GdaV \gje ^ciZgZh‹l l egdXZh^Z hiVcdl^Zc^V egVlV l EdahXZ cV d ` DA7GONB>x GDA– L EGD8:H>: d _V e > LOBD8C>:C>: GOx9J LD7:8 H:?BJ L EGD8:H>: ILDGO:C>6 EG6L6 C>: 7ND G:;DGB EGD8:HJ ILDGO:C>6 EG6L6! L>–8 ÎHIJ8ODCD I:GBDB:IG¿ L 6 C>6 EG6L HI6CDL>: H : 8 D G E :?GONHIN B6D EGO HCN8= > 7G6@ ?6 N G:<J <DG 7A> GO:C>J 7J 69B>C>HIG68?6 GOx9DL6 ?:HI C6?H>AC>:?HONB <G68O:B L EGD8:H>: HI6CDL>:C>6 EG6L6 X d_V J8=L6A6C>6 EG6L6 D9<GNL6?x \Zc 6 j db i X ! ² d l B:9>6 ‹ L` i h n C6 H 6 W _V O> 8O W h 9 ^ D = d 8 a ^hiV b B>6CN : C69 W € BDæ :CI6AC: O N d 7 h G6L6 d E 6 > JC96B ; C GO: EDIGO:7C: Hx J ILD B : Î<67>C:I 8>:C>¿ : I H HN EDAH8 >: L B O6@G:H ?:9NC>: I AD<>> L IN HEGON?6?x ID E6 : æ I6@ N?CN8=! 6 A:<>HA68 EGD;:H?DC6ACN AD77NHI6 ?:HI Î8O6GCNB AJ9:B¿ ID ?:H I O:<D EDIGO:7C6 ?:HI 8 6 A 7: EDA 9 O L H@ 8?6 9:@DGEDG68?DC>O6 HE 6 G :H ÙA GNC@ÙL C: DG ? L ID N >O? L6! :CI ON€ B > G<J DG N 6 7N IL D B B6 O–! 6 G6L E :9 > L> D7G: 9 LVghoVlV! bVgoZX '%&' Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=2372271 © Uczelnia Vistula ul. Stok∏osy 3 02-787 Warszawa tel. +48 22 45 72 300 e-mail: rektorat@vistula.edu.pl Opracowanie przygotowane przez Uczelni´ Vistula przy wsparciu finansowym ze Êrodków Banku Zachodniego WBK. Recenzent naukowy prof. dr hab. Jerzy Hausner Zespó∏ naukowy prof. dr hab. Krzysztof Rybiƒski (kierownik projektu) Stanis∏aw Alwasiak dr Oskar Kowalewski Monika Lewandowska-Kalina Micha∏ Mo˝d˝eƒ Zastrze˝enia prawne Niniejszy raport zosta∏ przygotowany przez pracowników naukowych i ma na celu dostarczenie czytelnikom ogólnych informacji na tematy, które mogà ich interesowaç. Informacje zawarte w niniejszym raporcie nie stanowià w ˝adnym wypadku Êwiadczenia us∏ug. Mimo i˝ do∏o˝ono nale˝ytych staraƒ w celu zapewnienia przez autorów rzetelnoÊci prezentowanych w raporcie informacji, istnieje ryzyko pojawienia si´ nieÊcis∏oÊci. Uczelnia Vistula nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialnoÊci ani nie gwarantuje poprawnoÊci i kompletnoÊci informacji prezentowanych w raporcie. W najszerszym dopuszczonym przez prawo zakresie Uczelnia Vistula wy∏àcza jakiekolwiek gwarancje i w ˝adnym wypadku nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialnoÊci wobec czytelnika lub innych osób z tytu∏u jakiejkolwiek decyzji lub dzia∏ania podj´tego na podstawie informacji znajdujàcych si´ w niniejszym raporcie ani te˝ z tytu∏u jakichkolwiek poÊrednich, szczególnych lub ubocznych strat, nawet w przypadku otrzymania informacji o mo˝liwoÊci ich wystàpienia. Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=2372271 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 1. SPIS TREÂCI 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. SPIS TREÂCI SPIS RYSUNKÓW SPIS TABEL STRESZCZENIE WST¢P TEORIA I HIPOTEZY BADAWCZE ANALIZA REALIZACJI INTERESÓW GRUPOWYCH W POLSCE I II IV 1 9 12 14 7.1. 7.2. 7.3. Metodologia badania Analiza statystyczna Analiza ekonometryczna 16 17 34 8. ANALIZA AKTÓW PRAWNYCH 51 8.2. 8.3. 8.4. 57 69 8.8. 8.9. Nowelizacja Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z 2011 r. Ustawa o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsi´biorców Ustawa o refundacji leków, Êrodków spo˝ywczych specjalnego przeznaczenia ˝ywieniowego oraz wyrobów medycznych Ustawa o rodzinnych ogrodach dzia∏kowych Ustawa o szkolnictwie wy˝szym Ustawa o zmianie Ustawy o wychowaniu w trzeêwoÊci i przeciwdzia∏aniu alkoholizmowi Ustawa o zmianie Ustawy o radiofonii i telewizji Wnioski 85 89 93 9. WYWIADY I OPINIE 95 9.1. 9.2. 9.3. 9.4. 9.5. 9.6. 9.7. 9.8. 9.9. 9.10. 9.11. 9.12. 9.13. 9.14. 9.15. Ryszard Kalisz Kazimierz Marcinkiewicz Prof. Jerzy Hausner Ma∏gorzata Krasnod´bska-Tomkiel Prof. Andrzej Jajszczyk Krzysztof Brzózka Andrzej Szumowski Gra˝yna Kopiƒska Mieczys∏aw Bàk i Agnieszka Durlik-Khouri Katarzyna Urbaƒska Prof. Marek Góra Marcin Gomo∏a Profesjonalna firma lobbingowa By∏y urz´dnik wysokiego szczebla Urz´dnik administracji paƒstwowej 97 102 105 110 113 115 119 121 125 128 133 135 138 143 145 10. 11. 12. 13. 14. WNIOSKI Z PRZEPROWADZONYCH WYWIADÓW ANALIZA TYPU CROWDSOURCING NA STRONIE WWW.LEGISTAN.PL PODSUMOWANIE I REKOMENDACJE èRÓD¸A AUTORZY RAPORTU 146 149 149 153 157 8.5. 8.6. 8.7. 72 75 78 I Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 2. SPIS RYSUNKÓW Rysunek 1. Rysunek 2. Rysunek 3. Rysunek 4. Rysunek 5. Rysunek 6. Rysunek 7. Rysunek 8. Rysunek 9. Rysunek 10. Rysunek 11. Rysunek 12. Rysunek 13. Rysunek 14. Rysunek 15. Rysunek 16. Rysunek 17. Rysunek 18. Rysunek 19. Rysunek 20. Rysunek 21. Rysunek 22. Rysunek 23. Rysunek 24. Rysunek 25. Rysunek 26. II Odsetek ustaw nale˝àcych do danej kategorii wÊród ustaw dotyczàcych wolnoÊci gospodarczej i finansów publicznych uchwalonych w latach 1990-2011 Liczba ustaw nale˝àcych do poszczególnych kategorii uchwalonych w latach 1990-2011 Dynamika w czasie ustaw realizujàcych interes grupowy i publiczny Dynamika w czasie ustaw zwi´kszajàcych wydatki publiczne Dynamika w czasie ustaw ograniczajàcych wolnoÊç gospodarczà Stopieƒ realizacji interesu grupowego/interesu publicznego przez wszystkie ustawy znajdujàce si´ w bazie Stopieƒ ograniczania/rozszerzania wolnoÊci gospodarczej przez wszystkie ustawy znajdujàce si´ w bazie Skala negatywnego/pozytywnego oddzia∏ywania na stan finansów publicznych przez wszystkie ustawy znajdujàce si´ w bazie Odsetek ustaw wÊród wszystkich analizowanych, które realizujà interes danej grupy Odsetek ustaw realizujàcych interesy poszczególnych grup wÊród ustaw realizujàcych interesy pracowników sektora publicznego Relacja liczby ustaw realizujàcych interes grupowy poprzez zaw´˝anie wolnoÊci gospodarczej do ustaw realizujàcych interes grupowy poprzez finanse publiczne Relacja liczby zapisów w ustawach realizujàcych interes grupowy poprzez zaw´˝anie wolnoÊci gospodarczej do liczby zapisów realizujàcych interes grupowy poprzez finanse publiczne Liczba ustaw realizujàcych interesy poszczególnych grup z podzia∏em na kadencje Sejmu Ranking premierów RP Ranking ministrów finansów RP Odsetek ustaw realizujàcych interes grupowy, tworzàcych koszty dla finansów publicznych i zaw´˝ajàcych wolnoÊç gospodarczà, uchwalonych w poszczególnych kadencjach Sejmu Odsetek ustaw realizujàcych interes grupowy w stosunku do wszystkich ustaw inicjowanych przez poszczególne podmioty Stosunek liczby ustaw uchwalonych w danym miesiàcu do liczby wszystkich ustaw w poszczególnych kategoriach Odsetek ustaw w poszczególnych kategoriach w odniesieniu do wszystkich ustaw uchwalonych przez parlament w danym miesiàcu Odsetek ustaw realizujàcych interes grupowy oraz tworzàcych koszty dla finansów publicznych uchwalanych w poszczególnych latach wyborczych Odsetek i liczba ustaw realizujàcych interes grupowy w kwartale wyborczym Zale˝noÊç mi´dzy saldem bud˝etowym a odsetkiem ustaw ograniczajàcych wolnoÊç gospodarczà Zale˝noÊç mi´dzy saldem bud˝etowym a odsetkiem ustaw realizujàcych interes grupowy Zale˝noÊç mi´dzy saldem bud˝etowym a odsetkiem ustaw tworzàcych koszty dla finansów publicznych Relacja odsetka ustaw ograniczajàcych wolnoÊç gospodarczà do stopy wzrostu PKB w roku poprzednim Relacja odsetka ustaw generujàcych koszty dla finansów publicznych do stopy wzrostu PKB w roku poprzednim 17 17 20 20 21 21 22 23 24 25 25 26 26 27 28 29 30 31 32 33 33 38 38 39 39 40 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Rysunek 27. Relacja odsetka ustaw realizujàcych interes grupowy do stopy wzrostu PKB w roku poprzednim Rysunek 28. Relacja osób w wieku powy˝ej 65. roku ˝ycia do osób czynnych zawodowo w Polsce Rysunek 29. Zmiany w relatywnym udziale w rynku napojów alkoholowych trzech segmentów – opracowanie w∏asne na podstawie danych PARPA 40 58 86 III Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 3. SPIS TABEL Tabela 1. Tabela 2. Tabela 3. Tabela 4. Tabela 5. Tabela 6. Tabela 7. IV Statystyki opisowe dla zmiennych Model logitowy. Czynniki wp∏ywajàce na realizacj´ interesu grupowego Model logitowy. Czynniki wp∏ywajàce na zaw´˝anie wolnoÊci gospodarczej Model logitowy. Czynniki wp∏ywajàce na wydatki publiczne G∏ówne etapy procesu legislacyjnego G∏ówni uczestnicy procesu legislacyjnego Skuteczne metody i momenty dzia∏ania grup interesów 36 36 37 37 52 55 94 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 4. STRESZCZENIE I. Celem projektu by∏o zbadanie i ujawnienie mechanizmu wp∏ywu grup interesów na stanowienie prawa, ocena skali i efektów tego zjawiska oraz zaproponowanie takich zmian w procesie stanowienia prawa, ˝eby uchwalane prawo w wi´kszym stopniu realizowa∏o interes publiczny, a w mniejszym wàskie interesy zorganizowanych grup nacisku. II. W projekcie zastosowano trzy niezale˝ne metody badawcze: 1. 2. 3. Analiz´ eksperckà i statystycznà 1366 ustaw, czyli 37 proc. wszystkich ustaw uchwalonych w latach 1989-2011. Wybrano ustawy dotyczàce finansów publicznych, czyli dokonujàce redystrybucji Êrodków publicznych i wolnoÊci gospodarczej, majàce wp∏yw na warunki prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej w Polsce. Baza analizowanych ustaw wraz z ocenami eksperckimi zosta∏a umieszczona na stronie www.legistan.pl, tak aby inni badacze mogli zweryfikowaç przedstawione tu wyniki lub przeprowadziç dodatkowe analizy; Pog∏´bionà analiz´ kilku wybranych ustaw, w tym przes∏uchanie taÊm z posiedzeƒ komisji sejmowych; Pozyskanie opinii osób zaanga˝owanych w tworzenie prawa lub w monitorowanie tego procesu. PrzeprowadziliÊmy wywiady z osobami, które pe∏ni∏y lub pe∏nià wa˝ne funkcje publiczne: premierami, przewodniczàcymi wa˝nych komisji sejmowych, prezesami agencji rzàdowych, przedstawicielami organizacji pracodawców i organizacji pozarzàdowych (NGO), profesjonalnymi lobbystami. UruchomiliÊmy równie˝ na stronie www.legistan.pl mechanizm pozyskiwania metodà crowdsourcing wiedzy o wp∏ywie grup interesów na stanowione prawo. Wszystkie trzy metody badawcze potwierdzi∏y, ˝e wp∏yw grup interesów na stanowione prawo jest bardzo du˝y oraz ˝e skala tego zjawiska prawdopodobnie zagra˝a dalszemu stabilnemu rozwojowi polskiej gospodarki. III. G∏ówne wnioski z analizy eksperckiej i statystycznej 1366 ustaw: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Jedna trzecia ustaw uchwalonych w Polsce realizuje interesy zorganizowanych grup nacisku; Ponad 40 proc. ustaw uchwalonych w Polsce ogranicza wolnoÊç gospodarczà; Dwie trzecie ustaw uchwalonych w Polsce tworzy koszty dla finansów publicznych, a tylko jedna trzecia przynosi oszcz´dnoÊci; W minionych 22 latach by∏y trzy okresy, gdy stanowione prawo w wysokim stopniu realizowa∏o interes publiczny i poszerza∏o wolnoÊç gospodarczà. To poczàtkowe lata transformacji, 1990-1993, cz´Êç kadencji rzàdu Jerzego Buzka oraz poczàtek poprzedniej kadencji rzàdu Donalda Tuska; Najbardziej wp∏ywowà grupà interesów sà pracownicy sektora publicznego. Dominujà interesy administracji publicznej, nast´pnie lekarzy, pracowników akademickich i nauczycieli. Do wp∏ywowych grup interesów nale˝à równie˝ rolnicy i zawody regulowane; Najwy˝szy procent ustaw realizujàcych interes publiczny zosta∏ uchwalony w czasie urz´dowania Tadeusza Mazowieckiego (95 proc.), Jana Krzysztofa Bieleckiego (94 proc.), Jerzego Buzka i Donalda Tuska (po 78 proc.); W podobnym rankingu dla ministrów finansów czo∏owe miejsca zajmujà Leszek Balcerowicz, Jacek Rostowski i Marek Belka; Ustawy rzàdowe procedowane w trybie pilnym w wi´kszym stopniu realizujà interesy grupowe ni˝ ustawy procedowane z normalnym trybie; Najwi´cej z∏ego prawa uchwala si´ w czerwcu, lipcu i grudniu. Szczególnie z∏ym miesiàcem dla stanowienia prawa jest czerwiec, a dobrym paêdziernik, zatem istotne jest, by osoby i jednostki monitorujàce proces tworzenia prawa, w tym media, zachowywa∏y szczególnà czujnoÊç podczas czerwcowych obrad parlamentu; 1 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 10. 11. 12. 13. W latach wyborczych uchwala si´ wi´cej ustaw ograniczajàcych wolnoÊç gospodarczà i zwi´kszajàcych koszty dla bud˝etu ni˝ w pozosta∏ych latach. W ten sposób zosta∏o statystycznie udowodnione wyst´powanie w Polsce tzw. kie∏basy wyborczej; Analiza ekonometryczna wykaza∏a, ˝e wi´cej z∏ego prawa powstaje, gdy koniunktura gospodarcza jest dobra i gdy deficyt bud˝etowy jest ni˝szy. To oznacza, ˝e w Polsce dominuje zjawisko natychmiastowego konsumowania owoców wzrostu gospodarczego. Na tej podstawie mo˝na sformu∏owaç wniosek, ˝e dopiero ci´˝ki kryzys finansowy sk∏oni polskich polityków do podj´cia powa˝nych reform finansów publicznych; W okresach, kiedy minister finansów mia∏ silnà pozycj´ w rzàdzie, powstawa∏o wi´cej prawa realizujàcego interes publiczny; Ta cz´Êç raportu ukazuje, jak silnà, w zasadzie dominujàcà grup´ interesów stanowià administracja publiczna i grupy zawodowe w sektorze publicznym. Z jednej strony t∏umaczy to, dlaczego ta grupa tak silnie ros∏a w minionych latach (przypomnijmy: liczba urz´dników wynosi∏a nieca∏e 160 tys. w 1990 i oko∏o 460 tys. w 2011 r.). Zmiany w prawie by∏y nakierowane na dalszy wzrost uprawnieƒ urz´dników, co w naturalny sposób pociàga∏o za sobà wzrost zatrudnienia. Z drugiej strony prawie pó∏milionowa armia urz´dników mo˝e si´ staç tak wp∏ywowa, ˝e zagrozi stabilnemu funkcjonowaniu paƒstwa. Nawet gdy pojawi si´ reformatorski rzàd z mandatem demokratycznym do przeprowadzenia reform, skala wp∏ywów administracji publicznej ujawniona w tym raporcie w po∏àczeniu z jej liczebnoÊcià mo˝e skutecznie zablokowaç ka˝dy rzàd. IV. G∏ówne wnioski z pog∏´bionej analizy wybranych aktów prawnych: 1. 2. 3. 4. 2 Podczas przeglàdu 1366 ustaw do analizy pog∏´bionej zespó∏ badawczy wybra∏ nast´pujàce ustawy: • Ustaw´ o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z 28 sierpnia 1997 r.; • Ustaw´ o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsi´biorców z 25 maja 2011 r.; • Ustaw´ o refundacji leków, Êrodków spo˝ywczych specjalnego przeznaczenia ˝ywieniowego oraz wyrobów medycznych z 12 maja 2011 r.; • Ustaw´ o rodzinnych ogrodach dzia∏kowych z 8 lipca 2005 r.; • Ustaw´ o szkolnictwie wy˝szym z 18 marca 2011 r.; • Ustaw´ o zmianie Ustawy o wychowaniu w trzeêwoÊci i przeciwdzia∏aniu alkoholizmowi z 28 marca 2003 r.; • Ustaw´ o zmianie Ustawy o radiofonii i telewizji z 2 kwietnia 2004 r. Przeprowadzona analiza procesu stanowienia prawa na przyk∏adzie wybranych ustaw potwierdzi∏a wyst´powanie istotnych problemów w procesie legislacyjnym w Polsce. Udowodni∏a mi´dzy innymi, ˝e grupy interesów cz´sto majà istotny wp∏yw na tworzone prawo, czego nast´pstwem sà obowiàzujàce akty prawne s∏u˝àce tylko wybranym grupom kosztem ca∏ego spo∏eczeƒstwa. Wyniki potwierdzajà tak˝e wczeÊniejsze obserwacje prezentowane w literaturze przedmiotu wskazujàce, ˝e dzia∏ania grup interesu majà najcz´Êciej aktywny charakter – inicjujà akty prawne lub nowelizacj´ istniejàcych ustaw. Rzadziej dzia∏ania polegajà na blokowaniu niekorzystnych dla nich zmian, choç takie sytuacje tak˝e wyst´pujà. Istotne zmiany w aktach prawnych by∏y cz´sto inspirowane przez grupy interesów w fazie przedparlamentarnej. Wykorzystanie tego etapu do wp∏ywania na kszta∏t aktu prawnego wynika z braku lub s∏abych regulacji w obszarze lobbingu w Polsce. Dodatkowo brak informacji o tworzeniu aktu prawnego, a tak˝e osobach odpowiedzialnych za jego pierwotny kszta∏t sprzyja dzia∏aniom grup interesów. Warto wskazaç, ˝e w∏aÊnie na tym etapie mo˝liwe sà tak˝e zmiany w aktach prawnych, które majà przeciwdzia∏aç planowanym reformom, czego dobrym przyk∏adem jest nowelizacja Ustawy o szkolnictwie wy˝szym. Na etapie przedparlamentarnym dokonano najwi´kszej liczby zmian w tej ustawie poprzez zmian´ lub usuni´cie przepisów przewidujàcych g∏´bszà reform´ w szkolnictwie wy˝szym. Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 5. 6. 7. Zmiany przeprowadzane na etapie parlamentarnym przewa˝nie mia∏y mniejszy zakres oddzia∏ywania na projekt ustawy. Mo˝e to oznaczaç, ˝e w momencie gdy przebieg prac nad ustawà jest bardziej przejrzysty, trudniej o dokonanie w nim przez grupy interesów istotnych zmian. Na etapie parlamentarnym stosunkowo cz´sto dochodzi∏o do sytuacji, gdy zapisy korzystne dla grup interesów by∏y uchwalane na posiedzeniach podkomisji sejmowych. Stenogramy z nich nie sà dost´pne na stronie internetowej Sejmu i trzeba si´ o nie staraç w Archiwum Sejmu. Wydaje si´, ˝e dla osiàgni´cia mo˝liwie najwi´kszej przejrzystoÊci procesu legislacyjnego Sejm powinien je udost´pniaç na tych samych zasadach co stenogramy z posiedzeƒ komisji. Nale˝y w tym miejscu zauwa˝yç, ˝e do 2004 r. w ogóle nie by∏o obowiàzku nagrywania posiedzeƒ podkomisji. Z tego punktu widzenia mo˝na zaobserwowaç pozytywne zmiany, jednak wcià˝ jest mo˝liwoÊç istotnej poprawy sytuacji. Analiza wykaza∏a równie˝, ˝e uchwalane by∏y akty prawne zawierajàce przepisy bàdê rozwiàzania kwestionowane na etapie legislacyjnym przez Biuro Analiz Sejmowych albo w opiniach zewn´trznych ekspertów. W nast´pstwie tego cz´Êç uchwalonych aktów prawnych by∏a póêniej przedmiotem skarg do Trybuna∏u Konstytucyjnego oraz Trybuna∏u SprawiedliwoÊci UE. Uznanie zasadnoÊci tych skarg przez trybuna∏y sygnalizuje wyraênie, ˝e tak˝e parlament nie stanowi istotnego zabezpieczenia jakoÊci merytorycznej uchwalanych ustaw, które powstajà cz´sto w zwiàzku z zapotrzebowaniem grup interesów. Z tych wzgl´dów g∏ównym wnioskiem wynikajàcym z przeprowadzonych analiz jest postulat jawnoÊci i kontroli prac ustawodawczych na etapie przedparlamentarnym, co powinno ograniczyç liczb´ ustaw tworzonych na potrzeby grup interesów. V. Diagnoza procesu stanowienia prawa na podstawie przeprowadzonych wywiadów i pozyskanych opinii 1. 2. Niniejsza cz´Êç raportu prezentuje g∏ówne tezy wywiadów przeprowadzonych z osobami, które w ró˝nych rolach uczestniczy∏y i uczestniczà w procesie uchwalania prawa: Ryszardem Kaliszem, przewodniczàcym sejmowej Komisji SprawiedliwoÊci i Praw Cz∏owieka; Kazimierzem Marcinkiewiczem, by∏ym premierem; prof. Jerzym Hausnerem, by∏ym wicepremierem, ministrem gospodarki, pracy i polityki spo∏ecznej, twórcà prawa w randze premiera; Ma∏gorzatà Krasnod´bskà-Tomkiel, prezes Urz´du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, którego celem jest ochrona rynku i interesu publicznego; Krzysztofem Brzózkà, dyrektorem Paƒstwowej Agencji Rozwiàzywania Problemów Alkoholowych, który od szeÊciu lat zmaga si´ z pot´˝nym lobbingiem przemys∏u alkoholowego; Gra˝ynà Kopiƒskà, dyrektor w Fundacji im. Stefana Batorego, uczestniczkà procesu konsultacji w trakcie tworzenia prawa, autorkà raportu o procesie tworzenia prawa; Mieczys∏awem Bàkiem i Agnieszkà Durlik-Khouri, uczestnikami procesu konsultacji prawnych z ramienia Krajowej Izby Gospodarczej; Katarzynà Urbaƒskà, uczestniczàcà w procesie konsultacji prawnych z ramienia PKPP Lewiatan; Andrzejem Szumowskim, lobbystà, prezesem stowarzyszenia Polska Wódka. Znajdujà si´ tu tak˝e autoryzowany, ale anonimowy wywiad z profesjonalnà firmà lobbingowà oraz nieautoryzowane i anonimowe notatki z rozmów z by∏ymi i obecnymi wysokimi urz´dnikami administracji publicznej. Te materia∏y zosta∏y zapisane w sposób uniemo˝liwiajàcy identyfikacj´ rozmówców na ich wyraêne ˝yczenie. Dodatkowo zwrócono si´ do kilku osób b´dàcych ekspertami w szczególnie wa˝nych obszarach, w których potrzebne sà lepsze regulacje (nauka i szkolnictwo wy˝sze, system emerytalny, bariery wejÊcia i ograniczanie konkurencji rynkowej), o przedstawienie krótkich opinii. Takie opinie przedstawili prof. Andrzej Jajszczyk, dyrektor Narodowego Centrum Nauki, prof. Marek Góra i prawnik Marcin Gomo∏a. Zmiany legislacyjne sà podejmowane w wyniku sytuacyjnych zdarzeƒ lub impulsów, cz´sto medialnych, rzadko wynikajà z realizowanej strategii. Ten stan rzeczy mo˝na oceniç jako chaos legislacyjny, znane sà przypadki nowelizacji ustaw, które jeszcze nie zdà˝y∏y wejÊç w ˝ycie. Ponadto nie zawsze jest jasne, kto inicjuje dane prawo. 3 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 4 Proces tworzenia prawa jest nieprzejrzysty, trudno go monitorowaç, nie wiadomo, dlaczego pojawi∏y si´ konkretne zapisy w trakcie konsultacji, kto je wprowadzi∏ albo dlaczego uwagi nie zosta∏y uwzgl´dnione. Dodatkowo nast´puje sta∏y regres, kiedyÊ przejrzystoÊç stanowienia prawa by∏a wi´ksza. Etap senacki jest mniej przejrzysty od sejmowego. Proces konsultacji na etapie przedsejmowym jest ma∏o profesjonalny, nieprzejrzysty i êle prowadzony. W ostatnich latach nastàpi∏ regres. Rzàd nie daje sobie rady z legislacjà. Partnerzy spo∏eczni w ostatnim czasie stali si´ bardziej aktywni i bardziej profesjonalni. Sà dobre przyk∏ady sprawnego i przejrzystego procesu uchwalania prawa, na przyk∏ad projekty prowadzone przez UOKiK. Te wzorce mogà s∏u˝yç jako dobre praktyki dla innych. To jest wa˝ne, poniewa˝ w Polsce nie ma kultury profesjonalnych konsultacji w procesie uchwalania prawa. Reforma regulacji jest wcià˝ deklarowanym, a nie faktycznym priorytetem rzàdu. Plany legislacyjne rzàdu nie sà respektowane, ich realizacja w przesz∏oÊci by∏a s∏aba, zamiast poprawy w realizacji zmieniono okresowe plany na plan ciàg∏y, co jeszcze bardziej utrudnia monitorowanie inicjatyw legislacyjnych. Tworzenie prawa odbywa si´ w modelu Polski resortowo-silosowej, realizacja wspólnej wizji rzàdu jest zastàpiona rywalizacjà resortów o wp∏ywy. Szczególnie cenne sà zatem przyk∏ady sprawnego funkcjonowania instytucji o kompetencjach horyzontalnych, jak UOKiK, co sprzyja dobrej wspó∏pracy z ministerstwami. Niepowodzeniem zakoƒczy∏a si´ reforma polegajàca na centralizacji pisania ustaw w Rzàdowym Centrum Legislacji oraz pozostawieniu ministerstwom tworzenia za∏o˝eƒ biznesowych do ustaw. Prawnicy w RzCL sà fachowcami w dziedzinie legislacji, ale nie majà wiedzy bran˝owej, wi´c bardzo cz´sto koƒcowe zapisy ustawowe nie oddajà w∏aÊciwie intencji opisanych w za∏o˝eniach do ustawy. W sumie jakoÊç stanowionego prawa nie poprawi∏a si´ tak, jak tego oczekiwano. Równie˝ proces konsultowania prawa z Radà Legislacyjnà nie dzia∏a poprawnie, wiele ustaw kierowanych tzw. szybkà Êcie˝kà w ogóle pomija ten etap. Jednà z konsekwencji konstytucyjnego podzia∏u w∏adzy jest to, ˝e na etapie rzàdowym, sejmowym i senackim nad ustawami pracujà inni prawnicy. Tym samym wiedza z wczeÊniejszych etapów uchwalania prawa nie jest w odpowiedni sposób przekazywana do kolejnych etapów, prowadzàc do wykoÊlawienia intencji twórców ustawy. Bardzo trudno wskazaç ustawy majàce w∏aÊciwie przygotowane oceny skutków regulacji (OSR). Zarówno pod wzgl´dem merytorycznym, jak i pod wzgl´dem momentu w czasie, w którym OSR jest przygotowywany. W praktyce OSR jest instrumentem fasadowym, przygotowuje si´ go nie po to, aby rozpoczàç powa˝nà debat´ o koniecznoÊci zmiany prawa, tylko dlatego, by wype∏niç obowiàzek formalny. Same regulacje okreÊlajàce sposób sporzàdzania OSR i sposób prowadzenia konsultacji na etapie rzàdowym sà dobre i nie potrzeba znaczàcych zmian, zawodzi implementacja. Mo˝na wskazaç liczne przypadki ustaw, kiedy poprawki do nich zg∏asza∏y osoby przypadkowe, niemajàce odpowiedniego przygotowania merytorycznego. W skrajnych przypadkach przewodniczàcy komisji sam prosi∏ o odrzucenie wczeÊniej wniesionych przez siebie poprawek. Media z jednej strony pe∏nià pozytywnà funkcj´, monitorujàc proces legislacyjny, z drugiej zaÊ zwi´kszajà presj´ na rzàd i Sejm, aby uchwalaç du˝o prawa, szybko i byle jak. Okresy ma∏ej aktywnoÊci legislacyjnej Sejmu lub rzàdu czasami sà opatrzone w mediach komentarzami: „Co oni tam robià, lenie?”, „Za co biorà pieniàdze?”. Wiele z∏ych ustaw powsta∏o w wyniku presji medialnej. Administracja publiczna jest najsilniejszym graczem w procesie stanowienia prawa. Administracja dba o swoje przywileje i wygod´. Co wi´cej, zarówno administracja, jak i politycy wykorzystujà proces wdra˝ania prawa unijnego w Polsce do realizacji swoich interesów. Etap rzàdowy tworzenia prawa jest pomijany, je˝eli ministerstwa oceniajà, ˝e b´dà problemy z uzgodnieniem stanowisk pomi´dzy resortami. Wtedy ustawa „resortowa” jest zg∏aszana jako inicjatywa poselska. Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. W rzàdzie i parlamencie panuje przekonanie, ˝e pojawiajàce si´ problemy nale˝y rozwiàzywaç, uchwalajàc nowe prawo lub modyfikujàc stare, tymczasem nie w pe∏ni korzysta si´ z innych mechanizmów dost´pnych w administracji publicznej, które pozwalajà rozwiàzywaç problemy szybciej i efektywniej. Komisja Trójstronna jest wa˝nym elementem dialogu spo∏ecznego, jednak jej sk∏ad nie odzwierciedla przekroju instytucji dialogu spo∏ecznego. Cz´sto uchwala si´ z∏e prawo i parlamentarzyÊci majà tego ÊwiadomoÊç, ale decydujà kalkulacje polityczne, a nie oceny merytoryczne. Lobbing jest mocno obecny na ka˝dym etapie stanowienia prawa, od etapu merytorycznej dyskusji o problemach, przez formalnà inicjatyw´ ustawodawczà, etap ministerialny – rzàdowy, sejmowy, senacki – a˝ po Kancelari´ Prezydenta. Skuteczny lobbysta monitoruje ustaw´ przez ca∏y czas, poniewa˝ na ka˝dym etapie mogà si´ pojawiç nieoczekiwane zmiany. Grupy interesów majà „swoich ludzi” w administracji publicznej, na stanowiskach ministerialnych oraz w Sejmie i Senacie. O niektórych wr´cz mo˝na powiedzieç, ˝e ich g∏ównym zadaniem jest ochrona interesów danej grupy. LobbyÊci (oficjalni i nieoficjalni) stosujà rozmaite dzia∏ania: zamawiajà artyku∏y i wystàpienia medialne, przesy∏ajà raporty i opinie, naciskajà za poÊrednictwem osób na wysokich stanowiskach, organizujà konferencje, na których przedstawiajà swoje stanowiska, sà obecni na formalnych konsultacjach i na nieformalnych spotkaniach, tworzà w∏asne OSR, które popularyzujà wÊród mediów. Niektóre osoby (urz´dnicy publiczni) wspomina∏y nawet epizody zastraszania przez grup´ interesów. LobbyÊci wykorzystujà te˝ niektórych dziennikarzy do prezentowania swoich argumentów. Media sà wykorzystywane bardzo aktywnie przez lobbystów w sprawach, które budzà emocje, wtedy tworzy si´ przekazy wykorzystujàce motyw walki dobra ze z∏em. Lobbing jest aktywny, inicjujàcy zmiany prawa, lub pasywny, blokujàcy te zmiany. Im bardziej zamkni´ta na oficjalne kontakty jest administracja publiczna, tym silniejsze stajà si´ nieformalne kana∏y nacisku. Zdarza si´, ˝e je˝eli grupy interesów przegrywajà i nie sà w stanie zmieniç prawa podczas jego uchwalania, to wówczas podejmujà prób´ jego rozwodnienia w trakcie uchwalania dokumentów ni˝szej rangi, jak rozporzàdzenia, lub kreujàc wygodnà dla siebie praktyk´. Takie dzia∏ania mo˝na zaobserwowaç na przyk∏ad w obszarze nauki i szkolnictwa wy˝szego. Grupy nacisku mogà dzia∏aç skutecznie, poniewa˝ prowadzi si´ zbyt ma∏o dzia∏aƒ edukacyjnych, wyjaÊniajàcych spo∏eczeƒstwu, jak dzia∏ajà paƒstwo, finanse i gospodarka. Braki w edukacji spo∏eczeƒstwa by∏y szczególnie jaskrawo widoczne w obszarze zmian w systemie emerytalnym. Silnymi grupami nacisku sà korporacje zawodowe, które najpierw stworzy∏y mechanizmy racjonowania dost´pu do pewnych zawodów, a potem przez lata pilnowa∏y, by nie zosta∏y one rozmontowane. Do najsilniejszych grup nacisku chroniàcych dost´pu do swojego rynku nale˝à samorzàdy prawnicze i poÊrednicy w obrocie nieruchomoÊciami. Grupy nacisku majà du˝e Êrodki na kreowanie wygodnego dla siebie wizerunku, które sprzyja realizowaniu ich grupowych interesów. Starajà si´ nawiàzaç wspó∏prac´ z kluczowym ministerstwem, agencjà lub urz´dem, cz´sto przeznaczajàc Êrodki finansowe na programy (np. edukacyjne) realizowane przez te urz´dy. Sà przyk∏ady, gdy Êwiadomie kierowano te dzia∏ania edukacyjne na obszary, gdzie by∏o z góry wiadomo, ˝e b´dà nieskuteczne. W ten sposób anga˝uje si´ administracj´ publicznà, stwarzajàc pozory dzia∏ania na rzecz dobra publicznego. W niektórych obszarach, jak w przypadku Ustawy o wychowaniu w trzeêwoÊci, skutecznoÊç grup nacisków (producentów alkoholu) by∏a tak du˝a, ˝e nowelizacja ustawy zaostrzajàca przepisy przez szeÊç lat nie trafi∏a nawet na posiedzenie rzàdu, gdy˝ zawsze doprowadzano do naniesienia takich poprawek, ˝e dalsze procedowanie ustawy nie mia∏o sensu. Grupy nacisku majà zatem w kluczowych miejscach w administracji publicznej osoby dbajàce o ich interesy. 5 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 31. 32. 33. Jako przyk∏ad skutecznego „zneutralizowania” agencji rzàdowej przez grup´ nacisku mo˝na podaç dzia∏ania bran˝y piwnej w procesie uchwalania ww. ustawy oraz wielokrotne skuteczne dzia∏ania ca∏ej bran˝y alkoholowej blokujàce nowe wzory etykiet na butelkach. Byli wysocy urz´dnicy publiczni sà ch´tnie zatrudniani jako doradcy lub lobbyÊci w sektorze prywatnym, ich si∏à jest nie tylko notes z kontaktami, ale równie˝ wiedza nabyta podczas pe∏nienia funkcji publicznej. Profesjonalni lobbyÊci sà traktowani jak „czarny lud”, a ich obecnoÊç na posiedzeniu komisji sejmowej jak dopust bo˝y. Tymczasem uprawianie lobbingu przez niezarejestrowanych ekspertów jest du˝o silniejsze ni˝ w przypadku profesjonalnych lobbystów. VI. Dziesi´ç rekomendacji zmian w procesie uchwalania prawa wypracowanych na podstawie analizy wyników badaƒ przedstawionych w niniejszym raporcie: 1. Wi´ksza przejrzystoÊç procesu stanowienia prawa Najwi´kszym problemem jest nieprzejrzystoÊç procesu legislacyjnego w Polsce. Nale˝y umo˝liwiç na etapie rzàdowym pe∏ne monitorowanie przebiegu prac nad ka˝dym projektem ustawy obywatelom i partnerom spo∏ecznym. Ka˝da ustawa powinna mieç swojà histori´ zmian z informacjami, kiedy zosta∏y wprowadzone, na czyj wniosek i dlaczego. Na etapie parlamentarnym oprócz wymienionych powy˝ej zmian bardzo wa˝ne jest na∏o˝enie obowiàzku sporzàdzania zapisów stenograficznych z posiedzeƒ podkomisji oraz transmisji obrad komisji i podkomisji na ˝ywo w internecie. Te propozycje dotyczà zarówno Sejmu, Senatu, jak i procesu konsultacji prowadzonego przez Kancelari´ Prezydenta. Po˝àdane jest równie˝ zaostrzenie rygorów procedury uchwalania prawa w parlamencie poprzez zmian´ regulaminu Sejmu i Senatu. Powa˝nym problemem jest nieprzejrzystoÊç prac parlamentarnych. Parlament powinien podawaç do publicznej wiadomoÊci projekty poselskie, senackie i obywatelskie w tym samym dniu, w którym zosta∏y one z∏o˝one do laski marsza∏kowskiej. Regulamin Sejmu powinien zwi´kszyç tak˝e wymogi formalne projektu obejmujàce uzasadnienia i oceny skutków projektowanego prawa. Dobrà zmianà by∏oby równie˝ wprowadzenie braku mo˝liwoÊci g∏osowania nad poprawkà poselskà lub senackà do ustawy na tym samym posiedzeniu, na którym zosta∏a z∏o˝ona. Celem zmiany by∏oby zwi´kszenie kontroli opinii publicznej nad procesem uchwalania prawa w parlamencie. Ponadto nale˝y wprowadziç obowiàzek sk∏adania oÊwiadczeƒ o konflikcie interesów przez wszystkich ekspertów uczestniczàcych w pracach nad ustawà. 2. Stosowanie w praktyce obecnych regulacji tworzenia prawa na etapie przedsejmowym Obecne przepisy opisujàce, jak powinien wyglàdaç proces legislacyjny na etapie przedsejmowym, sà uznawane za dobre, jednak nie sà stosowane w praktyce. Nale˝y zatem zmieniç ich rang´ z zalecenia na obowiàzujàce regulacje, najlepiej na poziomie ustawy. W szczególnoÊci nie powinny byç procedowane ustawy, które nie spe∏niajà zaleconych przez Ministerstwo Gospodarki standardów tworzenia oceny skutków regulacji. Nale˝y zaniechaç obecnej praktyki, wed∏ug której ustawy tworzy si´ w wyniku presji politycznej lub grup interesów, a OSR dopisuje si´ na koniec, bo taki jest wymóg formalny. 3. Uruchomienie potencja∏u obywatelskich legislatorów Stworzenie efektywnego systemu publicznej debaty i opiniowania projektów przepisów przed ich wprowadzeniem w ˝ycie. Wzorem niektórych krajów1 nale˝y zastosowaç filozofi´ crowdsourcingu do tworzenia prawa w Polsce. Ka˝dy zainteresowany obywatel powinien mieç mo˝liwoÊç przedstawienia 1 Np. USA, Islandia, Singapur (OECD 2010). 6 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce propozycji przepisów prawnych w projektowanej ustawie. Platforma crowdsourcingowa powinna umo˝liwiaç dyskusj´ nad projektowanymi zmianami legislacyjnymi, a tak˝e zapewniaç wolnà przestrzeƒ do umieszczania tworzonych przez obywateli OSR. Zwi´kszy∏oby to przep∏yw wiedzy eksperckiej w procesie legislacyjnym i by∏oby cennym êród∏em wiedzy dla legislatorów. Najlepsi obywatelscy legislatorzy powinni byç zapraszani przez administracj´ publicznà do pracy nad projektowaniem aktów prawnych na zasadach bardziej formalnych. Innym, bardzo interesujàcym i u˝ytecznym instrumentem crowdsourcingu jest bie˝àca ocena obowiàzujàcych regulacji (stosowana np. w USA) poprzez stworzony mechanizm umo˝liwiajàcy ka˝demu obywatelowi przedk∏adanie rekomendacji dotyczàcych zmiany dowolnych przepisów. Propozycje zmian sk∏adane sà za poÊrednictwem internetu w ÊciÊle okreÊlonej i funkcjonalnej formie. Zebrane w ten sposób rekomendacje regulacyjne sà nast´pnie katalogowane i okresowo publikowane przez w∏adz´ wykonawczà. Propozycje tych zmian powinny si´ staç podstawà corocznych przeglàdów legislacji. 4. Powa˝ne traktowanie partnerów spo∏ecznych w procesie uchwalania prawa Powa˝nym problemem jest w wi´kszoÊci fikcja wi´kszoÊci konsultacji projektów regulacji. Fikcja ta ma swe êród∏o w bardzo krótkich terminach wyznaczanych przez autorów regulacji na przedstawienie opinii w danej sprawie lub ignorowaniu tych opinii. Bardzo krótkim terminom na konsultacje spo∏eczne cz´sto towarzyszy rygor sankcji, ˝e „w przypadku nieprzes∏ania opinii w zakreÊlonym w piÊmie przewodnim terminie uwagi nie zostanà wzi´te pod uwag´”. 5. Stworzenie kodeksu legislacyjnego Nale˝y stworzyç kodeks legislacyjny wprowadzajàcy zbiór prostych regu∏, które powinny byç stosowane w technice legislacyjnej. Kodeks ten zobowiàzywa∏by do uproszczenia struktury aktu prawnego (obowiàzek krótkich rozdzia∏ów, napisanych przejrzyÊcie, obowiàzek w∏àczenia do ustawy przepisów z innych ustaw, je˝eli sà potrzebne, zamiast wprowadzania komplikujàcych ˝ycie odsy∏aczy do tych ustaw, zmuszajàcych do przeszukiwania du˝ej liczby aktów prawnych, itp.). Kodeks zobowiàzywa∏by równie˝ do pisania prawa j´zykiem powszechnie zrozumia∏ym, elementem weryfikacji by∏yby prowadzone badania fokusowe w gronie zwyk∏ych ludzi. 6. Stworzenie i usieciowienie Centrum Legislacji Badania pokaza∏y, ˝e reforma procesu legislacji polegajàca na scentralizowaniu pisania ustaw w Rzàdowym Centrum Legislacji zakoƒczy∏a si´ pora˝kà. Wynika to z silosowoÊci i braku przep∏ywu wiedzy, poniewa˝ legislatorzy z RCL nie zawsze potrafià dobrze odczytaç intencje zapisane w za∏o˝eniach do ustawy, a tà wiedzà dysponujà bran˝owe ministerstwa lub osoby, które uczestniczy∏y w procesie konsultacji. Innym problemem jest to, ˝e RCL jest organem Rady Ministrów, co mo˝e tworzyç patologiczne bodêce i zwi´kszaç prawdopodobieƒstwo powstawania z∏ego prawa, gdy cele polityczne (np. publicznie sk∏adane obietnice) stojà w konflikcie z rzetelnà ocenà jakoÊci danej ustawy. Warto zatem powo∏aç niezale˝ne Centrum Legislacji. Rzàdowe Centrum Legislacji nale˝y przekszta∏ciç w niezale˝ny od w∏adzy wykonawczej organ paƒstwa. Poszczególne resorty sk∏ada∏yby wniosek o napisanie ustawy, przedstawiajàc za∏o˝enia do ustawy, cele, które chcà zrealizowaç, i swojà ocen´ skutków regulacji. Zadaniem Centrum Legislacji by∏oby napisanie projektu aktu prawnego. Wy∏àcznie ta jednostka mog∏aby przygotowywaç rzàdowe projekty ustaw oraz zlecaç obligatoryjnie opinie ekspertom zewn´trznym w zakresie oceny skutków regulacji obejmujàcej zarówno opinie prawne, jak i analizy ekonomiczne. Nowa jednostka mog∏aby mieç w ramach administracji rzàdowej prawo silnego weta zawieszajàcego wobec projektów rozporzàdzeƒ wykonawczych – bada∏aby ex ante, czy rozporzàdzenie mieÊci si´ w ramach delegacji ustawowej. Równie˝ projekty poselskie i obywatelskie musia∏yby przechodziç obowiàzkowà weryfikacj´ w Centrum Legislacji. Ten proces musia∏by zostaç tak zaprojektowany, aby by∏ zgodny z konstytucjà i nie narusza∏ wolnoÊci 7 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce obywatelskich, ale jednoczeÊnie zapewnia∏ wysokà jakoÊç projektów ustaw. Prawnicy Centrum Legislacji uczestniczyliby z urz´du w pracach parlamentu nad ustawà. Centrum Legislacji by∏oby mocno usieciowione zamiast obecnego modelu silosowego. W szczególnoÊci prawnik odpowiedzialny za opracowanie za∏o˝eƒ danego aktu prawnego by∏by tymczasowo oddelegowywany do Centrum Legislacji, by uczestniczyç w pracach nad tà ustawà, a˝ do samego koƒca, czyli do przekazania jej do podpisu prezydentowi. 