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Módulo 1 – Noções prévias de fiscalização de projetos e obras

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Unidade 1 - Introdução

Objetivo de aprendizagem

Ao final da unidade, você será capaz de relacionar a legislação vinculada aos processos licitatórios, aos
contratos e à fiscalização e identificar a importância de cada uma das leis aplicadas à fiscalização de
projetos.

Olá! Com o objetivo de encaminhar as atividades do curso de maneira didática, iniciaremos, neste
módulo 1, com a apresentação e introdução de alguns conceitos importantes. Certamente, prezado(a)
aluno(a), muitos dos conceitos que serão aqui desenvolvidos já são do seu conhecimento, ou mesmo
domínio. Outros, no entanto, podem ser novos e serão aqui apresentados. Para que possamos atender
inclusive aqueles(as) alunos(as) que não têm conhecimento aprofundado no tema, essa ação de
apresentação dos conceitos ganha grande importância e será constante até o final do curso. Assim,
desejamos a você uma excelente experiência, e que comecemos os trabalhos!

Qual é o conhecimento básico necessário aos profissionais que atuam no preparo do instrumento
convocatório, contrato e fiscalização?

Publicação do edital

No âmbito da Administração Pública, as atividades de Fiscalização de Projetos e Obras

apresentam uma particularidade, se considerarmos o desenvolvimento dessas mesmas atividades no
âmbito da iniciativa privada. Trata-se da preparação da contratação, amparada em normativas legais
específicas, e o seu resultado com a publicação de um edital. Compare e veja que na esfera pública as
contratações são muito mais demoradas do que aquelas da iniciativa privada.

O edital, como peça fundamental para as contratações de projetos e obras, é o instrumento que
norteará a relação entre Administração Pública e a proponente (dos serviços), e dele fará parte a minuta
do Contrato, como um dos seus anexos, exceto nas hipóteses de Dispensa de licitação em razão de valor
e compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos e dos quais não resultem obrigações
futuras, inclusive quanto a assistência técnica, independentemente de seu valor, em que o contrato pode
ser substituído por carta-contrato, nota de empenho de despesa ou ainda autorização de compra ou ordem
de execução de serviço (Lei nº 14.133).

O regime jurídico para tais contratos, conforme a Lei n° 14.133/202,1 Art. 95, inciso II, confere à
Administração Pública a prerrogativa de modificá-los unilateralmente para a melhor adequação às
finalidades do interesse público, respeitados os direitos do contratado de acordo com o Art. 104, inciso I.

Atualização

É muito importante que os profissionais que atuam nessas áreas detenham um conhecimento
básico de legislação relativa à elaboração de editais.

A preparação desse instrumento convocatório deve obedecer à inúmeras normativas, muitas em

constante modificação, devendo a sua redação ser correta e atualizada, visto que esse documento será o
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principal documento da relação Contratante/Contratado, servindo de referência legal durante todo o
período da contratação.

O edital, como é o principal elemento que solucionará impasses e esclarecerá dúvidas, se

incorreto, perderá o seu propósito, inclusive dando oportunidade para contestações judiciais, caso não
esteja bem elaborado ou redigido de forma clara, coesa e obedecendo fielmente à legislação vigente.

A Instrução Normativa n° 05, de 25 de maio de 2017 (opens in a new tab), da Secretaria de Gestão
do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, determinou a obrigatoriedade do
Gerenciamento de Riscos para as contratações públicas, com a elaboração de mapas de riscos, juntados
aos autos do processos em algumas etapas da licitação, entre elas ao final da elaboração do Termo de
Referência ou Projeto Básico. Esses conceitos serão desenvolvidos ao longo do curso.

Já a Portaria n° 389, de 23 de agosto de 2017, do Ministério da Fazenda, determina que devam ser
adotadas as minutas padronizadas da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional na elaboração de
instrumentos de contratação pública de serviços como projetos ou execução de obras pelos órgãos do
Ministério da Fazenda (http://www.pgfn.fazenda.gov.br/consultoria-administrativa/minutas-padrao(opens
in a new tab)). Essa determinação foi acatada com a edição da Portaria RFB nº 2.363, de 06 de julho de
2017.

Outro aspecto importante é a observação ao Decreto nº 7.746, de 05 de junho de 2012 (opens in a

new tab), e ao Decreto nº 9.178, de 23 de outubro de 2017 (opens in a new tab), que o atualiza, que
regulamenta o art. 3° da Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993 (opens in a new tab), para estabelecer
critérios, práticas e diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações
realizadas pela administração pública federal, e institui a Comissão Interministerial de Sustentabilidade na
Administração Pública –CISAP.. Complementa o mesmo tema, a IN SLTI/MP nº 01, de 19 de janeiro de
2010, que dispõe sobre os critérios de sustentabilidade ambiental na aquisição de bens, contratação de
serviços ou obras pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional e dá outras
providências. Tanto o Decreto nº 7.746, de 05 de junho de 2012 quanto o Decreto nº 9.178, de 23 de
outubro de 2017, que o atualiza, estão em vigor, não tendo sido revogados, apesar da revogação da Lei nº
8.666/1993.

