RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO

Ministério da Educação

Exercício 2019

11 de dezembro de 2020
Controladoria-Geral da União - CGU
Secretaria Federal de Controle Interno

Relatório de Avaliação do Financiamento Público da Educação Infantil

Órgão: Ministério da Educação
Unidade Examinada: Secretaria de Educação Básica - SEB
Município/UF: Brasília/DF
Relatório de Avaliação: 815817
Missão da CGU
Elevar a credibilidade do Estado por meio da participação social, do controle
interno governamental e do combate à corrupção em defesa da sociedade.

Avaliação
O trabalho de avaliação, como parte da atividade de auditoria interna,
consiste na obtenção e na análise de evidências com o objetivo de fornecer
opiniões ou conclusões independentes sobre um objeto de auditoria.
Objetiva também avaliar a eficácia dos processos de governança, de
gerenciamento de riscos e de controles internos relativos ao objeto e à
Unidade Auditada, e contribuir para o seu aprimoramento.
 POR QUE A CGU REALIZOU ESSE
QUAL FOI O TRABALHO?
TRABALHO O tema Desenvolvimento Infantil foi incluído
REALIZADO no Plano Tático da CGU do biênio 2018-2019 e,
nesse contexto, a Educação Infantil se insere
PELA CGU como prioridade para desenvolvimento
integral da criança. Caso ela não tenha provisão
adequada no orçamento público, terá sua
Avaliação do financiamento implementação e continuidade prejudicada.
público da Educação Infantil.
QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS
Diante do enfoque que novas
legislações têm dado a essa PELA CGU? QUAIS AS
etapa do ensino, o trabalho RECOMENDAÇÕES QUE DEVERÃO SER
teve como principal objetivo ADOTADAS?
compreender se ela tem sido
priorizada a nível A despeito de estudos indicarem a alta taxa de
orçamentário-financeiro retorno do investimento e de existirem
pelos entes federativos. determinações legais acerca da necessidade de
sua priorização, a Educação Infantil tem sido
Além disso, foi também tratada, no âmbito orçamentário-financeiro,
verificada se a transparência de modo não proporcional a sua importância
que é dada aos recursos para o progresso do país.
disponibilizados é adequada.
Foram identificadas oportunidades de
melhoria relacionadas à: definição do custo
mínimo para uma oferta de serviço
educacional com qualidade; aplicação de
recursos condizente com o seu elevado custeio
e com o quantitativo de matrículas; revisão dos
fatores de ponderação do Fundeb; definição de
critérios para transferências de recursos
federais; transparência pública dos recursos.

Dessa forma, com foco na educação infantil,

foram consensadas com o gestor
recomendações, quais sejam: elaboração de
estudos dos valores mínimos de investimento,
dos fatores de ponderação condizentes com os
custos e dos critérios de priorização das
transferências de recursos; apresentação de
plano de ação com vistas a definir o padrão
mínimo nacional de qualidade, e seus custos
associados; identificação nos orçamentos dos
gastos diretos; divulgação de informações
orçamentário-financeiras.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

CAQ Custo Aluno Qualidade

CAQi Custo Aluno Qualidade Inicial

CNDE Campanha Nacional pelo Direito à Educação

CNE Conselho Nacional de Educação

CPACEB Comitê Permanente de Avaliação de Custos da Educação Básica

EI Educação Infantil

FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

Fundeb Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e

Valorização dos Profissionais da Educação

IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica

IDH Índice de Desenvolvimento Humano

INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira

LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional

LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA Lei Orçamentária Anual

MDE Manutenção e Desenvolvimento do Ensino

MEC Ministério da Educação

OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico

PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola

PI Plano Interno

PISA Programa Internacional de Avaliação de Estudante (PISA)

PNA Política Nacional de Alfabetização

PNAE Programa Nacional de Alimentação Escolar

PNATE Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar

PNE Plano Nacional de Educação

PNLD Programa Nacional do Livro e do Material Didático

Proinfância Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos

para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil

Saeb Sistema de Avaliação da Educação Básica

Siafi Sistema Integrado de Administração Financeira

Siope Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação

SNE Sistema Nacional de Educação

STN Secretaria do Tesouro Nacional

TCU Tribunal de Contas da União

VAA Valor Anual por Aluno

SUMÁRIO

POR QUE A CGU REALIZOU ESSE TRABALHO? 3

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS 4

SUMÁRIO 6

INTRODUÇÃO 7

RESULTADOS DOS EXAMES 11

1. 41% DOS MUNICÍPIOS ANALISADOS APLICAM NA EDUCAÇÃO INFANTIL MENOS DE 70% DOS
RECURSOS FINANCEIROS ESTIMADOS NO FUNDEB PARA ESTA ETAPA DE ENSINO 11

2. RECURSOS ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIROS PREVISTOS PARA A EDUCAÇÃO INFANTIL NÃO

CONSIDERAM QUE ELA TEM O MAIOR CUSTEIO ENTRE AS ETAPAS DA EDUCAÇÃO BÁSICA 16

3. INDEFINIÇÕES DO PADRÃO MÍNIMO DE ENSINO E DO MENOR CUSTO CAPAZ DE ASSEGURAR

UMA EDUCAÇÃO INFANTIL DE QUALIDADE 20

4. RECURSOS FEDERAIS DESTINADOS À EDUCAÇÃO INFANTIL CONTRIBUEM POUCO PARA A

EQUALIZAÇÃO DAS OPORTUNIDADES ENTRE OS ENTES FEDERADOS 27

5. DIFICULDADE NA DETERMINAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIROS

EMPREGADOS NA EDUCAÇÃO INFANTIL, COMPROMETENDO A TRANSPARÊNCIA DA INFORMAÇÃO
34

RECOMENDAÇÕES 40

CONCLUSÕES 42

ANEXOS 44
INTRODUÇÃO
A aplicação de recursos na primeira infância é um dos melhores investimentos que um
governo pode fazer. A criança com bom desenvolvimento nos primeiros anos de vida
provavelmente será um cidadão mais produtivo.

Como ilustra o gráfico abaixo, existem fortes argumentos econômicos para que um país invista
na Educação Infantil (EI). O economista James Heckman, vencedor do Prêmio Nobel de
Economia de 2000, comprovou que os investimentos realizados durante os primeiros anos de
vida de uma pessoa são aqueles que trazem maiores retornos para a sociedade1.

Gráfico 01: Taxas de retorno do investimento em capital humano.

Fonte: Avanços do Marco Legal da Primeira Infância, Câmara dos Deputados, 2016, p. 84.

A despeito desse entendimento, o emprego de recursos financeiros dos governos da América

Latina e Caribe com crianças entre 0 e 5 anos é três vezes menor do que o feito entre 6 e 11
anos2.

A aquisição de habilidades humanas é um processo cumulativo. Solucionar o problema da

baixa qualidade do ensino fundamental contribui muito pouco para o rendimento do
aprendizado se não for dada a mesma ênfase à qualidade da EI2. Análises do Programa
Internacional de Avaliação de Estudante (PISA) concluíram que a performance dos estudantes
de 15 anos tende a ser melhor nos sistemas escolares com educação na primeira infância de
maior duração3. Aqueles que relataram cursar esta etapa da Educação Básica em pelo menos
dois ou três anos tiveram um desempenho melhor no PISA do que os que cursaram entre um
ou dois anos.

1
Câmara dos Deputados, Avanços do Marco Legal da Primeira Infância, 2016, p. 29.
2
BID, Os Primeiros Anos, o bem-estar infantil e o papel das políticas públicas, 2016, p.154 e p.123.
3
INEP, OCDE, Panorama da Educação, Destaques do Education at a Glance 2017, p. 262.
7
Diante disso, a melhor compreensão dessas informações contribuiu para o tema EI conquistar
maior expressão na agenda política do Brasil nos últimos anos, ratificada pela edição de
legislações e efetivação de ações governamentais que priorizam o atendimento a esse público.
A importância dessa etapa de ensino foi reforçada nas leis que aprovaram o Plano Nacional
de Educação4 (PNE) e o Marco Legal da Primeira Infância5, seguindo tendência mundial,
firmada, inclusive, nos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável para 20306, aos quais o
Brasil se compromete.

A Educação Básica, conforme Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional7 (LDB), é

estruturada por etapas, que compreendem a EI, o ensino fundamental e o ensino médio, bem
como por modalidades, englobando a educação do campo, a educação indígena, a educação
especial, a educação quilombola, a educação de jovens e adultos e a educação profissional.

Diversas são as fontes de financiamento público da Educação Básica. Elas podem ter origem
nas receitas próprias dos entes subnacionais ou de transferências. Como dispõe a
Constituição, os entes subnacionais aplicarão anualmente 25%, no mínimo, da receita
resultante de impostos na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino8 (MDE) e os Municípios
atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na EI9.

Assim, algumas receitas próprias de Municípios integram, outras não, o Fundo de Manutenção
e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), ou seja, há recursos próprios que não são
incorporados para a redistribuição por meio do Fundo10, o que pode elevar consideravelmente
os valores anuais aplicados por aluno, em especial nas municipalidades de maior porte,
aqueles que mais arrecadam tributos.

Além do Fundeb, as principais receitas vinculadas à Educação Básica e, por conseguinte, à EI,
são: a) 25% daquelas receitas não integrantes do Fundeb, destinadas à aplicação mínima
constitucional em MDE; b) contribuição do salário-educação, cotas-parte estadual e
municipal; c) parcela estimada do Fundo Constitucional do Distrito Federal destinada à
Educação Básica; d) os programas federais de distribuição universal11,12.

4
Brasil, Lei nº 13.005, de 25.06.2014.
5
Brasil, Lei nº 13.257, de 8.03.2016.
6
https://nacoesunidas.org/pos2015/ods4/
7
Brasil, Lei nº 9.394, de 20.12.1996.
8
Brasil, Constituição Federal, artigo 212.
9
Brasil, Constituição Federal, artigo 211, parágrafo 2º.
10
Receitas municipais não integrantes do Fundeb: IPTU, ITBI, ISS, ITR, IRRF, Cota-parte do IOF-ouro. As estaduais
são o IRRF e a cota-parte do IOF.
11
Os programas federais de distribuição universal são o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), o
Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE), o Programa Nacional do Livro e do Material Didático
(PNLD) e o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE).
12
Câmara dos Deputados, Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira, Estudo Técnico nº 24, de outubro
de 2017, p. 16.
8
A fim de avaliar o financiamento público da EI, algumas limitações foram encontradas. De
início aponta-se a insuficiente disponibilização de dados orçamentário-financeiros oficiais e
completos acerca das receitas, e suas correspondentes aplicações, para a EI. Outra dificuldade
verificada foi que, no geral, as políticas públicas federais são desenhadas para atender à
Educação Básica como um todo e as ações municipais normalmente integram o ensino
fundamental e EI. Assim, desagregar dados unicamente dessa etapa não foi uma tarefa fácil,
mostrando-se impraticável em alguns casos.

Diante disso, as análises posteriores se fundamentarão mormente nos dados do Fundeb, que
além de representar cerca de 62% das receitas totais destinadas à Educação Básica13 –
excluídas as transferências voluntárias, de natureza discricionária –, os montantes envolvidos
no Fundo são acessíveis por meio do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em
Educação (Siope), mantido pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).
Dada sua importância para toda a Educação Básica, seu impacto na EI é igualmente relevante.
No ano de 2018, os valores totais previstos, incluindo a complementação da União, atingiram
a cifra de R$ 150 bilhões, dos quais cerca de R$ 20 bilhões teriam sido destinados à educação
da primeira infância.

Os recursos do referido Fundo são distribuídos de acordo com o número de alunos

matriculados em um ano letivo, levantados por meio do Censo Escolar da Educação Básica,
incidindo ainda sobre as matrículas fatores de ponderação para a distribuição proporcional
dos recursos em função da etapa, modalidade ou do tipo de estabelecimento de ensino. Para
a EI, os fatores de ponderação14 vigentes são:

I – Creche em tempo integral: a) pública: 1,30; b) conveniada: 1,10;

II – Creche em tempo parcial: a) pública: 1,15; b) conveniada: 0,80;

III – Pré-escola em tempo integral: 1,30;

IV – Pré-escola em tempo parcial: 1,05.

Todavia, conforme dispõe a legislação15, na execução das despesas, os estados e municípios

têm liberdade para usar os recursos livremente entre as etapas e modalidades da Educação
Básica, ainda que tenham sido originados por conta da quantidade de matrículas em uma
etapa de ensino específica.

Com vistas à avaliação dos recursos públicos destinados à EI, foram elaboradas as questões
de auditoria, que definem os objetivos do trabalho, quais sejam:

13
Câmara dos Deputados, Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira, Estudo Técnico nº 24, de outubro
de 2017, p. 33.
14
Brasil, Ministério da Educação, Resolução nº 1, de 6.12.2018.
15
Brasil, Lei nº 11.494, de 20.06.2007, artigo 21, parágrafo 1º.
9
1. A Educação Infantil tem sido priorizada a nível orçamentário-financeiro?
1.1 Os recursos financeiros previstos para a Educação Infantil são integralmente
destinados a esta etapa do ensino?
1.2 Como o custo da Educação Infantil se compara com as demais etapas da Educação
Básica?
1.3 Há definição do valor do Custo Aluno Qualidade da Educação Infantil?

2. Os recursos federais voltados à Educação Infantil buscam garantir a equalização de

oportunidades educacionais entre os entes federativos?

3. A transparência da aplicação dos recursos financeiros na Educação Infantil é adequada?

3.1 Há clareza quanto aos valores financeiros das ações voltadas à Primeira Infância?
3.2 O MEC informa à sociedade a soma dos recursos anualmente aplicados na Educação
Infantil?

Assim, com base nas informações coletadas, as questões de auditoria foram respondidas por
meio de achados, o quais se constituem no resultado da comparação entre o critério (o padrão
utilizado para avaliar se o objeto auditado atende, excede ou está aquém do desempenho
esperado) e a condição (situação existente identificada e documentada durante a fase de
execução da auditoria). Nos casos em que se verificou a necessidade de correção ou
aperfeiçoamento, foram emitidas recomendações aos gestores federais.

10
RESULTADOS DOS EXAMES
1. 41% DOS MUNICÍPIOS ANALISADOS APLICAM NA EDUCAÇÃO INFANTIL MENOS DE 70%
DOS RECURSOS FINANCEIROS ESTIMADOS NO FUNDEB PARA ESTA ETAPA DE ENSINO

Os recursos do Fundeb direcionados aos municípios devem atender prioritariamente as suas

respectivas redes de EI e de ensino fundamental. O montante de recursos destinados a esses
entes federativos está relacionado à quantidade de matrículas – quanto mais estudantes, mais
dinheiro recebe. Por meio de um fator de ponderação, etapas/modalidades da educação
básica têm a previsão de receber mais ou menos recursos que outras. Todavia esse mesmo
fator não é utilizado no momento da aplicação do numerário – a etapa que deveria receber
mais recurso (por ter fator de ponderação maior), não o recebe, por não existir essa vinculação
legal. Isto porque a Lei que instituiu o Fundeb16 faculta aos entes federativos a aplicação dos
valores indistintamente entre etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da
Educação Básica nos seus respectivos âmbitos de atuação.

O dispositivo legal esvazia a lógica do valor custo-aluno, na medida em que são estabelecidos
parâmetros para a captação sem a obrigatoriedade da vinculação em sua aplicação.

Neste ponto, buscou-se avaliar o grau de aproximação do real comprometimento da despesa

na EI com aquela considerada na distribuição do Fundeb. Para tanto, comparou-se a receita
estimada – que pode ser definida como o montante resultante do produto do valor anual por
aluno (VAA), definido para cada unidade federativa17, pelo valor ponderado de matrículas18
registradas no Censo Escolar da Educação Básica – com os registros de recursos empenhados
constantes da plataforma Siope. Montante empenhado inferior à receita prevista implica dizer
que o valor aplicado por aluno em um respectivo exercício é inferior à sua previsão inicial.

No consolidado nacional, a receita prevista do Fundeb para as etapas da EI e do ensino

fundamental19 superou o montante de R$ 95 bilhões no ano de 2015, atingindo mais de R$
103 bilhões em 2017. A parte que cabe a cada uma dessas etapas, em função das matrículas
registradas, permanece, em termos proporcionais, estáveis na ordem de 21% para o ensino
infantil e 79% relativo ao fundamental. No caso da EI, cerca de R$ 20 bilhões são destinados
anualmente para o atendimento das suas demandas. A tabela a seguir apresenta a receita
estimada do fundo considerando as regras de repartição do Fundeb, ao longo de três
exercícios.

16
Brasil, Lei nº 11.494, de 20.06.2007, artigo 21, parágrafo 1º.
17
O valor anual por aluno (VAA) é referenciado nos anos iniciais do ensino fundamental urbano e é definido
anualmente. O vigente é encontrado na Portaria Interministerial MEC/MF nº 7, de 28.12.2018.
18
Brasil, Ministério da Educação, Resolução nº 1, de 6.12.2018.
19
Como o escopo desse trabalho é a EI, o foco das análises será nas receitas e empenhos municipais, que,
constitucionalmente, atuam prioritariamente na educação infantil e no ensino fundamental. Assim, o ensino
médio não foi considerado por se tratar de etapa prioritária dos Estados e Distrito Federal.
11
 Tabela 01: Repartição das receitas da educação infantil e do ensino fundamental.

2015 2016 2017

Receita
Recursos (R$) % Recursos (R$) % Recursos (R$) %
Educação
20.219.067.881,40 21 22.310.398.231,73 22 22.764.171.535,48 22
Infantil
Ensino
75.759.104.213,42 79 80.212.001.352,63 78 80.587.563.885,08 78
Fundamental
Total 95.978.172.094,82 100 102.522.399.584,36 100 103.351.735.420,56 100

Fonte: Planilha de receitas do Fundeb extraídas pelo FNDE e encaminhadas por e-mail na data de 26 de julho de
2019.

Por meio do Siope, extraiu-se os montantes da despesa empenhada nestas duas etapas de
ensino, cujos valores encontram-se na tabela a seguir:

Tabela 02: Montante de recursos empenhados na educação infantil e no ensino

fundamental.

2015 2016 2017

Receita
Recursos (R$) % Recursos (R$) % Recursos (R$) %
Educação
16.857.004.546,47 17 17.681.470.515,48 17 17.776.973.709,27 18
Infantil
Ensino
84.146.340.791,05 83 87.526.682.144,07 83 81.537.166.171,00 82
Fundamental
Total 101.003.345.337,52 100 105.208.152.659,55 100 99.314.139.880,27 100

Fonte: Planilhas de despesas do Fundeb extraídas do SIOPE e encaminhadas pelo FNDE por e-mail no dia 20
de maio de 2019. (*) Os dados consolidam a aplicação dos Estados e dos Municípios no ensino fundamental, o
que pode explicar a diferença a maior dos empenhos em relação as receitas inicialmente previstas.

O cotejamento das informações entre receita prevista e despesa empenhada das referidas
tabelas permite concluir que enquanto o gasto com a EI atingiu montantes inferiores aos
previstos pelo Fundeb, no ensino fundamental ocorreu o oposto. Os R$ 52 bilhões aplicados
na EI ao longo dos três exercícios representam 79,8% da receita prevista para esta etapa, o
que implica numa aplicação a menor de cerca de R$ 13,2 bilhões. No ensino fundamental, o
montante de R$253,1 bilhões aplicado no mesmo período representa cerca de 107% dos
valores previstos, um acréscimo da ordem de R$17 bilhões.

Os dados apresentados até então se traduzem numa média nacional do quanto a totalidade
dos munícipios da federação aplicam na EI. Ao se refinar a análise por estados, é possível
verificar as discrepâncias entre eles.

Ainda por meio do Siope, levantou-se o somatório dos recursos empenhados na EI dos
municípios dentro de seu estado respectivo e comparou-se com as receitas previstas desta
etapa da Educação Básica. Esclarece-se que embora apareça consolidada por estado, em
verdade, essas informações são dos municípios, uma vez que são os entes responsáveis

12
prioritariamente pela EI. A tabela a seguir apresenta esse comparativo nos exercícios de 2015
a 2017.

Tabela 03: Comparativo entre as receitas previstas e as despesas empenhadas no âmbito

de cada UF relacionadas com a EI.

Receita Prevista para a Despesa Empenhada

Percentual de
EI Acumulada nos na EI Acumulada nos
UF aplicação das despesas
exercícios de 2015 a exercícios de 2015 a
frente as receitas
2017 (R$) 2017 (R$)
AC 306.921.319,32 224.833.057,29 73,3%
AL 834.441.342,46 570.420.880,04 68,4%
AM 1.073.625.461,69 731.045.712,56 68,1%
AP 223.485.060,75 159.148.078,55 71,2%
BA 3.565.970.786,65 2.589.841.488,73 72,6%
CE 2.651.316.017,90 1.813.805.990,97 68,4%
DF 528.143.692,18 597.161.312,00 113,1%
ES 1.556.034.430,46 1.578.002.076,33 101,4%
GO 1.651.254.343,43 853.063.330,56 51,7%
MA 2.762.263.780,15 2.098.176.778,62 76,0%
MG 5.487.437.572,78 4.066.500.667,35 74,1%
MS 1.073.815.195,32 905.912.644,15 84,4%
MT 1.260.157.718,57 1.052.949.566,44 83,6%
PA 2.317.439.874,96 1.580.851.853,28 68,2%
PB 922.003.823,22 756.405.056,51 82,0%
PE 1.783.248.606,72 1.283.457.199,98 72,0%
PI 1.091.199.815,77 790.051.166,77 72,4%
PR 3.558.099.045,51 2.502.191.850,13 70,3%
RJ 3.704.416.763,81 2.640.110.883,67 71,3%
RN 1.003.359.111,57 698.299.099,01 69,6%
RO 389.274.714,91 286.630.260,14 73,6%
RR 232.455.944,40 194.996.193,87 83,9%
RS 3.374.799.624,10 2.591.677.688,79 76,8%
SC 3.208.252.935,80 3.276.640.658,65 102,1%
SE 562.708.104,99 434.147.012,96 77,2%
SP 19.577.581.883,58 17.612.049.183,16 90,0%
TO 593.930.677,61 427.079.080,71 71,9%
Total 65.293.637.648,61 52.095.279.342,48 79,8%

Fonte: Planilhas de receitas e despesas do Fundeb encaminhadas pelo FNDE por e-mail nas datas
supramencionadas.