7. Wzmocnienie roli konstytucji w procesie stanowienia prawa Nale˝y rozwa˝yç powo∏anie organu o randze ustawowej, którego zadaniem by∏aby kontrola konstytucyjnoÊci ex ante projektów aktów prawnych. W Polsce nie istnieje taka forma kontroli jak w niektórych krajach europejskich. Wed∏ug danych Rzàdowego Centrum Legislacji w latach 1997-2010 Trybuna∏ Konstytucyjny wyda∏ a˝ 181 wyroków stwierdzajàcych niezgodnoÊç przepisów powszechnie obowiàzujàcego prawa z konstytucjà. Wyroki te cz´sto nie sà wykonywane lub ich wykonanie przeciàga si´ w czasie. Dla przyk∏adu w 2010 r. 58 proc. wyroków zosta∏o zlekcewa˝onych przez parlament. Nad 34 proc. wyroków podj´to prace legislacyjne, których data zakoƒczenia nie jest znana. W pe∏ni zosta∏o wykonanych jedynie 6 proc. wyroków. 8. Wzmocnienie roli rzàdu w procesie stanowienia prawa Nale˝y wzmocniç rol´ rzàdu w procesie parlamentarnym. W szczególnoÊci rzàd powinien mieç mo˝liwoÊç wycofania aktu prawnego, je˝eli oceni, ˝e dokonane zmiany znaczàco wypaczajà intencje rzàdu. Jednà z mo˝liwoÊci wzmocnienia rzàdu jest pozostawienie parlamentowi wy∏àcznie mo˝liwoÊci akceptowania lub odrzucania propozycji rzàdowych. Innà propozycjà jest stworzenie trzech kategorii ustaw: kodeksów, ustaw organicznych i ustaw zwyk∏ych. W przypadku kodeksów parlament mo˝e tylko przyjàç lub odrzuciç ustaw´; w przypadku ustaw organicznych poprawki mo˝e zg∏osiç tylko du˝a grupa pos∏ów, na przyk∏ad 50, przyk∏ady takich ustaw to bud˝etowa, podatkowe (ulgi), gospodarcze, dotyczàce kopalin; ustawy zwyk∏e by∏yby procedowane tak jak dotychczas. 9. Uniemo˝liwienie przypadkowych zmian prawa w parlamencie Je˝eli zmiany postulowane powy˝ej zostanà ocenione jako zbyt daleko idàce, jako minimum nale˝y wprowadziç mechanizmy ograniczajàce mo˝liwoÊci psucia rzàdowego projektu w Sejmie. Mia∏oby temu s∏u˝yç zaostrzenie rygorów do zg∏aszania poprawek wbrew stanowisku autora projektu ustawy. Poprawk´ do ustawy mog∏oby zg∏osiç co najmniej 15 pos∏ów. 10. Wyeliminowanie konfliktu interesów w parlamencie Informacje zebrane podczas badania pokazujà, ˝e cz´sto parlamentarzyÊci wyst´pujà jako przedstawiciele konkretnych grup interesów i dzia∏ajà w konflikcie interesów. Aby to uniemo˝liwiç, powinno si´ uszczegó∏owiç zasady etyki poselskiej na wzór podobnych regulacji w innych krajach (np. USA, Wielkiej Brytanii), poniewa˝ obecne polskie zasady etyki poselskiej z 1998 r. nie sà wystarczajàco skuteczne, jak udokumentowano w niniejszym raporcie. Wa˝ne wydaje si´ wprowadzenie obowiàzku sk∏adania oÊwiadczenia o konflikcie interesów pos∏a w przypadku cz∏onków komisji parlamentarnych pracujàcych nad konkretnà ustawà i wprowadzenie mechanizmu wy∏àczania z prac komisji pos∏a obj´tego konfliktem interesów. Takie oÊwiadczenia powinny byç publiczne i poddane publicznej weryfikacji na przeznaczonej do tego celu stronie internetowej. 8 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 5. WST¢P W Polsce od d∏u˝szego czasu panuje poglàd, ˝e rzàd i parlament tworzà zbyt du˝o prawa, które jest niskiej jakoÊci. Powsta∏o nawet specjalne okreÊlenie: biegunka legislacyjna. Ostatnimi wydarzeniami wskazujàcymi na problemy w polskim systemie ustawodawczym by∏y ustawa ratyfikujàca ACTA (Anti-Counterfeiting Trade Agreement), a wczeÊniej ustawa o refundacji leków. Obie wywo∏a∏y powa˝ne zamieszanie w ˝yciu publicznym i na scenie politycznej. RównoczeÊnie sytuacja ta ujawni∏a problemy w polskim systemie legislacyjnym. Pierwsza ustawa zosta∏a uchwalona w trybie, który Czy przyczynà tworzenia du˝ej iloÊci „złego w du˝ym stopniu ogranicza∏ rozmiar konsultacji prawa” sà grupy interesów w Polsce? spo∏ecznych. Ich brak, a tak˝e ekspresowy tryb W jaki sposób grupy interesów wpływajà ratyfikacji porozumienia mi´dzynarodowego na proces ustawodawczy w Polsce? wywo∏a∏y oburzenie i protesty spo∏eczne. Mo˝e to byç pierwszym sygna∏em tego, ˝e Czy mo˝na ograniczyç działania grup spo∏eczeƒstwo nie chce byç d∏u˝ej wykluczane interesów w Polsce? z procesu tworzenia prawa. Dotychczas, co potwierdza tak˝e niniejszy raport, projekty ustaw w Polsce powstawa∏y w zaciszu ministerstw. Zamiast spotkaƒ i dyskusji z grupami spo∏ecznymi, których projekty ustaw dotyczy∏y, decydenci cz´sto tworzyli i zmieniali ustawy zgodnie z potrzebami konkretnych grup interesów. W nast´pstwie tego w ostatnich latach mo˝na by∏o zaobserwowaç rosnàcà liczb´ ustaw preferujàcych grupy interesów kosztem interesu publicznego. Silny lobbing by∏ jednym z problemów, na które wskazywa∏ minister zdrowia, t∏umaczàc w styczniu 2012 r. niedoskona∏oÊci Ustawy o refundacji leków. BezbronnoÊç oraz sposób wyjaÊniania przez ministra przyczyn forsowania ustawy odnoszàcy si´ do przemo˝nego wp∏ywu grup interesów Êwiadczà o olbrzymiej skali tego zjawiska. Potwierdza to te˝ fakt, ˝e zaledwie kilka dni po uchwaleniu ustawy rzàd skierowa∏ do Sejmu pilny projekt w nast´pstwie protestu i nacisków jednej z grup interesów – lekarzy. Grupa ta by∏a dobrze zorganizowana, co pozwoli∏o w krótkim czasie przeforsowaç w parlamencie korzystne dla niej zapisy. W tym samym czasie druga grupa interesów – aptekarze – której ustawa równie˝ dotyczy∏a i która tak˝e dà˝y∏a do zmiany ustawy, nie zdo∏a∏a osiàgnàç swojego celu. Istotnà ró˝nicà mi´dzy lekarzami i aptekarzami by∏ stopieƒ ich organizacji. Lekarze stanowià silnà i zwartà grup´. Aptekarze natomiast sà zbiorowoÊcià rozproszonych przedsi´biorców, z których ka˝dy ma w∏asne interesy i problemy. To rozproszenie spowodowa∏o, ˝e nie byli wystarczajàco skuteczni i jako grupa interesów w Sejmie przegrali w starciu z lekarzami. W literaturze przedmiotu cz´sto podkreÊla si´, ˝e rozproszenie i brak organizacji spo∏eczeƒstwa jest jednym z czynników wp∏ywajàcych na uchwalanie aktów prawnych preferujàcych danà grup´ spo∏ecznà kosztem ca∏ego spo∏eczeƒstwa. Organizowanie si´ spo∏eczeƒstwa w ma∏e grupy interesów, takie jak zwiàzki zawodowe czy przemys∏owe izby bran˝owe, pozwala du˝o skuteczniej wp∏ywaç na ustawodawstwo. Wp∏yw grup na proces tworzenia prawa mo˝e mieç charakter nieformalny, czego przyk∏adami by∏y afera Rywina lub hazardowa. Niekorzystne zmiany w prawie mogà tak˝e zachodziç w nast´pstwie otwartych konfliktów, takich jak protest lekarzy. W sposób formalny grupy interesów mogà wyst´powaç na etapie przedsejmowym, czego przejawem jest nowelizacja Ustawy o szkolnictwie wy˝szym w 2011 r. Po publicznych protestach polskich elit z projektu Ustawy o szkolnictwie wy˝szym przed skierowaniem projektu do Sejmu znikn´∏o wiele zapisów zagra˝ajàcych ich interesom. Sta∏o si´ tak, mimo ˝e dziÊ polskie szkolnictwo wy˝sze znajduje si´ w stanie zapaÊci. Âwiadczà o tym raporty OECD, oraz m.in. to, ˝e tylko dwie polskie uczelnie znajdujà si´ w rankingu 500 najlepszych uczelni na Êwiecie, i do tego na bardzo odleg∏ych pozycjach. Kazus ustawy o szkolnictwie wy˝szym pokazuje te˝, w jak du˝ym stopniu do lobbingu wykorzystywane sà media. 9 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Naturalnie mo˝na si´ zastanawiaç, na ile powszechnym zjawiskiem jest lobbing, co te˝ starano si´ ustaliç w projekcie badawczym, którego wyniki sà przedstawione w tym raporcie. G∏ównym celem poni˝szego raportu by∏o ustalenie, czy grupy interesów majà wp∏yw na tworzenie prawa i jak du˝a jest skala tego problemu. W zwiàzku z tym, ˝e grupy interesów nie dzia∏ajà publicznie, a cz´sto na granicy prawa, uchwycenie problemu przez naukowców mo˝e byç trudne, dlatego postanowiono zastosowaç jednoczeÊnie trzy wzajemnie si´ uzupe∏niajàce metody badawcze: analiz´ statystycznoekonometrycznà ponad 1300 ustaw uchwalonych w ciàgu minionych 22 lat; pog∏´bionà analiz´ kilku wybranych ustaw z wykorzystaniem nagraƒ z posiedzeƒ komisji sejmowych oraz wywiady z osobami zaanga˝owanymi w proces tworzenia prawa jako: premier, minister, szef agencji rzàdowej, urz´dnik, przedsi´biorca, profesjonalny lobbysta, doradca, przedstawiciel instytucji sektora NGO. W pierwszej cz´Êci raportu, w analizie statystycznej, przedstawiono skal´ problemu tworzenia z∏ego prawa, przez co nale˝y rozumieç akty prawne preferujàce danà grup´ interesów kosztem ca∏ego spo∏eczeƒstwa. Przeprowadzona analiza nie tylko potwierdza wyst´powanie tego zjawiska i jego du˝e nat´˝enie, ale tak˝e pokazuje pewne ciekawe prawid∏owoÊci. Podstawowe wnioski z tej cz´Êci to próba odpowiedzenia na pytania: Kto, kiedy i czyje interesy realizuje? JeÊli chodzi o sfer´ podmiotów prawodawczych, to mo˝na powiedzieç, ˝e interesy grupowe nie majà barwy politycznej. Oznacza to, ˝e za rzàdów ka˝dej opcji politycznej interesy grupowe realizowane by∏y w doÊç du˝ym stopniu. Chlubnym wyjàtkiem jest okres poczàtku transformacji (do roku 1993), w którym politycy budujàcy podstawy nowego polskiego re˝imu politycznego nie bali si´ podejmowaç trudnych i niepopularnych decyzji, odbierajàcych przywileje grupowe z korzyÊcià dla ca∏ego spo∏eczeƒstwa. Odpowiedê na pytanie „kiedy” jest zgodna z powszechnà intuicjà. Najwi´cej ustaw realizujàcych interesy grupowe jest uchwalanych w roku przedwyborczym, w ten sposób statystycznie udowodniliÊmy zjawisko przedwyborczego rozdawnictwa w Polsce. JeÊli chodzi o pytanie „czyje”, to analiza pozwala potwierdziç przypuszczenia innych badaczy, ˝e w krajach postkomunistycznych mamy do czynienia z nak∏adaniem si´ interesów grup, które powsta∏y przed 1989 r. (przede wszystkim grup pracowników sfery publicznej), z interesami podmiotów charakterystycznych dla dojrzalszych demokracji (zwiàzki zawodowe, przedsi´biorstwa prywatne). W drugiej cz´Êci raportu analizie zosta∏ poddany proces ustawodawczy na podstawie wybranych aktów prawnych. Tu g∏ównym celem by∏o ustalenie, jakie grupy interesów i kiedy wp∏ywa∏y na proces legislacyjny, czy ten wp∏yw by∏ skuteczny i czy prowadzi∏ do realizacji interesów grupowych kosztem interesu publicznego. Przeprowadzona analiza w du˝ym stopniu potwierdza wczeÊniejsze obserwacje, które wskazywa∏y, ˝e najbardziej ryzykownym etapem z punktu widzenia jakoÊci prawa jest proces przedparlamentarny. Dochodzi wtedy najcz´Êciej do kszta∏towania aktu prawnego, który preferuje danà grup´ interesów. Natomiast mniejsze zmiany w projektach aktów prawnych mo˝na zaobserwowaç na etapie parlamentarnym. Ró˝nice te mogà wynikaç z jawnoÊci i przejrzystoÊci prac nad projektami ustaw na obu etapach. W pierwszym (przedparlamentarnym) prace odbywajà si´ w ministerstwach, cz´sto w taki sposób, ˝e tylko nieliczni partnerzy spo∏eczni mogà je Êledziç, a jeszcze mniej skutecznie mo˝na zg∏aszaç uwagi. W drugim etapie (parlamentarnym) jawnoÊç prac parlamentu ogranicza mo˝liwoÊç wp∏ywania przez grupy interesów na dany akt prawny, w szczególnoÊci gdy interesujà si´ nim media. Wyjàtkiem sà akty prawne stanowione w interesie grup interesów, którymi sà rzàd lub administracja publiczna. W tym przypadku jawnoÊç, a nawet krytyka mediów i innych organizacji pozarzàdowych nie zawsze ochronià spo∏eczeƒstwo przed z∏ymi ustawami. Przyk∏adami tego sà reforma systemu emerytalnego z 2011 r., ale tak˝e Ustawa o tworzeniu i dzia∏aniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych z 2007 r. czy recentralizacja systemu s∏u˝by zdrowia w 2003 r. W trzeciej cz´Êci raportu obserwacje znajdujà odzwierciedlenie w wywiadach z decydentami, którzy byli zaanga˝owani w proces stanowienia prawa jako: architekci zmian, partnerzy spo∏eczni, urz´dnicy, lobbyÊci. Wywiady te nie tylko potwierdzajà znaczàcà i aktywnà rol´ grup interesów w procesie tworzenia prawa, ale tak˝e sà êród∏em rekomendacji zmian procesu uchwalania prawa, których wdro˝enie powinno prowadziç do lepszej ochrony interesu publicznego. Ta cz´Êç raportu ujawnia mechanizmy dzia∏ania grup nacisku, które do tej pory nie by∏y wystarczajàco opisane w literaturze 10 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce tematu, oraz pokazuje skutecznoÊç profesjonalnego lobbingu – na przyk∏ad nowelizacja Ustawy o wychowaniu w trzeêwoÊci jest blokowana tak skutecznie, ˝e od szeÊciu lat nie mo˝e trafiç z rzàdu do Sejmu. Wywiady pokazujà te˝, jak wa˝nà rol´ odgrywajà media (przez udzia∏ w lobbingu i monitoring) oraz ˝e najsilniejszà grupà interesów jest administracja publiczna. Uzupe∏nieniem analizy opartej na wywiadach i opiniach decydentów jest analiza z wykorzystaniem metody crowdsourcing. Na stronie www.legistan.pl do dyskusji zaproszono internautów – celem dyskusji jest zebranie opinii o wynikach poni˝szych badaƒ oraz zgromadzenie dodatkowych przyk∏adów dzia∏ania grup nacisku w procesie uchwalania prawa. Raport koƒczy podsumowanie, w którym zebrano wnioski z zastosowania wszystkich trzech metod badawczych oraz rekomendacje zmian w procesie stanowienia prawa. 11 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 6. TEORIA I HIPOTEZY BADAWCZE Samo istnienie sfery publicznej, a konkretnie rzàdu, który dysponuje Êrodkami uzyskanymi od obywateli, jest dobrze rozpoznanym w naukach spo∏ecznych êród∏em zaburzeƒ bodêców rynkowych. Jednym z najcz´Êciej wskazanych rodzajów nieefektywnoÊci jest tworzenie motywacji do poszukiwania sposobów na przekierowanie Êrodków publicznych w celu wzmocnienia pozycji rynkowej ró˝nych grup interesu. W literaturze przedmiotu dzia∏anie takie zosta∏o najpierw opisane m.in. przez Mancura Olsona (1965), a formalne przedstawienie nada∏ mu Gordon Tullock (1967), choç na ryzyko wykorzystywania struktur paƒstwa do partykularnych korzyÊci nieprzek∏adajàcych si´ na dobrobyt spo∏eczny wskazywali ju˝ klasycy (Mill, 1861). Czy grupy interesu majà istotny wpływ na tworzenie prawa w Polsce? W jaki sposób grupy interesów mogà wpływaç na ustawodawstwo w Polsce? Do dziÊ zjawisko okreÊlane jest mianem nadanym mu przez Anne Krueger (1974): pogoƒ za rentà (rent-seeking). Ekonomicznie rzecz bioràc, renta jest to cz´Êç wyp∏aty na rzecz czynnika produkcji, która przekracza koszty konieczne do utrzymania jego zatrudnienia na niezmienionym poziomie. Poszukiwanie renty mo˝na uznaç za cel ka˝dej dzia∏alnoÊci ekonomicznej. W literaturze przedmiotu najcz´Êciej pojawia si´ termin renta monopolistyczna, która polega na czerpaniu przez monopol ponadnormatywnych zysków poprzez utrzymywanie ceny na poziomie przekraczajàcym cen´, która ustali∏aby si´ na doskonale konkurencyjnym rynku analogicznego dobra. I walk´ o tak rozumianà rent´, za pomocà procesu politycznego, rozumiemy jako pogoƒ za rentà. W uj´ciu zaproponowanym przez przytaczanych badaczy przedstawiciele ró˝nych grup walczà mi´dzy sobà o maksymalizacj´ dochodu cz∏onków swojej grupy kosztem innych grup spo∏ecznych, stàd regulacje gospodarcze lub polityki paƒstwa w obszarze wolnoÊci gospodarczej w du˝ej mierze kszta∏towane sà w celu ustanowienia renty ekonomicznej, rozumianej w tym kontekÊcie jako wiàzka niezas∏u˝onych korzyÊci wynikajàcych z konkretnej polityki regulacyjnej (bariery wejÊcia) lub redystrybucyjnej (subsydia) paƒstwa. Prowadzi to do uzyskania przez beneficjentów polityki przewagi rynkowej, a w skrajnych przypadkach (regulacje zamykajàce dost´p do rynku) pozycji monopolistycznej. NieefektywnoÊci wynikajàce ze zjawiska pogoni za rentà nie wyst´pujà jednak tylko po stronie efektów zaproponowanej polityki. Do spo∏ecznych kosztów zaburzenia konkurencji nale˝y doliczyç tak˝e koszty alternatywne (koszty utraconych mo˝liwoÊci) zasobów anga˝owanych w dzia∏ania grup konkurujàcych o uzyskanie renty. Zasoby te mogà byç wykorzystywane dwojako: albo w formie bezpoÊrednich transferów na rzecz decydentów (wp∏aty na fundusz partyjny, ∏apówki dla urz´dników) (Peltzman, 1976), albo dla podj´cia dzia∏alnoÊci lobbingowej w celu przekonania w∏adzy o po˝ytecznych skutkach jakiejÊ konkretnej regulacji (Hessami, 2010). Dodatkowo wielkoÊç sfery publicznej (kontrola wielu sektorów gospodarki) po∏àczona ze s∏aboÊcià struktur paƒstwowych prowadzi do nasilania si´ tego patologicznego zjawiska. Dlatego te˝ badacze wskazujà na pogoƒ za rentà jako jednà z zasadniczych przyczyn ubóstwa krajów rozwijajàcych si´ (Raczyƒski, 2001). Choç w sposób niepowiàzany bezpoÊrednio z teorià pogoni za rentà, która zak∏ada wp∏yw podmiotów na paƒstwo w celu poprawy swojej wzgl´dnej sytuacji, to jednak nauki spo∏eczne dostrzegajà wyst´powanie grup interesu równie˝ w ramach struktur paƒstwowych. One tak˝e starajà si´ w procesie politycznym uzyskaç swoiÊcie rozumianà rent´ poprzez zwi´kszenie swojego bud˝etu lub wp∏ywu na kszta∏t sfery publicznej i ˝ycie obywateli. Teorie zwracajàce uwag´ na tego typu zachowania 12 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce i bodêce obejmujà np. model biurokraty maksymalizujàcego bud˝et (Niskanen, 1971) czy model paƒstwa Lewiatana, zainteresowanego maksymalizacjà wp∏ywów podatkowych (Brennan, Buchanan, 1980). Wskazujà one na fakt, ˝e samo wyst´powanie podmiotów, które zajmujà si´ projektowaniem i wykonywaniem polityk, w powiàzaniu z ekonomicznà zasadà racjonalnej maksymalizacji jednostki, prowadzi do tworzenia si´ grup interesu zachowujàcych si´ w sposób majàcy wszelkie cechy pogoni za rentà, których dodatkowà przewagà jest bliskoÊç politycznego centrum decyzyjnego i w konsekwencji ∏atwoÊç wywierania na nie wp∏ywu. Badacze wskazujà, ˝e dwa opisane procesy: intensywnoÊç pogoni za rentà oraz wywo∏any egoistycznymi bodêcami aktorów politycznych przerost paƒstwa majà tendencj´ do wzmacniania si´ w konsekwencji wyst´powania mechanizmu sprz´˝enia zwrotnego. Przerost paƒstwa powoduje zwi´kszonà konkurencj´ o dystrybuowane przez nie zasoby, a wywo∏ana tym degeneracja gospodarki oraz kultury politycznej wytwarza presj´, by zaradziç temu problemowi przez zwi´kszonà interwencj´ paƒstwa (Krueger, 1974). Polska, znajdujàca si´ w specyficznej kategorii paƒstw, które przesz∏y proces postkomunistycznej transformacji, stanowi, jak zauwa˝ajà badacze, przyk∏ad paƒstwa, w którym zmiana systemowa nie umo˝liwi∏a rozmontowania tworzàcych si´ przez wiele lat wi´zów zaufania mi´dzy cz∏onkami pracowniczych grup interesu, co doprowadzi∏o do spadku potencja∏u rozwoju gospodarczego (Olson, 1995). Dodatkowo, jak mo˝na przypuszczaç, w ciàgu ponad 20 lat funkcjonowania gospodarki rynkowej utworzy∏o si´ wiele grup interesu typowych dla paƒstw rozwini´tych. Wy∏onione grupy interesów wyrasta∏y cz´sto z istniejàcych struktur politycznych lub spo∏ecznych. Mo˝na tak˝e przypuszczaç, i poÊrednio wskazujà na to prace ekonomistów zajmujàcych si´ finansami publicznymi (Alesina, 2000), ˝e stopieƒ realizacji postulatów partykularnych grup interesów jest zale˝ny od sytuacji bud˝etowej warunkowanej czynnikami zewn´trznymi (jak wzrost gospodarczy, poziom inflacji czy bezrobocia). Gdy tak egzogenicznie uwarunkowana sytuacja si´ poprawia, grupy interesów uzyskujà wi´kszy wp∏yw na projektowanie polityki publicznej. Z drugiej strony, jak zauwa˝a Mancur Olson, w paƒstwie mogà wyst´powaç tak˝e grupy, których interesy sà zbie˝ne z interesem publicznym, rozumianym zarówno ekonomicznie, jak i w sposób bardziej szeroki. Do tego typu rzadkich aktorów, zwanych przez badacza grupami szerokich interesów (encompassing interest groups), mo˝na zaliczyç np. organizacje pracodawców walczàcych o zniesienie barier administracyjnych dla szeroko rozumianego biznesu (Olson, 1982). Niestety grupy takie, jako podmioty stosunkowo du˝e, borykajàce si´ z efektem gapowicza wobec niskiej u˝ytecznoÊci prywatnej cz∏onków z proponowanych przez nie rozwiàzaƒ legislacyjnych, najcz´Êciej nie majà wystarczajàcej si∏y przebicia, by skutecznie owe rozwiàzania forsowaç. Z punktu widzenia politycznych teorii sprawiedliwoÊci w ocenie spo∏ecznych korzyÊci nie nale˝y braç pod uwag´ jedynie zmiennych warunkowanych ekonomicznym utylitaryzmem. W szczególnoÊci jedna z najlepiej rozpoznanych w filozofii polityki i przyjmowana przez zespó∏ projektowy teoria sprawiedliwoÊci jako bezstronnoÊci Johna Rawlsa (1971) wskazuje, ˝e wynikajàce z procesu politycznego zmiany w spo∏ecznej dystrybucji zasobów mogà byç uznane za sprawiedliwe, jeÊli poprawiajà sytuacj´ najgorzej uposa˝onych. Z tej perspektywy dobrze zaprojektowana polityka, czy to regulacyjna (np. znoszenie barier administracyjnych dla przedsi´biorców, by obni˝yç koszty i zwi´kszyç konkurencj´), czy redystrybucyjna (np. transfery dla najbiedniejszych cz∏onków spo∏eczeƒstwa), nawet jeÊli powsta∏a pod naciskiem grup interesu, spe∏nia warunek zwi´kszania dobrobytu spo∏ecznego i realizuje interes publiczny. Jednak ze wzgl´du na przytoczone wy˝ej argumenty zwiàzane z kosztami transakcyjnymi koordynowania akcji publicznej i brakiem odpowiednio mocnych bodêców wobec cz∏onków du˝e, heterogeniczne i rozproszone grupy bardzo rzadko prowadzà skuteczny lobbing w obronie interesów szerokich lub uzasadnionych wzgl´dami dobrobytu spo∏ecznego. 13 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Wobec powy˝szego wywodu mo˝na pokusiç si´ o przedstawienie hipotez badawczych, które stanowià podstaw´ dla badaƒ empirycznych w dalszej cz´Êci raportu: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Grupy interesu za pomocà posiadanych instrumentów wp∏ywu na proces polityczny mogà wp∏ywaç na realizacj´ zarówno partykularnych, jak i szerokich interesów; Ze wzgl´du na problemy z koordynacjà i motywacjà cz∏onków grupy chroniàce szerokie interesy majà znikomy wp∏yw na projektowanie polityk publicznych; Dzia∏anie grup interesów ma, wynikajàcy z wyst´powania spo∏ecznych kosztów monopolu oraz kosztów alternatywnych dzia∏aƒ w sferze politycznej, negatywny wp∏yw na dobrobyt spo∏eczny; Dobra sytuacja finansów publicznych i dobra koniunktura umo˝liwia wi´kszà skutecznoÊç dzia∏ania grup interesu; W specyficznej polskiej sytuacji mamy do czynienia z nak∏adaniem si´ dzia∏aƒ grup interesu, które ukonstytuowa∏y si´ w okresie PRL, z coraz wyraêniej zarysowujàcymi si´ dzia∏aniami grup charakterystycznych dla dojrza∏ych demokracji, które cz´sto sà zwiàzane ze sferà biznesowà; Olbrzymia rola administracji paƒstwowej w gospodarce socjalistycznej z powodu braku odpowiednich reform zosta∏a przekszta∏cona w dominujàcy wp∏yw administracji na proces stanowienia prawa w roli najsilniejszej grupy interesów. Analiza powy˝szych hipotez badawczych w dalszej cz´Êci pracy przebiega w dwóch etapach. W pierwszym etapie badaƒ na podstawie danych empirycznych o uchwalanych ustawach i ich skutkach weryfikowane b´dà hipotezy od 1 do 4, natomiast w drugim etapie na podstawie analizy wybranych ustaw oraz wywiadów przedstawiony zostanie wp∏yw poszczególnych grup interesów na proces tworzenia prawa, co pozwoli zweryfikowaç hipotez´ 5. Hipoteza 6. b´dzie zweryfikowana na etapie wywiadów. 7. ANALIZA REALIZACJI INTERESÓW GRUPOWYCH W POLSCE Pomimo up∏ywu 22 lat od przemian demokratycznych i rynkowych w Polsce zjawisko realizacji interesów grupowych nie doczeka∏o si´ jak dotàd dog∏´bnej empirycznej analizy, choç problem jakoÊci polskiego prawa by∏ kilkakrotnie poruszany. Na przyk∏ad wed∏ug Fundacji Kaufmana wskaênik jakoÊci prawa dla Polski osiàgnà∏ najwy˝szy punkt w 2000 r. i od tej pory systematycznie spada. Polska jest jedynym krajem wÊród krajów Europy Ârodkowej i Wschodniej notujàcym spadek tego wskaênika2. Inne badania ankietowe, przeprowadzone Czy prawo w Polsce realizuje w wi´kszym w 2006 r. w grupie wy˝szych urz´dników stopniu interes publiczny, czy interesy w 11 by∏ych krajach postkomunistycznych, grupowe? pokazywa∏y, ˝e w pi´ciu z tych krajów, które ju˝ przystàpi∏y do UE - w Estonii, na Litwie, ¸otwie, Interesy których grup w Polsce sà W´grzech i w Polsce - relacje mi´dzy rzàdem w najwi´kszym stopniu realizowane? a grupami interesu sta∏y si´ doÊç cz´ste 3 i intensywniejsze po akcesji do UE . 95 proc. Jaka jest relatywna siła poszczególnych grup ankietowanych na Litwie i W´grzech, 83 proc. interesów, a w konsekwencji jaki jest ich w Polsce i 80 proc. w Estonii potwierdza∏o, wpływ na polityk´ paƒstwa? ˝e urz´dnicy s∏u˝by cywilnej blisko wspó∏pracujà z g∏ównymi organizacjami grup interesu. Autorzy badania sugerujà, ˝e przyczynami tego zjawiska jest proces dojrzewania demokracji, który wczeÊniej zachodzi∏ w innych paƒstwach, chocia˝by Europy Zachodniej. Zapotrzebowanie na dodatkowe informacje i ekspertyzy s∏u˝àce wyznaczaniu kierunku polityki jest wed∏ug autorów 2 3 Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M., Governance Matters. Governance indicators for 1996-2009. Cummings S.N., Norgaard O. 2003. The administration society interface: a comparative perspective on post-communist experiences. Paper presented at the annual meeting of the Network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe. 14 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce g∏ównym mechanizmem tego procesu (Cummings i Norgaard, 2003). Jednak˝e mechanizm ten mo˝e byç niebezpieczny, poniewa˝ mo˝e powodowaç zniekszta∏cenie informacji docierajàcych do polityków. To samo badanie wskazuje, ˝e na przyk∏ad 89,3 proc. w´gierskich respondentów zwróci∏o uwag´ na istnienie przejrzystego instytucjonalnego mechanizmu konsultacji z organizacjami grup interesu. Jednak˝e tylko 6,7 proc. polskich urz´dników potwierdzi∏o istnienie tego mechanizmu w naszym kraju. Stan ten mo˝e si´ wydawaç szczególnie niepokojàcy, poniewa˝ spycha proces legislacyjny w obszar nieformalnych spotkaƒ i rozmów4. Poni˝sze badanie postawi∏o pytanie o to, w jakim stopniu prawo w Polsce s∏u˝y interesowi publicznemu, a w jakim realizuje interesy ró˝nych grup nacisku, nie przyczyniajàc si´ do rozwoju Polski. W tej cz´Êci projektu nie badano zjawiska faktycznego wp∏ywu grup interesu na proces stanowienia prawa, lecz tylko stopieƒ, w jakim uchwalane prawo realizuje interesy ró˝nych grup. Celem nie by∏o wi´c badanie lobbingu, lecz odpowiedê na pytanie, w jakim stopniu polityka gospodarcza i spo∏eczna s∏u˝à polepszaniu warunków ˝ycia Polaków, szczególnie tych najmniej zamo˝nych. Literatura naukowa wskazuje na ró˝ne mo˝liwe przyczyny zaistnienia zjawiska realizowania interesów grup nacisku we wspó∏czesnych demokracjach. Przede wszystkim zjawisko to wyst´puje wtedy, gdy grupa b´dàca beneficjentem jakiejÊ polityki jest mniejsza ni˝ grupa obcià˝ona jej kosztami. Mamy w tym wypadku do czynienia z sytuacjà zogniskowanych korzyÊci i rozproszonych kosztów. Istnienie paƒstwa pobierajàcego na swojà dzia∏alnoÊç podatki od wszystkich obywateli i przekierowujàcego Êrodki na konkretne cele polityczne stanowi wobec tego naturalnà przes∏ank´ dla prób przekierowania przez grupy interesów strumienia korzyÊci w swojà stron´. Mo˝emy mieç do czynienia tak˝e z drugim sposobem realizacji interesów grupowych, poprzez wykorzystanie regulacyjnych zamiast redystrybucyjnych funkcji paƒstwa. O ile w przypadku redystrybucji mo˝emy mówiç o lobbowaniu w celu obni˝enia kosztów funkcjonowania poprzez subsydia, wykorzystywanie funkcji regulacyjnej doprowadza do podwy˝szenia kosztów wejÊcia na chroniony rynek z zewnàtrz (najbardziej oczywistym przyk∏adem jest stosowanie c∏a). W tym wypadku grupa chroniona uzyskuje jedynie korzyÊci z mo˝liwoÊci utrzymywania podwy˝szonej ceny, a koszty spadajà na podmioty chcàce wejÊç na rynek, a przede wszystkim na konsumentów. Do instrumentalnych przyczyn wyst´powania zjawiska obrony interesu grupowego nale˝y zaliczyç przede wszystkim oczywiÊcie wspólnot´ celów, odpowiednià wysokoÊç wyp∏aty, a ponadto, ze wzgl´du na problemy zwiàzane z koordynacjà akcji zbiorowej, du˝e zaufanie do siebie aktorów tworzàcych grup´ (niskie koszty transakcyjne), które ma tendencj´ do wzrastania wraz z wyd∏u˝aniem si´ okresu stabilnoÊci politycznej (Olson, 1982). Realizacja tej cz´Êci projektu pozwoli∏a na uzyskanie unikatowych danych pokazujàcych skal´ realizacji interesów grupowych w procesie stanowienia prawa w Polsce. W szczególnoÊci pozwoli∏a na ocen´: • Czy prawo w Polsce realizuje w wi´kszym stopniu interes publiczny, czy interesy grupowe? • Interesy których grup w Polsce sà w najwi´kszym stopniu realizowane? • Jaka jest relatywna si∏a poszczególnych grup interesów, a w konsekwencji jaki jest ich wp∏yw na polityk´ paƒstwa? Przeprowadzenie analizy realizacji interesów grupowych umo˝liwia identyfikacj´ ustaw realizujàcych jedynie interesy grupowe, które zwi´kszajà wydatki publiczne, i takich, które ograniczajà wolnoÊç gospodarczà w taki sposób, ˝e powodujà powstawanie zjawiska renty ekonomicznej, a tym samym obni˝ajà poziom konkurencji w gospodarce lub rozszerzajà mechanizmy wp∏ywów administracyjnych nad gospodarkà. W trakcie badania stworzona zosta∏a baza aktów normatywnych wraz z ich ocenà dokonanà przez niezale˝nych ekspertów. Baza danych pozwoli∏a na statystycznà analiz´ zjawiska okreÊlanego w literaturze ekonomii politycznej jako poszukiwanie korzyÊci kosztem ogó∏u (rentseeking). W szczególnoÊci po raz pierwszy za pomocà metod statystycznych okreÊlono skal´ tego zjawiska w demokratycznej Polsce oraz opisano, jak ta skala zmienia∏a si´ czasie. Zgodnie z badaniem przeprowadzonym w 2004 r. przez Fundacj´ im. Stefana Batorego a˝ 35 proc. Polaków i 19 proc. polskich parlamentarzystów wierzy, ˝e ∏apówka jest w stanie zablokowaç akt ustawodawczy lub zmian´ w prawie. W tym samym roku Centrum Badania Opinii Spo∏ecznej (CBOS) przeprowadzi∏o podobnà ankiet´, z której wynika, ˝e 69 proc. Polaków wierzy, ˝e gotówka mo˝e byç skutecznie wykorzystana, by wywrzeç wp∏yw na proces stanowienia prawa. 4 15 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 7.1. METODOLOGIA BADANIA 7.1.1. REGU¸Y SELEKCJI USTAW DO ANALIZY Analizie poddane zosta∏y wszystkie ustawy, które zosta∏y uchwalone przez Sejm RP w latach 1990 -2011, dotyczàce finansów publicznych (czyli dokonujàce redystrybucji Êrodków publicznych) i wolnoÊci gospodarczej (czyli majàce wp∏yw na warunki prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej w Polsce). Ogólna liczba ustaw, które zosta∏y poddane analizie, wynios∏a 1366. Nie analizowano wi´c wszystkich ustaw uchwalonych w badanym okresie. Po pierwsze, pomini´te zosta∏y ustawy majàce charakter ustrojowy, tzn. te, które normujà struktur´ w∏adzy politycznej w Polsce oraz zakreÊlajà ramy instytucjonalne paƒstwa, zarówno na szczeblu rzàdowym, jak i samorzàdowym. Po drugie, pomini´te zosta∏y ustawy regulujàce ró˝ne dziedziny ˝ycia spo∏ecznego, takie jak przepisy karne, cywilne i przepisy administracyjne, które regulujà obowiàzki i uprawniania obywateli wobec paƒstwa, czyli w swoich za∏o˝eniach nie wp∏ywajà na warunki prowadzenia biznesu w Polsce. Po trzecie, pomini´te zosta∏y ustawy implementujàce normy prawa UE, a tak˝e ustawy ratyfikujàce umowy mi´dzynarodowe. Po czwarte, pomini´te zosta∏y tak˝e akty, które mia∏y charakter techniczno-prawny, jak publikacje tekstów jednolitych ustaw, przepisy wprowadzajàce. Pomini´te zosta∏y równie˝ rozporzàdzenia i inne akty ni˝szego rz´du, pomimo ÊwiadomoÊci, ˝e bardzo cz´sto wprowadzajà istotne novum normatywne, szczególnie w zakresie regulacji gospodarczych. Takie ograniczenie nie powinno jednak zmieniç wniosków dotyczàcych procesu stanowienia prawa i realizacji interesów grupowych. W latach 1990-2011 uchwalono 3644 ustawy. Ocenie poddano 1366 ustaw, co stanowi 37 proc. ogó∏u. Ka˝da z ustaw podlega∏a ocenie mi´dzy innymi pod kàtem realizacji interesu publicznego lub grupowego, generowania wydatków lub oszcz´dnoÊci dla finansów publicznych oraz wp∏ywu na wolnoÊç gospodarczà przez trzech niezale˝nych ekspertów. Metodologia oceny tych˝e ustaw jest przedstawiona w za∏àczniku metodologicznym pod koniec tej cz´Êci raportu. Autorzy raportu zdajà sobie spraw´, ˝e mechanizm eksperckiej oceny ustaw mo˝e zostaç poddany krytyce, poniewa˝ ró˝ni eksperci mogà rozmaicie oceniaç t´ samà ustaw´. Zespó∏ badawczy sk∏ada∏ si´ z osób niezwiàzanych z ˝adnà grupà interesów (niezale˝ni badacze akademiccy z doÊwiadczeniem mi´dzynarodowym z ró˝nych uczelni w Polsce). Audyt merytoryczny projektu przeprowadzi∏ prof. Jerzy Hausner, który by∏ autorem ostatniej kompleksowej reformy finansów publicznych, czyli tzw. zielonej ksi´gi opublikowanej w 2003 r., ale w znacznej cz´Êci zablokowanej z powodów politycznych. Zatem dobór osób w zespole badawczym powinien ograniczyç ryzyko b∏´dnej lub obcià˝onej oceny wp∏ywu ustaw na wybrane trzy kategorie gospodarczo-spo∏eczne. Aby jeszcze bardziej zobiektywizowaç wynik prac, baza danych z listà ustaw i ich ocenà zostanie umieszczona na stronie www.legistan.pl, tak aby ka˝dy zainteresowany badacz móg∏ dokonaç w∏asnej oceny i przeprowadziç w∏asne analizy. Analizie poddano jedynie materi´ ustawowà na poziomie normatywnym, abstrahujàc od sposobu, w jaki dana ustawa by∏a póêniej wykonywana w praktyce. Uzasadnieniem takiego podejÊcia by∏a ch´ç zachowania spójnej metodologii oraz pomini´cie niezale˝nego od ustawodawcy, cz´stego zjawiska, kiedy nawet dobra ustawa jest z ró˝nych powodów êle wykonywana przez administracj´ lub obywateli. 16 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 7.2. ANALIZA STATYSTYCZNA Ze statystycznej analizy ustaw dotyczàcych finansów publicznych i wolnoÊci gospodarczej, uchwalonych w latach XII 1989-2011 wynika, ˝e 32 proc. z nich realizuje interesy ró˝nych grup roszczeniowych, a nie interes publiczny. Ustawy dotyczàce finansów publicznych uchwalone w ostatnim dwudziestoleciu w przewa˝ajàcej mierze – 67 proc. – zwi´ksza∏y wydatki publiczne, a nie generowa∏y oszcz´dnoÊci. 58 proc. ustaw dotyczàcych wolnoÊci gospodarczej rozszerza∏o zakres rynkowej konkurencji, a 42 proc. prowadzi∏o do zaw´˝enia swobód gospodarczych. Rysunek 1. Odsetek ustaw nale˝àcych do danej kategorii wÊród ustaw dotyczàcych wolnoÊci gospodarczej i finansów publicznych uchwalonych w latach 1990-2011 èród∏o: Opracowanie w∏asne Rysunek 2. Liczba ustaw nale˝àcych do poszczególnych kategorii uchwalonych w latach 1990-2011 èród∏o: Opracowanie w∏asne 17 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Bardzo du˝a liczba przywilejów z zakresu finansów publicznych ma swe êród∏o w latach 80. XX w., w czasach PRL. Przywileje emerytalne, przywileje nauczycieli (pensum), lekarzy (pensum), administracji (regu∏y zatrudnienia i wynagradzania), przywileje zwiàzków zawodowych ró˝nych bran˝ (stabilnoÊç zatrudnienia), naukowców, artystów. Grupy te zaktywizowa∏y swojà dzia∏alnoÊç w po∏owie lat 90. XX w., kiedy to zacz´∏y wywalczaç kolejne przywileje, np. emerytury górnicze w 2005 r., ujednolicenie wynagrodzeƒ nauczycieli w skali kraju z 2002 r., artyÊci (emerytury, dofinansowanie dzia∏alnoÊci na poziomie 0,8 proc. PKB – w PRL by∏o mniej), policja i wojsko (zasi∏ki chorobowe 100 proc., dodatki socjalne dla rodzin) itd. Sektor publiczny nadal zatrudnia wi´cej ni˝ co czwartà osob´ pracujàcà w naszym kraju (obejmuje on nie tylko urz´dy, policj´, wojsko, ale i paƒstwowe szko∏y, oÊrodki zdrowia, szpitale oraz przedsi´biorstwa). Wedle danych OECD (2011)5 w sektorze publicznym pracuje 25 proc. ogó∏u zatrudnionych. Dla porównania, w Hongkongu czy Tajlandii odsetek pracujàcych w tym sektorze jest o niemal trzy czwarte mniejszy. Istotnà grupà byli te˝ rolnicy, którzy w latach 90. XX w. wywalczyli mnóstwo przywilejów (KRUS, obni˝enie podatku rolnego, ochrona gruntów rolnych, reglamentacja produkcji, skupy rolne, dofinansowanie dzia∏alnoÊci, antykoncentracyjne przepisy ustroju rolnego – przywileje te nie mia∏y swego êród∏a w prawie UE). W koƒcu lat 80. bezpoÊrednie subsydia bud˝etowe do rolnictwa i ˝ywnoÊci stanowi∏y od 5 do 10 proc. produktu krajowego brutto (PKB) w wi´kszoÊci krajów Europy Ârodkowej i Wschodniej6. Po poczàtkowej liberalizacji wsparcie dla rolnictwa wzros∏o ponownie stopniowo, ale znaczàco. Nominalna stopa pomocy (NRA)7 wzros∏a z oko∏o 0 proc. w 1992 r. do oko∏o 40 proc. w 1998 r. w Polsce, po czym ustabilizowa∏a si´, gdy rozpocz´∏y si´ przygotowania do przystàpienia do UE. Przejawem tych tendencji by∏o uchwalanie w po∏owie lat 90. niezwiàzanych prawem unijnym Êrodków interwencji w polityce rolnej, polegajàcych na dotacjach i regulacjach cen. Te dzia∏ania hamowa∏y przep∏yw pracowników z rolnictwa do bardziej wydajnych sektorów gospodarki, co obni˝a∏o mo˝liwà do uzyskania dynamik´ wzrostu gospodarczego. Wed∏ug badaƒ ankietowych BAEL zatrudnienie w rolnictwie przekracza 13 proc., mimo ˝e rolnictwo wytwarza ju˝ tylko oko∏o 4 proc. ∏àcznego produktu gospodarki. G∏´bsza ni˝ w Polsce przepaÊç mi´dzy wydajnoÊcià pracy w rolnictwie i poza nim jest obecnie jedynie w Botswanie8. Innà grupà sà zwiàzki zawodowe, których si∏a wzros∏a po 1989 r., g∏ównie z racji tego, ˝e wczeÊniej by∏y aktywnie zwalczane przez paƒstwo socjalistyczne, a po zwyci´stwie „SolidarnoÊci” nad re˝imem socjalistycznym ludzie ze zwiàzków zawodowych mieli szczególny mandat spo∏eczny do sprawowania w∏adzy i z czasem do skutecznego dbania o interesy reprezentowanych grup nacisku. W ciàgu ostatnich 20 lat poziom uzwiàzkowienia obni˝y∏ si´ z oko∏o 80 proc. zatrudnionych w 1989 r. w gospodarce do oko∏o 14 proc. w 2010 r. Spadek ten mia∏ swà g∏ównà przyczyn´ w dynamicznym rozwoju sektora prywatnego, lecz zwiàzki zawodowe przetrwa∏y w sektorze publicznym i wcià˝ sà tam wp∏ywowà grupà. Innà grupà by∏ np. sektor budowlany, który zaczà∏ byç silnie wspierany przez ró˝ne programy finansowania budownictwa mieszkaniowego. Du˝e dotacje przekazywane by∏y tak˝e do spó∏ek skarbu paƒstwa (np. PKP, LOT, Poczta Polska, Orlen itd.), najcz´Êciej w zwiàzku z koniecznoÊcià restrukturyzacji tych spó∏ek, wynikajàcych z braku prywatyzacji lub braku konkurencji w danej bran˝y. Jednak˝e do istniejàcych w PRL grup interesu dosz∏y nowe. Pierwszà by∏y samorzàdy zawodowe, których autonomia zosta∏a zagwarantowana w Konstytucji RP z 1997 r. Do chwili obecnej powsta∏o 17 samorzàdów zawodowych. Reprezentujà one m.in. zawody: adwokata, radcy prawnego, notariusza, komornika, lekarza i stomatologa, farmaceuty, lekarza weterynarii, rzecznika patentowego, bieg∏ego rewidenta, doradcy podatkowego, kuratora sàdowego, diagnosty laboratoryjnego, architekta, urbanisty i in˝yniera budownictwa, maklera gie∏dowego. Problem samorzàdów zawodowych wpisuje si´ jednak w szerszy obraz interesów przedstawicieli ró˝nych zawodów, które od poczàtku lat 90. domaga∏y si´ ustanowienia przez paƒstwo standardów wykonywania danego zawodu. W Polsce Government at Glance 2011, OECD, Paris. Agricultural incentives in CEE Countries, World Bank, Waszyngton, 2008, s. 53. 