Patronazgo en Chile.
Una taxonomía heterogénea que cambia*
Emilio José Moya Diaz (Chile)**
Víctor Garrido Estrada (Chile)***
Resumen
El objetivo de este artículo es describir de manera exploratoria el tipo de
patronazgo que existe en Chile e identificar los mecanismos que lo determinan. Se
aplica una taxonomía a partir de un trabajo conjunto en desarrollo y coordinado
por Conrado Ramos, Francisco Panizza y Guy Peters, el cual reúne una cantidad
significativa de investigadores latinoamericanos. Se entiende por patronazgo
partidario aquella actividad donde las asignaciones políticas en la administración
pública las realizan los partidos políticos de manera discrecional. Con respecto a la
metodología, se utilizó un diseño descriptivo de carácter mixto, es decir, combinó
elementos cualitativos y cuantitativos. Los resultados muestran que no existe un
tipo de patronazgo homogéneo en la administración pública chilena; de hecho,
varía de acuerdo con el nivel jerárquico que se analice. Con respecto a los partidos
políticos, su papel sigue siendo importante en las designaciones, pero a partir de la
perspectiva de los informantes clave estos han perdido relevancia desde la vuelta de
la democracia con relación al presidente y a otros actores políticos.
Palabras clave
Patronazgo; Partidos Políticos; Administración Pública; Designaciones
Políticas.
Fecha de recepción: marzo de 2018
•
Fecha de aprobación: junio de 2018
Cómo citar este artículo
Moya Diaz, Emilio José y Garrido Estrada, Víctor. (2018). Patronazgo en
Chile. Una taxonomía heterogénea que cambia. Estudios Políticos (Universidad de
Antioquia), 53, pp. 213-236. http://doi.org/10.17533/udea.espo.n53a10
Este artículo contó con el apoyo financiero del proyecto Fondecyt Iniciación 2017, N° 11170491,
Vínculos sociales y corrupción en el contexto público local, de la Comisión Nacional de Investigación
Científica y Tecnológica (Conicyt), Chile, y contó con el apoyo del Convenio de Desempeño Docente
2017 otorgado por la Universidad Católica de Temuco.
**
Licenciado en Sociología. Magíster en Sociología. Doctorado en Estudios Latinoamericanos.
Profesor adjunto del Departamento de Sociología y Ciencia Política de la Universidad Católica de
Temuco, Chile. Correo electrónico: emoya@uct.cl
***
Cientista Político. Correo electrónico: vgarridoestrada@gmail.com
*
Medellín, julio-diciembre de 2018: pp. 213-236
[ 213 ]
Patronage in Chile.
A Heterogeneous Taxonomy that Changes
Abstract
The objective of this article is to describe in an exploratory way the type
of patronage that exists in Chile and identify the mechanisms that determine it.
The typology that will be applied in this article is a classification that has been
elaborated in a joint work that is still under development and that are being led by
Conrado Ramos, Francisco Panizza and Guy Peters. This typology brings together
a significant number of Latin American researchers. Patronage will be understood
as that activity where the political appoinments in the administration are made by
the political parties in a discretionary manner. A descriptive methodology of mixed
character was used, that is, it combined qualitative and quantitative elements. The
results show that there is no homogeneous type of patronage in the Chilean public
administration. In fact, it varies according to the hierarchical level that is analyzed.
Moreover, the role of political parties continues to be important in the designations,
although they have lost relevance since the return of democracy in relation to other
actors.
Keywords
]214 [
Patronage; Political Parties; Public Administration; Political Appoinments.
Estudios Políticos, 53, ISSN 0121-5167 • eISSN 2462-8433
Patronazgo en Chile. Una taxonomía heterogénea que cambia
Introducción
Si bien, el patronazgo es un fenómeno que ha estado presente en
la mayoría de las democracias y no es un hecho novedoso, la literatura
generalmente ha abordado las designaciones de los cargos políticos como
clientelismo. De hecho, investigaciones de Barbara Schröter (2010), Javier
Auyero (2002), Steven Levitsky (2007), Susan Strokes, Thad Dunning y Marcelo
Nazareno (2013) y Marcelo Resico (2015) tratan indistintamente estos dos
fenómenos. Por ejemplo, Resico (2015) señala que patronazgo y clientelismo
son parte de un mismo círculo, pero se diferencian del neopatrimonialismo.
Este artículo busca describir el patronazgo como un proceso distinto
al clientelismo, el cual presenta características y lógicas propias que lo
diferencian de otros fenómenos. En este sentido, los esfuerzos que han
desarrollado investigadoras e investigadores como Fabrizio Di Mascio (2011),
Petr Kopecky, Peter Mair y Maria Spirova (2012), Guy Peters y Jon Pierre
(2004), Francisco Panizza, Conrado Ramos y Gerardo Scherlis (2014a) y
Fabricio Carneiro (2009) son contribuciones significativas para comprender
el funcionamiento de aquél en los sistemas políticos tanto europeos como
americanos. Para el caso de ciertos países latinoamericanos como Brasil y
Argentina destacan los aportes de Katherine Bersch, Sérgio Praça y Matthew [ 215 ]
Taylor (2017), Gerardo Scherlis (2012; 2013b) y Merilee Grindle (2012).