Na sequência, é apresentado gráfico onde os estados são organizados de forma decrescente

de aplicação a fim de facilitar a visualização.

13
 Gráfico 02: Estados organizados em ordem decrescente com o comparativo das receitas
previstas com a aplicação dos recursos na Educação Infantil.

120%

100%

80%

60%

40%

20%

0%
DF SC ES SP MS RR MT PB SE RS MA MG RO AC BA PI PE TO RJ AP PR RN CE AL PA AM GO

% Aplicado % Disponibilizado

Fonte: Planilhas de receitas e despesas do Fundeb encaminhadas pelo FNDE por e-mail nas datas acima
informadas.

Agrupando essas informações por faixa de aplicação dos recursos, verifica-se que, na média,
os munícipios no âmbito de três unidades federativas direcionam mais recursos para a EI.
Além disso, há outros cinco estados cuja aplicação é superior à média nacional de cerca de
80%.

Análise semelhante foi feita a nível municipal por meio de uma amostra aleatória de 897
municípios (16% do total de 5.570) distribuídos em 26 unidades federativas. Ressalta-se que,
por limitação de cálculo, todas as matrículas foram consideradas como sendo de turno de
tempo parcial pelo fato de ser a mais representativa. Como o valor anual do aluno (VAA) deste
regime de ensino é menor, os resultados apresentados são conservadores. Do total da
amostra, cinco municípios não haviam lançado as informações do exercício de 2017 no
Sistema. Assim, a análise efetiva compreendeu 892 municípios.

A estimativa de receita do Fundeb desses municípios alcançou cerca de R$ 14,1 bilhões,

incluindo tanto a EI quanto o ensino fundamental. Por sua vez, os registros de despesa
empenhada apontam para um montante de R$ 14,2 bilhões. Segmentando esses dados, é
possível verificar, conforme tabela abaixo, que 99,2% dos municípios da amostra dispôs de
pelo menos 90% dos recursos previstos. Desta forma, conclui-se que grande parte dos
municípios efetivamente dispunham dos recursos para aplicação no ensino.

14
Tabela 05: agrupamento de municípios considerando o percentual da despesa empenhada
pela receita estimada.

Percentual da despesa empenhada em

Quantidade de
relação à receita estimada % % acumulada
Municípios
- Faixas -
Acima de 100% 286 31,88 31,88
90 – 100 % 604 67,34 99,22
45 – 90% 05 0,56 99,78
0 – 45 % 02 0,22 100,00
Total 897 100,00 -

Fonte: Demonstrativo do Fundeb por município extraído do Siope conforme link

https://www.fnde.gov.br/siope/demonstrativoFundefMunicipal.do, bem como de planilha da estimativa de
receita dos municípios.

A análise orçamentária-financeira da amostra estatística com os 892 municípios mencionados

possibilitou a elaboração da tabela que segue, no qual foram agrupadas as municipalidades
por percentual de aplicação de recurso financeiro na EI.

Tabela 06: Agrupamento de municípios por faixa de aplicação de recursos na EI.

Aplicação de recurso
Quantidade de
na EI % sobre o total % acumulada
Municípios
- Faixas -
0 – 30 % 182 20,40 20,40
30 – 70% 187 20,96 41,37
70 – 90 % 134 15,02 56,93
90 – 100 % 72 8,07 64,46
Acima de 100% 317 35,54 100,00
Total 892 100,00

Fonte: Demonstrativo do Fundeb por município extraído do Siope conforme link

https://www.fnde.gov.br/siope/demonstrativoFundefMunicipal.do

A análise dos empenhos da despesa na EI revela que 317 municípios (36% da amostra)
informam direcionar mais recursos para essa etapa do ensino do que aquele valor de
referência do Fundeb, assim considerado como o produto da quantidade de matrículas
ponderadas pelo VAA previsto para a unidade federativa. Por outro lado, é também
significativo o contingente de municípios (369, somatório de 182 mais 187 municípios –
41,37%) que informa aplicar menos de 70% do respectivo valor referencial na etapa do ensino
infantil.

Adicionalmente, os dados da amostra mostram que cerca de 80% dos recursos empenhados
com a EI são destinadas ao pagamento de profissionais do magistério, conforme tabela a
seguir. A lei que instituiu o Fundeb estabelece que são elegíveis para aplicação dos recursos
despesas com pagamento de profissional no percentual mínimo de 60%, bem como com
aquelas em MDE.
15
 Tabela 07: Comparativo entre os montantes dos recursos do Fundeb destinados a EI
utilizados para pagamento de pessoal com os demais gastos em manutenção.

Total da despesa com magistério Total das Demais despesas Total gasto com Educação Infantil

2.482.515.971,49 (80%) 621.100.289,88 (20%) 3.103.616.261,37

Fonte: Demonstrativo do Fundeb por município extraído do Siope conforme link

https://www.fnde.gov.br/siope/demonstrativoFundefMunicipal.do

Diante desses números, verifica-se que os municípios dispõem de pouca margem para
realização de despesas em MDE, haja vista o alto comprometimento dos recursos com o
pagamento dos profissionais do magistério. Embora não se questione a importância deste
gasto, é necessária uma reflexão acerca da importância da disponibilização de aporte de
recursos para as demais despesas abrangidas pelo Fundeb, com vistas ao aprimoramento da
qualidade do serviço prestado.

Por oportuno, repisa-se as limitações já apontadas na introdução para a consecução desse

trabalho, quais sejam: a escassez de dados orçamentários da educação infantil e a
indisponibilidade de acesso a todas as receitas e despesas destinas à educação básica – por
esse motivo a utilização dos dados do Fundeb, presentes no Siope, para essa avaliação.

Em face de todo o exposto, o exame dos recursos utilizados por meio do Fundeb indica que
há um significativo número de municípios que investem menos na EI do que o previsto. Os
dados consolidados por estado mostraram que a maioria deles empenham valores a menor
nessa etapa do ensino do que havia sido estimado. A análise de uma amostra de mais de
oitocentos municípios corroborou essa constatação. A grande maioria dos entes analisados
não investe na EI todo o valor presumido, com base no quantitativo de matrículas dessa faixa
etária, 41% das municipalidades informaram que aplicam percentuais inferiores a 70% da
receita, enquanto 36% direcionam recursos acima do previsto. Assim, verifica-se que há entes
federativos que não aplicam na Educação Infantil a integralidade dos recursos previstos do
Fundo.

2. RECURSOS ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIROS PREVISTOS PARA A EDUCAÇÃO INFANTIL

NÃO CONSIDERAM QUE ELA TEM O MAIOR CUSTEIO ENTRE AS ETAPAS DA EDUCAÇÃO
BÁSICA

Como é sabido, a Educação Básica é formada pela Educação Infantil, Ensino Fundamental e
Médio. Cada uma dessas etapas tem especificidades que se traduzem em custos de
funcionamento diferenciados.

16
O Conselho Nacional de Educação (CNE)20 apresentou que um dos fatores que mais impactam
no cálculo do custo do aluno na Educação Básica é a relação aluno-professor. A tabela abaixo
expõe as relações consideradas adequadas entre o número de alunos por turma e por
professor.

Tabela 08: Relação de alunos-professor para as etapas da Educação Básica.

Educação Infantil Ensino Fundamental Ensino Médio

Creche Pré-escola Anos Iniciais Anos Finais
13 22 24 30 30
Fonte: Parecer CNE/CEB nº 8, de 5.05.2010.

Dessa maneira, esses números indicam que o tamanho da turma capaz de ser atendida por
um único professor tende a crescer progressivamente da creche até o ensino médio, um dos
fatores que tornam o custo da EI superior aos demais21. Corroborando essa informação, o
INEP22 expôs que o custo-aluno é mais alto nos extremos da Educação Básica (creche e ensino
médio profissional) e mais baixos no meio (ensino fundamental). Apontou que os altos custos
da EI são devidos, em grande parte, à baixa relação aluno/professor nesse nível. Identificou
ainda que essa etapa também tem percentuais de custos de material de consumo, prédio,
terreno e merenda escolar acima das demais.

Assim, diante do cenário que indica a EI como etapa de custo mais elevado da Educação
Básica, será avaliado se os recursos previstos para esse nível do ensino estão condizentes com
essa realidade.

A norma legal que instituiu o Fundeb23 estabeleceu, no âmbito do Ministério da Educação

(MEC), a Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de
Qualidade como competente para fixar anualmente os pesos das etapas e modalidades da
Educação Básica, observando que esses valores deveriam estar contidos no intervalo entre
0,70 a 1,30 vez o valor da etapa anos iniciais do ensino fundamental urbano, tomado como
referência e igual a 1.

À vista disso, comparou-se aqueles valores do Fundeb por etapa de ensino com os valores
estimados do Custo Aluno Qualidade Inicial – CAQi (a ser abordado em ponto específico desse

20
Brasil, Conselho Nacional de Educação, Parecer CNE/CEB nº 8, de 05.05. 2010, p. 20. Esclarece-se que essa
informação é considerada válida uma vez que o CNE, por meio do Parecer CNE/CEB nº 3, de 26.03.2019, invalidou
o Parecer nº 8/2010 apenas no que se refere a competência da CEB para estabelecer os valores financeiros e os
custos que devem ser atribuídos aos entes federados.
21
Os Parâmetros Nacionais de Qualidade da Educação Infantil, documento atualizado pelo MEC em dezembro
de 2018, apresenta que a relação aluno-professor deve ser a definida no Parecer CNE/CEB nº 20/2009
homologado pelo MEC, o qual recomenda: crianças de 0-1 ano, 6-8 crianças por professor; de 2-3 anos, 15 por
professor; de 4-5 anos, 20 por professor.
22
INEP, Pesquisa Nacional, Qualidade na Educação, Custo Aluno Qualidade em Escolas da Educação Básica, 2ª
etapa, 2006.
23
Brasil, Lei nº 11.494, de 20.06.2007.
17
relatório) produzidos em estudos do CNE, ano-base 2008, e da Campanha Nacional pelo
Direito à Educação, ano-base 2018. Essas instituições calcularam o que seria o custo mínimo
das etapas da Educação Básica necessário para uma qualidade de ensino adequada. Esclarece-
se que as avaliações posteriores utilizarão esses valores mínimo estimados como parâmetro
comparativo. As tabelas abaixo mostram esses números.

Tabela 09: Valores previstos pelo Fundeb para o ano de 2008 e os estimados para o CAQi
no ano de 2008, por etapa de ensino, elaborado pelo CNE.

Valor anual mínimo nacional por Estimativa do CAQi 2008

aluno - Fundeb 2008 calculado pelo CNE
Etapa da Educação Básica Peso Peso
Per capita
Per capita (R$) Ponderado Ponderado
(R$)
(*) (*)
Creche 1.251,00 1,10 5.943,60 2,70
Educação Infantil
Pré-escola 1.024,00 0,90 2.301,24 1,05
Ensino Anos Iniciais 1.137,00 1,00 2.194,56 1,00
Fundamental Anos Finais 1.251,00 1,10 2.148,84 0,98
Ensino Médio 1.365,00 1,20 2.209,80 1,01

Fonte: Parecer CNE/CEB nº 08, de 5.05.2010. (*) Fator de proporção entre o valor per capita de cada etapa e a
etapa EF – Anos Iniciais, tomado como referência. Obs. Os dados comparativos referem-se ao regime parcial
em zona urbana.

Tabela 10: Valores previstos pelo Fundeb para o ano de 2018 e os estimados para o CAQi
no mesmo ano, por etapa de ensino, elaborado pela CNDE.

Valor anual mínimo

Estimativa do CAQi 2018
nacional por aluno -
calculado pelo CNDE
Fundeb 2018
Etapa da Educação Básica
Peso Per Peso
Per capita
Ponderado capita Ponderado
(R$)
(*) (R$) (*)
Creche Parcial – Urbana 3.016,67 1,00 12.307,11 1,63
Educação Creche Integral – Urbana 3.921,67 1,30 23.579,62 3,13
Infantil Pré-escola – Parcial – Urbana 3.016,67 1,00 9.607,02 1,27
Pré-escola Integral – Urbana 3.921,67 1,30 14.457,21 1,92
Anos Iniciais – Parcial
3.016,67 1,00 7.545,06
Urbano 1,00
Anos Iniciais – Integral
Ensino 3.921,67 1,30 10.932,65
Urbano 1,45
Fundamental
Anos Finais – Parcial Urbano 3.318,34 1,10 6.604,99 0,88
Anos Finais – Integral
3.921,67 1,30 10.609,11
Urbano 1,41
Ensino Parcial – Urbano 3.770,84 1,25 5.454,74 0,72
Médio Integral – Urbano 3.921,67 1,30 8.293,19 1,10

Fonte: CNDE, CAQi e CAQ no PNE: Quanto custa a educação pública de qualidade no Brasil. (*) Fator de proporção
entre o valor per capita de cada etapa e a etapa anos iniciais do ensino fundamental urbano, tomado como
referência.
18
A despeito do lapso temporal das duas estimativas e das dessemelhantes metodologias
aplicadas pelas instituições, os números estimados do CAQi confirmam a informação
supracitada: o custo-aluno da EI é maior que o das demais etapas. Como se pode verificar,
nos dois estudos, o CAQi estimado para creches supera em quatro vezes o definido no Fundo.

Adicionalmente, as duas tabelas anteriores também apresentam outra constatação: os pesos

das etapas da Educação Básica definidos pelo Fundeb não consideram a EI como a mais
custosa entre as demais. Na medida em que é a etapa da Educação Básica mais cara, é
igualmente a mais afetada pela ausência de alocação de recursos na quantidade proporcional
aos seus custos.

Periodicamente, a Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de

Qualidade revisa os pesos de cada etapa da Educação Básica. A última alteração fixou novos
valores para o exercício de 2019, conforme detalhado na tabela a seguir.

Tabela 11: Pesos ponderados com vigência em 2019 fixados para a Educação Básica
pública.

Educação Infantil Ensino Fundamental Ensino Médio

Creche Pré-escola Anos Iniciais Anos Finais Integral Urbano Campo Integral
Parcial Integral Parcial Integral Urbano Campo Urbano Campo
1,15 1,30 1,05 1,30 1,00 1,15 1,10 1,20 1,30 1,25 1,30 1,30

Fonte: Resolução MEC nº 1, de 6.12.2018.

Analisando a questão da forma de distribuição dos recursos propostos pelo Fundeb,

consoante tabela acima, verifica-se que a equivalência de pesos atribuída nas três etapas do
ciclo básico (1,3 para o período integral) não se coaduna com o fato de a EI ser a etapa que
demanda mais recurso da Educação Básica.

Tomando como referência o CAQi estimado mais recente, considerando o parâmetro legal
(anos iniciais do ensino fundamental urbano parcial), para a EI integral os pesos deveriam ser
1,92 (pré-escola) e 3,13 (creche); ensino fundamental integral 1,45 (anos iniciais) e 1,41 (anos
finais); ensino médio integral, 1,10. Em termos proporcionais, portanto, há um maior prejuízo
à EI.

Há que se ressaltar que o próprio regramento trazido pela legislação do Fundeb impede a
aplicação de pesos superiores a 1,30, o que limita a atuação da Comissão Intergovernamental
de Financiamento para a Educação Básica de Qualidade.

Muito embora a distribuição proporcional dos recursos do Fundeb não favoreça a EI, é preciso
destacar que ao longo da vigência do Fundo os pesos ponderados desta etapa sofreram
revisões, o que, de certa forma, contribuiu para diminuir a diferença com as demais etapas. A
tabela a seguir apresenta a evolução dos pesos atribuídos à EI ao longo dos anos.

19
 Tabela 12: Evolução dos pesos ponderados aplicados na Educação Infantil ao longo dos
anos.

Lei Resolução Resolução Resolução Resolução Resolução

Normativo
11.494/2007 MEC 2010 MEC 2012 MEC 2015 MEC 2016 MEC 2018
Creche 0,80 0,80 0,80 1,00 1,00 1,15
Pré-escola 0,90 1,00 1,00 1,00 1,00 1,05

Fonte: (i) Lei 11.494/2007 que regulamenta o FUNDEB e (ii) As seguintes resoluções do MEC que aprovam as
ponderação aplicáveis entre as diferentes etapas, modalidades e tipos de estabelecimento da Educação Básica:
(a) Resolução MEC nº 873, de 01.07.2010; (b) Resolução MEC nº 08, de 25.07.2012; (c) Resolução MEC nº 01,
de 29.07.2015; (d) Resolução MEC nº 01, de 28.07.2016; e (e) Resolução MEC nº 01, de 06.12.2018.

Destaca-se ainda que o Fundeb, com o regramento atual, tem sua vigência até dezembro de
2020. Há uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 15/2015, em tramitação no
Congresso Nacional, que trata do Novo Fundeb. Além de construir novas regras para o Fundo,
a emenda tem a intenção de torná-lo instrumento permanente de financiamento da educação
básica pública.

A prioridade de uma política pública pode ser exercida pela destinação de recursos nos valores
adequados para atingimento de sua finalidade. Na medida em que os recursos disponíveis não
são suficientes para o atendimento de toda demanda educacional, sua distribuição entre as
diversas etapas do ensino torna-se um desafio para os gestores governamentais, ao mesmo
tempo em que se evidencia a prioridade que cada uma delas tem no contexto da política
pública educacional.

Ante o exposto, verifica-se que a EI é a etapa que apresenta o maior custo-aluno da Educação
Básica. Diante disso, o valor previsto para ela não poderia ser semelhante aos das outras
etapas. O fator de ponderação definido no Fundeb, que tem a função de promover ajuste das
diferenças de custos entre as etapas, é limitado a uma faixa de valores que pode não retratar
a proporção do gasto com a EI. No limite em que a Comissão Intergovernamental de
Financiamento para a Educação Básica de Qualidade pode atuar, embora no decorrer dos anos
tenha sido revisto para maior esse fator, verifica-se que outras etapas acabam sendo mais
beneficiadas diante dos seus custos per capitas menores.

3. INDEFINIÇÕES DO PADRÃO MÍNIMO DE ENSINO E DO MENOR CUSTO CAPAZ DE

ASSEGURAR UMA EDUCAÇÃO INFANTIL DE QUALIDADE

A ideia do Custo Aluno Qualidade é retratar, de forma sintética, o menor valor de recursos a
serem investidos por aluno, em cada etapa e modalidade da Educação Básica pública, para
garantir, ao menos, um padrão mínimo de qualidade de ensino. Assim representa uma
mudança na lógica de financiamento da educação pública brasileira, que hoje é baseada
apenas no quantitativo de estudantes matriculados nas redes de ensino, conforme Censo
Escolar do ano anterior.

20
O Plano Nacional de Educação24 (PNE) introduziu no ordenamento jurídico brasileiro o Custo
Aluno-Qualidade inicial (CAQi) e o Custo Aluno-Qualidade (CAQ). A Meta 20, estratégias 20.6
a 20.10, esclarece que o CAQi seria implantado até 2016 e o CAQ definido até 2017, cabendo
à União, na forma da lei, a complementação de recursos financeiros aos entes subnacionais
que não conseguirem atingir esses valores.

Destaca-se que a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 201925 incluiu as metas inscritas no
PNE entre as metas e prioridades da administração pública federal para o exercício de 2019.

Antes de adentrar na atual situação em que se encontra a instituição do CAQi e CAQ, algumas
considerações serão examinadas.

a. Avanços quanto a definição do padrão mínimo de qualidade de ensino da Educação Infantil

Consoante determina a Constituição Federal26, a função redistributiva e supletiva da União

deverá garantir padrão mínimo de qualidade de ensino. Sendo assim, um passo importante
acerca da institucionalização do Custo Aluno Qualidade é a definição desse padrão mínimo a
ser utilizado como base para a oferta de serviços na Educação Básica.

Do ponto de vista infraconstitucional, a lei que regulamenta o Fundeb27 atribuiu ao MEC a

realização de estudos técnicos com vistas à definição do valor referencial anual por aluno que
assegure padrão mínimo de qualidade de ensino. Nesse mesmo entendimento, o PNE28 dispõe
que a União, em colaboração com os entes federativos, deverá estabelecer os parâmetros
mínimos de qualidade dos serviços de Educação Básica.