7 Nominal Rate of Protection (NPR) – wzrost ze sprzeda˝y produktów rolnych w porównaniu z sytuacjà braku interwencji publicznej. 8 Jak sprawiç, aby Polska osiàgn´∏a cud gospodarczy?, Raport FOR, Warszawa 2008, s. 23. 5 6 18 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce istnieje 380 regulowanych przez paƒstwo profesji, ponaddwukrotnie wi´cej ni˝ w Niemczech, Francji, we W∏oszech, w Norwegii czy Szwecji i ponadsiedmiokrotnie wi´cej ni˝ w Estonii. Analiza regulacji zawodów zamkni´tych ujawnia, ˝e ich istnienie powoduje ograniczenie wyboru konsumentów i wzrost kosztów przez nich ponoszonych, wzrost p∏ac przedstawicieli zawodów regulowanych i zwi´kszenie nierównoÊci w spo∏eczeƒstwie, jak równie˝ pozbawienie najbiedniejszych dost´pu do odpowiednich us∏ug. Mechanizm wprowadzania ograniczeƒ jest prosty. LobbyÊci z ró˝nych grup zawodowych przekonujà, ˝e bez ograniczeƒ b´dà królowaç partacze, a zezwolenia i urz´dowe egzaminy zagwarantujà klientowi wysokà jakoÊç us∏ug. Politycy ch´tnie zaÊ tego s∏uchajà. W 2006 r. Sejm przyjà∏ np. g∏osami PiS, Samoobrony i LPR ustaw´, która nak∏ada∏a na rzemieÊlników obowiàzek zdania egzaminu potwierdzajàcego ich kwalifikacje. Chodzi∏o o 1,5 mln fryzjerów, szewców, krawców, blacharzy, lakierników itp. Przepisy nie wesz∏y w ˝ycie tylko dzi´ki temu, ˝e zablokowa∏ je Senat. Nowà grupà interesu by∏ biznes prywatny. W PRL dzia∏alnoÊç koncesjonowana bàdê obj´ta zezwoleniami by∏a wykonywana przez przedsi´biorstwa paƒstwowe. Istnia∏y jeszcze dodatkowe ograniczenia, które w wi´kszoÊci nie majà ju˝ dzisiejszych odpowiedników, m.in. przydzia∏y surowców, energii, przymus zrzeszeƒ, nakazy pracy i domiary podatkowe. Ustawa Wilczka z 1988 r. oraz reformy rzàdu Mazowieckiego uwolni∏y dzia∏alnoÊç gospodarczà w Polsce. Niestety od tego czasu ró˝ne grupy biznesowe zacz´∏y wp∏ywaç na proces stanowienia prawa i uzyskiwania dla siebie korzystnych regulacji lub przywilejów finansowych. Najaktywniejsze w tym obszarze by∏y spó∏ki skarbu paƒstwa, opisane wczeÊniej, dla których by∏a to forma walki z konkurencjà prywatnà i zagranicznà. W 1989 r. obowiàzywa∏y 53 rodzaje koncesji na prowadzenie dzia∏alnoÊci gospodarczej, w 1997 r. by∏o ich ju˝ 82. Z tego punktu widzenia na pozytywnà ocen´ zas∏ugujà lata 1997-2001, kiedy nastàpi∏o radykalne ograniczenie zarówno liczby koncesji, z 82 do 35 (spadek o 47), jak równie˝ obszarów obj´tych koncesjonowaniem z 26 do 8 (spadek o 18). Liczba zezwoleƒ na prowadzenie dzia∏alnoÊci gospodarczej w latach 1989-2003 stale ros∏a, od poziomu 116 do 222 zezwoleƒ (choç trzeba zaznaczyç, ˝e 29 zezwoleƒ powsta∏o z przekszta∏cania z koncesji, w zwiàzku z wejÊciem w ˝ycie Prawa dzia∏alnoÊci gospodarczej w 2001 r.)9. Zwi´ksza∏a si´ liczba obszarów, w których wprowadzane sà limitowane poziomy produkcji i obrotu. W latach 1989-2003 wprowadzono 12 limitów w szeÊciu nowych obszarach reglamentacji. By∏ to skutek powrotu do aktywnej polityki rolnej w latach 1993-1997, polegajàcej na gwarantowaniu producentom cen minimalnych, dop∏acaniu do produkcji i eksportu danych produktów. Jednà z grup interesów jest tzw. kapita∏ zagraniczny, który mo˝e inwestowaç w danym kraju na zasadzie wygrany – wygrany, ale mo˝e te˝ aktywnie lobbowaç za realizacjà swoich interesów kosztem krajowych producentów lub konsumentów. Jednak˝e jest to zagadnienie wykraczajàce poza zakres tego projektu badawczego, który skupia∏ si´ na wp∏ywie krajowych grup interesów na proces stanowienia prawa. Mo˝e to prowadziç do pewnego obcià˝enia wyników, gdy˝ w niektórych przypadkach ustawy poprawiajàce pozycj´ polskich firm na rynkach mi´dzynarodowych mogà byç traktowane jako ustawy zaw´˝ajàce wolnoÊç gospodarczà. Ciekawych wniosków dostarcza przyjrzenie si´ temu, jak zmienia∏a si´ jakoÊç uchwalanego prawa wraz z up∏ywem czasu. Po okresie transformacji, w którym ponad 90 proc. ustaw realizowa∏o interes publiczny, nastàpi∏ gwa∏towny wzrost iloÊci prawa, którego zapisy realizowa∏y interesy rozmaitych grup nacisku. Mi´dzy rokiem 1993 a 2006 ustawy realizujàce interesy grupowe stanowi∏y niemal˝e po∏ow´ uchwalanego prawa. Wyjàtkowe by∏y jedynie dwa epizody – lata 1997-1998, kiedy nastàpi∏ ogromny spadek liczby ustaw realizujàcych interes grupowy do oko∏o 3 proc., i lata 2001-2002, kiedy mimo spadku grupy interesu wcià˝ by∏y beneficjentami ponad 30 proc. uchwalanego prawa. W roku 2006 nastàpi∏ wzrost liczby ustaw realizujàcych partykularne interesy poszczególnych grup do 69 proc., a nast´pnie spadek do nieco powy˝ej 20 proc. w okresie po roku 2007. Od 2008 r. mo˝na zauwa˝yç niewielkà tendencj´ wzrostowà, wcià˝ jednak interesy grupowe realizowane sà przez mniej ni˝ 30 proc. ustaw. 9 Paczocha J., Reglamentacja gospodarki w latach 1993-2003, Warszawa 2005. 19 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Rysunek 3. Dynamika w czasie ustaw realizujàcych interes grupowy i publiczny èród∏o: Opracowanie w∏asne Podobne tendencje mo˝na zaobserwowaç dla poszczególnych badanych grup ustaw – dotyczàcych wolnoÊci gospodarczej i finansów publicznych. Rysunek 4. Dynamika w czasie ustaw zwi´kszajàcych wydatki publiczne èród∏o: Opracowanie w∏asne 20 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Rysunek 5. Dynamika w czasie ustaw ograniczajàcych wolnoÊç gospodarczà èród∏o: Opracowanie w∏asne Klasyfikacja ustaw w wymiarze interes grupowy/interes publiczny pozwoli∏a zespo∏owi nadaç ka˝demu aktowi w bazie wartoÊç od -3 (realizacja interesu publicznego w wysokim stopniu), do +3 (realizacja interesu grupowego w wysokim stopniu). Rysunek 6. przedstawia w syntetycznej formie wyniki dla wszystkich przeanalizowanych ustaw na przestrzeni 21 lat i siedmiu kadencji Sejmu. Wykres liniowy powsta∏ przez uÊrednienie wartoÊci dla ustaw uchwalonych w okresach 30-dniowych. Analogicznie powsta∏y wykresy dla wolnoÊci gospodarczej i finansów publicznych (rysunki 6.-8.). Rysunek 6. Stopieƒ realizacji interesu grupowego/interesu publicznego przez wszystkie ustawy znajdujàce si´ w bazie èród∏o: Opracowanie w∏asne Uwaga: WartoÊci dodatnie oznaczajà realizacj´ interesu grupowego, a ujemne interesu publicznego. Im bardziej oddalona od zera jest wartoÊç, tym wi´ksza jest skala danego zjawiska. 21 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Rysunek 7. Stopieƒ ograniczania/rozszerzania wolnoÊci gospodarczej przez wszystkie ustawy znajdujàce si´ w bazie èród∏o: Opracowanie w∏asne Uwaga: WartoÊci dodatnie okreÊlajà ustawy ograniczajàce wolnoÊç gospodarczà, ujemne ustawy poszerzajàce wolnoÊç gospodarczà. Im bardziej oddalona od zera jest wartoÊç, tym wi´ksza jest skala danego zjawiska. 22 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Rysunek 8. Skala negatywnego/pozytywnego oddzia∏ywania na stan finansów publicznych przez wszystkie ustawy znajdujàce si´ w bazie èród∏o: Opracowanie w∏asne Uwaga: WartoÊci dodatnie oznaczajà koszty dla finansów publicznych, a ujemne oszcz´dnoÊci dla finansów publicznych. Im bardziej oddalona od zera jest wartoÊç, tym wi´ksza jest skala danego zjawiska. Nietrudno zauwa˝yç, ˝e do pewnego stopnia wyst´puje zale˝noÊç mi´dzy kadencjà, a wi´c i koalicjà rzàdzàcà, a stopniem realizacji interesu grupowego, ograniczania wolnoÊci gospodarczej i tworzenia kosztów dla finansów publicznych. Kadencja X i I by∏y w tym aspekcie bezsprzecznie dobre. Sytuacja pogorszy∏a si´ za rzàdów SLD-PSL w II kadencji, by znów poprawiç si´ za czasów koalicji AWS-UW w III kadencji. Niejednoznaczna pod tym wzgl´dem pozostaje kadencja IV. W kadencji V znów nast´puje pogorszenie sytuacji, by poprawiç si´ w kadencji VI, ale poprawa okaza∏a si´ krótkotrwa∏a. Na podstawie ustaw realizujàcych interes grupowy, przy których badaniu uda∏o si´ okreÊliç beneficjentów uchwalonych przepisów, przeprowadzono analiz´ si∏y nacisku poszczególnych grup [rysunek 9.]. Zdarza∏y si´ sytuacje, ˝e beneficjentami danej ustawy by∏y dwie (lub wi´cej) wyró˝nione w opracowaniu grupy. Najbardziej wp∏ywowà grupà interesu w minionym dwudziestoleciu okazali si´ pracownicy sektora publicznego – 8 proc. uchwalanego prawa w analizowanych przez nas dziedzinach s∏u˝y∏o ich interesom. Potem w kolejnoÊci – rolnicy (4 proc.), przedsi´biorstwa sektora publicznego (3 proc.), przedstawiciele zawodów regulowanych (3 proc.), zwiàzki zawodowe (2 proc.) i dopiero na szóstym miejscu przedsi´biorstwa sektora prywatnego (2 proc.). 23 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Rysunek 9. Odsetek ustaw wÊród wszystkich analizowanych, które realizujà interes danej grupy èród∏o: Opracowanie w∏asne Najwi´cej ustaw uwzgl´dniajàcych interes grupowy realizuje (w kolejnoÊci): 1. interes grup spo∏ecznych z sektora publicznego (np. administracja, nauczyciele, lekarze) – 111 ustaw, 1.2. interes grup rolniczych – 54 ustawy, 1.3. interes spó∏ek/przedsi´biorstw paƒstwowych – 41 ustaw, 1.4. interes samorzàdów zawodowych – 36 ustaw, 1.5. interes zwiàzków zawodowych – 32 ustawy, 1.6. interes przedsi´biorstw prywatnych – 30 ustaw. Najmniej ustaw realizujàcych interes grupowy zidentyfikowano wÊród przedsi´biorstw z sektora prywatnego (30 ustaw). Pewne ró˝nice wÊród tego zbioru mo˝na zauwa˝yç, gdy uwzgl´dni si´ kryterium sektorowe. WÊród pracowników sektora publicznego najbardziej wp∏ywowa okaza∏a si´ administracja publiczna, dystansujàc wszystkie inne grupy (48 proc. ustaw). Nast´pnie lekarze, akademicy, nauczyciele i górnicy. Podstawowy wniosek wyp∏ywajàcy z tej cz´Êci analizy jest taki, ˝e interesy grup szeroko rozumianego sektora publicznego sà realizowane du˝o bardziej ni˝ interesy grup sektora prywatnego. 24 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Rysunek 10. Odsetek ustaw realizujàcych interesy poszczególnych grup wÊród ustaw realizujàcych interesy pracowników sektora publicznego *Procent ustaw realizujàcych interesy poszczególnych grup wÊród ustaw realizujàcych interesy pracowników sektora publicznego. èród∏o: Opracowanie w∏asne RównoczeÊnie analizie poddany zosta∏ sposób, w jaki realizowane sà interesy poszczególnych grup – czy odbywa si´ to bardziej poprzez redystrybucj´, kana∏em finansów publicznych, czy poprzez zaw´˝anie wolnoÊci gospodarczej. Jak pokazujà poni˝sze wykresy, jedynie interesy emerytów w ca∏oÊci realizowane by∏y poprzez redystrybucj´ Êrodków publicznych. Interesy pozosta∏ych grup, choç w ró˝nym stopniu, realizowane sà poprzez kombinacj´ obydwu mechanizmów. Wykres 9. pokazuje liczb´ ustaw, a wykres 10. liczb´ zapisów w ustawach. Rysunek 11. Relacja liczby ustaw realizujàcych interes grupowy poprzez zaw´˝anie wolnoÊci gospodarczej do ustaw realizujàcych interes grupowy poprzez finanse publiczne Wyniki dla poszczególnych grup nie sumujà si´ do 100 proc., poniewa˝ jedna ustawa mo˝e równoczeÊnie powodowaç koszty i zaw´˝aç wolnoÊç gospodarczà. WielkoÊç ko∏a oznacza procent ustaw realizujàcych interesy danej grupy poÊród wszystkich ustaw realizujàcych interes grupowy. èród∏o: Opracowanie w∏asne 25 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Rysunek 12. Relacja liczby zapisów w ustawach realizujàcych interes grupowy poprzez zaw´˝anie wolnoÊci gospodarczej do liczby zapisów realizujàcych interes grupowy poprzez finanse publiczne *Liczone zapisy, a nie ustawy. Obie wartoÊci sumujà si´ do 100 proc. WielkoÊç ko∏a oznacza procent ustaw realizujàcych interesy danej grupy poÊród wszystkich ustaw realizujàcych interes grupowy. èród∏o: Opracowanie w∏asne Interesy samorzàdów zawodowych, przedsi´biorstw sektora prywatnego i przedsi´biorstw sektora publicznego realizowane by∏y w wi´kszym stopniu poprzez zaw´˝anie wolnoÊci gospodarczej. Interesy zwiàzków zawodowych bardziej poprzez redystrybucj´ Êrodków publicznych. Interesy rolników i pracowników sektora publicznego realizowane by∏y obydwoma kana∏ami w niemal˝e równym stosunku. Rysunek 13. Liczba ustaw realizujàcych interesy poszczególnych grup z podzia∏em na kadencje Sejmu èród∏o: Opracowanie w∏asne 26 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Z powy˝szej analizy mo˝na wyciàgnàç nast´pujàce wnioski: Interesy grup szeroko rozumianego sektora publicznego sà realizowane du˝o bardziej ni˝ interesy grup sektora prywatnego. Byç mo˝e si∏a grup interesu sektora publicznego wynika z istnienia zinstytucjonalizowanych form organizacji tych grup oraz znajdowania si´ ich stosunkowo bli˝ej politycznego centrum. Interesy grupowe w wi´kszym stopniu realizowane sà poprzez redystrybucj´ ni˝ poprzez ograniczanie wolnoÊci gospodarczej, choç w du˝ym stopniu zale˝y to od grupy i zjawisko to nie jest tak silne, jak mo˝na by przypuszczaç. Co ciekawe, interesy grupowe biznesu sà najcz´Êciej realizowane w sektorach, w których paƒstwo ma dominujàcy wp∏yw poprzez istnienie spó∏ek paƒstwowych. Wp∏yw premierów i ministrów finansów na realizacj´ interesu publicznego Wp∏yw premiera na tworzone prawo cz´sto bywa bardzo silny, co bardziej wynika z funkcji lidera partii politycznej dysponujàcej wi´kszoÊcià parlamentarnà ni˝ z nadzoru nad realizowanà strategià, bo takich spójnych i realizowanych strategii w minionych 22 latach w zasadzie nie by∏o. Dlatego poni˝ej przedstawiono rankingi premierów pod wzgl´dem obrony interesu publicznego w stanowionym prawie. Ranking 1. przedstawia liczb´ ustaw dotyczàcych zarówno wolnoÊci gospodarczej, jak i finansów publicznych realizujàcych interes publiczny i grupowy, uchwalonych w czasie sprawowania funkcji przez poszczególnych premierów. Ranking 2. pokazuje procentowy udzia∏ tych ustaw we wszystkich analizowanych ustawach uchwalonych w czasie pe∏nienia przez nich obowiàzków. Rysunek 14. Ranking premierów RP* *Ranking stworzony na podstawie dat urz´dowania i dat uchwalenia ustaw. èród∏o: Opracowanie w∏asne W zale˝noÊci do tego, czy za wa˝niejszy uznamy ranking procentowy, czy w liczbach absolutnych, otrzymujemy inne zestawienie. Poniewa˝ w historii Polski wielu ministrów finansów, równie˝ w randze wicepremierów, mia∏o bardzo silny wp∏yw na stanowione prawo, poni˝ej przedstawiamy podobne rankingi ministrów finansów. Ranking 1. przedstawia liczb´ ustaw dotyczàcych zarówno wolnoÊci 27 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce gospodarczej, jak i finansów publicznych realizujàcych interes publiczny i grupowy, uchwalonych w czasie sprawowania funkcji przez poszczególnych ministrów. Ranking 2. pokazuje procentowy udzia∏ tych ustaw we wszystkich analizowanych ustawach uchwalonych w czasie pe∏nienia obowiàzków przez poszczególnych ministrów. Z rankingów wy∏àczeni zostali ministrowie, którzy pe∏nili funkcj´ na tyle krótko, ˝e za ich kadencji uchwalono mniej ni˝ dziesi´ç ustaw dotyczàcych tej problematyki. Najlepsze i najbardziej szkodliwe ustawy uchwalone pod rzàdami danych liderów zaprezentowano w za∏àczniku. Rysunek 15. Ranking ministrów finansów RP* *Ranking stworzony na podstawie dat urz´dowania i dat uchwalenia ustaw. èród∏o: Opracowanie w∏asne 28 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Analizie poddano równie˝ liczb´ ustaw realizujàcych interes grupowy, tworzàcych koszty dla finansów publicznych i zaw´˝ajàcych wolnoÊç gospodarczà, uchwalonych w poszczególnych kadencjach Sejmu, co przedstawia rysunek 16. Rysunek 16. Odsetek ustaw realizujàcych interes grupowy, tworzàcych koszty dla finansów publicznych i zaw´˝ajàcych wolnoÊç gospodarczà, uchwalonych w poszczególnych kadencjach Sejmu èród∏o: Opracowanie w∏asne Pomijajàc X kadencj´ Sejmu, b´dàcà specyficznym okresem tworzenia podstaw transformacji systemowej i wymagajàcym podejmowania niezwykle trudnych decyzji, najgorsze dla grup interesu okresy przypada∏y na lata 1997-2001 i 2007-2011. By∏ to czas umiarkowanie prawicowych rzàdów i, co ciekawe, jedynych, które przetrwa∏y ca∏à kadencj´ pod kierownictwem jednej osoby. Pod wzgl´dem ograniczania wolnoÊci gospodarczej najgorsza by∏a kadencja II, a pod wzgl´dem kosztów dla finansów publicznych kadencja V. W tej kadencji najwi´kszy procent ustaw realizowa∏ te˝ interes grupowy. W X kadencji Sejmu by∏y dwie koalicje rzàdowe: koalicja „SolidarnoÊç”-ZSL-PZPR-SD pod kierownictwem premiera Tadeusza Mazowieckiego i koalicja KLD-ZChN-PC-SD pod kierownictwem Jana Krzysztofa Bieleckiego. W pierwszej kadencji funkcjonowa∏y trzy rzàdy: Jana Olszewskiego (PC-ZChN-PSL-PL), pierwszy rzàd Waldemara Pawlaka (PSL) i rzàd Hanny Suchockiej (UD-KLD-ZChN-PChD-PPPP-PSL-PL). W II kadencji uformowa∏a si´ koalicja trzech partii SLD-PSL-BBWR (BBWR funkcjonowa∏ w koalicji poprzez instytucj´ tzw. ministrów prezydenckich), a rzàdem kierowa∏ wtedy Waldemar Pawlak (drugi rzàd Pawlaka). Po wy∏àczeniu z koalicji BBWR pod szyldem SLD-PSL funkcjonowa∏y dwa rzàdy: Józefa Oleksego i W∏odzimierza Cimoszewicza. W III kadencji funkcjonowa∏a koalicja AWS-UW, a premierem by∏ Jerzy Buzek. W roku 2000 z koalicji odesz∏a Unia WolnoÊci i AWS rzàdzi∏a w formule mniejszoÊciowej. IV kadencja przynios∏a ponownà wygranà SLD. Uformowa∏ si´ wtedy rzàd SLD-UP-PSL pod przewodnictwem premiera Leszka Millera. Po odejÊciu z koalicji PSL w 2004 r. powsta∏ rzàd mniejszoÊciowy SLD-UP pod przewodnictwem Marka Belki. Po wyborach w 2005 r. powsta∏ poczàtkowo mniejszoÊciowy rzàd PiS pod kierownictwem Kazimierza Marcinkiewicza, do którego w 2006 r. do∏àczy∏y Samoobrona i LPR. Od drugiej po∏owy 2006 r. do koƒca kadencji pracami rzàdu kierowa∏ Jaros∏aw Kaczyƒski. Od czasu wyborów w 2007 r. w Polsce rzàdzi koalicja PO-PSL pod przewodnictwem premiera Donalda Tuska. 29 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Prawo inicjatywy ustawodawczej ma wiele grup i instytucji. Dlatego chcieliÊmy sprawdziç, czy istnieje istotne zró˝nicowanie w stopniu realizacji interesu publicznego w zale˝noÊci od tego, kto inicjuje dane prawo. Wyniki ilustruje rysunek 17. Rysunek 17. Odsetek ustaw realizujàcych interes grupowy w stosunku do wszystkich ustaw inicjowanych przez poszczególne podmioty èród∏o: Opracowanie w∏asne Wykres wskazuje na to, ˝e inicjatorem ustaw realizujàcych interes grupowy najcz´Êciej jest prezydent. Nale˝y jednak zwróciç uwag´ na to, ˝e w bazie badania znajduje si´ tylko dziesi´ç ustaw z inicjatywy prezydenta, z czego cztery majà charakter realizujàcych interes grupowy, wi´c powy˝szy wniosek nie ma znaczàcego wsparcia empirycznego. W drugiej kolejnoÊci inicjatorem szkodliwych ustaw jest rzàd, jeÊli wykorzystuje mo˝liwoÊç nadania projektowi klauzuli pilnoÊci. Niewiele mniej ustaw realizujàcych interes grupowy inicjowanych jest przez Sejm. W tej kategorii „najlepsze” ustawy inicjuje Senat. Powy˝sza analiza statystyczna oraz wyniki wczeÊniejszych opracowaƒ pozwalajà na postawienie wniosku, ˝e ustawy poselskie w wi´kszym stopniu realizujà interesy grupowe ni˝ projekty rzàdowe, a je˝eli rzàd chce zrealizowaç interes grupowy, to stara si´ przemyciç te ustawy przez parlament w trybie pilnym. 30 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Jednym z pytaƒ postawionych w analizie by∏o zagadnienie okresów, kiedy wyniki prac parlamentarnych w mniejszym stopniu realizujà interes publiczny. W jakich miesiàcach uchwala si´ najwi´cej z∏ego prawa? Rysunek 18. Stosunek liczby ustaw uchwalonych w danym miesiàcu do liczby wszystkich ustaw w poszczególnych kategoriach èród∏o: Opracowanie w∏asne Widaç, ˝e najwi´cej z∏ego prawa uchwala si´ w czerwcu, lipcu i grudniu. Mo˝e byç oczywiÊcie wiele powodów ku temu, ale jeden nasuwa si´ natychmiast. Te miesiàce to okres zmniejszonej kontroli mediów i obywateli nad pracami parlamentarnymi. Alternatywna hipoteza wyjaÊniajàca ten fenomen mo˝e wynikaç z wi´kszego nasilenia prac legislacyjnych w niektórych miesiàcach, co mo˝e byç zwiàzane ze zbli˝ajàcym si´ sezonem urlopowym. Aby lepiej oceniç poszczególne miesiàce, przedstawiono dodatkowà statystyk´, gdzie tym razem liczono relacj´ danego typu z∏ych ustaw do wszystkich ustaw uchwalonych w danym miesiàcu, co ilustruje rysunek 19. Czerwiec pozostaje miesiàcem najbardziej kosztownym dla finansów publicznych. Reszta kategorii nie ma jednak wyraênego lidera. Dok∏adniejsza analiza pokazuje, ˝e najwi´cej ustaw realizujàcych interes grupowy uchwalanych jest we wrzeÊniu, a zaw´˝ajàcych wolnoÊç gospodarczà w kwietniu. Wydaje si´, ˝e najmniej z∏ego prawa w kategoriach wzgl´dnych uchwala si´ w paêdzierniku. Autorzy raportu nie potrafià przekonujàco wyjaÊniç efektu z∏ego czerwca i dobrego paêdziernika, ale stwierdzajà istnienie takiej zale˝noÊci, co ma wa˝ne konsekwencje dla instytucji monitorujàcych jakoÊç stanowionego prawa, w tym dla mediów. Nale˝y zachowaç szczególnà czujnoÊç w czerwcu, a paêdziernik mo˝na potraktowaç ulgowo. Inna nasuwajàca si´ rekomendacja, czyli zakazanie uchwalania prawa w czerwcu, by∏aby nieskuteczna, poniewa˝ efekt z∏ego czerwca z pewnoÊcià przesunà∏by si´ na maj. 31 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Rysunek 19. Odsetek ustaw w poszczególnych kategoriach w odniesieniu do wszystkich ustaw uchwalonych przez parlament w danym miesiàcu èród∏o: Opracowanie w∏asne Tego typu analiza w sposób naturalny nasuwa pytanie, czy w Polsce wyst´puje zjawisko zabiegania o g∏osy wyborcze poprzez rozdawnictwo przywilejów ograniczajàcych swobody gospodarcze lub niosàcych koszty po stronie finansów publicznych przed wyborami. SpoÊród ustaw znajdujàcych si´ w bazie projektu 40 proc. uchwalonych w roku wyborczym realizuje interes grupowy, a 45 proc. rodzi koszty wobec finansów publicznych. W obu wypadkach sà to wartoÊci wy˝sze ni˝ Êrednia we wszystkich latach, co pozwala wysnuç ostro˝ny wniosek o wp∏ywie zbli˝ania si´ wyborów na skutecznoÊç dzia∏ania grup interesu i poÊrednio na wyst´powanie w Polsce zjawiska politycznego cyklu koniunkturalnego (Nordhaus, 1975). Wyst´puje jednak mocne zró˝nicowanie ze wzgl´du na kadencj´. Poni˝szy wykres pokazuje, ˝e najwi´cej ustaw realizujàcych interes grupowy (ponad 70 proc.) i tworzàcych koszty dla finansów publicznych (ponad 60 proc.) uchwalanych by∏o w roku 2007. Przyczyn tego stanu rzeczy mo˝na doszukiwaç si´ w skróceniu kadencji Sejmu i zwiàzanej z tym wzmo˝onej aktywnoÊci grup interesów, chcàcych zrealizowaç korzyÊci przed zaburzajàcymi scen´ politycznà wyborami z jednej i ch´cià zabezpieczenia poparcia przez partie rzàdzàce z drugiej strony. Jest wi´c tak, ˝e im bli˝ej wyborów, tym wi´cej ustaw realizujàcych interes grupowy. 32 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Rysunek 20. Odsetek ustaw realizujàcych interes grupowy oraz tworzàcych koszty dla finansów publicznych uchwalanych w poszczególnych latach wyborczych èród∏o: Opracowanie w∏asne Co zaskakujàce, w miesiàcach wyborczych (cztery razy by∏ to wrzesieƒ, a trzy razy paêdziernik) uchwalanych by∏o stosunkowo niewiele szkodliwych ustaw. Na 31 ustaw tylko szeÊç, czyli nieco ponad 19 proc., realizuje interes grupowy. Sytuacja zmienia si´ wyraênie, gdy cofniemy si´ do miesiàca poprzedzajàcego miesiàc wyborczy. Po pierwsze, uchwalana jest wtedy du˝a liczba ustaw (w sumie 75), na co prawdopodobnie wp∏ywa zbli˝anie si´ wyborów, a po drugie, du˝a ich cz´Êç realizuje interes grupowy (30 ustaw, co stanowi 40 proc.). W sumie w kwartale przedwyborczym odsetek ustaw realizujàcych interes grupowy wynosi 36 proc., co jest wartoÊcià ni˝szà ni˝ dla lat wyborczych, ale nadal znaczàco wy˝szà ni˝ dla ca∏ego zbioru badanych ustaw. Rysunek 21. Odsetek i liczba ustaw realizujàcych interes grupowy w kwartale wyborczym èród∏o: Opracowanie w∏asne 33 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 7.3. ANALIZA EKONOMETRYCZNA W toku prac skonstruowane zosta∏y równie˝ trzy logitowe modele ekonometryczne, które pozwoli∏y na pe∏niejszà (wieloczynnikowà) analiz´ zjawiska realizacji interesów grupowych przez polskie prawo. Badanie mia∏o daç odpowiedê na pytanie, jakie czynniki zwi´kszajà, a jakie zmniejszajà prawdopodobieƒstwo uchwalania ustaw realizujàcych interes publiczny i interes grupowy, ustaw zaw´˝ajàcych i rozszerzajàcych wolnoÊç gospodarczà oraz ustaw tworzàcych wydatki i oszcz´dnoÊci dla finansów publicznych. Poniewa˝ badane zjawiska majà charakter jakoÊciowy, naturalnym wyborem metody by∏ model logitowy, w którym prawdopodobieƒstwo zaistnienia zjawiska, w tym przypadku prawdopodobieƒstwo tego, ˝e ustawa b´dzie realizowaç interes partykularnej grupy, a nie interes publiczny, dane jest funkcjà logistycznà: gdzie (1) Do skonstruowania modeli wykorzystane zosta∏y zebrane dane dotyczàce eksperckiej oceny 1366 ustaw dotyczàcych finansów publicznych (czyli dokonujàcych redystrybucji zasobów publicznych) i wolnoÊci gospodarczej (czyli majàcych wp∏yw na warunki prowadzenia dzia∏alnoÊci biznesowej w Polsce), które zosta∏y uchwalone przez Sejm RP w latach 1989-2011. Ka˝da ustawa oceniana by∏a pod kàtem realizacji interesu publicznego lub grupowego, wp∏ywu na wolnoÊç gospodarczà i finanse publiczne. Ponadto powsta∏a w ten sposób baza danych zosta∏a uzupe∏niona o szczegó∏owe informacje dotyczàce przebiegu procesu legislacyjnego, takie jak podmiot wyst´pujàcy z inicjatywà ustawodawczà, d∏ugoÊç procedowania ustawy w parlamencie, czas, jaki up∏ynà∏ zarówno od inicjatywy, jak i od uchwalenia ustawy, do wyborów parlamentarnych, oraz o informacje dotyczàce rzàdzàcej w momencie uchwalenia ustawy koalicji, jak równie˝ osobach sprawujàcych w rzàdzie eksponowane funkcje. Dodatkowo zosta∏y równie˝ wprowadzone dane dotyczàce wzrostu gospodarczego i deficytu bud˝etowego majàce odzwierciedlaç informacje o kondycji polskiej gospodarki w trakcie trwania procesu legislacyjnego. Dzi´ki tak rozbudowanej bazie danych mo˝na by∏o spróbowaç odpowiedzieç na kilka pytaƒ dotyczàcych procesu stanowienia prawa w Polsce: Czy to parlament, czy rzàd jest inicjatorem ustaw szkodliwych dla rozwoju Polski? Czy w Polsce wyst´puje zjawisko zabiegania o g∏osy wyborcze poprzez rozdawnictwo przywilejów ograniczajàcych swobody gospodarcze lub niosàcych koszty po stronie finansów publicznych przed wyborami? Czy sytuacja gospodarcza wp∏ywa na polityczne decyzje dotyczàce prawodawstwa? W zwiàzku z tymi pytaniami sformu∏owano cztery hipotezy badawcze, które zosta∏y poddane weryfikacji. Po pierwsze, przyj´to za∏o˝enie, ˝e b´dzie istnia∏ zwiàzek mi´dzy sytuacjà gospodarczà a realizacjà interesów grupowych, zw∏aszcza w sferze finansów publicznych. Politykom trudniej przychodzi opieranie si´ wp∏ywom ró˝nych grup nacisku, kiedy stabilna sytuacja bud˝etowa i wysoki wzrost gospodarczy pozwalajà na rozdawnictwo pieni´dzy i przywilejów. Po drugie, d∏ugoÊç procedowania ustawy powinna byç istotna, choç fakt ten mo˝na t∏umaczyç co najmniej na dwa sposoby. Mo˝na za∏o˝yç, ˝e d∏ugi czas procedowania ustaw sprzyja grupom interesu, np. majà wi´cej czasu na wywarcie wp∏ywu, mo˝na jednak przyjàç, ˝e ustawy sprzeczne z interesem publicznym powinny byç d∏u˝ej procedowane choçby z powodu wi´kszych oporów w parlamencie. Po trzecie, za∏o˝ono, ˝e im wi´ksza odleg∏oÊç dzielàca inicjatyw´ od wyborów, tym bardziej powinno maleç prawdopodobieƒstwo uchwalenia ustawy sprzecznej z interesem publicznym. Wraz ze zbli˝ajàcymi si´ wyborami politycy powinni byç coraz mniej odporni na pokus´ schlebiania du˝ym grupom wyborców. Po czwarte wreszcie, za∏o˝ono, ˝e nie b´dzie mieç znaczenia, czy to rzàd, czy parlamentarzyÊci sà inicjatorami ustawy. 34 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce W celu weryfikacji hipotez z bazy danych wybranych zosta∏o 12 zmiennych, w tym trzy zale˝ne: (1) Ustawa realizuje interes publiczny/grupowy – zmienna binarna przyjmujàca wartoÊç 1, kiedy ustawa realizuje interes grupowy, oraz 0, kiedy realizuje interes publiczny; (2) WolnoÊç – zmienna binarna przyjmujàca wartoÊç 1, kiedy ustawa zaw´˝a zakres wolnoÊci gospodarczej, oraz 0, kiedy rozszerza zakres wolnoÊci gospodarczej; (3) Finanse – zmienna binarna przyjmujàca wartoÊç 1, kiedy ustawa powoduje wydatki finansów publicznych, oraz 0, kiedy tworzy koszty. I dziewi´ç niezale˝nych: (1) Lider – zmienna binarna przyjmujàca wartoÊç 1, kiedy osoba sprawujàca funkcj´ ministra finansów cieszy∏a si´ silnà pozycjà w rzàdzie, oraz 0 w pozosta∏ych przypadkach10; (2) D∏ugoÊç procedowania – czas, jaki up∏ynà∏ od wp∏yni´cia projektu ustawy do laski marsza∏kowskiej do momentu jej uchwalenia liczony w dniach; (3) Deficyt bud˝etowy – deficyt sektora finansów publicznych jako procent PKB w roku uchwalenia ustawy; (4) Wzrost gospodarczy – stopa wzrostu PKB w roku poprzedzajàcym uchwalenie ustawy; (5) Czas od uchwalenia do wyborów – czas. jaki up∏ynà∏ od uchwalenia ustawy do wyborów parlamentarnych; (6) Projekt rzàdowy – zmienna binarna przyjmujàca wartoÊç 1, kiedy projekt ustawy z∏o˝ony zosta∏ przez rzàd, oraz 0 w pozosta∏ych przypadkach; (7) Projekt poselski – zmienna binarna przyjmujàca wartoÊç 1, kiedy projekt ustawy z∏o˝ony zosta∏ przez parlamentarzystów, oraz 0 w pozosta∏ych przypadkach. 10 Pozycja zosta∏a okreÊlona na podstawie d∏ugoÊci sprawowania funkcji. Za∏o˝yliÊmy, ˝e silnà pozycjà w rzàdzie cieszy∏ si´ minister, który nieprzerwanie utrzyma∏ si´ na stanowisku przynajmniej przez po∏ow´ kadencji parlamentarnej, a wi´c przez co najmniej 730 dni. Na podstawie tego kryterium jako ministrowie cieszàcy si´ silnà pozycjà wybrani zostali: Leszek Balcerowicz, Grzegorz Ko∏odko i Jacek Rostowski. Liczba dni na stanowisku ministra finansów Leszek Balcerowicz* Karol Lutkowski Andrzej Olechowski Jerzy Osiatyƒski Marek Borowski Grzegorz Ko∏odko* Marek Belka Leszek Balcerowicz* Jaros∏aw Bauc Halina Wasilewska-Trenkner Marek Belka 814 65 100 472 105 1013 255 951 446 52 230 Grzegorz Ko∏odko Andrzej Raczko Miros∏aw Gronicki Teresa Lubiƒska Zyta Gilowska Pawe∏ Wojciechowski Stanis∏aw Kluza Zyta Gilowska Zyta Gilowska Jacek Rostowski* 345 371 467 68 168 20 70 350 67 1507 35 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Tabela 1. Statystyki opisowe dla zmiennych Zmienna Obs Mean Std. Dev. Min. Interes WolnoÊç Finanse Projekt rzàdowy Projekt poselski Wzrost Deficyt D∏ugoÊç procedowania Czas od uchwalenia do wyborów Lider 1366 953 812 1357 1357 1332 1366 1344 1365 1365 0,3202663 0,4165792 0,6748768 0,6389094 0,3920413 0,0350323 -0,0390044 182,1473 0,4667515 0,4932507 0,4687095 0,4804938 0,4883858 0,0398551 0,017774 188,2407 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 -0,11 0,07 -0,078 0,028 1 1199 560,9077 0,4820513 420,8243 0,4998609 2 0 Max 1480 1 èród∏o: Opracowanie w∏asne Wyniki: Poni˝sze tabele przedstawiajà wyniki estymacji z zastosowaniem modeli logitowych, Tabela 2. Model logitowy. Czynniki wp∏ywajàce na realizacj´ interesu grupowego (1) Ustawa realizuje interes grupowy/publiczny 0,412* Rzàdowy -0,000420 D∏ugoÊç procedowania (0,055) 0,441* Sejmowy (0,034) 7,984*** Wzrost (0,211) -0,000313* Czas od uchwalenia do wyborów Lider (0,000) 9,436** Deficyt (0,000) -0,505 Constant (0,034) Obs. Pseudo R2 (0,051) -0,778*** (0,117) 1307 0,05 ***, **, * IstotnoÊç zmiennej na poziomie odpowiednio: 1 proc., 5 proc. i 10 proc. W nawiasach podano wartoÊç prawdopodobieƒstwa. èród∏o: Opracowanie w∏asne 36 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Tabela 3. Model logitowy. Czynniki wp∏ywajàce na zaw´˝anie wolnoÊci gospodarczej (2) Wp∏yw na wolnoÊç gospodarczà 0,215 Rzàdowy 0,000533 D∏ugoÊç procedowania (0,389) 0,269 Sejmowy (0,164) -0,000363* Czas od uchwalenia do wyborów (0,265) 7,950*** (0,051) -1,021*** Wzrost Lider (0,000) 9,879** (0,000) 0,175 Deficyt Constant (0,046) Obs. Pseudo R2 (0,635) 911 0,07 ***, **, * IstotnoÊç zmiennej na poziomie odpowiednio: 1 proc., 5 proc. i 10 proc.. W nawiasach podano wartoÊç prawdopodobieƒstwa. èród∏o: Opracowanie w∏asne Tabela 4. Model logitowy. Czynniki wp∏ywajàce na wydatki publiczne (3) Wp∏yw na finanse publiczne 0,122 Rzàdowy 0,000521 D∏ugoÊç procedowania (0,694) 0,404 Sejmowy (0,341) -0,000511** Czas od uchwalenia do wyborów (0,184) 12,89*** Wzrost (0,015) -0,635*** Lider (0,000) -0,675 Deficyt Constant (0,902) Obs. Pseudo R2 (0,000) 0,661 (0,121) 779 0,0822 ***, **, * IstotnoÊç zmiennej na poziomie odpowiednio: 1 proc, 5 proc. i 10 proc. W nawiasach podano wartoÊç prawdopodobieƒstwa. èród∏o: Opracowanie w∏asne 37 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Oszacowanie modeli pozwoli∏o na weryfikacj´ postawionych wczeÊniej hipotez. Przed wnioskami przedstawiono najpierw wykresy ilustrujàce zale˝noÊci mi´dzy niektórymi badanymi zmiennymi. Rysunek 22. Zale˝noÊç mi´dzy saldem bud˝etowym a odsetkiem ustaw ograniczajàcych wolnoÊç gospodarczà èród∏o: Opracowanie w∏asne Rysunek 23. Zale˝noÊç mi´dzy saldem bud˝etowym a odsetkiem ustaw realizujàcych interes grupowy èród∏o: Opracowanie w∏asne 38 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Rysunek 24. Zale˝noÊç mi´dzy saldem bud˝etowym a odsetkiem ustaw tworzàcych koszty dla finansów publicznych èród∏o: Opracowanie w∏asne Rysunek 25. Relacja odsetka ustaw ograniczajàcych wolnoÊç gospodarczà do stopy wzrostu PKB w roku poprzednim èród∏o: Opracowanie w∏asne 39 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Rysunek 26. Relacja odsetka ustaw generujàcych koszty dla finansów publicznych do stopy wzrostu PKB w roku poprzednim èród∏o: Opracowanie w∏asne Rysunek 27. Relacja odsetka ustaw realizujàcych interes grupowy do stopy wzrostu PKB w roku poprzednim èród∏o: Opracowanie w∏asne Po pierwsze, rzeczywiÊcie istotnym parametrem dla realizacji interesu grupowego okaza∏a si´ sytuacja gospodarcza. Im wy˝szy wzrost gospodarczy w roku poprzedzajàcym uchwalenie ustawy, tym wi´ksze prawdopodobieƒstwo realizacji interesu grupowego rok póêniej. Ta sama zale˝noÊç by∏a równie˝ widoczna dla grupy ustaw tworzàcych wydatki dla finansów publicznych i dla ograniczajàcych wolnoÊç gospodarczà. Stan finansów publicznych równie˝ okaza∏ si´ istotny dla realizacji interesów grupowych. Im ni˝szy deficyt bud˝etowy w danym roku, tym wi´ksze prawdopodobieƒstwo uchwalenia prawa niezgodnego z interesem publicznym i rozdawania przywilejów ograniczajàcych wolnoÊç gospodarczà. Co ciekawe, dla ustaw tworzàcych wydatki zmienna ta okaza∏a si´ nieistotna. 40 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Mo˝na wi´c postawiç ostro˝ny wniosek, ˝e polski parlament nie wykorzystuje w odpowiednim stopniu okresów dobrej koniunktury do przeprowadzania reform finansów i regulacji poprawiajàcych sytuacj´ najubo˝szej cz´Êci spo∏eczeƒstwa. Wr´cz przeciwnie, wysoki wzrost gospodarczy sk∏ania do rozdawnictwa, które koƒczy si´ dopiero wtedy, kiedy sytuacja gospodarcza zmusza polityków do wprowadzania niezb´dnych zmian. Po drugie, istotny okaza∏ si´ czas dzielàcy uchwalenie ustawy od wyborów parlamentarnych. Im bli˝ej wyborów, tym bardziej polski parlament jest sk∏onny uchwalaç prawo realizujàce interesy grupowe, wydawaç publiczne pieniàdze i rozdawaç przywileje ograniczajàce wolnoÊç gospodarczà. Nie doszukano si´ jednak zale˝noÊci od d∏ugoÊci procedowania ustawy. Nie znalaz∏a wi´c potwierdzenia hipoteza, ˝e czas, który parlamentarzyÊci poÊwi´cajà na debat´ nad ustawà, ma wp∏yw na jakoÊç prawa. Nieistotne w przypadku ustaw wp∏ywajàcych na wolnoÊç gospodarczà i finanse publiczne okaza∏o si´ równie˝, zgodnie z przyj´tymi za∏o˝eniami, to, czy inicjatorem ustawy jest rzàd, czy parlamentarzyÊci. Znaczenie natomiast ma lider. Pojawienie si´ na stanowisku ministra finansów osoby majàcej silnà pozycj´ w rzàdzie zmniejsza prawdopodobieƒstwo uchwalania ustaw realizujàcych interes grupowy. 