Febrero 2024 Vol I. Anuario Asociación de Estudios de Relaciones Internacionales de Argentina. 40 aniversario del regreso de la democracia en Argentina Autores: Magdalena Bas Vilizzio, Constanza Boettger, Anabella Busso, Oriana Cherini, Bernardo Dall'Ongaro, Dolores Gandulfo, María Belén Herrero, Stella Juste, Christopher Kurt Kiessling, Florencia Laudonia, Roberto Lopez, Alfredo López Rita, Agustina Pacheco Alonso, Verónica Perez Taffi, Juliana Peixoto Batista, Alejandro Simonoff, Diana Tussie y Nevia Vera Coordinadoras: Melisa Deciancio y Florencia Laudonia Buenos Aires, Argentina Índice Introducción 5 Entrevista a Pepe Paradiso por Verónica Perez Taffi 10 Reflexiones a 40 años de democracia A cuarenta años de la Redemocratización: una mirada al vínculo entre Relaciones Internacionales y Democracia Anabella Busso 15 Diplomacia y contra diplomacia cumpliendo 40 años de democracia Diana Tussie 22 Lo que vendrá: un esbozo de la historia de la política exterior futura para los tiempos de Javier Milei Alejandro Simonoff 29 Solución de controversias inversor-Estado: una discusión pendiente en los cuarenta años de democracia Magdalena Bas Vilizzio 40 Ensayos analíticos Desafíos para la Democracia en América Latina hoy Dolores Gandulfo 46 Relaciones civiles-militares. El control civil y el rol del Congreso de la Nación entre 1986 y 2006. Roberto Carlos López 58 Las provincias argentinas y su rol internacional a 40 años del retorno a la democracia Stella Juste y Oriana Cherini 83 El Rol de las Organizaciones de la Sociedad Civil en la Promoción de la Seguridad Humana y la Democracia: Reflexiones desde la Experiencia Argentina Constanza Boettger y Florencia Laudonia 97 Ensayos analíticos Breve historia de la política migratoria argentina reciente. Una aproximación diferente para entender 40 años de democracia. Alfredo Lopez Rita 115 El enfoque de género en las estrategias de política exterior latinoamericanas Victoria Brusa 127 América Latina en el sistema internacional: contribuciones en salud y medio Ambiente Juliana Peixoto Batista y María Belén Herrero 137 Democracia, política exterior argentina y acción climática: una breve historia de encuentros y desencuentros Christopher Kurt Kiessling y Agustina Pacheco Alonso 145 Diplomacia nuclear argentina para la Paz: 40 años de trabajo por el desarme, la cooperación y la democratización del desarrollo pacífico de energía atómica Nevia Vera 157 Diplomacia, Democracia y Tecnología Nuclear: De la competencia y rivalidad a la cooperación e integración argentino – brasileña (1985-2010) Bernardo Dall’Ongaro 170 Biodata de los autores 184 Democracia, política exterior argentina y acción climática: una breve historia de encuentros y desencuentros Christopher Kurt Kiessling y Agustina Pacheco Alonso Resumen Con la ratificación de la CMNUCC por parte de Argentina en 1994, se dio inicio a una agenda de política doméstica y exterior que ha experimentado continuidades y cambios a lo largo del tiempo. En términos generales, la posición argentina se ha alineado con la voz expresada por los países del G77+China, sosteniendo que, en calidad de nación en desarrollo, Argentina no figura entre los principales responsables de la crisis climática que afecta a la humanidad. A pesar de esta constante, es posible identificar tres períodos distintos en la reciente historia de la política climática argentina. En primer lugar, se observa una etapa inicial que abarca desde la firma y entrada en vigor de la CMNUCC hasta la crisis del 2001-2002, marcada por la llegada de Néstor Kirchner a la presidencia. Luego, una segunda etapa se materializa durante los tres gobiernos kirchneristas, seguida por una tercera fase que se extiende desde la firma del Acuerdo de París y la presidencia de Mauricio Macri hasta las elecciones de 2023, que culminaron con la elección de Javier Milei como presidente de Argentina. El propósito de este trabajo es describir la política climática en Argentina en el contexto de la conmemoración de los 40 años de democracia en el país. Para lograr este objetivo, se llevará a cabo un análisis exhaustivo, tanto sincrónico como diacrónico, de la política exterior argentina y su relación con la agenda climática. Cerrarán este artículo algunas reflexiones preliminares de la llegada al gobierno de Javier Milei y sus posibles impactos sobre la agenda climática en los 40 años de democracia. 