Ademais, o tema tem sido tratado em normas infralegais. Em 2015, o MEC instituiu um Grupo
de Trabalho29 (GT) com a finalidade de elaborar estudos sobre a implementação do CAQ como
parâmetro para o financiamento da Educação Básica. Ficou acertado que a Pasta teria a
responsabilidade de propor o conjunto de insumos que embasariam os cálculos de qualidade.
Nota-se que essa atribuição está em sintonia com o que reza a LDB30, a qual define padrões
mínimos de qualidade de ensino como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de
insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem.

Todavia, há de se esclarecer que a qualidade do ensino vai além da identificação e

quantificação de insumos mínimos disponíveis na unidade escolar. Ela depende também de
condições não objetivas, do clima da escola, da gestão da rede de ensino, como bem pontuou

24
Brasil, Lei nº 13.005, de 25.06.2014.
25
Brasil, Lei nº 13.707, de 14.08.2018.
26
Brasil, Constituição Federal, art. 211, §1º
27
Brasil, Lei nº 11.494, de 20.06.2007.
28
PNE, Meta 7, estratégia 7.21.
29
Brasil, MEC Portaria 459, de 12.05.2015.
30
Brasil, Lei nº 9.394, de 20.12.1996.
21
o GT supracitado. Essas condições dependem mais de decisões internas; aquelas, exigem
recursos que precisam ser colocados à disposição da escola.

O padrão mínimo de qualidade da EI ainda não foi definido, não obstante, duas importantes
ações acerca desse assunto têm de ser destacadas. A primeira foi a atualização, em 2018, dos
Parâmetros Nacionais de Qualidade da Educação Infantil – que apresenta referências para a
organização, gestão e o funcionamento das instituições dessa etapa do ensino. Todavia não
se presta a definir o padrão mínimo de qualidade, mas sim objetiva delinear os princípios
orientadores de uma educação de qualidade.

A segunda ação foi a inclusão, pela primeira vez e em caráter de estudo-piloto, da EI no

Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) 2019. Ele buscará traçar um panorama da
qualidade dessa etapa educacional por intermédio de questionários aplicados a dirigentes,
diretores e professores, e da coleta de dados da unidade escolar – não haverá a aplicação de
testes cognitivos.

b. Relação entre os recursos públicos e qualidade da educação pública

A Secretaria do Tesouro Nacional – STN apresentou31 em 2018 dados fiscais relativos à

educação no Brasil, os quais mostraram que a despesa com educação teve crescimento
acumulado real de 91% no período de 2008-2017, enquanto a Receita Corrente da União
cresceu 6,7% em termos reais.

Corroborando os dados da STN, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento

Econômico – OCDE mostrou32 que, no Brasil, “... o gasto público em educação como percentual
do produto interno bruto (PIB) é de 5,6%, maior do que a média dos países da OCDE (4,4%).”

Outra informação a ser ponderada é também trazida pela OCDE33. Apesar de gastar mais em
educação que seus pares, em 2015, o Programa Internacional de Avaliação de Estudante
(PISA) – outro indicador da Educação Básica que mede a aprendizagem dos alunos e adotado
pela OCDE nas comparações internacionais – indicou que o Brasil ocupou as últimas posições
entre os 72 países: 63ª posição em ciências, 59ª em leitura e 66ª em matemática.

Ainda nesse rumo, abaixo são apresentados dados do Fundeb – principal mecanismo de
redistribuição de recursos públicos destinados à Educação Básica – e do Índice de
Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) – principal indicador da qualidade da Educação
Básica no Brasil.

31
STN, Aspectos Fiscais da Educação no Brasil, 9 de julho de 2018.
32
INEP, Panorama da Educação, Destaques do “Education at a glance 2019” da OCDE, edição 2019.
33
CD, Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira, Estudo Técnico nº 20/2018, outubro/2018.
22
Tabela 13: Valores anuais mínimos por aluno do Fundeb para o ano de 2017 e as notas do
Ideb para o mesmo ano.

Fundeb 2017 Ideb 2017

UF (Valor anual estimado por aluno (Anos iniciais do Ensino
por ente federativo) Fundamental)
MA 2.875,03 4,50
PA 2.875,03 4,50
BA 2.875,03 4,70
PB 2.875,03 4,70
PE 2.875,03 4,80
AL 2.875,03 4,90
PI 2.875,03 5,00
AM 2.875,03 5,30
CE 2.875,03 6,10
MG 2.974,62 6,30
RN 3.044,88 4,50
RJ 3.176,27 5,30
SE 3.252,47 4,30
ES 3.279,43 5,70
PR 3.324,42 6,30
TO 3.329,52 5,40
SC 3.343,15 6,30
MT 3.367,49 5,70
AC 3.422,47 5,70
GO 3.425,74 5,90
RO 3.552,25 5,70
MS 3.552,42 5,50
SP 3.586,93 6,50
AP 3.720,84 4,40
DF 3.847,88 6,00
RS 3.980,03 5,60
RR 4.183,69 5,40

Fonte: Portaria Interministerial nº 8, de 26.12.2016; Portal Inep (http://portal.inep.gov.br/web/guest/educacao-

basica/ideb/resultados).

A tabela acima nos mostra que, no geral, o aumento de recursos por aluno dos anos iniciais
do ensino fundamental implica em maiores Ideb. Porém há exceções que precisam ser
estudadas. De um lado, o Ceará, um dos nove estados que recebeu complementação da União
em 2017, ou seja, percebeu somente o valor anual mínimo nacional (R$ 2.875,03), todavia seu
índice foi o quinto maior do país nesse ano (6,1) – maior inclusive que o do Distrito Federal
(6,0), que recebeu 34% a mais de recurso (R$ 3.847,88) por aluno que o estado nordestino.

23
Do outro, o Amapá, que está entre os estados que mais receberam dinheiro por aluno (R$
3.720,84) no ano e obteve 4,4 de Ideb, o segundo pior índice.

Destarte, as informações expostas não evidenciam correlação direta entre o montante de

recursos empregados na educação e a melhoria dos índices de qualidade educacionais. Assim
torna-se necessário entender esses números, pois o aporte adicional de recursos financeiros
pode não se refletir em melhoria da qualidade do ensino. O aperfeiçoamento das gestões
educacionais das redes de ensino estaduais e municipais são cruciais para o melhor
aproveitamento dos recursos disponibilizados e, consequentemente, aprimoramento dos
serviços educacionais ofertados.

c. Valores aproximados do CAQi encontrados

Como relatado nesse relatório, nos últimos anos duas entidades estimaram o CAQi com base
em metodologias próprias. Resumidamente, definiram os padrões mínimos de qualidade de
ensino como a variedade e quantidade mínima de insumos indispensáveis ao
desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem, em sintonia com o que dispõe a
LDB34.

O Conselho Nacional de Educação35, 36 (CNE) calculou o CAQi a “... partir dos insumos essenciais
ao desenvolvimento dos processos de ensino e aprendizagem que levem gradualmente a uma
educação de qualidade.” Os fatores que mais impactaram seu cálculo foram: tamanho da
escola, jornada dos alunos, relação alunos/turma ou alunos/professor, valorização dos
profissionais do magistério.

Dez anos depois, em 2018, a Campanha Nacional pelo Direito à Educação37 (CNDE) apresentou
uma proposta de CAQi que, entre outras ponderações, ressaltou a necessidade de se
considerar as diversidades locais. Fundamentou qualidade educacional em insumos e
condições materiais. Tais insumos (pessoal docente e administrativo, bens e serviços, apoio
ao projeto político pedagógico, alimentação, custos na administração central) compuseram
uma base metodológica que permitiu o cálculo de um padrão mínimo de financiamento.

34
Brasil, Lei nº 9.394, de 20.12.1996, art. 4º, IX.
35
Brasil, CNE/CEB, Parecer nº 8, de 5.05.2010, p. 20.
36 Por meio do Parecer CNE/CEB nº 3, de 26.03.2019, o CNE firmou entendimento que não tinha competência

material para estabelecer os valores financeiros e os custos que devem ser atribuídos aos entes federados.
Argumentou que na ausência do Sistema Nacional de Educação, não se dispõe de instrumentos legais para definir
as fontes orçamentárias de onde seriam alocados os recursos para o cumprimento do CAQi.
37
CNDE, CAQi e o CAQ no PNE: Quanto custa a educação pública de qualidade no Brasil?, 2018.
24
 Tabela 14: valores estimados pelo CNE e CNDE para o CAQi, considerando etapas da
Educação Básica.

Valores previstos do Valores previstos do

Etapa da Educação Básica CAQi calculado pelo CAQi calculado pela
CNE, ano 2008 (R$) CNDE, ano 2018(R$)
Creche 5.943,60 12.307,11
Educação Infantil
Pré-escola 2.301,24 9.607,02
Zona
Ensino Fundamental (média dos
urbana 2.171,70 7.075,02
anos iniciais e finais)
Ensino Médio 2.209,80 5.454,74
Creche + pré-escola --- 24.112,34
Zona Ensino Fundamental (média dos
3.200,40 12.984,46
rural anos iniciais e finais)
Ensino médio --- 9.100,35

Fonte: Parecer CNE/CEB nº 8, de 5.05.2010; Campanha Nacional pelo Direito à Educação, 2018.

Além da constatação já feita de que o custo-aluno da EI é maior que as demais etapas, os

dados das duas metodologias sugerem que o valor estimado para a essa etapa, mais
acentuado para creches, fica distante do valor anual mínimo nacional por aluno definido pelo
Fundeb (R$ 1.132,3438 no exercício de 2008; R$ 3.016,6739 em 2018).

d. Ações empreendidas pelo MEC quanto à institucionalização do CAQi e CAQ

O MEC não dispõe de informação consolidada e definitiva acerca do custo mínimo por aluno
da EI capaz de assegurar ensino de qualidade. Entre outras ações que concorrem para a
produção dessa informação, o MEC instituiu o Comitê Permanente de Avaliação de Custos da
Educação Básica40 (CPACEB), com a competência para avaliar a viabilidade de implementação
do custo aluno-qualidade (CAQi e CAQ), considerando mecanismos federativos de
colaboração e as fontes de financiamento para possibilitar sua implementação.

Posteriormente as atribuições desse Comitê foram alteradas41. As menções ao CAQi e CAQ

foram excluídas, todavia, continuam a tratar da viabilidade de implementação de valores per
capita associados à qualidade da Educação Básica, vinculada à existência das correspondentes
fontes de custeio ou financiamento.

Em 2017, o Tribunal de Contas da União42 (TCU) determinou que o MEC apresentasse plano
de ação indicando etapas, prazos e responsáveis para implementar o CAQi e CAQ. Essa
deliberação fundamentou-se na ausência de referencial que definisse padrões mínimos de

38
Brasil, MEC/MF Portaria Interministerial nº 1.027, de 19.08.2008.
39
Brasil, MEC/MF, Portaria Interministerial nº 10, de 28.12.2017.
40
Brasil, MEC Portaria nº 233, de 15.03.2018.
41
Brasil, MEC Portaria nº 649, de 22.03.2019.
42
TCU Acórdão 1897/2017-Plenário.
25
qualidade de ensino e que se mostrasse como elemento essencial para orientar a
complementação da União ao financiamento da Educação Básica.

Por considerar insuficientes as medidas adotadas pela Pasta da Educação, o TCU43 determinou
a apresentação de novo plano de ação com vistas a sanear a falta de regulamentação dos
padrões mínimos de qualidade de ensino.

Diante dessa exigência reiterada da Corte de Contas, o MEC44 informou que o CPACEB iniciou
a agenda de trabalhos em julho de 2019, com reuniões agendadas até o final do mesmo ano.
Listou necessidades a serem atendidas: melhor definição da concepção de qualidade; revisão
das metodologias de cálculo de custo; desenvolvimento de indicadores de qualidade; estudo
de viabilidade e impacto orçamentário ou financeiro; estabelecimento de mecanismos
federativos de cooperação. Expôs ainda que os estudos de custos da Educação Básica e dos
parâmetros de financiamento vigentes serão realizados pelo INEP e FNDE, respectivamente.

Porém, importante esclarecer que Grupo de Trabalho45 criado pelo MEC em 2015, além de
focar no atendimento das necessidades supracitadas, em seu Relatório Final, trouxe
atribuições semelhantes para o INEP e FNDE, os quais tinham prazo estimado para entrega
dos resultados em 30 de maio de 2016. Em prol da eficiência e efetividade dos trabalhos, ações
pretéritas desenvolvidas precisam ser revisitadas a fim de se evitar o retrabalho.

Conclusão

Diante dos relatos expostos, conclui-se que existe a demanda legal pela implementação do
CAQi e CAQ, todavia alguns pontos precisam ser considerados.

Primeiramente nota-se a necessidade de definição dos padrões mínimos de qualidade das

etapas e modalidades da Educação Básica. O MEC terá de definir o que é necessário e
suficiente para um ensino de qualidade e estimar o custo por aluno para torná-lo possível.
Deve-se entender também que essa definição não pressupõe a obrigatoriedade de
complementação imediata da União àqueles entes que não alcançarem, com recursos
próprios, o valor mínimo. Por meio de lei específica, o poder público deverá ainda instituir o
Sistema Nacional de Educação (SNE), responsável pela articulação entre os sistemas de ensino,
em regime de colaboração, para efetivação das diretrizes, metas e estratégias do PNE46.
Assim, além de demandar previsão orçamentária, esse aporte de recursos adicional para
suplementar o CAQi/CAQ deverá também ser disciplinado na legislação.

Sobre esse tema, destaca-se a existência no Congresso Nacional do Projeto de Lei

Complementar nº 448/2017, apensado ao PLP 413/2014, cujo objeto é a instituição do SNE.

43
TCU Acórdão 717/2019-Plenário.
44
MEC Nota Técnica nº 94/2019/DPR/SEB, de 18.07.2019.
45
MEC Portaria 459, de 12.05.2015.
46
Brasil, Lei 13.005, de 25.06.2014, artigo 13.
26
Todavia, até a elaboração desse relatório, ambos projetos se encontravam arquivados, uma
vez que ocorreu o fim da legislatura e as proposições ainda se encontravam em tramitação.

O segundo ponto é quanto à alegação de que a educação demanda mais recursos. Há

contextos que mostram a necessidade de se avaliar práticas exitosas de gestões educacionais.
Entes federativos conseguem obter melhores Ideb a despeito de terem menos recursos por
aluno que seus pares, em condições assemelhadas. O inverso também é verdade, entes com
mais recursos per capita têm piores índices de qualidade que outros com menos dinheiro.
Esclarecer essas situações são importantes para que a União exerça sua incumbência legal de
prestar assistência técnica aos estes subnacionais no desenvolvimento de seus sistemas de
ensino47.

A terceira nota é quanto aos valores para o CAQi presumidos para a EI. As estimativas
calculadas confirmam que essa etapa demanda valores bem superiores às outras – o custo de
uma creche seria superior ao de uma escola de ensino fundamental e de ensino médio em
54% e 225%, respectivamente (como referência, atualmente o Fundeb aplica 1,30 como fator
de ponderação para creche, ensino fundamental e médio em tempo integral, ou seja,
considera que essas etapas têm custos semelhantes). A ausência da definição desse custo
aluno-qualidade leva ao financiamento a menor da EI e, consequentemente, prejudica a
qualidade dos serviços educacionais ofertados.

Por derradeiro, põe se atenção no aporte financeiro da União à Educação Básica, quer seja
por meio do Fundeb, quer pelas transferências feitas por intermédio de programas federais
universais do MEC (alimentação e transporte escolar, livro didático e custeio básico das
escolas). Ambos se baseiam em repasses orientados pela quantidade de alunos matriculados
na rede. É incipiente a utilização de critérios de prioridade de atendimento da União, com
base no Ideb, nas possibilidades de incremento desse índice e na capacidade financeira e
técnica do ente apoiado, como determinado na legislação48. Parte desses critérios foram
recentemente incluídos no âmbito do Plano de Ações Articuladas (PAR)49.

O PNE – publicado em 2014 e com vigência até 2024 – trouxe oficialmente a demanda pela
implantação do CAQi e implementação do CAQ para toda a Educação Básica, contudo
constata-se que poucas ações avançaram para o atendimento dessa determinação legal no
decorrer desses seis anos.

4. RECURSOS FEDERAIS DESTINADOS À EDUCAÇÃO INFANTIL CONTRIBUEM POUCO PARA

A EQUALIZAÇÃO DAS OPORTUNIDADES ENTRE OS ENTES FEDERADOS

Como dispõe a legislação, a União deve prestar assistência técnica e financeira aos entes
federativos para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e atendimento à escolaridade

47
Brasil, Lei nº 9.394, de 20.12.1996, artigo 9º, III.
48
Brasil, Decreto nº 6.094, de 24.04.2007, art. 8º, § 2º.
49
Brasil, Resolução CD/FNDE nº 03, de 29.04.2020, art. 3º.
27
obrigatória, exercendo assim sua função redistributiva e supletiva e garantindo a equalização
de oportunidades educacionais.

Diante desse pressuposto legal, será avaliada a situação dos entes subnacionais quanto ao
montante de recursos disponíveis para aplicação na EI – para isso, serão utilizados os recursos
distribuídos pelo Fundeb e pelo Salário Educação (reitera-se as restrições para a realização
desse trabalho: carência de dados orçamentários da EI e a indisponibilidade de todas as
receitas e despesas vinculadas e aplicadas na educação básica).Posteriormente, o exame
focará na atuação da União para equilibrar as oportunidades educacionais entre os entes
subnacionais. Ressalta-se que essa análise se baseará preponderantemente em análises a
nível estadual e, eventualmente, considerações municipais.

Em termos financeiros, o Fundeb é hoje a principal política pública de redistribuição de

recursos para a educação e, por conseguinte, para o ensino infantil. De forma solidária, os
municípios e o estado a que pertencem contribuem para seu Fundo, repartindo os recursos
em termos de matrículas da referida etapa de ensino. Esse mecanismo pressupõe, portanto,
uma equalização financeira a nível intraestadual, já que todos os municípios no âmbito do
estado receberão o mesmo valor per capita.

Ressalta-se, contudo, que essa aparente equalização, na verdade, ignora a possibilidade de

que municípios, sobretudo os que mais arrecadam, possam dispor de outras fontes de
financiamento para a EI.

Estudo feito pela Câmara dos Deputados50 simulou o valor por aluno/ano em 2015, decorrente
das receitas vinculadas à educação básica. A média nacional de aplicações foi estimada em R$
4.970,00. No entanto, no extremo superior estava Pinto Bandeira/RS, com R$ 19.511,00
aluno/ano disponíveis para aplicação em educação; e, no inferior, Turiaçu/MA, com R$
2.937,00. Dentro de um mesmo estado também foram identificadas significativas
desigualdades: em Minas Gerais, Douradoquara teve disponível R$ 17.593,33 aluno/ano, ao
passo que São João da Ponte, R$ 4.400,00.

Se por um lado o Fundeb cria uma certa equalização dentro de uma Unidade Federativa, por
outro gera distorções na comparação entre os estados. Enquanto a captação de recursos no
âmbito do Maranhão, estado com a menor arrecadação, alcança um valor por aluno de R$
2.037,8951, Roraima gera uma receita per capita/ano de R$ 5.622,32 – quase três vezes mais,
ou uma diferença de R$3.584,43.

A Lei que instituiu o Fundeb estabelece um gatilho em que a União é obrigada a aportar
recursos sempre que um estado não alcance o valor mínimo por aluno definido para aquele
ano. Em 2019, a complementação da União52, por meio da Ação Orçamentária 0E36, alcançou

50
CD, Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira, Estudo Técnico nº 24/2017.
51
MEC/MF Portaria Interministerial nº 7, de 28.12.2018 e publicação Mais Brasil – FNDE em ação pela educação,
ano 2019.
52
Lei nº 13.808, de 15.01.2019.
28
R$ 15,2 bilhões, elevando os recursos per capita para R$3.724,30 das matrículas em creches
nos estados de Alagoas, Amazonas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba, Pernambuco e
Piauí. A distribuição do Fundeb com a incidência da complementação pode ser vista no gráfico
a seguir.

Gráfico 03: VAA Fundeb para creche, período parcial, de cada estado considerando os
efeitos da complementação da União perante a capacidade de arrecadação dos entes.

6.000,00

5.000,00

4.000,00

3.000,00

2.000,00

1.000,00

0,00
RR RS AP TO DF SP SE SC RO MS GO PR MT AC RJ ES RN MG PB PE AL CE BA PI AM PA MA

recuros próprios complementação da União

Fonte: MEC/MF Portaria Interministerial nº 7, de 28.12.2018 e publicação Mais Brasil – FNDE em ação pela
educação, ano 2019.

A relevância da complementação da União fica evidente quando se observa que a diferença

entre o estado em melhor situação, Roraima, e o de pior situação, Maranhão, caiu de R$
3.584,43 para R$ 1.898,02. Em que pese o caráter equalizador da complementação, as
diferenças verificadas ainda são significativas.

Outro aspecto importante é que, ao se fundamentar na capacidade de arrecadação, o Fundeb

tende a perenizar as desigualdades nos valores anuais por aluno, por conseguinte, afetando a
qualidade educacional ofertada, na medida em que estados com menos recursos terão mais
obstáculos para o aprimoramento dos serviços prestados.

Conforme ilustrado na tabela abaixo, foram ordenadas as Unidades Federativas com maiores
per capitas do Fundeb, relacionando-as com sua respectiva posição no último Ideb. Como já
observado em ponto anterior, o comparativo evidencia que estados com menor valor per
capita, via de regra, possuem os piores resultados no índice. Dos Estados que recebem a
complementação da União, apenas o Ceará aparece bem posicionado no indicador de
qualidade. Analogamente, percebe-se também que unidades federativas com piores Índice
de Desenvolvimento Humano (IDH) recebem os menores valores aluno-ano por meio do
Fundeb.