El objetivo de este artículo es describir de manera exploratoria el
tipo de patronazgo que existe en Chile e identificar los mecanismos que lo
determinan, aplicando una taxonomía de este fenómeno en Chile desde el
primer gobierno de Michelle Bachelet (2006- 2010) hasta su segundo periodo
(2014-2018), incluyendo el gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014). En
otras palabras, este artículo intentará responder las siguientes preguntas:
¿cuáles son los criterios que priman en la asignación de cargos en el Estado?,
¿cuál es el grado de incidencia que los partidos políticos o los grupos de interés
presentan?, y ¿priman habilidades técnicas y políticas en las designaciones?
Responder a estas interrogantes implica: a) indagar en el papel que los
partidos políticos desempeñan actualmente en el sistema político, la dirección
que toman los programas de gobierno y la influencia de los grupos de interés
en las designaciones; y b) analizar la configuración del sector público y el
impacto que aquella genera en la eficiencia y eficacia de las políticas públicas
(Huber y Ting, 2016).
Medellín, julio-diciembre de 2018: pp. 213-236
Emilio José Moya Diaz, Víctor Garrido Estrada
La taxonomía aplicada en este artículo ha sido elaborada por
Conrado Ramos, Francisco Panizza y Guy Peters (2018), a partir de un
trabajo en desarrollo que reúne una cantidad significativa de investigadores
latinoamericanos y cuyo objetivo es identificar particularidades, diferencias y
semejanzas del patronazgo en cada país de la región. Los autores entienden
por patronazgo partidario como aquella actividad donde las asignaciones
políticas en la administración las realizan los partidos políticos de manera
discrecional; asimismo, que el patronazgo no es un fenómeno dicotómico,
sino que se presenta de manera gradual, es decir, no existen sistemas políticos
cuyas designaciones se sustenten totalmente bajo la lógica de aquél, ni
tampoco existen sistemas en donde exista una ausencia completa de dicho
mecanismo de designación.
1.
Marco teórico
1.1 Qué se entiende por patronazgo
El patronazgo es un fenómeno que ha estado presente constantemente
en las democracias del mundo, no es un hecho novedoso. Max Weber
(2012) señalaba que el objetivo de los partidos políticos en las democracias
]216 [ plebiscitarias consistía en la conquista del poder mediante el voto; dicha
conquista del poder otorga a los partidos la legitimidad para asignar a
sus integrantes en la burocracia, es decir, cuando se habla de patronazgo
se está indicado la manera en que se reclutan las burocracias estatales.
Este puede adquirir dos modalidades: la forma profesional y la forma de
patronazgo (Panizza, Ramos y Scherlis, 2014a). Esto no significa que no exista
superposición entre estas dos formas, al contrario, las interacciones pueden
ser múltiples con prevalencia de una modalidad por sobre la otra.
Ahora bien, el reclutamiento profesional es un proceso que responde a
estándares normativos, por tanto, está sustentado formalmente en principios
de meritocracia y transparencia. Es un proceso que posibilita el escrutinio
público ya que establece procesos de rendición de cuentas. El patronazgo es
un mecanismo de reclutamiento en la cual los agentes políticos desempeñan
un rol crucial. El patronazgo partidario, por su parte, es un mecanismo por el
cual los partidos políticos designan discrecionalmente a sus propios partidarios
para que incidan en las distintas instancias gubernamentales, es una forma de
reclutamiento que se sustenta en criterios políticos con el propósito de controlar
las políticas que se llevarán a cabo, buscando un mayor compromiso con el
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programa de gobierno y la administración gubernamental (Panizza, Ramos y
Scherlis, 2014a; Kopecky, Mair y Spirova, 2012). Ahora bien, el patronazgo
no solo genera impacto en la aplicación de políticas públicas, sino también
sobre el sistema político en su conjunto (Gallo y Lewis, 2012). El patronazgo es
una forma de vínculo entre los partidos políticos y el Gobierno, afectando las
características tanto de los partidos como de los niveles jerárquicos al interior
del Gobierno (Kenny, 2015). Los nombramientos de los partidos electorales
dominantes pueden aumentar la calidad burocrática a largo plazo, mientras
que los partidos electoralmente débiles están asociados a una menor calidad
burocrática (Huber y Ting, 2016).
Lo crucial de la definición expuesta radica en que los partidos políticos
son los actores principales en este mecanismo de designación. Cuando la
nominación la realizan otros actores políticos o agrupaciones se está en
presencia de otra forma de patronazgo. Sin embargo, aquellos también influyen
en la forma en que el patronazgo partidario se manifiesta en una determinada
administración. El patronazgo está presente en muchas sociedades, por tanto,
indagar sobre este fenómeno implica describir la intensidad y el grado en que
se presenta, hasta dónde llega su alcance en la estructura administrativa y cuál
es la forma que adquiere. Asimismo, no existe un solo tipo de patronazgo, es
[ 217 ]
decir, varía de acuerdo con ciertos factores que lo afectan y determinan.
Muchas veces el concepto de patronazgo se confunde con el de
clientelismo político; sin embargo, estos conceptos son distintos, ya que
aluden a fenómenos que presentan características particulares. El patronazgo
es comúnmente utilizado para hacer referencia a la asignación de empleo
público a personas del círculo íntimo de quien asigna: «el concepto es siempre
utilizado para dar cuenta de cómo se generan ventajas estratégicas sobre
un tipo particular de ‘beneficiarios’ (configurados en torno a relaciones de
parentesco, filiación partidaria o participación en grupos religiosos o étnicos,
entre otros)» (Aguirre, 2012, p. 53).