7.3.1. PODSUMOWANIE Interes sektora publicznego wygrywa z interesem publicznym. Powy˝sza analiza ponad 1366 ustaw uchwalonych w minionych 22 latach wp∏ywajàcych na polskà gospodark´ i finanse publiczne statystycznie udowodni∏a tezy, które do tej pory funkcjonowa∏y jako intuicyjne przekonania. Przyk∏adem mo˝e byç istnienie przedwyborczego rozdawnictwa. Formalnie udowodniono te˝ powszechne przekonanie, ˝e kolejne rzàdy nie wykorzystywa∏y okresu dobrej koniunktury do przeprowadzenia reform, lecz wr´cz przeciwnie, w takich okresach ros∏a liczba ustaw gwarantujàcych grupowe przywileje. Analiza statystyczno-ekonometryczna ujawnia te˝ nieznane wczeÊniej mechanizmy uchwalania prawa. Pokazano, jak silnà, w zasadzie dominujàcà grupà interesów sà administracja publiczna i grupy zawodowe w sektorze publicznym. Z jednej strony to doskonale t∏umaczy, dlaczego ta grupa tak silnie ros∏a w minionych latach – dla przypomnienia, liczba urz´dników wynosi∏a nieca∏e 160 tys. w roku 1990 i oko∏o 460 tys. w 2011 r., poniewa˝ zmiany w prawie by∏y nakierowane na dalszy wzrost uprawnieƒ urz´dników, co pociàga∏o za sobà wzrost zatrudnienia. Z drugiej strony nale˝y zauwa˝yç, ˝e prawie pó∏milionowa armia urz´dników mo˝e si´ staç tak wp∏ywowa, ˝e zagrozi stabilnemu funkcjonowaniu paƒstwa. Nawet gdy pojawi si´ reformatorski rzàd z mandatem demokratycznym do przeprowadzenia reform, skala wp∏ywów administracji publicznej ujawniona w tym raporcie w po∏àczeniu z jej liczebnoÊcià mo˝e skutecznie zablokowaç ka˝dy rzàd. Raport wyraênie wskazuje, ˝e jedynà mo˝liwoÊcià przeprowadzenia znaczàcych reform realizujàcych interes publiczny jest okres g∏´bokiego kryzysu i rzàd z wystarczajàco silnym mandatem demokratycznym, który umo˝liwi prze∏amanie si∏ broniàcych interesów sektora publicznego i realizacj´ interesu publicznego. 41 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 7.3.2. ZA¸ÑCZNIK 1. METODOLOGIA BADA¡ Poni˝ej zosta∏a przedstawiona metodologia badania interesu publicznego i interesu grupowego ustaw z zakresu finansów publicznych oraz wolnoÊci gospodarczej. Definicja interesu publicznego przyj´ta w badaniu oparta jest na teorii sprawiedliwoÊci Johna Rawlsa (1971). Interes publiczny realizujà takie rozwiàzania instytucjonalne, które w najwi´kszym stopniu poprawiajà sytuacj´ najgorzej uposa˝onych (Whatever policy boosts the well being of the worst off serves public interest). John Rawls, 1971 Jako ustawy z zakresu finansów publicznych wybrano te, które dokonujà redystrybucji Êrodków publicznych. Aby rozwiàzania zawarte w ustawach z zakresu finansów publicznych realizowa∏y interes publiczny, muszà spe∏niaç dwa warunki. Warunek 1.: Redystrybucja powinna byç sprawiedliwa z punktu widzenia najs∏abiej uposa˝onych. Rozwiàzania, które redystrybuujà Êrodki publiczne do osób Êrednio- i bardzo zamo˝nych, sà niesprawiedliwe z punktu widzenia najs∏abiej uposa˝onych. Przyk∏adem mogà byç przywileje emerytalne lub transfery socjalne, których odbiorcami sà grupy nienale˝àce do najbiedniejszych grup spo∏ecznych. W tym warunku za∏o˝ono te˝, ˝e redystrybucja Êrodków publicznych do osób Êrednioi bardzo zamo˝nych jest sprawiedliwa tylko wtedy, kiedy przyspiesza rozwój gospodarczy kraju, co zwi´ksza poda˝ Êrodków publicznych do rozdysponowania pomi´dzy osoby najs∏abiej uposa˝one w przysz∏ym okresie. Przyk∏adem takiej sytuacji mogà byç dobrze zaprojektowane wydatki inwestycyjne, np. na infrastruktur´, edukacj´ czy badania i rozwój. Takie wydatki publiczne b´dà nazywane dobrymi wydatkami. Warunek 2.: JeÊli ustawa spe∏nia warunek 1. (czyli jest sprawiedliwa), to pozostaje pytanie, czy redystrybucja, którà dana ustawa ustanawia, mog∏aby zostaç zaprojektowana efektywniej, z wi´kszà korzyÊcià dla najs∏abiej uposa˝onych i czy na okreÊlonym nieefektywnym rozwiàzaniu korzystajà w pewien poÊredni sposób jakieÊ grupy interesów. JeÊli dane wydatki mo˝na uznaç za dobrze zaplanowane, mo˝emy stwierdziç, ˝e ustawa spe∏nia ten warunek i realizuje interes publiczny. Na przyk∏ad program „Rodzina na swoim” wprowadzony ustawà z dnia 8 wrzeÊnia 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu w∏asnego mieszkania mo˝na uznaç za spe∏niajàcy warunek 1., jednak˝e niespe∏niajàcy warunku 2. Redystrybucja jest sprawiedliwa z punktu widzenia filozofii politycznej Rawlsa, ale program ten zosta∏ b∏´dnie zaprojektowany, poniewa˝ nie jest on nakierowany na zwi´kszenie poda˝y mieszkaƒ, ale wy∏àcznie popytu na nie. Innymi s∏owy, jego g∏ównym skutkiem nie jest zwi´kszenie dost´pu do mieszkaƒ, tylko podbicie ich cen. Skutkuje to zyskami dla deweloperów i podwy˝szeniem cen mieszkaƒ dla reszty osób niezamo˝nych. Podobne programy w innych krajach sà obwiniane za przyczynienie si´ do powstania baƒki spekulacyjnej na rynku nieruchomoÊci. Wydatki publiczne, które spe∏niajà oba warunki, czyli realizujà interes publiczny, b´dà nazywane dobrymi wydatkami. Na przeciwnym biegunie b´dà z∏e wydatki, realizujàce ró˝ne interesy grupowe. 42 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Ka˝da z ustaw z zakresu finansów publicznych zosta∏a oceniona z punktu widzenia dwóch czàstkowych pytaƒ badawczych, w skali 3, 2, 1, 0, -1, -2, -3. Ocena ujemna oznacza, ˝e ustawa realizuje interes publiczny, dodatnia oznacza realizacj´ interesu grupowego. Im wi´ksza wartoÊç bezwzgl´dna oceny, tym wi´ksze nasilenie skali zjawiska. A zatem zjawisko istnienia interesu grupowego oceniane by∏o w skali punktowej od 1 do 3, gdzie: 1 - zjawisko ma s∏abe nat´˝enie; 2 - zjawisko ma Êrednie nat´˝enie; 3 - zjawisko ma du˝e nat´˝enie. Analogicznie wyglàda∏a ocena zjawiska realizacji interesu publicznego: -1 - zjawisko ma s∏abe nat´˝enie; -2 - zjawisko ma Êrednie nat´˝enie; -3 - zjawisko ma du˝e nat´˝enie. Ocena 0 oznacza wp∏yw neutralny ustawy na interes publiczny. Dodatkowo ka˝da ustawa zosta∏a oceniona pod kàtem skali zwi´kszania lub zmniejszenia wydatków publicznych lub oszcz´dnoÊci. Ocena wydatków lub oszcz´dnoÊci dla finansów publicznych przeprowadzona zosta∏a równie˝ w skali trzypunktowej, gdzie 1 oznacza∏o kilkanaÊcie milionów z∏otych wydatków rocznie; 2 - kilkaset milionów z∏otych wydatków rocznie; 3 - kilka miliardów z∏otych wydatków rocznie lub wi´cej. -1 oznacza∏o kilkanaÊcie milionów z∏otych oszcz´dnoÊci rocznie; - 2 - kilkaset milionów z∏otych oszcz´dnoÊci rocznie; -3 - kilka miliardów z∏otych oszcz´dnoÊci rocznie lub wi´cej. Skala ta uwzgl´dnia∏a ró˝nice w realnej wartoÊci pieniàdza mi´dzy rokiem 1990 a 2011. Dzi´ki temu podejÊciu analiza umo˝liwi∏a te˝ nie tylko iloÊciowà, ale tak˝e jakoÊciowà prób´ opisu realizacji interesów grupowych w Polsce, poczàwszy od 1990 r. Interes grupowy w obszarze wolnoÊci gospodarczej zdefiniowany zosta∏ na podstawie dorobku przedstawicieli capture theory (G. Becker, M. Olson, G. Stigler S. Peltzmann, H. Demsetz). Przedstawiciele tego nurtu twierdzà, ˝e grupy interesu walczà mi´dzy sobà o maksymalizacj´ dochodu cz∏onków swojej grupy kosztem innych grup spo∏ecznych, stàd regulacje gospodarcze lub polityki paƒstwa w obszarze wolnoÊci gospodarczej w du˝ej mierze kszta∏towane sà w celu ustanowienia renty ekonomicznej (korzyÊci jednych kosztem drugich). George Stigler11 udowodni∏, dlaczego grupy interesu preferujà regulacje, zamiast np. subsydiów, jako narz´dzie realizowania swoich celów. Subsydia dla danej dziedziny gospodarki przyciàgajà innych przedsi´biorców, zwi´kszajà tym samym presj´ konkurencyjnà. Regulacje dzia∏ajà odwrotnie. Zamykajà dost´p do danej dzia∏alnoÊci gospodarki, zmniejszajà konkurencj´ i wytwarzajà zjawisko renty ekonomicznej. Mo˝liwym efektem regulacji gospodarczych i okreÊlonej polityki paƒstwa jest renta ekonomiczna, jakà dzi´ki temu osiàgajà uczestnicy rynku. Ca∏kowita wielkoÊç renty, mierzona przeci´tnym stosunkiem ceny do kosztów (average price-cost margin) – który jest cz´stym wskaênikiem rozmiaru niedoskona∏oÊci rynku produktów – jest o 10 - 20 proc. wi´ksza w Polsce ni˝ w innych krajach12. Wspó∏czynnik koszty – ceny jest ni˝szy w przemyÊle, poniewa˝ zagraniczna konkurencja zmniejsza mar˝e. Renty zdajà si´ ogromne (w wymiarze absolutnym i w stosunku do innych krajów) w prawie ka˝dym sektorze – w budownictwie, handlu, rolnictwie i us∏ugach. Pierwszy mechanizm realizacji interesu grupowego w obszarze wolnoÊci gospodarczej polega na tym, ˝e regulacje gospodarcze, dotacje lub inne formy polityki paƒstwa mogà powodowaç powstanie renty ekonomicznej, czyli zmniejszajà poziom konkurencji w gospodarce. Drugi mechanizm realizacji interesu grupowego polega na tym, ˝e regulacje gospodarcze, dotacje lub inne formy polityki paƒstwa mogà nak∏adaç dodatkowe koszty dla firm niepotrzebnie zwi´kszajàce koszty (quasi-podatkowe), które podnoszà ceny produktów i us∏ug. Na istnieniu tych dodatkowych kosztów mogà korzystaç pewne grupy interesu i koszty te mogà równie˝ poÊrednio obni˝aç poziom konkurencji w gospodarce. 11 12 Stigler G.J., George J., The Theory of Economic Regulation, [w:] Bell Journal of Economics and Management Science, II, 1971, s. 3-21. Gradzewicz M., Hagemajer J., Mar˝e monopolistyczne i przychody skali w gospodarce polskiej, Ekonomista 4, 2007. 43 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Obydwa te mechanizmy sà szkodliwe dla najs∏abiej uposa˝onych, poniewa˝ zmniejszajà poda˝ dóbr dost´pnych dla najs∏abiej uposa˝onych, sà wi´c sprzeczne z interesem publicznym zgodnie z teorià Johna Rawlsa, na której oparto badanie interesu publicznego. Aby rozwiàzania zawarte w ustawach z zakresu wolnoÊci gospodarczej realizowa∏y interes grupowy, muszà spe∏niaç przynajmniej jeden z warunków. Warunek 1.: Czy dana regulacja, wiàzka regulacji, dotacja paƒstwa lub inna forma polityki powoduje powstanie renty ekonomicznej, czyli uprzywilejowania firm z danej bran˝y wobec innych firm – z danej bran˝y lub gospodarki13? Warunek 2.: JeÊli ustawa nie spe∏nia warunku 1. (czyli nie powoduje powstania renty ekonomicznej bàdê uprzywilejowania), to pozostaje pytanie, czy regulacja, wiàzka regulacji, dotacja paƒstwa lub inna forma polityki paƒstwa, którà dana ustawa ustanawia, jest nieefektywna, czyli powoduje dodatkowe koszty dla firm w gospodarce i mog∏aby zostaç zaprojektowana efektywniej, z wi´kszà korzyÊcià dla najs∏abiej uposa˝onych oraz, co najwa˝niejsze, czy na okreÊlonym nieefektywnym rozwiàzaniu korzystajà w pewien sposób jakieÊ grupy interesów (np. biurokracja, grupy biznesowe). Te nieefektywne i powodujàce dodatkowe koszty rozwiàzania realizujà interes grupowy tylko wtedy, kiedy mo˝na wykazaç, ˝e na istnieniu tych nieefektywnoÊci korzystajà pewne grupy interesu. Przyk∏ad: Z racji fiskalnej roli paƒstwa muszà istnieç przepisy podatkowe i sprawozdawczoÊç podatkowa. Jednak˝e na nieefektywnym prawie podatkowym, cechujàcym si´ nadmiernym skomplikowaniem i niejasnoÊcià, korzystajà np. prawnicy, doradcy podatkowi i administracja skarbowa, która zwi´ksza swà dyskrecjonalnà w∏adz´. Regulacje warunków prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej, które nie spe∏niajà ˝adnego z powy˝szych warunków, czyli realizujà interes publiczny, b´dà nazywane dobrymi regulacjami gospodarczymi. Na przeciwnym biegunie b´dà z∏e regulacje, realizujàce ró˝ne interesy grupowe. Ka˝da z ustaw z zakresu wolnoÊci gospodarczej zosta∏a oceniona z punktu widzenia czàstkowych dwóch pytaƒ badawczych, w skali 3, 2, 1, 0, -1,-2,-3. I tak poszczególne ewaluacje oznaczajà: Ocena zjawiska istnienia interesu grupowego w skali punktowej od -1 do -3, gdzie: -1 – zjawisko ma s∏abe nat´˝enie; -2 – zjawisko ma Êrednie nat´˝enie; -3 – zjawisko ma du˝e nat´˝enie. Symetrycznie w przypadku realizacji przez danà ustaw´ interesu publicznego w skali od 1 do 3. Ocena 0 b´dzie oznaczaç wp∏yw neutralny. Ocena zaw´˝ania lub rozszerzania wolnoÊci gospodarczej przez danà ustaw´ Je˝eli ustawa rozszerza zakres wolnoÊci gospodarczej, przyjmuje ona ocen´ w skali -3 do -1, wedle schematu: -1 – ustawy u∏atwiajàce konkurencj´ (np. zmniejszajàce koszty prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej), -2 – ustawy rozszerzajàce konkurencj´ (np. zwi´kszajàce poziom konkurencji), -3 – ustawy uwalniajàce konkurencj´ (np. demonopolizacja rynków produktów lub us∏ug). 13 Wszystkie inne regulacje gospodarcze równie˝ wp∏ywajà na interes publiczny. Najcz´Êciej mogà to byç: monitoring paƒstwowy – przepisy regulujàce wszelkiego rodzaju sprawozdawczoÊç s∏u˝àcà paƒstwu do obserwacji i analizy procesów gospodarczych (np. sprawozdawczoÊç dla potrzeb GUS), nadzór paƒstwowy – przepisy dotyczàce nadzoru paƒstwa nad okreÊlonymi sektorami, cz´sto majàce na celu nadzór nad konkurencjà, pobór podatków – przepisy dotyczàce zasad ustalania zobowiàzaƒ podatkowych oraz administracji poboru podatków, regulacja bezpieczeƒstwa obrotu – np. regulacje bezpieczeƒstwa produktów (techniczne) lub np. przepisy okreÊlajàce zasady funkcjonowania ró˝norodnych rynków produktów (np. obrót papierami wartoÊciowymi), których celem jest optymalizacja, a wi´c stworzenie warunków rozwoju rynku przy minimalnych kosztach transakcyjnych, regulacje przejrzystoÊci obrotu – np. przepisy rejestrowe zwiàzane z rejestracjà dzia∏alnoÊci gospodarczej (rejestry sàdowe, REGON itp.), regulacje dost´pu do rynku – np. przepisy dotyczàce prowadzenia podmiotów Êwiadczàcych ró˝ne us∏ugi prawne. 44 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Je˝eli ustawa zaw´˝a zakres wolnoÊci gospodarczej, przyjmuje ona ocen´ w skali od 1 do 3: 1 – ustawy utrudniajàce konkurencj´ (np. zwi´kszajàce koszty biurokratyczne firm), 2 – ustawy ograniczajàce konkurencj´ (np. dotacje paƒstwowe, monopol na cz´Êci danego rynku), 3 – ustawy eliminujàce konkurencj´ (np. monopol na ca∏ym danym rynku). Ocena 0 oznacza wp∏yw neutralny. 7.3.3. ZA¸ÑCZNIK 2.: PRZYK¸ADY DOBRYCH I Z¸YCH USTAW 7.3.3.1. FINANSE PUBLICZNE USTAWY OCENIONE NAJBARDZIEJ POZYTYWNIE: USTAWA Z 27 GRUDNIA 1989 R. O GOSPODARCE FINANSOWEJ PRZEDSI¢BIORSTW PA¡STWOWYCH Ustawa ta wprowadzi∏a przepisy o post´powaniu upad∏oÊciowym przedsi´biorstw paƒstwowych. Tym samym znios∏a istniejàce wczeÊniej gwarancje ich istnienia, niezale˝nie od tego, czy by∏y one efektywne i przynosi∏y zysk. USTAWA Z 28 GRUDNIA 1989 R. O ZMIANIE USTAW PRAWO BANKOWE I O NARODOWYM BANKU POLSKIM Ustawa zakaza∏a finansowania deficytu bud˝etowego emisjà pieniàdza przez bank centralny, dajàc równoczeÊnie Narodowemu Bankowi Polskiemu prawo kupowania papierów d∏u˝nych skarbu paƒstwa, lecz tylko do poziomu 2 proc. wydatków bud˝etu. USTAWA Z 28 GRUDNIA 1989 R. O UPORZÑDKOWANIU STOSUNKÓW KREDYTOWYCH Ustawa znios∏a preferencje kredytowe dla przedsi´biorstw paƒstwowych i zwiàza∏a stop´ oprocentowania kredytów ze stopà inflacji. USTAWA Z 28 GRUDNIA 1989 R. O ZMIANIE NIEKTÓRYCH USTAW REGULUJÑCYCH ZASADY OPODATKOWANIA Ustawa ujednolica∏a zasady p∏acenia podatków, wprowadzajàc 40-procentowy podatek we wszystkich sektorach gospodarki. USTAWA Z 28 GRUDNIA 1989 R. O ZMIANIE USTAWY PRAWO DEWIZOWE Ustawa wprowadza∏a wymienialnoÊç wewn´trznà z∏otego i jednolity kurs walutowy niezale˝nie od podmiotu i rodzaju transakcji. Zlikwidowa∏a równie˝ monopol paƒstwa w handlu zagranicznym. USTAWA Z 28 GRUDNIA 1989 R. O PRAWIE CELNYM Ustawa znios∏a ró˝nice w zasadach clenia importowanych towarów w zale˝noÊci od podmiotu. 45 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce REFORMA EMERYTALNA Z 1998 R. USTAWA Z 28 SIERPNIA 1997 R. O ORGANIZACJI I FUNKCJONOWANIU FUNDUSZY EMERYTALNYCH USTAWA Z 13 PAèDZIERNIKA 1998 R. O SYSTEMIE UBEZPIECZE¡ SPO¸ECZNYCH W 1999 r. Polska jako jeden z pierwszych krajów w Europie przeprowadzi∏a gruntownà reform´ systemu emerytalnego. Jej wa˝nym celem by∏o zapobie˝enie eksplozji wydatków publicznych na emerytury i – w efekcie – ci´˝arów fiskalnych, do którego dosz∏oby na skutek starzenia si´ polskiego spo∏eczeƒstwa przy utrzymaniu starego systemu wyliczania Êwiadczeƒ i licznych przywilejów. REFORMA CIT USTAWA Z 12 LISTOPADA 2003 R. O ZMIANIE USTAWY O PODATKU DOCHODOWYM OD OSÓB PRAWNYCH ORAZ NIEKTÓRYCH INNYCH USTAW Obni˝ka (od 2004 r.) stawki podatku dochodowego od osób prawnych (CIT) z 27 do 19 proc. Obni˝enie stawki podatku dochodowego od osób prawnych (CIT) zwi´kszy∏o konkurencyjnoÊç polskiej gospodarki i wzmocni∏o bodêce do zak∏adania przedsi´biorstw. Redukcji podatków bezpoÊrednich powinno towarzyszyç co najmniej proporcjonalne obni˝enie wydatków publicznych. Szacunki rzàdu z 2003 r. wskazywa∏y, ˝e obni˝enie podatku CIT do 19 proc. z 27 zmniejszy dochody sektora finansów publicznych paƒstwa w 2004 r. o mniej wi´cej 4,5 mld z∏. Faktycznie dochody bud˝etowe po wejÊciu w ˝ycie tej ustawy wzros∏y ju˝ w tym samym roku bud˝etowym. USTAWA O ÂWIADCZENIACH PRZEDEMERYTALNYCH Z 2004 R. Ograniczenie mo˝liwoÊci przechodzenia na Êwiadczenia przedemerytalne oraz zrównanie wysokoÊci tych Êwiadczeƒ do kwoty 670 z∏. Âwiadczenia przedemerytalne umo˝liwia∏y wczesne odchodzenie z rynku pracy osobom bezrobotnym, które spe∏nia∏y odpowiednie kryteria d∏ugoÊci sta˝u pracy (30 lat kobiety i 35 lat m´˝czyêni) i wieku (co najmniej 55 lat kobiety i 60 lat m´˝czyêni). W ustawie wyd∏u˝ono tak˝e okres ochronny, w którym pracodawca nie mo˝e wypowiedzieç umowy o prac´ pracownikowi, któremu brakuje nie wi´cej ni˝ cztery lata do nabycia prawa do emerytury. Dotychczas okres ochronny wynosi∏ dwa lata. Wprowadzenie Êwiadczeƒ przedemerytalnych zmniejsza∏o wydatki publiczne, poniewa˝ by∏y one ni˝sze od przyznawanych wczeÊniej zasi∏ków przedemerytalnych. USTAWA O USTANOWIENIU PROGRAMU WIELOLETNIEGO „NARODOWY PROGRAM ZWALCZANIA CHORÓB NOWOTWOROWYCH” Z 1 LIPCA 2005 R. Ustawa ustanowi∏a program profilaktyki i wczesnego wykrywania chorób nowotworowych oraz wprowadzi∏a inne rozwiàzania, które mia∏y zmniejszyç zachorowalnoÊç oraz zwi´kszyç wczesnà wykrywalnoÊç raka. Realizacja postanowieƒ ustawy powinna pozwoliç ograniczyç obcià˝enie finansów publicznych koniecznoÊcià leczenia chorób nowotworowych w zaawansowanym stadium. REFORMA PIT USTAWA Z 16 LISTOPADA 2006 R. O ZMIANIE USTAWY O PODATKU DOCHODOWYM OD OSÓB FIZYCZNYCH ORAZ O ZMIANIE NIEKTÓRYCH INNYCH USTAW Zmiana stawek podatku dochodowego od osób fizycznych na 18 i 32 proc. (wejÊcie w ˝ycie od 1.01.2009). Wprowadzenie dwóch obni˝onych stawek podatku PIT powoduje spadek dochodów z podatku PIT na kwot´ stanowiàcà równowartoÊç ok. 0,8 proc. PKB rocznie. Obni˝enie stawek podatku PIT poprawi∏o struktur´ opodatkowania w Polsce z perspektywy wzmacniania bodêców do pracy zawodowej i wspierania wzrostu gospodarczego. 46 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce OBNI˚ENIE SK¸ADKI RENTOWEJ USTAWA Z 15 CZERWCA 2007 R. O ZMIANIE USTAWY O SYSTEMIE UBEZPIECZE¡ SPO¸ECZNYCH Obni˝enie sk∏adki rentowej. Wed∏ug szacunków rzàdu z 2005 r. obni˝enie sk∏adki rentowej zmniejszy dochody sektora finansów publicznych netto o 2,9 mld z∏ w 2007 r., o 17,5 mld z∏ w 2008 r., o 19,9 mld z∏ w 2009 r. i o 22,1 mld z∏ w 2010 r. (ceny bie˝àce) – czyli ok. 1,5 proc. PKB rocznie. Obni˝enie sk∏adki rentowej poprawi∏o struktur´ opodatkowania w Polsce z perspektywy wzmacniania bodêców do pracy zawodowej i wspierania wzrostu gospodarczego. USTAWA O EMERYTURACH POMOSTOWYCH Z 19 GRUDNIA 2008 R. Wprowadza∏a w ˝ycie za∏o˝enia reformy emerytalnej poprzez stopniowà likwidacj´ instytucji wczeÊniejszej emerytury dla pewnych uprzywilejowanych grup pracowniczych i zast´powanie jej tzw. emeryturà pomostowà, ograniczajàc jednoczeÊnie zakres podmiotowy kategorii osób obj´tych regulacjà. USTAWY OCENIONE NAJGORZEJ S¸U˚BY MUNDUROWE USTAWA Z 23 LIPCA 2003 R. O ZMIANIE USTAWY O SYSTEMIE UBEZPIECZE¡ SPO¸ECZNYCH ORAZ NIEKTÓRYCH INNYCH USTAW W 2003 r. z powszechnego systemu emerytalnego wy∏àczono pracowników rozpoczynajàcych prac´ w s∏u˝bach mundurowych (˝o∏nierzy zawodowych, policjantów, stra˝aków itp.). W 2008 r. wczeÊniejsze emerytury s∏u˝b mundurowych kosztowa∏y bud˝et, czyli podatników, ok. 5 mld z∏. Wy∏àczenie z powszechnego systemu emerytalnego pracowników rozpoczynajàcych prac´ w s∏u˝bach mundurowych w 2003 r. polega∏o na ponownym obj´ciu tych osób tzw. zaopatrzeniowym systemem emerytalnym, który jest w pe∏ni finansowany z podatków (pracownicy s∏u˝b mundurowych nie p∏acà sk∏adek emerytalno-rentowych). Wy∏àczenie dotyczy∏o wszystkich ˝o∏nierzy zawodowych i funkcjonariuszy s∏u˝b mundurowych (tak˝e tych, którzy rozpoczynajàc s∏u˝b´ po 1 stycznia 1999 r., zostali obj´ci powszechnym systemem ubezpieczeƒ spo∏ecznych). Skutek dla finansów publicznych: zmniejszenie dochodów powszechnego systemu emerytalnego, zablokowanie ograniczenia wydatków systemu zaopatrzeniowego w perspektywie 15 lat. EMERYTURY GÓRNICZE USTAWA Z 27 LIPCA 2005 R. O ZMIANIE USTAWY O EMERYTURACH I RENTACH Z FUNDUSZU UBEZPIECZE¡ SPO¸ECZNYCH ORAZ USTAWY KARTA NAUCZYCIELA W 2005 r. z powszechnego systemu emerytalnego wy∏àczono górników, którzy jako osoby pracujàce w szczególnych warunkach mieli od 2007 r. otrzymaç prawo do emerytur pomostowych. W 2008 r. koszty wczeÊniejszych emerytur górników wynios∏y ok. 6,5 mld z∏. Wed∏ug szacunków MPiPS z 2005 r. ca∏kowity koszt wczeÊniejszych emerytur górniczych w latach 2005-2020 wyniesie 70 mld z∏. W 2005 r. wy∏àczono emerytury górnicze z powszechnego systemu emerytalnego. W efekcie od 2009 r. górnicy nie zostali obj´ci systemem emerytur pomostowych. 47 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 7.3.3.2. WOLNOÂå GOSPODARCZA USTAWY OCENIONE NAJLEPIEJ USTAWA O LISTACH ZASTAWNYCH I BANKACH HIPOTECZNYCH Z 29 SIERPNIA 1997 R. Ustawa wprowadzi∏a do polskiego systemu finansowego nowe podmioty – banki hipoteczne oraz nowe instrumenty finansowe – listy zastawne. Zasadniczym celem tej ustawy by∏o zwi´kszenie konkurencyjnoÊci oraz dost´pnoÊci do kredytów hipotecznych dla ludnoÊci. USTAWA O REDUKCJI NIEKTÓRYCH OBOWIÑZKÓW OBYWATELI I PRZEDSI¢BIORCÓW Z 16 WRZEÂNIA 2011 R. By∏a to tzw. druga ustawa deregulacyjna. Mia∏a ona na celu redukcj´ obcià˝eƒ administracyjnych nak∏adanych na przedsi´biorców. Zasadniczà zmianà, którà wprowadza∏a, jest zniesienie z dniem 1 stycznia 2013 r. Dziennika Urz´dowego Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski B”. W ramach jednej op∏aty podmioty b´dà przekazywaç sprawozdania finansowe do KRS, a wzmianki o wpisach do KRS b´dà automatycznie przekazywane do publikacji w „Monitorze Sàdowym i Gospodarczym”. Zatem op∏ata za publikacj´ rocznego sprawozdania b´dzie obni˝ona nawet o kilka tysi´cy z∏otych. USTAWA O PRZEKSZTA¸CENIU PRAWA U˚YTKOWANIA WIECZYSTEGO W PRAWO W¸ASNOÂCI NIERUCHOMOÂCI Z 29 LIPCA 2005 R. Ustawa dawa∏a mo˝liwoÊç przekszta∏cenia prawa u˝ytkowania wieczystego w prawo w∏asnoÊci za stosunkowo niewielkà op∏atà i dzi´ki temu upraszcza∏a zasady obrotu nieruchomoÊciami, likwidujàc komplikacje zwiàzane z procedurà przenoszenia prawa u˝ytkowania wieczystego. USTAWA O DZIA¸ALNOÂCI UBEZPIECZENIOWEJ Z 28 LIPCA 1990 R. Ustawa dokona∏a uwolnienia polskiego rynku ubezpieczeniowego. Ustanowi∏a jasne zasady prowadzenia dzia∏alnoÊci ubezpieczeniowej w formie koncesjonowanej. Przyczyni∏o si´ to do dekoncentracji tego rynku. Zwi´kszona konkurencja doprowadzi∏a do poprawy jakoÊci i zmniejszenia cen us∏ug ubezpieczeniowych. USTAWY OCENIONE NAJGORZEJ: USTAWA Z 1 LIPCA 2005 R. O ZMIANIE USTAWY O MINIMALNYM WYNAGRODZENIU ZA PRAC¢ Podwy˝szenie p∏acy minimalnej do 45 proc. przeci´tnego wynagrodzenia w 2007 r. i do 50 proc. przeci´tnego wynagrodzenia w 2008 r. Podwy˝szanie p∏acy minimalnej hamuje wzrost zatrudnienia, a w efekcie spowalnia wzrost gospodarczy i zwi´ksza zakres biedy. Podwy˝szanie p∏acy minimalnej najsilniej uderza w zatrudnienie w biednych regionach. Wed∏ug badaƒ przeprowadzonych w Polsce w latach 90. XX w. wzrost najni˝szego wynagrodzenia o 10 proc. zwi´ksza∏ stop´ bezrobocia w regionach relatywnie s∏abo rozwini´tych gospodarczo a˝ o 3 punkty procentowe. Po pierwsze, podwy˝ki p∏acy minimalnej podbijà przeci´tne wynagrodzenie w gospodarce. Dzieje si´ tak dlatego, ˝e p∏aca minimalna jest wliczana do Êredniej. Wzrost najni˝szego wynagrodzenia przyczynia si´ zatem do wzrostu dochodów najni˝ej op∏acanych pracowników, o ile wczeÊniej nie stracà oni pracy. Im wi´ksza jest skala zwolnieƒ tych osób wynikajàca ze wzrostu p∏acy minimalnej, tym wi´kszy staje si´ równie˝ udzia∏ w ca∏kowitym zatrudnieniu osób o relatywnie wysokim wynagrodzeniu i w efekcie szybciej roÊnie przeci´tne wynagrodzenie w ca∏ej gospodarce. Po drugie, wzrost p∏acy minimalnej przyczynia si´ tak˝e do powstawania presji p∏acowej wÊród pracowników o relatywnie wysokich wynagrodzeniach. Oczekiwania p∏acowe w gospodarce sà zazwyczaj tym wy˝sze, im szybciej rosnà wynagrodzenia innych osób, równie˝ tych najmniej zarabiajàcych (presja zwiàzków zawodowych). 48 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce USTAWA O TRANSPORCIE DROGOWYM Z 2001 R. Ustawa ta (art. 6, art. 7, art. 11) wprowadzi∏a reglamentacj´ us∏ug taksówkarskich. W Êwietle przepisów, aby uzyskaç licencj´ taksówkarza, obowiàzkowo odbyç trzeba p∏atne kursy organizowane przez urz´dy miejskie i powiatowe. Koszt tych kursów to kilkaset z∏otych, ró˝ni si´ to jednak w zale˝noÊci od wielkoÊci miasta i rodzaju szko∏y. Ponadto ch´tni do uzyskania licencji taksówkarza muszà zdaç egzamin ze znajomoÊci topografii miasta, przepisów o transporcie i ruchu drogowym, prawie miejscowym, prawie pracy, przepisów BHP. Jego koszt wynosi do 500 z∏, a zdawalnoÊç jest niska i oscyluje wokó∏ 15 proc. Oprócz tego przyszli taksówkarze muszà ponieÊç koszty zwiàzane z samym wydaniem licencji dochodzàce nawet do 900 z∏. Ustawa reguluje równie˝ tzw. przewóz okazjonalny (przewóz osób). Przewoênikom okazjonalnym zabrania si´ korzystania z postojów taksówkarskich, u˝ywania taksometru i umieszczania na pojeêdzie oznaczeƒ z nazwà, adresem oraz telefonem przedsi´biorcy14. USTAWA Z 12 CZERWCA 2003 R. PRAWO POCZTOWE Od 1 stycznia 2006 r. nastàpi∏a cz´Êciowa liberalizacja rynku us∏ug pocztowych. Poza obszarem zastrze˝onym dla Poczty Polskiej znalaz∏y si´ przesy∏ki wa˝àce od 50 do 350 g. Wi´kszoÊç przesy∏ek to jednak listy do 50 g, na które Poczta Polska nadal b´dzie mia∏a monopol. Utrzymanie monopolu Poczty Polskiej w zakresie listów i ma∏ych przesy∏ek spowodowa∏o brak presji konkurencyjnej na Poczt´ Polskà w celu poprawy efektywnoÊci dzia∏ania. W tym samym czasie w innych krajach UE rynek pocztowy wprowadza∏ ró˝ne innowacje. Przyk∏adem mo˝e byç rozwiàzanie pozwalajàce na to, ˝e przyj´cie listu od nadawcy mo˝e odbywaç si´ w formie elektronicznej, co prowadzi do obni˝enia kosztów. Kraje te starajà si´ wykorzystaç potencja∏ w czterech obszarach: us∏ugi in house (np. drukowanie i adresowanie listów na zlecenie przedsi´biorstw), us∏ugi over the counter (np. inkasowanie podatków), sprzeda˝ detaliczna (np. sprzeda˝ biletów, kuponów lotto), mikrologistyka (np. dostawa wyników badaƒ lekarskich). PRAWO FARMACEUTYCZNE Z 2001 R. ORAZ 2004 R. Samorzàd aptekarzy w 2001 r. stoczy∏ walk´ o kilka przepisów. Mi´dzy innymi zabiega∏ o to, by w Polsce nie powstawa∏y sieci aptek. Zwolennicy wprowadzenia maksimum wolnego rynku uwa˝ali, ˝e powstanie sieci b´dzie korzystne dla pacjentów z uwagi na ni˝sze ceny. Zdaniem aptekarzy umo˝liwienie rozwoju sieciom tylko w poczàtkowym okresie zdobywania rynku prowadzi do ni˝szych cen leków. Efektem zabiegów aptekarzy na poczàtku 2001 r. by∏o wprowadzenie przepisów antykoncentracyjnych do prawa farmaceutycznego. Obecnie zezwolenia na prowadzenie apteki nie dostanie podmiot, który prowadzi hurtowni´, a tak˝e ten, który na terenie danego województwa prowadzi sam lub poprzez podmioty przez niego kontrolowane powy˝ej 1 proc. aptek ogólnodost´pnych. Samorzàd farmaceutów t∏umaczy∏, ˝e gdy jest tak du˝a konkurencja, aptekarze, zamiast odpowiedzialnie i spokojnie zajmowaç si´ przychodzàcymi do nich pacjentami, zajmujà si´ wy∏àcznie pozyskaniem klientów, stosujàc przeró˝ne rabaty. W 2004 r. zg∏oszony zosta∏ przez Êrodowisko farmaceutów projekt nowelizacji ustawy Prawo farmaceutyczne. Uzasadnieniem zmiany by∏o dostosowanie przepisów do rygorystycznych regulacji obowiàzujàcych w niektórych paƒstwach cz∏onkowskich Unii Europejskiej. G∏ównym ograniczeniem, jakie zosta∏o zawarte w ustawie, jest mo˝liwoÊç tworzenia aptek tylko przez farmaceutów. Projekt zmiany ustawy Prawo farmaceutyczne m.in. wy∏àcza sklepy ogólnodost´pne z mo˝liwoÊci obrotu 14 Przyk∏adowo, na pojeêdzie przewoênika nie mo˝na umieszczaç numeru telefonu. Ten zapis omijany jest poprzez zapisanie numeru w formie adresu internetowego np. 1111111.pl, bowiem reklama stron internetowych nie jest zabroniona. Dodatkowo zabrania si´ umieszczania na dachu pojazdu przewoênika neonu ze s∏owem „taxi”. Nieuczciwi przewoênicy zamieszczajà na dachach swoich pojazdów banery ze s∏owem „Taki”. Ponadto zamiast taksometru stosujà tzw. drogomierz. 49 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce produktami leczniczymi, przewiduje wy∏àcznoÊç hurtowni farmaceutycznych na prowadzenie obrotu Êrodkami specjalnego ˝ywieniowego przeznaczenia i suplementami diety, okreÊlanie przez okr´gowà rad´ aptekarskà zasad rozmieszczania aptek z uwzgl´dnieniem równego dost´pu do leków dla mieszkaƒców. Ustawa ogranicza mo˝liwoÊç wydania zezwolenia na prowadzenie apteki w przypadku, gdy na terenie gminy na jednà aptek´ przypadaç b´dzie mniej ni˝ 75 tys. mieszkaƒców. Pod tym wzgl´dem Polska ma jedne z najbardziej restrykcyjnych przepisów w OECD. REGULACJE I SUBSYDIA RYNKU ROLNEGO NIEWYNIKAJÑCE Z PRAWA UE Reglamentacja cen produktów rolnych jest obok dotacji unijnych g∏ównà przyczynà utrzymywania si´ archaicznego sektora rolnego w Polsce. Skupy rolne i limity produkcji utrzymujà sztucznie ceny, przy czym efekt netto tych zak∏óceƒ jest trudny do dok∏adnego oszacowania. W Polsce po poczàtkowej liberalizacji wsparcie dla rolnictwa wzros∏o ponownie stopniowo, ale znaczàco, nominalna stopa pomocy wzros∏a z oko∏o 0 proc. w 1992 r. do oko∏o 40 proc. PKB w 1998 r., po czym si´ ustabilizowa∏a. USTAWA Z 11 MAJA 2007 R. O TWORZENIU I DZIA¸ANIU WIELKOPOWIERZCHNIOWYCH OBIEKTÓW HANDLOWYCH 11 maja 2007 r. uchwalona zosta∏a ustawa o tworzeniu i dzia∏aniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, wprowadzajàca ograniczenia w prowadzeniu tego typu dzia∏alnoÊci. Ustawa zosta∏a og∏oszona w „Dzienniku Ustaw” i wejdzie w ˝ycie 18 wrzeÊnia 2007 r. W zamyÊle twórców ustawy jej celem by∏o wsparcie sektora rodzinnych ma∏ych i Êrednich przedsi´biorstw, dzia∏ajàcych na bazie polskiego kapita∏u poprzez kontrol´ nad tworzeniem sklepów o du˝ych powierzchniach, tj. powy˝ej 400 mkw. Ustawa ju˝ na etapie tworzenia budzi∏a wiele kontrowersji. Zarzucano jej sprzecznoÊç z konstytucjà, niejasnoÊç i sprzecznoÊç poszczególnych przepisów, b∏´dy legislacyjne itp. W 2008 r. Trybuna∏ Konstytucyjny uzna∏ jà za niezgodnà z ustawà zasadniczà. 50 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 8. ANALIZA AKTÓW PRAWNYCH Opisany w tym rozdziale proces stanowienia prawa na przyk∏adzie wybranych ustaw jest próbà analizy, na ile proces ten jest przejrzysty w Polsce i w jakim stopniu istniejàce obecnie zapisy, w tym ustawa lobbingowa, zabezpieczajà go przed wp∏ywami grup interesów. Wybór ustaw zosta∏ dokonany przez zespó∏ badawczy w paêdzierniku 2011 r. W pierwszym etapie do dalszej analizy zosta∏o zarekomendowanych 40 ustaw. Kryterium ich wyboru by∏a wst´pna mo˝liwoÊç zidentyfikowania grup interesów, które oddzia∏ywa∏y na proces ich tworzenia. SpoÊród tych ustaw zespó∏ badawczy w listopadzie 2011 r. wybra∏ do szczegó∏owej analizy nast´pujàce: Ustawa o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z 28 sierpnia 1997 r., Ustawa o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsi´biorców z 25 maja 2011 r., Ustawa o refundacji leków, Êrodków spo˝ywczych specjalnego przeznaczenia ˝ywieniowego oraz wyrobów medycznych z 12 maja 2011 r., Ustawa o rodzinnych ogrodach dzia∏kowych z 8 lipca 2005 r., Ustawa o szkolnictwie wy˝szym z 18 marca 2011 r., Ustawa o zmianie Ustawy o wychowaniu w trzeêwoÊci i przeciwdzia∏aniu alkoholizmowi z 28 marca 2003 r., Ustawa o zmianie Ustawy o radiofonii i telewizji z 2 kwietnia 2004 r. Wy˝ej wymienione akty prawne by∏y analizowane pod kàtem wp∏ywu dzia∏alnoÊci grup interesów na ich kszta∏t w celu ustalenia mechanizmów poÊredniego i bezpoÊrednio lobbingu. Pod poj´ciem lobbingu w tym miejscu nale˝y rozumieç wszystkie dzia∏ania grup interesów majàce na celu skuteczne wp∏ywanie na proces legislacyjny i tym samym koƒcowy kszta∏t aktu prawnego. Wykorzystujàc powy˝szà definicj´, mo˝na dostrzec zró˝nicowany charakter dzia∏aƒ i ró˝ne momenty lobbingu, a tak˝e ró˝ne grupy interesów, co zosta∏o opisane w dalszej cz´Êci niniejszego rozdzia∏u. 8.1.1 METODY DZIA¸ANIA GRUP INTERESÓW Dzia∏ania grup interesów mogà zasadniczo przyjmowaç dwojaki charakter. Po pierwsze, mo˝e to byç charakter aktywny. Oznacza to, ˝e grupa interesów podejmuje aktywne dzia∏ania majàce na celu powstanie lub zmian´ danego aktu prawnego. Mogà one zainicjowaç powstanie projektu ustawy lub te˝ w przypadku, gdy projekt taki istnieje, wp∏ywaç na jego kszta∏t w procesie legislacyjnym. Przyk∏adem aktywnego dzia∏ania grup interesów w postaci inicjowania projektu ustawy by∏a Ustawa o tworzeniu i dzia∏aniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Zgodnie z nià decyzj´ o budowie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (WOH) mieli podejmowaç nie tylko wójt lub burmistrz, ale tak˝e rada gminy lub miasta. O budowie obiektów handlowych powy˝ej 2 tys. mkw. decydowa∏ dodatkowo sejmik wojewódzki. Projekt tej ustawy spotka∏ si´ z negatywnà opinià prawnà, a tak˝e ostrà krytykà organizacji pozarzàdowych. Mimo to zosta∏ uchwalony przez Sejm, ale ustawa utraci∏a moc rok póêniej w konsekwencji wyroku Trybuna∏u Konstytucyjnego z 8 lipca 2008 r. Inicjatorem tej ustawy by∏ pose∏ Samoobrony Waldemar Nowakowski, który równoczeÊnie by∏ za∏o˝ycielem sieci ma∏ych sklepów Lewiatan. Od poczàtku dzia∏ania pos∏a Nowakowskiego by∏y krytykowane, równie˝ przez opozycj´ („Gazeta Wyborcza”, 2006). W 2007 r. SLD domaga∏ si´ mi´dzy innymi, aby sejmowa komisja etyki zaj´∏a si´ tà sprawà, jako ˝e pose∏ Nowakowski, b´dàc w∏aÊcicielem sieci handlowej Lewiatan, równoczeÊnie aktywnie lobbowa∏ za przyj´ciem projektu ograniczajàcego rozwój wielkich sklepów („Gazeta Wyborcza”, 2007). Innym przyk∏adem aktywnego dzia∏ania grup interesów by∏a ustawa o zestawach g∏oÊnomówiàcych (ustawa Prawo o ruchu drogowym z 1997 r.). W raporcie Fundacji im. Stefana Batorego (2008) mo˝na znaleêç wywiad wskazujàcy, ˝e jeden z pos∏ów usilnie lobbowa∏ za ograniczeniem korzystania z telefonów komórkowych. Okaza∏o si´ jednak póêniej, ˝e reprezentowa∏ on tak˝e firm´, która by∏a w stanie szybko dostarczyç na rynek du˝à liczb´ zestawów do telefonów komórkowych. Zasadniczo tego rodzaju przepis jest po˝àdany, jednak przes∏anki podj´cia prac nad projektem mo˝na uznaç za patologiczne. W obu przypadkach grupy interesów – tu pos∏owie reprezentujàcy firmy – aktywnie dzia∏a∏y, aby 51 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce wprowadziç akt prawny w ˝ycie, i osiàgn´∏y swój cel, a w przypadku ustawy o sklepach wielkopowierzchniowych nawet wbrew opiniom prawnym i ostremu sprzeciwowi ze strony opinii publicznej. Aktywne dzia∏ania na etapie parlamentarnym mogà byç poprzedzone wp∏yni´ciem projektu, który reguluje jakàÊ dziedzin´ rzeczywistoÊci spo∏ecznej na podstawie innych przes∏anek. Niejednokrotnie do tego typu „wrzutek” dochodzi w przypadku ustaw wprowadzajàcych w ˝ycie dyrektywy Unii Europejskiej. Jako przyk∏ad mo˝na podaç szeroko opisywanà ustaw´ biopaliwowà czy analizowanà przez zespó∏ Ustaw´ o zmianie Ustawy o radiofonii i telewizji. Wydaje si´ jednak, ˝e tego typu dzia∏ania ze wzgl´du na relatywnà przejrzystoÊç procesu ustawowego na etapie parlamentarnym sà mniej popularne wÊród zorganizowanych grup interesów. Cz´sto w tym wypadku pos∏owie samodzielnie proponujà poprawki, a co najwy˝ej sporadycznie przejmujà wnioski zidentyfikowanych uczestników posiedzeƒ komisji. Utrudnia to identyfikacj´ konkretnych beneficjentów zmian. Dzia∏ania grup interesów mogà tak˝e mieç charakter pasywny. Oznacza to, ˝e grupy interesów swoimi dzia∏aniami zmierzajà do zablokowania ustawy lub ewentualnie wp∏yni´cia na projekt ustawy tak, aby ochroniç swoje interesy. W przeciwieƒstwie do aktywnego dzia∏ania w tym przypadku grupy interesów starajà si´ przeciwdzia∏aç projektom ustawodawczym, które naruszajà ich interesy. Jako przyk∏ad takiego dzia∏ania mo˝na podaç opisywany ni˝ej kazus wp∏ywu lobby poÊredników sprzeda˝y nieruchomoÊci w celu zablokowania niekorzystnych dla nich zmian proponowanych w projekcie tzw. ustawy deregulacyjnej. 