145 Introducción El pasado 10 de diciembre de 2023 se han conmemorado 40 años ininterrumpidos de democracia en la República Argentina. En este marco, resulta sumamente oportuno reflexionar sobre la política exterior argentina en materia de cambio climático durante los últimos 40 años. Como muchos académicos de las Relaciones Internacionales argumentan, la relación entre acción climática y democracia no es necesariamente lineal y no está exenta de dificultades, tal como se verá al analizar la historia reciente en Argentina. En términos conceptuales, existe un reconocimiento creciente en la disciplina respecto a la centralidad del nexo entre la política exterior, la democracia liberal y el cambio climático, para garantizar la estabilidad del orden multilateral global (Falkner & Buzan, 2019). Tradiciones liberalesde pensamiento en Relaciones Internacionales han enfatizado la importancia de los enfoques cooperativos para abordar los desafíos transnacionales como la lucha contra el cambio climático (Keohane & Nye, 1977). Asimismo, dentro de la tradición liberal de pensamiento, se predice que los Estados democráticos, con sus estructuras políticas que garantizan y promueven la participación ciudadana, tienden a priorizar las preocupaciones climáticas y ambientales, lo que se tiende a reflejar en sus decisiones de política exterior (Stevenson & Dryzek, 2012). Por otra parte, dentro de esta misma línea de pensamiento, la teoría de la paz democrática postula que las democracias tienden a resolver sus conflictos de forma pacífica. De esta forma la proliferación de democracias a nivel internacional generaría un entorno propicio para la cooperación internacional en materia climática. En este contexto, parecería que el vínculo entre democracia, política exterior y acción climática resulta lineal y transparente; a mayor calidad democrática, la política exterior, como extensión de los valores, prioridades y preferencias de los ciudadanos en el ámbito internacional, incorporaría cada vez más consideraciones climáticas. Sin embargo, si miramos la cuestión con otras lentes conceptuales tales como la de la Economía Política Internacional, veremos que la realidad es más compleja y que la narrativa liberal no termina de abordar todas las aristas del fenómeno. En primer lugar, es necesario traer a colación que, para los países del Sur Global, la acción climática es indisociable de las preocupaciones por el desarrollo (Kiessling & Pacheco Alonso, 2019). Las negociaciones multilaterales en materia de cambio climático en el marco de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre 146 Cambio Climático (CMNUCC) son espacios donde pueden estar debatiéndose tanto agendas de protección ambiental (Falkner & Buzan, 2019) como modelos de desarrollo, o inclusive el propio derecho al desarrollo en forma simultánea; dependiendo de las identidades, intereses y posición de los Estados en la sociedad internacional. En líneas generales, la posición argentina en este debate ha estado integrada a voz expresada por los países del G77+China al sostener que Argentina, como país en vías de desarrollo, no es uno de los principales responsables de la crisis climática que atraviesa la humanidad (Bueno, 2018, 2020, e.g). De esta forma, esta posición que puede ser caracterizada especialmente antes de la Firma del Acuerdo de París como “defensiva” (Bueno, 2018) ha permitido que la Argentina no necesariamente haya internalizado en sus debates domésticos (o “intermésticos”) sobre modelos de desarrollo la agenda climática como prioridad de política exterior (Ryan, 2023). A partir de este diagnóstico inicial, el objetivo de este trabajo es describir la política climática en Argentina en el marco de la conmemoración por el cumplimiento de 40 años de democracia ininterrumpida en Argentina. Para alcanzar este propósito, se profundizará en un análisis tanto sincrónico como diacrónico de la política exterior argentina y sus encuentros y desencuentros con la agenda climática. Cerrarán este artículo algunas reflexiones preliminares de la llegada al gobierno de Javier Milei y sus posibles impactos sobre la agenda climática en los 40 años de democracia. Desarrollo El régimen internacional del cambio climático se consolida como tal a partir de la entrada en vigor de la CMNUCC en 1994 y el inicio en 1995 de las negociaciones internacionales climáticas en el marco de las Conferencias de las Partes de la Convención (COP). Sin embargo, sus antecedentes pueden rastrearse a la primera Conferencia Internacional que aborda la problemática ambientalcelebrada en 1972 en Estocolmo. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano tuvo un papel importante tanto desde un punto de vista institucional como normativo. En este sentido, la gobernanza ambiental como proceso de regulación de la agenda ambiental (Cox, 1993) emerge producto de esta Conferencia. 147 Es a partir de la Cumbrede la Tierra que, en 1972, se comienzan a crear en los países occidentales las primeras agencias deprotección ambiental. Argentinano es la excepción a esta tendencia, creando en 1973 la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (SRNAH) (Gutierrez & Isuani, 2013). Sin embargo, con el golpe cívico-militar de 1976, el Proceso de Reorganización Nacional desmantela dicha agencia; teniendo que esperar hasta 1983, con la recuperación democrática, para volver a articularse. Por consiguiente, existe un vínculo constitutivo entre política ambiental y democratización en Argentina en la medida que el gobierno militar consideraba la agenda ambiental como una agenda “subversiva” (Gutierrez & Isuani, 2013). Con la asunción de Raúl Alfonsín a la presidencia argentina, las competencias ambientales fueron distribuidas entre Secretarías dispersas en tres Ministerios. Es a partir de 1987 que comienzanlos esfuerzos por centralizar la política ambientala partir de la creación de la Subsecretaría de Política Ambiental (SPA) bajo la órbita de la Secretaría General de la Presidencia (FaliveneFernández & Kiessling, 2023). En 1989 seproduce la sustitución de la SPA por la Comisión Nacionalde Política Ambiental (CNPA), primero bajo la órbita de la Secretaría General de la Presidencia y luego del Ministerio de Salud y Acción Social. En esta época, la Cancillería argentina también poseía competencias vinculadas a los compromisos internacionales argentinos (Falivene Fernández & Kiessling, 2023). Cabe detacar en este período que, mientras que la incorporación de la agenda ambiental a la agendapolítica del Estadoargentino ocurre con la democratización, la incorporación de la agenda climática, por su parte, responde primordialmente a incentivos y presiones externas con la realización de la Conferenciade las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Río de Janeiro en junio de 1992. La cumbre de la tierra de Río concluye con la firma de grandes acuerdos ambientales que incluyen a la CMNUCC, y amplían el grado de involucramiento de la Cancillería argentina en la temática frente a los nuevos compromisos emergentes de estos novedosos regímenes internacionales multilaterales. A partir de la firma y entrada en vigor de la CMNUCC, emerge la agenda climática en Argentina como arena de política pública. Cabe distinguir con fines analíticos tres períodos en la política climática argentina: Una primera etapa que comienza con la firma y entrada en vigor de la CMNUCC hasta la crisis del 2001-2002 y la llegada de Néstor Kirchner a la presidencia; una segunda etapa que se encuentra representada por los tres gobiernos kirchneristas, y una tercera etapa que va desde la firma del Acuerdo de París y la llegada al 148 poder de Mauricio Macri hasta las elecciones del 2023 que definen a Javier Milei como el nuevo presidente de la Argentina. 1992-2003 A partir de la firma y entrada en vigor de la CMNUCC y de la sanción de la Ley 24295 en 1994 que ratifica la CMNUCC en territorio nacional, el involucramiento político argentino con la agenda climática durante la década del 90 va a quedar exclusivamente bajo responsabilidad del Palacio San Martín. La modalidad bajo la cual se internalizan los compromisos primero de la CMNUCC, y luego del Protocolo de Kioto a partir de 1997, va a mostrar una profunda escisión entre la agenda de política exterior doméstica y la agenda de política exterior en materia de cambio climático. Frente a un escenario doméstico que va a considerar al cambio climático como un tema completamente marginal (Ryan, 2023), en materia de política exterior durante la década de 1990 se observa un perfil