El clientelismo sería una práctica más concreta cuyo fin no es producir
una ventaja comparativa sobre un determinado grupo de beneficiarios, sino
más bien, configurar un mecanismo masivo de intercambio con el objeto de
garantizar apoyo político y abordar problemáticas concretas sobre poblaciones
determinadas. El objetivo del clientelismo puede ser entendido como el
intercambio de bienes y servicios por apoyo político y votos (Schröter, 2010,
p. 143). El clientelismo es una «institución particularista […] basada en el
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establecimiento de relaciones de dominación, que incluyen el intercambio
de favores, bienes y/o servicios y una serie de factores subjetivos» (Torres,
2007, p. 4).
El patronazgo tiene como objetivo la cooptación de puestos, roles y
recursos clave dentro de las instituciones públicas por parte de personas
que comparten ciertos intereses de grupo (Aguirre, 2012); además, el
reclutamiento en el patronazgo define una serie de obligaciones, por tanto,
no necesariamente los designados deben cumplir funciones relacionadas
a la movilización de actores (Ramos, Panizza y Peters, 2018). Por último,
«el clientelismo, por su parte, es una práctica orientada a la acumulación
individual de poder político por parte de mediadores y patrones, garantizada
a partir de la cooptación del apoyo político colectivo de sus clientes, en forma
de votos o participación en actos partidarios, entre otras» (Aguirre, 2012, p.
53).
1.2 Taxonomía del patronazgo
Panizza, Ramos y Scherlis (2014a) clasifican el patronazgo a partir de
dos dimensiones clave: los recursos que están en juego en las asignaciones
]218 [ partidarias y las características del individuo asignado en la burocracia. Los
recursos políticos son: electorales, organizacionales y directivos; mientras que
los perfiles de los individuos asignados son: clientes y militantes del partido
político; operadores políticos —cuadros y comisarios—; y tecnócratas y
technopols. De esta forma, se configuran tres tipos de patronazgo: a) recursos
electorales-clientes y militantes de partidos políticos; b) recursos de la
organización-operadores políticos —cuadros y comisarios—; y c) recursos
directivos-tecnócratas y technopols. Es oportuno destacar que los niveles
jerárquicos de la administración estatal pueden combinar distintos tipos de
patronazgo, es decir, no existe un patronazgo uniforme u homogéneo en un
sistema político determinado.
En relación con la taxonomía de patronazgo descrita más arriba, es
pertinente recalcar que el primer tipo de patronazgo se genera cuando
priman los recursos electorales en la asignación de los cargos, es decir, el
patronazgo puede ser utilizado como un intercambio directo de votos por
cargos para obtener ganancias electorales. Esta forma de patronazgo contiene
elementos y dinámicas del clientelismo político. El segundo tipo de patronazgo
se manifiesta cuando priman los recursos de la organización, que se genera
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Patronazgo en Chile. Una taxonomía heterogénea que cambia
cuando el partido político recurre al Estado para asegurar su supervivencia
cuando los partidos políticos han dejado de cumplir funciones representativas
para legitimarse como agencias de gobierno, por lo tanto, se designan
personas denominadas cuadros —nexo entre el partido y el gobierno—, los
cuales intentan asegurar que el gobierno y sus funcionarios actúen de acuerdo
con las directrices del partido político. Pero también se nombran personas
para que vigilen y controlen la burocracia en nombre de quién los designa, ya
sea el partido, el presidente u otro agente político, estos designados son los
comisarios. Finalmente, en la tercera clasificación se encuentran dos subtipos
de sujetos designados: los tecnócratas y los technopols. En ambos priman los
recursos directivos. El primer subtipo hace referencia a un consejero que es
designado por confianza personal de la autoridad en el cargo y el segundo se
refiere a cuando el consejero es designado por sus vínculos orgánicos con el
partido.
Los estudios sobre lo sujetos políticos en Chile dan cuenta de la
preeminencia de estos últimos actores. En efecto, entre 1990 y 2010 priman
tres tipos de sujetos al interior de los partidos políticos: el tecnócrata, los
technopols y los dirigentes de partido. Para el autor existen dos variantes
del tecnócrata: «el tecnócrata pragmático, políticamente independiente,
quien podría eventualmente formar parte de cualquier gobierno, sea este de [ 219 ]
izquierdas o derechas, y el tecnócrata político tal como lo entienden Grindle
o Ai Camp, esto es, individuos en quienes convergen habilidades técnicas
y políticas» (Joignant, 2011, p. 53). Los technopols constituyen un grupo
particular de agentes, ya que poseen dos especies de capital: el técnico y el
político. Finalmente, los dirigentes de partido presentan dos especies de capital
político: «Por una parte, el capital militante, en el que predomina toda una
vida al servicio del partido […] y que da a luz al hombre de partido. Por otra
parte, el capital político oligárquico, que sí es conducente a cargos nacionales
de los partidos y que desemboca en la figura del político profesional» (p. 54).
Después de la vuelta a la democracia se observa una fuerte expansión del
rol de los tecnócratas en los cuatro gobiernos de la concertación del periodo
1990-2010, especialmente del papel que desempeñan los economistas;
sin embargo, la presencia de los tecnócratas en el aparato del Estado no es
un fenómeno novedoso de la historia política de Chile, ya que «una de las
características principales de los tecnócratas ha sido su continua presencia en
el aparato de Estado» (Silva, 2010, p. 21). El tecnócrata es un sujeto que logra
adquirir gran influencia política debido a su preparación técnico-científica:
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«Más que poder político en sí, se trataría de influencia política que ejercen
sobre los mandamases, al dar consejo sobre complejas materias económicas
y en el terreno de las políticas públicas» (p. 21).