8.1.2. MOMENTY DZIA¸ANIA GRUP INTERESÓW Grupy interesów mogà podejmowaç dzia∏ania zmierzajàce do zmiany prawa w ró˝nych momentach procesu legislacyjnego. Momenty oddzia∏ywania grup interesów na kszta∏t tworzonego prawa sà pochodnà procesu legislacyjnego w Polsce, który mo˝na podzieliç na trzy etapy: zapoczàtkowanie, zmiany i zakoƒczenie. Tabela 1. przedstawia trzy g∏ówne etapy, które mo˝na dodatkowo podzieliç na dwie fazy tworzenia prawa – rzàdowà i parlamentarnà. Tabela 5. G∏ówne etapy procesu legislacyjnego Etapy Zapoczàtkowanie Zmiany 52 G∏ówne zadania Faza rzàdowa Faza parlamentarna Programowanie i ustalanie kalendarza OkreÊlenie programu legislacyjnego rzàdu oraz kalendarza jego wdra˝ania OkreÊlenie planu prac ustawodawczych parlamentu oraz zaplanowanie kalendarza parlamentarnego Przygotowanie i redagowanie tekstu Przygotowanie szczegó∏ów polityki w danej dziedzinie i prze∏o˝enie jej na tekst prawny Zg∏oszenie nierzàdowych projektów ustaw w parlamencie i redagowanie tekstów takich projektów Konsultacje Konsultacje z aktorami spoza rzàdu w trakcie przygotowywania wst´pnego projektu ustawy Konsultacje z aktorami spoza parlamentu w trakcie rozpatrywania projektu ustawy Koordynacja Koordynacja wst´pnych projektów ustaw mi´dzy ministerstwami oraz mi´dzy ministerstwami i centrum rzàdu Koordynacja projektów ustaw mi´dzy komisjami oraz mi´dzy komisjami i podkomisjami Kontrola prawna Kontrola zmian pod wzgl´dem zgodnoÊci z istniejàcym prawem i zasadami techniki prawodawczej Kontrola zmian pod wzgl´dem zgodnoÊci z istniejàcym prawem i zasadami techniki prawodawczej Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Etapy Zakoƒczenie G∏ówne zadania Faza rzàdowa Faza parlamentarna Przygotowanie do podj´cia decyzji Przed∏o˝enie wst´pnych projektów ustaw rzàdowi do ostatecznej decyzji Przed∏o˝enie projektu ustawy parlamentowi do ostatecznej decyzji Przed∏o˝enie projektu ustawy parlamentowi do ostatecznej decyzji Przyj´cie lub odrzucenie wst´pnego projektu ustawy przez rzàd Przyj´cie lub odrzucenie projektu ustawy przez parlament èród∏o: Goetz K.H., Zubek R., Stanowienie prawa w Polsce – regu∏y legislacyjne a jakoÊç ustawodawstwa, Sprawne Paƒstwo. Program Ernst & Young, Warszawa 2005, s. 18 Grupy interesów mogà podejmowaç dzia∏ania w celu kszta∏towania prawa w swoim interesie na ka˝dym z wy˝ej wymienionych etapów i faz. Jak zosta∏o to wczeÊniej wskazane, mogà tak˝e inicjowaç projekty ustawodawcze, co powoduje omini´cie fazy rzàdowej. Warto te˝ podkreÊliç, ˝e z dalszej cz´Êci przeprowadzonej analizy wynika, ˝e najwi´kszà liczb´ zmian w projektach ustaw mo˝na zaobserwowaç przed wejÊciem w faz´ parlamentarnà. Wynika to cz´Êciowo z faktu, ˝e ministerstwa nie informujà otoczenia o przebiegu prac legislacyjnych. Ponadto w ministerstwach cz´sto rozpoczyna si´ prace nad ustawami bez umieszczenia ich w planach legislacyjnych rzàdu. Umo˝liwia to grupom interesów wp∏ywanie na kszta∏t ustawy w trakcie konsultacji i konferencji uzgodnieniowych przeprowadzanych przez ministrów i urz´dników przygotowujàcych akty prawne. Istniejàce przepisy dajà urz´dnikom du˝à swobod´, jeÊli chodzi o zapraszanie uczestników na konsultacje i konferencje. Stàd te˝ zapraszane sà wybrane osoby, cz´sto zaprzyjaênione z osobami w ministerstwie, które skutecznie wp∏ywajà na kszta∏t ustawy. Na brak przejrzystoÊci procesu tworzenia prawa w ministerstwach wskazuje równie˝ raport Fundacji im. Stefana Batorego i kolejna cz´Êç niniejszego raportu – wywiady i opinie. Powoduje on rozwój nieformalnych sieci (plàtanina niejasnych znajomoÊci i wzajemnego oddzia∏ywania) oraz próby zdobycia „dojÊcia” do w∏aÊciwych urz´dników. W nast´pstwie tego urz´dnicy sà otwarci na „korytarzowe” sugestie i cz´sto o kszta∏cie aktu prawnego, zw∏aszcza rozporzàdzenia, decyduje ostatni rozmówca. W konsekwencji wiele decyzji nie jest podejmowanych w drodze otwartej dyskusji, ale w wyniku rozmów i ustaleƒ gabinetowych. Na sytuacj´ t´ wp∏ywa równie˝ brak w tym obszarze kontroli, która pozwoli∏aby monitorowaç zg∏aszane uwagi i propozycje do projektu legislacji. Na sytuacj´ t´ zwracajà równie˝ uwag´ osoby cz´sto reprezentujàce grupy interesów, których zdaniem: Ka˝de ministerstwo stosuje inne zasady, ustawa o lobbingu jest absurdalna… Proces legislacyjny na etapie rzàdowym jest ca∏kowicie niejawny, jeszcze gorzej jest w przypadku tworzenia rozporzàdzeƒ i wydawania decyzji. Pleon, Pracownia, Viewpoint, Profile, Hill & Knowlton, kancelarie prawne Domaƒski, Zakrzewski, Palinka oraz Baker McKenzie i Business Center Club W nast´pstwie tego widaç, ˝e naj∏atwiej jest dokonywaç zmian w prawie na etapie rzàdowym, z czego cz´sto korzystajà grupy interesów. Wybór momentu oddzia∏ywania na proces kszta∏towania prawa wynika tak˝e z preferencji grup interesów, co obrazuje wypowiedê prawnika pracujàcego w du˝ej polskiej firmie petrochemicznej: Mimo ˝e niewiele podmiotów staç (ma∏e czy Êrednie podmioty na rynku) lub ma ch´ç, by bawiç si´ w konsultacje i zg∏aszanie uwag, wczeÊniej zaÊ zaczàç i konsekwentnie przez lata (przynajmniej przez okres jednej kadencji Sejmu, bo potem nast´pujà zmiany, sà nowi ludzie i trzeba zaczynaç od nowa) budowaç dialog z regulatorami, urz´dami, to z czasem na upartego mo˝na taki model wspó∏pracy wyrobiç i wp∏ywaç na prawo tak, jak chce podmiot, a nie np. bran˝a, sektor lub rynek. Ma na to te˝ wp∏yw indolencja urz´dników lub po prostu 53 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce ich ma∏e poj´cie o praktycznej stronie regulacji i o tym, jak jà dostosowaç do potrzeb podmiotów bran˝owych. Urz´dnicy bardzo si´ cieszà, gdy otrzymujà gotowe pomys∏y od podmiotu i cz´sto je biorà jako swoje. MyÊlà, ˝e tak chce bran˝a, a bran˝a milczy, bo firmy nie chcà uczestniczyç w procesach legislacyjnych i cz´sto zg∏aszane stanowisko pierwszego podmiotu podczas konsultacji spo∏ecznych projektów legislacyjnych (tym razem np. przez stowarzyszenia bran˝owe) jest jedynym g∏osem, który jest brany pod uwag´ – jak gdyby by∏ reprezentatywny np. dla ca∏ej bran˝y, a tak cz´sto nie jest… Powy˝sza wypowiedê potwierdza, ˝e grupom interesów naj∏atwiej jest wp∏ywaç na kszta∏t prawa przed wejÊciem projektu ustawy w faz´ parlamentarnà. Na sytuacj´ t´ wp∏yw ma tak˝e cz´sto brak profesjonalizmu urz´dników, którzy korzystajà z rozwiàzaƒ podsuwanych bezpoÊrednio przez grupy interesów. Z drugiej strony mo˝na zaobserwowaç tak˝e, co potwierdza powy˝sza wypowiedê, biernoÊç pozosta∏ych uczestników rynku w procesie legislacyjnym. Dzieje si´ tak dlatego, ˝e rzadko mo˝na zaobserwowaç zmiany w projekcie ustawy w przypadku jego wejÊcia w faz´ parlamentarnà. Brak mo˝liwoÊci oddzia∏ywania pozosta∏ych uczestników i grup interesów w fazie parlamentarnej powoduje zatem biernoÊç uczestników, których uchwalane prawo cz´sto bezpoÊrednio dotyczy. Wed∏ug raportu Fundacji Batorego niska aktywnoÊç grup nacisku na etapie prac sejmowych potwierdza, ˝e najcz´Êciej do zmian dochodzi w fazie rzàdowej. Problemów z wp∏ywem grup interesów w fazie rzàdowej sà Êwiadomi równie˝ parlamentarzyÊci. Wed∏ug badaƒ przeprowadzonych przez Fundacj´ Batorego najwi´ksze zagro˝enie niedopuszczalnym lobbingiem wyst´puje: – na etapie prac w ministerstwach – 50 proc. wskazaƒ, – w podkomisjach sejmowych – 26 proc. wskazaƒ, – w komisjach sejmowych – 23 proc. wskazaƒ, – na etapie uzgodnieƒ wewnàtrz rzàdu, pomi´dzy ministerstwami, urz´dami – 12 proc. wskazaƒ, – w komisjach senackich – 11 proc. wskazaƒ, – w trakcie prac biura legislacyjnego rzàdu – 7 proc. wskazaƒ, – w trakcie prac biura legislacyjnego Sejmu – 3 proc. wskazaƒ. BiernoÊç uczestników rynku, których interesy sà cz´sto naruszane w nast´pstwie dzia∏aƒ grup interesów, mo˝e byç tak˝e spowodowana nieskutecznà kontrolà prawnà w fazie rzàdowej i parlamentarnej. O jej nieskutecznoÊci Êwiadczy to, ˝e uchwalane sà ustawy wbrew opinii biura legislacyjnego, czego przyk∏adem jest Ustawa o tworzeniu i dzia∏aniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Ustawa ta zosta∏a uchwalona przez Sejm w 2007 r., mimo ˝e ju˝ w 2006 r. Biuro Analiz Sejmowych wyra˝a∏o wàtpliwoÊci co do zgodnoÊci projektu ustaw z konstytucjà. Brak zgodnoÊci ustawy potwierdzi∏ ostatecznie Trybuna∏ Konstytucyjny w swoim orzeczeniu z 2008 r. Uchwalanie ustaw, które sà negatywnie oceniane przez Biuro Analiz Sejmowych, mo˝e pot´gowaç biernoÊç pozosta∏ych uczestników i byç czynnikiem t∏umaczàcym brak ich dzia∏ania w procesie legislacyjnym. Dodatkowo na taki stan rzeczy mo˝e niejednokrotnie wp∏ywaç rozdrobnienie podmiotów, których interesy cierpià na skutek uchwalenia ustawy, w konsekwencji wyst´powania wysokich kosztów transakcyjnych, które utrudniajà koordynacj´ akcji lobbingowej. 8.1.3. GRUPY INTERESÓW Na ka˝dym z wymienionych powy˝ej etapów tworzenia prawa wyst´pujà aktorzy, których decyzje mogà kszta∏towaç ostateczny rezultat prac ustawodawczych. Aktorów, którzy mogà reprezentowaç tak˝e bezpoÊrednio lub poÊrednio grupy interesów, przedstawia tabela 6. 54 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Tabela 6. G∏ówni uczestnicy procesu legislacyjnego Faza rzàdowa Urz´dnicy ministerialni Ministrowie Ministerstwa Kancelaria premiera Premier Komitety Rady Ministrów Rada Ministrów Grupy spo∏eczne Samorzàdy zawodowe Organizacje pozarzàdowe Przedsi´biorcy LobbyÊci Faza parlamentarna Pos∏owie i senatorowie Kluby parlamentarne Komisje, podkomisje i przewodniczàcy Komisja ustawodawcza Marsza∏ek Prezydium Sejmu Posiedzenie plenarne Senat Rada Ministrów, ministrowie Grupy spo∏eczne Organizacje pozarzàdowe Samorzàdy zawodowe Przedsi´biorcy LobbyÊci èród∏o: Opracowanie na podstawie Goetz K.H., Zubek R., Stanowienie prawa w Polsce – regu∏y legislacyjne a jakoÊç ustawodawstwa, Sprawne Paƒstwo. Program Ernst & Young, Warszawa 2005, s. 19 Wymienieni powy˝ej aktorzy mogà samodzielnie lub w grupach wp∏ywaç na kszta∏t prawa. Przyk∏adem wspó∏pracy poszczególnych grup interesów jest podsuwanie przez przedsi´biorców urz´dnikom gotowych rozwiàzaƒ prawnych, które nast´pnie znajdujà swoje odzwierciedlenie w projektach ustaw. Warto tak˝e wskazaç, ˝e oficjalne grupy interesów – zarejestrowani lobbyÊci – muszà jawnie deklarowaç, czyj interes reprezentujà, i nie mogà uczestniczyç w pracach podkomisji. Swobodnie w pracach komisji mogà natomiast uczestniczyç lobbyÊci niezarejestrowani, korzystajàc z instytucji goÊcia. Tworzy to nierównoÊç praw podmiotów, a ponadto premiuje dzia∏ania pozaprawne (Fundacja im. Stefana Batorego, 2008). O problemie ze zidentyfikowaniem poszczególnych interesów grup Êwiadczy to, ˝e zainteresowanie profesjonalnych lobbystów pracami nad projektem ustaw jest cz´sto znikome i nie odpowiada w ˝adnej mierze liczbie osób spoza parlamentu faktycznie pracujàcych w komisjach i podkomisjach, a wi´c majàcych wp∏yw na kszta∏t ustawy. Osoby te, korzystajàce zazwyczaj ze statusu goÊcia, nie majà obowiàzku ujawniania, czyje interesy reprezentujà. O skali tego zjawiska Êwiadczà mi´dzy innymi prace nad nowelizacjà ustawy o szkolnictwie wy˝szym w latach 2010-2011. W trakcie prac komisji nap∏yn´∏o tylko jedno zg∏oszenie od profesjonalnego lobbysty zainteresowanego pracà nad projektem ustawy, natomiast do przes∏uchania publicznego na posiedzenie komisji zg∏osi∏o si´ ponad 100 osób, z których ka˝da reprezentowa∏a ró˝ne Êrodowiska i interesy. Ten sposób tworzenia prawa pozwala faktycznym, ale nieujawnionym lobbystom jednostronnie i nieprzejrzyÊcie wp∏ywaç na kszta∏t aktów prawnych. Z drugiej strony za korzystnà nale˝y uznaç instytucj´ wymagajàcà przyj´cia przez parlamentarzyst´ konkretnej propozycji poprawki zg∏aszanej przez przedstawicieli grup interesów. Stosunkowa ∏atwoÊç, szczególnie podczas posiedzeƒ komisji, zidentyfikowania grupy, dla której poprawka jest korzystna, stanowi czynnik zniech´cajàcy do ich zg∏aszania przez parlamentarzystów. Prawdopodobnie takie rozwiàzanie ma swoje niezamierzone konsekwencje, sprowadzajàce si´ do realizacji interesów grupowych w coraz bardziej zakamuflowany sposób. 8.1.4. PODSUMOWANIE Od d∏u˝szego czasu jakoÊç polskiego ustawodawstwa jest powszechnie krytykowana (Rybiƒski, 2010). Na z∏à jakoÊç prawa oraz mo˝liwoÊç wp∏ywu na to zjawisko grup interesów zwracajà uwag´ prace naukowe (Goetz i Zubek, 2005), a tak˝e raporty przygotowywane przez organizacje pozarzàdowe (Fundacja im. Stefana Batorego, 2005). Wed∏ug Klausa Goetza i Rados∏awa Zubeka (2005) czynnikiem sprzyjajàcym tworzeniu ustawodawstwa dajàcego mo˝liwie najwi´ksze przywileje stosunkowo wàskim grupom elektoratu kosztem ca∏ego spo∏eczeƒstwa jest zdecentralizowanie procesu legislacyjnego na etapie zapoczàtkowania, zmian 55 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce i zakoƒczenia. Ich zdaniem decentralizacja na poziomie Rady Ministrów zach´ca ministrów i urz´dników do realizowania indywidualnych strategii stanowienia prawa przy nielicznych ograniczeniach nak∏adanych przez rzàd. W parlamencie natomiast wyst´puje s∏aba kontrola rzàdu nad pracami ustawodawczymi. Dodatkowo równie˝ na tym etapie kontrol´ nad projektem sprawujà poszczególni ministrowie, a nie rzàd. Brak skutecznych metod kontroli procesu legislacyjnego prowadzi nie tylko do mo˝liwoÊci wp∏ywu grup interesów na kszta∏t prawa, ale tak˝e do zjawiska jego inflacji, co ilustruje rosnàca liczba aktów prawnych w Polsce na tle innych paƒstw cz∏onkowskich z regionu Europy Ârodkowej i Wschodniej. Jak zwracajà uwag´ nasi rozmówcy, na intensywnoÊç lobbingu mo˝e negatywnie wp∏ywaç klimat nieufnoÊci wobec grup interesu poÊród polityków. Do inicjatywy cz´sto podrzuca si´ chy∏kiem przepisy, które majà charakter wylobbowany. Zawsze jest ileÊ tam „wrzutek”, w zale˝noÊci od klimatu jest ich wi´cej lub mniej. Od czasu afery Rywina jest to ju˝ du˝o trudniejsze – Êledzi si´, kto jakich zmian dokonywa∏, zapisuje si´ w komputerze, wi´c w dotychczasowy sposób „wrzutki” ju˝ nie funkcjonujà. Wobec tego szuka si´ innych sposobów – poprzez komisje sejmowe, wnioski poselskie itd. Inny rozmówca, wieloletni uczestnik procesu lobbingu, zwraca uwag´, ˝e narzucone przez centrum polityczne ograniczenia cz´sto prowadzà do spychania lobbingu jeszcze bardziej do podziemia, powodujàc tworzenie wielu pseudospo∏ecznych organizacji, które de facto realizujà interesy konkretnych grup gospodarczych. Wi´kszoÊç dost´pnych opracowaƒ naukowych w tym przedmiocie koncentrowa∏a si´ jednak przede wszystkim na zidentyfikowaniu zjawiska z∏ego prawa lub jego inflacji, a w niewielkim stopniu opracowania te wskazywa∏y, w jaki sposób grupy interesów mogà skutecznie oddzia∏ywaç na tworzenie prawa w Polsce. Dlatego w projekcie zespó∏ badawczy postanowi∏ nie tylko potwierdziç empirycznie powy˝sze zjawisko, ale tak˝e przeanalizowaç szczegó∏owo osiem aktów prawnych. Celem tej analizy – nazwanej na potrzeby projektu analizà g∏´bokà aktów prawnych – by∏o potwierdzenie zjawiska wp∏ywu grup interesów na kszta∏t tworzonego prawa oraz mechanizmów ich dzia∏ania. Z tych te˝ powodów analiz´ g∏´bokà koƒczy podsumowanie prezentujàce ogólne mechanizmy wp∏ywania grup interesów na tworzenie prawa. W tym celu poszczególne akty prawne zostanà przeanalizowane dodatkowo pod kàtem metod i momentów dzia∏ania, a tak˝e zostanie podj´ta próba identyfikacji poszczególnych aktów odgrywajàcych decydujàce znaczenie w tworzeniu prawa kosztem spo∏eczeƒstwa. 56 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 8.2. NOWELIZACJA USTAWY O ORGANIZACJI I FUNKCJONOWANIU FUNDUSZY EMERYTALNYCH Z 2011 R. Autor: Oskar Kowalewski Tytu∏: O zmianie niektórych ustaw zwiàzanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeƒ spo∏ecznych Ustawa zosta∏a uchwalona na posiedzeniu nr 88 dnia 25 marca 2011 r. Adres publikacyjny: DzU nr 75 poz. 398 W 2011 r. rzàd znowelizowa∏ Ustaw´ o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z 1997 r. Nie by∏y to pierwsze istotne zmiany w funkcjonowaniu powszechnego systemu emerytalnego w Polsce, ale nowelizacja ta w istotny sposób zmieni∏a kszta∏t i dzia∏alnoÊç systemu emerytalnego w Polsce. Z tego wzgl´du dzia∏alnoÊç grup interesów nale˝y analizowaç nie tylko pod kàtem poszczególnych zmian dokonanych w ustawie, ale tak˝e na tle wczeÊniejszych za∏o˝eƒ b´dàcych przyczynà przeprowadzenia reformy emerytalnej w Polsce. Za∏o˝enia te w skrócie zosta∏y zaprezentowane w nast´pnym akapicie. 8.2.1. GENEZA USTAWY System ubezpieczeƒ spo∏ecznych opierajàcy si´ na zasadzie redystrybucji sta∏ si´ czynnikiem niestabilnoÊci makroekonomicznej w Polsce, co by∏o spowodowane zmianami demograficznymi, a w szczególnoÊci spadkiem przyrostu naturalnego oraz równoczeÊnie wyd∏u˝eniem si´ Êredniego ˝ycia osób (Moffit i in., 2002). Zmiany te stanowià du˝e obcià˝enie dla systemu ubezpieczeƒ spo∏ecznych opartego na redystrybucji, w którym ka˝da generacja osób pracujàcych utrzymuje poprzednià generacj´ osób na emeryturze. Jak zosta∏o to przedstawione na Rysunek 1., w Polsce udzia∏ w populacji osób powy˝ej 65. roku ˝ycia wzrasta i zak∏ada si´, ˝e tendencja ta b´dzie si´ utrzymywa∏a w nast´pnych latach. RównoczeÊnie roÊnie udzia∏ osób w tym wieku nieaktywnych zawodowo w stosunku do ogólnej liczby wszystkich osób aktywnych zawodowo, które sà obj´te systemem ubezpieczeƒ spo∏ecznych. Wzrost liczby osób starszych nieaktywnych zawodowo negatywnie wp∏ywa na obcià˝enie systemu ubezpieczeƒ spo∏ecznych, bowiem zobowiàzania wynikajàce z systemu ubezpieczeniowego rozk∏adajà si´ na coraz mniejszà liczb´ pracowników aktywnych zawodowo. Stosunek mi´dzy zale˝nà cz´Êcià populacji a osobami aktywnymi zawodowo przedstawia wskaênik zale˝noÊci. W Polsce wynosi on blisko 30 proc. i zak∏ada si´, ˝e wzroÊnie do blisko 50 proc. w 2020 r. Oznacza to, ˝e w 2020 r. na ka˝dà starszà osob´ nieaktywnà zawodowo b´dà przypada∏y tylko dwie osoby pracujàce. Polska z obecnie relatywnie du˝ym udzia∏em osób m∏odych w spo∏eczeƒstwie zbli˝a si´ do kryzysu w zakresie dzia∏alnoÊci starego systemu ubezpieczeƒ spo∏ecznych opartego na redystrybucji, co by∏o spowodowane zmianami demograficznymi i rosnàcymi wydatkami na rzecz emerytów. W Polsce wysokie wydatki dla tych, którzy byli ju˝ na emeryturze, by∏y spowodowane dodatkowo wysokà nieefektywnoÊcià starego systemu ubezpieczeƒ spo∏ecznych. Powodowa∏o to istotne obcià˝enie dla bud˝etu paƒstwa, co negatywnie wp∏ywa∏o na bezpieczeƒstwo systemu ubezpieczeƒ spo∏ecznych w Polsce. Czynniki te mia∏y istotny wp∏yw na decyzje rzàdów o przeprowadzeniu reformy systemu emerytalnego w po∏owie lat 90. XX w. 57 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Udział osób powy˝ej 65 roku ˝ycia do populacji ogółem 35 90 Udzia osób powy
ej 65 roku
ycia do populacji ogó em Udzia osób niepracujcych powy
ej 65 roku
ycia do osób czynnych zawodowo 80 30 70 25 60 20 50 40 15 30 10 20 5 10 0 0 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 Udział osób niepracujàcych powy˝ej 65 roku ˝ycia do osób czynnych zawodowo Rysunek 28. Relacja osób w wieku powy˝ej 65. roku ˝ycia do osób czynnych zawodowo w Polsce 2050 èród∏o: Obliczenia w∏asne na podstawie OECD Factbook 2007 Reforma systemu emerytalnego w Polsce oraz w innych paƒstwach rozwijajàcych si´ nie stanowi∏a tylko efektu zmian demograficznych, ale by∏a tak˝e podyktowana d∏ugoterminowà potrzebà ekonomicznà (Ryan, 2003). W Polsce bud˝et paƒstwa oraz publiczny system ubezpieczeƒ spo∏ecznych by∏ ju˝ nadwer´˝ony, co w coraz wi´kszym stopniu ogranicza∏o jego mo˝liwoÊci finansowania programów spo∏ecznych. Stàd te˝ reforma systemu emerytalnego zak∏ada∏a odejÊcie od systemu redystrybucji w kierunku systemu opartego na kapitale, a ponadto dokona∏a cz´Êciowo zmiany kierunku alokacji sk∏adki ubezpieczeniowej od sektora paƒstwowego do prywatnego. U pod∏o˝a drugiej zmiany by∏o za∏o˝enie, ˝e sektor prywatny b´dzie efektywniej zarzàdza∏ aktywami funduszy emerytalnych, a równoczeÊnie zmaleje ryzyko zwiàzane z dywersyfikacjà instytucji zarzàdzajàcych aktywami przysz∏ych emerytów. Rzàd zak∏ada∏ równie˝, ˝e w nast´pstwie reformy emerytalnej powstanie nowy, dynamiczny sektor, który b´dzie oferowa∏ rozmaite us∏ugi w zakresie ubezpieczeƒ spo∏ecznych. W 1999 r. Polska by∏a czo∏owym paƒstwem pod wzgl´dem reformy systemu emerytalnego w Europie Ârodkowej i Wschodniej. Reforma emerytalna zosta∏a oparta na systemie sk∏adajàcym si´ z trzech filarów. Pierwszy filar opiera si´ na obligatoryjnym systemie sk∏adkowym. Jego g∏ównym za∏o˝eniem jest zabezpieczenie przed ubóstwem osób ubezpieczonych. W tym filarze instytucjà zarzàdzajàcà pozosta∏ Zak∏ad Ubezpieczeƒ Spo∏ecznych (ZUS), który ewidencjonuje sk∏adki ubezpieczonych na wirtualnych kontach. Uzupe∏nieniem jest drugi filar, który opiera si´ równie˝ na obowiàzkowych sk∏adkach, ale w tym przypadku wp∏ywajàcych na indywidualny rachunek w otwartym funduszu emerytalnym (OFE) zarzàdzanym przez powszechne towarzystwo emerytalne (PTE). Trzeci filar opiera si´ natomiast na dobrowolnych wp∏atach, które mogà byç dokonywane w ramach pracowniczych planów emerytalnych organizowanych przez zak∏ady pracy lub te˝ na indywidualne konta emerytalne. Projekt ustaw reformujàcych system emerytalny zosta∏ zaprezentowany i przyj´ty przez parlament w 1997 r. Zgodnie z nimi nowy system emerytalny wszed∏ w ˝ycie na poczàtku 1999 r, jednak˝e po pierwszej nowelizacji, dopiero od 1 kwietnia br., pierwsze sk∏adki wp∏yn´∏y na wirtualne konta prowadzone przez ZUS w ramach pierwszego filaru oraz na indywidualne konta w OFE w ramach drugiego filaru. Uchwalajàc ustaw´ w 1998 r., parlament nie rozstrzygnà∏ wielu istotnych kwestii, 58 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce co póêniej by∏o wykorzystywane przez partie rzàdzàce do demonta˝u systemu emerytalnego opartego na indywidualnych kontach w OFE. Zakoƒczeniem tego etapu by∏a nowelizacja ustawy z 2011 r., która spowodowa∏a istotny spadek alokacji wysokoÊci sk∏adki do otwartych funduszy emerytalnych. W nast´pstwie tego dziÊ Êrodki z OFE stanowià ma∏e uzupe∏nienie przysz∏ych emerytur, które mogà byç zagro˝one z powodu niewydolnoÊci systemu ubezpieczeƒ spo∏ecznych opartego na redystrybucji, co zosta∏o przedstawione na poczàtku i by∏o pod∏o˝em reformy emerytalnej. Podj´te przez rzàd dzia∏ania w 2011 r. mogà tym bardziej spowodowaç, ˝e w przysz∏oÊci system ubezpieczeƒ spo∏ecznych mo˝e ulec za∏amaniu z uwagi na coraz wi´ksze zobowiàzania, a równoczeÊnie brak Êrodków finansowych na ich pokrycie ze strony bud˝etu paƒstwa. Warto te˝ w tym miejscu wskazaç, ˝e od momentu utworzenia prywatnych funduszy emerytalnych wszelkie projekty dà˝àce do usprawniania dzia∏alnoÊci systemu i zarzàdzania funduszami emerytalnymi by∏y skutecznie blokowane najcz´Êciej na poziomie parlamentu. Równie˝ pierwotne za∏o˝enia reformy emerytalnej z lat 2009-2010 nie zosta∏y przez rzàd zrealizowane, w tym wprowadzenie wielofunduszy w ramach OFE, co chroni∏oby cz´Êç emerytów przed gwa∏townymi zmianami na rynkach kapita∏owych, do jakich dosz∏o w trakcie obecnego kryzysu gospodarczego. Ze wzgl´du na liczb´ projektów ustaw, a tak˝e za∏o˝enia projektu badawczego, w tym miejscu ograniczono si´ tylko do analizy procesu legislacyjnego i dzia∏aƒ grup interesów podejmowanych w zwiàzku z rzàdowym projektem ustawy z 2011 r. Ustawa ta zadecydowa∏a o przesuni´ciu cz´Êci sk∏adki emerytalnej z OFE na nowo utworzone specjalne subkonto prowadzone przez ZUS. 8.2.2. PRACE RZÑDU PO-PSL W LATACH 2007-2009 Od poczàtku kadencji w 2007 r. przez premiera Donalda Tuska prowadzone by∏y prace nad reformà systemu emerytalnego w Polsce. W du˝ym stopniu stanowi∏y one kontynuacj´ staraƒ podejmowanych przez ró˝ne rzàdy w przesz∏oÊci, które mia∏y na celu zwi´kszenie efektywnoÊci funduszy emerytalnych, a równoczeÊnie wdro˝enie rozwiàzaƒ umo˝liwiajàcych dokoƒczenie samej reformy emerytalnej. W rzàdzie premiera Tuska osobà odpowiedzialnà za reform´ emerytalnà by∏ zespó∏ ekspertów kierowany przez ministra Micha∏a Boniego, który otrzyma∏ dwa podstawowe zadania do rozwiàzania przez rzàd w 2007 r. Po pierwsze, mia∏ ponownie przygotowaç projekty ustaw umo˝liwiajàce dokoƒczenie reformy emerytalnej poprzez wprowadzenie rozwiàzaƒ do obecnego systemu (umo˝liwiajàcych wyp∏at´ Êwiadczeƒ emerytalnych z OFE). W konsekwencji minister Boni mia∏ kontynuowaç prace poprzednich rzàdów i zaproponowaç ostateczne rozwiàzania, w tym dotyczàce obliczenia wysokoÊci przysz∏ych emerytur wyp∏acanych ze Êrodków zgromadzonych w OFE oraz samego sposobu ich wyp∏at. Po drugie, jego zadaniem mia∏o byç wprowadzenie rozwiàzaƒ legislacyjnych majàcych na celu zwi´kszenie efektywnoÊci dzia∏alnoÊci OFE. W nast´pstwie prac ministra Boniego i jego zespo∏u 8 lipca 2008 r. do Sejmu wp∏ynà∏ rzàdowy projekt, który regulowa∏ wyp∏aty emerytur ze Êrodków gromadzonych w OFE. W przepisach okreÊlono rodzaje emerytur wyp∏acanych z kapita∏owej cz´Êci powszechnego i obowiàzkowego systemu emerytalnego, warunki nabycia do nich prawa i procedury zwiàzane z ich przyznaniem. W przes∏anym do Sejmu projekcie zdecydowano si´ na przyj´cie okresowej i do˝ywotniej emerytury bazujàcej na kapitale zgromadzonym. Okresowa emerytura kapita∏owa mia∏a przys∏ugiwaç cz∏onkowi OFE do ukoƒczenia przez niego 65. roku ˝ycia, natomiast do˝ywotnia emerytura kapita∏owa mia∏a przys∏ugiwaç by∏emu cz∏onkowi OFE do˝ywotnio po ukoƒczeniu 65. roku ˝ycia. Motywujàc to ró˝nicà d∏ugoÊci ˝ycia kobiet i m´˝czyzn, w projekcie przyj´to tablice unisex w przypadku wyp∏at z OFE, co powodowa∏o ukryte formy redystrybucji mi´dzy emerytami zwiàzane z formà Êwiadczeƒ emerytalnych. Projekt ponadto przewidywa∏, ˝e emeryt ma mo˝liwoÊç wskazania osób uposa˝onych, na których rzecz ma nastàpiç wyp∏ata jednorazowego Êwiadczenia pieni´˝nego wyp∏acanego w przypadku Êmierci emeryta pobierajàcego do˝ywotnià emerytur´ kapita∏owà przez okres nie d∏u˝szy ni˝ trzy lata od dnia przekazania sk∏adki do funduszu do˝ywotnich emerytur kapita∏owych. W zwiàzku z tym w przeciwieƒstwie do wczeÊniejszych zapowiedzi nowy projekt przewidywa∏ tylko ograniczonà mo˝liwoÊç dziedziczenia Êrodków w OFE w przypadku 59 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Êmierci, czego nie ma w Funduszu Ubezpieczeƒ Spo∏ecznych. Stanowi∏o to odejÊcie od dotychczasowej idei reformy emerytalnej, która akcentowa∏a indywidualny i prywatny charakter sk∏adek przekazywanych do OFE w porównaniu z ZUS. W dniu 17 paêdziernika 2008 r. Sejm uchwali∏ niemniej ten projekt ustawy i zgodnie z nià od 1 stycznia 2009 r. wyp∏acane sà okresowe, a póêniej do˝ywotnie emerytury kapita∏owe. Ich wysokoÊç nie zale˝y od p∏ci, ale od kwoty sk∏adek zgromadzonych w funduszach emerytalnych. Zgodnie z ustawà cz∏onek OFE po ukoƒczeniu 65. roku ˝ycia b´dzie móg∏ wybraç fundusz, który b´dzie mu wyp∏aca∏ emerytur´ do˝ywotnià, ale b´dzie ona dziedziczona tylko przez pierwsze trzy lata. W dniu 27 sierpnia 2008 r. do Sejmu wp∏ynà∏ tak˝e rzàdowy projekt, którego rozwiàzania mia∏y umo˝liwiç wyp∏aty emerytur do˝ywotnich ze Êrodków zgromadzonych w OFE. Potrzeba stworzenia w tym zakresie regulacji wynika∏a z tego, ˝e w 2009 r. pierwsi cz∏onkowie OFE mieli przejÊç na nowy typ emerytur, a do 2008 r., mimo ˝e pierwszy projekt ustawy by∏ ju˝ przygotowany w 1998 r., nie wprowadzono systemu umo˝liwiajàcego ich wyp∏aty. W zwiàzku z tym rzàd przygotowa∏ projekt, który okreÊla∏ zasady organizacji i funkcjonowania instytucji zapewniajàcych realizacj´ wyp∏aty do˝ywotnich emerytur kapita∏owych od 2014 r., poniewa˝ od tego roku system rozpocznie obs∏ugiwaç osoby obojga p∏ci przechodzàce na emerytur´. Stàd projekt okreÊla∏ zasady organizacji i funkcjonowania instytucji zapewniajàcych realizacj´ od 2014 r. wyp∏at do˝ywotnich emerytur kapita∏owych dla by∏ych cz∏onków OFE. W dniu 19 listopada 2008 r. Sejm przyjà∏ projekt z poprawkami w trzecim czytaniu, a nast´pnie zosta∏ on przyj´ty przez Senat 16 grudnia 2008 r. Projekt zosta∏ nast´pnie przes∏any do prezydenta, który zawetowa∏ ustaw´ 12 stycznia 2009 r. W zwiàzku z wetem prezydenta projekt ustawy ponownie trafi∏ do Sejmu, który nie odrzuci∏ weta prezydenta w dniu 5 marca 2009 r. W dniu 26 marca 2009 r. do Sejmu wp∏ynà∏ kolejny rzàdowy projekt nowelizacji ustawy, który tym razem zak∏ada∏ obni˝enie op∏aty od sk∏adki emerytalnej pobieranej przez OFE i op∏at za zarzàdzanie aktywami funduszy. Rzàd uzasadnia∏ koniecznà kontynuacj´ administracyjnej ingerencji w poziom op∏at pobieranych przez OFE, uzasadniajàc jà wysokà koncentracjà rynku spowodowanà procesem konsolidacji oraz w nast´pstwie zanikiem konkurencji cenowej oraz s∏abymi wynikami inwestycyjnymi. W zwiàzku z tym rzàd w projekcie zaproponowa∏ obni˝enie op∏aty od sk∏adki emerytalnej do 3,5 proc. oraz obni˝enie op∏aty za zarzàdzanie aktywami, przy czym wysokoÊç op∏aty za zarzàdzanie w du˝ym stopniu by∏aby uzale˝niona od aktualnej wysokoÊci aktywów funduszu. W dniu 26 czerwca 2009 r. odby∏o si´ trzecie czytanie projektu rzàdowego bez wi´kszych poprawek, mimo protestów ze strony PTE i stowarzyszeƒ biznesowych, a ostatecznie znowelizowana ustawa zosta∏a podpisana przez prezydenta 29 lipca 2009 r. 8.2.3. FAZA PRZEDPARLAMENTARNA Wszystkie przygotowane projekty ustaw, z których wi´kszoÊç zosta∏a przyj´ta przez parlament, stanowi∏y kontynuacj´ prac poprzednich rzàdów. W zwiàzku z tym w wielu przypadkach by∏y one poprzedzone wielomiesi´cznymi konsultacjami spo∏ecznymi. W 2009 r. jednak po raz pierwszy pojawi∏y si´ tak˝e dwie nowe propozycje reformy systemu emerytalnego, które zosta∏y zaprezentowane mi´dzy innymi przez Rad´ Gospodarczà przy Premierze RP. Pierwsza z nich zak∏ada utrzymanie obecnego podzia∏u sk∏adki emerytalnej pomi´dzy dwa konta emerytalne w ZUS (12,22 proc. p∏acy brutto) i w OFE (7,3 proc. p∏acy brutto) oraz wprowadzenie zmian zwi´kszajàcych efektywnoÊç inwestycji OFE. Uzasadnieniem wprowadzenia mechanizmów majàcych zwi´kszyç efektywnoÊç OFE by∏y ich wysokie straty poniesione podczas kryzysu finansowego z 2008 r. By∏y one tak˝e cz´Êciowo uzasadnieniem dla drugiej propozycji, która by∏a nowoÊcià i zak∏ada∏a ca∏kowità likwidacj´ kapita∏owej cz´Êci systemu emerytalnego, co oznacza∏o finansowanie przysz∏ych emerytur wy∏àcznie z I filaru. Propozycja likwidacji OFE powsta∏a w du˝ym stopniu z inicjatywy Ministerstwa Pracy i Ministerstwa Finansów, które publicznie ju˝ wczeÊniej popiera∏y to rozwiàzanie. W 2009 r. pomys∏ ten spotka∏ si´ jednak z szeroka krytykà ze strony organizacji pozarzàdowych, stowarzyszeƒ biznesowych, a tak˝e 60 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce czo∏owych polskich ekonomistów, którzy wystosowali do premiera RP otwarty list pod koniec 2009 r, w którym zwrócili uwag´, ˝e likwidacja lub ograniczenie wp∏at do OFE ma wy∏àcznie na celu bie˝àcà popraw´ sytuacji finansów publicznych, a nie zwi´kszenie efektywnoÊci systemu emerytalnego. Trudno wÊród nich znaleêç prawdziwe reformy, które stworzy∏yby warunki do pomyÊlnego rozwoju Polski. Sà natomiast dzia∏ania, które w d∏u˝szym okresie mogà doprowadziç finanse publiczne do za∏amania. Nara˝ajà te˝ ca∏e pokolenia przysz∏ych emerytów na niskie emerytury i niski poziom ˝ycia. Do tych propozycji zaliczamy w szczególnoÊci zasilenie bud˝etu paƒstwa Êrodkami z Funduszu Rezerwy Demograficznej oraz propozycj´ przesuni´cia znacznej cz´Êci sk∏adki z drugiego filaru systemu emerytalnego z powrotem do ZUS. LIST OTWARTY POLSKICH EKONOMISTÓW DO PREMIERA DONALDA TUSKA W lipcu 2010 r. minister pracy Jolanta Fedak i minister finansów Jacek Rostowski niemniej przedstawili wspólny projekt zmian w systemie emerytalnym polegajàcy mi´dzy innymi na ograniczeniu lub nawet zawieszeniu na kilka lat przekazywania sk∏adek do OFE, mo˝liwoÊci wybierania Êrodków zgromadzonych w OFE po przejÊciu na emerytur´ i przeznaczenia ich na dowolny cel oraz mo˝liwoÊci wyjÊcia z OFE lub nieprzyst´powania do nich przez osoby rozpoczynajàce prac´. W zwiàzku z tym, ˝e propozycje minister Fedak i ministra Rostowskiego spotka∏y si´ ponownie z negatywnà opinià wi´kszoÊci polskich ekonomistów, w sierpniu zosta∏o zorganizowane spotkanie premiera Tuska z cz∏onkami zarzàdu OFE. W trakcie tego spotkania Premier Tusk przedstawi∏ list´ zarzutów wobec OFE. Dodatkowo poinformowa∏ on zarzàdy funduszy emerytalnych, ˝e w najbli˝szym czasie oczekuje od nich propozycji, w jaki sposób mogà zwi´kszyç swojà efektywnoÊç. Nigdy taka lista nie zosta∏a przygotowana przez zarzàdy, a tak˝e nale˝y podkreÊliç, ˝e premier spotka∏ si´ wy∏àcznie z osobami zarzàdzajàcymi funduszami, a nie ich w∏aÊcicielami. Z tych te˝ wzgl´dów podejmowane dzia∏ania nie mog∏y mieç silnego wp∏ywu na dzia∏alnoÊç funduszy emerytalnych, a zatem mia∏y g∏ównie charakter PR. W koƒcu wrzeÊnia 2010 r zespó∏ ekspercki pracujàcy pod kierownictwem ministra Boniego przygotowa∏ odmienny projekt zmian do ustawy o organizacji i funkcjonowaniu OFE. Zasadniczym celem tego projektu by∏o zwi´kszenie efektywnoÊci i bezpieczeƒstwa OFE poprzez wprowadzenie subfunduszy, a wi´c by∏ on zgodny z postawionym mu na poczàtku kadencji zadaniem. Przygotowany przez zespó∏ Boniego projekt ustawy przewidywa∏ mi´dzy innymi wprowadzenie tzw. subfunduszy A (inwestujàcych dynamicznie, g∏ównie w akcje) i subfunduszy C (tzw. bezpiecznych, inwestujàcych przede wszystkim w obligacje). Dodatkowo w projekcie znalaz∏y si´ propozycje obni˝enia op∏at pobieranych przez OFE od sk∏adek z 3,5 do 2,3 proc., a od 2012 r. do 2 proc. oraz likwidacja od 1 stycznia 2014 r. akwizycji na rzecz OFE. Za∏o˝enia te zosta∏y rozes∏ane do konsultacji spo∏ecznych we wrzeÊniu 2010 r. W dniu 3 listopada 2010 r. minister Fedak negatywnie oceni∏a projekt reformy systemu emerytalnego przygotowany przez zespó∏ ministra Boniego, a tak˝e ponownie wskazywa∏a na potrzeb´ likwidacji bàdê ograniczenia dzia∏alnoÊci prywatnych funduszy emerytalnych. Nie zapewni nale˝ycie przysz∏ym emerytom bezpieczeƒstwa finansowego. Polska jest krajem, w którym stale spada tzw. stopa zastàpienia, czyli relacja wysokoÊci emerytury do ostatniej p∏acy. DziÊ wynosi ona ok. 70 proc., ale za ok. 30 lat mo˝e to byç zaledwie ok. 23 proc. MINISTER JOLANTA FEDAK W dniu 10 listopada 2010 r. projekt ustawy przygotowany przez zespó∏ ministra Boniego trafi∏ niemniej na posiedzenie Komisji Trójstronnej. W trakcie tego spotkania minister Boni wskazywa∏, ˝e zmiany przygotowane przez jego zespó∏ mogà stworzyç zdrowe warunki konkurencji mi´dzy funduszami emerytalnymi, a tak˝e przyczyniç si´ do ich wi´kszej efektywnoÊci, szczególnie w okresie kryzysu gospodarczego. Przedstawiciele pracodawców z Komisji poparli pomys∏y i projekt 61 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce ustawy przygotowany przez ministra Boniego, ale zwiàzki zawodowe odnosi∏y si´ do nich raczej krytycznie. Stàd te˝ w po∏owie listopada 2010 r. do dyskusji nad zmianami w funkcjonowaniu OFE w∏àczy∏a si´ Rada Gospodarcza przy premierze Tusku. Eksperci Rady Gospodarczej mieli ró˝ne zdania i przygotowali wiele pomys∏ów zmian w systemie emerytalnym. Rada Gospodarcza mi´dzy innymi zaproponowa∏a obni˝enie op∏aty pobieranych przez OFE, ograniczenie udzia∏u procentowego sk∏adki trafiajàcej do funduszy i przedstawi∏a ró˝ne metody zwi´kszenia efektywnoÊci OFE. Rada równie˝ zasugerowa∏a wprowadzenie nowego instrumentu specjalnego dla OFE, tzw. obligacji emerytalnych, które mia∏y byç papierem wierzycielskim emitowanym przez skarb paƒstwa. Musia∏yby je kupowaç fundusze emerytalne, ale nie mog∏yby nimi swobodnie obracaç. Okres wykupu tych obligacji wynosi∏by od 20 do 30 lat, a ich oprocentowane by∏oby na poziomie wzrostu PKB. Stàd te˝ równie˝ Rada Gospodarcza koncentrowa∏a si´ g∏ównie na tym, w jaki sposób rzàd mo˝e wykorzystaç OFE do finansowania d∏ugu publicznego. Prof. Witold Or∏owski w wywiadzie dla PAP pod koniec listopada 2011 r. wskazywa∏ jednak, ˝e w Radzie Êcierajà si´ tak˝e ró˝ne poglàdy na temat zmian w systemie emerytalnym. Z jednej strony pojawiajà si´ zdania, by przede wszystkim jak najszybciej rozwiàzaç kwesti´ d∏ugu publicznego, kosztem rezygnacji z systemu OFE. Inni cz∏onkowie Rady uwa˝ajà natomiast, ˝e nie nale˝y w OFE nic zmieniaç, bo