utlendingsrett

Bortsett fra grunnlovsforbudet mot jesuitter og munkeordener (forbudet om adgang for jøder ble opphevet i 1851), og at Kongen fikk fullmakt i lovens § 3 til å pålegge passtvang i krigstid, eksisterte det etter dette i praksis svært få begrensninger med hensyn til å innvandre til Norge frem til slutten av 1800-tallet. Pendelen snudde i løpet av noen tiår, og rundt århundreskiftet ble det vedtatt tre lover som alle hadde betydning for utlendingers adgang til landet. I 1888 ble Norges første statsborgerskapslov vedtatt, i 1897 en ny lov om tolltariff, og i 1901 den første fremmedloven.

Loven av 1901 var ikke spesielt inngripende sett med dagens øyne, men den medførte en omfattende debatt i Stortinget blant annet fordi den brøt med tidligere prinsipper om fri tilgang til Norge av utenlandsk kapital og arbeidskraft. Under debatten i Stortinget ble proteksjonistiske argumenter skjøvet i bakgrunnen, og det var den felles enighet om behovet for å beskytte landet mot uønskede elementer, og kampen mot «forbryderiskheden» som sikret flertall for loven. Loven innførte blant annet at enhver som drev overnattingssteder skulle føre gjestebok, at enhver utlending som kom til landet for å søke erverv eller ta fast opphold, måtte skaffe seg oppholdsbok hos politiet, og at enhver som ikke hadde gyldig oppholdsbok kunne utvises.

Hensynet til rikets sikkerhet og ønsket om å utvise kriminelle utlendinger var dominerende begrunnelser for de innstramminger som ble gjort i loven de neste tiårene. I 1914 ble det vedtatt en provisorisk anordning som bestemte at alle reisende skulle registreres hos politiet. Anordningen ble i 1915 avløst av en lovendring i loven av 1901 som utvidet adgangen til å utvise kriminelle utlendinger, og som skulle hindre innvandring av uønskede folkegrupper, der sigøynere og tatere ble nevnt spesielt. I 1917 ble loven strammet inn ytterligere ved to anledninger. Blant annet ble utlendingers meldeplikt innskjerpet, adgangen til å oppholde seg i bestemte kommuner ble nærmere regulert, og pass- og visumtvang ble innført for alle unntatt svenske og danske borgere.

Den første samlede fremmedlov ble vedtatt i 1927. Lovens nye hovedbestemmelse var at enhver som ville søke eller motta arbeid i landet, måtte ha fått innvilget arbeidstillatelse før innreisen. Det ble innført regler om oppholdstillatelse, og det ble gitt regler om avvisning, som supplement til utvisning. Loven ga videre anvisning på noen rettssikkerhetsprinsipper som saksbehandlingsregler ved utvisning, adgangen til å gi uttalelse til saksbehandlende myndighet og klage på avslag. Forbudet om adgang til landet for sigøynere og «andre omstreifere» ble absolutt.

Adgangen til landet ble ytterligere skjerpet mot slutten av 1930-tallen, særlig begrunnet i sikkerhetshensyn. I 1939 ble visumplikten gjeninnført med unntak for nordiske borgere. Den hadde vært delvis opphevet gjennom bilaterale visumfrihetsavtaler. I begynnelsen av 1950-årene ble loven imidlertid myket noe opp igjen som en følge av nye inngåelser av visumfrihetsavtaler og multilaterale konvensjoner.

Fremmedloven av 1927 ble stort sett ansett for å fungere tilfredsstillende, men i praktiseringen oppsto enkelte uklarheter. Justisdepartementet tok derfor på midten av 1950-tallet initiativ til en lovrevisjon. Det ble tatt sikte på å beholde flest mulig av prinsippene i gjeldende rett, samt å unngå endringer i regelverket som kunne medføre uønskede endringer i praksis. Av betydning for revisjonsarbeidet var også etableringen av det felles nordiske arbeidsmarkedet i 1954.

Revisjonsarbeidet resulterte i loven av 27. juli 1956 om utlendingers adgang til riket mv. I kortversjon ble også denne loven kalt «Fremmedloven». Ved siden av en omredigering og endring av enkelte betegnelser i tidligere lov var det særlig to betydningsfulle endringer.

Norges ratifikasjon av Flyktningkonvensjonen av 1951 medførte ingen endring i fremmedloven av 1927, men ved revisjonen i 1956 ble det foreslått en ny bestemmelse om asyl for «politiske flyktninger». At ordet «politisk» er føyd til hadde neppe noen betydning da alle konvensjonsgrunnene i artikkel 1 A ble nevnt i lovens § 2. Non refoulement-bestemmelsen (vern mot tilbakesendelse) i konvensjonens art 33 ble også innarbeidet i den nye lovens § 17.

For det andre ble forbudet mot sigøyneres adgang til riket opphevet og erstattet med en bestemmelse om avvisning av «omstreifere o.l.». Selv om sigøynere som etnisk gruppe ikke lenger ble nektet adgang til landet, tyder mye på at den nye bestemmelsen ikke endret praksis i særlig grad. De fleste sigøynere ble ansett for å være «omstreifere o.l.».

Loven var i stor grad en fullmaktslov med vid adgang til å gi utfyllende bestemmelser i forskrift.