Los economistas tecnócratas han ido ubicándose en las más
altas posiciones de responsabilidad política, sea a través de canales
burocráticos, partidos políticos o ambos. Los economistas latinoamericanos,
particularmente los chilenos, están siendo reclutados en puestos ministeriales
que tradicionalmente eran terreno controlado por políticos, abogados y otros
profesionales (Montecinos y Markoff, 2016).
1.3 Factores que afectan el tipo de patronazgo
La forma que adopta el patronazgo partidario y su alcance en cada país
depende de varios factores, de los que se destacan: el sistema de partidos
políticos, tanto su institucionalización como su organización interna; la
relación partido-presidente; la normativa sobre contrataciones públicas; el
alcance del sistema de servicio civil; y la influencia de otros agentes tanto
políticos como no políticos (Panizza, Ramos y Scherlis 2014b; Carneiro,
2009). Este artículo aborda algunas de estas variables.
]220 [
1.3.1 Institucionalización de los partidos políticos
La literatura sobre la institucionalización de los partidos políticos en
América Latina es amplia. Manuel Alcántara y Flavia Freidenberg (2001),
Scott Mainwaring y MarianoTorcal (2005), Scott Mainwaring y Timothy
Scully (1995) y David Altman, Juan Luna, Rafael Piñeiro y Sergio Toro (2009)
describen la situación de los partidos políticos en la región.
La institucionalización de un sistema de partidos es importante
en el proceso de consolidación democrática en la mayoría de los países
latinoamericanos. Específicamente, un sistema de partidos institucionalizado
implica estabilidad en la competición intrapartidista, la existencia de partidos
con raíces estables en la sociedad, la legitimidad de partidos, elecciones
e instituciones, y unas organizaciones partidistas con reglas y estructuras
razonablemente estables (Mainwaring y Scully, 1995). Bajo este contexto, la
institucionalización partidaria es causa y efecto del patronazgo, es decir, los
partidos pueden usar el patronazgo para institucionalizarse —solidificar su
posición al interior de los gobiernos— y, a su vez, puede producir beneficios
para el partido en términos políticos, ya que puede permitir que su influencia
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al interior de las estructuras gubernamentales aumente (Panizza, Ramos y
Scherlis, 2014b; Carneiro, 2009).
Siguiendo el diagnóstico, Chile ya no estaría en presencia de partidos
políticos institucionalizados y fuertemente programáticos, como lo señalaban
Mainwaring y Torcal (2005). Los partidos chilenos experimentan una situación
paradójica, ya que combinan niveles significativamente altos de estabilidad
electoral y desarraigo social; asimismo, «desde la mirada de los líderes de
los partidos chilenos, estos se encontrarían en una situación de creciente
precariedad y debilidad institucional» (Luna y Rosenblat, 2012, p. 3). Este
escenario ha generado un ambiente de fatalismo sobre el funcionamiento del
sistema.
1.3.2 Organización de los partidos políticos
Como se muestra en variadas discusiones teóricas, el patronazgo
también es determinado por la organización interna de cada partido. Los
partidos se pueden clasificar como de notables, de cartel y de masas. En el
primero, las motivaciones para la designación son la acumulación de recursos
electorales y por vínculos personales; en el segundo, las designaciones son
por experiencia y confianza de los partidos; y en el tercero, las autoridades [ 221 ]
del partido controlan el patronazgo y la designación sucede para colocar
miembros del partido en el Estado (Panizza, Ramos y Scherlis, 2014b;
Carneiro, 2009).
En la actualidad, los partidos políticos chilenos se encuentran en
un estado de cambio, específicamente, han perdido representatividad y
legitimidad frente a la ciudadanía. Al parecer, hoy predominan las funciones
procedimentales y los vínculos que establecen con la ciudadanía son más
bien clientelares que programáticos (Luna, 2010). Asimismo, se observa que
los partidos estarían recurriendo al Estado para asegurar su supervivencia,
funcionando como una agencia gubernamental, sobre todo cuando llegan al
Gobierno.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2014)
sostiene que los partidos políticos chilenos desempeñan un rol clave en la
selección de personas que son sondeadas para ocupar o competir por cargos
en la mayoría de las esferas de representación y, además, sobre los que
aspiran a formar parte de la estructura gubernamental en su primera línea; sin
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embargo, la falta de transparencia en las entidades partidarias, la debilidad
en los mecanismos de democracia interna y la poca apertura a la renovación
contribuyen a sesgar los procesos de nominación, perjudicando la calidad de
la representación, de la democracia y de la estructura gubernamental.
1.3.3 Relación partidos-presidente
Para el caso chileno, existe una relación orgánico institucional, es decir, el
partido y el presidente funcionan como sistemas autónomos en la designación
política (Scherlis, 2013a); sin embargo, el déficit más notorio en Chile es el
«híperpresidencialismo [sic] que introdujo la Constitución de 1980, donde el
ejecutivo tiene la responsabilidad no sólo de implementar las leyes, sino que
un papel fundamental en su formulación en desmedro de las atribuciones
del legislativo» (Valenzuela, 2011, p. 16). Este hiperpresidencialismo habría
debilitado el poder del Congreso y obstaculizado la consolidación del sistema
de partidos políticos. Por ende, en términos de designación política, el
presidente no necesariamente consultaría a los partidos.