alto adoptado por la Argentina en el marco de la llamada “diplomacia del embajador”, por el activo rol sostenido por el ex 1 diplomático argentino Raúl Estrada Oyuela (Kiessling & Pacheco Alonso, 2023). Durante estos años, la posición argentina en materia de política exterior climática combinó el sostenimiento de un alto perfil en las negociaciones con un alineamiento con los Estados Unidos, coherente con la política exterior argentina en términos más generales (Bueno, 2012). Este alineamiento llevó a que en 1998 Argentina incluso planteara la posibilidad de ser el primer país en vías de desarrollo en adoptar compromisos de mitigación frente a las interpretaciones prevalecientes en el momento del Principio de Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas que separaba a los países del Norte global y del Sur global en Países Anexo I y países no anexo I (Viola, Franchini, Lemos Ribeiro, 2012). 2003-2015 A partir de la crisis del 2001-2002, y en especial con el ascenso de Néstor Kirchner a la presidencia de la nación en 2003, se produce un cambio en el abordaje de la política climática argentina. En materia de política doméstica, la agenda ambiental comienza a ganar 1 Algunos indicadores que permiten ejemplificar el activo rol argentino en esta etapa es que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires alojó dos COP (1998y 2004), y el propio Estrada Oyuela personalmente presidió las negociaciones del Protocolo de Kioto 1995-1997 y se desempeñó como miembro del Comité de Cumplimiento de este acuerdo internacional. 149 una importancia creciente con la confluencia de varios factores: La sanción de la Ley General del Ambiente N°25675en 2002, la emergencia del ambientalismo social (Gutierrez & Isuani, 2014) y el conflicto de las pasterasen el Río Uruguay en 2006. Excede a los propósitos de este estudio analizar con mayor profundidad cada uno de los factores reseñados; sin embargo, cabe señalar que la confluencia de estos fenómenos posibilitó que la agenda ambiental doméstica ganara una mayor tracción en este período. No obstante, la agenda climática continuó siendo principalmente abordada por la Cancillería argentina hasta la firma del Acuerdo de París en 2015. Con la salidade Raúl Estrada Oyuela de su cargo por diferencias políticas con el gobierno de Néstor Kirchner, la posición argentina en materia de políticaexterior climática va a adoptarun cariz principalmente defensivo; esto es, una posición dirigidaprincipalmente a sostener una diferenciación estricta en el régimen climático (Held & Roger, 2018) entre países del Norte global, con compromisos de reducción de emisiones, y países del Sur global sin compromisos de mitigación. De esta forma, resulta comprensible que Argentinaen este período adopte una posición de más bajo perfil en las negociaciones y que se incorpore a la coalición negociadora Like Minded-Group of Developing Countries (LMDC) sosteniendo al mismo tiempo su participación en el G77+China. Durante estos años, la importancia relativa de la política climática en el marco más general de la política exterior argentina tendió a decrecer. Curiosamente, la interpretación prevaleciente durante esta época era semejante al período anterior aunque se invertía la carga valorativa. Mientras que en la década del 90´ e inicios de los 2000 era visto como positivo la importancia que la temática teníapara los Estados de la OCDE, en este período se reivindicaba una identidad internacional más basada en la pertenencia de la Argentina al Sur global (Bueno & Vázquez, 2017; e.g.), y por ende, el rechazo a una agenda que era vista en el mejor de los casos como una preocupación de países desarrollados, y en el peor, como una amenaza al desarrollo autónomo. De esta manera, la Argentina va a situar al cambio climático como un tema menor en la agenda de política exterior. 