A Lei nº 14.133/2021 determina os elementos mínimos necessários à composição de um edital.

No seu artigo 25 estão as principais exigências para a sua elaboração:

“Art. 25. O edital deverá conter o objeto da licitação e as regras relativas à convocação, ao julgamento,
à habilitação, aos recursos e às penalidades da licitação, à fiscalização e à gestão do contrato, à entrega
do objeto e às condições de pagamento.”

A Lei n° 14.133/2021, no seu artigo 102 estabelece que, na contratação de obras e serviços de
engenharia, o edital poderá exigir a prestação da garantia na modalidade seguro-garantia e prever a
obrigação de a seguradora, em caso de inadimplemento pelo contratado, assumir a execução e concluir o
objeto do contrato.

Qualquer pessoa é parte legítima para impugnar edital de licitação por irregularidade na aplicação
da Lei de Licitações e Contratos Administrativos ou para solicitar esclarecimento sobre os seus termos.
(Art.164. Lei 14.133/2021)

Edital

A elaboração de editais, considerando-se todos os quesitos já discutidos até aqui, é tarefa

complexa e que requer dedicação do agente público. Por tal razão, é imprescindível a sua capacitação.
Soma-se a isso o fato de que há constantes atualizações na legislação que afetam o tema, muitas vezes
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corrigem ou alteram preceitos anteriormente adotados, seja pela edição de novas leis, ou por
jurisprudência dos tribunais superiores ou outros órgãos de controle. Sendo o edital a peça fundamental
na relação contratatual entre a Administração Pública e o Contratado, dele faz parte a minuta do contrato
de prestação de serviços, nas hipóteses cabíveis, conforme disposto no Art. 18, inciso VI, da Lei nº
14.133/2021.

Por outro lado, uma análise detalhada da Gestão por Competências da Receita Federal do Brasil - RFB
(no caso dos servidores desse órgão), apresentadas na forma de uma Cadeia de Valor, através do Mapa
Estratégico da instituição, informa quais são as competências que se espera do servidor, em níveis
fundamental, gerencial (quando servidor ocupante de cargos de chefia) e específico.

A Gestão por Competências da Receita Federal do Brasil está vinculada à Política Nacional de
Desenvolvimento de Pessoal da Administração Pública Federal (PNDP), que foi instituída pelo Decreto
nº 9.991, de 28 de agosto de 2019 (opens in a new tab), sendo o referencial para a política de capacitação
do servidor.

Dentro das competências individuais específicas necessárias ao servidor, estruturadas de acordo

com os processos de trabalho que compõem a Cadeia de Valor da RFB, aquelas aplicadas aos servidores
arquitetos, engenheiros, ou demais servidores que atuam na fiscalização de projetos e obras são as
relacionadas ao macroprocesso 12 “Gestão de Materiais e Logística”, processo de trabalho 12.2 “Gerir
Imóveis e Obras” (Portaria RFB nº 53, de 16 de julho de 2021) e são as listadas a seguir:

1. Cadastro de imóveis: Realizar cadastros e atualizações de imóveis nos sistemas informatizados

disponíveis, por meio da avaliação das condições dos imóveis.
2. Elaboração de planos e orçamentos de projetos, obras e serviços de engenharia: Elaborar e avaliar
planos e orçamentos de projetos, obras e serviços de engenharia, com base em orientações
técnicas e priorizando demandas de acordo com os recursos disponíveis.
3. Elaboração de documentos para contratações de projetos, obras e serviços de engenharia: Elaborar
documentos oficiais referentes a contratações de projetos, obras e serviços de engenharia com
base na legislação vigente e, quando aplicáveis, nas minutas-padrão estabelecidas.
4. Adequação da identidade visual de bens imóveis: Adequar os bens imóveis, com base nos padrões
definidos nos manuais de identidade visual da RFB e da Administração Pública Federal.

a. Fiscalização técnica de projetos, obras e serviços de engenharia: Realizar fiscalização

técnica dos contratos de projetos, obras e serviços de engenharia, conforme as normas
técnicas e legislação vigente.
b. Manutenção de bens imóveis: Identificar a necessidade de ações preventivas e corretivas
para manutenção de bens imóveis, por meio de avaliação periódica da infraestrutura física.
c. Avaliação de imóveis para locação: Avaliar as condições de infraestrutura dos imóveis
objetos de locação, com base na legislação vigente.
d. Avaliação de desenhos técnicos: Avaliar desenhos técnicos (plantas) conforme contrato,
normas técnicas de arquitetura e engenharia, utilizando os softwares homologados pela
RFB.
e. Elaboração e avaliação dos memoriais descritivos e especificações: Elaborar e avaliar
memoriais descritivos e cadernos de encargos e especificações, com base na legislação
vigente.