sà bardzo dobre. Wobec wielu poglàdów pojawiajàcych si´ w tym okresie w mediach 23 listopada 2010 r. premier Tusk zapewni∏, ˝e b´dzie podejmowa∏ wszelkie dzia∏ania, aby zwi´kszyç efektywnoÊç OFE, przy czym zawieszenie sk∏adek do OFE wydaje si´ ma∏o prawdopodobne. Wspólnie z instytucjami odpowiedzialnymi za przysz∏e emerytury b´dziemy szukali rozwiàzaƒ, wÊród których zawieszenie przekazywania sk∏adek do OFE wydaje si´ ma∏o prawdopodobne. PREMIER DONALD TUSK Jednak˝e tydzieƒ póêniej Premier Tusk nie wyklucza∏ ju˝ mo˝liwoÊci zmiany wysokoÊci sk∏adki przekazywanej do OFE. Doda∏, ˝e w pracach nad zmianami w OFE kluczowa jest koncepcja obligacji emerytalnych. W dniu 2 grudnia 2010 r. minister Boni poinformowa∏, ˝e do koƒca miesiàca powinny zostaç przygotowane ostateczne za∏o˝enia zmian w OFE. Wed∏ug niego, co by∏o zmianà jego stanowiska, je˝eli sk∏adka przekazywana do OFE mia∏aby byç obni˝ona, to bezpieczna by∏aby koncepcja obni˝enia jej do 5 proc.. Zaznaczy∏ tak˝e, ˝e nie ma mowy o tym, aby do OFE w ogóle nie przekazywaç gotówki, lecz jedynie obligacje emerytalne. Wyrazi∏ nadziej´, ˝e ostateczny projekt ustawy zostanie przedstawiony do koƒca roku, a proces legislacyjny zwiàzany ze zmianami w OFE zakoƒczy si´ w I kwartale 2011 r. Potwierdzi∏ to kilka dni póêniej szef Rady Gospodarczej przy Premierze RP Jan Krzysztof Bielecki. Premier Donald Tusk natomiast 7 grudnia 2010 r. potwierdzi∏, ˝e projekt finansowania cz´Êci emerytury w II filarze zostanie wypracowany do koƒca roku kalendarzowego. Rzàd jest blisko uzgodnienia takich zmian w systemie emerytalnym, by przyszli emeryci mieli pewnoÊç, ˝e ich sk∏adki sà bezpieczne. PREMIER DONALD TUSK W zwiàzku z tym pod koniec 2010 r. nad reformà emerytalnà pracowa∏o równolegle kilka zespo∏ów: eksperci zespo∏u ministra Boniego, Rada Gospodarcza przy Premierze RP, Komisja Trójstronna. Dodatkowo w∏asne pomys∏y zg∏asza∏o tak˝e Ministerstwo Pracy, które by∏o w du˝ym stopniu 62 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce popierane i inspirowane przez Ministerstwo Finansów. Ka˝dy z nich ró˝ni∏ si´ koncepcjà, przy czym wy∏àcznie zespó∏ ministra Boniego przeciwstawia∏ si´ otwarcie ograniczeniom sk∏adek do OFE na rzecz ZUS. W zwiàzku z zaostrzajàcym si´ sporem mi´dzy ró˝nymi zespo∏ami w ramach rzàdu Premier Tusk oÊwiadczy∏ pod koniec grudnia 2010 r., ˝e podjà∏ ostatecznà decyzj´ co do kszta∏tu reformy emerytalnej. Zgodnie z decyzjà premiera projekt mia∏ zak∏adaç, ˝e od kwietnia 2011 r. sk∏adki do OFE zostanà obni˝one z dotychczasowych 7,3 proc. do 2,3 proc. wynagrodzenia. RównoczeÊnie 5 proc. wynagrodzenia mia∏o byç odtàd zapisane w ZUS na specjalnym koncie. W rzeczywistoÊci dodatkowe Êrodki by∏yby wykorzystywane do finansowania bie˝àcych zobowiàzaƒ z tytu∏u obecnych emerytur, a wi´c zapisy w ZUS mia∏yby wy∏àcznie wirtualny charakter. W kolejnych latach jednak proporcje sk∏adek do OFE mia∏yby si´ zmieniaç tak, aby w 2017 r. do nowych kont w ZUS by∏o przelewanych 3,8 proc., a do OFE 3,5 proc. wynagrodzeƒ. Stàd te˝ nawet w przysz∏oÊci wp∏ywy do OFE by∏yby du˝o ni˝sze ni˝ w pierwotnym projekcie, przy czym mia∏o to rekompensowaç mo˝liwoÊç inwestowania wi´kszej cz´Êci aktywów w akcje. Zdaniem premiera Tuska zaproponowane rozwiàzanie mia∏o powodowaç, ˝e przysz∏e emerytury mogà byç nawet wy˝sze, ni˝ gdyby tych zmian nie wprowadzono, gdy˝ nowe konto w ZUS mia∏o byç waloryzowane co roku o wysokoÊç wzrostu gospodarczego i inflacji. Z drugiej strony w wi´kszym stopniu ni˝ dotychczas wysokoÊç przysz∏ych emerytur zale˝a∏a wy∏àcznie od kondycji finansów publicznych. To gwarantuje pe∏ne bezpieczeƒstwo emerytów. PREMIER DONALD TUSK W powy˝szym kszta∏cie nowy projekt ustawy zosta∏ zaprezentowany ju˝ w styczniu i otrzyma∏ tak˝e poparcie cz´Êci opozycji (SLD). Zmiana wysokoÊci sk∏adki do OFE pozwoli Polsce przejÊç suchà nogà przez kryzys ekonomiczny. POS¸ANKA SLD ANNA BA¡KOWSKA Wi´kszoÊç ekonomistów jednak negatywnie oceni∏a decyzje premiera Tuska i zaproponowany przez niego projekt ustawy. Propozycje premiera krytykowali nawet eksperci, którzy w przesz∏oÊci pozytywnie oceniali dzia∏ania rzàdu PO. Zmiany zaproponowane przez premiera Tuska negatywnie oceni∏ mi´dzy innymi prof. Leszek Balcerowicz, dr Ryszard Petru, by∏y wiceminister finansów Stefan Kawalec oraz by∏y minister gospodarki Janusz Steinhoff. Ich zdaniem proponowane zmiany w systemie emerytalnym by∏y wy∏àcznie efektem zaniechania reformy finansów publicznych w ostatnich latach. Stàd ich celem by∏o ratowanie bie˝àcej sytuacji bud˝etowej, a nie zwi´kszenie efektywnoÊci powszechnego systemu emerytalnego. Rzàd rozpoczà∏ demonta˝ systemu emerytalnego. W najbli˝szych latach czeka nas ca∏kowita likwidacja funduszy emerytalnych. To bardzo z∏a wiadomoÊç dla przysz∏ych emerytów. PROF. KRZYSZTOF RYBI¡SKI RównoczeÊnie mo˝na tak˝e by∏o zaobserwowaç zmiany w poglàdach niektórych polskich ekonomistów, którzy wczeÊniej protestowali przeciw przesuwaniu sk∏adek emerytalnych z OFE do ZUS. W 2009 r. dr Bogus∏aw Grabowski by∏ jednym z ekonomistów, który podpisa∏ otwarty list do premiera. Dr Grabowski, który by∏ tak˝e cz∏onkiem Rady Gospodarczej przy Premierze RP, zaledwie kilka miesi´cy póêniej sta∏ si´ jednym ze zwolenników ograniczenia sk∏adek do OFE. Jego zdaniem przerzucenie sk∏adek emerytalnych z OFE do ZUS to kupowanie czasu, ale alternatywà dla rzàdu 63 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce by∏oby wy∏àcznie podniesienie podatków i zwi´kszenie bezrobocia. Stàd te˝ otwarcie przyzna∏ on, ˝e proponowane zmiany majà wy∏àcznie za zadanie uratowanie bud˝etu paƒstwa, a nie zwi´kszenie efektywnoÊci funduszy emerytalnych. Równie˝ prof. Witold Or∏owski, który by∏ cz∏onkiem Rady Gospodarczej, potwierdza∏, ˝e ten kompromis to wy∏àcznie kupienie czasu na dokoƒczenie reformy emerytalnej. Przeciw zmianom protestowa∏y towarzystwa emerytalne, które by∏y reprezentowane przez Ew´ Lewickà, szefowà Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych. Izba ta zrzesza∏a w tym okresie 14 z 15 dzia∏ajàcych towarzystw emerytalnych w Polsce. Jej zdaniem drastyczne zmniejszenie do 2,3 proc. sk∏adki zarzàdzanej przez OFE spowodowa∏oby, ˝e kapita∏, jaki fundusze wypracujà na rynkach finansowych, b´dzie zbyt ma∏y, aby znaczàco podnieÊç kwoty wyp∏acanych w przysz∏oÊci emerytur. Decyzja rzàdu nie tylko podwa˝a sens i bezpieczeƒstwo systemu emerytalnego, ale przede wszystkim zwi´ksza, wbrew zapewnieniom, które nie zosta∏y poparte ˝adnymi wyliczeniami, prawdopodobieƒstwo niskich emerytur milionów Polaków. EWA LEWICKA, IZBA GOSPODARCZA TOWARZYSTW EMERYTALNYCH W ramach konsultacji spo∏ecznych trwajàcych zaledwie kilka tygodni projekt ustawy otrzyma∏y 22 podmioty, ale uwagi do niego wp∏yn´∏y a˝ od 29 podmiotów. Niezale˝nie od zg∏oszonych uwag projekt ustawy bez wi´kszych zmian merytorycznych trafi∏ 11 marca 2011 r. do Sejmu. 8.2.4. FAZA PARLAMENTARNA W dniu 11 marca 2011 r. do Sejmu wp∏ynà∏ rzàdowy projekt nowelizacji ustawy dotyczàcy przesuni´cia cz´Êci sk∏adki emerytalnej na nowo utworzone specjalne subkonto prowadzone przez ZUS oraz zmiany limitów inwestycyjnych OFE. Zgodnie z uzasadnieniem celem reformy emerytalnej nie by∏o zwi´kszenie efektywnoÊci OFE, ale ograniczenie przyrostu d∏ugu publicznego w zwiàzku z funkcjonowaniem kapita∏owej cz´Êci systemu emerytalnego, co stawi∏o istotne obcià˝enie dla sektora finansów publicznych, szczególnie w okresie kryzysu z 2008 r. Zgodnie z zapowiedzià premiera projekt ustawy zak∏ada∏ obni˝enie cz´Êci sk∏adki przekazywanej do OFE do 2,3 proc. w 2011 r. W kolejnych latach cz´Êç sk∏adki emerytalnej przekazywanej do OFE ma wzrastaç i kszta∏towaç si´ na poziomie 3,5 proc. w 2017 r. W nast´pstwie tych dzia∏aƒ uleg∏aby polepszeniu sytuacja w Funduszu Ubezpieczeƒ Spo∏ecznych, który otrzymywa∏by cz´Êç Êrodków, a tym samym zosta∏by ograniczony tak˝e przyrost d∏ugu publicznego. Z uwagi na obni˝enie wysokoÊci sk∏adki na ubezpieczenie emerytalne przekazywanej do OFE projekt przewidywa∏ stopniowe zwi´kszanie maksymalnej cz´Êci aktywów funduszy, jaka mog∏aby byç lokowana w instrumentach udzia∏owych, tak aby zosta∏ zwi´kszony udzia∏ akcji w ca∏ym II filarze systemu emerytalnego – sk∏adajàcej si´ z cz´Êci zewidencjonowanej zarówno w ZUS, jak i OFE. W zwiàzku z tym zaplanowano stopniowe zwi´kszanie limitu inwestycyjnego OFE w akcje spó∏ek gie∏dowych. Do 2020 r. planowany limit zaanga˝owania OFE w akcje móg∏ osiàgnàç poziom 62 proc., a w przysz∏oÊci nawet 90 proc. aktywów funduszu. Rzàdowy projekt ustawy proponowa∏ ponadto wprowadzenie zach´t podatkowych w celu promowania idei dobrowolnego oszcz´dzania na emerytur´. Mia∏o to istotne znaczenie z punktu widzenia zapewnienia dodatkowego dochodu, aby ubezpieczeni po przejÊciu na emerytur´ zachowali dotychczasowà stop´ ˝yciowà. Zaproponowana zmiana w projekcie ustawy w postaci przesuni´cia cz´Êci sk∏adki emerytalnej na specjalne subkonto prowadzone przez ZUS spotka∏a si´ z ostrà krytykà ze strony czo∏owych ekonomistów oraz wi´kszoÊci organizacji pozarzàdowych równie˝ na etapie prac parlamentarnych. 64 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Cz´Êç podmiotów zwraca∏a uwag´ na niekonstytucyjnoÊç nowego podzia∏u sk∏adki emerytalnej, zmniejszajàcego cz´Êç przekazywanà do OFE, ze wzgl´du na naruszenie zasady praw nabytych i zasady zaufania obywateli do paƒstwa oraz prawa do zabezpieczenia spo∏ecznego. Przygotowane opinie wskazywa∏y tak˝e, ˝e trudno przyjàç uzasadnienie o potrzebie reformy systemu emerytalnego – zmniejszenia sk∏adki do prywatnych funduszy – w celu ratowania sytuacji finansów publicznych. Dodatkowo w opiniach prezentowany by∏ poglàd, ˝e nie nale˝y te˝ oczekiwaç poprawy sytuacji finansów publicznych w przysz∏oÊci. W konsekwencji równie˝ przysz∏y wzrost sk∏adki do OFE z poziomu 2,3 do 3,5 proc. nale˝y uznaç za zagro˝ony. Warto w tym miejscu wskazaç, ˝e zgodnie z ustawà o dzia∏alnoÊci lobbingowej w procesie stanowienia prawa projekt ustawy zosta∏ umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. ˚aden podmiot jednak nie zg∏osi∏ zainteresowania pracami nad projektem ustawy w trybie ww. ustawy. Brak podmiotów oficjalnie zg∏aszajàcych dzia∏alnoÊç lobbingowà Êwiadczy o braku skutecznoÊci Ustawy o dzia∏alnoÊci lobbingowej w Polsce. Ze wzgl´du na interes spo∏eczny, a tak˝e gospodarczy w trakcie przygotowywania tej ustawy by∏o zaanga˝owanych wiele podmiotów, które zarówno broni∏y dotychczasowych rozwiàzaƒ, jak i projektu rzàdowego. ˚aden z podmiotów nie zosta∏ jednak oficjalnie zarejestrowany, mimo ˝e ustawa przewiduje taki obowiàzek. W obron´ prywatnego systemu emerytalnego by∏o zaanga˝owanych wiele podmiotów, ale równoczeÊnie Ministerstwo Finansów wykorzystywa∏o Êrodki masowego przekazu, aby przekonywaç do swoich rozwiàzaƒ. Nie dziwi zatem to, ˝e rzàdowy projekt bez wi´kszych zmian zosta∏ uchwalony przez Sejm na posiedzeniu 25 marca 2011 r., a Senat bez naniesienia poprawek uchwali∏ projekt 25 marca 2011 r. 8.2.5. PREZYDENT Ustawa zosta∏a nast´pnie skierowana do prezydenta, który podpisa∏ jà 7 kwietnia 2011 r. Nale˝y podkreÊliç, ˝e prezydent Bronis∏aw Komorowski oÊwiadczy∏, ˝e podpisa∏ ustaw´ na podstawie opinii popierajàcej projekt i przyj´te w niej przez rzàd rozwiàzania. Z tych te˝ powodów Miko∏aj Barczentewicz z fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju wystàpi∏ do Kancelarii Prezydenta o udost´pnienie mu tej opinii jako informacji publicznej. Wobec bezczynnoÊci Kancelarii Prezydenta z∏o˝y∏ nast´pnie skarg´ do Wojewódzkiego Sàdu Administracyjnego, który uwzgl´dni∏ jà i zobowiàza∏ prezydenta do wydania stosownej decyzji. Ju˝ wczeÊniej zapad∏y tak˝e niekorzystne dla Kancelarii Prezydenta wyroki w podobnych sporach, w których o udost´pnienie opinii wystàpili fundacja e-Paƒstwo i student UW Marek Domaga∏a. Niestety do dziÊ opinia ta nie zosta∏a przekazana do publicznej wiadomoÊci. Wed∏ug Kancelarii Prezydenta opinie dotyczàce OFE nie mogà byç zakwalifikowane jako informacje publiczne ani nie podlegajà przepisom Ustawy o dost´pie do informacji publicznej. Dodatkowo Kancelaria Prezydenta odmawia wydania opinii, wskazujàc na prawa autorskie osoby, która je przygotowa∏a. 8.2.6. WP¸YW GRUP INTERESÓW Ustawa z 28 sierpnia 1997 r. ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia spo∏eczeƒstwa, gdy˝ regulowa∏a nowy system emerytalny, który w przeciwieƒstwie do poprzedniego – opartego na zasadzie redystrybucji – opiera∏ si´ na kapitale zgromadzonym na kontach prywatnych oraz wirtualnych w ZUS. Rozwiàzania przyj´te przez nowy system emerytalny nale˝y uznaç za s∏uszne wobec problemów zwiàzanych ze zmianami demograficznymi zachodzàcymi w Polsce oraz wielu paƒstwach o wysokim poziomie PKB na mieszkaƒca. Jednak ustawa, mimo ˝e regulowa∏a kwestie wa˝ne dla du˝ej cz´Êci spo∏eczeƒstwa, spotka∏a si´ z ma∏ym zainteresowaniem. W nast´pstwie tego mo˝na zaobserwowaç od 1999 r. zmiany w prawie, które w wielu przypadkach zmienia∏y na niekorzyÊç spo∏eczeƒstwa rozwiàzania przyj´te przez reform´ emerytalnà, w szczególnoÊci reforma z 2011 r. 65 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Na problem braku dzia∏aƒ edukacyjnych ze strony rzàdu i instytucji finansowych zwraca uwag´ prof. Marek Góra z SGH, który nale˝y do grupy twórców powszechnego systemu emerytalnego z 1999 r. Wobec braku dzia∏aƒ edukacyjnych wiedza spo∏eczeƒstwa o dzia∏aniu systemu emerytalnego jest bardzo s∏aba, stàd podejmowane dzia∏ania przez rzàd lub instytucje finansowe sà cz´sto niezrozumia∏e dla wi´kszoÊci uczestników systemu emerytalnego. Zdaniem profesora Marka Góry uczestnicy systemu nie potrafià kierowaç pytaƒ do osób i instytucji proponujàcych konkretne rozwiàzania. Wskutek niewiedzy uczestnicy, którzy powinni byç najbardziej zainteresowani reformà systemu emerytalnego, najcz´Êciej wykazujà biernà postaw´, gdy stanowione jest prawo rozwiàzujàce istotne materie z zakresu systemu emerytalnego. Niewiedza uczestników i wynikajàca stàd biernoÊç pozwala rzàdowi, ale tak˝e innym grupom dokonywaç dla siebie korzystnych zmian w systemie emerytalnym cz´sto na niekorzyÊç pozosta∏ych grup spo∏ecznych. Odzwierciedla to brak obj´cia powszechnym systemem emerytalnym s∏u˝b mundurowych, a tak˝e problemy z reformà rolniczego systemu ubezpieczeƒ spo∏ecznych. Obie grupy by∏y dotychczas na tyle silne i mog∏y wp∏ywaç na polityków, aby skutecznie zablokowaç wszelkie próby reformy systemów emerytalnych ich dotyczàcych. Na problem zwracali tak˝e uwag´ Raghuram Rajan i Luigi Zingales (2004), którzy analizowali zmiany w systemach gospodarczych. Zaobserwowali mianowicie, ˝e cz´sto przez rzàd przeprowadzane sà reformy, które sà inicjowane przez silne prywatne grupy na niekorzyÊç du˝ych grup spo∏ecznych. Ich zdaniem wynika to z faktu, ˝e du˝e grupy spo∏eczne nie sà zorganizowane i nie potrafià si´ przeciwstawiç regulacjom dla nich niekorzystnym. W przeciwieƒstwie do nich prywatne zorganizowane grupy, które cz´sto dysponujà znacznym kapita∏em, mogà ∏atwo dotrzeç do decydentów (polityków) i wp∏ynàç na kszta∏t tworzonego prawa. Zaobserwowanà sytuacj´ dobrze odzwierciedlajà zmiany w powszechnym systemie emerytalnym, przy czym mo˝na wyró˝niç trzy istotne grupy wp∏ywu w Polsce. Pierwszà stanowi rzàd, którego celem jest utrzymanie w∏adzy. Drugà – opozycja, która stara si´ pozyskaç nowych wyborców, proponujàc populistyczne rozwiàzania. Trzecià grup´ stanowià PTE dà˝àce do utrzymania wysokich zysków i niskiego ryzyka. Naturalnie wa˝nym podmiotem sà ubezpieczeni, ale w toku prowadzenia prac nad reformà emerytalnà nie brali oni istotnego udzia∏u w ciàgu ostatnich dziesi´ciu lat. Dzia∏ania pierwszej grupy by∏y szczególnie widoczne w 2011 r. Wtedy na potrzeby ratowania finansów publicznych zosta∏a obni˝ona sk∏adka do prywatnych funduszy emerytalnych, zast´pujàc je wirtualnymi kontami w ZUS. W nast´pstwie znaczna cz´Êç emerytury spo∏eczeƒstwa b´dzie zale˝eç od bie˝àcej sytuacji bud˝etu paƒstwa. W zwiàzku z tym, ˝e w ostatnich latach sytuacja finansów publicznych nie ulega∏a poprawie, a w przysz∏oÊci obcià˝enia z tytu∏u ubezpieczeƒ spo∏ecznych b´dà si´ zwi´ksza∏y, nale˝y oceniç, ˝e reforma zosta∏a przeprowadzona na niekorzyÊç przysz∏ych emerytów. Dzia∏ania drugiej grupy sà widoczne w okresie zbli˝ajàcych si´ wyborów – zgodnie z teorià cyklów wyborczych prezentowanà przez Alberto Alesin´, Nouriel Roubini i Geralda Cohena (1997). Zgodnie z nià politycy w okresie przedwyborczym podejmujà decyzje majàce zwi´kszyç ich popularnoÊç. Mogà one równie˝ wp∏ywaç na dzia∏ania podmiotów prywatnych, tak jak w przypadku PTE. W zwiàzku z tym rok przed wyborami mo˝na zaobserwowaç wzrost zainteresowania pos∏ów rozwiàzaniami korzystnymi dla cz∏onków systemu emerytalnego. Wi´kszoÊç rozwiàzaƒ koncentrowa∏a si´ jednak g∏ównie na obni˝eniu sk∏adek pobieranych przez PTE, a w mniejszym stopniu na podniesieniu ich efektywnoÊci. Wyjàtek stanowi∏ projekt poselski (Unii WolnoÊci) z 2000 r., którego celem by∏o zwi´kszenie konkurencyjnoÊci poprzez umo˝liwienie PTE zarzàdzania wi´kszà liczbà OFE. Zaproponowany projekt by∏ jednak sprzeczny z interesami trzeciej wyró˝nionej grupy, którà stanowià PTE. Zasadniczym celem PTE jest utrzymanie systemu emerytalnego w obecnym kszta∏cie, co gwarantuje im wysokie stopy zwrotu przy stosunkowo niskim ryzyku. Dodatkowo obecny system mierzenia efektywnoÊci inwestycyjnej OFE umo˝liwia funduszom osiàganie przeci´tnych wyników bez ponoszenia negatywnych konsekwencji. W przesz∏oÊci OFE by∏y wy∏àcznie aktywnie zaanga˝owane 66 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce w proces legislacyjny, gdy ich interesy by∏y zagro˝one (np. obni˝enie sk∏adki). Nie podejmowa∏y natomiast ˝adnych istotnych dzia∏aƒ, których celem by∏aby poprawa efektywnoÊci systemu emerytalnego z punktu widzenia przysz∏ych emerytów. Na brak zainteresowania funduszy emerytalnych procesem legislacyjnym zwróci∏ równie˝ uwag´ zespó∏ Fundacji im. Stefana Batorego (2008), który pracowa∏ nad projektem „Spo∏eczny monitoring procesu stanowienia prawa”. Zespó∏ badawczy analizowa∏ prace legislacyjne Ministerstwa Pracy i Polityki Spo∏ecznej (dalej zwanego MPiPS), które pracowa∏o nad projektem ustawy o Êwiadczeniach wyp∏acanych ze Êrodków gromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych w 2008 r. Cz∏onkowie zespo∏u badawczego obawiali si´, ˝e w trakcie tworzenia tego projektu mo˝e dochodziç do nacisków ze strony funduszy emerytalnych w celu uzyskania nienale˝nie wysokich zysków. Zak∏adano, ˝e b´dzie to dotyczyç przede wszystkim prac parlamentarnych, w zwiàzku z czym zespó∏ badawczy obserwowa∏ proces legislacyjny na poziomie sejmowym. Monitoring wykaza∏ jednak, ˝e nie dochodzi∏o do ˝adnych nacisków ze strony funduszy emerytalnych, które pozostawa∏y wobec nowego projektu ustawy przez ca∏y czas bierne. Z drugiej strony zespó∏ badawczy zwraca uwag´, ˝e prace nad projektem ustawy o funduszach do˝ywotnich emerytur kapita∏owych utrudnia∏o to, ˝e MPiPS nie ma specjalistów podatkowych, np. finansistów, którzy mogliby pracowaç nad ustawà. W zwiàzku z tym prace pod wzgl´dem merytorycznym powinny le˝eç w gestii Ministerstwa Finansów. Tak jednak si´ nie sta∏o i projekt ustawy by∏ konsultowany z funduszami na poziomie rzàdowym. Autorzy zespo∏u Fundacji im. Stefana Batorego przypuszczajà, ˝e przedstawiciele funduszy emerytalnych mieli mo˝liwoÊç przekonania projektodawców do rozwiàzaƒ w ich interesie na etapie prac w MPiPS. Zespó∏ badawczy nie móg∏ jednak jednoznacznie stwierdziç, w jakim zakresie fundusze emerytalne wywar∏y wp∏yw na kszta∏t projektów rzàdowych. Jednak zespó∏ badawczy Fundacji Batorego wskazywa∏, ˝e by∏y sygna∏y Êwiadczàce o tym, ˝e do zmian w interesie funduszy w procesie dosz∏o. Dodatkowo eksperci fundacji zwracajà uwag´, ˝e MPiPS zorganizowa∏o konferencj´ uzgodnieniowà, na której przedstawiciele funduszy emerytalnych zg∏aszali uwagi do projektu. Jednak na stronach BIP MPiPS nie mo˝na by∏o znaleêç ˝adnego dokumentu zwiàzanego z tym spotkaniem (protoko∏u ani propozycji zg∏aszanych przez instytucje ubezpieczeniowe). Z raportu fundacji wynika zatem, ˝e najwi´ksze zmiany w projekcie zosta∏y przeprowadzone w fazie przedparlamentarnej. Nie dokonano natomiast istotnych zmian w projekcie podczas prac Sejmu, mimo ˝e powa˝ne wàtpliwoÊci do projektu zg∏aszali pos∏owie z partii opozycyjnej, przedstawiciele Narodowego Banku Polskiego, izb reprezentujàcych fundusze emerytalne oraz organizacje gospodarcze i pozarzàdowe. Warto wskazaç tak˝e, ˝e powy˝ej wyró˝nione zosta∏y trzy grupy – rzàd, opozycja i przedstawiciele PTE. W praktyce grup interesów jest znacznie wi´cej, co mo˝e wynikaç z powszechnego charakteru ubezpieczeƒ emerytalnych. Obok trzech powy˝szych nale˝y wyró˝niç tak˝e te grupy, które dotychczas skutecznie broni∏y si´ przed w∏àczeniem do powszechnego systemu emerytalnego – rolników i s∏u˝by mundurowe. Na rynku wyst´pujà tak˝e podmioty, które zosta∏y wykluczone z obs∏ugi powszechnego systemu emerytalnego. Warto zwróciç uwag´, ˝e dotàd nie by∏y podejmowane ˝adne inicjatywy, które mog∏yby spowodowaç wzrost konkurencji na rynku funduszy emerytalnych poprzez zmniejszenie barier wejÊcia na rynek. Brak ten mo˝e wynikaç z silnej pozycji dotychczasowych funduszy – trzeciej grupy, która skutecznie blokuje i lobbuje przeciw wszelkim reformom rynku funduszy emerytalnych. Dodatkowo w trakcie prac nad reformà emerytalnà mo˝na by∏o zaobserwowaç istotne spory wÊród pierwszej grupy – rzàdowej. W tym przypadku idea, a nast´pnie realizacja projektu o obni˝eniu sk∏adki do OFE dotyczy∏a g∏ównie Ministerstwa Pracy i Ministerstwa Finansów. Pomys∏om tym na poczàtku silnie przeciwstawia∏ si´ zespó∏ ministra Boniego, a Rada Gospodarcza przy Premierze RP by∏a podzielona co do kszta∏tu reformy. Ostatecznie jednak zwyci´˝y∏o Ministerstwo Finansów, które zosta∏o poparte przez premiera. Zatem równie˝ w ramach jednej grupy mo˝na zaobserwowaç ró˝ne frakcje i interesy, które najbardziej by∏y widoczne w fazie przedparlamentarnej. 67 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Ponadto prof. Marek Góra zwraca uwag´ na ró˝ne interesy, które wyst´pujà mi´dzy I a II filarem w Polsce. W I filarze Êrodki zarzàdzane sà bez wykorzystania rynków finansowych – zarzàdza nimi ZUS, który w tej roli jest specyficznym PTE. Z tych powodów nie sà one atrakcyjne dla grup interesu zwiàzanych z rynkami finansowymi. Prof. Marek Góra zwraca jednak uwag´, ˝e nie przestajà byç atrakcyjne dla polityków, instytucji publicznych (np. koszty funkcjonowania ZUS w cz´Êci odpowiadajàcej zadaniom emerytalnym nie sà jakoÊ drastycznie ni˝sze od op∏at pobieranych przez PTE) oraz uprzywilejowanych grup zawodowych. Z tych powodów prof. Góra postuluje, aby Êrodki, które przep∏ywajà przez system emerytalny, by∏y jednolicie ksi´gowane. Spowodowa∏oby to przejrzystoÊç systemu emerytalnego, a tym samym ∏atwiejsze jego zrozumienie, w tym ewentualnych póêniejszych w nim zmian. Niestety postulat wprowadzenia jednolitego systemu ksi´gowania nie spotka∏ si´ dotychczas z zainteresowaniem decydentów, co tak˝e mo˝e wynikaç z tego, ˝e grupy interesów nie sà zainteresowane wprowadzeniem przejrzystego systemu emerytalnego w Polsce. 8.2.7. PODSUMOWANIE Analiza Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z 2011 r. wyraênie wskazuje, ˝e grupy interesów – politycy, ale tak˝e fundusze emerytalne – rzadko kiedy dzia∏ajà w interesie spo∏eczeƒstwa. Dodatkowo ˝adna z tych grup nie podejmowa∏a jakichkolwiek dzia∏aƒ, aby wyedukowaç spo∏eczeƒstwo. Jego brak wiedzy merytorycznej jest jednym z powodów ma∏ej aktywnoÊci, co wykorzystuje wiele grup interesów w celu realizacji swoich partykularnych interesów. RównoczeÊnie rzàd nie jest dyscyplinowany przez spo∏eczeƒstwo, co spowodowa∏o wiele zaniechaƒ bàdê zmian ustawy powodujàcych, ˝e obecny powszechny system emerytalny istotnie ró˝ni si´ od pierwotnych za∏o˝eƒ. Wi´kszoÊç zmian by∏a przeprowadzana w fazie przedparlamentarnej, a w Sejmie prace nad projektem mia∏y cz´sto tylko charakter redakcyjny. Warto podkreÊliç, ˝e do dziÊ nie wprowadzono systemu opartego na kilku funduszach o ró˝nym profilu ryzyka, co przewidywa∏a ustawa z 1999 r. W nast´pstwie tego cz´Êç osób, które niedawno przesz∏y lub przejdà na emerytur´, ponios∏a istotnà strat´. Ponadto wobec orzeczenia Trybuna∏u SprawiedliwoÊci UE z grudnia 2011 r. dla funduszy emerytalnych otworzy∏y si´ mo˝liwoÊci inwestycji na rynkach zagranicznych. Mo˝liwoÊç dywersyfikacji nie tylko powinna ograniczyç ryzyko zwiàzane z politykà inwestycyjnà funduszy emerytalnych, ale tak˝e przyczyniç si´ do wy˝szych stóp zwrotu. Nale˝y te˝ wskazaç, ˝e na wadliwoÊç zapisu ograniczajàcego mo˝liwoÊci inwestycyjne zwraca∏a uwag´ cz´Êç opinii prawnych, gdy tworzony by∏ projekt ustawy w latach 1996-1998, a tak˝e w póêniejszym okresie. W ramach prowadzonych nowelizacji zosta∏a w du˝ym stopniu ograniczona mo˝liwoÊç dziedziczenia Êrodków oraz wyboru formy emerytury. W ostatnim okresie zmniejszono te˝ udzia∏ Êrodków przekazywanych do OFE na rzecz ZUS. W nast´pstwie tego obecny system emerytalny ponownie w du˝ym stopniu zale˝y od bie˝àcej sytuacji finansów publicznych, co stwarza ryzyko dla przysz∏ych emerytów. W nast´pstwie kryzysu finansowego po raz kolejny o˝y∏a dyskusja zwiàzana z reformà systemu emerytalnego s∏u˝b mundurowych oraz rolników. Obie grupy majà jednak silne poparcie wÊród niektórych polityków, co powoduje, ˝e ka˝da próba reformy tych systemów spotyka si´ z du˝ymi protestami. Nale˝y zatem oczekiwaç, ˝e ewentualne zmiany b´dà tylko cz´Êciowo rozwiàzywaç problemy narastajàce wobec braku istotnych rozwiàzaƒ w systemie emerytalnym. 68 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 8.3. USTAWA O OGRANICZANIU BARIER ADMINISTRACYJNYCH DLA OBYWATELI I PRZEDSI¢BIORCÓW Autor: Monika Lewandowska-Kalina Tytu∏: O ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsi´biorców Ustawa zosta∏a uchwalona na posiedzeniu nr 88 dnia 25 marca 2011 r. Adres publikacyjny: DzU nr 106 poz. 622 8.3.1. PROBLEM ZAWODÓW REGULOWANYCH W POLSCE W Polsce istnieje 380 regulowanych przez paƒstwo profesji, ponaddwukrotnie wi´cej ni˝ w Niemczech, we Francji, W∏oszech, w Norwegii czy Szwecji i ponad siedmiokrotnie wi´cej ni˝ w Estonii. Analiza zawodów regulowanych ujawnia, ˝e ich istnienie powoduje ograniczenie wyboru konsumentów i wzrost kosztów przez nich ponoszonych, wzrost p∏ac przedstawicieli zawodów regulowanych i zwi´kszenie nierównoÊci w spo∏eczeƒstwie, jak równie˝ pozbawienie najbiedniejszych dost´pu do odpowiednich us∏ug. Pierwszym efektem ograniczenia poda˝y us∏ug poprzez zamkni´cie zawodu jest renta ekonomiczna, jakà dzi´ki temu osiàgajà przedstawiciele danej profesji. George Stigler (1971) udowodni∏, dlaczego grupy interesu preferujà regulacje zamiast np. subsydiów. Subsydia dla danej dziedziny gospodarki przyciàgajà innych przedsi´biorców, zwi´kszajàc tym samym presj´ konkurencyjnà. Regulacje dzia∏ajà zupe∏nie odwrotnie. Zamykajà dost´p do danej dzia∏alnoÊci gospodarki i, zmniejszajàc konkurencj´, wytwarzajà zjawisko renty ekonomicznej – nadzwyczajnego zysku wynikajàcego z ograniczeƒ poda˝y na danym rynku spowodowanych istnieniem regulacji. Ca∏kowita wielkoÊç renty, mierzonej przeci´tnym stosunkiem ceny do kosztów (average price-cost margin) – cz´stym wskaênikiem rozmiaru niedoskona∏oÊci rynku produktów – jest o 10-20 proc. wi´ksza w Polsce ni˝ innych krajach OECD (wg raportu OECD, 2010). Wspó∏czynnik koszty – ceny jest ni˝szy w przemyÊle, poniewa˝ zagraniczna konkurencja zmniejsza mar˝e (Gradzewicz i Hagemejer, 2007). Renty zdajà si´ ogromne (w wymiarze absolutnym i w stosunku do innych krajów) w prawie ka˝dym sektorze (za wyjàtkiem transportu), zw∏aszcza w budownictwie, handlu, rolnictwie i us∏ugach. Drugim efektem jest du˝e bezrobocie wÊród m∏odych ludzi. Efekt ten potwierdzi∏y najszersze badania zawodów regulowanych przeprowadzone w krajach UE przez Institut für Höhere Studien. Raport pokaza∏, ˝e kraje o mniej restrykcyjnych regulacjach charakteryzujà si´ wy˝szym zatrudnieniem, szczególnie ludzi m∏odych, i wy˝szymi obrotami w regulowanych zawodach. Badania wskazujà, ˝e nawet w przypadku paƒstwowych egzaminów powszechnych w wielu profesjach dochodzi do manipulacji mogàcych ograniczyç liczb´ aplikantów w trudnych ekonomicznie czasach. W badaniach Eltona Rayacka (1975) przeprowadzonych na zlecenie Departamentu Pracy USA pokazano, ˝e w dziesi´ciu z dwunastu analizowanych zawodów regulowanych liczba osób, które pomyÊlnie zda∏y egzamin, by∏a zdecydowanie ni˝sza, gdy bezrobocie by∏o wysokie. Regulacje zawodu w wielu przypadkach stanowià barier´ wejÊcia na rynek, nie mogà wi´c nie mieç wp∏ywu na poziom p∏ac otrzymywanych przez przedstawicieli profesji. Badania Williama D. White'a (1978) pokaza∏y, ˝e wzmocnienie restrykcyjnoÊci regulacji dotyczàcych personelu laboratoryjnego podnios∏o jego relatywne p∏ace o 16 proc. Z kolei badania Lawrence’a Sheparda (1978) porównujàce przeci´tne op∏aty pobierane przez dentystów w stanach, w których zawód ten by∏ regulowany, z tymi, w których nie by∏, ujawni∏y, ˝e regulacje podnios∏y ceny us∏ug i p∏ace dentystów od 12 do 15 proc. Wy˝sze ceny us∏ug Êwiadczonych przez licencjonowanych przedstawicieli zawodów mo˝na uznaç za usprawiedliwione, jeÊli istnia∏yby dowody, ˝e regulacja danej profesji rzeczywiÊcie podnosi jakoÊç Êwiadczonych us∏ug. Wi´kszoÊç dowodów wskazuje jednak na to, ˝e regulacje majà w najlepszym razie neutralny, jeÊli nie negatywny efekt. 69 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Licencjonowanie zawodów poprzez zwi´kszenie kosztów wejÊcia na rynek podnosi ceny i ogranicza poda˝ us∏ug, powodujàc tzw. cadillac effect – zjawisko wykonywania przez ludzi samodzielnie czynnoÊci zwykle wykonywanych przez fachowców. Konsument, stajàc przed wyborem, czy zakupiç drogie us∏ugi wysoko kwalifikowanych specjalistów, czy nie zakupiç ich wcale, cz´sto wybiera drugie rozwiàzanie, co w przypadku wielu zawodów prowadzi do zmniejszenia nie tylko ogólnej jakoÊci us∏ug, ale te˝ bezpieczeƒstwa konsumentów. Amerykaƒscy badacze Sidney Carroll i Robert Gaston pokazali, ˝e do pora˝eƒ pràdem dochodzi zdecydowanie cz´Êciej w stanach o bardziej restrykcyjnych regulacjach zawodu elektryka. Badacze, u˝ywajàc indeksu higieny jamy ustnej rekrutów amerykaƒskiej marynarki wojennej, pokazali, ˝e w stanach, które dopuszczajà do praktykowania zawodów dentystycznych specjalistów spoza swoich granic (a tym samym majà wy˝szà dost´pnoÊç us∏ug), jakoÊç uz´bienia jest wy˝sza o 30 proc. Badania ujawniajà równie˝, ˝e zamkni´cie pewnych zawodów powoduje presj´ konkurencyjnà na p∏ace w zawodach nieuregulowanych. Morris Kleiner z University of Minnesota pokaza∏, ˝e p∏ace w sektorach nieuregulowanych sà o 8-12 proc. ni˝sze (w zale˝noÊci od u˝ytej metody estymacji) w wyniku ograniczenia dop∏ywu pracowników do zawodów regulowanych. Co wi´cej, konsekwencjà zamykania zawodów jest odp∏yw najzdolniejszych osób do zawodów wolnych. Dale Ballou i Michael Podgursky (1998) po przeprowadzeniu badaƒ dotyczàcych zawodu nauczyciela argumentujà, ˝e im d∏u˝szy okres poprzedzajàcy wejÊcie do zawodu, im wi´cej barier prawnych, tym wi´cej dobrze wykwalifikowanych m∏odych osób zaczyna szukaç innego, mniej uregulowanego zaj´cia. To skutkuje znaczàcym obni˝eniem ogólnej jakoÊci us∏ug, poniewa˝ w zawodzie pozostajà g∏ównie osoby gorzej wykwalifikowane, niemajàce na rynku pracy innych alternatyw. 8.3.2. PROJEKT USTAWY O OGRANICZANIU BARIER ADMINISTRACYJNYCH DLA OBYWATELI I PRZEDSI¢BIORCÓW W ZAKRESIE LIKWIDACJI UPRAWNIE¡ ZAWODOWYCH DLA POÂREDNIKÓW W OBROCIE NIERUCHOMOÂCIAMI W projekcie ustawy wprowadzono zapisy otwierajàce dost´p do wykonywania dzia∏alnoÊci w zakresie poÊrednictwa w obrocie nieruchomoÊciami – zniesiono obowiàzek uzyskania licencji zawodowej poÊrednika i inne ustawowe wymagania ograniczajàce dost´p do wykonywania poÊrednictwa. Wykonywanie tej dzia∏alnoÊci mia∏o wymagaç jedynie obowiàzkowego ubezpieczenia OC. Argumentowano, ˝e wykonywanie czynnoÊci zmierzajàcych do zawarcia umów sprzeda˝y, najmu lub dzier˝awy nieruchomoÊci nie wymaga szczególnych kwalifikacji zawodowych, a ka˝dy przedsi´biorca funkcjonujàcy w obrocie gospodarczym ma podstawowe umiej´tnoÊci, którymi musi si´ wykazaç poÊrednik, np.: sprawne przeprowadzanie transakcji, korzystanie z rejestrów i ewidencji, prezentacja ofert. Ponadto najwa˝niejsze z punktu widzenia konsumenta umowy – umowy sprzeda˝y nieruchomoÊci – poÊwiadcza notariusz, a nie poÊrednik i de facto na notariusza na∏o˝ony jest ci´˝ar odpowiedzialnoÊci za rzetelnoÊç transakcji (sprawdzenie ksiàg wieczystych etc.). Dodatkowo wysoki poziom prowizji pobieranych przez poÊredników od obydwu stron transakcji jest odwrotnie proporcjonalny do jakoÊci i rzetelnoÊci Êwiadczonych przez nich us∏ug (Êrednia w przypadku umów sprzeda˝y wynosi 7 proc. wartoÊci transakcji, w przypadku umów najmu to wysokoÊç miesi´cznego czynszu). 70 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 8.3.3. PRACE NAD USTAWÑ O OGRANICZANIU BARIER ADMINISTRACYJNYCH DLA OBYWATELI I PRZEDSI¢BIORCÓW W RADZIE MINISTRÓW (ELEMENTY, WP¸YW GRUP INTERESU) Ustawa o gospodarce nieruchomoÊciami stanowi dobry przyk∏ad na likwidacj´ licencji. Zar´czam paƒstwu, ˝e podobnie jak wczoraj taksówkarze walczyli o zachowanie licencji, tak samo b´dzie trzecia wojna Êwiatowa o zachowanie licencji na obrót nieruchomoÊciami. B´dzie trzecia wojna Êwiatowa. Adam Szejnfeld Praca nad projektem ustawy i zniesieniem licencji poÊrednika w obrocie nieruchomoÊciami wywo∏a∏a bardzo ostrà reakcj´ Polskiej Federacji Rynku NieruchomoÊci, zwiàzku regionalnych stowarzyszeƒ poÊredników oraz zarzàdców nieruchomoÊci, zrzeszajàcych prawie 3,5 tys. osób. W komunikacie opublikowanym na stronie internetowej PFRN zapewnia∏ swoich cz∏onków, ˝e organizacja „jest w sta∏ym kontakcie z Ministerstwem Gospodarki i Ministerstwem Infrastruktury oraz jest przygotowana do podj´cia natychmiastowych dzia∏aƒ lobbingowych w sprawie utrzymania licencji zawodowych. PFRN natychmiast przystàpi do szeroko zakrojonych dzia∏aƒ w sprawie usuni´cia szkodliwych zapisów z projektu ustawy po jego oficjalnym opublikowaniu”. Przypomina∏ tak˝e, ˝e przy procedowaniu Ustawy o Êwiadczeniu us∏ug na terytorium RP zespó∏ lobbingowy powo∏any i zarejestrowany pod przewodnictwem Polskiej Federacji Rynku NieruchomoÊci znakomicie zda∏ egzamin i wp∏ynà∏ na usuni´cie zapisów o likwidacji licencji z tej ustawy15. Po oficjalnym og∏oszeniu przez Ministerstwo Gospodarki prac nad projektem 11 grudnia 2009 r. PFRN wielokrotnie publicznie przedstawia∏ projektowane zmiany jako likwidacj´ ograniczenia dost´pu do zawodu osobom karanym oraz osobom niemajàcym kompetencji do obs∏ugi rynku nieruchomoÊci, która doprowadzi do usuni´cia ochrony osób, które zawierajà transakcje na rynku nieruchomoÊci, otworzy szeroko drzwi Êwiatu przest´pczemu, wyeliminuje ma∏e rodzinne firmy, które nie podo∏ajà nieuczciwej konkurencji, oraz wprowadzi na rynek nieruchomoÊci olbrzymie Êrodki z nieujawnionych êróde∏ przychodu w celu ich wyprania. Rozpoczà∏ te˝ szeroko zakrojone dzia∏ania w celu eliminacji zapisu z projektu ustawy. Szukano mo˝liwoÊci wp∏yni´cia nie tylko na przedstawicieli rzàdu, lecz równie˝ na parlamentarzystów. Siódmego stycznia 2010 r. przedstawiciele PFRN odbyli spotkania z podsekretarzem stanu Rafa∏em Baniakiem. Siódmego lipca 2010 r. Micha∏ Boni, przewodniczàcy Sta∏ego Komitetu Rady Ministrów, i Rafa∏ Baniak, podsekretarz stanu w Ministerstwie Gospodarki, zorganizowali w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów spotkanie, na które zostali zaproszeni mi´dzy innymi przedstawiciele PFRN. Minister Micha∏ Boni poinformowa∏ wówczas, ˝e zapozna∏ si´ z wi´kszoÊcià protestów i stanowisk przes∏anych przez PFRN oraz regionalne stowarzyszenia, jak równie˝ z wi´kszoÊcià indywidualnych protestów kierowanych przez poÊredników w obrocie nieruchomoÊciami. Zapewni∏, ˝e projekt zmian w Ustawie o gospodarce nieruchomoÊciami zostanie jeszcze raz dok∏adnie przeanalizowany, a przedstawione przez poÊredników argumenty b´dà wzi´te pod uwag´. PFRN zorganizowa∏a równie˝ spotkanie z pose∏ Aldonà M∏yƒczak, cz∏onkinià sejmowych komisji infrastruktury i gospodarki. Uzgodniono plan konkretnych dzia∏aƒ, które zostanà wspólnie podj´te w interesie Êrodowiska16. Dzia∏ania PFRN si´gn´∏y nawet Brukseli. W Parlamencie Europejskim Polska Federacja Rynku NieruchomoÊci odby∏a spotkania z europos∏ami: prof. Danutà Hübner, Konradem Szymaƒskim, Piotrem Borysem, dr. Wojciechem Olejniczakiem, Jolantà Hibner, dr. Janem Olbrychtem, Ma∏gorzatà Handzlik oraz reprezentantem pos∏anki Ró˝y Thun. Pos∏owie wyrazili zaniepokojenie dla propozycji zmian w zakresie likwidacji licencji poÊrednika. Wielu z nich zadeklarowa∏o wsparcie i interwencje w tej sprawie. 