29
 Tabela 15: Ranking comparativo entre os Estados no tocante ao Fundeb, Ideb e IDH.

VAA (R$) Fundeb Ideb 2017 - Anos Inicias Ranking Ranking

UF IDH 2017 Ranking IDH
2019 Ensino Fundamental Fundeb Ideb
RR 5.622,32 5,4 0,752 1 14 12
RS 4.916,74 5,6 0,787 2 12 6
AP 4.795,41 4,4 0,74 3 26 14
TO 4.792,14 5,4 0,743 4 14 13
DF 4.578,23 6 0,85 5 6 1
SP 4.495,48 6,5 0,826 6 1 2
SE 4.414,08 4,3 0,702 7 27 23
SC 4.385,08 6,3 0,808 8 2 3
RO 4.270,95 5,7 0,725 9 8 19
MS 4.262,62 5,5 0,766 10 13 11
GO 4.183,21 5,9 0,769 11 7 10
PR 4.151,91 6,3 0,792 12 2 5
MT 4.134,58 5,7 0,774 13 8 8
AC 4.080,29 5,7 0,719 14 8 21
RJ 3.991,45 5,3 0,796 15 16 4
ES 3.978,47 5,7 0,772 16 8 9
RN 3.968,37 4,5 0,731 17 23 17
MG 3.932,27 6,3 0,787 18 2 7
CE 3.724,30 6,1 0,735 19 5 15
AM 3.724,30 5,3 0,733 19 16 16
PI 3.724,30 5 0,697 19 18 25
AL 3.724,30 4,9 0,683 19 19 27
PE 3.724,30 4,8 0,727 19 20 18
PB 3.724,30 4,7 0,722 19 21 20
BA 3.724,30 4,7 0,714 19 21 22
PA 3.724,30 4,5 0,698 19 23 24
MA 3.724,30 4,5 0,687 19 23 26

Fonte: Ideb 2017; MEC/MF Portaria Interministerial nº 7, de 28.12.2018; IDH 2017, MEC/MF Portaria
Interministerial nº 7, de 28.12.2018 e publicação Mais Brasil – FNDE em ação pela educação, ano 2019. Obs. Em
verde a metade mais bem posicionada em cada ranking e em vermelho, a com pior valor.

Ressalta o Gestor Federal53,54, contudo, que as fragilidades relacionadas ao Fundeb decorrem

do próprio modelo constitucional vigente. Informa que vem empreendendo esforços para, no
âmbito do Novo Fundeb, promover adequações especificamente voltadas ao aprimoramento

53
MEC, Nota Técnica nº 19/2020/DP3/GAB/SE/SE-MEC, de 18.06.2020.
54
FNDE, Ofício_in nº 5736/2020/CGFSE, de 10.06.2020.
30
do efeito redistributivo da complementação da União, de modo a favorecer, justamente, as
redes de ensino em situação relativamente mais desfavorecida.

O salário-educação é outra fonte de financiamento significativa para a Educação Básica. Em

2019, seu montante alcançou aproximadamente R$ 13 bilhões55, sendo R$ 2,2 bilhões
destinados à EI. A distribuição de seus recursos considera o número de alunos matriculados
na Educação Básica apurado por meio do censo escolar do ano anterior56, tal como o Fundeb.
A tabela a seguir apresenta o valor por aluno/ano da EI para o ano 2019.

Tabela 17: Recursos do salário-educação por Estado para a Educação Infantil.

Matrículas na Educação Recursos Previstos para EI Per capita ao ano para

UF
Infantil em 2018 em 2019 (R$) Educação Infantil (R$)
AC 36.558 2.891.489,34 79,09
AL 98.907 9.089.704,90 91,90
AM 134.121,00 17.332.066,20 129,23
AP 20.868,00 1.446.046,43 69,29
BA 404.819,00 59.809.824,31 147,74
CE 304.940,00 53.128.480,59 174,23
DF 43.932,00 38.240.239,86 870,44
ES 158.993,00 44.312.842,14 278,71
GO 178.086,00 56.358.488,42 316,47
MA 283.083,00 19.728.178,56 69,69
MG 584.463,00 171.402.694,39 293,27
MS 107.474,00 26.404.990,60 245,69
MT 144.717,00 38.940.711,47 269,08
PA 275.173,00 26.901.031,24 97,76
PB 106.593,00 12.545.548,58 117,70
PE 202.659,00 36.538.145,12 180,29
PI 119.712,00 8.941.987,43 74,70
PR 382.905,00 144.244.410,05 376,71
RJ 375.075,00 217.539.457,49 579,99
RN 107.615,00 15.911.893,13 147,86
RO 42.441,00 6.450.638,32 151,99
RR 22.810,00 2.094.975,06 91,84
RS 297.066,00 125.803.288,59 423,49
SC 301.302,00 141.250.559,71 468,80
SE 57.416,00 9.330.324,10 162,50
SP 1.420.198 1.004.778.407,63 683,66
TO 52.115 6.556.410,70 117,48

55
FNDE, e-mail de 19.08.2019.
56
Decreto nº 6003, de 28.12.2006.
31
Fonte: Planilha de receitas do salário-educação encaminhadas pelo FNDE em 19.08.2019

Dada a grande diferença de poder arrecadatório entre Estados, o VAA chega a ser doze vezes
maior quando se compara o Distrito Federal, cuja per capita é de R$870,44, com o Amapá,
que tem per capita de R$69,29.

Apesar de contribuir para ampliar o volume de recursos disponíveis para a educação na

primeira infância, o salário-educação acentua a diferença de investimento nessa etapa de
ensino entre os estados, não contribuindo para a equalização das oportunidades. O gráfico a
seguir apresenta o impacto do acréscimo desse per capita nas creches.

Gráfico 04: VAA dos Estados considerando o somatório do Fundeb, da parcela de

complementação e do salário-educação.

6.000,00

5.000,00

4.000,00

3.000,00

2.000,00

1.000,00

0,00
RR RS AP TO DF SP SE SC RO MS GO PR MT AC RJ ES RN MG PB PE AL CE BA PI AM PA MA

Valor-Aluno Ano Fundeb Complementação do Fundeb Salario Educação

Fonte: MEC/MF Portaria Interministerial nº 7, de 28.12.2018 e publicação Mais Brasil – FNDE em ação pela
educação, ano 2019, bem como planilha de receitas do salário-educação encaminhadas pelo FNDE em
19.08.2019.

Perante todas essas informações, contata-se que as duas principais fontes de financiamento
da EI – Fundeb e salário-educação – contribuem para diminuir as discrepâncias de recursos
dentro de cada unidade da federação. Todavia o gráfico acima deixa claro que ainda há
desigualdades no custeio dos alunos que precisam ser superadas, mormente nos entes que
recebem complementação da União por meio do Fundo.

Com fundamento no arcabouço legal vigente, a União deve atuar de forma a garantir a
equalização de oportunidades educacionais. De um lado ela age por meio da complementação
ao Fundeb, do outro, por intermédio de transferência dos programas federais universais, no
exercício de sua função supletiva. As ações orçamentárias do Programa 2080 – Educação de

32
Qualidade para Todos do exercício de 2019 executadas com incidência na primeira infância
constam da tabela a seguir.

Tabela 18: Ações orçamentárias do Programa 2080 – Educação de Qualidade para Todos
com impacto na primeira infância, no exercício 2019.

Ações Orçamentárias Valor (R$)

00PI - Apoio à Alimentação Escolar na Educação Básica (PNAE) 4.154.693.011,00
0515 - Dinheiro Direto na Escola para a Educação Básica (PDDE) 1.889.202.115,00
00O0 - Concessão de bolsas e apoio a Educação Básica 893.516.000,00
20RP - Apoio a infraestrutura para a Educação Básica 881.660.097,00
0969 - Apoio ao Transporte Escolar na Educação Básica (PNATE) 720.000.000,00
0509 - Apoio ao desenvolvimento da Educação Básica 806.719.400,00
12KU -Proinfância 30.528.128,00
0E53 - Aquisição de Veículos para o Transporte Escolar da Educação Básica
313.510.417,00
(Caminho da Escola)
00OW – Apoio à Manutenção da EI (E.I. Manutenção) 95.000.000,00
20TR - Apoio financeiro suplementar a manutenção da Educação Infantil (Brasil
7.320.000,00
Carinhoso)
Fonte: Lei Orçamentária Anual nº 13.808, de 15.01.2019

Dentre os programas federais universais, ganha destaque pela materialidade o Programa

Nacional de Alimentação Escolar (PNAE).

A métrica de cálculo se assemelha àquela usada no Fundeb. Os recursos são transferidos de

acordo com as matrículas registradas no Censo Escolar, incidindo ainda sobre esse número
um valor de ponderação que varia de acordo com a etapa e modalidade da Educação Básica.
O valor atual57 repassado pela União aos demais entes federativos para cada aluno
matriculados em creche e pré-escola é de R$ 1,07 e R$0,53 por dia letivo, respectivamente.
Considerando que a LDB58 estabelece o tempo mínimo de duzentos dias letivos, o valor per
capita anual da creche é de cerca de R$214,00 e da pré-escola, R$ 106,00.

Assim, no âmbito do caráter supletivo de atuação da União, dada a competência prioritária

dos Municípios em ofertar a EI, de uma parte verifica-se a importância do PNAE como
programa de auxílio aos municípios, uma vez que amplia os recursos disponíveis. Por outra
parte, dado seu caráter universal, na medida em que os recursos são distribuídos unicamente
pelo critério quantitativo de matrículas para todos os entes, não se verifica o exercício da
função equalizadora, ou seja, o patamar de desigualdade entre os entes subnacionais
permanece o mesmo.

Para o Gestor Federal59, a equalização de oportunidades educacionais requerida pela

Constituição da República pode também ser aprimorada no PNAE pela atenção precípua aos
estudantes em situação de vulnerabilidade social. Ressalta, contudo, a necessidade de

57
Conforme definido na Resolução CD/FNDE nº 1, de 8.02.2017.
58
LDB, artigo 31, inciso II.
59
FNDE, Despacho DIACO nº 1904108/2020, de 10.06.2020
33
direcionamento de mais recursos ao programa, o que demandaria alteração da legislação
vigente.

Um programa que merece destaque por ter características de equalização de oportunidades

é o PNATE. O cálculo do valor per capita considera a necessidade de recursos para transporte
em cada município. Utiliza-se, para isso, o Fator de Necessidade de Recursos do Município –
FNR-M, que observa, entre outras variáveis, o percentual da população rural e da população
abaixo da linha de pobreza, de forma a atuar efetivamente na redução das desigualdades.
Ainda sobre o PNATE, uma interessante iniciativa do Gestor Federal60 foi a instituição do
primeiro Centro Colaborador de Apoio ao Transporte Escolar, parceria firmada com a
Universidade Federal de Goiás. Ele tem o objetivo de atualizar e modernizar o cálculo dos
valores per capita do Programa, avançando na redução das desigualdades e possibilitando
atualização anual dos seus valores.
Muito embora haja a contribuição desse programa com vistas a reduzir as desigualdades
educacionais, verifica-se que esta característica não é regra no âmbito dos programas
federais. Grande parte deles, por possuírem características de universalidade e, embora
contribuam para aumentar recursos para essa etapa de ensino, impactam de diferentes
maneiras o valor total por aluno de cada ente federativo dentro de uma mesma Unidade da
Federação, não atuando, de forma significativa, na equalização das oportunidades
educacionais entre os entes subnacionais.

Diante do exposto, conclui-se que os recursos federais destinados à EI contribuem pouco para
a equalização das oportunidades educacionais. Apesar da inegável contribuição para a EI,
tanto o Fundeb quanto o salário-educação, ao se fundamentarem na capacidade
arrecadatória dos entes federativos e no repasse de recursos com base no quantitativo de
matrículas registradas, geram distorções de investimento entre os estados – não focam na
redução das desigualdades de financiamento da educação entre os entes subnacionais, assim,
tendem a contribuir para a diferença na qualidade dos serviços educacionais oferecidos,
medidos por indicadores como o Ideb. No caso do Fundeb, embora a complementação da
União atue para reduzir essas diferenças, esta ainda é bastante acentuada. As políticas
supletivas da União, conduzidas pelo MEC, por meio dos programas federais, via de regra,
possuem características universais, distribuindo recursos igualmente por aluno, faltando-lhes
o caráter equalizador de oportunidades.

5. DIFICULDADE NA DETERMINAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS ORÇAMENTÁRIO-

FINANCEIROS EMPREGADOS NA EDUCAÇÃO INFANTIL, COMPROMETENDO A
TRANSPARÊNCIA DA INFORMAÇÃO

A Lei Orçamentária Anual (LOA) de 201861 apresenta as despesas do MEC estimadas em R$

109 bilhões, das quais o Programa Temático 2080 – Educação de Qualidade para todos –
detém R$ 45 bilhões. O 2080 possui um conjunto de três Objetivos (de um total de cinco) que,

60
FNDE, Informação nº 1920/2020/Comag/Cgame/Dirae/FNDE, de 10.06.2020.
61
LOA 2018, Lei nº 13.587, de 2.01.2018.
34
de alguma forma, relacionam-se com a EI. Desses, o Objetivo 1007 - Ampliar o atendimento
escolar de qualidade em todas as etapas e modalidades da Educação Básica – representa 26,6
bilhões, sendo o de maior materialidade.

Seguem descritas abaixo as Ações Orçamentárias – produtos da desagregação dos Objetivos

– que podem ser direcionadas ao público infantil.

Tabela 19: Ações Orçamentárias que podem ser direcionadas ao público infantil

Programa
Objetivo Ações Orçamentárias Valor (R$ mi)
Temático
0E36 – Complementação da União ao Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação
15.554
Básica e Valorização dos Profissionais da Educação -
Fundeb
00PI e 8744 - Apoio à Alimentação Escolar na
4.146
Educação Básica (Pnae)
20RQ – Livros e materiais didáticos para a Educação
1.500
Básica
0515 - Dinheiro Direto na Escola para a Educação
1.492
Básica (PDDE)
00O0 - Concessão de bolsas e apoio a Educação
926
Básica
20RP - Apoio a infraestrutura para a Educação
912
Básica
0969 - Apoio ao Transporte Escolar na Educação
2080 800
Básica (Pnate)
0509 - Apoio ao desenvolvimento da Educação
673
Básica
12KU -Proinfância 200
0E53 - Aquisição de Veículos para o Transporte
105
Escolar da Educação Básica (Caminho da Escola)
00OW – Apoio à Manutenção da EI (E.I.
60
Manutenção)
20TR - Apoio financeiro suplementar a manutenção
6
da Educação Infantil (Brasil Carinhoso)
12KV – Implantação e adequação de estruturas
3
esportivas escolares
213M – Apoio a Iniciativas de Valorização a
Diversidade, de Promoção dos Direitos Humanos e 1
Inclusão
Total 26.378

Fonte: LOA 2018, Volume II, páginas 60 e 61.

Dentre dessas ações, aquelas mais facilmente identificáveis como sendo integralmente
voltadas à primeira infância, pelo seu título ou pelos seus objetivos, são as ações 20TR - Apoio
financeiro suplementar a manutenção da EI (Brasil Carinhoso); 00OW – Apoio à Manutenção
da EI (E.I. Manutenção); e 12KU - Proinfância.

35
As demais ações com possível incidência na educação da primeira infância estão inseridas no
contexto da Educação Básica, onde é tratado também o ensino fundamental, o médio e outras
modalidades especiais de educação. Dado o desenho destas, as informações encontradas de
pronto relativas às despesas fixadas na lei orçamentárias anual apresentam valores totais para
a Educação Básica. Portanto, não há informação individualizada e de fácil acesso sobre os
montantes na EI.

Não obstante, geralmente, a métrica utilizada – que considera o número de matrículas e

eventualmente algum fator de ponderação, aliado à adoção de sistemas informatizados –
permite ao FNDE a desagregação desses valores. Assim, é possível o levantamento das
dotações a serem alocados na primeira infância.

Além disso, o Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi) permite que os órgãos do
governo federal utilizem dos Planos Internos (PI), que é um código composto por até onze
caracteres alfanuméricos, como um instrumento de planejamento e acompanhamento,
podendo ser usado para detalhar um projeto/atividade.

Nessa esteira, a identificação dos recursos das políticas públicas (Ações Orçamentárias)
relacionadas à EI foi realizada por meio da análise dos PI62. Foram identificadas despesas
individualizadas para as etapas de creche, pré-escola, infantil. Entretanto, há ações voltadas à
primeira infância incluídas na Educação Básica que não são de fácil identificação, que só se
tornou possível com o auxílio do Gestor Federal.

Dessa forma, verificou-se que as Ações 12KV - Implantação e Adequação de Estruturas

Esportivas Escolares, 213M – Apoio a Iniciativas de Valorização da Diversidade, de Promoção
dos Direitos Humanos e de Inclusão e 20RQ – Produção, Aquisição e Distribuição de Livros e
Materiais Didáticos e Pedagógicos para Educação Básica (Programa Nacional do Livro Didático
– PNLD) não contemplam em seu público-alvo a faixa etária da EI.

Frente ao exposto, o levantamento de informações – a partir da dotação da LOA, no PI ou em

estimativas fundamentas nas matrículas dos alunos – possibilitou prever os valores
direcionados à EI daqueles programas federais do Objetivo 100763. A tabela subsequente
apresenta os montantes pressupostos considerando o exercício de 2017.

62
Portaria MEC/SE/SPO nº 4, de 04.11.2014
63
Alguns breves esclarecimentos acerca de como os recursos da EI foram identificados: Ação 0E36 -valor
estimado, observado em cada estado a proporcionalidade do orçamento total da educação da primeira infância
frente ao orçamento total do Fundeb; Ações 00PI, 20RP, 0969 e 0509 – valores calculados por meio do Plano
Interno; Ações 0515 e 0E53 – valores calculados com base no número de alunos nessa faixa etária do Censo
Escolar; Ação 00O0 - os recursos da EI não podem ser calculados com base no número de matrículas nessa etapa,
pois se trata de aplicação de recursos em bolsas eletivas fornecidas a profissionais da Educação Básica. Referente
à EI, o Gestor encontrou apenas o montante pago em 2017I; Ações 12KU, 00OW e 20TR– todo o orçamento delas
é destinado à EI.
36
 Tabela 20: Percentual de participação da Educação Infantil nas ações orçamentárias do
Objetivo 1007 da LOA 2017.

Despesas Percentual das

Dotação LOA 2017 empenhas na EI em despesas em EI
Ações Orçamentárias
(R$) 2017 (R$) com relação a
dotação
0E36 – Complementação da União ao Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento da
13.904.961.896,00 1.715.588.114 12,3%
Educação Básica e Valorização dos
Profissionais da Educação – Fundeb
00PI - Apoio à Alimentação Escolar na
3.959.365.188 984.428.914,82 24,9%
Educação Básica (Pnae)
0515 - Dinheiro Direto na Escola para a 111.304.720,00
1.502.939.160,00
Educação Básica (PDDE) 7,4%
00O0 - Concessão de bolsas e apoio a 36.000,00*
1.022.993.328,00
Educação Básica 0,0%
20RP - Apoio a infraestrutura para a 53.555.841,24
1.250.644.090,00
Educação Básica 4,3%
0969 - Apoio ao Transporte Escolar na 55.519.268,45
594.000.000,00
Educação Básica (Pnate) 9,3%
0509 - Apoio ao desenvolvimento da 92.352.834,37
1.122.989.588
Educação Básica 8,2%
12KU - Proinfância 81.059.120,00 7.454.916,30 9,2%
0E53 - Aquisição de Veículos para o
Transporte Escolar da Educação Básica 284.183.513,00
(Caminho da Escola) 14,837.561,74 5,2%
00OW – Apoio à Manutenção da EI (E.I. 96.000.000,00
96.000.000,00
Manutenção) 100,0%
20TR - Apoio financeiro suplementar a 40.000.241,99
manutenção da Educação Infantil (Brasil 137.044.274,00
Carinhoso) 29,2%
TOTAL 23.956.180.157,00 3.171.078.412,91 13,2%

Fonte: Ofício nº 32254/2018/Coaud/Audit-FNDE, de 17.09.2018. *Esse valor representa o efetivamente pago,

em virtude de o montante empenhado não ter sido encontrado.

Frente a todas essas informações, os dados evidenciam que os recursos federais empenhados
para a EI nas Ações do Objetivo 1007 totalizaram R$ 3,17 bilhões aproximadamente, de um
aporte total de R$ 24 bilhões destinado à Educação Básica, o que representa 13,2% dos
recursos.

Ressalta-se, contudo, as dificuldades no levantamento dessas informações. O fato de nem

todas as ações orçamentárias usarem os PI ou outros meios que desagreguem a informação
impede uma maior precisão dos dados. A individualização dos gastos nesta etapa de ensino
facilitaria o acompanhamento da aplicação desses recursos, fornecendo subsídios para
melhor atendimento das necessidades desse público-alvo.