1.3.4 Normativa sobre contratación pública en Chile
]222 [
Las normativas sobre contratación pública y la presencia del servicio
civil inciden en los alcances del patronazgo. En el caso chileno, tanto
la Constitución como la Ley sobre el Estatuto Administrativo regulan el
nombramiento de los cargos públicos. En la Constitución Política —Artículo
32— se indica que el presidente puede nombrar y remover a su voluntad a
los ministros de Estado, subsecretarios, intendentes y gobernadores; además,
puede nombrar y remover a los funcionarios que la ley denomina como de
su exclusiva confianza y proveer los demás empleos civiles en conformidad
a la ley. Además, la ley chilena otorga a determinados empleos la calidad
de cargos de la exclusiva confianza del presidente. El Estatuto Administrativo
regula la carrera funcionaria —ingreso, deberes y derechos, responsabilidad y
cesación de funciones—. En cuanto al ingreso, la normativa indica que este se
debe realizar por concurso público, cumpliendo tres requisitos: ser técnico,
imparcial e idóneo —Ley 18 834 sobre estatuto administrativo—.
La creación del Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) es considerado
como uno de los logros más significativos en materia de modernización del
Estado de los últimos años, y tiene como objetivo dotar a las instituciones
de gobierno, a través de concursos públicos y transparentes, de directivos
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Patronazgo en Chile. Una taxonomía heterogénea que cambia
con probada capacidad de gestión y liderazgo para ejecutar de forma eficaz
y eficiente las políticas públicas definidas por la autoridad. Este sistema ha
permitido elaborar un proceso estandarizado de selección de altos cargos en
la administración pública. Mediante este sistema, se ha generado en Chile un
estamento técnico que convive con el actor político y con el funcionario de
carrera (Egaña, 2014).
1.3.5 Influencia de otros actores
El debilitamiento de los partidos políticos ha provocado que otros actores
aumenten su influencia en los nombramientos. Los centros de pensamiento,
las organizaciones de la sociedad civil y los gremios empresariales son un
ejemplo de ello. El debilitamiento de los partidos políticos ha provocado
la incorporación de nuevos sujetos a las clases dirigentes, específicamente,
aquellas que provienen de las organizaciones de la sociedad civil: «El ascenso
de estos agentes generó el debilitamiento de otros sectores que antiguamente
nutrían a la elite política, por ejemplo, los intelectuales vinculados a las
universidades públicas» (Delamaza, 2011, p. 91).
Con respecto a los centros de pensamiento, la profesionalización de
la política chilena ha generado que «tanto las autoridades públicas como los [ 223 ]
partidos políticos elaboran sus programas y toman sus decisiones a través
de la mediación de expertos en distintas materias, la mayor parte de las
veces ajenos al aparato público tradicional» (Gárate, 2012, p. 463). Entre
las diversas funciones que estos centros cumplen en Chile, destaca el hecho
de que «estas agrupaciones proveen de expertos con alto conocimiento
respecto de las mismas propuestas que fomentan. También suelen estar en
el origen de los denominados “gobiernos paralelos”, donde quienes han
perdido las elecciones pueden refugiarse, mantener un empleo, generar
críticas y prepararse para el regreso al poder premunidos de nuevas ideas»
(p. 473).
Ahora bien, la influencia de los grupos económicos y empresariales
en la política chilena no es nueva (Arriagada, 2004). Los empresarios están
copando casi todos los espacios de decisión dentro de la sociedad chilena. Este
proceso de concentración de poder se logra por medio de distintas fuentes
de poder, destacando que el empresariado tiene una alta concentración de
poder económico, posee grandes y estables vínculos con los partidos políticos
para imponer cargos y visiones que lo favorezcan (Undurraga, 2012).
Medellín, julio-diciembre de 2018: pp. 213-236
Emilio José Moya Diaz, Víctor Garrido Estrada
2.
Metodología
Estudiar y medir fenómenos asociados a la informalidad tales como
el patronazgo y el clientelismo no son una tarea fácil. Indagar en estos
temas implica triangular diferentes técnicas de recolección de datos, ya
que considerar solo datos institucionales puede generar problemas de
subestimación (Sautu, 2004). Con respecto a la metodología, se utilizó un
diseño descriptivo de carácter mixto. Específicamente, se aplicaron dos
instrumentos: un cuestionario con preguntadas cerradas y abiertas, y una
pauta de entrevista con preguntas abiertas. El cuestionario se deriva del
que desarrolló Petr Kopecky, Gerardo Scherlis y Maria Spirova (2008) y que
también ha sido utilizado por Conrado Ramos, Francisco Panizza y Guy Peters
(2018). Este instrumento fue aplicado a informantes clave anónimamente.
Además, se realizaron entrevistas en profundidad para indagar en algunas
temáticas que el cuestionario no abarcaba.
Los informantes clave entrevistados y encuestados presentan las
siguientes características: funcionarios y exfuncionarios de los gobiernos de
Michelle Bachelet (2006-2010; 2014-2018) y de Sebastián Piñera (20102014) encargados de asignar cargos políticos en distintos niveles de la
]224 [ burocracia estatal, dirigentes de partidos políticos, directores de centros de
estudios y ONG ligadas a los partidos políticos, expertos sobre el servicio civil
y académicos.
Se escogieron cinco áreas representativas de la administración:
Hacienda, Secretaría General de la República, Desarrollo Social, Interior y
Economía. Estas áreas fueron elegidas porque reclutan perfiles profesionales
diversos. Algunos enfatizan aspectos técnicos, otros aspectos políticos.