15 16 Komunikat w sprawie projektu likwidacji licencji poÊrednika w obrocie nieruchomoÊciamihttp://www.pfrn.pl/page/845 http://www.pfrn.pl/page/873 71 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Wskutek dzia∏aƒ PFRN w sprawie likwidacji licencji zosta∏o z∏o˝onych 13 interpelacji poselskich17 i jedno zapytanie. Podj´ta zosta∏a równie˝ jedna interwencja poselska. Zdajàc sprawozdanie ze swojej lobbingowej dzia∏alnoÊci, prezydent PFRN nie ukrywa∏, ˝e twarde stanowisko w sprawie licencji przynosi rezultaty: „Coraz wi´cej wa˝nych osób i instytucji popiera nas i jest za utrzymaniem licencji, a propozycja Ministerstwa Gospodarki jest odbierana jako niebezpieczeƒstwo dla obrotu gospodarczego w obszarze nieruchomoÊci”18. Dodatkowo PFRN ostro reagowa∏ na pojawiajàce si´ w prasie g∏osy przychylne dla zniesienia licencji zawodowej poÊrednika nieruchomoÊci, Êlàc sprostowania i naciskajàc na Ministerstwo Gospodarki, by podejmowa∏o takie same dzia∏ania. W dniu 14 paêdziernika 2010 r. na konferencji prasowej zorganizowanej w Sejmie przez Polskà Federacj´ Rynku NieruchomoÊci, Ma∏opolskie Stowarzyszenie PoÊredników w Obrocie NieruchomoÊciami oraz parti´ SdPl dyrektor Otylia Trzaskalska-Stroiƒska z Ministerstwa Gospodarski przekaza∏a oficjalne stanowisko ministra gospodarki w sprawie wykreÊlenia z projektu Ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsi´biorców artyku∏ów wprowadzajàcych zmiany w Ustawie o gospodarce nieruchomoÊciami, dotyczàcych zawodu poÊrednika w obrocie nieruchomoÊciami. Ustawa zosta∏a przekazana do Sejmu i uchwalona ju˝ bez oprotestowanego zapisu. 8.4. USTAWA O REFUNDACJI LEKÓW, ÂRODKÓW SPO˚YWCZYCH SPECJALNEGO PRZEZNACZENIA ˚YWIENIOWEGO ORAZ WYROBÓW MEDYCZNYCH Autor: Monika Lewandowska-Kalina Tytu∏: O ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsi´biorców Ustawa zosta∏a uchwalona na posiedzeniu nr 88 dnia 25 marca 2011 r. Adres publikacyjny: DzU nr 106 poz. 622 8.4.1. SYSTEM REFUNDACJI LEKÓW W POLSCE Dotychczas ceny leków w Polsce by∏y kszta∏towane w warunkach (bardzo) ograniczonej konkurencji. Sk∏ada∏y si´ one bowiem z dwóch cz´Êci, pokrywanych przez dwóch p∏atników – NFZ oraz samego pacjenta. NFZ p∏aci∏ zawsze tylko do tzw. limitu ceny, czyli poziomu ceny najtaƒszego leku w grupie terapeutycznej. Cz´Êç, która by∏a pokrywana przez pacjenta, to reszta ceny ponad wymieniony limit. W 2009 r. na refundacj´ leków przeznaczono 8,213 mld z∏. WartoÊç rynkowa leków i wyrobów medycznych obj´tych refundacjà przekroczy∏a 12 mld z∏, z czego pacjenci dop∏acili ok. 4 mld z∏, co stanowi nieca∏e 33 proc. wartoÊci rynkowej tych produktów. W Polsce wydatki ca∏kowite na leki wcià˝ ros∏y i w 2009 r. stanowi∏y 24,5 proc. ca∏kowitych wydatków na opiek´ zdrowotnà, co by∏o jednym z najwy˝szych wspó∏czynników spoÊród krajów OECD (piàte miejsce, przy Êredniej 17,1 proc.; OECD, 2009). Jacka Tomczaka, Zbigniewa Babalskiego, Wies∏awa Szczepaƒskiego, Macieja Orzechowskiego, S∏awomira ZawiÊlaka, Andrzeja Sztorca, Stanis∏awa Kalemb´, Henryka Siedlaczka, Zbigniewa Kozaka, Grzegorza Sztolcmana, Waldemara Andzela, Mariusza Grada, Jaros∏awa Rusieckiego. 18 http://www.pfrn.pl/page/873 17 72 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 8.4.2. PROJEKT USTAWY REFUNDACYJNEJ Z 2010 R. (ELEMENTY, WP¸YW GRUP INTERESU) By rozwiàzaç problem narastajàcych kosztów systemu refundacyjnego, Rada Ministrów przygotowa∏a projekt zmiany Ustawy o refundacji leków, Êrodków spo˝ywczych specjalnego przeznaczenia ˝ywieniowego i wyrobów medycznych, uchwalony przez parlament RP 12 maja 2011 r. Zaproponowano w nim wprowadzenie sztywnych cen i mar˝ zarówno detalicznych, jak i hurtowych. Zgodnie z projektem rzàdowym 17 proc. wydatków NFZ na Êwiadczenia zdrowotne b´dzie musia∏o byç przeznaczane na refundacj´ leków. Bezp∏atne b´dà leki majàce udowodnionà skutecznoÊç w leczeniu nowotworu z∏oÊliwego, choroby psychicznej, upoÊledzenia umys∏owego, zaburzenia rozwojowego, choroby zakaênej o szczególnym zagro˝eniu epidemicznym oraz leki z programów terapeutycznych i chemioterapii. Podstawà limitu finansowania leku mia∏a byç najwy˝sza spoÊród najni˝szych cen hurtowych, które pokrywajà co najmniej 15 proc. miesi´cznego obrotu iloÊciowego zrealizowanego w danej grupie finansowania. Op∏atà zrycza∏towanà b´dà obj´te leki refundowane wymagajàce stosowania d∏u˝ej ni˝ 30 dni oraz te, których koszt miesi´czny przy odp∏atnoÊci 30 proc. przekracza 5 proc. minimalnego wynagrodzenia. Na tej samej zasadzie dost´pne b´dà leki, które trzeba stosowaç krócej ni˝ 30 dni, ale ich koszt przy odp∏atnoÊci 50 proc. przekracza 30 proc. minimalnego wynagrodzenia. Projekt wprowadza∏ te˝ przepisy dotyczàce dzielenia ryzyka zwiàzanego z ponoszeniem przez NFZ wydatków na refundacj´ leków. Uzale˝nia∏ wielkoÊç przychodu producenta leku od uzyskanych efektów zdrowotnych. Decyzje refundacyjne b´dà wydawane na podstawie stanowiska Komisji Ekonomicznej i Agencji Oceny Technologii Medycznych. Projekt przewidywa∏ wprowadzenie podatku od refundacji leków. P∏aciç go mia∏y koncerny farmaceutyczne zobowiàzane do odprowadzania 3 proc. zysku z refundacji w celu zmniejszenia cen leków refundowanych dla chorych w hurtowniach i aptekach, a jednoczeÊnie wyeliminowania nadu˝yç polegajàcych na uzyskiwaniu z NFZ pe∏nej refundacji za leki sprzedawane w promocjach. Projekt rzàdowy przewidywa∏, ˝e sta∏à cen´ leku refundowanego Ministerstwo Zdrowia b´dzie negocjowa∏o z producentem. Od jej wartoÊci b´dzie ustalana urz´dowa mar˝a hurtowa w wysokoÊci 5 proc. i urz´dowa mar˝a detaliczna – te˝ w wysokoÊci 5 proc. Ceny leków refundowanych mia∏y byç identyczne w ka˝dej aptece w kraju i nie mia∏y si´ ró˝niç od ustalonych. Wprowadzony mia∏ zostaç obowiàzek zawierania przez apteki umów z NFZ, w których zobowià˝à si´ one do przestrzegania cen uj´tych w obwieszczeniach zawierajàcych wykazy produktów refundowanych. Za stosowanie wy˝szych mar˝ i cen od tych, które ustali Ministerstwo Zdrowia, projekt przewidywa∏ kar´ pieni´˝nà o wartoÊci detalicznej brutto leków sprzedanych z naruszeniem przepisów powi´kszonej o 10 proc. wartoÊci kwoty refundacyjnej otrzymanej w poprzednim roku kalendarzowym. 8.4.3. PRACE NAD USTAWÑ REFUNDACYJNÑ W PARLAMENCIE (ELEMENTY, WP¸YW GRUP INTERESU) Raport UOKiK z 200619 r. informowa∏ o silnych naciskach organizacji aptekarskich, które dà˝y∏y do utrzymania wysokiego poziomu cen leków. Na przyk∏ad Naczelna Izba Aptekarska, czyli samorzàd aptekarski, 28 stycznia 2005 r. zaapelowa∏a do Ministerstwa Zdrowia o ustalenie jednolitych cen na takie preparaty, aby ograniczyç ewentualnà konkurencj´ cenowà. Samorzàd aptekarski sta∏ na stanowisku, i˝ do oceny dzia∏alnoÊci aptekarskiej nie mo˝na stosowaç rynkowych kryteriów, bo ma ona charakter szczególny, opiera si´ na trosce o klienta, jego zaufaniu itd., stàd konieczne sà ograniczenia na rynku, np. dla konkurencji cenowej. Dodatkowo prasa informowa∏a, ˝e w∏aÊciciel sieci Euro-Apteka 19 Raport z badania hurtowego rynku leków, UOKiK, Warszawa 2006. 73 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce wskazywa∏, i˝ na hurtownie czynione by∏y naciski, by zrywa∏y wspó∏prac´ z jego siecià, a w przeciwnym wypadku dystrybutorom grozi∏by bojkot polskich farmaceutów. Jako przyk∏ady wymieni∏ hurtownie Prosper SA, Farmapol i Polska Grupa Farmaceutyczna, które wycofa∏y si´ ze wspó∏pracy z Euro-Aptekà. PGF i Farmacol zawarte umowy z przedsi´biorstwem litewskim zerwa∏y formalnie z innych przyczyn, jednak˝e nale˝y zauwa˝yç, ˝e same sà jednoczeÊnie w∏aÊcicielami du˝ych sieci aptek (na przyk∏ad PGF ma oko∏o 400 aptek). Gdy ustawa refundacyjna trafi∏a do Sejmu, w posiedzeniach sejmowej podkomisji nadzwyczajnej oraz sejmowej i senackiej komisji zdrowia uczestniczyli cz∏onkowie samorzàdu aptekarskiego. Podczas prac legislacyjnych wprowadzono wiele szkodliwych zmian w projekcie ustawy o refundacji leków, o które wnioskowali przedstawiciele samorzàdu aptekarskiego. Âwiadczy o tym przemówienie prezesa Naczelnej Rady Aptekarskiej z 29 wrzeÊnia 2011 r. wyg∏oszone na obchodach 20-lecia odrodzonego samorzàdu aptekarskiego. W dniu 17 lutego 2011 r. na posiedzeniu sejmowej podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia rzàdowego projektu ustawy o refundacji leków podkomisja przed∏o˝y∏a sprawozdanie w formie tekstu jednolitego zawierajàce liczne zmiany do projektu ustawy refundacyjnej, które zosta∏y przyj´te przez komisj´. Poni˝ej najwa˝niejsze zmiany: Zwi´kszenie wysokoÊci urz´dowej mar˝y detalicznej. Mar˝a detaliczna uleg∏a podwy˝szeniu z 5 do 8 proc. – zmiana wynosi w zale˝noÊci od danej grupy limitowej od 0,5 do 4 z∏. Tym samym zwi´kszono rent´ ekonomicznà podmiotów prowadzàcych apteki. Wprowadzono mar˝´ dla leków recepturowych w wysokoÊci 25 proc. Projekt rzàdowy przewidywa∏ mar˝´ w wysokoÊci 5 proc. dla tej grupy leków. Wprowadzono te˝ wiele innych korzystnych dla aptekarzy zmian na ich wniosek (np. nowe regulacje umów o refundacje). Warto zaznaczyç, ˝e pod wp∏ywem argumentów ekspertów koncernów zagranicznych, a tak˝e niezale˝nych konstytucjonalistów Senat wykreÊli∏ z ustawy zapis dotyczàcy 3-proc. op∏aty od refundacji leków, jakà mia∏yby p∏aciç firmy farmaceutyczne. Wobec wàtpliwoÊci konstytucyjnych, jakie budzi∏ nowy podatek, a tak˝e tego, ˝e by∏by szkodliwy dla polskiego rynku farmaceutycznego – zmian´ t´ nale˝y uznaç za korzystnà dla interesu publicznego. 74 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 8.5. USTAWA O RODZINNYCH OGRODACH DZIA¸KOWYCH Autor: Stanis∏aw Alwasiak Tytu∏: O rodzinnych ogrodach dzia∏kowych Ustawa zosta∏a uchwalona na posiedzeniu nr 107 dnia 8 lipca 2005 r. Adres publikacyjny: DzU nr 169 poz. 1419 Ustawa wprowadzi∏a nowe regulacje prawne dotyczàce m.in. zak∏adania, utrzymywania i likwidacji ogrodów. W uchwalonym w 2005 r. kszta∏cie znios∏a obowiàzywanie wi´kszoÊci postanowieƒ starszej Ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach dzia∏kowych. Ustawa zmieni∏a warunki funkcjonowania tzw. rodzinnych ogrodów dzia∏kowych, wprowadzajàc rozwiàzania kontrowersyjne i budzàce wàtpliwoÊci, zarówno dotyczàce praworzàdnoÊci poszczególnych rozwiàzaƒ, jak i konstytucyjnoÊci ca∏ej ustawy. Dodatkowo Polski Zwiàzek Dzia∏kowców -– organizacja nadrz´dna skupiajàca w swych strukturach wszystkie ogrody i monopolizujàca dzia∏alnoÊç spo∏ecznà dzia∏kowców – ograniczy∏ prawo do zrzeszania si´ i rozporzàdzania w∏asnoÊcià swoich cz∏onków. 8.5.1. RYS HISTORYCZNY Idea ogrodów dzia∏kowych narodzi∏a si´ pod koniec XVII w. w Anglii. Jako ruch spo∏eczny ogrody dzia∏kowe powsta∏y pod koniec XIX w. jako dobrowolne inicjatywy spo∏eczne nakierowane na popraw´ sytuacji najszerszych warstw mieszkaƒców przede wszystkim miast. Ich rozwój wynika∏ z przekonania o dobrodziejstwach obcowania z naturà. Pierwsze Towarzystwa Ogrodów i Osiedli Dzia∏kowych na terenach obecnej Rzeczypospolitej Polskiej powsta∏y w 1901 r. W okresie mi´dzywojennym istnia∏o Towarzystwo Ogrodów Dzia∏kowych, a dzia∏kowcy nale˝eli do wielu ró˝nych dzia∏ajàcych w kraju organizacji. Dekret PKWN z 6 czerwca 1944 r. o reformie rolnej przewidywa∏ wy∏àczenie z parcelacji ziemi na ogrody dzia∏kowe. W czerwcu 1946 r. wydany zosta∏ dekret o ogrodach dzia∏kowych, który podniós∏ ogrody dzia∏kowe do rz´du urzàdzeƒ u˝ytecznoÊci publicznej. Istotnà cezurà w historii ogrodów dzia∏kowych sta∏o si´ uchwalenie 9 marca 1949 r. przez Sejm Ustawy o pracowniczych ogrodach dzia∏kowych (DzU nr 18 poz. 117). Zarzàdcà ogrodów w ten sposób sta∏a si´ Komisja Centralna Zwiàzków Zawodowych. Art. 13 ustawy mówi: „Stowarzyszenia prowadzàce ogrody dzia∏kowe ulegajà likwidacji. Likwidacj´ przeprowadza Zrzeszenie Pracowniczych Zwiàzków Zawodowych. Wszystkie agendy oraz ca∏y majàtek ruchomy i nieruchomy tych towarzystw przechodzi na Zrzeszenie Pracowniczych Zwiàzków Zawodowych (Komisj´ Centralnà Zwiàzków Zawodowych)”. Na fali przemian posierpniowych w maju 1981 r. Sejm uchwali∏ Ustaw´ o pracowniczych ogrodach dzia∏kowych, w której wyniku ogrody dzia∏kowe przejà∏ Polski Zwiàzek Dzia∏kowców na zasadzie wy∏àcznoÊci. Pracownicze ogrody dzia∏kowe, które na mocy przepisów przejÊciowych po 1989 r. sta∏y si´ rodzinnymi ogrodami dzia∏kowymi, korzysta∏y w poprzednim okresie ustrojowym z daleko idàcej pomocy paƒstwa. Elementem tego wsparcia by∏ znaczny zakres pozyskiwania gruntów, co w po∏àczeniu z nieuregulowanym stanem prawnym wielu terenów rodzi spory w∏asnoÊciowe i kontrowersje dotyczàce swobody do zrzeszania si´ dzia∏kowców. Istotnym elementem tego procesu jest wzmocnienie samorzàdu terytorialnego, b´dàcy w∏aÊcicielem wielu atrakcyjnych dzia∏ek, na których posadowione sà ogrody, cz´sto – w wyniku procesu urbanizacji – znajdujàce si´ blisko centrów dzisiejszych rozwijajàcych si´ od kilkudziesi´ciu lat miast. 8.5.2. STAN PRAWNY, PROCES LEGISLACYJNY ORAZ ZMIANY USTAWOWE Sytuacj´ prawnà ogrodów dzia∏kowych oprócz wskazanej ustawy z 2005 r. regulujà nast´pujàce akty normatywne: • Ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadaƒ i kompetencji okreÊlonych w ustawach szczegó∏owych pomi´dzy organami gminy a organami administracji rzàdowej oraz o zmianie niektórych ustaw, • Ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, • Statut Polskiego Zwiàzku Dzia∏kowców, 75 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce • Uchwa∏y i wytyczne organów Zwiàzku Dzia∏kowców Polskich oraz Regulamin Rodzinnego Ogrodu Dzia∏kowego ROD. Poszczególne zapisy ustawy by∏y krytykowane i cz´Êciowo zmieniane jako niekonstytucyjne, w tym: • Z dniem 18 grudnia 2008 r. art. 10 w zakresie odnoszàcym si´ do gruntów stanowiàcych w∏asnoÊç jednostki samorzàdu terytorialnego zosta∏ uznany za niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybuna∏u Konstytucyjnego z 9 grudnia 2008 r. (DzU 8.223.1475), • Z dniem 18 grudnia 2008 r. art. 17 ust. 3 w zwiàzku z ust. 2 w zakresie, w jakim uzale˝nia likwidacj´ rodzinnego ogrodu dzia∏kowego na cel publiczny od zgody Polskiego Zwiàzku Dzia∏kowców, zosta∏ uznany za niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wyrokiem Trybuna∏u Konstytucyjnego z 9 grudnia 2008 r. (DzU 8.223.1475), • Art. 37 zmieniony przez art. 42 Ustawy z 18 paêdziernika 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upowa˝nieƒ do wydawania aktów wykonawczych (DzU 6.220.1600) z dniem 1 stycznia 2007 r., • Art. 38 uchylony przez art. 6 Ustawy z dnia 3 paêdziernika 2008 r. o zmianie Ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (DzU 8.201.1237) z dniem 15 listopada 2008 r. W dniu 22.02.2010 r. pierwszy prezes Sàdu Najwy˝szego skierowa∏ wniosek do Trybuna∏u Konstytucyjnego o uznanie niezgodnoÊci z konstytucjà niektórych zapisów w ustawie o ROD (z 8.07.2005 r.), a 6.09.2010 r. rozszerzy∏ wniosek o orzeczenie niezgodnoÊci ca∏ej ustawy. 8.5.3. KWESTIE WP¸YWU GRUP INTERESU Projekt zosta∏ opracowany z inspiracji i przy czynnym wspó∏udziale prawników Polskiego Zwiàzku Dzia∏kowców i zosta∏ zg∏oszony jako inicjatywa poselska. Uchwalenie ustawy by∏o mo˝liwe z inicjatywy grupy 107 pos∏ów g∏ównie reprezentujàcych Sojusz Lewicy Demokratycznej, SdPl i Unii Pracy. Podpisa∏o si´ pod nim 235 tys. dzia∏kowców. Sama akcja zbierania podpisów sta∏a si´ dowodem sprawnoÊci organizacyjnej struktur PZD i mo˝liwoÊci mobilizacji spo∏ecznej dzia∏kowców. Projekt ustawy wp∏ynà∏ do Sejmu 11 marca 2005 r. Ustawa zosta∏a uchwalona 8.07.2005 r. G∏osowa∏o 356 pos∏ów, w tym za – 226, przeciw – 129, wstrzyma∏ si´ 1, nie g∏osowa∏o 104 pos∏ów. Nale˝y wziàç pod uwag´ atmosfer´ ostrego sporu politycznego. W tym samym czasie do laski marsza∏kowskiej wp∏yn´∏y dwa projekty ustaw, z których tylko projekt wspierany przez SLD zosta∏ dopuszczony do dalszej pracy legislacyjnej. WczeÊniej zg∏oszony alternatywny projekt Prawa i SprawiedliwoÊci proponowa∏ „uw∏aszczenie dzia∏kowców”, co wiàza∏oby si´ z przekazaniem im pe∏ni praw majàtkowych do uprawianych dzia∏ek. Chwytliwy marketingowo pomys∏ PiS spotka∏ si´ z negatywnà reakcjà z jednej strony PZD, z drugiej niektórych pos∏ów SLD. Mo˝na wnioskowaç, ˝e g∏ównym motywem podejmowanych dzia∏aƒ zarówno przez pos∏ów PiS, jak i SLD by∏o pozyskanie g∏osów dzia∏kowców przed zbli˝ajàcymi si´ wyborami, nie zaÊ wsparcie tworzenia, utrzymania i zabezpieczenia potrzeb dzia∏kowców. Interesujàcy z punktu widzenia norm stanowienia prawa by∏ przebieg posiedzenia z 7 lipca 2005 r. Komisja Ochrony Ârodowiska, Zasobów Naturalnych i LeÊnictwa, Komisja Samorzàdu Terytorialnego i Polityki Regionalnej oraz Komisja Skarbu Paƒstwa, obradujàce pod przewodnictwem pos∏a Jana Kochanowskiego z SLD, rozpatrzy∏y poprawki zg∏oszone w drugim czytaniu poselskiego projektu Ustawy o rodzinnych ogrodach dzia∏kowych (druki nr 3905 i 4252). Nadzwyczajny by∏ tak˝e tryb przyj´cia poprawek. W trybie poprawki nr 1 przyj´to nowy tekst ustawy, który czyni∏ bezprzedmiotowym wszystkie inne poprawki, w tym zg∏oszone przez pos∏ów opozycji. Jej istotà by∏o zaproponowanie ustawy w nowym kszta∏cie wynikajàcym z uwzgl´dnienia powsta∏ych wàtpliwoÊci i zarzutów. Zamiast po kolei g∏osowaç zmiany i poprawki w niedoskona∏ym kszta∏cie ustawy, przyj´to je hurtem po przeg∏osowaniu ich en bloc jako jednej poprawki. Zdaniem pos∏ów opozycji przyj´cie poprawki nr 1 oznacza∏o przyj´cie ca∏kiem nowej ustawy, a zgodnie z opinià pos∏ów opozycji sprawozdawca W∏adys∏aw St´pieƒ nie wiedzia∏, co si´ w niej znajduje! 76 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Z jednej strony ustawa deklarowa∏a obron´ praw cz´sto ubogich i starszych osób, dla których w∏asny ogród jest sposobem na ˝ycie. Z drugiej rozwiàzania wnoszone przez ustawodawc´ zmonopolizowa∏y mo˝liwoÊç funkcjonowania rodzinnych ogrodów dzia∏kowych oraz utrudni∏y dochodzenie s∏usznych praw przez dzia∏kowców na drodze sàdowej. Ustawa o rodzinnych ogrodach dzia∏kowych m.in. nie okreÊli∏a praw i obowiàzków u˝ytkujàcych dzia∏ki (dzia∏kowców) ani procedur przydzia∏u dzia∏ek, a sprawy te uregulowano w normach wewn´trznych (statut, regulamin) nieb´dàcych êród∏em powszechnie obowiàzujàcego prawa. Wed∏ug opinii Najwy˝szej Izby Kontroli przywrócenie prawid∏owej funkcji rodzinnym ogrodom dzia∏kowym mog∏o nastàpiç tylko przez zmian´ ustawy o rodzinnych ogrodach dzia∏kowych (szerzej patrz „Informacja o wynikach kontroli…”). W konfrontacji z dzia∏kowcami administracja ROD zosta∏a postawiona na uprzywilejowanej pozycji: konsekwencjà ewentualnego konfliktu z administracjà mog∏a byç utrata cz∏onkostwa, z czym wiàza∏a si´ utrata nabytych praw do dzia∏ki. Innym wàtpliwym elementem ustawy sta∏o si´ to, ˝e w wyniku nacisku PZD ustawodawca naruszy∏ s∏uszne interesy w∏aÊcicieli gruntów, na których posadowione sà ogrody rodzinne. Art. 10: „Rodzinne ogrody dzia∏kowe zak∏adane sà na gruntach stanowiàcych w∏asnoÊç skarbu paƒstwa, jednostek samorzàdu terytorialnego oraz Polskiego Zwiàzku Dzia∏kowców. (…) mogà byç oddawane nieodp∏atnie Polskiemu Zwiàzkowi Dzia∏kowców w u˝ytkowanie wieczyste”. Art. 11: „Nabywanie praw majàtkowych, o których mowa w art. 10, mo˝e byç zwolnione z podatków i op∏at zwiàzanych z tym nabyciem, a wynikajàce z niego wpisy do ksiàg wieczystych i ich zak∏adanie sà wolne od op∏at”. Tak˝e poprzez na∏o˝enie na nich obowiàzków i s∏u˝ebnoÊci, m.in. takich jak rekultywacja i uzbrojenie gruntów. Wreszcie, uprzywilejowana pozycja prawna PZD prowadzi∏a do trudnej do akceptacji sytuacji, gdy ewentualne spory mi´dzy dzia∏kowcami a zarzàdem PZD by∏y bardzo trudne do rozpatrzenia na drodze sàdowej. Przedstawiane powy˝ej argumenty pokazujà, ˝e wskazana ustawa jest niejasna, niesprawiedliwa i pod has∏em s∏usznej obrony idei uprawy ziemi przez najubo˝szych uprzywilejowuje aparat urz´dniczy powo∏any do zarzàdzania ogrodami. 8.5.4. PODSUMOWANIE Ustawa zosta∏a przeg∏osowana pomimo wyjàtkowo krytycznej opinii nt. zgodnoÊci przyj´tych rozwiàzaƒ, z obowiàzujàcym prawodawstwem i ustawà zasadniczà (por. odpowiedzi na pytania Biura Legislacyjnego w sprawie projektu Ustawy o rodzinnych ogrodach dzia∏kowych, Granat, druk nr 3905). W przedstawianym kszta∏cie ustawa narusza interes publiczny. Mo˝na stwierdziç, ˝e w du˝ym stopniu realizuje interes wàskiej spo∏ecznej grupy interesów, jakà jest Prezydium Krajowej Rady Polskiego Zwiàzku Dzia∏kowców, oraz struktur administracyjnych PZD, który ma monopolistycznà pozycj´, jeÊli chodzi o tworzenie, prowadzenie i likwidacj´ rodzinnych ogrodów dzia∏kowych, ze szkodà dla swobodnego prawa do zrzeszania si´. „W konsekwencji ustawa narusza zasad´ demokratycznego paƒstwa prawnego, zasady przyzwoitej legislacji, zasad´ zaufania do paƒstwa i stanowionego przezeƒ prawa oraz zasad´ równoÊci wobec prawa” (por. Granat, 2005). Na tej podstawie mo˝na stwierdziç, ˝e ustawa jest niezgodna z zasadà sprawiedliwoÊci spo∏ecznej, ogranicza wolnoÊç gospodarczà poprzez ograniczenie swobody dysponowania w∏asnym mieniem oraz nie zabezpiecza istotnych praw i wolnoÊci dzia∏kowców zwiàzanych z ich w∏asnoÊcià. Na przyk∏adzie powy˝szej ustawy mo˝na zauwa˝yç, jak w instrumentalny sposób zosta∏o potraktowane tworzenie nowego prawa. Elementami tego procesu by∏ brak szacunku dla procedur i zasad dobrego stanowienia prawa oraz podporzàdkowanie kszta∏tu ustawy doraênemu interesowi politycznemu. 77 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 8.6. USTAWA O SZKOLNICTWIE WY˚SZYM Autor: Oskar Kowalewski Tytu∏: O zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wy˝szym, Ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw Ustawa zosta∏a uchwalona na posiedzeniu nr 87 dnia 18 marca 2011 r. Adres publikacyjny: DzU nr 84 poz. 455 Pierwsze prace nad reformà szkolnictwa wy˝szego w Polsce rozpocz´∏y si´ w 2008 r. i by∏y zainicjowane z wykorzystaniem wniosków p∏ynàcych z Raportu OECD z 2007 r. (Fulton i in., 2007). Z raportu wynika∏o mi´dzy innymi, ˝e poziom szkolnictwa wy˝szego jest w Polsce niski w porównaniu z innymi paƒstwami OECD. O niskim poziomie szkolnictwa wy˝szego Êwiadczy∏y niewielkie osiàgni´cia w zakresie podstawowych badaƒ, co cz´Êciowo zdaniem ekspertów OECD wynika∏o z braku reform odnoszàcych si´ do kadry naukowej w ostatnich latach. Dodatkowo raport wskazywa∏, ˝e szkolnictwo wy˝sze w Polsce w ma∏ym stopniu by∏o zwiàzane z aktywnoÊcià w otoczeniu spo∏eczno-gospodarczym (szkoleniami, wdra˝aniem projektów innowacyjnych lub doradztwem). Eksperci OECD zwracali tak˝e uwag´ na powa˝ne problemy w zakresie kszta∏cenia studentów na poziomie licencjackim i magisterskim. Zdaniem ekspertów OECD cz´Êç zauwa˝onych przez nich problemów by∏a wynikiem braku d∏ugoletniej strategii rzàdu wobec szkolnictwa wy˝szego oraz finansowania nauki w Polsce. Wnioski p∏ynàce z raportu OECD by∏y przyczynà zorganizowania przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wy˝szego (MNiSW) w styczniu 2008 r. konferencji na temat reformy systemu zarzàdzania oraz finansowania nauki i szkolnictwa wy˝szego. Stanowiska zaprezentowane podczas konferencji stanowi∏y nast´pnie materia∏ do pracy powo∏anego 1 lutego 2008 r. eksperckiego Zespo∏u do Spraw Opracowania Za∏o˝eƒ Reformy Systemu Nauki i Reformy Systemu Szkolnictwa Wy˝szego. W dniu 20 marca 2009 r. zespó∏ zakoƒczy∏ prace nad projektem za∏o˝eƒ reformy systemu nauki i reformy szkolnictwa wy˝szego. W dniu 28 paêdziernika 2009 r. rzàd przyjà∏ pakiet „Partnerstwo dla wiedzy” zawierajàcy za∏o˝enia reformy szkolnictwa wy˝szego. Do tego Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wy˝szego zleci∏o konsorcjum firm Ernst & Young Business Advisory oraz Instytut Badaƒ nad Gospodarkà Rynkowà opracowanie strategii rozwoju szkolnictwa wy˝szego do 2020 r. W 2010 r. opracowane zosta∏y jednak dwie odr´bne strategie przez dwa ró˝ne oÊrodki i prezentujàce odmienne wizje w wa˝nych obszarach z punktu widzenia rozwoju oraz reformy szkolnictwa wy˝szego. Pierwsza zosta∏a opracowana przez konsorcjum firm Ernst & Young Business Advisory oraz Instytut Badaƒ nad Gospodarkà Rynkowà na zlecenie MNiSW. Wnioski wynikajàce z tej ekspertyzy potwierdza∏y bardzo s∏abà pozycj´ polskich uczelni, które plasujà si´ w mi´dzynarodowych rankingach na dalekich pozycjach, w tym pod wzgl´dem efektów dzia∏alnoÊci badawczej (liczba publikacji i cytowaƒ, zg∏oszone patenty). W zwiàzku z tym rekomendowane przez konsorcjum dzia∏ania przewidywa∏y przebudow´ systemu szkolnictwa wy˝szego w du˝ym stopniu w kierunku modelu amerykaƒskiego. Druga strategia zosta∏a opracowana przez Konferencj´ Rektorów Akademickich Szkó∏ Polskich, Fundacj´ Rektorów Polskich (KRASP) oraz Konferencj´ Rektorów Zawodowych Szkó∏ Polskich w odpowiedzi na pierwsze rozwiàzanie. Strategia przygotowana przez KRASP potwierdza∏a problemy w szkolnictwie wy˝szym, ale zaproponowane dzia∏ania by∏y bardziej zachowawcze i ograniczy∏y si´ cz´Êciej do zalecenia wprowadzenia zmian na uczelniach ni˝ wprowadzania obowiàzków ustawowych. Odmienne podejÊcie ró˝nych grup interesów w opracowaniu strategii dobrze ilustruje przyk∏ad odmiennoÊci podejÊcia i rozwiàzaƒ w zakresie mobilnoÊci kadry naukowej w Polsce. Brak mobilnoÊci 78 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce kadry naukowej by∏ jednym z punktów poruszanych w raporcie OECD, ale tak˝e w wielu innych póêniejszych opracowaniach. Strategia E&Y / IBnGR Dla zapewnienia mobilnoÊci kadry naukowej proponuje si´ ustanowienie zasady, ˝e osoby, które uzyska∏y na danej uczelni stopieƒ doktorski, mog∏yby podjàç prac´ na tej uczelni dopiero po co najmniej dwuletniej pracy w innym oÊrodku naukowym. Od osób zatrudnianych lub awansowanych na stanowisko profesora by∏by wymagany trzyletni sta˝ pracy poza macierzystà uczelnià. Wspieranie mobilnoÊci b´dzie obejmowa∏o m.in. utworzenie tzw. dotacji mobilnoÊciowej i finansowanie ze Êrodków na nauk´ sta˝y podoktorskich. Strategia rektorów Nale˝y stopniowo budowaç nowà ÊwiadomoÊç na uczelniach w tej sprawie. Nie mo˝na jednak lekkomyÊlnie powielaç wzorców z innych krajów, gdzie jest inna sytuacja, i odgórnie, aktem prawnym wprowadzaç takich Êlepych zakazów. Narusza∏oby to autonomi´. Propozycja konkurencyjna brzmi, aby wprowadziç rozwiàzanie prawne ograniczajàce zatrudnienie w∏asnych absolwentów. Jednak˝e jest to obszar, który nie powinien nale˝eç do ustawodawcy. Nale˝a∏oby raczej wprowadziç taki zapis do dokumentu pt. Kodeks dobrych praktyk szkó∏ wy˝szych, który to uczelnie KRASP w wi´kszoÊci przyj´∏y. Wyst´powanie dwóch strategii i rozwiàzaƒ, czemu cz´sto towarzyszy∏y g∏osy krytyczne z ró˝nych oÊrodków (zwiàzki zawodowe, uczelnie prywatne, samodzielni pracownicy naukowi, m∏oda kadra pracowników naukowych, studenci), by∏o widoczne od poczàtku powstania pomys∏u nowelizacji Ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki do momentu jej uchwalenia i wejÊcia w ˝ycie. W nast´pstwie starcia ró˝nych grup interesów w trakcie tworzenia ustawy mo˝na zaobserwowaç wiele zmian w projekcie, co prezentuje opis przebiegu tworzenia ustawy w dalszej cz´Êci opracowania. 8.6.1. KONSULTACJE SPO¸ECZNE I ZMIANY W PROJEKCIE USTAWY Od momentu przygotowania pierwszego projektu do skierowania jego siódmej wersji przeprowadzone zosta∏y trzy konsultacje spo∏eczne. Pierwszy etap konsultacji trwa∏ od kwietnia do wrzeÊnia 2008 r. W ich nast´pstwie zrezygnowano z koncepcji zastàpienia habilitacji uprawnieniami promotorskimi. W zamian zaproponowano uproszczonà procedur´ habilitacyjnà, a tak˝e kryteria dorobku naukowego dostosowane do specyfiki dziedzin wiedzy. Drugi etap uzgodnieƒ spo∏ecznych trwa∏ od stycznia do marca 2009 r. W wyniku tego etapu zrezygnowano mi´dzy innymi z pe∏nej odp∏atnoÊci za drugi kierunek studiów, pozostawiajàc mo˝liwoÊç bezp∏atnego kszta∏cenia na drugim kierunku studiów stacjonarnych dla 10 proc. najlepszych studentów. Trzeci etap odby∏ si´ w czerwcu 2009 r. W jego wyniku wprowadzono do projektu ustawy wiele uzupe∏nieƒ, z których najwa˝niejsze to: • wprowadzenie zmian w systemie finansowania szkolnictwa wy˝szego i zaproponowanie mechanizmu pozwalajàcego na tworzenie rosnàcej ka˝dego roku puli Êrodków przeznaczonych na projakoÊciowe dofinansowanie podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni publicznych i niepublicznych, które uzyska∏y co najmniej wyró˝niajàcà ocen´ jakoÊci kszta∏cenia, • zrezygnowanie z koncepcji przekszta∏cania PWSZ w uczelnie samorzàdowe, • wykreÊlenie propozycji konsolidacji uczelni publicznych i niepublicznych, • wprowadzenie mo˝liwoÊci swobodnego prowadzenia studiów podyplomowych tylko w zakresie zwiàzanym z obszarem kszta∏cenia, 79 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce • doprecyzowanie proponowanych przepisów dotyczàcych mo˝liwoÊci rozwiàzania za wypowiedzeniem stosunku pracy z nauczycielem akademickim, • doprecyzowanie proponowanych przepisów dotyczàcych wyst´powania o zgod´ na podj´cie lub wykonywanie dodatkowego zatrudnienia w ramach stosunku pracy lub rozpocz´cia dzia∏alnoÊci gospodarczej przez nauczyciela akademickiego b´dàcego organem jednoosobowym uczelni, • zrezygnowanie z wprowadzania na tym etapie reformy stanu spoczynku. Ewentualna rezygnacja z habilitacji, od czego odstàpiono w pierwszym etapie uzgodnieƒ, nadal wzbudza∏a najwi´cej emocji w Êrodowisku akademickim w trakcie trzeciego etapu uzgodnieƒ spo∏ecznych. W zwiàzku z tym 30 marca 2010 r. projekt ustawy zosta∏ przekazany do kolejnych uzgodnieƒ spo∏ecznych na podstawie przepisów odr´bnych ustaw gwarantujàcych zwiàzkom zawodowym, Radzie G∏ównej Szkolnictwa Wy˝szego, a tak˝e innym organizacjom przedstawicielskim szkolnictwa wy˝szego prawo do opiniowania aktów normatywnych. Uwzgl´dniajàc wyniki konsultacji, wprowadzono do projektu ustawy zmiany definicji i uzupe∏nieƒ w zakresie prowadzenia studiów oraz zmiany w procedurze rozwiàzywania za wypowiedzeniem stosunku pracy z nauczycielem akademickim. Doprecyzowano proponowane przepisy dotyczàce wyst´powania o zgod´ na podj´cie lub wykonywanie dodatkowego zatrudnienia w ramach stosunku pracy lub rozpocz´cie dzia∏alnoÊci gospodarczej przez nauczyciela akademickiego b´dàcego organem jednoosobowym uczelni. 8.6.2. ZMIANY W USTAWIE W SEJMIE W dniu 4 sierpnia 2010 r. przygotowany przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wy˝szego siódmy projekt Ustawy o zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wy˝szym, Ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz niektórych innych ustaw zosta∏ skierowany do rozpatrzenia przez Komitet Sta∏y Rady Ministrów. W dniu 1 wrzeÊnia 2010 r. projekt ten zosta∏ zaakceptowany przez Komitet Sta∏y Rady Ministrów, nast´pnie 14 wrzeÊnia 2010 r. Rada Ministrów przyj´∏a projekt ustawy. W dniu 17 wrzeÊnia 2010 r. do Sejmu wp∏ynà∏ rzàdowy projekt Ustawy o zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wy˝szym, Ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw z 30 lipca 2010 r. W dniu 21 wrzeÊnia 2010 r. skierowano projekt do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu. Pierwsze czytanie rzàdowego projektu odby∏o si´ 6 paêdziernika 2010 r. podczas plenarnego posiedzenia Sejmu. Na posiedzeniu tym skierowano projekt do Komisji Edukacji, Nauki i M∏odzie˝y. 80 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce W dniu 9 listopada 2010 r. w Sejmie RP odby∏o si´ wys∏uchanie publiczne dotyczàce rzàdowego projektu Ustawy o zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wy˝szym, Ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Do udzia∏u w wys∏uchaniu publicznym zg∏osi∏y si´ 103 osoby, w tym m.in. reprezentanci Centralnej Komisji do spraw Stopni i Tytu∏ów, Rady G∏ównej Szkolnictwa Wy˝szego, Paƒstwowej Komisji Akredytacyjnej, Rady M∏odych Naukowców, Parlamentu Studentów RP, Krajowej Reprezentacji Doktorantów, Krajowej Sekcji NSZZ „SolidarnoÊç” PAN, Konferencji Rektorów Akademickich Szkó∏ Polskich, Konferencji Rektorów Publicznych Szkó∏ Zawodowych, Konferencji Rektorów Zawodowych Szkó∏ Polskich. W posiedzeniu wzià∏ udzia∏ tak˝e lobbysta Mariusz Odziemczyk z Viewpoint Group. W nast´pstwie prac Komisji Edukacji, Nauki i M∏odzie˝y i procesu lobbingowego ró˝nych grup w projektach ustaw dokonano istotnych zmian: • dokonano zmian w przyczynach umo˝liwiajàcych rozwiàzanie stosunku pracy z mianowanym nauczycielem akademickim, wykreÊlajàc z projektu podj´cie lub wykonywanie dzia∏alnoÊci gospodarczej bez zgody rektora (art. 124), • zamiast opinii wprowadzono do ustawy mo˝liwoÊç wypowiedzenia umowy z nauczycielem akademickim z innych wa˝nych przyczyn tylko za zgodà organu kolegialnego (art. 125). 