Valt wetgeven te leren

Jacqueline Bannes, Wim Voermans* Valt wetgeven te leren? Een vergelijkend onderzoek naar wetgevingsopleidmgen 1. Te weinig (intern) wetgevingsonderricht? een majeur knelpunt binnen de orgamsatie van de wetgevmgsfunctie AI weer emge tyd geleden verscheen in Ars Aequi een artikel van een wetgevmgsjunste van het Ministerie van Justitie, Kann lest, over — tekorten in — de vormmg van wetgevmgsjunsten 1 In haar bijdrage houdt lest een vung pleidooi voor het opzetten van een drie-jang intern opleidmgstraject voor wetgevmgsjunsten op departementen Zy stell dat wetgevmgsjuristen, zeker in vergehjking niet advocaten en andere juridische beroepsbeoefenaren, na hun umversitaire opleiding meteen in het diepe worden gegooid Van de nieuw aantredende functionanssen wordt verwacht dat ze, door een tydlang mee te lopen op een wetgevmgsafdelmg, zieh als vanzelf de stiel van het wetgeverschap eigen maken Systematische zorg voor de vormmg en — interne — opleiding van wetgevmgsambtenaren ontbreekt grotendeels op de departementen, volgens lest, terwyl toch een goede mrichting van de vormmg van wetgevmgsjuristen de sleutel vormt tot een betere kwahteit van het wetgevmgsprodukt Het is een wat somber beeld dat lest hier oproept Mögen we haar geloven dan is het triest gesteld met de wetgevingsopleidmgen Bij haar analyses en m haar conclusies weet ze zieh daarenboven geruggesteund door het rapport van de lekenkamer 'Wetgeving orgamsatie, proces en produkt', 2 waarm het verkrygen en behouden van voldoende wetgevmgsdeskundigheid wordt gesignaleerd als Wat is de stand van zaken op dit ogenbhk, eenjaar na lest's oproep tot serieuzere aandacht en verbetering van de vormmg van wetgevingsjunsten' Vastgesteld kan worden dat de stage-achtige interne opleiding van wetgevmgsjuristen binnen departementen, zoals die door lest wordt aanbevolen, nog met van de grond is gekomen (Over het resultaat van de plannen voor een'kweekvyver' van wetgevmgsjuristen, die per l januari 1996 van start zou moeten gaan, valt nu nog wemig te zeggen ) Wel bestaan er op het ogenbhk tal van wetgevingsopleidmgen en -cursussen, zij het dat die allemaal 'buiten'departementaal zijn Kann lest noemt m haar artikel slechts twee van die 'buiten'-departementale opleidmgen, maar, naar onze informatie, zijn er wel een paar meei Wetgevmgscursussen körnen in Nederland voor m vele soorten en maten Zo wordt er wetgevmgsonderwijs gegeven m de vorm van doctoraalvakken die onderdeel vormen van doctoraalcurricula van de juridische opleidmgen aan umversiteilen, zij n erpostdoctorale cursussen die soms doorumversiteiten, soms door speciale opleidmgsmstituten worden verzorgd Er bestaan cursussen wetgevmgsleer die het karakter dragen van kortlopende (bij)scholmgen en er zijn cursussen die bedoelen een byna volledige academische opleiding en verdiepmg m het wetgeven te verzorgen Ten slotte zijn er ook bui- Jacquclme Bonnes is als wetgevmgsjurist verbonden aan het Ministene van Volkshiusvestmg, Ruimtelijke Ordcmng en Miheubeheer Wim Voermans is als universitair docent verbonden ->an de vakgroep Staatsrecht, bestuuisrecht en bestuurskunde van de Katholieke Universiteit Brabant K lest, De vormmg van wetgevmgsjunsten, m Ars Aequi 1994, au 9, p 579 c v Kamerstukken II1994/95, 23 710, nrs 1-2, p 12 ÄegelMaat afl. 1996/1 29 tenlandse cursussen Kortom, de markt van wetgevmgscursussen is op du ogenbhk rijkgeschakeerd en divers 2 2 Wetgevingsleer I In dit onderdeel van de cursus wordt de aandacht gericht op de rol en positie van de wet in de rechtsorde Daarby wordt mgegaan op Wetgevmgscursussen besproken In dit artikel zullen we niet alle bestaande onder andere de waarborg- en de beleidsmwetgevmgscursussen in Nederland bespre- strumentele functies van de wet, maar ook ken, maar een representatief deel van de Ne- op het karakter en het gebruik van diverse derlandse cursussen en — als vergehjkmgsma- soorten regelgevmg op rijksmveau en de totteriaal - een m de Verenigde Staten gegeven standkoming en invloed van Europese regelcursus Uitgangspunt bij de besprekmg van gevmg op het Nederlandse recht Vertrekkend vanuit de kenms over deze aldie opleidmgen zyn het cursusmateriaal en onze eigen ervanngen In totaal zullen we gemene aspecten van regelgevmg körnen vyf cursussen behandelen We sluiten af met vervolgens de methode en de techmek van een conclusie het ontwerpen van regelgevmg aan de orde Daarbij Staat eerst en vooral het wetgevmgs2. Wetgevingsleer en wetgevingsprakproces centraal Aparte aandacht is er voor de tijk in Tilburg (Katholieke Universirol van de wetgevmgsjunst bij het ontwerteit Brabant) pen van regelingen Ook wordt er stilgestaan bij de rol van het Mmistene van Justitie bij Een voorbeeld van umversitair wetgevmgs- de toetsmg van voorgenomen regelgevmg en onderncht vormt de doctoraalcursus 'Wet- de adviestaak van de Raad van State De rol gevingsleer', onderdeel van het doctoraal- van het parlement