A despeito da imprecisão desses dados, outro ponto que demanda exame é quanto a
transparência pública deles. O Estado tem de assegurar a divulgação proativa das
37
informações, independentemente de requerimentos, corolário do dever de prestar contas à
sociedade de seus atos. O Marco Legal da Primeira Infância64 estabelece a obrigatoriedade de
a União informar à sociedade a soma dos recursos aplicados anualmente no conjunto dos
programas e serviços para a primeira infância e o percentual que os valores representam em
relação ao respectivo orçamento realizado, bem como de colher informações sobre os valores
aplicados pelos demais entes da Federação.

Assim, o Marco inova com a necessidade de se agrupar de forma estruturada as informações

financeiras dos muitos programas com incidência na primeira infância, conduzidos pela União
e pelos demais entes da Federação, permitindo à sociedade uma visão global do gasto com
essa faixa etária.

A legislação65 que trata da divulgação de informações, estabelece que esta deve ser feita em
seção específica do sítio eletrônico e, quando relacionadas a programas, projetos, obras e
atividades, deve contemplar as principais metas e resultados e, se existentes, indicadores de
resultado e impacto.

No que concerne à educação, em que pese o endereço eletrônico do FNDE conter seção
específica que traz informações sobre cada uma das ações orçamentárias desenvolvidas pela
Unidade, verifica-se que estas não são suficientes para atendimento ao mandamento do
Marco Legal. Não é possível segregar as informações financeiras da EI quando estas se
apresentam em um programa de Educação Básica. As informações são individualizadas por
programas e, via de regra, para esses programas, as buscas retomam valores pontuais para
um dado ano e para um dado município. Além disso, não são informações de fácil acesso e
entendimento, o que dificulta o controle social.

Dentre as ferramentas disponíveis, destaca-se o Sistema de Informações sobre Orçamentos

Públicos em Educação (Siope). Conforme consta, trata-se de ferramenta eletrônica instituída
para coleta, processamento, disseminação e acesso público às informações referentes aos
orçamentos de educação da União, dos estados, do Distrito Federal.

Embora com um escopo maior, já que trata da educação como um todo, a ferramenta Siope,
de certa forma, vai ao encontro do que estabelece o Marco Legal no tocante à coleta de
informações dos demais entes da União. É possível com a adoção de alguns filtros levantar
informações da despesa (dotação, empenho, liquidação, pagamento e restos a pagar) da EI
relacionadas com o Fundeb e o salário-educação. Todavia, o Sistema não é amigável, exigindo
um conhecimento prévio para a busca da informação.

Ante o exposto, embora conste no endereço eletrônico do FNDE informações de seus

programas, inclusive algumas financeiras, verifica-se que não existem dados estruturados com
detalhamento a nível de primeira infância da forma exigida pela legislação. Por meio do Siope,

64
Lei nº 13.257, de 8 de março de 2016, artigo 11, parágrafo 2º.
65
Lei n° 12.527, de 18 de novembro de 2011, regulamentada pelo Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012
38
é possível encontrar a divulgação de recursos aplicados na EI de alguns programas, todavia, a
informação não está alinhada com a linguagem cidadã, o que dificulta o controle social.

Nessa perspectiva, destaca-se importante avanço nas leis orçamentárias66. O Plano Plurianual
(PPA) 2020-202367 instituiu caráter prioritário para a primeira infância e criou o Programa
Finalístico 6015 – Educação Infantil. A especificidade de um programa exclusivo para a EI
sinaliza a importância que o tema ganha perante o Governo Federal, bem como contribui para
a melhoria na transparência das informações. Em seu âmbito há a ação de Apoio à
Implantação de Escolas para Educação Infantil (12KU) e a de Apoio à Manutenção da Educação
Infantil (00OW). Todavia há impedimentos técnicos que inviabilizam a inclusão de todas as
ações orçamentárias da EI nesse Programa68.

66
MEC, Nota Técnica nº 51/2020/GAB/SPO/SPO, de 10.06.2020.
67
Brasil, Lei nº 13.971, de 27.12.2019, art. 10º, parágrafo único.
68
MEC, Nota Técnica nº 52/2020/GAB/SPO/SPO, de 17.06.2020.
39
RECOMENDAÇÕES
1 – Elaborar estudos que permitam subsidiar o Ministério da Educação em sua atuação nos
processos de regulamentação do Novo Fundeb, no âmbito da Educação infantil, a fim de
sinalizar os valores mínimos previstos a serem investidos nessa etapa.

Achado nº 1

2 – Elaborar estudos que permitam subsidiar o Ministério da Educação em sua atuação nos
processos de regulamentação do Novo Fundeb para os fatores de ponderação, de modo que
reflitam os custos da Educação Infantil.

Achado nº 2

3 - Apresentar plano de ação atualizado, a partir dos estudos anteriormente realizados pelo
Ministério, indicando o que será realizado, prazos e responsáveis para realização de uma
discussão nacional para definição do padrão mínimo nacional de qualidade da Educação
Infantil e seus custos associados. O Plano de Ação será monitorado no âmbito dessa
recomendação.

Achado nº 3

4 – Elaborar plano de ação para o envio, monitoramento e apoio ao CNE para a normatização
dos Parâmetros de Qualidade da Educação Infantil.

Achado nº 3

5 – Elaborar estudos que permitam subsidiar o Ministério da Educação acerca de critérios de

priorização das transferências de recursos federais para programas da educação infantil,
incluindo os programas universais, de modo que considerem a capacidade de arrecadação
fiscal dos entes federativos conjugados com as dimensões de acesso e qualidade, de maneira
a buscar a equalização das oportunidades educacionais.

Achado nº 4

6 – Adotar para todas transferências e gastos diretos de recursos federais da educação básica
mecanismo semelhante de registro de Plano Interno com as codificações voltadas às etapas
da Educação Básica já usado em alguns casos para identificar a etapa Educação Infantil, ou
outra solução que facilite o planejamento e monitoramento de todos os recursos aplicados
nesta etapa.

Achado nº 5

40
7 – Divulgar em sítio eletrônico específico, na linguagem cidadã, informações orçamentário-
financeiras detalhadas da Educação Infantil, a nível federal, estadual e municipal.

Achado nº 5

41
CONCLUSÕES
Estudos e pesquisas desenvolvidas comprovam a importância dos primeiros anos de vida para
o progresso intelectual do ser humano. Recentes descobertas das ciências sobre o
desenvolvimento infantil na Primeira Infância observaram que a evolução cerebral nessa fase
é intensa, bem mais elevada que aos dez anos de idade. Assim, a Educação Infantil é uma das
ações mais poderosas para promover a igualdade ao nascer e para superar e interromper o
ciclo de desigualdade social no país. Uma criança negligenciada nos primeiros anos vai ter
dificuldade ao longo da trajetória escolar e da vida.

Recentemente, o Plano Nacional de Educação e o Marco Legal da Primeira Infância colocaram

a Educação Infantil como área prioritária. Todavia, para saber se ela está sendo priorizada pelo
governo, o seu orçamento tem de ser examinado.

O orçamento é o principal instrumento de realização de políticas públicas. Ele reflete as

prioridades e opções políticas dos governantes em relação ao papel a ser desempenhado pelo
Estado. É em sua elaboração que são tomadas as decisões sobre os objetivos de gastos do
Estado e dos recursos necessários para o seu financiamento.

Contudo, a nível orçamentário-financeiro, foi possível identificar situações que sinalizam que
não é dada à Educação Infantil a prioridade condizente com sua importância para o
desenvolvimento humano e progresso econômico do país.

Antes de tudo, assinala-se a indefinição dos padrões mínimos nacionais de qualidade da

Educação Infantil e seus respectivos custos. A formatação e peculiaridades dessa etapa
indicam que seu custeio é o mais oneroso da Educação Básica, todavia, é tratada como se
tivesse custos semelhantes as demais fases. Como agravante, a despeito disso, há municípios
que, ainda assim, destinam a ela montantes orçamentários inferiores aos previstos.

A União, com sua atribuição constitucional de promover a equalização de oportunidades

educacionais, tem pouco contribuído para reduzir as desigualdades de financiamento da
Educação Infantil entre os entes federativos. Sua função redistributiva tem sido exercida com
base no número de alunos matriculados e não com fundamento nas municipalidades mais
vulneráveis – que menos arrecadam tributos e que mais necessitam de auxílio técnico e
financeiro. Ademais, em desacordo com a legislação, o orçamento federal não possibilita
informar a soma de todos os recursos aplicados anualmente na educação da Primeira Infância.

No tocante ao Fundeb, pode-se concluir que seu orçamento parte de uma previsão
equivocada: ou atribui pesos subestimados à EI ou a iguala as demais etapas. Por ser a etapa
mais onerosa dentre aquelas que compõem a Educação Básica, os efeitos negativos sobre a
qualidade do serviço prestado tendem a ser potencialmente maiores para a educação das
crianças pequenas.

42
Além da questão de ordem geral dita no parágrafo anterior, a efetiva aplicação de recursos a
menor em relação à previsão do Fundeb por parte de determinados municípios, fragiliza ainda
mais suas respectivas redes de ensino infantil.

Os principais programas federais universais conduzidos pelo Governo Federal possuem o

caráter supletivo, porém não há alocação de recursos de forma prioritária em redes de ensino
em situação relativamente mais desfavorecida. As distorções provocadas pelo Fundeb,
portanto, não são atenuadas pela União.

O Brasil ainda não dispõe efetivamente de indicador que traduza em valores o quanto o país
precisa investir por aluno ao ano na Educação Infantil para garantir, ao menos, um padrão
mínimo nacional de qualidade do ensino. Por meio de dados extraoficiais do CAQi, é possível
inferir o quão distante está o financiamento da desta etapa daquele custo referencial mínimo
que proporcione um serviço educacional de qualidade. Sua definição de forma oficial é
importante, pois pode influenciar as políticas públicas municipais, bem como a sociedade, na
condução e avaliação dos investimentos realizados nos programas e políticas de educação.

Quanto ao tema da transparência pública, compreende-se que o Estado tem de assegurar

proativamente a divulgação das informações, independente de requerimentos, fomentando,
assim, o controle social. Há necessidade de se individualizar a parcela dos recursos destinados
à Educação Infantil naqueles programas que atendem à Educação Básica como um todo, a fim
de facilitar a divulgação do gasto com essa etapa de ensino.

43
ANEXOS
Achado nº 1

Manifestação da unidade examinada

Por meio do Ofício nº 15501/2020/ChefiaGabin/Gabin-FNDE, de 12.06.2020, o FNDE

apresentou a seguinte manifestação:

“[...] Em seus achados é apontado que, embora a EI devesse ser prioridade, o percentual de
investimento aplicado a esta etapa da educação é inferior às expectativas, com base na receita
estimada do Fundeb para os exercícios de 2015, 2016 e 2017.

Ao analisar esses dados, o relatório apontou que, para a Educação Infantil, foram direcionados
os percentuais de 21% para o exercício de 2015 e de 22% para os exercícios de 2016 e 2017
do total dos recursos do fundo.

Inicialmente, cumpre pontuat que, considerando que o Fundeb utilize dados estimados, no
primeiro quadrimestre do ano seguinte é realizado o ajuste com base nos valores arrecadados,
ou seja, seria oportuno utilizar os valores com base no ajuste, o que importaria em dados mais
próximos ao real.

Ademais, embora tenha-se bem pontuado, conforme determina o art. 22 da Lei nº

11.949/2007, que pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos
serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação
básica em efetivo exercício na rede pública, os valores utilizados como referência são os totais
do fundo. Consta do relatório o cálculo de representatividade do percentual utilizado para o
pagamento dos profissionais, onde conclui-se que 80% (oitenta por cento) dos recursos
empenhados em EI tem essa destinação.

Há no relatório a reflexão de que é importante que os recursos sejam comprometidos com o

pagamento dos profissionais do magistério, mas é repisada a questão de queo aporte para a
EI seja maior. Ora, há, sob o ponto de vista desta área técnica, uma análise em descompasso
com o propósito do próprio Fundeb, uma vez que, conforme se verifica do próprio percentual
destinado para os profissionais do magistério, o propósito principal do fundo é o de valorizar
os profissionais, mesmo em detrimento da manutenção e desenvolvimento do ensino, caso
contrário o percentual destinado a este fim seria invertido.

Ainda, o percentual do Fundeb disponível para aplicação em manutenção e desenvolvimento

do ensino, qual seja o de 40% (quarenta por cento), deve ser aplicado nas demais etapas de
ensino, mesmo reconhecendo a necessidade de maior investimento na educação infantil.
Assim o sendo, ao analisar os percentuais investidos em educação infantil, cre-se que seria
adequado que o fizesse com base no valor disponível para manutenção e desenvolvimento do
ensino e não nos valores totais, inclusive porque o relatório não apontou que os profissionais

44
remunerados somente trabalham na educação infantil, o que poderia, talvez, distorcer o
resultado final. [...]”

Análise da equipe de auditoria

Em sua manifestação, o FNDE informa que os dados das receitas do Fundeb constante da
tabela 01 espelharia melhor a realidade se fossem utilizados os dados ajustados dessas
receitas, cujos ajustes ocorrem no primeiro quadrimestre do exercício seguinte ao de sua
estimativa. Sobre isso, primeiramente, há que se ressaltar que a CGU trabalhou com as
informações mais completas disponíveis no momento, encaminhadas, inclusive, pela própria
Autarquia. Além disso, o Fundo não encaminhou dados que demonstrassem a afirmação,
carecendo, portanto, de elementos para uma melhor análise por parte dessa equipe de
auditoria. Contudo, entendemos que as correções das receitas nas etapas do ensino
fundamental e da educação infantil devem manter a proporção entre elas mais ou menos
igual, não importando em alterações das conclusões do achado.

Em outro ponto, ao discorrer sobre o achado de que cerca de 80% dos recursos empenhados
com a EI são destinadas ao pagamento de profissionais do magistério, sobrando poucos
recursos para as demais ações de MDE, o FNDE informa que a análise da CGU estaria em
descompasso com o propósito do Fundo, haja vista que a finalidade principal seria a
valorização dos profissional, mesmo em detrimento das referidas ações de MDE. É preciso
esclarecer que a equipe de auditoria entende a indiscutível importância dos professores para
a qualidade da educação, propôs, contudo, uma reflexão acerca de se ter recursos em
montantes suficientes para as demais ações abrangidas pelo Fundeb, dada a sua relevância
para a qualidade, inclusive, por proporcionar melhores condições de trabalho aos professores.

Achado nº 2

Manifestação da unidade examinada

Por meio do Ofício nº 30/2020/CGU/AECI/GM/GM-MEC, de 18.06.2020, o MEC apresentou a

seguinte manifestação:

“As principais conclusões do relatório orbitam ao redor de questões relacionadas à proporção

de recursos efetivamente destinados à Educação Infantil, bem como à quantificação de
padrões mínimos de qualidade.

Entretanto, é necessário ponderar que além de avaliar a possibilidade de aumento no aporte

de recursos, também é importante analisar a hipótese de maximizar os resultados com o atual
patamar de recursos investidos.

Corrobora com essa perspectiva, o fato de que o investimento do Brasil em educação

proporcionalmente ao Produto Interno Bruto (PIB) é maior que a média dos países da

45
Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, conforme mencionado
no Relatório de Avaliação (p. 21).

Além disso, como também apontado pelo relatório da CGU, a legislação do Fundeb impede a
aplicação de pesos ponderados superiores a 1,30 para quaisquer das etapas da educação
básica.

De fato, ao longo dos últimos anos, o aumento no volume de investimento na educação básica
(mesmo que não tenha sido equivalente ao aumento de investimento na educação superior)
não foi acompanhado por uma melhora no desempenho dos alunos egressos dessa etapa, de
acordo com os dados apresentados por avaliações nacionais (ANA) e internacionais (PISA),
pelas quais nossos alunos foram submetidos.

Conforme será demonstrado mais adiante, dentre os fatores causais mais relevante desse
péssimo desempenho, encontra-se, principalmente, problemas relacionados à qualidade do
Ensino Infantil e da etapa de Alfabetização.

Por último, importa destacar que relatórios econômicos nacionais e internacionais apontam
os significativos impactos negativos na economia em razão da pandemia da Covid-19, e como
as suas consequências para a educação, principalmente das crianças pequenas. Isso configura
mais um elemento que reforça a necessidade de se maximizar resultados com os recursos
disponíveis para que sejam mitigados os danos no capital humano no país, em que pese a
profunda crise econômica que a pandemia tem causado.

Nesse sentido, convém expor as ações pertinentes à educação infantil que a Secretaria de
Alfabetização, em razão das suas competências regimentais, tem conduzido desde a sua
criação, em 2019.

Qualidade da educação básica no brasil

No Brasil, a educação básica foi dividida em três etapas: educação infantil, cujas fases são a
creche e a pré-escola, ensino fundamental e ensino médio.

Cada etapa da educação básica é um objetivo em si mesmo, com suas aprendizagens

características, mas não se deve ignorar a interdependência entre elas. Assim, conforme a
Base Nacional Comum Curricular - BNCC, considerar o desenvolvimento humano integral das
crianças exige que as dificuldades e desafios de uma etapa sejam colocados na perspectiva de
todas as outras, em razão da integração e continuidade do processo de aprendizagem das
crianças.

Atualmente, não obstante os compromissos constantes do Plano Nacional da Educação para

o decênio 2014-2024, dentre outros, a educação básica brasileira não apresenta níveis de
qualidade satisfatórios, como revelam as estatísticas educacionais. Pelos índices oficiais,
observa-se que crianças, suas famílias e a sociedade encontram-se privados desse direito
essencial, próprio ao exercício da cidadania.

46
[...]

Considerações a respeito das causas do baixo desempenho da Educação Básica

A leitura, de certo, é um instrumento multidimensional, essencial para o desenvolvimento dos

estudantes em todas as etapas da educação básica. Os diversos usos da variedade de registros
escritos têm implicações sociais, cognitivas e até mesmo, no longo prazo, profissionais, para
as crianças, em específico, e para a sociedade como um todo.

A evidências científicas demonstram a centralidade da primeira infância no desenvolvimento

de certas habilidades essenciais. É nos primeiros anos de vida das crianças que se encontra a
principal janela de oportunidade para dar-lhes os estímulos adequados a fim de promover o
desenvolvimento sadio das faculdades essenciais para a aprendizagem, conforme figura a
seguir:

[...]

Em junho 2019, o Brasil assinou termo de adesão ao principal estudo que avalia a capacidade
de leitura e compreensão de textos do mundo: o PIRLS (Progress in International Reading
Literacy Study). A primeira aplicação do exame no Brasil será realizada em 2020 pelo Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP/MEC). Assim, alunos do 4º
ano vão passar a ter a capacidade de leitura e compreensão de textos avaliadas em exame
realizado por amostragem em larga escala em escolas públicas e privadas. Os resultados
permitirão a realização de estudos comparativos com outros 50 países que aplicam o exame,
o que possibilitará uma melhor compreensão das políticas e práticas que promovem o
progresso educacional.

Caderno da PNA

Em agosto de 2019, o Ministério da Educação, por meio da Secretaria de Alfabetização, lançou

o caderno da Política Nacional de Alfabetização. Trata-se de um guia explicativo que detalha
a política. É destinado a estados e municípios, professores e alunos do ensino fundamental,
pais e responsáveis, bem como estudantes da educação de jovens e adultos. O caderno
apresenta importantes relatórios científicos internacionais e aborda desde conceitos sobre
alfabetização e literacia até a implementação, avaliação e monitoramento da PNA.

CONABE

Em outubro de 2019, foi realizada a Conferência Nacional de Alfabetização Baseada em

Evidências (CONABE), a qual teve como tema a “Política Nacional de Alfabetização e o estado
da arte das pesquisas sobre alfabetização, literacia e numeracia” e contou com a participação
de especialistas dos Estados Unidos, da Alemanha, de Portugal, do Chile, de professores de
universidades nacionais, bem como de Secretários Municipais de Educação. Em 2020 será
publicado o Relatório Nacional de Alfabetização Baseada em Evidências (Renabe).

47
Programa Conta pra MIM

A Sealf, lançou, em dezembro de 2019, o Programa de Promoção de Práticas de Literacia

Familiar, denominado "Conta pra Mim", regulado pela Portaria nº 421, de 23 de abril de 2020.

A PNA reconhece o papel fundamental das famílias no progresso cognitivo das crianças e que
inúmeras evidências científicas comprovam os benefícios das práticas de literacia familiar
(leitura dialogada, interação verbal, contação de histórias etc.) no desempenho de bebês e
crianças pequenas quando estes chegam à escola posteriormente.

O Conceito de literacia familiar foi internalizado no arcabouço normativo brasileiro por meio
do inciso VIII, art. 2º, do Decreto nº 9.765, de 11 de abril de 2019, que estabelece a Política
Nacional de Alfabetização – PNA:

VIII - literacia familiar - conjunto de práticas e experiências relacionadas com a linguagem, a

leitura e a escrita, as quais a criança vivencia com seus pais ou cuidadores;

De fato, a aplicação das práticas de literacia familiar tem significativo efeito sobre o
desenvolvimento das crianças, especialmente durante a primeira infância, visto que estimula
habilidades inatas, que serão essenciais para o processo de aprendizagem.

Um aspecto fundamental da literacia familiar é que a aplicação de suas práticas,

especialmente o da leitura dialogada, aumenta o grau de sucesso do processo de alfabetização
(Lonigan, 1998; Lonigan, 2012; Witethrust, 1998).