Perceba que, das competências elencadas, os itens marcados devem ser observados com muito
cuidado, pois invocam grande responsabilidade do agente público já que tratam da responsabilidade
subsidiária que está vinculada ao servidor quando nomeado fiscal do contrato, na figura de especialista
(engenheiro ou arquiteto) e que será novamente tratada nos módulos 2 e 4. Eles estão diretamente ligados
à qualidade e segurança do ambiente construído.
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A observância às normas técnicas de arquitetura e engenharia, bem como à legislação vigente, são
objetos constantes de auditoria, frente à jurisprudência dos órgãos de controle.

Note que a qualidade e a segurança do ambiente construído referem-se ao cuidado de se prever

instalações que atendam às normas técnicas ou normas legais intrinsicamente vinculadas ao desempenho,
funcionalidade, conforto, acessibilidade e segurança. Como exemplo, podemos citar a necessária
observação à legislação ambiental ou à legislação de incêndio, a primeira, explicitamente citada em vários
artigos da Lei n° 14.133/2021. Nesse aspecto, o fiscal do contrato com formação técnica é solidariamente
responsável caso não sejam cumpridas as normativas técnicas ou legais que são vinculadas à construção,
inclusive podendo vir a ser responsabilizado civil e criminalmente nesses casos.

Em relação aos órgãos superiores de controle, a não observância das suas normativas legais
(Acórdãos ou outras jurisprudências) por parte do fiscal do contrato, poderá implicar na sua
responsabilização, inclusive sanções são previstas nesses casos.

Dessa forma, é de vital importância que o fiscal proceda com todo o rigor na atuação da sua
fiscalização, devendo sempre fazer constar nos autos do processo administrativo do contrato todas os seus
atos relativos a tais quesitos, como exigências da observância de tais normas e, o mais importante, o seu
cumprimento.

Referências

 BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Disponível em:
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm(opens in a new tab)(opens in a new tab). Acesso
em: 09 fev.2023.
 Instrução Normativa nº 5, de 26 de maio de 2017. Dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de
contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta,
autárquica e fundacional. Disponível em:
https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-normativas/instrucao-normativa-no-5-
de-26-de-maio-de-2017-atualizada(opens in a new tab). Acesso em: 09 fev.2023.
 Portaria nº 389, de 23 de agosto de 2017. Determina a adoção das minutas padronizadas da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional na elaboração de instrumentos de contratação pública pelos órgãos do Ministério da Fazenda.
 Portaria RFB nº 2.363, de 06 de julho de 2017. Decreto nº 7.746, de 05 de junho de 2012. Regulamenta o art. 3° da
Lei no 8.666, de 21 de junho de1993. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/decreto/d7746.htm(opens in a new tab). Acesso em: 09
fev.2023.
 Decreto nº 9.178, de 23 de outubro de 2017. Altera o Decreto nº 7.746, de 5 de junho de 2012, que regulamenta o
art. 3º da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, para estabelecer critérios, práticas e diretrizes para a promoção do
desenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela administração pública federal direta,
autárquica e fundacional e pelas empresas estatais dependentes, e institui a Comissão Interministerial de
Sustentabilidade na Administração Pública – CISAP. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9178.htm(opens in a new tab) . Acesso em: 09
fev.2023.
 Decreto nº 9.991, de 28 de agosto de 2019. Dispõe sobre a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoas da
administração pública federal direta, autárquica e fundacional, e regulamenta dispositivos da Lei nº 8.112, de 11 de
dezembro de 1990, quanto a licenças e afastamentos para ações de desenvolvimento. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D9991.htm(opens in a new tab). Acesso em: 09
fev.2023.
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Unidade 2 - O Termo de Referência (ou Projeto Básico, anexo ao Edital): os cuidados na elaboração

Objetivo de aprendizagem

Ao final da unidade, você será capaz de identificar o conceito de Termo de Referência, como apresentado
na legislação, e a sua elaboração de forma eficiente.

O termo de referência é etapa da fase preparatória da licitação (fase interna, ou seja, antes da
divulgação do seu edital), sendo a sua elaboração a atividade inicial logo após a definição do objeto.

Fase preparatória da licitação

A ele se sucedem o anteprojeto e o projeto básico - ou projeto executivo, conforme o caso. Previamente à
definição do objeto – e após a descrição da necessidade da contratação – é elaborado o estudo técnico
preliminar.

Constitui-se em importante etapa que antecede o projeto básico, a elaboração de estudo técnico
preliminar, conforme o art. 6º, inciso XXV, da Lei nº 14.133/2021:

“(...) XXV - projeto básico: conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequado para definir e dimensionar a obra ou o serviço, ou o complexo de obras ou de serviços objeto
da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegure a
viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento e que possibilite
a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os
seguintes elementos:...” (Grifo nosso).