in het wetgevmgsproces programma van de rechtenopleidmg en het wordt apart belicht, dhr Schutte (GPV) verJuridisch-bestuurswetenschappelyke curn- zorgt hierover een gastcollege culum aan de Katholieke Umversiteit BraNa de behandelmg van het wetgevmgsprobant (KUB) De meeste umversiteiten ken- ces wordt gedurende een vijftal Colleges de nen op het ogenbhk wel een vorm van wet- methodiek van wetgevmg bestudeerd In deze gevmgsonderwys Vergeleken met de andere Colleges Staat de wetgevmgsmethodische vraag Nederlandse umversiteiten, mag de cursus centraal hoe op een systematisch, kwahtatief wetgevmgsleer op de Katholieke Umversi- verantwoorde en binnen de rechtsorde pasteit Brabant zowel naar inhoud als duur een sende wyze regelingen kunnen worden ontuitgebreide heten worpen 3 Binnen dit onderdeel 'wetgevmgsmethode' wordt aandacht besteed aan de elementen waaruit rechtscheppende bepalmgen 2 l Doel en inhoud van de cursus binnen regelingen zijn opgebouwd (rechtsDe cursus wetgevmgsleer, die inmiddels al normen) en de betrekkingen die rechtsnormeer dan tien jaar wordt gedoceerd aan de men normeren (rechtsbetrekkmgen) GekeKUB, bestaat uit twee afzonderhjke onder- ken wordt ook naar de aard, karakter en indelen Het eerste onderdeel is 'Wetge- houd van complexen van rechtsnormen, de vmgsleer Γ, waarin de meer theoretische as- zgn normenstelsels Op basis van deze kenms pecten van het wetgeven en het wetgevmgs- worden cursisten vervolgens gemtroduceerd proces aan de orde körnen Het tweede on- in de therna's handhaving en uitvoenng van derdeel is 'Wetgevmgsleer ΙΓ (wetgevmgs- wettelijke regelingen en overgangsrechtelyke praktyk), waarin vooral de praktijk en tech- vraagstukken Wetgevmgstechniek komt als bijzonder niek van het wetgeven worden behandeld en waarin door de Studenten door middel van onderdeel binnen de mleidmg m de wetgewerkstukken wordt geoefend Het doel van vmgsmethodiek aan de orde In een apart de cursus wetgevmgsleer is een eerste ken- College wordt aandacht besteed aan de pronismakmg met de wetgevmgsleer en de wet- blemen die zijn verbonden aan het structugevingstechniek reren van wettelijke regelingen en het for- 3 30 Vgl Ph Eijlander, De int stellen, diss KUB, Zwolle 1993 p 14 e v JRegelMaat afl. 1996/1 muleren van bepalmgen in wettelijke regeImgen Tydens deze Colleges worden de Aanwyzingen voor de regelgevmg in het bijzonder aan de orde gesteld De aandacht voor de Aanwijzmgen loopt ovengens als een rode draad door de cursus Bij alle onderdelen worden de van belang zijnde Aanwijzmgen, en hun achtergronden, behandeld Het onderdeel Wetgevmgsleer I wordt besloten met het onderwerp 'evaluatie van wetgevmg' Daarin staan bijzondere vraagstukken van de evaluatie van regelgevmg en de teiugkoppelmg van evaluatieresultaten centraal 23 Wetgevingsleer II (Seminar wetgevingspraktijk) Het doctoraalvak Wetgevingsleer II, ook wel het Seminar wetgevmgspraktijk genoemd, borduurt verder op het vak Wetgevmgsleer I In het kader van Wetgevingsleer II dienen de cursisten vier verschillend geaarde wetgevmgsopdrachten uit te voeren Bij het maken van die wetgevingsopdrachten wordt steeds een apait item uit de cursus Wetgevmgsleer I geoefend De bedoelmg is dat cursisten het aangeleerde m de cursus Wetgevmgsleer I m praktijk gaan brengen Als eerste opdracht dient een onderdeel van een wetsvoorstel zo te worden geherstructureerd, dat er een wetsvoorstel met een algemeen en een bijzonder deel ontstaat Het is de bedoelmg dat dit nieuwe wetsvoorstel toegankelijker en overzichtelyker wordt dan het oorspronkelijke wetsvoorstel Het nieuwe wetsvoorstel dient daarnaast geheel te voldoen aan de Verlangens van de Aanwijzmgen Bij de tweede opdracht wordt van de cursisten gevraagd om een vergunnmgenstelsel uit de Vestigmgswet detailhandel om te zetten in een stelsel met algemene regels, waarbij gelyktijdig een uitvoeringsbesluit m de regeling zelf wordt opgenomen Ook hier dienen de cursisten een volledig opgetuigd, meuw voorstel te maken, mclusief een gedeelte van de memorie van toehchtmg De opdrachten 3 en 4 liggen m elkaars verlengde Naar aanleidmg van een in de praktijk levend wetgevmgsprobleem (m 1996 de problematiek van de aanstellmgs- en medische keunngen, m 1996 de problematiek van bednjfsmterne milieuzorg via milieuverslagen) wordt van de cursisten gevraagd om een beleidsnota en vervolgens, op basis van de keuzes die zijn gemaakt m de nota, een complete wettelijke regeling te concipieren, mclusief memorie van toelichtmg Ter uitvoermg van de opdracht knjgen de cursisten niet meer materiaal dan de stukken waarm het wetgevmgsprobleem uiteen wordt gezet Aan hen wordt het vervolgens overgelaten verantwoorde keuzes te maken, en het doel en de noodzaak van een eventuele regeling af te wegen De opdrachten worden dooi de Studenten individueel gemaakt Na het maken van ledere opdracht is er een College waar de gernaakte opdrachten worden besproken De ervarmg leert dat