Com efeito, há uma forte ligação entre o hábito materno de ler diariamente para crianças e o
desenvolvimento cognitivo da linguagem e do vocabulário infantil aos 14, 24 e 36 meses
(Raikes, 2006)

Além disso, o fortalecimento dos vínculos familiares, certos aspectos positivos do

comportamento infantil (como cordialidade, entusiasmo e humor), a motivação e o estímulo
intelectual estão fortemente correlacionados à prática de leitura dos pais para os filhos (Frosh,
2001)

Destacamos que a literatura científica reconhece que, embora o ciclo da pobreza provoque
impacto negativo sobre o desenvolvimento cognitivo de crianças no Brasil, uma educação de
boa qualidade nos primeiros anos de vida pode contornar esse problema (Engel de Abreu,
2015).

Esse fato é da mais alta relevância para o nosso país, que possui uma grande parcela da
população, ainda, em condições de vulnerabilidade socioeconômica.

Atualmente, as ações do "Conta pra Mim" estão sendo articuladas com órgãos e entidades
parceiras no sentido de comportar os desafios impostos pela atual pandemia da COVID-19.

48
Não obstante, está disponível no portal www.alfabetizacao.mec.gov.br um conjunto de
materiais desenvolvidos especialmente para o programa, a saber:

Guia de Literacia Familiar: Aborda seis práticas essenciais de literacia familiar, que em seu
conjunto oferecem múltiplas oportunidades de estímulo e aprendizagem para as crianças, a
saber:

Interação verbal - aumenta da qualidade e da quantidade dos diálogos com as crianças;

Leitura dialogada - promove a interação eficaz com a criança durante a leitura em voz alta;

Narração de histórias - promove a interação eficaz com a criança durante a narração de

histórias;

Contatos com a escrita - permite que a criança comece a se familiarizar com os materiais
escritos e com os objetos utilizados para escrever;

Atividades diversas - mostra como aproveitar jogos, brincadeiras, cantigas, danças e passeios,
por exemplo, para criar oportunidades de estímulo e aprendizagem; e

Motivação - oferece dicas sobre como aumentar a motivação e o interesse das crianças a
respeito da leitura.

Vídeos orientativos sobre literacia familiar: São quarenta vídeos de curta duração, em
linguagem simples e bastante ilustrativa, que contemplam todo o conteúdo do Guia de
Literacia Familiar. Esses vídeos também estão disponíveis na playlist "Conta pra Mim" no canal
do YouTube do MEC.

Divulgação de dicas de literacia familiar nas redes sociais do MEC: criação do "#TBTito" no
perfil oficial do MEC no Instagram e, especialmente, a playlist "Aproveitando o tempo com as
crianças em casa" no canal do YouTube do MEC.

Lançamento da série "Era uma vez...": contém narração de histórias infantis populares,
veiculadas semanalmente por meio do canal do Spotify do MEC.

Conforme se observa, uma das características mais marcantes do "Conta pra Mim" é o fato de
que ele permite criar uma ponte entre os seguintes elementos: a sensibilização quanto à
importância do estímulo da leitura na primeira infância, a oferta de materiais e, mais
importante, de orientações práticas, simples e divertidas sobre como estimular as crianças de
forma eficaz.

Programa Tempo de Aprender

O Tempo de Aprender é voltado para a melhoria da qualidade da alfabetização nas escolas

públicas do Brasil. As ações do programa estão previstas na Portaria nº 280, de 19 de fevereiro

49
de 2020, e são consideradas por esta Secretaria como eficientes e viáveis em termos físicos e
orçamentários para enfrentar, em regime de colaboração, o desafio do analfabetismo no país,
sem prejuízo de outras ações que possam ser desenvolvidas. Já aderiram ao Programa cerca
de 3.500 entes federados.

O programa compreende um conjunto de ações organizadas em quatro eixos. São eles:

Eixo 1: formação continuada para profissionais da alfabetização

[...]

Eixo 2: Apoio pedagógico para a alfabetização.

[...]

Eixo 3: Aprimoramento das avaliações da alfabetização

[...]

Eixo 4: Valorização dos profissionais da alfabetização, por meio da instituição de premiação

para professores alfabetizadores

[...]

Em junho de 2020, o MEC instituiu um grupo de trabalho (GT) para apoiar as ações do Tempo
de Aprender, programa que visa melhorar as práticas de alfabetização do país.

[...]

De caráter consultivo, o grupo de trabalho é formado por representantes do Ministério da

Educação, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), da União Nacional
dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime) e do Conselho Nacional de Secretários de
Educação (Consed).

CONCLUSÃO

No âmbito da Educação Infantil, tanto a creche como a pré-escola são fases fundamentais
para o desenvolvimento cognitivo e social das crianças e as evidências científicas demonstram
que as habilidades e competências trabalhadas nessa etapa têm efeitos na futura trajetória
escolar dos alunos.

Isso evidencia que essa etapa da educação da criança merece ser priorizada em todos os
aspectos, não somente no que se refere à repartição de recursos governamentais, mas
principalmente quanto à consistência e qualidade do apoio técnico a ser oferecido, para que
as redes de ensino obtenham o máximo de eficácia possível.

50
Por oportuno, vale aqui tecer rasas palavras sobre o cenário excepcional trazido pela Covid-
19. Como se sabe, os dados oficiais relativos à infecção pelo novo coronavírus (Covid-19)
apresentados pelo Ministério da Saúde revelam a magnitude da epidemia em questão. O
enfrentamento dessa grave doença hoje se constitui no maior desafio do país.

É prudente considerar que a pandemia pelo Covid-19, que assola todos os continentes e vem
produzindo efeitos em vários aspectos, sociais, econômicos, trabalhistas, alcançará, em
diferentes medidas, tanto o Estado, como o mercado. O alcance dos efeitos ainda não é
completamente aferível, e incertezas pairam sobre os diversos órgãos e entidades da
Administração Pública Federal, em especial, sobre as previsões orçamentárias e o aumento
do déficit público.

Todavia, ainda que em um cenário de dificuldades, espera-se, que o Governo brasileiro, por
meio do Ministério da Educação, possa, em regime de colaboração com os demais entes
federados, atuar de forma consistente para todos os estudantes das redes públicas de ensino
da pré-escola tenham acesso a uma educação de qualidade, mesmas oportunidades para o
sucesso no desempenho escolar por meio de práticas já reconhecidas no Brasil e em outros
países.

Dessa forma, pretende-se que as ações e programas aqui apresentados constituam um efetivo
suporte aos profissionais da educação infantil, às escolas e às redes educacionais,
salvaguardando-se a repartição de competências estabelecidas no pacto federativo.”

Por meio do Ofício nº 15501/2020/ChefiaGabin/Gabin-FNDE, de 12.06.2020, o FNDE

apresentou a seguinte manifestação:

[...] Ao tratar do tema atinente ao Custo Aluno Qualidade o relatório apontou que, com base
nas estimativas realizadas pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação, 2018, o valor
anual mínimo nacional por aluno definido para o Fundeb seria muito inferior. Sob este ponto,
cumpre registrar que, embora o Fundeb seja a maior política pública de financiamento em
educação, não é a única, daí a necessidade de se acrescentar a esse valor, as demais receitas
derivadas de transferências constitucionais, legais, discricionárias e próprias. [...]”

Análise da equipe de auditoria

Em sua manifestação, o MEC, embora concorde com os principais pontos abordados pela CGU,
discorre sobre a possibilidade de se aprimorar a educação maximizando os resultados
alcançados com o aporte de recursos já existentes. Para isso, argumenta que o investimento
na educação, proporcionalmente ao PIB nacional, é maior que a média dos países da OCDE,
informação essa trazida no relatório.

Os problemas com a educação brasileira são de múltiplas causas, como infraestrutura,

recursos humanos e materiais, capacitação, recursos financeiros etc. Apesar de ter foco na
questão financeira, o presente trabalho não o coloca como único ou mesmo o mais
importante. Muito embora se afirme que o Brasil aplica na educação valores superiores à

51
média dos países da OCDE, um recorte dos montantes aplicados na EI se mostrou neste
trabalho um desafio, na medida em que as unidades analisadas não os detêm, em muitos
casos, de maneira segregada da educação básica, o que prejudica uma comparação e
avaliação da suficiência de seus montantes. Ainda, mesmo que as médias indiquem uma boa
situação financeira da educação infantil, é preciso ressaltar as disparidades existentes entre
os municípios brasileiros, em que há aqueles que dependem quase que exclusivamente dos
recursos do Fundeb, não havendo, portanto, equidade na distribuição dos recursos da EI.

As análises feitas pela equipe de auditoria partiram também de estudos elaborados por
entidades, inclusive governamentais, reconhecidas pela atuação no tema, onde todas
apontam para a ausência de recursos suficientes para a primeira infância. Desta forma, a
equipe de auditoria entende ser pertinente que o MEC considere uma avaliação financeira
buscando a equalização das oportunidades educacionais da educação infantil, muito embora
casos de sucesso com os patamares de recursos atuais sejam considerados e difundidos. As
limitações decorrentes do impacto pela Covid-19, apresentadas pelo MEC, devem ser
consideradas, sendo as providências tomadas na medida da disponibilidade.

Em sua manifestação, o FNDE informa que a comparação entre o valor anual aluno (VAA)
mínimo nacional do Fundeb com o Custo Aluno Qualidade levantado pela Campanha Nacional
pelo Direito à Educação, elaborada pela CGU, não leva em conta as demais receitas de
transferências, constitucionais, legais, discricionárias e mesmo próprias dos entes
subnacionais.

Tal manifestação leva a conclusão de que a discrepância apresentada pela CGU entre os
referidos valores estaria imprecisa. Ressalta-se, contudo, que esta equipe de Auditoria
apontou na Introdução do relatório as dificuldades em se obter junto às entidades
responsáveis informações pormenorizadas dos gastos com a educação infantil. Enfatizou
ainda que, considerando a existência de outras fontes de financiamento da EI que não
somente o Fundeb, os achados seriam mais significantes nos municípios na medida de sua
maior dependência dos recursos do Fundeb para o financiamento da educação infantil.

Achado nº 3

Manifestação da unidade examinada

Por meio do Ofício nº 30/2020/CGU/AECI/GM/GM-MEC, de 18.06.2020, o MEC apresentou a

seguinte manifestação

“[...]

Ao abordar a matéria afeta ao Custo Aluno-Qualidade, o Relatório faz menção expressa aos
valores constantes do Parecer CNE/CEB nº 08/2010, que estabeleceu “normas para aplicação

52
do inciso IX do artigo 4º da Lei nº 9.394/96 (LDB), que trata dos padrões mínimos de qualidade
de ensino para a Educação Básica pública”.

Registre-se que o referido Parecer foi analisado no âmbito do MEC pelo GT CAQ (RF), instituído
pela Portaria 459, de 12 de maio de 2015, que, após a conclusão de seus trabalhos, produziu
“documento para embasar as ações do MEC no diálogo futuro com o CNE, o Fórum Nacional
de Educação, as Comissões de Educação da Câmara e do Senado e a sociedade como um todo,
para a construção de uma alternativa que resulte em efetiva implementação do CAQ”. No
ínterim do documento, constam críticas aos referenciais para o CAQ e o CAQi constantes
do Parecer CNE/CEB nº 08/2010, que nunca chegou a ser homologado pelo Ministério da
Educação.

Registre-se, ainda, que, por meio do Parecer CNE/CEB 3/2019, o Conselho Nacional de
Educação declarou a Câmara de Educação Básica incompetente para definição do valor
financeiro e a precificação do CAQi, invalidando, entrementes, os termos contantes do
Parecer CNE/CEB nº 08/2010.

Em virtude do histórico citado alhures, no mês de março de 2019 foi publicada a Portaria nº
649, que alterou dispositivos da Portaria nº 233, que instituiu o Comitê Permanente de
Avaliação de Custos na Educação Básica do Ministério da Educação (CPACEB), com o objetivo
de assessorar o Ministro da Educação na análise dos temas relacionados à implementação do
CAQ e CAQi, tais como, sua viabilidade, mecanismos federativos de cooperação e colaboração
e levantamento de fontes de financiamento.

Desde o ano de 2019 o CPACEB vem desenvolvendo um cronograma de estudos técnicos que
objetivam dar cumprimento ao Plano Nacional de Educação (Lei 13.005 de 2014), que definiu,
entre suas estratégias, a implantação do CAQ e do CAQi (estratégias 20.6 a 20.8 e 20.10), este
último referenciado como “conjunto de padrões mínimos estabelecidos na legislação
educacional e cujo financiamento seria calculado com base nos respectivos insumos
indispensáveis ao processo de ensino-aprendizagem e progressivamente reajustado até a
implementação plena do Custo Aluno Qualidade – CAQ” (PNE, Meta 20.6).

Anote-se, por oportuno, que, em conformidade com o disposto na meta 20.8 do PNE, a
formulação da metodologia de cálculo do CAQ e do CAQi são de competência do Ministério
da Educação - MEC.

Ante o exposto, a observação necessária em relação aos termos do relatório, no que alcança
o CAQ e o CAQi, segue no sentido de que, conforme consignado no próprio Relatório
Preliminar da CGU, os valores referendados no estudo não se configuram como os valores
previstos no PNE, mas tão somente em valores decorrentes de um dos vários estudos
existentes acerca da matéria.

Atentando-nos, ainda nesse diapasão, à conclusão final do Relatório Preliminar, convém tecer
algumas considerações em relação ao excerto doravante transcrito:

53
A União, com sua atribuição constitucional de promover a equalização de oportunidades
educacionais, tem pouco contribuído para reduzir as desigualdades de financiamento da EI
entre os entes federativos. Sua função redistributiva tem sido exercida com base no número
de alunos matriculados e não com fundamento nas municipalidades mais vulneráveis – que
menos arrecadam tributos e que mais necessitam de auxílio técnico e financeiro.

Ademais, em desacordo com a legislação, o orçamento federal não possibilita informar a soma
de todos os recursos aplicados anualmente na educação da Primeira Infância. No tocante ao
Fundeb, pode-se concluir que seu orçamento parte de uma previsão equivocada: ou atribui
pesos subestimados à EI ou a iguala as demais etapas. Por ser a etapa mais onerosa dentre
aquelas que compõem a Educação Básica, os efeitos negativos sobre a qualidade do serviço
prestado tendem a ser potencialmente maiores para a educação das crianças pequenas. Além
da questão de ordem geral dita no parágrafo anterior, a efetiva aplicação de recursos a menor
em relação à previsão do Fundeb por parte de determinados municípios, fragiliza ainda mais
suas respectivas redes de ensino infantil.

Os principais programas federais universais conduzidos pelo Governo Federal possuem o

caráter supletivo, porém não há alocação de recursos de forma prioritária em redes de ensino
em situação relativamente mais desfavorecida. As distorções provocadas pelo Fundeb,
portanto, não são atenuadas pela União. O Brasil ainda não dispõe efetivamente de indicador
que traduza em valores o quanto o país precisa investir por aluno ao ano na EI para garantir,
ao menos, um padrão mínimo nacional de qualidade do ensino.

Por meio de dados extraoficiais do CAQi, é possível inferir o quão distante está o
financiamento da EI daquele custo referencial mínimo que proporcione um serviço
educacional de qualidade. Sua definição de forma oficial é importante, pois pode influenciar
as políticas públicas municipais, bem como a sociedade, na condução e avaliação dos
investimentos realizados nos programas e políticas de educação.

Preliminarmente, importa ressaltar que as fragilidades relacionadas ao Fundeb decorrem de

fragilidades oriundas do próprio modelo constitucional vigente, sendo necessário consignar
que o MEC vem empreendendo esforços para, no âmbito do Novo Fundeb, promover
adequações especificamente voltadas ao aprimoramento do efeito redistributivo da
Complementação da União, de modo a favorecer, justamente, as redes de ensino em situação
relativamente mais desfavorecida.

Ademais, também a questão afeta aos fatores de ponderação, inclusive àqueles fixados para
a EI, decorre da dinâmica operacional prevista na legislação vigente (Lei 11.494 de 2007), que
também será revista após a aprovação da PEC que instituirá o Novo Fundeb.

A propósito da comparação estabelecida entre os valores repassados por meio do Fundeb e

os valores dos estudos do CAQ e do CAQi utilizados como referência à análise, deve-se levar
em consideração que o Fundeb, conquanto seja o principal instrumento de financiamento da
Educação Básica Pública no país, responde, apenas, por aproximadamente 60% das receitas
vinculadas, constitucionalmente, ao setor. Desse modo, a comparação entre um custo total e
54
uma fonte de financiamento parcial não fornece resultados a partir dos quais se possa auferir
a discrepância entre os investimentos públicos na educação e o custo aluno desejado.

Análise da equipe de auditoria

Em sua manifestação, o MEC informa que o Parecer do CNE nº 08/2010 não foi homologado
e que o próprio Conselho se declarou, perante a Câmara de Educação Básica, incompetente
para definição do valor financeiro e a precificação do CAQi, o que invalidaria os termos
constantes do Parecer CNE/CEB nº 08/2010. Esclarece que as fragilidades verificadas no
Fundeb são próprias de seu modelo e que o MEC vem empreendendo esforços para, no
âmbito do Novo Fundeb, promover adequações especificamente voltadas ao aprimoramento
do efeito redistributivo da Complementação da União. Ressalta que os fatores de ponderação
também serão revistos nesta nova metodologia. Por fim, informa que o Fundeb, embora seja
o principal instrumento de financiamento da educação, responde por 60%, concluindo, por
isso, que a comparação entre um custo total e uma fonte de financiamento parcial não fornece
resultados adequados para auferir a discrepância entre os investimentos públicos na
educação e o custo aluno desejado.

A equipe de auditoria, de fato, utilizou o Parecer nº 08/2010 para reforçar a conclusão de seus
achados, todavia ele não foi o único. Pela própria atualidade dos dados trazidos, a principal
fonte de informação adotada pela equipe de auditoria foi o estudo elaborado pela Campanha
Nacional pelo Direito à Educação. Contudo, não obstante o fato relativo aos aspectos formais
de sua aprovação não há como desacreditar os resultados trazidos pelo CNE, pela importância
e especialidade do referido conselho, inclusive o citado parecer é fonte de informação para
diversos estudos que envolvem o financiamento da educação brasileira.

Muito embora o MEC não tenha apresentado informações pormenorizadas da nova

metodologia do Fundeb, ainda em discussão, entende-se que essa proposta é importante para
o aprimoramento da alocação de recursos nas redes de ensino mais necessitadas.

Acerca do comparativo efetuado pela equipe de auditoria entre o Fundeb e o custo aluno
desejado, ressalta-se, contudo, que esta equipe de Auditoria apontou no relatório as
dificuldades em se obter junto às entidades responsáveis informações pormenorizadas dos
gastos com a educação infantil. Considerando a existência de outras fontes de financiamento
da EI que não somente o Fundeb, os achados são mais significantes nos municípios na medida
de sua maior dependência dos recursos do Fundeb para o financiamento da educação infantil.

Achado nº 4

Manifestação da unidade examinada

Por meio do Ofício nº 30/2020/CGU/AECI/GM/GM-MEC, de 18.06.2020, o MEC apresentou a

seguinte manifestação:

55
“[...]

Inicialmente, destaca-se que a Diretoria de Políticas e Diretrizes da Educação Básica (DPD), por
intermédio da Coordenação-Geral de Educação Infantil (COGEI/DPD) concorda com o teor do
Relatório, no que tange à necessidade de os entes federativos priorizarem a educação infantil,
no âmbito orçamentário-financeiro, a fim de garantir o acesso com qualidade, considerando
a importância dessa etapa de ensino para o desenvolvimento das crianças.

[..]

Nesse sentido, destaca-se que a COGEI, em esforço conjunto e colaborativo com diversas
instituições representativas da educação infantil no Brasil, tem trabalhado ao longo dos anos
na viabilização de estudos, levantamentos, discussões, relatórios de especialistas e escutas
aos diversos setores da sociedade e estabeleceu padrões de referência orientadores para o
sistema educacional no que se refere à organização e funcionamento dos estabelecimentos
de educação infantil. Uma das mais importantes iniciativas da COGEI, mencionada no
Relatório, é o Programa de Apoio à Manutenção da Educação Infantil.

O Programa de Apoio à Manutenção da Educação Infantil está previsto nas leis elencadas a
seguir e tem por objetivo prestar apoio financeiro aos municípios para atender novas
matrículas, em novos estabelecimentos (Proinfância) e em novas turmas de educação infantil
(Brasil Carinhoso), até que as mesmas sejam computadas para recebimento de recursos do
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação (Fundeb):

Lei nº 12.499, de 29 de setembro de 2011, que autoriza a União a transferir recursos

financeiros aos Municípios e ao Distrito Federal, com a finalidade de prestar apoio financeiro
à manutenção de novas matrículas em novos estabelecimentos públicos de educação infantil,
construídos com recursos do Governo Federal, e dá outras providências.

Lei nº 12.722, de 03 de outubro de 2012, que dispõe sobre o apoio financeiro da União aos
Municípios e ao Distrito Federal para ampliação da oferta da educação infantil e dá outras
providências. Dentre outras estratégias, temos a transferência obrigatória de recursos
financeiros da União baseada em novas matrículas, em novas turmas de educação infantil,
oferecidas em estabelecimentos educacionais públicos ou em instituições comunitárias,
confessionais ou filantrópicas sem fins lucrativos conveniadas com o poder público, em tempo
parcial ou integral, que atendam a padrões de qualidade definidos pelo órgão normativo do
respectivo sistema de ensino.