Pereira Júnior (2012) ensina:

“Durante o estudo preliminar, avaliam-se questões que possibilitarão a elaboração de anteprojeto em

conformidade com as necessidades administrativas e as características do objeto a licitar, ou a contratar
de forma direta. Tal estudo leva em conta aspectos como:
a) adequação técnica; b) funcionalidade; c) requisitos ambientais; d) adequação às normas vigentes
(requisitos de limites e áreas de ocupação, normas de urbanização, leis de proteção ambiental etc.); e)
possível movimento de terra decorrente da implantação, necessidade de estabilizar taludes, construir
muros de arrimo ou fundações especiais; f) processo construtivo a ser empregado; g) possibilidade de
racionalização do processo construtivo; h) existência de fornecedores que deem respostas às soluções
sob consideração; i) estimativa preliminar de custo e viabilidade econômico-financeira do objeto.”.

Já para a contratação de serviço de elaboração do projeto básico da obra ou edificação, farão parte
de anexo do edital as diretrizes e especificações técnicas do projeto pretendido, onde estarão descritos
todos os requisitos (técnicos, de prazos, etc.) que deverão ser atendidos. Essas diretrizes devem ser dadas
por profissional habilitado, do próprio quadro da Administração, ou contratado para tal, e serão mais bem
detalhadas no módulo 2.

Para a contratação de serviços de execução de obras, onde já se tenha o projeto básico, estarão
descritas, em anexo ao edital, as diretrizes para a elaboração do projeto executivo, cuja elaboração, por
regra, a precedem (previsão dada pelo Art. 46, § 1º, da Lei nº 14.133/2021(opens in a new tab)), e as
providências que se espera da contratada quando da sua execução. Obviamente, não será descrito nesta
peça todo o roteiro técnico para a execução da edificação ou obra viária ou de infraestrutura, visto que
isso é tema do projeto de construção civil (documentos técnicos) que dela fará parte.

Nas diretrizes para a elaboração do projeto executivo, complementar ao projeto básico, estarão
descritos os elementos que devem ser entregues à Administração quando da execução ou finalização da
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obra (além do projeto executivo, os laudos, o “as built” , etc.), e as providências que devem ser tomadas
pela contratada para a execução do objeto (observância às normativas de sustentabilidade, à legislação
ambiental, cronograma de etapas, prazos, etc.).

O termo de referência, ou projeto básico deve apresentar os seguintes itens:

a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de
sua prorrogação;

b) fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos preliminares correspondentes ou,
quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas;

c) descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto;

d) requisitos da contratação;

e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá produzir os resultados
pretendidos desde o seu início até o seu encerramento;

f) modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou
entidade;

g) critérios de medição e de pagamento;

h) forma e critérios de seleção do fornecedor;

i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos
documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos
cálculos, que devem constar de documento separado e classificado;

j) adequação orçamentária.

O projeto básico contemplará:

a) levantamentos topográficos e cadastrais, sondagens e ensaios geotécnicos, ensaios e análises

laboratoriais, estudos socioambientais e demais dados e levantamentos necessários para execução da
solução escolhida;

b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a evitar, por ocasião da
elaboração do projeto executivo e da realização das obras e montagem, a necessidade de reformulações
ou variantes quanto à qualidade, ao preço e ao prazo inicialmente definidos;

c) identificação dos tipos de serviços a executar e dos materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem
como das suas especificações, de modo a assegurar os melhores resultados para o empreendimento e a
segurança executiva na utilização do objeto, para os fins a que se destina, considerados os riscos e os
perigos identificáveis, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

d) informações que possibilitem o estudo e a definição de métodos construtivos, de instalações

provisórias e de condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua
execução;

e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendidos a sua programação, a
estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;

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As built - Expressão da língua inglesa que significa “como construído”. Forma final da apresentação de uma obra da
construção civil, tal como executado, através do registro em documentos técnicos.
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f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e
fornecimentos propriamente avaliados, obrigatório exclusivamente para os regimes de execução previstos
nos incisos I, II, III, IV e VII do caput do art. 46 desta Lei.

"O detalhamento de todos os serviços da planilha orçamentária tanto motiva o preço referencial
proposto, como dá maior condição ao particular de melhor oferecer a sua proposta, ao conhecer todas
as nuanças da contratação. Além da necessária publicidade e motivação do referencial de preços
utilizado, tal medida instiga a competitividade e contribui para a economicidade do certame, uma vez
que, ao melhor conhecer o objeto, em tese, embutem-se menos riscos na contratação.
O particular, igualmente, deve apresentar o detalhamento de seus preços. Não se destina
desclassificar concorrente por sobrestimativa de eventual insumo, posto que tal rigorismo em nada
contribuiria para a obtenção da "melhor proposta". A demonstração objetiva de todos os custos do
empreendimento subsidia a Administração em eventuais análises de exequibilidade da oferta. Também
evita a ocorrência de duplicidade de encargos dispostos no orçamento e serve de lastro probatório para
o discernimento de futuros pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro." (CAMPELO, Valmir;
CAVALCANTE, Rafael Jardim).

Destaca-se dessa doutrina, a característica meramente referencial do orçamento da Administração.