Fra begynnelsen av 1970-årene økte antallet søknader om arbeidstillatelser betydelig. Ved behandlingen av St.meld.nr.39 (1973–1974) ble det innført en midlertidig innvandringsstopp (stopp i adgangen til å gi nye arbeidstillatelser), med visse dispensasjonsmuligheter. Innvandringsstoppen skulle i første omgang gjelde fra 1. februar 1975 til 1. august 1976, men ble senere forlenget «inntil videre». Det ble i tillegg innført nye og skjerpede vilkår for arbeidstillatelse.

Arbeidet med å revidere fremmedloven av 1956 ble startet i 1977. Fremmedlovutvalget avga sin utredning til Justisdepartementet i november 1983 og ny utlendingslov ble vedtatt 24. juni 1988. Forslaget fra Fremmedlovutvalget var i stor grad en videreføring av hovedlinjene fra fremmedloven av 1956 med tilhørende forskrifter, og en oppdatering i henhold til praksisutviklingen. Forslaget flyttet enkelte bestemmelser fra forskriften til loven og styrket utlendingers rettsstilling på enkelte områder, blant annet ved å innføre rettighetsbestemmelser. Utvalget foreslo en formålsbestemmelse som «vil ha betydning for tolkingen av dens enkelte bestemmelser». Fremmedloven av 1956 hadde ingen formålsbestemmelse.

I utlendingsloven av 1988 ble fremmedlovens karakter av fullmaktslov redusert. Dette ble blant annet gjort ved å presisere forskriftshjemlene til den enkelte paragraf. Man anså likevel at det var et behov for en «restfullmakt» til å gi forskrift for gjennomføring av loven.

Internasjonale forpliktelser ble også gitt forrang. Internasjonale forpliktelser var ment å være bindende både for lovtolking og de mer skjønnspregede sider av en avgjørelse etter loven, og gis gjennomslagskraft i forhold til lovbestemmelser i motsatt retning.

Det tidligere tillatelsessystem med både oppholds- og arbeidstillatelse ble forenklet. Det ble foreslått én tillatelsestype, oppholdstillatelse, som kunne gis med og uten begrensninger. Regelen ble utformet slik at den, på nærmere vilkår, ga søkeren et rettskrav på oppholdstillatelse. Regelen om at tillatelsen som hovedregel måtte foreligge før innreise, ble opprettholdt. Ved fornyelse skulle de samme vilkårene gjelde, men fornyelse skulle ikke kunne avslås bare på grunn av en endret arbeidsmarkedsmessig eller arbeidskraftmessig situasjon. Den tidligere ordningen med en «generell arbeidstillatelse på ubestemt tid» ble endret til en ny tillatelse kalt «bosettingstillatelse».

I fremmedloven av 1956 var det en viss språklig forskjell mellom definisjonen av flyktning i lovens § 2 og flyktningkonvensjonens flyktningdefinisjon. Dette ble rettet på i den nye loven gjennom å henvise direkte til konvensjonen og dens ordlyd. Utvalget som forberedte loven, drøftet og forkastet både en mulig utvidelse av flyktningbegrepet og innføring av en egen B-kategori for personer i flyktningeliknende situasjoner. Utvalget foreslo i stedet (lovutkastet § 12) å gi forvaltningen en hjemmel til å innvilge tillatelser på grunn av tilknytning eller særlig sterke menneskelige hensyn. Hjemmelen var ikke kun forbeholdt asylsøkere. Vernet mot tilbakesendelse (non refoulement) ble foreslått lovfestet i utkastets § 41. Det ble videre foreslått en rekke prosessuelle regler som hovedsakelig styrket utlendingens rettsstilling under saksbehandlingen.

Utlendingsloven av 1988 er en fullmaktslov. Utlendingsforskriften gitt med hjemmel i loven er meget omfattende og til dels svært kasuistisk utformet. Den inneholder også viktige prinsipper. Det forhold at svært mye reguleres gjennom forskrift antas å være en vesentlig begrunnelse for lovens § 5 første ledd, hvoretter Stortinget skal godkjenne hovedprinsippene for regulering av innvandringen.

En viktig endring med den nye loven var at mange av tidligere regler som fulgte av utlendingsforskriften ble overført til loven for å øke utlendingers rettssikkerhet. Videre var det mange som reelt sett hadde behov for beskyttelse som istedet ble gitt opphold på humanitært grunnlag. Med den nye loven ble flyktningebegrepet utvidet til å omfatte flere enn tidligere.

Loven inneholder hovedprinsippene for regulering av innvandringen, slik at Stortinget fastlegger disse gjennom en ordinær lovgivningsprosess. På enkelte områder, som for eksempel i forhold til familieinnvandring, går forslaget inn for en detaljert regulering i selve loven. Dette er et saksfelt som idag står adskillig mer sentralt i den politiske debatt enn de gjorde i 1988, og den politiske strid kan ofte gjelde spørsmål som i en lovteknisk sammenheng må kunne karakteriseres som detaljspørsmål. Da er det rimelig at Stortinget selv beslutter om innholdet i regelverket også på dette nivå.

Imidlertid er det fortsatt nødvendig med et omfattende forskriftsverk. På den måten skapes muligheter for en smidig styring av innvandringspolitikken, men hele tiden innen de ytre rammer som gjennom loven er fastlagt av Stortinget. Utvalgets forslag til lovtekst vil gi grunnlag for en mer forståelig sammenheng mellom lov og forskrift