2015-2023 El año 2015 representó una coyuntura crítica para la posición argentina en materia de cambio climático, que se logró sostener en mayor o menor medida a lo largo de los dos 150 siguientes gobiernos de turno. La firma del Acuerdo de París y las elecciones presidenciales que llevaron a Mauricio Macri a la presidencia, habilitaron un cambio muy importante en la política climática tanto doméstica como exterior. Lo notorio de esta etapa radica en la confluencia relativa entre la relevancia que adquiere la temática en la política exterior, junto con un elevado perfil de los negociadores y un aumento en las delegaciones enviadas a la COP (Bueno,González & Yamin, 2021), y la relevancia de la misma en la agenda política interna, tanto en términos discursivos como en materia de legislación e implementación de programas. En este contexto, se crearon en 2015 el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable con una Dirección de Cambio Climático y se comenzaron a construir los mecanismos de gobernanza doméstica del cambio climático bajo la figura del Gabinete Nacional de Cambio Climático que luego quedarán formalizados desde 2019 a través de la Ley Nº27520 de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global. Asimismo, se observó la entrada a los espacios tanto de toma de decisiones, como de negociación, de especialistas y académicos de larga data en la temática. Tal fue el caso de Soledad Aguilar, Ma. Pilar Bueno Ruibal y Rodrigo Rodriguez Tornquist ocupando sucesivamente la Dirección de Cambio Climático, así como la conformación de equipos técnicos especializados provenientes de la academia y de organizaciones ambientalistas altamente relevantes en el contexto argentino. En materia de política climática doméstica, se comienzan a partir de 2016 a elaborar los planes sectoriales de acción climática que confluirían en la primera y segunda versión del Plan Nacional de Adaptación y Mitigación del Cambio Climático (el primero bajo el gobierno de Macri y el segundo bajo el de Alberto Fernández). En la misma línea, durante este período se presentaron tres actualizaciones a la Contribución Nacionalmente Determinada (NDC) de Argentina en el marco del Acuerdo de París, se elaboraron tres inventarios nacionales de gases de efecto invernadero, se presentaron tres informes bianuales de actualización (IBA) ante la CMNUCC, y se desarrollaron planes nacionales orientados a I. la evaluación para la implementación de mercados de carbono y II. la estrategia nacional de acciones para el empoderamiento climático (ACE); así como políticas de transición energética como las rondas RenovAR bajo el gobierno de Macri. 151 En cuanto a la políticaexterior, se destacóun compromiso en el período 2015-2023 con la cooperación internacional y la alineación, en mayor o menor medida, con los esfuerzos globales para abordar los desafíos climáticos. En este contexto,hay una revisión del posicionamiento del país respecto del Principio de Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas que se reorienta, bajo el gobierno de Macri hacia un reconocimiento de ciertas responsabilidades con la mitigación y las oportunidades potenciales derivadas de incorporar estas dimensión en la economía; y bajo el gobierno de Fernández hacia una elevada relevancia a la adaptación ante los impactos del cambio climático. En el ámbito diplomático, hubo un giro en el posicionamiento del país donde se vio un alejamiento de Argentina del bloque LMDC para pasar a la conformación del bloque ABU, conformado por Argentina, Brasil y Uruguay. Dicho bloque negociador, conformado en 2016, articula y sostiene posiciones comunes de los tres países en materia de agricultura y adaptación al cambio climático. Este cambio de coalición negociadora responde a una disconformidad tanto en el gobierno como en la sociedad civil argentina respecto a los condicionantes que derivaban de la participación argentina en este grupo. Sin embargo, se observa una continuidad en el posicionamiento histórico del país respecto a su participación en el G77+China. En este contexto, una agenda particular, la agricultura y ganadería, se sostuvo como un tema no negociable para la Argentina; buscando mantener a la misma por fuera de las discusiones sobre mitigación y adoptando una posición defensiva respecto a cualquier reclamo vinculado a las emisiones del sector (Bueno, 2018). De esta manera, durante este período se observa una relevancia media de la agenda climática en términos de política exterior argentina. Si bien se demuestra una profundización de la agenda respecto a la etapa anterior, la agenda aún continúa desvinculada a otros tópicos y espacios de acción diplomática. A este respecto, se observa que los escasos esfuerzos de vinculación de la cuestión climática con