Enquanto esse é necessário e obrigatório conforme o Decreto nº 7983/2013, o orçamento da licitante é de
sua responsabilidade, devendo esta produzi-lo conforme a sua técnica adotada, seus procedimentos
construtivos ou de projetos e o seu enquadramento tributário, sempre observando os limites e regras
dados no próprio Decreto.

Por certo, essa condição remete àquela licitante toda e qualquer assunção de responsabilidade
pelos serviços que serão prestados e pelo preço ofertado e distribuição dos seus custos, inclusive para a
eventual celebração de aditivos ao contrato, conforme será estudado no módulo 3.

A Lei nº 14.133/2021 (nova lei de licitações) trouxe, no entanto, uma novidade, em comparação à Lei n°
8.666/1993 (antiga lei de licitações): o instituto do orçamento sigiloso. O Art. 24 da Lei nº
14.133/2021(opens in a new tab) assim define:

“Art. 24. Desde que justificado, o orçamento estimado da contratação poderá ter caráter sigiloso sem
prejuízo da divulgação do detalhamento dos quantitativos e das demais informações necessárias para a
elaboração das propostas, e, nesse caso:
I – o sigilo não prevalecerá para os órgãos de controle interno e externo; ...”

Perceba que o orçamento sigiloso deve ser justificado (ou seja, pode ser futuramente analisado o seu
mérito, em auditoria, podendo vir a ser julgado improcedente) e deve divulgar obrigatoriamente os seus
quantitativos.
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Cronograma físico-financeiro

O cronograma físico-financeiro integra o orçamento detalhado e, consequentemente, o projeto

básico, embora tal comando não esteja explícito na lei das licitações e contratos.

Sua previsão é dada exaustivamente em bibliografia especializada, bem como em jurisprudência

dos órgãos de controle, e, a exemplo da regulamentação que ocorreu ao longo dos anos em relação à Lei
nº 8.666/1993, igual regulamentação possivelmente será feita para a Lei nº 14.133/2021. Seu objetivo é o
de prever desembolsos no decorrer do tempo de execução proposto pelo projeto básico. O pagamento
corresponderá à efetiva contraprestação da execução da obra ou da prestação de serviço, em
conformidade com as etapas fixadas no cronograma físico e de acordo com a disponibilidade de recursos
financeiros, vedada a antecipação de pagamento à contratada.

Estende-se ao serviço de engenharia o disposto no art. 12 do Decreto nº 7.983, de 2013(opens in a

new tab), o qual estabelece que a minuta de contrato deva conter cronograma físico-financeiro com a
especificação física completa das etapas necessárias à medição, ao monitoramento e ao controle das
obras.

A autoridade sempre deve se atentar para que a soma dos prazos de execução, de medição, de
fiscalização e para realização de correções na obra não ultrapasse o prazo de vigência contratual.

O projeto básico não é elaborado pela Administração na modalidade de licitação contratação

integrada, sendo esse um encargo do contratado.

O orçamento detalhado, elemento integrante do projeto básico, não é obrigatório nas modalidades
de licitação contratação semi-integrada e integrada.
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Unidade 3 - O fiscal de contrato e o profissional habilitado: as diferenças entre um e outro

Objetivo de aprendizagem
Ao final da unidade, você será capaz de identificar os limites de atuação e as responsabilidades legais dos
diferentes tipos de profissionais, reconhecer porque o profissional habilitado é importante para a
contratante, e quais as vantagens de possuir o profissional habilitado no quadro do órgão.

Na esfera pública, a contratação de serviços de engenharia e arquitetura comumente se dá por necessidade

da manutenção ou ampliação das suas instalações, como atividade não finalística, salvo em alguns poucos
casos, onde a atividade fim do órgão público seja a construção ou edificação. No entanto, uma das
prerrogativas da Administração Pública é a gestão de contratos, geridas por suas seções de licitação.

Nas seções de licitação, invariavelmente estão alocados servidores do órgão que apresentam
experiência na gestão de contratos e certames licitatórios, mas normalmente são servidores com pouca ou
nenhuma experiência na contratação de serviços específicos de engenharia e arquitetura.

Salvo se o órgão disponha de seções especializadas nessas áreas, tais processos licitatórios são
conduzidos pelas seções de licitação, que não raras as vezes têm pouca familiaridade para conduzir temas
tão específicos.

Para essa situação, a Lei nº 14.133/2021 prevê, no seu Art. 117, a possibilidade de assessoramento
técnico especializado:

“Art. 117. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por 1 (um) ou mais fiscais do
contrato, representantes da Administração especialmente designados conforme requisitos estabelecidos
no art. 7º desta Lei, ou pelos respectivos substitutos, permitida a contratação de terceiros para assisti-los
e subsidiá-los com informações pertinentes a essa atribuição.”

No caso da Receita Federal do Brasil, há orientação no mesmo sentido, dada na Portaria

RFB/SUCOR.COPOL nº 566, de 30 de novembro de 2011:

“Art. 20. Caso seja necessário, a autoridade competente, mediante justificativa fundamentada, poderá
autorizar a contratação de profissional, empresa ou escritório técnico, especializados, para assessorar o
representante da Administração, assistindo-o e subsidiando-o com informações pertinentes a sua
atribuição.”