de opdrachten zeer enthousiasmerend werken Werkstukken van 35 pagma's of meer, met compleet uitgewerkte regelingen en toelichtmgen, zijn geen uitzondering 2 4 Organisatorische aspecten De cursus wordt gegeven in twee aparte semesters Wetgevmgsleer I wordt gedoceerd van septembei tot december (2 uur per week), Wetgevingsleer II van februari tot mei (5 bijeenkomsten) De cursussen liggen m elkaars verlengde en al kunnen zij boekhoudkundig gezien los van elkaar worden gevolgd (voor elk van de onderdelen kan een apart examen worden afgelegd) aanbevolen wordt om beide onderdelen te volgen In 1995 werd de cursus gedoceerd door prof mr J H van Kreveld, dr Ph Eijlander en dr W Vbermans De cursus wordt gevolgd door KUB-studenten, maar ook met-studenten en Studenten van buiten de KUB zijn welkom De cursus Wetgevmgsleer I kost voor met-studenten f 300 Voor de cursus Wetgevingsleer II/Semmar wetgevmgspraktijk geldt voor met-studenten hetzelfde tarief 4 Voor veidere informatie kan men zieh wenden tot mw L D E M van Wyk, Faculteitsbureau FKW, kamer Υ 324, Katholieke Umversiteit Brabant Pobtbus 90153 5000 LE Tilburg, tel 013-4662502, fax 0134663143 ÄegelMaat afl. 1996/1 31 3. De postdoctorale opleiding wetgevingsjurist van de Stichting interuniversitair instituut voor wetgevingsonderwijs (IIWO) (Leiden) Dit is een voorbeeld van een langlopende post-academische opleiding hettijdsbeslagis gedurende een jaar een dag per een ä twee weken De cursus is bestemd voor wetgevmgsjunsten by de centrale of decentrale overheid, maar in de praktijk nemen er ook anderen aan deel, zoals rnensen die beroepsmatig geinteresseerd zyn in de totstandkonung van wetgevmg 3 l Doel en inhoud cursus Het doel van de cursus is tweeerlei, narnelijk de bevordermg van een snel inzicht in de struttuur en de kernelementen van een wettelyke regeling, en het aanleren van vaardigheden in het zelf ontwerpen van goed gestructureerde, goed toepasbare regelmgen Daarnaast wordt uiteraard de nodige aandacht besteed aan de rechtmatigheid van wettelijke regelingen Gedurende de hele cursus wordt gerefereerd aan de van belang zijnde Aanwyzingen voor de regelgevmg Om deze doelen te bereiken wordt in het eerste Semester een bestaande wettelijke regeling, bijvoorbeeld de Meststoffenwet, in acht stappen geanalyseerd * twee keer wordt gekeken naar de structuur van de regeling, zoals de mdelmg in hoofdstukken en de plaats van de kernbepalmgen, * twee keer wordt gekeken naar randvoorwaarden aan de regeling, rnet name de Grondwet en het EG-recht, * twee keer wordt aandacht besteed aan de relaties tussen de wet en degenen die met de wet te maken krijgen (doelgroep, uitvoerders, handhavers) en de relatie tussen doel-middel-handhaving, * ten slotte wordt 'het beleidsveld' aan een bestuurskundige analyse onderworpen, zodat beoordeeld kan worden of de bedachte wettelijke regeling wel een oplossing tot het probleem zal bieden De cursisten dienen per week een stap te zetten Hun 'huiswerk' zenden zij aan de docen- 5 32 ten, die het de woensdag daarop in de groep behandelen In het tweede semester zet nien de bovengenoemde stappen in de omgekeerde volgorde De doelstelhng is ook anders dan in het eerste semester er moet een nieuwe wettelijke regeling, mclusief toehchtmg, worden ontworpen In deze fase wordt er met langer mdividueel gewerkt, maar in een groepje van drie of vier mensen Gedurende het tweede semester zijn er minder collegedagen dan m het eerste semester, maar wordt er veel meer gevraagd van de zelfwerkzaamheid Omdat het hele tweede semester in hetzelfde groepje wordt gewerkt, is de kwaliteit van de groep en van de samenwerking van groot belang voor het leereffect van de cursus De eerste stap m het tweede semester, namehjk de bestuurskundige analyse van het beleidsveld, is vooral van belang voor de gedachtenvorming en voor het algemeen deel van de memorie van toehchtmg Het gaat om het identificeren van een beleidsprobleem, en om het nagaan van mogehjke oplossingen daarvoor — waaronder wetgevmg Voorbeelden van in de cursus 'aangepakte'beleidsproblemen zijn bestnjdmg van de georgamseerde misdaad en de posiüe van advocaten en notarissen daarby (verschomngsrecht) eil bevordermg van bedryfsinterne miheuzorg Aantekemng verdient dat in de meeste departementen deze eerste 'stap'— zo al bewust gezet — tot de taak van de beleidsdirecties zal behoren De daaropvolgende stappen behoren meer tot het dagelykse werk van de meeste wetgevmgsjunsten Ten slotte verdient de aandacht dat er tussen de twee Semesters (in de praktijk rond de Kerst) een EG-nchtlijn dient te worden geimplementeerd Ook hierby wordt een systematische werkwijze gevolgd (die overigens met helemaal overeenkomt met het stappenschema by de Ί 01 Praktykvragen ovei de implementatie van EG-besluiten'5) Kern is dat eerst wordt geanalyseerd waartoe ledere afzonderlyke bepalmg van de richtlyn verphcht en vervolgens hoe die verplichtmg in het Nederlandse