O Programa é de fundamental importância para prestar apoio financeiro aos municípios e ao

Distrito Federal para garantir a expansão da oferta e o regular funcionamento das novas
matrículas de educação infantil até que essas sejam computadas para recebimento de
recursos do Fundeb. Compete ao MEC analisar as informações e publicar as portarias no Diário
Oficial da União (DOU), encaminhando-as, após aprovadas e publicadas, ao Fundo Nacional

56
de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para pagamento com orçamento da Ação
Orçamentária 00OW.

Conforme dados extraídos do Sistema Integrado de Monitoramento do Ministério da

Educação (SIMEC), até o ano de 2020, foi repassado o total de aproximadamente R$ 282
milhões para atender 152.606 novas matrículas em 1.379 novos estabelecimentos de 963
municípios, e R$ 261 milhões para atender 152.112 novas matrículas em 10.263 novas turmas
de 790 municípios.

Os quadros a seguir demonstram o número de matrículas em creches e em pré-escolas,

ampliadas por ano, com os investimentos do Apoio à Manutenção da Educação Infantil.

Novos estabelecimentos (PROINFÂNCIA)

Ano Qtd. Estabelecimentos Qtd. Matrículas
2011 80 10.139
2012 217 21.776
2013 187 18.660
2014 272 27.490
2015 213 25.522
2016 124 14.222
2017 83 10.421
2018 114 15.165
2019 89 9.211
Total Geral 1.379 152.606
Fonte: Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle (SIMEC)

Novos turmas (Brasil Carinhoso)

Ano Qtd. Turmas Qtd. Matrículas
2012 151 2.041
2013 828 13.617
2014 1.944 24.030
2015 976 13.947
2016 1.855 25.709
2017 2.303 37.092
2018 2.206 35.676
Total Geral 10.263 152.112
Fonte: Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle (SIMEC)

Cabe esclarecer que os registros sobre o Programa não permitem identificar

exercício orçamentário e ano da matrícula, todavia pode-se inferir que, considerando os

57
quantitativos totais novas matrículas atendidas, o Programa vem contribuindo para ampliar o
acesso à educação infantil.

Outras iniciativas recentes implementadas pelo Ministério da Educação, visando à melhoria

do acesso com qualidade, também podem ser citadas para caracterizar ações voltadas ao
convencimento da importância de se empregar recursos no ensino a crianças pequenas. O
Decreto nº 9.765, de 11 de abril de 2019, instituiu a Política Nacional de Alfabetização (PNA)
com a finalidade de melhorar a qualidade da alfabetização no território nacional. As crianças,
na primeira infância, compõem o público-alvo e fazem parte do grupo de indivíduos
considerados como beneficiários prioritários da PNA. Em 2019, ações e programas derivados
da PNA foram implementados, entre os quais se destacam: a adesão do Brasil ao exame
internacional para avaliar a capacidade de leitura das crianças PIRLS (Progress in International
Reading Literacy Study); a realização da Conferência Nacional de Alfabetização Baseada em
Evidencias; e o lançamento dos programas Conta pra mim e Tempo de aprender.

Além disso, foi publicado, recentemente, o edital de seleção de obras didáticas, literárias e
pedagógicas da educação infantil do Programa Nacional do Livro e do Material Didático (PNLD)
para o Ciclo 2022, por meio do qual o MEC pretende disponibilizar obras didáticas destinadas
aos estudantes, professores e gestores da educação infantil, obras literárias aos estudantes e
professores da educação infantil e obras pedagógicas de preparação para a alfabetização
baseada em evidências. De forma inovadora, o edital do PNLD contemplará obras destinadas,
especificamente, ao manuseio dos alunos da pré-escola da rede pública brasileira, que
objetivam garantir a aquisição de habilidades precursoras da alfabetização formal, em
consonância com a Base Nacional Comum Curricular (BNCC), a PNA, as evidências científicas
mais atuais e experiências exitosas nacionais e internacionais.

Cabe observar que, apesar de o Relatório preliminar da CGU (p. 23) relatar sobre a tendência
de os estados apresentarem maior Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb), em
função do maior valor anual estimado por aluno; também se identificou exceções, as quais
evidenciam que o aporte adicional de recursos financeiros no Fundeb não é o único aspecto
que impacta a melhoria da qualidade do ensino. A proposta pedagógica e o material didático,
por exemplo, são elementos que podem contribuir de forma mais significativa com
a elevação da qualidade na educação infantil.

Nesse escopo, as ações e programas citados nos parágrafos anteriores foram implementados
para promover equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do
ensino, por meio da melhoria das práticas pedagógicas e dos materiais didáticos, literários
e pedagógicos, ou seja, são estratégias do Ministério da Educação para cumprir seu papel no
regime de colaboração, nos termos do § 1º do art. 211 da Constituição Federal (CF) de 1988,
e demonstram esforço e compromisso do Governo Federal com o investimento de recursos
na educação infantil.”

Por meio do Ofício nº 15501/2020/ChefiaGabin/Gabin-FNDE, de 12.06.2020, o FNDE

apresentou a seguinte manifestação:

58
“[...] Diante disso, ponderamos, a partir da legislação vigente:

A União organiza o sistema federal de ensino e o dos territórios, financiando as instituições de

ensino públicas federais e exercendo, em matéria educacional, função redistributiva e
supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo
de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios, segundo o § 1º do art. 211 da Constituição Federal - CF, de 1988,
com redação dada pela Emenda Constitucional - EC n.º 14, de 1996. Todavia, lembramos que
as Entidades Executoras - EExs estaduais, distritais e municipais do PNAE devem atender ao
educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programa suplementar de
alimentação, consoante o inciso VII do art. 208 da CF/88, com redação conferida pela EC n.º
59, de 2009.

O dever do Estado com a educação escolar pública deve ser efetivado mediante a garantia de
atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas
suplementares, como, por exemplo, de alimentação, o que foi, além da CF/88, reforçado no
inciso VIII do art. 4º da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, ou Lei de Diretrizes e Bases
- LDB, mesmo que não constitua despesa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - MDE,
de acordo com o inciso IV do art. 71 da LDB.

É preciso assinalar que compete às EExs, no âmbito de suas respectivas jurisdições

administrativas, assegurar que a oferta da alimentação escolar se dê em conformidade com
as necessidades nutricionais dos alunos, durante o período letivo, segundo o inciso I do art.
17 da Lei n.º 11.947, de 16 de junho de 2009.

Ademais a utilização e a complementação pelas EExs dos recursos financeiros transferidos

pelo FNDE estão previstas no inciso II do art. 7º da Resolução do Conselho Deliberativo -
CD/FNDE n.º 6, de 8 de maio de 2020, que constitui a nova regulamentação da Lei n.º
11.947/2009.

Portanto, em época de normalidade ou mesmo de calamidade pública (pandemia do novo

coronavírus - Covid-19), o montante financeiro das EExs devem complementar os recursos do
FNDE, de modo que os gêneros alimentícios adquiridos e prescritos nos cardápios escolares
elaborados por nutricionistas Responsáveis Técnicos - RTs, segundo o caput do art. 17 da
Resolução/CD/FNDE n.º 6/2020, supram as necessidades nutricionais do alunado, incisos I a
VI do art. 18 da mesma Resolução, sob pena de descontar, estornar ou bloquear, conforme o
caso, valores creditados na conta corrente da EEx, na constatação de irregularidades na
execução do Programa, ou mesmo reprovar a prestação de contas, por não comprovação do
atingimento do objeto e do objetivo do Programa, em consonância com o art. 54 da Resolução
em questão.

Aproveitando o ensejo, no que tange à possibilidade de distribuição dos alimentos a famílias

em vulnerabilidade social ou redirecionamento dos valores pelos cadastros oficiais aos
núcleos familiares de baixa renda, esclarecemos:

59
O PNAE promove o Direito Humano à Alimentação Adequada - DHAA, que envolve a
disponibilidade, adequação, acessibilidade e estabilidade do acesso a alimentos produzidos e
consumidos de forma soberana, sustentável, digna e emancipatória.

O DHAA demanda igualmente diretivas específicas, para contextos peculiares. Assim

preconiza a adoção de ações afirmativas e políticas que considerem a dimensão de raça,
geração e etnia.

Nesse bojo, o PNAE estabeleceu como uma de suas diretrizes, inscrita tanto na Lei n.º
11.947/2009, quanto na Resolução/CD/FNDE n.º 6/2020, artigo 2º, inciso VI, "o direito à
alimentação escolar, visando garantir a segurança alimentar e nutricional dos alunos, com
acesso de forma igualitária, respeitando as diferenças biológicas entre idades e condições de
saúde dos alunos que necessitem de atenção específica e aqueles que se encontrem em
vulnerabilidade social". Proporciona-se assim a oferta equânime de alimentos em
conformidade com as particularidades de cada um desses grupos, notadamente infantil,
especial (Atendimento Educacional Especializado - AEE), Jovens e Adultos - EJA, indígena e
quilombola, que compõem frações significativas das famílias de baixa renda no País.

Desde a sanção da Lei nº 11.947/2009, o Programa trouxe grandes avanços, coma a extensão
do atendimento para além da etapa fundamental, englobando toda a rede pública de
educação básica.

O PNAE prima, pois, pela universalidade do atendimento. Assim compreende,

igualitariamente, todos os 40 milhões de estudantes (um quinto da população brasileira),
segundo o último Censo Escolar, matriculados nas redes públicas de nível municipal, estadual,
estadual e federal de ensino básico, com per capitas financeiros diferenciados, de acordo com
as etapas e modalidades educacionais, independentemente da geografia ou características
socioeconômicas e culturais da localidade ou região. O Programa supre, durante o período
letivo, de 20% a 70% das necessidades nutricionais diárias do alunado, a depender das
características do ensino e do público-alvo.

Destacamos a publicação da Lei n.º 13.987, de 7 de abril de 2020, que autoriza, em caráter
excepcional, durante o período de suspensão das aulas em razão de situação de emergência
ou calamidade pública, a distribuição de gêneros alimentícios adquiridos com recursos do
PNAE aos pais ou responsáveis dos estudantes das escolas públicas de educação básica, e a
Resolução/CD/FNDE n.º 2, de 9 de junho de 2020, que dispõe sobre a execução do Programa
durante o período de estado de calamidade pública, reconhecido pelo Decreto Legislativo nº
6, de 20 de março de 2020, e da emergência de saúde pública de importância internacional
decorrente do Covid-19.

Assinalamos que tanto a Lei n.º 13.987/2020 quanto a Resolução/CD/FNDE n.º 2/2020 não
flexibilizaram a natureza universal do Programa. Pelo contrário, reafirmaram-na. No entanto,
nada impede que a EEx efetua o recorte social com recursos financeiros próprios.

[...]

60
Nesse sentido, para que haja um atendimento de forma a priorizar os estudantes em
vulnerabilidade social, acredita-se que seria necessário um aumento no valor per capita a ser
destinado à oferta de alimentação escolar a esse perfil socioeconômico de alunado.

Considerando que uma mudança nos valores per capitas impactaria diretamente o orçamento
alocado na ação orçamentária, seria necessário, portanto, autorização do Ministério da
Educação - MEC, do Ministério da Economia - ME e, ainda, aprovação do Congresso Nacional
para um eventual aumento da rubrica do PNAE. Contudo essa ampliação esbarra na EC nº 95,
de 2016, que instituiu o Novo Regime Fiscal no âmbito do Orçamento Fiscal e o da Seguridade
Social da União, com vigência de vinte exercícios financeiros, estabelecendo, para cada ano,
limites individualizados para as despesas primárias.

Diante do exposto, o FNDE reconhece a necessidade de definir atendimento diferenciado a

estudantes em vulnerabilidade social. Contudo, a Autarquia depende de fatores externos à
sua gerência para implementá-lo.

[...]

“[...] Sob o tópico que aborda os recursos federais destinados à educação infantil,
especificamente quando faz a abordagem sob os efeitos do Fundeb e do Salário-Educação o
relatório aponta que "Apesar de contribuir para ampliar o volume de recursos disponíveis para
a educação na primeira infância, o salário-educação, como definido atualmente, acentua a
diferença de investimento nessa etapa de ensino entre os estados, não contribuindo para a
equalização das oportunidades.". Segue concluindo que "em alguns casos, que o salário-
educação faz aumentar ainda mais a desigualdade de investimento na educação infantil entre
os estados." e recomenda que a União deve atuar de forma a garantir a equalização de
oportunidades educacionais.

Sob o achado acima transcrito, faz-se o registro de que, como se sabe, o Fundeb tem a vigência
somente até o final do ano de 2020 e que tramita no âmbito do Poder Legislativo proposta de
emenda à Constituição que trata do Novo Fundeb. Na proposta que se apresenta mais madura
e que as discussões estão mais avançadas, embora ainda de certa forma atrasadas, qual seja
a PEC nº 15/2015, há a previsão de que para o cálculo da complementação da União seja
observado o total das receitas disponíveis para cada ente, inclusive o Salário-Educação, assim
fazendo constar do §1º do art. 7º da referida PEC:

§ 1º O cálculo do valor anual total por aluno (VAAT), referido no inciso VI do caput, deverá
considerar, além dos recursos previstos no inciso II, também do caput, pelo menos, as
seguintes disponibilidades:

I - receitas de Estados, Distrito Federal e Municípios vinculadas à manutenção e

desenvolvimento do ensino não integrantes dos Fundos referidos no inciso I do caput;

II - cotas estaduais e municipais da arrecadação do salário-educação de que trata o §6º do art.

212 da Constituição Federal;

61
III - vinculações legais à educação de receitas de transferências de que trata o § 3º do art. 20;

IV - complementação da União transferida a Estados, Distrito Federal e Municípios nos termos

da alínea "a" do inciso V do caput;

Com essa proposta é possível observar que a distorção ocorrida para alguns casos passará a
ser corrigida, uma vez que o valor recebido a título de salário-educação será observado para
fins de cálculo do valor anual total por aluno.

Além disso, a noticiada PEC inaugura uma nova forma de distribuição da complementação da
União, passando a observar as redes de ensino, para além do valor anual por aluno de
determinado estado, conforme faz constar:

[...]

Dessa forma, busca-se reverter a distorção de valores repassados a título de complementação

da União para municípios do mesmo estado com capacidade e arrecadação superiores e,
portanto, díspares, buscando assim, garantir o suporte financeiro para aquelas redes que se
localizam em estados que não recebem a complementação da União. [...]”

Análise da equipe de auditoria

Em sua manifestação, o MEC apresenta os resultados obtidos a partir do desenvolvimento da

ação Programa de Manutenção à Manutenção da Educação Infantil. De acordo com os dados
trazidos, mais de 300.000 matrículas foram apoiadas com os recursos do programa. Ressalta
também o lançamento de edital para seleção de obras literárias, didáticas e pedagógicas para
o público infantil, por meio do PNLD e cita as ações realizadas por meio da Política Nacional
de Alfabetização. Esclarece que todas estas foram implementadas para promover a
equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino.

O achado em comento constante do Relatório da CGU buscou, por meio de uma avaliação
orçamentária e financeira, verificar o impacto das ações a nível federal com vistas a
equalização das oportunidades educacionais. Em que pese a importância dos programas
elencados pelo MEC, é possível constatar que há diferenças significativas de recursos entre os
entes federados, motivo pelo qual entende-se que as ações desenvolvidas contribuem pouco
para a equalização das oportunidades educacionais.

Sobre o achado que trata da ausência da pouca contribuição dos recursos federais para a
equalização das oportunidades educacionais, o FNDE informa das discussões da PEC que trata
do Novo Fundeb, uma vez que o modelo do Fundo em vigor vai até dezembro de 2020. Ainda
de acordo com a Autarquia, a nova metodologia de complementação da União passaria a levar
em conta diversas receitas orçamentárias dos entes subnacionais, contribuindo, assim, para
reverter as desigualdades hoje existentes. Muito embora não tenha sido apresentadas
informações pormenorizadas da nova metodologia, entende-se que essa proposta é

62
importante para o aprimoramento da alocação de recursos nas redes de ensino mais
necessitadas.

Ademais, a Autarquia tece comentários acerca do funcionamento do PNAE ressaltando sua

importância para a melhoria da alimentação escolar, informando também que as Entidades
Executoras (EExs) podem fazer aportes para complementação dos recursos federais
recebidos. Primeiramente, é oportuno destacar que a equipe de auditoria reconhece a
importância do PNAE e dos demais programas para a primeira infância desenvolvidos pela
Autarquia. Todavia, o cerne do achado refere-se a pouca contribuição do conjunto de
programas para a equalização das oportunidades educacionais, visto que a repartição desses
recursos federais não estabelece critérios de priorização para aqueles municípios mais
carentes. Falta, portanto, mecanismos de redução da distorção dos recursos recebidos pelos
entes subnacionais. O aporte das EExs em comento tende a ser feito pelos municípios com
maior disponibilidade financeira não sendo capaz de reduzir as desigualdades de
disponibilidade de recursos para a educação entre os municípios.

Por oportuno, como assinalado pelo MEC69, as crianças que adquirem desde cedo habilidades
fundamentais de preparação para a alfabetização têm mais sucesso no processo de
aprendizagem da leitura e da escrita e na vida escolar do que aquelas que não as adquirem.
Nessa esteira, recentes avanços foram promovidos pelo Ministério70 na busca de equalização
de oportunidades educacionais, os quais têm impacto na EI.

Visando a melhoria da qualidade da alfabetização no território nacional, foi instituída a Política

Nacional de Alfabetização71 (PNA) – a primeira infância compõe os seus públicos-alvo e faz
parte do grupo de indivíduos considerados como beneficiários prioritários. Ações e programas
derivados dessa Política foram implementadas, quais sejam: adesão do Brasil ao exame
internacional para avaliar a capacidade de leitura das crianças, o PIRLS (Progress in
International Reading Literacy Study); realização da Conferência Nacional de Alfabetização
Baseada em Evidências (Conabe); lançamento dos programas Conta pra mim e Tempo de
Aprender. Ademais, foi publicado em maio de 2020 o edital de seleção de obras didáticas,
literárias e pedagógicas da educação infantil do Programa Nacional do Livro e do Material
Didático (PNLD) para o Ciclo 2022.

69
MEC, Nota Técnica nº 14/2020/GAB/SEALF/SEALF, de 12.06.2020.
70
MEC, Nota Técnica nº 51/2020/DPD/SEB/SEB, de 10.06.2020.
71
Brasil, Decreto nº 9.765, de 11.04.2019.
63
Achado nº 5

Manifestação da unidade examinada

Por meio do Ofício nº 30/2020/CGU/AECI/GM/GM-MEC, de 18.06.2020, o MEC apresentou a

seguinte manifestação

“[...]

O Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado por meio da Lei 13.005/2014 e atendendo ao
disposto no Artigo 214 da Constituição Federal, é o articulador do sistema nacional de
educação em regime de colaboração, ao definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de
implementação para a manutenção e o desenvolvimento do ensino. O atual PNE constitui um
importante e norteador marco para as políticas educacionais do Brasil para o período de 2014
a 2024, requerendo o compromisso de todos os entes federados de atuar em regime de
colaboração para o alcance das metas definidas.

A consecução das metas do PNE é um desafio que só será alcançado com o trabalho conjunto
de toda a Federação, dado que a educação é competência comum (Constituição Federal de
1988, art. 23) dos entes federados e estes devem organizar, em regime de colaboração, seus
sistemas de ensino (Constituição Federal de 1988, art. 211; Lei nº 9.394, de 1996, art. 8º), com
suas respectivas prioridades de atuação constitucionalmente estabelecidas (ao município,
educação infantil e ensino fundamental; ao estado, ensinos fundamental e médio; e à União,
educação superior). [...]

Com o intuito de tornar o planejamento governamental mais simplificado, moderno e

estratégico, a estrutura metodológica do PPA para o período de 2020 a 2023 passou por
mudanças significativas em comparação aos dois modelos de PPA anteriores. Dessa forma,
buscou-se o alinhamento às melhores práticas de planejamento que valorizam a
eficiência alocativa, a preocupação da distribuição regional dos recursos públicos e o foco em
resultados para a sociedade.

A etapa de desenvolvimento humano correspondente à primeira infância, que vai da gestação

aos seis anos de idade, foi destacada como prioridade no Plano Plurianual 2020-2023,
conforme descrito na Mensagem Presidencial que apresentou o Plano:

Políticas públicas destinadas à construção de ambiente saudável no qual as crianças possam

exercer suas potencialidades, e reverter possíveis obstáculos ao seu pleno desenvolvimento,
representam uma das importantes responsabilidades do Estado. O PPA 2020-2023 é sensível
à importância de estimular o fortalecimento das políticas orientadas para a primeira infância,
considerando-as fator crítico de sucesso para a construção de sociedade organizada, próspera
e bem-sucedida. (Mensagem presidencial que encaminha o Projeto de Lei do PPA 2020-2023,
p. 28)

64
No processo de elaboração do PPA 2020-2023, sob coordenação do Ministério da Economia
(ME), o MEC sugeriu inicialmente quatro Programas Finalísticos: 5011 (Educação Básica de
Qualidade); 5012 (Educação Profissional e Tecnológica); 5013 (Educação Superior -
Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e Extensão), e 5014 (Estatísticas e Avaliações
Educacionais). Durante a tramitação do Projeto de Lei do PPA no Congresso Nacional, mais
dois Programas foram dispostos sob a responsabilidade do Ministério da Educação: 6015
(Educação Infantil) e 6016 (Educação Especial).