Da análise da legislação citada é possível identificar a diferença entre o servidor Fiscal de Contrato e o
servidor profissional habilitado na área de engenharia ou arquitetura. O servidor Fiscal de Contrato,
embora com experiência na sua gestão, não tem a experiência nas áreas específicas, salvo se habilitado. Já
o profissional habilitado em Engenharia ou Arquitetura, detém o conhecimento técnico específico.

Como a realidade da maior parte dos órgãos da Administração Pública é ter as atividades de
Engenharia e Arquitetura como áreas meio - e não finalísticas - é natural que nos seus quadros não
estejam presentes tais profissionais. Por conta disso é que a legislação traz explicitamente a possibilidade
da contratação desses, como assessoria, conforme já mencionado, pelos comandos da Lei nº 14.133/2021
(Art. 117) e, no caso da Receita Federal do Brasil, da Portaria RFB/SUCOR/COPOL nº 566, de 30 de
novembro de 2011.
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Servidor público revisando

A presença desses profissionais nos quadros dos órgãos da Administração Pública cujas áreas de
atuação finalística não sejam a Arquitetura e Engenharia é, no entanto, recomendável. Isso se deve ao fato
de que somente tais profissionais têm condições técnicas de contratar, fiscalizar e receber serviços de
projetos e obras e, muito embora possa se dizer que essas atividades possam ser contratadas, na forma de
assessoramento, a vantagem de o órgão ter servidores nessas especialidades é muito grande. A razão é
simples: profissionais engenheiros ou arquitetos nos seus quadros, atuando nas áreas específicas, trazem
segurança técnica mesmo quando tais atividades sejam contratadas na forma de assessoramento ou
terceirizadas, visto que os servidores do quadro atuariam como revisores.

Os servidores do órgão, desempenhando a atividade de revisão, possibilitam a análise isenta dos

serviços propostos por empresas contratadas (tanto projeto quanto obra) ou ainda a complementação e
convalidação do trabalho desenvolvido por empresas de assessoramento.
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Seção 5 de 5
Unidade 4 - Os conceitos específicos na área de Fiscalização de Projetos e Obras
Objetivo de aprendizagem
Ao final da unidade, você será capaz de identificar os principais conceitos vinculados aos temas de
fiscalização de projetos e obras.
Nesta unidade do módulo 1 você será apresentado aos principais termos das áreas de Arquitetura e
Engenharia, cuja conceituação é necessária para o desenvolvimento do trabalho do fiscal.
Retomam-se dessa forma os conceitos de projeto básico, projeto executivo e “as built”, já
mencionados neste módulo e apresentam-se outros termos de igual importância.
Os dois primeiros termos acima, especialmente, têm conceitos diferentes se tomados a partir da
Lei nº 14.133/2021, das normas técnicas da ABNT e das resoluções do sistema CONFEA e CAU/BR.
A Lei nº 14.133/2021 assim define os conceitos de Projeto Básico e Projeto Executivo:

“XXV – projeto básico: conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequado para definir e dimensionar a obra ou o serviço, ou o complexo de obras ou de serviços objeto
da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegure a
viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento e que possibilite
a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os
seguintes elementos:

a) levantamentos topográficos e cadastrais, sondagens e ensaios geotécnicos, ensaios e análises

laboratoriais, estudos socioambientais e demais dados e levantamentos necessários para execução da
solução escolhida;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a evitar, por ocasião da
elaboração do projeto executivo e da realização das obras e montagem, a necessidade de reformulações
ou variantes quanto à qualidade, ao preço e ao prazo inicialmente definidos;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e dos materiais e equipamentos a incorporar à obra,
bem como das suas especificações, de modo a assegurar os melhores resultados para o empreendimento
e a segurança executiva na utilização do objeto, para os fins a que se destina, considerados os riscos e os
perigos identificáveis, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a definição de métodos construtivos, de instalações
provisórias e de condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua
execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendidos a sua programação,
a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e
fornecimentos propriamente avaliados, obrigatório exclusivamente para os regimes de execução
previstos nos incisos I, II, III, IV e VII do caput do art. 46 desta Lei;” (Grifo nosso).

“XXVI – projeto executivo: conjunto de elementos necessários e suficientes à execução completa da

obra, com o detalhamento das soluções previstas no projeto básico, a identificação de serviços, de
materiais e de equipamentos a serem incorporados à obra, bem como suas especificações técnicas, de
acordo com as normas técnicas pertinentes;”

A ABNT NBR 16636-1:2017 – Elaboração e desenvolvimento de serviços técnicos especializados

de projetos arquitetônicos e urbanísticos - Parte 1: Diretrizes e terminologia, por sua vez, traz os seguintes
conceitos:
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“3.95 projeto executivo (PE)
etapa destinada à concepção e à representação final das informações técnicas dos projetos
arquitetônicos, urbanísticos e de seus elementos, instalações e componentes, completas, definitivas,
necessárias e suficientes à execução dos serviços de obras correspondentes.” (Grifo nosso).