recht wordt of moet worden gereahseerd Mmistene van Justine, Den Haagjum 1995 RegelMaat afl. 1996/1 twee belangryke aandachtsgebieden uit de wetgevmgsleer en de wetgevmgspraktijk de De cursus duurt van September tot niei In methodiek van het wetgeven en de wetgehet eerste semester is er wekelijks een cur- vmgstechmek De kortlopende - zeer mtensieve — cursus susdag (de woensdag) Daarnaast dient het nodige huiswerk te worden gemaakt Van no- (6 dagen in totaal), die mmiddels al twaalf vember tot mei zyn de bijeenkomsten min- jaar succesvol verloopt, is vooral bestemd der frequent — afhankehjk van de inhoud van voor by de overheid werkzame Juristen, in de opdracht —, rnaar dan dient er veel vaker de regel met emgejaren ambtehjke ervanng in kleine groepjes byeen te worden geko- Echter, ook met bij de overheid werkzame men In die fase dient er immers een volledig Juristen met een nog redelyk körte ervanng uitgewerkte wet met memorie van toehch- bezoeken gebeurlyk de cursus Omdat er, vanwege gevergde zelfwerkzaamheid van de ting te worden gemaakt Opvallend is het zeer grote aantal docen- cuisisten, vaak m groepjes gewerkt moet ten dat aan de cursus verbonden is Vrijwel worden, worden er per cursuseditie slechts ledeie cursusdag zyn er andere docenten 16 tot 18 deelnemers toegelaten De deelneMeestal zyn er twee docenten per cursusdag mers worden meestal zoveel mogelyk vereen uit de wetenschap en een uit de wetge- spreid over de departementen toegelaten Dit vmgspraktijk Cursusleidster was tot nu toe om ervoor te zorgen dat de cursisten ook van elkaar zoveel mogelyk op kunnen steken mw mr B J Dippel Verder draagt de cursus het karakter van De cursus wordt gegeven m Leiden op het Rapenburg De kosten bedragen thans een 'stoomcursus' Gedurende de 6 cursusf 10 000, mclusief lunches De Stichtag dagen, verspreid over twee weken met leder IIWO wordt voor de organisatorische aspec- dnedaagse blokken, worden er veel wetgeten ondersteund door een apart PAO-bu- vmgsthema's doorgenomen Tydens de ochtenden, middagen en avonden van de eerste week, waann steeds aparte thema's worden doorgemarcheerd, wordt van de deelnemers, 4. De post-academische cursus wetgena een körte mleidmg, gevraagd de stof die vingsleer van PAO bedrijfs- en bestuurswetenschappen te Utrecht bij een thema hoort te besoldeten (thuis moet ook al het een ander worden bestuDe cursus 'Wetgevmgsleer' die wordt ver- deerd), om daarna de by het thema behorenzorgd door de Stichtmg PAO Bediyfs- en de opdrachten te maken De gemaakte opbestuurswetenschappen in Utrecht, is een drachten worden aansluitend in de groep bevoorbeeld van een kortlopende post-acade- sproken Tydens de tweede week verschuift mische (bij)schohngscursus Deze cursus het accent nog verder naar de zelfwerkzaamkent zyn wortels in een cursus wetge- heid De cursisten schryven groepsgewys vingsleer die sinds 1984 werd verzorgd door een beleidsnota naar aanleidmg van een achet Ryks Opleidmgsmstituut De cursus tueel wetgevingsprobleem en maken op basis werd eind jaren tachtig overgenomen door van die nota een volledig uitgewerkte wetde Stichtmg PAO Bedryfs- en bestuurswe- telyke regeling met een algemeen gedeelte van de memorie van toehchtmg tenschappen (PAO-BB) 3 2 Organisatorische aspecten 4 Ί Doel en inhoud van de cursus Het doel van de cursus is, de deelnemers - in wisselwerking met hun praktykervarmg vertrouwd te maken met een beredeneerde en stelselmatige wyze van werken bij het ontwerpen van wettelyke regelingen Daartoe is binnen de cursus plaats mgeruimd voor 6 Inhoudelyk worden zowel de methodiek van het wetgeven als de wetgevingstechniek doorgewerkt aan de hand van de opzet van de Aanwyzingen voor de regelgevmg Uiteraard zyn de Aanwyzingen voor de regelgevmg geen dogmatisch handboek voor het wetgeven, maar de structuui van de Aanwyzingen kan wel gebruikt worden als kapstok Voor nadere mformatic kan nicn 7ich dan ook wenden tot mw A Pecters-van Mook, PAO Bedrijfs- en bestuurswetenschapptn, Postbus 1070, 3500 BB Utrecht, tel 030-2315813 of fax 030-2315996 RegelMaat afl. 1996/1 33 voor een systematische doorvorsing van de meest belangnjke wetgevmgsthema's voor de wetgevmgspraktijk In de cursus Wetgevingsleer vormt de structuur van de Aanwijzingen dan ook de ruggegraat voor de mde1mg van de cursusonderdelen De cursus kent acht mhoudelyke onderdelen, waarby in leder onderdeel steeds een belangnjk wetgevmgsthema centraal Staat Zeven van die acht onderdelen worden tydens de eerste cursusweek doorgewerkt Allereerst wordt aandacht besteed aan de kwaliteitseisen voor regelgevmg Daarnaast wordt in het byzonder aandacht besteed aan twee belangryke aspecten van de voorbereidmg van regelgevmg de rol van de wetgevingsjunst bij het ontwerpen van regelingen en de relatie tussen de beleidsvorming en het daadwerkelyk ontwerpen van een regeling Het tweede onderdeel behandelt de basisbegmselen van ledere regeling de rechtsscheppmg door middel