agendas más centrales, han sido contingentes a momentos políticos y circunstancias específicas y no han logrado una mayor trascendencia en la política exterior del país. Finalmente, ante el cambio de gobierno resultado de las elecciones de 2023, aún queda por definir qué configuración adoptará la gobernanza climática doméstica, así como los posicionamientos que asumirá el gobierno argentino y los equipos de negociación ante la agenda climática. Hasta el momento, se ha visto la emergencia del negacionismo climático 152 en el país, emulando el discurso del Brasil de Bolsonaro y los Estados Unidos de Trump, elemento que hasta el momento nunca había formadoparte del debate público (a pesar del mayor o menor interés por la temática), que había tendido a centrarse en debatir los niveles de responsabilidad de la Argentina ante esta problemática. Asimismo, dado el aplazo este año de las fechas de la COP (normalmente desarrollada durante las dos primeras semanas de noviembre), el cambio de gobierno se dará durante el evento. Al momento de escritura de este artículo, aún no se ha confirmado la participación del equipo del nuevo gobiernoen la COP 28. Conclusiones En el presente artículo se ha intentado caracterizar y describir brevemente la política argentina en materia de cambio climático en los últimos 40 años, considerando una mirada tanto sincrónica como diacrónica dela problemática. La elección de Javier Milei el 19 de noviembre de 2023 abre una serie de interrogantes sobre el futuro próximo de esta agenda (Kiessling, 2023). El negacionismo explícito del actual presidente sobre cambio climático, planteado públicamente en varias oportunidades 3 , abre un panorama de incertidumbre a este respecto; principalmente vinculado, en materia de política exterior, a las modalidades bajo las cuáles se cumplirán (o no) los compromisos asumidos por la Argentina bajo el Acuerdo de París en el marco de la CMNUCC, y los alineamientos internacionales que el gobierno priorizará en materia de las negociaciones multilaterales sobre cambio climático. A este respecto emergen diversas cuestiones para ponderar en el contexto de una tendencia global hacia la implementación de barreras arancelarias y paraarancelarias a la importación asociadas a factores climáticos y ambientales, así como a prerrequisitos de sustentabilidad y 4 acción climática para avanzar en agendas de cooperación . De esta manera, la urgencia de la problemática y la centralidad de la misma en la agenda global contemporánea genera que 2 A la fecha de finalización de escritura de este artículo (05 de diciembre de 2023), aún se desconoce el estatus jurídico y político de la agencia gubernamental que reemplazará al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable en el organigrama del Estado argentino. 3 Durante el debate presidencial, así como en entrevistas en medios periodísticos y en sus cuentas de redes sociales. 4 Uno de los ejemplos más relevantes de los últimos años a este respecto para nuestro país fueron las negociaciones para el acuerdo entre el MERCOSUR y la Unión Europea. 153 2 una política errática en la materia acarree grandes costos, tanto reputacionales como sociales, económicos y ambientales a la Argentina. Por último, resulta necesario hacer una breve reflexión sobre la temática en el marco del aniversario de los 40 años de democracia en Argentina. Más allá de la innegable influencia internacional en la temática, cabe destacar que la agenda ambiental en términos generales, y climática en particular, han florecido en Argentina a partir de la democratización de la década de 1980. Sin embargo, aún resulta una deuda no saldada de la democracia argentina la internalización plena de la agenda climática. La distancia observada entre la política exterior y la política doméstica del cambio climático, debilita las capacidades y el potencial de la Argentinaen abordar su responsabilidad en la problemática, en especial con relación a las juventudes y a las generaciones futuras. La urgencia de la temática requiere fortalecer los mecanismos de participación ciudadana, así como las herramientas que habilita el sistema democrático, tales como el litigio climático, los pedidos de información pública, los amparos ambientales, entre otras. 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