“3.99 Projeto completo de edificação (PECE)

etapa dedicada à finalização da compatibilização dos projetos executivos, e ao detalhamento das
definições construtivas que envolve o conjunto de desenhos, memoriais, memórias de cálculo e demais
informações técnicas das especialidades totalmente compatibilizadas e aprovadas pelo cliente, e
necessários à licitação, à contratação e à completa execução de obra de edificação”

Já o IBRAOP (Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas), através da sua Orientação Técnica n°
01/2006(opens in a new tab), assim define projeto básico:
Projeto Básico é o conjunto de desenhos, memoriais descritivos, especificações técnicas, orçamento,
cronograma e demais elementos técnicos necessários e suficientes à precisa caracterização da obra a ser
executada, atendendo às Normas Técnicas e à legislação vigente, elaborado com base em estudos
anteriores que assegurem a viabilidade e o adequado tratamento ambiental do empreendimento.

Deve estabelecer com precisão, através de seus elementos constitutivos, todas as características,
dimensões, especificações, e as quantidades de serviços e de materiais, custos e tempo necessários para
execução da obra, de forma a evitar alterações e adequações durante a elaboração do projeto executivo
e realização das obras.

Todos os elementos que compõem o Projeto Básico devem ser elaborados por profissional legalmente
habilitado, sendo indispensável o registro da respectiva Anotação de Responsabilidade Técnica,
identificação do autor e sua assinatura em cada uma das peças gráficas e documentos produzidos. ”

E por fim, o sistema CONFEA/CREA assim conceitua o termo “projeto executivo” na sua
Decisão Normativa nº 106, de 17 de abril de 2015:

“II – o Projeto Executivo, que consiste no conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução
completa da obra ou do serviço, conforme disciplinamento da Lei n°8.666, de 1993, e das normas da
Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT.” ( CONFEA/CREA)

Perceba que a variação na conceituação dos termos “projeto básico” e “projeto executivo”, conforme a
legislação ou normativa consultada, e a adoção da Lei nº 14.133/2021 como referência principal aos atos
licitatórios da Administração Pública, têm causado muita confusão nas licitações dos órgãos públicos, em
relação àquilo que se exigirá das licitantes e àquilo que o contratado entenda devido.
O projeto executivo é item obrigatório para a realização de obras e serviços de engenharia, salvo na
contratação de serviços comuns de engenharia, hipótese em que a especificação do objeto pode ser
realizada apenas em termo de referência ou em projeto básico, desde que demonstrada a inexistência de
prejuízo para a aferição dos padrões de desempenho e qualidade almejados (Art. 18., § 3º, da Lei nº
14.133/2021). O projeto executivo deve ser elaborado pela Administração, ou seja, previamente à
licitação, salvo nas hipóteses dos regimes de execução por contratação semi-integrada ou integrada, em
que tal obrigatoriedade recai sobre o contratado.
Se considerarmos ainda o “as built”, identificam-se três termos vinculados à documentação
técnica, que deve ser gerada por ocasião do desenvolvimento do projeto ou da execução da obra.
Esse último, cujo conceito deriva da expressão da língua inglesa que significa “como construído”,
trata tão somente do registro da solução técnica efetivamente executada na obra. Conforme o Manual de
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Escopo de Projetos e Serviços de Arquitetura e Urbanismo – Indústria Imobiliária, da AsBEA
(Associação Brasileira dos Escritórios de Arquitetura), “as built” é o jogo completo do projeto
arquitetônico e dos projetos das demais especialidades envolvidas, bem como dos pareceres de
consultorias, contendo todas as anotações de ajustes e/ou alterações ocorridas, devidamente assinadas e
assumidas pelos engenheiros e/ou arquitetos responsáveis pela obra e será a base para a elaboração do
Manual do Proprietário, obrigatório conforme a ABNT NBR 14037: 2011 – Versão Corrigida: 2014 -
Diretrizes para elaboração de manuais de uso, operação e manutenção das edificações — Requisitos para
elaboração e apresentação dos conteúdos.
Esses conceitos devem ser parte integrante do instrumento convocatório com clara e precisa
conceituação, devendo estar presentes no termo de referência ou projeto básico, anexo a esse.
Além do conhecimento dos conceitos anteriores, é importante o Fiscal de Contrato conhecer
também os conceitos de retrofit, compatibilização de projetos, e etiquetagem das edificações,
apresentados a seguir. Não se pretende encerrar este tema neste módulo. Outros conceitos, igualmente
importantes, serão definidos e apresentados ao longo do curso, conforme a sua aplicação.
Retrofit, conforme definido na Instrução Normativa nº 2, de 04 de junho de 2014 da Secretaria de
Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão “é qualquer
reforma que altere os sistemas de iluminação, condicionamento de ar ou envoltória da edificação”.
Segundo Qualharini (2004), retrofit “é o processo de interferir em uma benfeitoria, que foi
executada em padrões inadequados às necessidades atuais”.
Assim, retrofit, em sua forma original, é qualquer tipo de reforma, a renovação completa de uma
edificação, uma intervenção a um patrimônio, ou seja, colocar o velho em forma de novo preservando
seus valores estéticos e históricos originais, além de trabalhar com o conceito de sustentabilidade, na
medida em que busca preservar os elementos que caracterizam a edificação ao invés de simplesmente
descartá-los. Croitor (2009), define retrofit como a ação tomada quando há interesse do empreendedor
pela substituição de sistemas prediais ineficientes e/ou inadequados, pela mudança de uso do imóvel ou,
também, quando as edificações se encontram inacabadas e abandonadas.
A ABNT NBR 15575-1:2013 – Edificações habitacionais – Desempenho – Parte 1: Requisitos
gerais, define retrofit como
“remodelação ou atualização do edifício ou de sistemas, através da incorporação de novas tecnologias e
conceitos, normalmente visando a valorização do imóvel, mudança de uso, aumento de vida útil e
eficiência operacional e energética” (Grifo nosso).
Note que o retrofit não se limita apenas a dar uma cara nova ao edifício, como é comumente
entendido, mas conceder-lhe renovação, necessariamente elevando o seu desempenho.
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A compatibilização de projetos é a atividade de integrar os diferentes elementos do projeto, para que