van rechtsnormen en de rechtsbetrekkmgen die door rechtsnormen kunnen worden genormeerd In het derde, vierde en vyfde onderdeel van het programma körnen enkele algemene wetgevmgsthema's aan de orde Ingegaan wordt op de rol en de betekems van de wet in onze rechtsorde, de vraag naar de meest bij een bepaald wetgevmgsprobleem passende regehngssoort en het geeigende regelingsmveau Het delegatievraagstuk (welke vormen van delegatie zyn bij een voorgenomen regeling te overwegen, in welke situaties7) en het decentrahsatievraagstuk (wanneer en waar is het gedecentrahseerd toekennen van bevoegdheden toegestaan en aan te bevelen') körnen in aparte onderdelen aan de orde Verder is er een apart middagonderdeel gereserveerd voor de Europese dimensie van regelgevmg In dat kader wordt op verschillende mameren aandacht besteed aan de mvloed van Europees recht op het Nederlandse recht Stilgestaan wordt bij de totstandkommg van het Europese recht en de mogehjke Nederlandse mvloed daarop, en vraagstukken rondom de implcmentatie en tenuitvoerleggmg van het Europese recht Het zesde onderdeel van de cursus concentreert zieh rondom vraagstukken die zijn verbunden met de implementatie van een eenmaal ontworpen regeling In dit onderdeel staan o a de verschillende mogelykheden tot handhavmg van een regeling, de mo34 gehjke toezichtsstelsels en rechtsbeschermmgsvraagstukken centraal Aansluitend hierop wordt in het zevende onderdeel van de cursus de problematiek van de overgangsen slotbepalmgen onder de loep genomen Het laatste mhoudelyke onderdeel is gereserveerd voor meer wetgevmgstechmsche vraagstukken, voorzover die nog met in de eerdere onderdelen aan de orde zyn gekomen In het onderdeel structurering van wettelijke regelingen wordt de aandacht gericht op formulenngs- en structurermgskwesties zoals die zieh bij het ontwerpen van wettelyke regelingen voor kunnen doen Met dit laatste gedeelte wordt de eerste cursusweek afgesloten Tijdens de tweede cursusweek oefent men thema's die m de eerste week aan de orde zyn geweest aan de hand van een praktykcasus De cursisten schryven groepsgewijs een beleidsnota naar aanleidmg van een — per cursus verschallend — actueel wetgevmgsprobleem (kort beschreven m een achtergrondnotitie) Daarm worden keuzes gemaakt ten aanzien van het al dan met ontwerpen van een regeling, en, zo daarvoor wordt gekozen, de hoofdopzet van de regeling Die beleidsnota's worden vervolgens besproken Aan de hand van die beleidsnota en hetgeen uit de besprekmg naar voren is gekomen zetten de groepen zieh aan het concipieren van een zo volledig mogehjk uitgewerkte regelmg, mclusief algemeen deel van de memorie van toehchtmg De concepten van die regelmgen worden in twee fasen besproken Naar aanleidmg van een eerste besprekmg kunnen de cursisten hun concept verder vervolmaken 4 2 Organisatorische aspecten De körte PAO-cursus Wetgevmgsleer wordt tweemaal per jaar, in het voor- en het najaar, georgamseerd m hotel de Witte Raaf m Noordwijk, of in een andere rüstige lokatie in of nabij de Randstad Omdat de cursusonderdelen ook steeds een avondgedeelte kennen, kiezen de nieeste cursisten ervoor om ter plaatse te overnachten Prof mr Willem Komjnenbelt (Raad van State/Umversiteit van Amsteidam),prof mr J H van Kreveld (Mmisterie vanJustitie/Kathoheke Umversiteit Brabant), dr Philip Eijlander (Mmisterie van Sociale Zaken/Kathoheke Umversiteit Brabant) en dr Wim .RegelMaat afl. 1996/1 Voermans (Kathoheke Universiteit Brabant) doceren de cursus De kosten bedragen £4250 mclusief maaltyden,exclusiefovernachtingskosten Vänwege de brede belangstellmg, moet er rekemng worden gehouden met emge wachttijd De ervanng leert echter dat het meestal wel lukt oni de cursus binnen het bestek van eenjaar te volgen 7 5. International Legislative Drafting Institute (Tulane and Loyola Law Schools, New Orleans, VS) Een voorbeeld van een kortlopende postdoctorale cursus in het buitenland is deze wetgevingscursus die in het zuiden van de VS wordt gegeven Het doel is het verder trainen van ervaren wetgevmgsjuristen in de theorie en praktijk van het schnjven van wetgeving (in matenele zin) In 1995 - de eerste keer dat de cursus werd gegeven — namen er 18 niensen mt 14 landen uit de hele wereld aan de cursus deel 8 De cursus heeft dan ook een belangnjk effect dat met zozeer uit het doel voortvloeit de confrontatie met bmtenlandse wetgevmgsjuristen (ook de Amenkaanse) kan ideeen voor het Nederlandse stelsel opleveren, en daarnaast erg goed zyn voor het moreel Nederlandse wetgevers bhjken relatief goed af Een belangnjk mhoudelyk veischil met alle m Nederland gegeven cursussen is dat de accenten verschillen Dat wordt duidelijk door een bespreking van de vier onderdelen waaruit de cursus bestaat, alle onderdelen nemen ongeveer evenveel tyd in beslag 9 5 l Inhoud van de cunus 511 Onderdeel l, de rol van wetgevmgs- Als het gaat om wetgeving m formele zin, wordt een wetgevmgsjurist in de