El cuestionario fue aplicado para evaluar la designación política en tres
niveles del gobierno central: a) alto: asesores de ministro, directores nacionalesasesores, directores; b) medio: gerentes de área, directores de división,
coordinadores y jefes de grandes proyectos, coordinadores departamentales,
jefaturas, consultores; c) bajo: técnicos, administrativos, personal de atención
al público, servicios generales.
La muestra presenta un carácter intencionado, ya que los criterios de
selección de los casos se encuentran previamente definidos. Por tanto, los
resultados no son generalizables a la totalidad de la población. Se aplicaron
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Patronazgo en Chile. Una taxonomía heterogénea que cambia
treinta encuestas a los informantes clave y se realizaron catorce entrevistas en
profundidad. Participaron 44 personas en el estudio.
Las dimensiones de la encuesta consideraron las siguientes temáticas:
a) alcances del patronazgo; b) quién designa; c) para qué designa —
motivaciones—; d) modalidad de la designación; e) otros actores que inciden;
f) cambios en las formas de designación política; g) consecuencias en el área
de la administración; h) consecuencias en la aplicación de políticas públicas;
i) relación del patronazgo con herramientas modernas de la gestión; y j)
trayectoria profesional y política del encuestado.
Las dimensiones de las entrevistas consideraron algunas dimensiones de
la encuesta, pero se agregaron otras, tales como: a) criterios que prevalecen
a la hora de realizar las designaciones; b) papel del presidente-presidenta en
estos últimos años; c) el papel de la normativa y el SADP —funcionamiento,
importancia—; d) papel de sindicatos, gremios, centros de pensamiento y
parlamentarios; e) patronazgo en el ámbito subnacional.
Con respecto a los datos cuantitativos, se utilizó un análisis descriptivo
univariado y bivariado. La información cualitativa se abordó mediante un
análisis de contenido descriptivo.
[ 225 ]
3.
Resultados
3.1 Las designaciones políticas en Chile. Quién designa
Los resultados muestran que el alcance de las designaciones en Chile
varía según el nivel jerárquico que se analiza (véase gráfica 1). Al respecto,
se puede indicar que las designaciones políticas disminuyen su frecuencia a
medida que desciende el nivel jerárquico. Específicamente, para el nivel alto
cerca de 60% de los encuestados señala que todos o casi todos los cargos son
designaciones políticas, es decir, en la primera línea de la burocracia estatal
priman criterios políticos en los nombramientos.
Con respecto a quién designa, 6 de cada 10 informantes señalan que
los nombramientos los realiza el presidente sin consultar a otros actores
(véase tabla 1). En efecto, solo 36,8% de los encuestados percibe que en
dichas designaciones también participan otros actores. Los principales sujetos
consultados serían los partidos políticos y muy marginalmente los titulares
del cargo. Con respecto a las designaciones que realizan los ministros, estos
presentan un porcentaje mayor de consulta en los nombramientos.
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Emilio José Moya Diaz, Víctor Garrido Estrada
Gráfica 1. Alcances de las designaciones políticas.
Fuente: elaboración propia.
Tabla 1. Quién designa.
]226 [
Fuente: elaboración propia.
Las respuestas de los entrevistados1 corroboran lo que muestran los
resultados de las encuestas:
• «El nivel de consulta es cercano al 40%, no más. El presidente Piñera,
desde la experiencia que yo tuve, la mitad te consultaba, si es que fue eso»
(comunicación personal, Juan, miembro partido político, diciembre, 2015).
• «Hubo ministros que no consultaron nunca nada y había otros que
eran más comprometidos en temas políticos, ellos sí preguntaban mucho»
(comunicación personal, María, miembro partido político, 8 de junio, 2016).
1
Se utilizan seudónimos para identificar a los entrevistados.
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Patronazgo en Chile. Una taxonomía heterogénea que cambia
•
«El presidente lo hace sin consultar, el ministro generalmente le
pregunta un poco más al partido político» (comunicación personal, Esteban,
miembro partido político, 16 de marzo, 2016).
Los resultados evidencian que, en el periodo analizado, los presidentes
poseen gran influencia en las designaciones políticas y que disputan la
posición dominante que en estos procesos presentaban los partidos políticos.
Esta situación se puede explicar por varios factores, de los que se destacan:
las características personales de Sebastián Piñera y Michelle Bachelet, quienes
configuraron sus candidaturas apelando a la ciudadanía por sobre los partidos
políticos. De hecho, tanto Bachelet como Piñera reemplazaron en su mandato
la fuerza de la ideología por la fuerza del personaje, y su relato no surgió de los
partidos políticos, sino de las demandas ciudadanas de aquel entonces (Funk,
2011). Otro factor explicativo puede ser el debilitamiento de los partidos
políticos chilenos (Luna y Rosenblat, 2012; PNUD, 2014). Este debilitamiento
se intensifica por la menor injerencia que los partidos políticos presentan en
los nombramientos. El papel de los parlamentarios también ayuda a debilitar
la incidencia de los partidos, ya que los primeros negocian votos para un
determinado proyecto a cambios de nombramientos para sus cercanos (Toro,
2007). Finalmente, otro factor explicativo puede ser el hiperpresidencialismo
[ 227 ]
(Valenzuela, 2011).
Gráfica 2. Situación de los partidos políticos.
Fuente: elaboración propia.