todos tragam as mesmas informações. A coordenação de projetos, em um nível mais aprofundado, busca
a identificação de orientações conflitantes que poderiam ordenar comandos contraditórios nas pranchas de
desenho ou outros documentos dos diversos projetos envolvidos na concepção de um objeto.
Assim, os diferentes elementos do projeto devem trazer coerência nas informações, referenciando-
se em uma mesma base (plantas baixas, cortes, fachadas e demais desenhos). Os trabalhos de
compatibilização e coordenação dos projetos são complexos e com alto grau de dificuldade, devendo ser
feitos por profissional especializado (Arquiteto ou Engenheiro) e requerem treinamento e experiência.
Atualmente esse trabalho vem sendo facilitado com o uso de ferramentas BIM (Building Information
Modeling), tema que será tratado no módulo 2.
Por fim, a etiquetagem das edificações, que teve o seu início através da Lei nº 10.295, promulgada
em 17 de outubro de 2001. Conhecida como Lei da Eficiência Energética, dispõe sobre a Política
Nacional de Conservação e Uso Racional de Energia e visa desenvolver, difundir e estimular a eficiência
Energética no País.
Essa lei foi regulamentada inicialmente pelo Decreto nº 4.059, de 19 de dezembro de 2001,
revogado pelo Decreto n° 9.864, de 27 de junho de 2019, em vigor, que determinou que
“os níveis máximos de consumo de energia, ou mínimos de eficiência energética, de máquinas e
aparelhos consumidores de energia fabricados ou comercializados no País e de edificações construídas,
serão, regulamentados pelo disposto neste Decreto, com base em indicadores técnicos, por meio do
Comitê Gestor de Indicadores e Níveis de Eficiência Energética, sob a coordenação do Ministério de
Minas e Energia”.

Para tanto, por meio do Decreto, foi instituído o Comitê Gestor de Indicadores e Níveis de
Eficiência Energética - CGIEE e, especificamente para edificações, o Grupo Técnico para Melhoria da
Eficiência Energética nas Edificações no País (GT-Edificações), para regulamentar e elaborar
procedimentos para avaliação da eficiência energética das edificações construídas no Brasil, visando o
uso racional da energia elétrica(opens in a new tab).
A etiquetagem das edificações, no âmbito da Administração Pública Federal é obrigatória para
edificações novas ou que recebam retrofit, com área superior a 500 m² ou cujo valor da obra seja maior
que o equivalente ao Custo Unitário Básico da Construção Civil – CUB Médio Brasil aplicado a uma
edificação de 500 m², conforme o Art. 8º da Instrução Normativa n.º 2, de 04 de junho de 2014, da
Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Nesses casos, a etiqueta mínima deve ser a de classificação “A”.
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Síntese do módulo
Nesse módulo 1, você foi apresentado aos principais conceitos relacionados à fiscalização de
projetos e obras de engenharia. Buscou-se explorá-los de forma que seus significados sejam de fácil
compreensão para aqueles(as) alunos(as)/servidores(as) que não têm habilitação técnica específica nas
áreas de engenharia ou arquitetura, mas que, dentro das suas áreas de atuação, trabalhem vinculados a tais
atividades. Apresentou-se um panorama dos requisitos mínimos necessários para profissionais com essa
atuação e se fez uma distinção entre os conceitos de fiscal do contrato, fiscal administrativo e profissional
habilitado, com suas responsabilidades e deveres. Esse módulo o preparou para os módulos seguintes,
onde tais conceitos serão aprofundados e exemplificados.