No âmbito do Programa 6015, cabe destacar as ações orçamentárias executadas pelo MEC
diretamente voltadas ao atendimento da educação infantil, como a ação de Apoio à
implantação de Escolas para Educação Infantil (12KU), bem como a ação de Apoio à
Manutenção da Educação Infantil (00OW). Por meio dessas ações, o MEC implementa
importantes programas/projetos voltados à ampliação do acesso de crianças a creches e
escolas, bem como a melhoria da infraestrutura física da rede de Educação Infantil, tais
como o Proinfância (assistência técnica e financeira para a construção de creches e pré-
escolas e aquisição de mobiliário e equipamentos adequados ao funcionamento da rede física
escolar da educação infantil); e o E.I Manutenção (apoio financeiro aos entes federados para
o custeio e a manutenção de novas matrículas em novos estabelecimentos públicos de
educação infantil.

Apesar de haver um Programa específico para a Educação Infantil, diversas ações e políticas
educacionais são desenvolvidas no âmbito do Programa 5011, contribuindo também para a
educação infantil, como etapa inicial da Educação Básica. Como exemplo, podemos citar
a assistência financeira para melhoria da infraestrutura para a educação básica (Ação
orçamentária 20RP), que financia a construção, reforma, ampliação, mobiliário e
equipamento das escolas, visando atender a todas as matrículas da educação básica, e até
mesmo a toda comunidade escolar; os recursos do Programa Dinheiro Direto na Escola –
PDDE, por exemplo beneficiam, via de regra, todos os alunos matriculados em uma
determinada escola, independente da etapa ou modalidade; os ônibus adquiridos por meio
do programa Caminho da Escola (ação 0E53), transporta as crianças e jovens para a escola,
independente da etapa ou modalidade da educação básica que frequentam; já a ação 20RQ
seleciona, adquire e distribui livros didáticos e pedagógicos para diferentes etapas da
educação básica, demonstrando que as políticas educacionais são sistêmicas e integradas.

Ademais, cabe ressaltar que outras ações orçamentárias executadas no âmbito do Programa
5011 também contribuem para a melhoria da qualidade no atendimento da primeira infância,
como por exemplo: o Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE (ação 00PI); o
Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar – PNATE (ação 0969); e o financiamento
de apoio ao desenvolvimento da educação básica (ação 0509).

[...]

Especificamente quanto aos valores apresentados nos quadros 18 e 19 do Relatório em

comento, nos quais são listadas as ações e valores no exercício 2019, apresentamos abaixo o

65
 montante de recursos destinados às ações orçamentárias que podem ser direcionadas ao
público infantil, de 2018 a 2020.

Tabela 1: Recursos destinados às ações orçamentárias com impacto na primeira infância em

2018

2018
Ação Dotação
Dotação Inicial Despesas Empenhadas Despesas Liquidadas Despesas Pagas
Atualizada
Complementação da União ao Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento da 14.054.309.47
0E36 14.052.554.730 14.052.554.730 13.692.899.108 13.692.899.108
Educação Básica e de Valorização dos 3
Profissionais da Educação - FUNDEB
Apoio à Alimentação Escolar na 4.146.960.84
00PI 4.046.960.840 4.042.473.774 4.025.723.776 4.025.169.952
Educação Básica (PNAE) 0
Produção, Aquisição e Distribuição de
1.500.000.00
20RQ Livros e Materiais Didáticos e 1.845.000.000 1.809.137.918 1.269.241.315 1.268.949.726
0
Pedagógicos para Educação Básica
Dinheiro Direto na Escola para a 1.492.506.29
0515 1.672.506.297 1.664.172.089 1.621.354.497 1.621.354.497
Educação Básica 7
Concessão de Bolsas de Apoio à
00O0 926.066.429 664.669.837 664.348.770 584.720.830 584.720.830
Educação Básica
Apoio à Infraestrutura para a Educação
20RP 912.824.039 861.102.060 835.849.365 451.410.060 451.410.060
Básica
Apoio ao Transporte Escolar na
0969 800.000.000 720.000.000 718.399.719 664.271.164 664.271.164
Educação Básica
Apoio ao Desenvolvimento da
0509 673.747.867 639.427.867 637.796.169 503.171.148 499.915.191
Educação Básica
Apoio à implantação de Escolas para
12KU 200.552.271 98.404.975 98.263.160 823.816 823.816
Educação Infantil
Aquisição de Veículos para o
0E53 Transporte Escolar da Educação Básica 105.554.236 321.522.715 320.304.094 25.198.016 25.198.016
- Caminho da Escola
Apoio à Manutenção da Educação
00OW 60.000.000 78.000.000 77.998.632 77.998.632 77.998.632
Infantil
Implantação e Adequação de
12KV 3.253.148 3.253.148 3.253.148 - -
Estruturas Esportivas Escolares
Apoio a Iniciativas de Valorização da
213M Diversidade, de Promoção dos Direitos 1.000.000 1.000.000 1.000.000 1.000.000 1.000.000
Humanos e de Inclusão
24.876.774.60
Total 25.004.402.469 24.925.551.568 22.917.812.363 22.913.710.992
0

Fonte: SIAFI/STN (Tesouro Gerencial).

Tabela 2: Recursos destinados às ações orçamentárias com impacto na primeira infância em

2019

2019
Ação Dotação Despesas Despesas
Dotação Inicial Despesas Pagas
Atualizada Empenhadas Liquidadas
Complementação da União ao Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da 15.248.832.7 17.515.192.7 17.515.192.7 15.243.146.1
0E36 15.243.146.156
Educação Básica e de Valorização dos 74 64 64 56
Profissionais da Educação - FUNDEB
Apoio à Alimentação Escolar na 4.154.693.01 4.023.693.0 3.979.930.48 3.959.983.35
00PI 3.959.194.865
Educação Básica (PNAE) 1 11 5 9

66
 Produção, Aquisição e Distribuição de
1.900.000.00 2.166.246.5 2.130.346.17 867.223.52
20RQ Livros e Materiais Didáticos e 865.370.262
0 41 0 1
Pedagógicos para Educação Básica
Dinheiro Direto na Escola para a 1.889.202.11 2.031.202.1 1.914.848.99 1.067.002.94
0515 1.067.002.947
Educação Básica 5 15 6 7
Concessão de Bolsas de Apoio à 893.516.00 805.227.30 799.842.59 748.496.08
00O0 748.246.387
Educação Básica 0 4 4 7
Apoio à Infraestrutura para a Educação 881.660.09 2.706.179.6 1.892.607.32 49.557.79
20RP 49.557.796
Básica 7 51 8 6
Apoio ao Transporte Escolar na 720.000.00 709.000.00 705.869.85 696.591.28
0969 696.591.288
Educação Básica 0 0 8 8
Apoio ao Desenvolvimento da Educação 806.719.46 773.293.26 760.981.96 611.249.38
0509 609.070.337
Básica 0 5 2 0
Apoio à implantação de Escolas para 30.528.12 30.528.12 30.293.05 3.927.20
12KU 3.927.205
Educação Infantil 8 8 9 5
Aquisição de Veículos para o Transporte
313.510.41 494.538.49 493.437.60
0E53 Escolar da Educação Básica - Caminho da - -
7 9 3
Escola
Apoio à Manutenção da Educação 95.000.00 332.456.19 82.440.37 79.502.43
00OW 79.502.436
Infantil 0 6 0 6
Implantação e Adequação de Estruturas
12KV - - - - -
Esportivas Escolares
Apoio a Iniciativas de Valorização da
1.000.00
213M Diversidade, de Promoção dos Direitos 700.000 - - -
0
Humanos e de Inclusão
30.305.791.19
Total 26.934.662.002 31.588.257.474 23.326.680.173 23.321.609.677
0

Fonte: SIAFI/STN (Tesouro Gerencial)

Tabela 2: Recursos destinados às ações orçamentárias com impacto na primeira infância em

2020

2020
Ação Despesas Despesas
Dotação Inicial Dotação Atualizada Despesas Pagas
Empenhadas Liquidadas
Complementação da União ao Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento
16.462.104.0 16.462.104.05 5.713.153.9
0E36 da Educação Básica e de Valorização 15.909.569.411 5.713.153.954
53 3 54
dos Profissionais da Educação –
FUNDEB
Apoio à Alimentação Escolar na 4.154.693.0 1.917.246.6
00PI 4.154.693.011 3.957.343.966 1.917.074.170
Educação Básica (PNAE) 11 93
Produção, Aquisição e Distribuição
2.358.398.8 12.977.43
20RQ de Livros e Materiais Didáticos e 2.358.398.820 25.835.571 12.142.409
20 6
Pedagógicos para Educação Básica
Dinheiro Direto na Escola para a 1.889.202.1 758.193.33
0515 1.889.202.115 794.785.574 757.968.912
Educação Básica 15 2
Concessão de Bolsas de Apoio à 449.751.0 63.725.47
00O0 480.751.031 87.182.005 63.725.473
Educação Básica 31 3
Apoio à Infraestrutura para a 1.687.221.0 23.142.70
20RP 1.046.714.541 68.306.609 23.142.703
Educação Básica 30 3
Apoio ao Transporte Escolar na 720.000.0 340.087.71
0969 720.000.000 720.000.000 340.087.710
Educação Básica 00 0
Apoio ao Desenvolvimento da 1.517.268.9
0509 1.465.203.903 46.365.178 - -
Educação Básica 16
Apoio à implantação de Escolas para 10.000.0
12KU 10.000.000 345.479 - -
Educação Infantil 00
Aquisição de Veículos para o
220.715.9 1.536.75
0E53 Transporte Escolar da Educação 189.703.882 106.976.140 1.536.750
35 0
Básica - Caminho da Escola

67
 Apoio à Manutenção da Educação 70.000.0
00OW 70.000.000 - - -
Infantil 00
Implantação e Adequação de
12KV - - - - -
Estruturas Esportivas Escolares
Apoio a Iniciativas de Valorização da
213M Diversidade, de Promoção dos - - - - -
Direitos Humanos e de Inclusão
29.539.354.91
Total 28.846.771.356 21.716.709.932 8.830.064.051 8.828.832.082
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Fonte: SIAFI/STN (Tesouro Gerencial). Dados atualizados até o dia 08/06/2020.

Quanto à execução dos recursos consignados no orçamento do MEC em classificações por

Plano Orçamentário e por Plano Interno, convém ressaltar que o Plano Orçamentário – PO
constitui uma identificação orçamentária de caráter gerencial, vinculada à ação orçamentária,
que tem por finalidade permitir que tanto a elaboração do orçamento quanto o
acompanhamento físico e financeiro da execução ocorram num nível mais detalhado do que
o do subtítulo, ou localizador de gasto da ação (Manual Técnico de Orçamento, versões de
2018, 2019 e 2020).

Por sua vez, a classificação por Plano Interno - PI, regulamentada no âmbito do MEC por meio
da Portaria Nº 6, de 9 de dezembro de 2019, consiste em desdobrar o projeto ou a atividade
em níveis ainda mais detalhados, com o intuito de gerenciar e acompanhar de forma
pormenorizada a ação programada na LOA.

Por fim, cumpre ressaltar que os Planos orçamentários e Planos Internos estão em constante
aprimoramento para melhor identificar a destinação de recursos às políticas nacionais de
educação.[...]

“[...]Ressalta-se o caráter transversal da grande maioria das ações na área da educação, que
podem contribuir para mais de um nível, etapa ou modalidade da educação. Exemplo disso é
a Ação Orçamentária 0509 (Apoio ao Desenvolvimento da Educação Básica), que colabora
para realização de ações na alfabetização e educação infantil, ensinos fundamental e médio,
inclusão, elevação da escolaridade e diversidade, educação de jovens e adultos, dentre outras.

Importante também esclarecer o motivo de não se colocar diretamente vinculadas ao

Programa 6015, todas as ações orçamentárias que contribuem para o desenvolvimento das
políticas de educação infantil, que seria, claramente, a vinculação mais objetiva possível para
controle e acompanhamento das políticas executadas. Primeiro, a ideia de uma única ação
orçamentária abarcando todas as iniciativas que hoje são realizadas pelos diversos entes
contrariaria as orientações dos órgãos normativos do Sistema de Planejamento e de
Orçamento Federal por serem iniciativas díspares entre si (infraestrutura, alimentação,
transporte, etc.), com produtos, forma de implementação e diversas características
totalmente destoantes.

Por outro lado, duplicar ações que hoje já são executadas em outros programas causaria
impacto negativo na execução das iniciativas que atualmente são realizadas por meio de ações
orçamentárias vinculadas ao Programa 5011 (Educação Básica), incorrendo em possíveis
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atrasos nas entregas das políticas públicas e engessamento das execuções orçamentária e
financeira, causados muitas vezes pela necessidade de remanejamentos entre as ações.
Assim, vincular todas as iniciativas voltadas para a educação infantil ao Programa 6015, sob o
prisma da facilidade de acompanhamento e transparência da execução dos gastos,
considerando a atual configuração do arcabouço orçamentário brasileiro, poderia tornar a
execução da política pública extremamente morosa e até inviável, em alguns casos.

Reitera-se, portando, a classificação dos recursos consignados no orçamento do MEC por meio
do Plano Orçamentário (PO) e do Plano Interno (PI). O PO constitui uma identificação
orçamentária de caráter gerencial, vinculada à ação orçamentária, que tem por finalidade
permitir que tanto a elaboração do orçamento quanto o acompanhamento físico e financeiro
da execução ocorram num nível mais detalhado do que o do subtítulo, ou localizador de gasto
da ação (Manual Técnico de Orçamento, versões de 2018, 2019 e 2020).

Por sua vez, a classificação por PI, regulamentada no âmbito do MEC por meio da Portaria nº
6, de 9 de dezembro de 2019, consiste em desdobrar o projeto ou a atividade em níveis ainda
mais detalhados, com o intuito de gerenciar e acompanhar de forma pormenorizada a ação
programada na lei orçamentária anual (LOA). O código do PI traz explicitamente duas
referências diretas a essa etapa: o enquadramento da despesa e a etapa de ensino.

Isto posto, verifica-se a possibilidade de obtenção de dados dos investimentos realizados pelo
MEC na educação infantil, por meio do código de PI, desde que as referências citadas
anteriormente sejam utilizadas no momento de execução orçamentária das ações.

Além disso, haja vista os institutos da cooperação federativa e do regime de colaboração, é

importante frisar que a efetividade das políticas de educação depende fortemente também
dos esforços de estados, Distrito Federal e municípios. As metas para a educação infantil
dispostas no PNE, por exemplo, envolvem primordialmente o esforço municipal, conforme
disposição constitucional, porém, só serão atingidas com a contribuição das esferas estadual
e federal. Se por um lado o município deve organizar a oferta da educação infantil, por
exemplo, por outro lado, financiamento, apoio técnico, diretrizes gerais, formação de
professores, entre outros, são fatores imprescindíveis para a educação infantil, mas que não
dependem, em grande parte, dos municípios. Assim, para o alcance da Meta 1 do PNE, relativa
à educação infantil, por exemplo, importa acrescentar ao Programa Nacional de
Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil
(Proinfância), ofertado pelo MEC, não apenas a disponibilização de espaço/terreno para a
construção de creches, como também a contratação de profissionais, o que representa uma
forte atuação do município, principalmente levando-se em conta suas dificuldades
orçamentárias e os limites impostos pela Lei Complementar nº 101, de 2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal).

A priorização da educação infantil é um desafio que só será alcançado com o trabalho conjunto
de toda a Federação, dado que a educação é competência comum (Constituição Federal de
1988, art. 23) dos entes federados e estes devem organizar, em regime de colaboração, seus
sistemas de ensino (Constituição Federal de 1988, art. 211; Lei nº 9.394, de 1996, art. 8º), com
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suas respectivas prioridades de atuação constitucionalmente estabelecidas (ao município,
educação infantil e ensino fundamental; ao estado, ensinos fundamental e médio; e à União,
educação superior). Para que o direito à educação de qualidade alcance a todos,
independentemente da dependência administrativa que a ofereça, a cooperação federativa e
o regime de colaboração é fundamental para que os sistemas de ensino se organizem de
forma sistêmica e favoreça o combate às desigualdades.

Por meio do Ofício nº 15501/2020/ChefiaGabin/Gabin-FNDE, de 12.06.2020, o FNDE

apresentou a seguinte manifestação:

“Cabe salientar que as ações da CGPES destinadas à educação infantil, por meio do PAR,
referem-se, especificamente, à aquisição de brinquedos didáticos a serem distribuídos para
unidades de educação infantil. Assim, informamos que no ano de 2019, foram empenhados
R$ 1.848.716,93 (um milhão, oitocentos e quarenta e oito mil setecentos e dezesseis reais e
noventa e três centavos), provenientes de emendas parlamentares, e R$ 14.391.442,32
(quatorze milhões, trezentos e noventa e um mil quatrocentos e quarenta e dois reais e trinta
e dois centavos) de recursos voluntários da União (SEI nº 1805044) para esta ação.

“[...] Por fim, o que nos pertine manifestar, cumpre dizer que o SIOPE está em constante
evolução, incluvise divulga os dados e informações sob o formato de gráficos através do
SIOPE-Gerencial, acessível através do endereço: https://www.fnde.gov.br/siope/relatorio-
gerencial/dist/indicador, onde podem ser verificadas diversas informações de forma amigável
tanto para a população, quanto para os gestores e para os conselhos de acompanhamento e
controle social.”

Análise da equipe de auditoria

Em sua manifestação, o MEC informa das mudanças metodológicas do PPA 2020-2023 em

relação aos anos anteriores, visando o alinhamento às melhores práticas de planejamento que
valorizam a eficiência alocativa, a preocupação da distribuição regional dos recursos públicos
e o foco em resultados para a sociedade. Esclarece que neste contexto foi criada o Programa
6015 (Educação Infantil) voltado ao público infantil, incorporando ações já desenvolvidas para
esse público como é o caso das Ações 12KU (Escolas para Educação Infantil) e 00OW (Apoio à
Manutenção da Educação Infantil).

Ainda, o Ministério pontua algumas questões como obstáculos acerca do tema: i) uma única
ação orçamentária abarcando todas as iniciativas que são realizadas pelos diversos entes
contraria as orientações normativas do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal;
ii) duplicar ações que são executadas em outros programas causaria impacto negativo na
execução das iniciativas que atualmente são realizadas por meio de ações orçamentárias
vinculadas ao Programa 5011 (Educação Básica), incorrendo em possíveis atrasos nas entregas
das políticas públicas e engessamento das execuções orçamentária e financeira.

A equipe de auditoria entende que a melhor identificação das ações e programas da educação
infantil devem ser realizadas pelo MEC, naquilo em que for possível, e observando os

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normativos vigentes. A estruturação das ações de governo da educação infantil em um
programa de governo próprio, naquilo em que for possível essa vinculação, de acordo com o
relatado para o PPA 2020-2023, para essa faixa etária constitui-se de um avanço importante
para a identificação e transparência dos seus gastos.

Há, contudo, ações que, embora não se refiram exclusivamente a educação infantil, têm
impacto nela, conforme consta dos quadros apresentados pelo MEC. Para essas, conforme
consta do relatório, a desagregação da parcela financeira que cabe à educação infantil não é
facilmente conseguida por meio dos planos internos estabelecidos pelo MEC ou mesmo não
há como se realizar essa segregação, o que impacta na definição dos recursos totais alocados
na primeira infância.

O MEC ressalta que o PO constitui uma identificação orçamentária de caráter gerencial,

vinculada à ação orçamentária, que tem por finalidade permitir que tanto a elaboração do
orçamento quanto o acompanhamento físico e financeiro da execução ocorram num nível
mais detalhado do que o do subtítulo, ou localizador de gasto da ação. Por sua vez, o PI
possibilitaria a obtenção de dados dos investimentos realizados pelo MEC na educação
infantil, por meio do código de PI, desde que as referências citadas anteriormente sejam
utilizadas no momento de execução orçamentária das ações.

A informação trazida pelo MEC acerca da estruturação de seus PO’s e PI’s vai ao encontro do
que relatado pela CGU, motivo pelo qual entende-se que há possibilidade de melhorias na
identificação das ações da educação infantil em sua etapa de planejamento.

Em sua manifestação, o FNDE apresenta ação, no âmbito do PAR, destinado à aquisição de

brinquedos didáticos, cujo público alvo é a EI. Quando do levantamento de informações para
o Relatório, a CGU não identificou a referida iniciativa, não a contemplando na tabela 19, o
que reforça a dificuldade de identificação das ações educacionais voltadas à primeira infância,
como retratado no referido achado.

Ainda, a equipe de auditoria ressalta a necessidade de aprimoramento na divulgação de

informações relativas à primeira infância, citando, em especial o SIOPE. Muito embora o FNDE
tenha informado acerca da constante evolução do sistema e da disponibilização de gráficos,
não foi possível acessar o sítio eletrônico (na data de 03.07.2020) apresentado pela Autarquia,
ficando prejudicada a análise acerca deste ponto.

Acerca das dificuldades apontadas pela equipe de auditoria para a segregação das despesas
educacionais voltadas para a primeira infância, o FNDE informa que a própria concepção dos
programas PDDE, PNATE dificultam essa separação. A equipe de auditoria entende que a
identificação das despesas com a primeira infância deve ser feita na medida da possibilidade,
podendo estabelecer métricas que se não exatas, conduzam a resultados aproximados.

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