«Los tres gobiernos que acabas de mencionar, tuvieron una relación
institucional con los partidos políticos un poco más débil, especialmente en el
gobierno de Sebastián Piñera» (comunicación personal, Andrés, académico,
Medellín, julio-diciembre de 2018: pp. 213-236
Emilio José Moya Diaz, Víctor Garrido Estrada
22 de julio, 2016). Ahora bien, esto no quiere decir que los partidos políticos
han perdido total influencia en los nombramientos políticos, pero los
entrevistados destacan que su influencia ha disminuido:
• «Siguen siendo importantes, pero van perdiendo relevancia. Los partidos
políticos están muy precarizados, desinstitucionalizados, debilitamiento de
los vínculos con los electores y los ciudadanos» (comunicación personal,
Marcelo, exministro, 24 de marzo, 2017).
• «Desde el primer momento el imperio total… luego Bachelet con su
gobierno ciudadano, Sebastián Piñera se saltó a los partidos y Bachelet 2 lo
mismo. Hoy tienen muy poca incidencia. Estos partidos han sido desplazados
por los parlamentarios» (comunicación personal, Roxana, centro de estudios,
17 de abril, 2017).
Si bien, los partidos han perdido influencia, su papel sigue siendo
importante en las designaciones. De hecho, muestran el alto grado de
incidencia de los partidos en la conformación de los gabinetes (Dávila,
Olivares y Avendaño, 2013).
]228 [
Con respecto a otras organizaciones tales como gremios, ONG
y centros de pensamiento, los encuestados indican que no tienen gran
incidencia en los nombramientos, pero influyen, ya que proveen grupos de
expertos a los gobiernos (véase tabla 2), es decir, suministran profesionales
para determinadas áreas del Estado. En este sentido, tanto las ONG como
los centros de pensamiento son espacios que permiten el reclutamiento de
profesionales para las administraciones (Delamaza, 2011; Gárate, 2012). Este
hecho permite analizar de qué manera los partidos han perdido la capacidad
de proveer cuadros técnicos para los gobiernos.
Tabla 2. Papel en los nombramientos.
Fuente: elaboración propia.
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Algunas respuestas de los entrevistados corroboran lo señalado
anteriormente:
• «En nuestro gobierno mucha. Hubo mucha influencia de los centros,
del mundo empresarial. Es evidente cuando llegaron los gerentes de muchas
empresas y holding empresariales importantes» (comunicación personal,
Claudio, miembro partido político, junio, 2016).
• «Yo considero que sí, tienen influencia en cuanto a la capacidad de
incorporar profesionales, jóvenes, que tengan interés público y que hayan
participado en ONG» (comunicación personal, Javier, académico, diciembre,
2016).
3.2 Con qué fin se designa
En el marco teórico de este artículo se describieron los principales
recursos que están en juego en los distintos tipos de patronazgos: electorales,
organizacionales y directivos. La movilización de estos recursos aporta
información sobre el objetivo para el cuál se designan a ciertos sujetos. Se
pueden señalar cinco funciones asociadas a los recursos: a) implementar
políticas; b) controlar; c) articular; d) recompensar militantes; y e) realizar [ 229 ]
política electoral.
Se destaca el hecho de que, dependiendo del nivel jerárquico, se
ponderan como más importantes unas funciones por sobre las otras (véase
tabla 3). Específicamente, en el nivel alto, el objetivo asociado a la función
de articular se percibe como crucial, ya que 80% de los encuestados opinan
que es una función muy importante, la misma situación para la función
implementar políticas públicas. En el nivel medio, implementar políticas
públicas es percibido como una función altamente relevante, de hecho, 7
de cada 10 encuestados considera esta función como muy importante.
Finalmente, en el nivel bajo, recompensar militantes y hacer política electoral
son percibidos como funciones muy importantes, aunque los valores son
bajos, menores a 10% en ambos casos. En este nivel se pueden entremezclar
el clientelismo político con el patronazgo (Barozet, 2006).
Con respecto a esta dimensión —con qué fin se designa—, se puede
indicar que varía de acuerdo con el nivel jerárquico que se analice, por ende,
no existe un solo tipo de patronazgo, por lo que es pertinente observar qué
Medellín, julio-diciembre de 2018: pp. 213-236
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situación presenta la otra dimensión del patronazgo: las capacidades por las
cuales se designa.
Tabla 3. Percepción de funciones según el nivel jerárquico, en porcentaje.
Fuente: elaboración propia.
3.3 A quiénes de designa
Las capacidades técnicas y políticas que presentan lo sujetos en los
nombramientos corresponden a la segunda dimensión que determina el tipo
de patronazgo que existe en Chile. La literatura chilena plantea que en los
últimos años la figura que ha predominado en los altos cargo corresponde al
tecnócrata y al technopol. La confianza también aparece como un atributo
]230 [
clave en la designación de cargos políticos sobre todo en sistemas fuertemente
presidencialistas como el chileno.
La tabla 4 evidencia que la importancia de los atributos de los
sujetos que son asignados políticamente varía según el nivel jerárquico
que se describa. En el nivel alto más de 60% de los encuestados opinan
que las capacidades técnicas —confianza presidencial— y la capacidad de
articulación política son muy importantes. Aquí se observa la influencia del
presidente en los nombramientos políticos. En el nivel medio las capacidades
técnicas son consideradas por los informantes clave como muy importantes,
tanto aquellas que cuentan con la confianza partidaria como con la confianza
personal. En este segmento se observa la influencia que todavía tienen los
partidos políticos a la hora de realizar designaciones. Finalmente, en el nivel
bajo la capacidad de llegar al elector es considerada como el criterio de
selección más importante. Al igual que para el caso anterior, no existe una
homogeneidad en cuanto a las cualidades que deben poseer los sujetos
designados. Esto permite concluir que en la administración central chilena
no existe un solo tipo de patronazgo y que este varía de acuerdo con el nivel
jerárquico que se esté observando.