VS geacht vooral een techmcus te zyn Zo dient hij of zy wehswaar te bezien of de voorgestelde regeling wel nodig is en met strijdig is met de Constitution, maar dit is een zeer margmale beoordelmg Voor deze aspecten ligt de nadruk op het parlementshd dat het wetsvoorstel zal mdienen — m de VS heeft men de machtenscheidmg aldus ingencht, dat het bestuur formeel met over mitiatiefrecht beschikt De wetgevmgsjurist is vooral nodig voor een goede technische en procedureel juiste afhandelmg van het wetsvoorstel Gezien dit beeld van de wetgevmgsjurist als techmcus, is het met verwonderlyk dat noch de Amenkaanse 'aanwyzmgen voor de regelgevmg', noch de cursus, veel aandacht besteedt aan onderwerpen als terughoudendheid met regelgevmg, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid Ook aan bijvooibeeld kosten-baten-analyse wordt geen aandacht besteed Ovengcns is de 'technische' kant van de wetgeving in de VS zeker geen gemakkelyke kant Niet alleen kan een wet of wetsvoorstel honderden pagma's lang zyn, maar ook is er immei tyd tekort Zo werden er in de dne maanden die het parlement van Louisiana de Staat waar New Orleans m ligt — m het parlementaire jaar 1994-1995 bijeenkwam, ongeveer 4000 wetsvoorstellen ingediend 1 ^ Bovendien worden er gedurende de behan- 7 Vooi nadeie mfoimatie kan men zieh wenden tot mw A Peeters-van Mook, PAO ßedryfs- en bcstuurswetenschappen, Postbus 1070, 3500 BB Utrtcht, tel 030-2315813 of fax 030-2315996 8 Het betrof de Bahamas, Canada,Colombia,Domcmca (een van dt Canbische cilmden),Hongarye,Israel, Japan, Maagdcncilinden, Maleisie, Mexico, Pakistan, Papoea Nieuw-Guinea, Zwitseiland en Nederland 9 De inhoud van de cursus wordt uitgebreider beschreven door H G Nussbaum, Amerikanische Gesetzgebung Lehren für die Schweiz' Bericht über das International Legislative Draftmg Institute, New Orleans, Louisiana, LeGcs Gesetzgebung Heute 1995/2, Mitteilungsblatt der Schweizerischen Gesellschaft für Gesetzgebung 10 Hoewel in de VS wetgeving meestal door Juristen wordt geschreven,is dat met stukt nodig Wy gebruiken de term 'wetgevmgsjurist' als aanduidmg vooi de functie 11 De taak wordt nog verzwaard doordat het parlement slechts dric maanden per jaar bijeenkomt het eile jiar m een wctgevmgssessie, het andere jaar in een begrotingssesbie RegelMaat afl. 1996/1 35 delmg van een wetsvoorstel sonis nog tientallen amendementen ingediend. Ook voor de technische aspecten daarvan is de wetgevingsjunst verantwoordelijk. (Op federaal niveau ligt het niet anders) 5.1.2. Onderdeel 2, tnhoudehjke eisen aan wetgeving In de VS zyn zeer veel verschallende Varianten van 'aanwijzmgen voor de regelgeving'. de staten hcbben eigen versies (waarschynlyk verschillend per Huis), evenals de federale overheid. Een algemeen document ontbreekt dus Niettemin zyn er enkele onderwerpen waaraan elke wetgevingsjurist aandacht moet besteden, zoals * 'plain language drafting' (hieronder vallen echt technische aspecten zoals mterpunctie, gebruik van tabs en hoofdletters, maar ook lets minder technische als gebruik van körte Zinnen, vermyden van cliches en sekse-neutrale termmologie); * veremgbaarheid met GATT. Van deze aspecten krygt de plain language drafting de meeste aandacht Niet verwonderlyk ovengens, als men eenmaal eens kennis heeft genomen van een gemiddelde Amenkaanse wet op het punt van eenvoudig en helder taalgebruik valt nog buitengewoon veel te verbeteren Ook in de cursus wordt veel aandacht besteed aan 'plain language drafting': diverse 's avonds te maken opdrachten ('vereenvoudig deze wettehjke bepalmgen') werden overdag besproken. 5.1.3. Onderdeel 3, wetgevmgsprocedure In de cursus wordt de procedure voor het maken van wetgeving m formele zin uitvoerig uiteengezet, waarbij de nadruk ligt op het niveau van de Staat Aan bestuurhjke regelgeving (door Agencies) wordt lets minder aandacht besteed Op bestuurlyke regelgeving is de Administrative Procedures Act (APA) van toepassing. Deze wet, een soort Algemene wet bestuursrecht maar dan verschillend per Staat en voor de federale overheid weer verschillend, bevat onder meer een m begmsel verplichte voorpublikatie- en voorhangprocedure Deze procedure moet worden gevolgd vanwege het karakter van de regelgeving: m de VS is de machtenscheiding zo opgezet dat het bestuur geen verantwoordmg schuldig is aan het parlement. Pubheke verantwoordmg moet dus op een andere manier worden verzekerd. Opvallend is verder dat de APA een hoofdstuk 'negotiated rule-making' kent, dat door het bestuursorgaan van toepassing kan worden verklaard. In dat geval wordt er een externe voorzitter benoemd, die de vergaderingen van alle betrokken belangengroepen leidt Het bestuursorgaan neemt ook aan die vergadenngen deel, maar heeft dezelfde Status als ledere andere belangengroep Als er consensus over de ontwerp-regelmg is bereikt, wordt de voorpubhkatie- en voorhangprocedure toegepast Meestal is er dan nog maar wemig