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Tabla 4. Percepción de capacidades según el nivel jerárquico, en porcentaje.
Fuente: elaboración propia.
Los entrevistados corroboran estos resultados:
• «Es una mezcla, en algunos priman elementos técnicos, pero con
afinidad política. Es importante lo técnico, pero con aptitudes políticas»
(comunicación personal, Luis, ex subsecretario, enero, 2016).
• «Está primando, mayormente, la confianza. La confianza política
personal en términos de relaciones personales que la confianza institucional
o la capacidad técnica que tienen las personas» (comunicación personal,
]231 [ Romina, miembro partido político, 16 de mayo, 2016).
[ 231 ]
3.4 Sistema de Alta Dirección Pública. Funcionamiento
El SADP se percibe como un avance en la modernización del Estado
chileno; sin embargo, el sistema presenta algunos cuestionamientos que
relativizan el éxito de su implementación. Es más, en 2016 se aprobó una
nueva ley que perfecciona el sistema (Ley 29.055) y que tiene como objetivo
hacerse cargo de ciertas debilidades del sistema, como, por ejemplo, los
reemplazos.
Los entrevistados presentan una visión crítica sobre el sistema, dando
a entender que este está permeado por lógicas de patronazgo y por ciertas
dinámicas informales. La alternancia de los gobiernos, los reemplazos
transitorios que se transforman en definitivos y la lógica política de las
asignaciones son percibidos como factores clave que explican que el sistema
no esté consolidado.
• «No ha resistido alternancia de los gobiernos. Es un sistema que choca
con una cultura que aún no se modifica» (comunicación personal, Gabriela,
experta servicio civil, 22 de noviembre, 2016).
Medellín, julio-diciembre de 2018: pp. 213-236
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• «Se ha avanzado, pero no del todo, está todavía en el proceso de
maduración. Hay muchos reemplazos y eso cuesta la profesionalización del
sistema» (comunicación personal, Marcelo, exministro, 27 de marzo, 2017).
Estas visiones son muy similares al diagnóstico que Conrado Ramos y
Fabrizio Scrollini (2013) realizan sobre Chile: los cambios modernizadores
pretenden pasar de un sistema dominado por la lógica del patronazgo a uno
basado en la gestión. Sin embargo, no se cumplió aquella promesa, aunque
sí hubo un avance. Los nombramientos en este sistema no se relacionan con
la posesión de capital político; no obstante, se debe tener precaución con
los nombramientos transitorios (González, Olivares, Abarca y Molina, 2016).
Conclusiones
Con respecto al objetivo planteado en este artículo, se puede indicar
que no existe un solo tipo de patronazgo en Chile. De hecho, varía de
acuerdo con el nivel jerárquico que se analice. En el nivel alto se encuentra un
patronazgo que se asocia a tecnócratas y technopols que movilizan recursos
directivos, pero que también tienen capacidad de articulación política. En
el nivel medio, existe un patronazgo asociado a operadores políticos que
]232 [ movilizan, principalmente, recursos organizaciones. En el nivel bajo es posible
visualizar un patronazgo asociado a clientes y militantes de partidos, los cuales
movilizan recursos electorales. Bajo este contexto la taxonomía propuesta por
Conrado Ramos, Francisco Panizza y Guy Peters (2018) es aplicable al caso
chileno.
Con respecto al papel de los partidos políticos, este sigue siendo
importante en las designaciones, pero han perdido relevancia desde el regreso
a la democracia. Estos datos concuerdan con los diagnósticos realizados por
Juan Pablo Luna (2010) y por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (2014). Parlamentarios, ONG, centros de pensamiento y gremios
han entrado a disputar el área de influencia de los nombramientos políticos a
los partidos. La figura presidencial desempeña un rol clave en las designaciones
en el periodo analizado. La confianza aparece como un criterio importante
a la hora de sus nombramientos, específicamente, en el nivel jerárquico alto.
En este sentido, es posible plantear que el patronazgo está mutando, ya que
los partidos políticos no son los únicos actores que actualmente designan.
El SADP es percibido como un avance, pero a esta instancia todavía le falta
maduración y consolidación, sobre todo porque no ha resistido las rotaciones
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Patronazgo en Chile. Una taxonomía heterogénea que cambia
de gobierno. Estos resultados muestran que existen factores que afectan el
carácter y el alcance del patronazgo (Panizza, Ramos y Scherlis, 2014b).
Los resultados de esta investigación son una primera aproximación
al fenómeno y las conclusiones no son generalizables. El patronazgo es un
fenómeno que muta, dinámico en el tiempo, gradual (Ennser-Jedenastik,
2013). El análisis que se ha realizado en este artículo es una foto de un
momento determinado. Los resultados no indican que después de la vuelta
a la democracia el patronazgo haya tomado este carácter durante todo
este periodo. Una generalización así podría conducir a sesgos. En futuras
investigaciones sobre este tema sería interesante seguir indagando en los
mecanismos de patronazgos en gobiernos locales, regionales y cómo se
articula de manera más específica con el clientelismo y la corrupción.
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