commentaar. Dat is ook de bedoeling van de negotiated rule-makmg procedure. Een bijzonder onderdeel van de wetgevmgsprocedure betreft de rol van de 'codification agencies'.Dat zyn private mstellmgen, die by wet de taak krijgen toebedeeld om wetgeving op zuiver technische punten te verbeteren (law revision), dan wel om daarnaast ook voorstellen te doen om de wet mhoudelyk te verbeteren (law reform). In het eerste geval is de mstelhng bevoegd om de wet te wyzigen: het wetsvoorstel volgt dus niet de normale parlementaire procedure. Het betreft dan byvoorbeeld het herstel van spelhngfouten, het verkorten van zmnen, het herschikken van artikelen of het wyzigen m sekse-neutrale termen. In het tweede geval bestudeert de instellmg de wet zeer diepgaand en komt dan met een normaal wetsvoorstel dat door een parlementslid wordt ingediend. Het gaat dan meestal om een belangryke wet als byvoorbeeld de Commercial Code Als leden van een codification agency worden in de regel in leder geval advocaten, rechters en hoogleraren benoemd. 12 Welhcht is hier sprake van een angelsaksische traditie, als tegenstelling tot een door de Duitse wetenschap beinvloedc contmentale traditie Zo wordt in een Brits handboek voor het maken van wetgeving, G C Thornton's Legislativi Dmftmg, London 1987, een wet vrijwel uitslmtend bezien als een tekst die aan bcpaalde eisen moet voldoen (syntax, styl, interne consistentic, e d ) 36 RegelMaat afl. 1996/1 514 Onderdeel 4, mformatremanagement Het laatste onderdeel van de cursus is het trainen in het gebruik van diverse databases, methoden om parlementaire stukken up-todate te houden, uit te geven, etcetera (somniige deelneniers aan de cursus hebben dit inderdaad in hun functie-omschrijving) 5 2 Organisatorische aspecten De cursus duurt twee weken (in 1996 van 17 Cot en met 28 Juni) en omvat, naast Colleges, uitstapjes naar onder meer het parlement van Louisiana en enkele bednjven De cursus wordt gedoceerd door verschillende docenten, die voor een deel afkomstig zyn uit de praktyk van de wetgeving, en voor een deel een meer theoretische kenms bezitten Cuisusleider is prof DA Marcello (Tulane Law School) De kosten van de cursus bedragen $ 2,500 (mclusief ontbyt) en $ 500 voor de accomodatie op de campus ^ 6. Wetgevingsopleidingen tussen theorie en praktijk Twinüg jaar geleden gold dat je wetgeven slechts in praktyk kon leren 14 Wetgeven werd toen — en wordt nog wel - hoofdzakelyk gezien als een ambacht, een stiel die veel vakmanschap en creativiteit vergt, een vak waarvoor de wetgevmgspraktijk de beste leermeester is 'AI met al,' concludeerde Van Eykern nog in 1977, 'heeft wetgeving als speciaal vak in veel andere landen meer wetenschappehjke en maatschappehjke aandacht dan by ons De Nederlandse ambtehjke wetgevingsjurist heeft in elk geval geen gesystematiseerde nationale vakwetenschap waarop hij kan terug vallen'' 5 De vraag of hier mmiddels verbetering in is opgetreden, moet met 'ja' en 'nee' worden beantwoord Het antwoord moet nog steeds (gedeeltehjk) 'nee' luiden als het gaat om de vraag of er in Nederland mmiddels een gesystematiseerde vakwetenschap is ontstaan op het gebied van de wetgeving De onderdelen van wetgevmgswetenschap, wetgevmgstheone16 en wetgevingsleer17 zijn m Nederland van oudsher sterk schatplichtig aan de wetgevmgspraktijk Die verbondenheid tussen praktyk en wetenschap heeft ervoor gezorgd dat de wetgevmgswetenschap zieh in Nederland sterk probleemgericht en pragmatisch, maar ook versmpperd, heeft ontwikkeld Het is tekenend voor de Nederlaiidse situatie dat de belangrykste vormen van kenms op het gebied van de wetgevmgsleer met in wetenschappelyke overzichtshandboeken zrjn te vmden, maar juist gezocht nioeten worden in praktisch wetge- 13 Voor nadere informatie The Public Law Center, 6329 Fieret Street, Suite 351, New Orleans, Louisiana, USA, 70118, tel 504-862-8850, fax 504-861-8851 14 Vgl J Nicaise, (Inter)departementale voorbereidmg van wetgeving, m J A M van Angeien, C Fasseur, E M H Hirsch Ballm en JJ Wiarda (red ), Kracht van wet, Opstellen over publiekrechtelyke wetgeving, aangeboden am inr WJ van Eykern by zyn afscheid als hoofd van de Stafafdtlmg Publiekrecht van het Mimsterie van Justine, Zwolle 1984, p 231 e v l 5 WJ van Eijkein, De macht van de zwoegers in het vooronder, rechtsvormmg door Juristen via het werk van de afdehngen wetgeving, in Dejunst ambtcnaar, bundel opstellen opgedragen aan nn J M Kan, Zwolle 1977, p 43 16 De wetgcvmgstheorie vertcgenwoordigt het fundamenteel-theoretische onderdeel van de wttgevingswetenschap De wetgcvingstheone is vooral gericht op analyse en verklanng van het verschynsel wetgeving Vgl voor de sporadische werken die op dit terrem m Nederlind zyn versehenen o a WG van der Velden, De oiitunkkding van dt wetgcvingsivetenschap, diss RUU, Lclystad 1988 en DWP Ruiter, Bestuurwcchtehjke tvetgevingsleir, Assen/Maastricht 1987 17 De wetgevingsleer is de meer handehngs- of toepissmgsgenchte tak van de wetgevmgswetenschap Binnen de wetgevingsleer kan weer worden onderscheiden naar dric aparte subdisciplines, te weten, de wetgevmgsmethodeleer die ziet op het bestuderen van de (norm)mhoud van wettelyke en de mogelykheden tot het systematisch en op binnen de rechtsorde passende wyze ontwerpen van de mhoud van wettelyke legelmgen, de wetgemn^techmek, die zieh bezighoudt met het bestuderen van de mogelykheden tot het vormgeven, opzetten, structureren en formuleren vin wettelyke regelingen, en de wetgcvingsprocesleer die zieh bezighoudt met het bestuderen van het proces en de proccdure van voorbereidmg, vaststellmg en uitvoering van wettelyke regclmgen Vgl voordezeaan Burkhardt Krems ontleende indelmg Ph Eylander, Oc 1993,p U ev ÄegelMaat afl. 1996/1 37 vmgsgereedschap zoals Aanwijzmgen voor de regelgevmg of het Draaiboek wetgeving en ook in de vorm van op praktijk gericht beleid m wetgevingsnota's zoals Zieht op wetgeving, etc De wetgevingswetenschap en met name de wetgevmgsleer worden in Nederland probleemgencht en al lerende van onderop naar boven beoefend In die zin gaat Van Eijkern's conclusie uit 1977 met meer op Tegenwoordig Staat er wel degelijk een uitgebreid corpus wetgevmgskenms ter beschikking van de ambtehjke wetgevmgsjunst, zy het dat die kennis een sterk praktijkgericht, verspreid en met wetenschappelyk gesystematiseerd is Die praktijkgenchtheid is ook prominent terug te vinden m de hierboven besproken Nederlandse wetgevmgscursussen Deze cursussen, of ze nu op umversiteiten worden gedoceerd of als post-academisch onderwijs worden aangeboden door particuliere onderwijsstichtingen, delen de nadruk op praktische Problemen van wetgeving en het accent op het 'learnmg by domg' Weihaast ledere cursus kent een substantieel gedeelte oefemng m het praktische wetgevmgswerk Natuurlijk blyft het oefenen met wetgevmgscasus 'droogzwemmen' Aan de andere kant geeft dat droogzwemmen meer dan het leren door middel van praktijkervarmg de kans om te reflecteren op het wetgevmgswerk en de mogelykheid om m samenhang de verschallende aspecten van het wetgeven aan de orde te stellen en te oefenen lets minder praktijkgencht is welhcht de HWO-cursus, waar relatief veel aandacht wordt besteed aan beleidstheoneen, een onderwerp dat veelal met tot het dagelijkse werk van de wetgevingsjurist zal behoren Ovengens is deze mnchtmg van de cursus een prmcipiele keuze, vanuit de te respecteren gedachte dat beleid en wet twee kanten van een medadle zijn Wat betekent dit nu voor Karin lest's oproep voor meer interne, stage-achtige opleidmgen voor wetgevingsjunsten' Enerzyds lykt er voldoende, op elkaar aansluitend, aanbod van wetgevmgsopleidmgen voorhanden Gemeten naar de omvang van de beroepsgroep zijn er voldoende umversitaire cursussen en ook het post-academische aanbod, dat onlangs 38 verrijkt werd met een PAO-cursus wetgevmgsleer georgamseerd door de Umversiteit van Amsterdam Wat al die cursussen natuurlyk delen is het probleem dat ze met direct opleiden m 'het echte werk' Is dat een probleem' Het hoeft met Veel valt te bereiken met een mentorensysteem, waaivan inmiddels sommige departementen een variant kennen Een mentor is een ervaren wetgevingsjurist, die vooral een hele läge drempel kent en dus zeer toegankelijk is Daarnaast kan welhcht vooral juist een beginnend wetgevingsjurist ondersteunmg ondervinden van het door Justitie aangeboden wetgevmgsgereedschap als de Aanwijzmgen, de 101 praktijkvragen EG-implementatie, etc Het is ook de vraag of een stagepenode zoals in de advocatuur het doel met voorbyschiet Wetgevmgsjuristen zullen meestal zeer bewust kiezen voor het vak dat zy gaan uitoefenen, zieh daar tevoren terdege op hebben geonenteerd en zullen ook vanaf het begm erkend willen worden als volwaardige Professionals Natuurlijk kan begeleiding nodig zijn, maar altijd vanuit de behoeften van de mdividuele wetgevingsjurist Een algemene stage — zeker als die verplicht zou zijn — lykt een te zwaar middel om het doel te bereiken, het is zelfs met uitgesloten dat zo'n stage eerder afschrikwekkend werkt Ten slotte willen we benadrukken dat voor die wetgevmgsjuristen die al een tijdje bezig zijn met het 'echte werk' een cursus m het buitenland erg nuttig kan zijn Zo'n cursus zal veelal een heel andere mvalshoek dan een Nederlandse cursus hebben Zo wordt tot nu toe in geen enkele Nederlandse cursus veel aandacht besteed aan conformiteit met GATT — in de Amenkaanse cursus was dit een belangryk onderwerp Hetzelfde geldt voor een reflectie op de ethische en morele dilemma's waarvoor de wetgevingsjurist zieh geplaatst kan zien Daarnaast kan contact met collega's uit andere landen zinvol en verfrissend zijn Ruilen met een Amenkaanse wetgevingsjurist' Liever met Onze'Aanwijzmgen voor de regelgevmg omvangnjk' Valt wel mee de Zwitserse Gesetzgebungskitfaden i 995 is een syllabus van 300 bladzijden met 23 bylagen ÄegelMaat afl. 1996/1