8.6.3. ZMIANY W USTAWIE W SENACIE W dniu 8 lutego 2011 r. ustaw´ przekazano marsza∏kowi Senatu, który na podstawie uchwa∏y Senatu skierowa∏ ustaw´ do Komisji Edukacji, Nauki i M∏odzie˝y. Komisja wprowadzi∏a do ustawy mi´dzy innymi poprawk´ stanowiàcà, ˝e nauczyciela akademickiego, który naby∏ uprawnienia emerytalne, mo˝na zatrudniç ponownie na tym samym stanowisku na tej samej uczelni bez post´powania konkursowego. Komisja Senacka wprowadzi∏a tak˝e przepisy pozwalajàce pobieraç op∏aty za dodatkowe zaj´cia oraz znoszàce limit wynagrodzeƒ nauczycieli akademickich. Wi´kszoÊç pozosta∏ych poprawek zaproponowanych przez Senat mia∏a charakter porzàdkowy. Zaproponowane przez Komisj´ Senackà poprawki zosta∏y przyj´te przez Senat 18 lutego 2011 r., a potem w wi´kszoÊci przez Sejm na posiedzeniu w dniu 4 marca 2011 r. Pos∏owie jednak odrzucili poprawk´ ograniczajàcà czas zatrudnienia adiunktów na uczelniach, która zosta∏a zaproponowana przez Senat. W tym kszta∏cie ustaw´ przekazano prezydentowi w dniu 23 marca 2011 r. 8.6.4. KWESTIE WP¸YWU GRUP INTERESU Od momentu pojawienia si´ potrzeby zreformowania ustaw Prawo o szkolnictwie wy˝szym, Ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki mo˝na by∏o zaobserwowaç g∏osy krytyczne odnoszàce si´ do projektu zmian bàdê rozwiàzaƒ w nim zawartych. O sile zainteresowania projektem, a tak˝e ró˝norodnoÊci proponowanych rozwiàzaç Êwiadczy to, ˝e na wys∏uchanie publiczne wyznaczone przez Komisj´ Edukacji, Nauki i M∏odzie˝y na dzieƒ 9 listopada 2010 r. dotyczàce rzàdowych projektów ustaw przyby∏y 103 osoby, które zg∏osi∏y potrzeb´ zmiany przepisów w projekcie poprzez zaproponowanie ponad 100 ró˝nych rozwiàzaƒ. WÊród wyró˝nionych grup starajàcych si´ oddzia∏ywaç mo˝na wyró˝niç nast´pujàce: • pracownicy naukowi majàcy stopieƒ naukowy doktora habilitowanego, którzy dotychczas starali si´ utrzymaç swoje przywileje i silnà pozycj´ na uczelniach paƒstwowych, • m∏odzi pracownicy naukowi dà˝àcy do wprowadzenia mechanizmów u∏atwiajàcych karier´ naukowà, w tym likwidacj´ habilitacji, 81 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce • cz∏onkowie zwiàzków zawodowych chroniàcy przywileje pracowników naukowych, a w szczególnoÊci ograniczonà mo˝liwoÊç ich zwolnienia, • przedstawiciele uczelni niepublicznych starajàcych si´ uzyskaç pomoc finansowà ze Êrodków bud˝etowych zbli˝onà do uczelni publicznych, • przedstawiciele studentów broniàcy przywilejów studentów, ale równoczeÊnie popierajàcy wi´kszoÊç zmian w projekcie, • przedstawiciele ró˝nych grup – na przyk∏ad szkó∏ zawodowych, wojskowych, medycznych, którzy starali si´ zmieniç zapisy bezpoÊrednio wp∏ywajàce na ich sytuacj´ finansowà bàdê ograniczajàce ich autonomi´. Analizujàc zmiany w przepisach prawa, w projekcie mo˝na wyró˝niç trzy etapy: 1. przedsejmowy – trzy konsultacje spo∏eczne, 2. sejmowy – prace w komisji i g∏osowania, 3. na poziomie Senatu – prace w komisji i g∏osowania. Najdalej idàce zmiany w projekcie mo˝na by∏o zaobserwowaç na etapie prac przedsejmowych. W nast´pstwie nacisków poszczególnych grup spo∏ecznych na tym etapie – w tym przede wszystkim grupy dotychczasowych pracowników naukowych ze stopniem doktora habilitowanego – z ustawy zosta∏y usuni´te zapisy dotyczàce likwidacji habilitacji oraz mobilnoÊci kadry. Przeciw likwidacji habilitacji otwarcie wystàpi∏y m.in. PAN i Konferencja Rektorów Akademickich Szkó∏ Polskich, Rady ds. Edukacji i Badaƒ Naukowych oraz w liÊcie otwartym do premiera Tuska 44 najwybitniejszych polskich humanistów. W czasie pierwszych konsultacji spo∏ecznych w prasie ukaza∏o si´ wiele artyku∏ów krytykujàcych zniesienie habilitacji oraz wymogi w zakresie opuszczenia uczelni macierzystych przez absolwentów na pewien czas. Przeciw rozwiàzaniom przyj´tym w pierwszej wersji projektu na ∏amach prasy wypowiadali si´ mi´dzy innymi: 1. prof. Ryszard Legutko, przewodniczàcy Rady ds. Edukacji i Badaƒ Naukowych oraz sekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta; artyku∏ „Likwidacja habilitacji niemo˝liwa” w tygodniku „Wprost” z 25 kwietnia 2008 r., 2. prof. Czes∏aw Bywalec, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie i Wy˝sza Szko∏a Turystyki i Rekreacji w Warszawie; artyku∏ „ZnieÊç prace licencjackie” w tygodniku „Przeglàd” nr 21/2008, 3. prof. Dariusz Jemielniak, Akademia Koêmiƒskiego; artyku∏ „Bezkonkurencyjna reforma” w dzienniku „Rzeczpospolita” z 3 listopada 2010 r. Warto zwróciç uwag´, ˝e apel Êrodowiska naukowego o zachowanie stopnia doktora habilitowanego i wykreÊlenie zapisów wymuszajàcych mobilnoÊç kadry kierowniczej pochodzi∏ g∏ównie ze Êrodowiska reprezentujàcych samodzielnych pracowników naukowych. Ârodowisko to w spo∏ecznoÊci naukowców stanowi mniejszoÊç, ale skala jego oddzia∏ywania by∏a na tyle du˝a, ˝e zapisy zaproponowane w pierwszych projektach ustawy zosta∏y usuni´te po przeprowadzeniu pierwszy konsultacji. Z drugiej strony warto podkreÊliç, ˝e oba rozwiàzania zosta∏y zaproponowane przez konsorcjum firm Ernst & Young Business Advisory oraz Instytutu Badaƒ nad Gospodarkà Rynkowà, która opracowa∏a strategi´ szkolnictwa wy˝szego na zlecenie MNiSW. Natomiast przeciw tym rozwiàzaniom, jak cz´Êciowo by∏o to prezentowane we wst´pie, przemawia∏a strategia opracowana przez KRASP. W zwiàzku z powy˝szym mo˝na uznaç, ˝e grupa reprezentujàca samodzielnych pracowników naukowych by∏a wystarczajàco silna, aby przeciwstawiç si´ strategii opracowanej przez niezale˝nych konsultantów i wzorujàcej si´ na najlepszych rozwiàzaniach przyj´tych w innych paƒstwach Êwiata odnoszàcych du˝e sukcesy na arenie mi´dzynarodowej w obszarze nauki. Na etapie sejmowym niektóre Êrodowiska i grupy wp∏ywu stara∏y si´ ponownie przywróciç powy˝sze zapisy, w szczególnoÊci likwidacj´ habilitacji, ale nie odnios∏y ju˝ sukcesu. Równie˝ przedstawiciele uczelni niepublicznych nie byli w stanie wprowadziç zapisów na tym ani te˝ na wczeÊniejszym etapie, 82 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce które umo˝liwia∏yby skorzystanie ze Êrodków bud˝etowych na zasadach zbli˝onych do uczelni publicznych. Nale˝y jednak wskazaç, ˝e na etapie sejmowym sukces odnios∏y grupy reprezentujàce zwiàzki zawodowe. W nast´pstwie ich dzia∏aƒ odrzucona zosta∏a mi´dzy innymi poprawka ograniczajàca czas zatrudnienia adiunktów. Zgodnie z uchwalonà ustawà adiunkt ze stopniem doktora b´dzie móg∏ pracowaç na swoim stanowisku tylko przez osiem lat i tyle b´dzie mia∏ czasu na zrobienie habilitacji. Analogiczny przepis dotyczy magistrów zatrudnionych jako asystenci, którzy majà osiem lat na obron´ doktoratu albo stracà stanowisko. W nast´pstwie protestów zwiàzków zawodowych okres ten liczy si´ jednak od momentu wejÊcia w ˝ycie ustawy, przy czym zapis ten wejdzie w ˝ycie z dwuletnim opóênieniem. Oznacza to, ˝e w nast´pstwie zmian adiunkci i asystenci majà obecnie dziesi´ç lat na zdobycie odpowiedniego stopnia naukowego. Warto te˝ wskazaç, ˝e po uchwaleniu ustawy zwiàzek zawodowy „SolidarnoÊç” przygotowa∏ wniosek do Trybuna∏u Konstytucyjnego o zbadanie artyku∏u, który umo˝liwia rektorowi zwolniç wyk∏adowc´ po jednokrotnej negatywnej ocenie jego pracy. Zastrze˝enia zwiàzków zawodowych budzi ponadto zapis, ˝e rektor mo˝e rozwiàzaç umow´ z nauczycielem akademickim z „innych wa˝nych przyczyn” po uzyskaniu opinii Senatu lub innego organu kolegialnego uczelni, np. rady wydzia∏u. Zdaniem zwiàzków przepis ten mo˝e prowadziç do nadu˝yç i bezpodstawnych zwolnieƒ na uczelniach. Oba przepisy by∏y przedmiotem wniosków o ich zmian´ lub wykreÊlenie w trakcie prac legislacyjnych. W tym obszarze postulaty zwiàzków nie znalaz∏y jednak odzwierciedlenia w aktualnych przepisach. Podsumowujàc, mo˝na zatem dojÊç do wniosku, ˝e w trakcie procesu legislacyjnego najsilniejsze oddzia∏ywanie na prawo mia∏a grupa reprezentowana przez pracowników samodzielnych, którym uda∏o si´ wprowadziç zmiany w najwi´kszym zakresie. Ich si∏a mo˝e wynikaç z dwóch czynników. Po pierwsze, grupa ta jest bardzo licznie reprezentowana w parlamencie i organach w∏adzy w Polsce. Po drugie, ma ona du˝y wp∏yw tak˝e na kszta∏towanie opinii poprzez Êrodki masowego przekazu. Warto te˝ zauwa˝yç, ˝e najwi´kszych zmian w ustawie dokonano w procesie przedparlamentarnym. Cz´sto zmiany te by∏y dokonywane pod wp∏ywem silnych nacisków ze strony pracowników samodzielnych, czego wyrazem by∏ mi´dzy innymi list 44 profesorów do premiera RP. 8.6.5. WEJÂCIE W ˚YCIE USTAWY I JEJ KONSEKWENCJE W dniu 5 kwietnia 2011 r. ustawa zosta∏a podpisana przez prezydenta RP. Nowe przepisy wesz∏y w ˝ycie dopiero 1 paêdziernika 2011 r., w zwiàzku z tym trudno oceniç, na ile nowelizacja ustawy wp∏yn´∏a na popraw´ jakoÊci polskiego szkolnictwa wy˝szego, a w szczególnoÊci czy zgodnie z za∏o˝eniami ustawodawcy: 1. wprowadzi∏a mechanizmy projakoÊciowe w systemie finansowym, 2. zwi´kszy∏a umi´dzynarodowienie studiów, 3. zmieni∏a struktur´ kierunków kszta∏cenia, 4. uproÊci∏a Êcie˝k´ kariery naukowej, 5. zmieni∏a system zarzàdzania uczelnianego, 6. zmieni∏a sytuacj´ s∏abego powiàzania uczelni z otoczeniem spo∏eczno-gospodarczym. OdnoÊnie do wp∏ywu ustawy na powy˝sze punkty trudno obecnie oceniç jej skutki w d∏ugim terminie. Nale˝y jednak wskazaç, ˝e g∏ównym celem ustawy by∏a ch´ç poprawy systemu polskiego szkolnictwa wy˝szego, a przede wszystkim zwi´kszenia jego konkurencyjnoÊci, co ma istotne znaczenie dla d∏ugofalowego wzrostu gospodarczego. Z dost´pnych badaƒ empirycznych wynika, ˝e wyst´puje silna zale˝noÊç mi´dzy poziomem kapita∏u ludzkiego a wzrostem gospodarczym (Barro, 1997). Dlatego korzyÊci z inwestycji w system kszta∏cenia na poziomie uniwersyteckim mogà byç wy˝sze ni˝ z inwestycji rzàdowych w inne sektory gospodarki. W celu rozwoju kapita∏u ludzkiego niezb´dne jest, aby wymagany wzrost nak∏adów na szkolnictwo by∏ wy˝szy ni˝ przyrost liczby studentów. W przesz∏oÊci paƒstwa rozwijajàce si´, które zwi´kszy∏y nak∏ady na szkolnictwo wy˝sze, jak na przyk∏ad Korea lub Irlandia, zaobserwowa∏y przyspieszenie rozwoju przemys∏u o wysokiej wartoÊci dodanej w d∏ugim okresie. Rozwój ten nast´pnie przyczyni∏ si´ do szybkiego rozwoju gospodarczego tych paƒstw. 83 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce W Polsce udzia∏ osób z wy˝szym wykszta∏ceniem w grupie wiekowej 25-64 lata nale˝y po S∏owacji do najni˝szych wÊród paƒstw OECD, aczkolwiek istotnie wzrós∏ w ostatnich latach. Równie˝ wydatki na szkolnictwo wy˝sze na studenta w Polsce nale˝à do najni˝szych wÊród paƒstw wysoko rozwini´tych, zatem Polska mo˝e mieç w przysz∏oÊci mniejsze mo˝liwoÊci rozwijania sektorów o wysokiej wartoÊci dodanej, a tym samym korzystania z kapita∏u ludzkiego. Z tych powodów nale˝a∏oby zwi´kszyç nak∏ady na szkolnictwo wy˝sze, a tak˝e podtrzymywaç pozytywnà tendencj´, jakà jest rosnàca liczba studentów. Wzrost nak∏adów na szkolnictwo wy˝sze przewiduje nowelizacja ustawy, jednak b´dà one mia∏y trwa∏y wp∏yw na proces wzrostu gospodarczego, jeÊli wy˝sze kwalifikacje i umiej´tnoÊci pracowników b´dà iÊç w parze z procesem innowacji w gospodarce. Proces innowacji prowadzi do przyspieszenia post´pu technologicznego, jeÊli wysoko wykwalifikowani pracownicy u∏atwiajà absorpcj´ nowych technologii, a tym samym zwi´kszajà produktywnoÊç i konkurencyjnoÊç gospodarki. Dlatego te˝ wp∏yw edukacji na wzrost gospodarczy przejawia si´ nie tylko poprzez popraw´ jakoÊci si∏y roboczej, lecz równie˝ poprzez innowacyjnoÊç, która istotnie wp∏ywa na wzrost gospodarczy. RównoczeÊnie warto podkreÊliç, ˝e z badaƒ ankietowych Marty ¸azarowicz-Kowalik opublikowanych przez Fundacj´ Nauki Polskiej w 2011 r., dotyczàcych opinii zagranicznych naukowców o mo˝liwoÊci podj´cia pracy w Polsce, wynika∏o, ˝e wysokie wynagrodzenia i fundusze na badania nie wystarczà, ˝eby przyciàgnàç do Polski Êwiatowej klasy naukowców. Wi´kszoÊç respondentów, z czego po∏owa to Polacy przebywajàcy za granicà od ponad dziesi´ciu lat, negatywnie oceni∏a warunki i jakoÊç pracy naukowej w Polsce. Najcz´Êciej wskazywane ró˝nice wiàza∏y si´ nie tyle z wysokoÊcià finansowania, ile z dynamikà pracy, systemem motywacji i stopniem zaanga˝owania naukowców. Polscy respondenci sporo miejsca poÊwi´cili „skostnia∏ej strukturze polskiej nauki”. Kolejne cz´sto pojawiajàce si´ zarzuty to brak umiej´tnoÊci wspó∏pracy i mobilnoÊci w polskich zespo∏ach oraz niewielkie fundusze na badania. W dalszej kolejnoÊci natomiast pojawi∏a si´ kwestia wynagrodzeƒ naukowców. Z kolei respondenci zagraniczni zwracali uwag´ na mniejszy presti˝ prowadzonych w Polsce badaƒ, co wynika z ograniczonych mo˝liwoÊci przyciàgni´cia zagranicznych naukowców do Polski. Warto te˝ podkreÊliç, ˝e takie punkty jak mobilnoÊç naukowców i system motywacyjny na uczelniach w ma∏ym stopniu zosta∏y rozwiàzane poprzez nowelizacj´ ustawy w 2011 r. W zwiàzku z tym oczekiwane przez MNiSW korzyÊci z nowych przepisów mogà byç du˝o mniejsze, a kolejne zmiany trudniejsze do przeprowadzenia, co wynika z wczeÊniejszych doÊwiadczeƒ i dosyç silnych grup oddzia∏ywania na utrzymanie obecnego stanu na uczelniach i w jednostkach badawczych. Na koniec warto tak˝e wskazaç, ˝e w czerwcu 2011 r. do Sejmu wp∏ynà∏ poselski projekt Ustawy o zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wy˝szym, Ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Celem tego projektu jest zniesienie op∏at za drugi kierunek studiów i blokady zwi´kszania ogólnej liczby studentów studiów stacjonarnych. Stàd te˝ proponowane obecnie zmiany idà w odmiennym kierunku od obserwowanych na Êwiecie, mimo ˝e poziom polskich uczelni jest niski, o czym Êwiadczà ich s∏abe notowania w mi´dzynarodowych rankingach (ranking szanghajski lub „Financial Times”). 84 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 8.7. USTAWA O ZMIANIE USTAWY O WYCHOWANIU W TRZEèWOÂCI I PRZECIWDZIA¸ANIU ALKOHOLIZMOWI Autor: Micha∏ Mo˝d˝eƒ Tytu∏: O zmianie Ustawy o wychowaniu w trzeêwoÊci i przeciwdzia∏aniu alkoholizmowi Ustawa zosta∏a uchwalona na posiedzeniu nr 44 dnia 28 marca 2003 r. Adres publikacyjny: DzU nr 80 poz. 719 8.7.1. ANALIZA ZMIAN USTAWOWYCH Ustawa wprowadza kilka zmian liberalizujàcych rynek reklam alkoholu, rozluêniajàc ograniczenia przede wszystkim wobec piwa oraz w pewnym stopniu wobec napojów o zawartoÊci alkoholu mi´dzy 8 a 18 proc. Podstawowe zmiany, wa˝ne z punktu widzenia liberalizacji, mo˝na odnaleêç w artykule 13 ustawy. Skróceniu ulegajà ograniczenia czasowe dotyczàce mo˝liwoÊci reklamowania piwa w Êrodkach masowego przekazu. WczeÊniejszy zapis o zakazie reklamy mi´dzy godzinà 6 a 23 zostaje zamieniony na zakaz reklamy mi´dzy 6 a 20. Dodatkowo pomi´dzy tymi godzinami ustawa umo˝liwia transmitowanie reklamy piwa „prowadzonej przez organizatora imprezy sportu wyczynowego lub profesjonalnego w trakcie trwania tej imprezy”. Ponadto w pewnym zakresie umo˝liwiona zostaje promocja sponsorska napojów alkoholowych o zawartoÊci alkoholu mi´dzy 8 a 18 proc. Jednak w stosunku do nich umo˝liwione zostaje promowanie jedynie sponsoringu wydarzeƒ sportowych, koncertów i innych imprez masowych. Ustawa wprowadza tak˝e ograniczenia dotyczàce formy promocji takiego sponsoringu. Dodatkowo producenci piwa, którzy podejmà dzia∏ania reklamowe, sà zobowiàzani do odprowadzania 10 proc. wartoÊci kontraktu reklamowego na wyodr´bniony rachunek ministra sportu, stworzony specjalnie w celu dofinansowania inwestycji w obiekty sportowe. W dalszej cz´Êci opracowania zostanie podj´ta próba krytyki rozwiàzaƒ ze wzgl´du na interes publiczny (potencjalne zwi´kszenie spo˝ycia, szczególnie wÊród m∏odzie˝y), zaburzenie konkurencji rynkowej (zupe∏ne wy∏àczenie z mo˝liwoÊci promocji producentów napojów spirytusowych, cz´Êciowe ograniczenie wobec producentów win i nalewek) oraz sytuacj´ finansów publicznych (prawdopodobne ograniczenie wp∏ywów bud˝etowych). Przedstawione zostanà metody i momenty wp∏ywu grup interesu na kszta∏t ustawy. 8.7.2. ANALIZA WP¸YWU ZAPISÓW NA ZACHOWANIE SPO¸ECZE¡STWA Podstawowym argumentem, jaki w debacie publicznej pada przeciwko reklamie alkoholu, jest mo˝liwoÊç wystàpienia konsekwencji w postaci zwi´kszonego jego spo˝ycia przez spo∏eczeƒstwo, a szczególnie przez wra˝liwà na reklam´ m∏odzie˝. Wobec ciàg∏ego wzrostowego trendu spo˝ycia legalnego alkoholu w Polsce trudno oszacowaç wp∏yw omawianej zmiany na wielkoÊç ca∏ego rynku. Wyniki dotychczasowych badaƒ dotyczàcych wp∏ywu reklamy na wielkoÊç rynku alkoholi sà niejednoznaczne. Z jednej strony istniejà badania, które wskazujà na brak wyraênej (istotnej) zale˝noÊci mi´dzy wydatkami na reklam´ a ca∏kowità wielkoÊcià rynku (Nelson, 2001). Wykazujà one natomiast, ˝e w konsekwencji kampanii reklamowych substytucja wyst´puje przede wszystkim mi´dzy markami alkoholi (Heimonen, Uusitalo, 2009), do pewnego stopnia mi´dzy rodzajami alkoholi oraz mi´dzy kohortami populacji poprzez zmniejszenie popytu osób starszych na rzecz osób m∏odszych (Nelson, 1999). 85 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Z drugiej strony natomiast mamy do czynienia z badaniami, które sugerujà, ˝e zale˝noÊç w tej kwestii wyst´puje (Saffer, 2000), a reklamy zwi´kszajà zarówno wielkoÊç spo˝ycia, jak i stopieƒ nadu˝ywania alkoholu (Saffer, 2002). Nale˝y jednak przyznaç, ˝e dotychczasowe badania w wi´kszoÊci nie wskazujà na jednoznaczny i wyraêny wp∏yw reklamy na wielkoÊç ca∏kowitej sprzeda˝y alkoholu. Nieco inaczej sytuacja przedstawia si´ w przypadku analizy zale˝noÊci mi´dzy intensywnoÊcià reklamy a wielkoÊcià sprzeda˝y wÊród nastolatków. Mimo zró˝nicowanych wyników zdecydowanie wi´kszy jest odsetek badaƒ, które wskazujà na pozytywnà relacj´ (Faria i in., 2011; Fisher i in., 2007; Snyder i in., 2006), a nawet przewidujà oko∏o 16-proc. ograniczenie spo˝ycia oraz 40-proc. ograniczenie niebezpiecznego spo˝ycia wÊród m∏odzie˝y w wyniku wprowadzenia ca∏kowitego zakazu reklamy alkoholu (Saffer, Dave, 2003). Szczególnie skuteczna wydaje si´ reklama, która tworzy asocjacje mi´dzy alkoholem a sportem, t´˝yznà fizycznà i modnym stylem ˝ycia. Przy uznanych degeneracyjnych efektach wczesnej inicjacji alkoholowej zwi´kszenie mo˝liwoÊci reklamowania alkoholu nale˝y oceniç jednoznacznie negatywnie. 8.7.3. ANALIZA WP¸YWU REGULACJI NA RYNEK Wobec wyników wskazujàcych na niewielki wp∏yw reklamy alkoholu na ca∏kowità wielkoÊç spo˝ycia jej efekt musi zaznaczyç si´ jedynie w kompozycji rynku, zmieniajàc relatywny w nim udzia∏ poszczególnych marek i segmentów (wobec prawdopodobnie stosunkowo du˝ej substytucyjnoÊci mi´dzy rodzajami alkoholi). W przypadku drugiej kategorii pobie˝na analiza danych dotyczàcych procentowych zmian relatywnego udzia∏u trzech segmentów rynku napojów alkoholowych w Polsce 1992-2009 wydaje si´ do pewnego stopnia potwierdzaç hipotez´ substytucyjnoÊci. Rysunek 29. Zmiany w relatywnym udziale w rynku napojów alkoholowych trzech segmentów – opracowanie w∏asne na podstawie danych PARPA (dane odnoszà si´ do sprzedanych jednostek czystego alkoholu na jednego mieszkaƒca) Wykres wskazuje na relatywny spadek udzia∏u segmentu piwa w roku wprowadzenia regulacji na rzecz segmentu wyrobów spirytusowych. Nale˝y jednak zwróciç uwag´ na bardzo wysokà obni˝k´ akcyzy na wyroby spirytusowe wprowadzonà pod koniec 2002 r., co spowodowa∏o zgodnie z przewidywanà przez 86 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce badaczy stosunkowo du˝à elastycznoÊcià popytu na alkohol wzgl´dem wysokoÊci ceny (Saffer, Dave, 2003) w po∏àczeniu z ograniczeniem nielegalnego rynku alkoholi bardzo du˝y skok w sprzeda˝y zarówno w uj´ciu bezwzgl´dnym, jak i relatywnym. W 2004 r., pierwszym wolnym od takich zaburzeƒ, mo˝na dostrzec wzrost udzia∏u piwa w ca∏oÊci rynku kosztem zarówno wódki, jak i napojów winiarskich. Na podstawie powy˝szych danych oraz wyników cz´Êci badaƒ przedstawionych powy˝ej mo˝na wysnuç wniosek o wp∏ywie zmiany na zaburzenie konkurencji na rynku alkoholi poprzez uprzywilejowanie przede wszystkim piwa. Z kolei wyniki odnoszàce si´ do braku wp∏ywu reklamy na ca∏kowità wielkoÊç rynku alkoholi w kontekÊcie wp∏ywu jedynie na jego kompozycj´ umo˝liwiajà konkluzj´ odnoszàcà si´ do spo∏ecznej bezproduktywnoÊci reklamy. Wydatki poniesione na reklam´ stanowià w tym uj´ciu koszt, który z punktu widzenia spo∏eczeƒstwa mo˝na by ponieÊç w sposób zdecydowanie efektywniejszy. Jest to sytuacja analogiczna do niejednokrotnie spotykanych skutków procesu ewolucji i mo˝e byç w zwiàzku z tym nazwana efektem pawiego ogona (por. Roumanias, 2005). W tym przypadku walka o klienta za pomocà nak∏adów reklamowych stanowi gr´ o sumie zerowej. 8.7.4. WP¸YW NA SYTUACJ¢ BUD˚ETOWÑ Wydaje si´, ˝e analizowana regulacja ze wzgl´du na opisywane wczeÊniej efekty, czyli: – wzrost spo˝ycia wÊród nieletnich, – zmian´ kompozycji rynku, przy mitygujàcym wp∏ywie koniecznoÊci odprowadzania opisanej wy˝ej wp∏aty w wysokoÊci 10 proc. kontraktu reklamowego do bud˝etu negatywnie wp∏ywa na sytuacj´ finansów publicznych paƒstwa. Wobec braku mo˝liwoÊci oszacowania wysokoÊci wydatków na walk´ z alkoholizmem w sytuacji nieokreÊlonej wielkoÊci spo˝ycia przez m∏odzie˝ w Polsce oraz nieokreÊlonego wp∏ywu picia w m∏odym wieku na prawdopodobieƒstwo popadni´cia w alkoholizm analiza skupi si´ jedynie na stronie dochodowej bud˝etu paƒstwa. Przy za∏o˝eniu, ˝e pewien wzrost wydatków na reklam´ piwa pozwala na odebranie sektorowi napojów spirytusowych rynku o wartoÊci sprzeda˝y 100 l czystego alkoholu (efekty zmiany kompozycji w segmencie samego piwa nie sà brane pod uwag´). Przy 10-proc. zyskach producentów wydatki na reklam´ nie powinny w d∏ugim okresie przekraczaç 10 proc. wartoÊci sprzeda˝y piwa o zsumowanej zawartoÊci alkoholu 100 l. JeÊli przeci´tnie zawartoÊç alkoholu w piwie to 5 proc., a w napoju spirytusowym 40 proc., to 100 l czystego alkoholu przek∏ada si´ na 4 tys. butelek piwa lub 500 butelek wódki. Przy za∏o˝eniu, ˝e producent sprzedaje piwo po 2 z∏, daje mu to przychody w wysokoÊci 8 tys. z∏. 10 proc. wydane na reklam´, która pozwoli na takie zwi´kszenie sprzeda˝y, to 800 z∏. 10 proc. odprowadzone w takim wypadku do bud˝etu paƒstwa to 80 z∏. Przyjmujàc, ˝e piwo sprzedawane jest na rynku w Êredniej cenie 4 z∏ (uwzgl´dniajàc sprzeda˝ w restauracjach), i zak∏adajàc standardowe stawki VAT oraz CIT, sprzeda˝ w wysokoÊci 16 tys. z∏ daje wp∏ywy bud˝etowe rz´du 6 tys. z∏. Akcyza na piwo od 100 l czystego alkoholu wynosi obecnie, na podstawie Ustawy z 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym, 779 z∏. 80 z∏ + 6000 z∏ + 779 z∏ = 6859 z∏ – oto zysk dla bud˝etu paƒstwa z tytu∏u zwi´kszonej sprzeda˝y piwa. 87 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Teraz nale˝y wyliczyç strat´ dla bud˝etu z tytu∏u spadku wp∏ywów od segmentu wyrobów spirytusowych. Jak ju˝ zosta∏o napisane, 100 l alkoholu przek∏ada si´ na 500 butelek wódki. Przy przeci´tnej cenie sprzeda˝y 25 z∏ za butelk´ daje to przychody rz´du 12,5 tys. z∏, a w konsekwencji wp∏ywy z tytu∏u VAT oraz CIT w wysokoÊci 4629 z∏. Akcyza za 100 l alkoholu etylowego w wyrobach spirytusowych to 4960 z∏. 4629 z∏ + 4960 z∏ = 9589 z∏ – tyle paƒstwo straci na zmniejszonej sprzeda˝y wyrobów spirytusowych. 9589 z∏ – 6859 z∏ = 2730 z∏ – to jest strata netto dla bud˝etu paƒstwa. Zak∏adajàc, ˝e mo˝liwe sà tylko dwa efekty reklamy – odebranie rynku wyrobom spirytusowym oraz odebranie rynku konkurentom w segmencie piwnym – mo˝na si´ pokusiç o relatywny udzia∏ tych efektów, który b´dzie mia∏ neutralny wp∏yw na wysokoÊç wp∏ywów bud˝etowych. WielkoÊç sprzeda˝y wynosi 100 l czystego alkoholu, ró˝nica w wielkoÊci wp∏ywów bud˝etowych z tytu∏u VAT i CIT wynosi dla litra alkoholu 13,7 z∏ na rzecz piwa. Ró˝nica w wielkoÊci wp∏ywów bud˝etowych z tytu∏u akcyzy wynosi 41,8 z∏ na rzecz wyrobów spirytusowych, a zmiana kompozycji na rynku piwa nie zmienia wp∏ywów bud˝etowych. Op∏ata z tytu∏u reklamy pozostaje sta∏a i wynosi 80 z∏. Z punktu widzenia neutralnoÊci dla finansów publicznych maksymalny spadek sprzeda˝y wyrobów spirytusowych, w konsekwencji wzrostu sprzeda˝y jakiejÊ marki piwa, o ekwiwalent 100 l alkoholu w sytuacji stosowania kampanii reklamowej wynosi 2,85 l w przeliczeniu na czysty alkohol. Innymi s∏owy, wzrost sprzeda˝y reklamowanej marki o 4 tys. butelek piwa mo˝e maksymalnie wp∏ynàç na spadek sprzeda˝y o 14 butelek wódki, aby nie zmniejszyç wp∏ywów bud˝etowych. Wydaje si´, ˝e przy tak du˝ych dysproporcjach wp∏ywów bud˝etowych z tytu∏u akcyzy mo˝na bezpiecznie za∏o˝yç, ˝e zwi´kszenie mo˝liwoÊci reklamowania piwa nawet przy mitygujàcym wp∏ywie „op∏aty reklamowej” negatywnie oddzia∏uje na sytuacj´ bud˝etu paƒstwa. 8.7.5. KWESTIE WP¸YWU GRUP INTERESU Projekt ustawy by∏ projektem Komisji Kultury Fizycznej i Sportu. W jej imieniu zosta∏ wniesiony przez pos∏a Miros∏awa Drzewieckiego. W uzasadnieniu mo˝na przeczytaç, ˝e projekt zosta∏ napisany w „tragicznej wr´cz sytuacji finansowej wielu polskich zwiàzków sportowych i ma za zadanie zmieniç ten niekorzystny stan faktyczny”. WÊród lobbystów nale˝y wi´c zapewne poszukiwaç osób zwiàzanych ze sportem. Opinie prawne do projektu by∏y bez wyjàtku negatywne. Mimo to trafi∏ on pod obrady Sejmu, gdzie szkodliwe zapisy uleg∏y dalszemu poszerzeniu. Poczàtkowy zapis o silnie ograniczonej mo˝liwoÊci promocji napojów o zawartoÊci alkoholu mi´dzy 7 a 18 proc. zosta∏ zaw´˝ony do napojów o zawartoÊci mi´dzy 8 a 18 proc., dajàc de facto pe∏ne prawa wynikajàce z ustawy producentom piwa o zawartoÊci mi´dzy 7 a 8 proc. Tak˝e na etapie prac parlamentarnych pojawi∏ si´ zapis dotyczàcy mo˝liwoÊci reklamowania piwa w godzinach mi´dzy 6 a 20, jeÊli tylko b´dà towarzyszyç transmisjom imprez sportowych. Prace nad ustawà odbywa∏y si´ w Komisji Kultury Fizycznej i Sportu, Komisji Kultury i Ârodków Przekazu oraz Komisji Zdrowia. Autorem zmiany rozszerzajàcej mo˝liwoÊç reklamowania tak˝e na transmisje imprez sportowych by∏ pose∏ Kazimierz Pietrzyk (SLD) na po∏àczonym posiedzeniu komisji z 19 grudnia 2002 r. Niestety w tej chwili nie jest proste zidentyfikowanie autorów pierwszej zmiany z powodu rozpatrywania na posiedzeniach podkomisji wielu kwestii oraz braku stenogramów na stronie Sejmu czy w zasobach Archiwum Sejmowego. Propozycje podkomisji, wÊród których znalaz∏a si´ mi´dzy innymi omawiana kwestia, referowa∏ pose∏ Zygmunt Ratman (SLD), tak˝e na posiedzeniu z 19 grudnia 2002 r. 88 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Dowody na lobbing majà charakter poszlakowy. Na etapie prac w komisjach uczestniczyli przedstawiciele zainteresowanych stron poza samym sektorem piwowarskim. Na wspominanym wy˝ej posiedzeniu komisji przedstawiciel Unii Polskich Zwiàzków Sportowych mec. Andrzej Wach broni∏ przed pos∏ami pomys∏u zmniejszenia ograniczeƒ czasowych dotyczàcych mo˝liwoÊci emitowania reklam piwa, nie zwa˝ajàc na to, ˝e wczeÊniej na tym samym posiedzeniu zosta∏a zg∏oszona poprawka, która zupe∏nie zdejmowa∏a reklamowe ograniczenia w przypadku transmisji sportowych. Równie˝ na tym posiedzeniu wypowiedzia∏ si´ przedstawiciel Krajowej Rady Przetwórstwa Spirytusu Andrzej Szumowski, który zasugerowa∏, ˝e ustawa zosta∏a wylobbowana, a przemys∏ spirytusowy tak˝e jest zainteresowany lobbingiem przepisów. Chcia∏bym stwierdziç, ˝e nie tylko s∏abe, ale i mocne jest pi´kne. Zazdroszcz´ troch´ kolegom z bran˝y piwowarskiej, która walczàc o swoje prawa i o lepszà pozycj´ na rynku, dopracowa∏a si´ projektu ustawy, który t´ bran˝´ w szczególny sposób preferuje. W imieniu przedstawicieli bran˝y produkujàcej mocne trunki – mam tu na myÊli producentów, dystrybutorów i importerów bia∏ych wódek, whisky oraz wina – pragn´ powiedzieç, ˝e chcielibyÊmy z otwartà przy∏bicà i wypchanymi portfelami równie˝ mieç nadziej´, i˝ dane nam b´dzie wspieraç szczytne cele, jakie leg∏y u podstaw tego projektu ustawy, po to, aby z równymi szansami konkurowaç na rynku alkoholi w Polsce. Rozumiem, ˝e nikt nie kwestionuje definicji alkoholu, wed∏ug której alkohol to zarówno piwo, jak i wódka czy whisky. Pragn´ jeszcze stwierdziç, ˝e nie w mocy, ale w iloÊci problem. Na zakoƒczenie, parafrazujàc s∏ynne zdanie mistrza boksu, a obecnie pos∏a, pana Jerzego Kuleja, pragn´ stwierdziç, ˝e nie ma ludzi odpornych, sà tylko êle trafieni. W póêniejszych posiedzeniach nie pojawi∏y si´ zmiany istotne z punktu widzenia krytyki wyra˝onej w tej analizie. Podczas wywiadu zorganizowanego przez zespó∏ w celu pog∏´bienia wiedzy o lobbingu w tym procesie uchwalania ustawy Andrzej Szumowski potwierdza∏ wyst´powanie zjawiska lobbingu zarówno na etapie decyzji o podj´ciu prac nad regulacjà, jak i podczas samej procedury ustawodawczej. Tekst wywiadu mo˝na znaleêç w cz´Êci raportu „Wywiady i opinie”. W tej cz´Êci znajduje si´ te˝ wywiad z obecnym dyrektorem Polskiej Agencji Rozwiàzywania Problemów Alkoholowych Krzysztofem Brzózkà. 8.8. USTAWA O ZMIANIE USTAWY O RADIONII I TELEWIZJI Autor: Micha∏ Mo˝d˝eƒ Tytu∏: O zmianie Ustawy o radiofonii i telewizji Ustawa zosta∏a uchwalona na posiedzeniu nr 72 dnia 31 marca 2004 r. Adres publikacyjny: DzU nr 97 poz. 962 8.8.1. ANALIZA ZMIAN USTAWOWYCH Ustawa zosta∏a znowelizowana w zwiàzku z koniecznoÊcià uwzgl´dnienia w polskim prawodawstwie dyrektywy Unii Europejskiej 89/552/EWG oraz dyrektywy 97/36/WE. Z punktu widzenia acquis communautaire nale˝a∏o uwzgl´dniç warunek uzyskania w programach radiowych i telewizyjnych minimum 50-proc. udzia∏u audycji pochodzàcych z Unii Europejskiej oraz minimum 10-proc. udzia∏u przez tzw. audycje niezale˝ne. Dyrektywa nak∏ada∏a tak˝e ograniczenia dotyczàce mo˝liwoÊci reklamowania niektórych produktów (tytoƒ, alkohol, produkty dla dzieci, leki) oraz przedstawiania treÊci nieadekwatnych dla widza ma∏oletniego. Postulaty w niej zawarte zosta∏y uwzgl´dnione i w sposób bezpoÊredni nie stanowià treÊci tego opracowania. 89 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Ustawa reguluje dwie wa˝ne z punktu widzenia rynku polskiego kwestie, w przypadku których instytucje Unii Europejskiej nie dajà jednoznacznych wytycznych dla prawodawstwa krajowego: 1. Ustanawia (czy raczej utrzymuje ramy dla funkcjonowania) publicznej radiofonii i telewizji, która ma za zadanie realizowanie tzw. misji polegajàcej na utrzymywaniu i wzmacnianiu mo˝liwoÊci rozpowszechniania wytworów polskiej kultury. W tym celu umo˝liwia dofinansowanie jej dzia∏alnoÊci z daniny publicznej – abonamentu; 2. W sposób analogiczny dla audycji europejskich ustanawia tzw. kwot´ ekranowà dla audycji, które powsta∏y pierwotnie w j´zyku polskim, tj. na podstawie polskiego scenariusza. Udzia∏ audycji polskich w ramówce mia∏ wynosiç nie mniej ni˝ 33 proc. Dodatkowo w ogóle nadawanych utworów s∏owno-muzycznych (czyli piosenek) 33 proc. mia∏y stanowiç utwory polskie. Wydaje si´, ˝e oba rozwiàzania majà charakter szkodliwy. Drugie z nich by∏o kszta∏towane bez wàtpienia pod naciskiem grup interesu – konkretnie polskich producentów audiowizualnych. Niniejsza analiza ma za zadanie wykazaç szkodliwoÊç z punktu widzenia interesu publicznego oraz wolnoÊci gospodarczej rozwiàzaƒ zastosowanych w ustawie i wskazaç grupy, które oddzia∏ywa∏y na rzecz ich uchwalenia. 8.8.2. SYTUACJA NA RYNKU MEDIÓW MASOWYCH – KONTEKST USTAWY Teoria ekonomii dopatruje si´ w produkcji radiowo-telewizyjnej trzech decydujàcych o jej specyfice w∏aÊciwoÊci, a wi´c nie podlega rywalizacji w konsumpcji, charakteryzuje si´ tzw. dyskontem kulturowym, a jej konsumpcja zwiàzana jest z generowaniem efektów zewn´trznych. Pierwsza w∏aÊciwoÊç jest jednà z dwóch podstawowych cech dobra publicznego (obok niewykluczalnoÊci – t´ cech´ produkcje radiowo-telewizyjne mia∏y w czasach, kiedy kodowanie sygna∏u by∏o zwiàzane z wysokimi kosztami i trudnoÊciami technologicznymi), zak∏adajàcà, ˝e konsumpcja dobra przez jednà osob´ nie ogranicza mo˝liwoÊci konsumpcji przez innà osob´. Innymi s∏owy, koszt kraƒcowy konsumpcji przez dodatkowà osob´ jest praktycznie równy zero (Stiglitz, 2004, s. 50-51). Wyst´powanie dyskonta kulturowego pozwala zak∏adaç, ˝e dobro ma zró˝nicowanà wartoÊç w zale˝noÊci od kultury, w której jest konsumowane. Produkcja radiowo-telewizyjna cz´sto charakteryzuje si´ wyst´powaniem tzw. efektów zewn´trznych, które pozwalajà odnosiç z niej korzyÊci osobom, które nie sà jej bezpoÊrednimi konsumentami20 (Hoskins i in., 2000). Wydaje si´, ˝e tego typu charakterystykà cechujà si´ przede wszystkim programy informacyjne, publicystyczne oraz kulturowe. KorzyÊci te majà charakter trudno kwantyfikowalny i odnoszà si´ do wzrostu ÊwiadomoÊci spo∏ecznej i ugruntowania poczucia wspólnoty wÊród ich odbiorców. Zwi´kszenie dost´pu do kultury wy˝szej, w rezultacie konsumowania jej przede wszystkim przez osoby dobrze sytuowane, pozwala poÊrednio partycypowaç w jej konsumpcji w∏aÊnie w konsekwencji wyst´powania owego efektu zewn´trznego. JeÊli uznaç, ˝e oba zaproponowane w ustawie rozwiàzania majà na celu wykorzystanie „kulturowego efektu zewn´trznego”, pierwsze poprzez subsydiowanie wytworów polskiej kultury wytworzonej w ramach mediów publicznych, a drugie poprzez swojà natur´ regulacyjnà, mo˝na przyjàç, ˝e nie spe∏niajà pok∏adanych w nich nadziei. Zwa˝ywszy, ˝e w przypadku telewizji publicznej, która funkcjonowa∏a na podobnej zasadzie w poprzednich przepisach, nast´puje ciàg∏y spadek odsetka tzw. produkcji ambitnych (dokument, publicystyka, teatr TV, muzyka powa˝na) na rzecz filmów fabularnych i reklam, poczàwszy od 1995 r. (KRRiT, 2004, s. 195-197; Kandzia, 2010, s. 7-8), mo˝na wyciàgnàç wniosek, ˝e subsydiowanie publicznych podmiotów, które przechodzà mimo to post´pujàcy proces komercjalizacji oferty, nie jest 20 Nale˝y zdawaç sobie spraw´ z uto˝samiania w literaturze kategorii dóbr publicznych i efektów zewn´trznych. Wydaje si´ jednak, ˝e w wypadku produkcji radiowo-telewizyjnych sà to kategorie odr´bne ze wzgl´du na to, ˝e efekty zewn´trzne wyst´pujà w tym wypadku w sposób bezpoÊrednio niepowiàzany z konsumpcjà us∏ugi. 90 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce skutecznà metodà wspierania wytworów kultury wy˝szej. Z drugiej strony szeroko opisywane sà patologie i procesy upolityczniania mediów publicznych (traktowanych jako tuba propagandowa koalicji rzàdzàcych), obni˝ajàce zaufanie publiczne do nich oraz jakoÊç podawanych informacji i publicystyki (Nierenberg, 2005, s. 7-8). W konsekwencji subsydium z abonamentu stanowi form´ relatywnego wzmacniania pozycji rynkowej mediów publicznych (w debacie publicznej oraz w skargach nadawców komercyjnych padajà argumenty o niedozwolonej z punktu widzenia prawa UE pomocy publicznej) przy minimalnych korzyÊciach „misyjnych”. Drugie rozwiàzanie, jak nale˝y rozumieç, ma za zadanie promowaç wytwory polskiej kultury w stacjach dzia∏ajàcych na podstawie koncesji, przede wszystkim stacjach komercyjnych. Wydaje si´, ˝e to za∏o˝enie nie jest spe∏nione ze wzgl´du na rozrywkowy charakter ramówek programowych (por. np. KRRiT, 2006, s. 75-77), a zabezpiecza producentów krajowych w walce o czas antenowy, potencjalnie powodujàc obni˝enie jakoÊci i wzrost cen audycji pierwotnie polskich. W przypadku piosenek ze wzgl´du na subiektywny charakter postrzegania jakoÊci trudno jednoznacznie oceniç, czy realizacja zapisu ustawy (wi´kszoÊç mediów radiowych w 2010 r. w niewielkim stopniu przekracza∏a za∏o˝one kwoty – KRRiT, 2010) wp∏yn´∏a pozytywnie na propagowanie polskiej kultury. Poniewa˝ jednak piosenki sà utworami niet∏umaczonymi, mo˝na wysnuç wniosek, ˝e w tym wypadku jest to do pewnego stopnia pozytywny efekt polegajàcy na zapewnieniu odpowiednich proporcji j´zykowych w audycjach radiowych. Nale˝y mimo to zauwa˝yç, ˝e w zwiàzku z potencjalnym wp∏ywem nasilenia promocji muzyki w mediach na wielkoÊç sprzeda˝y p∏yt, na który zwraca uwag´ m.in. Ronald Coase (1979), nale˝y si´ zastanowiç nad efektem wzmocnienia pozycji polskiej muzyki na rynku sprzeda˝y w konsekwencji wprowadzenia opisywanego rozwiàzania21. Efekt nie jest jednak oczywisty. Sà badania, które wskazujà na zale˝noÊç mi´dzy s∏uchaniem muzyki w radiu i zakupami muzycznymi (Liebowitz, 2004). Jednak przekonanie o symbiozie radia i sprzeda˝y jest doÊç powszechnie podzielane, a jego wyst´powanie bywa uprawdopodobniane (Montgomery, Moe, 2002), co mo˝e stanowiç podstaw´ dla wyst´powania lobbingu w celu zabezpieczenia nienale˝nej renty, bez ponoszenia odpowiednich kosztów finansowych. Wydaje si´ jednak, ˝e zapis dotyczàcy 33-proc. udzia∏u mia∏ za zadanie dodatkowo os∏abiç pozycj´ producentów zagranicznych, ju˝ obarczonych dyskontem kulturowym, wobec producentów krajowych jedynie na podstawie dysponowania przez tych ostatnich odpowiednimi kompetencjami j´zykowymi. JednoczeÊnie w ˝aden sposób nie wp∏ynà∏ on na popraw´ i dywersyfikacj´ oferty programowej polskich mediów zape∏niajàcych kwoty programami o wàtpliwej jakoÊci, które wydajà si´ niewiele ró˝niç od formatów pochodzàcych z zagranicy. JeÊli uznaç, ˝e zamiarem ustawodawcy by∏o ograniczenie liczby programów o êród∏ach zachodnich – to mo˝na powiedzieç, ˝e uda∏o si´ to fasadowo, ze wzgl´du na podobny charakter programów pierwotnie polskich. Przypadek kwot dotyczàcych utworów muzycznych jest dosyç skomplikowany, ale ze wzgl´du na wyst´powanie badaƒ, które sugerujà pozytywny wp∏yw publicznego odtwarzania na wielkoÊç sprzeda˝y w kontekÊcie forsowania przez grupy interesu zmian majàcych za zadanie zwi´kszyç poziom kwot, mo˝na wysnuç wniosek o negatywnym wp∏ywie rozwiàzania na konkurencj´ rynkowà i relatywny wzrost cen produkcji polskich. 21 By∏by to jeszcze jeden rodzaj efektu zewn´trznego. 91 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 8.8.3. KWESTIE WP¸YWU GRUP INTERESU JeÊli chodzi o kwestie lobbingu podczas pracy nad ustawà, to dotyczy∏ on przede wszystkim drugiego z analizowanych zapisów22. Na etapie przedsejmowym wyszczególnione w dokumencie OSR uwagi w wi´kszoÊci nie budzà zastrze˝eƒ poza dwoma wyraênie wàtpliwymi: – uwagà Federacji Zwiàzków Zawodowych Pracowników Kultury i Sztuki dotyczàcà zrównania w gór´ kwot w stosunku do utworów muzycznych w radiu i telewizji, – uwagà Krajowej Izby Producentów Audiowizualnych w sprawie wy∏àczenia z kwoty ekranowej audycji wytworzonych pierwotnie w j´zyku polskim programów informacyjnych, co de facto zwi´ksza∏o t´ kwot´. Na etapie projektu próg dotyczàcy kwot ekranowych oraz muzycznych dla polskich audycji by∏ ustanowiony ciàgle na poziomie 30 proc. Ta kwestia zosta∏a zmieniona na etapie prac parlamentarnych – kwoty wzros∏y do 33 proc. Kolejna zmiana dotyczy∏a takiego zdefiniowania utworu powsta∏ego pierwotnie w j´zyku polskim, by wyeliminowaç mo˝liwoÊç wype∏niania kwot programami na licencji zagranicznej. Poniewa˝ jednak proces pracy nad ustawà w parlamencie nale˝a∏ do wyjàtkowo przejrzystych (uwagi do projektu umieszczone sà na stronie internetowej Sejmu, a prace przebiega∏y tylko w komisji, wi´c stenogramy z posiedzeƒ sà tak˝e ∏atwo dost´pne), bez problemu mo˝na zidentyfikowaç pomys∏odawców zmian przy za∏o˝eniu, ˝e pos∏owie sà autorami propozycji). O postrzeganiu polskich audycji jako gorszych jakoÊciowo (z punktu widzenia gustów konsumenta) Êwiadczy spór dotyczàcy okresu rozliczania kwot ekranowych. Przedstawiciele producentów (m.in. Krajowej Izby Producentów Audiowizualnych) mocno lobbowali za skróceniem okresu rozliczeniowego z kwarta∏u do miesiàca. Pos∏anka Anna Sobecka (LPR) na posiedzeniu sejmowej Komisji Kultury i Ârodków Przekazu z 7 stycznia 2004 r. doÊç wyraênie zasugerowa∏a, jak sà postrzegane audycje polskie, twierdzàc w sprawie rozliczeƒ kwot: Uwa˝am, ˝e ma to istotne znaczenie ze wzgl´du na to, i˝ w roku sà okresy lepszej oglàdalnoÊci (Êwi´ta Bo˝ego Narodzenia, Wielkanoc) i gorszej (wakacje). Majàc do dyspozycji trzymiesi´czny okres rozliczeniowy, nadawca mo˝e audycje wykonywane w j´zyku polskim umieszczaç w czasie gorszej oglàdalnoÊci. Zmiana dotyczàca definicji utworu, który powsta∏ pierwotnie w j´zyku polskim, zosta∏a zg∏oszona przez pos∏ank´ Iwon´ Âledziƒskà-Katarasiƒskà (PO) i zosta∏a zatwierdzona na posiedzeniu komisji z 21 stycznia 2004 r. Sama Anna Sobecka proponowa∏a zapis, by kwot´ przeznaczonà dla polskich produkcji zwi´kszyç do 50 proc., a okres rozliczeniowy zmieniç na miesi´czny. Ze wzgl´du na stwierdzonà niezgodnoÊç z interpretacjà dyrektywy unijnej23 wniosek zosta∏ odrzucony. Podczas prac w Senacie uda∏o si´ zwi´kszyç omawianà kwot´ do 33 proc. zarówno w przypadku audycji, jak i utworów polskich. Podczas posiedzenia komisji sejmowej poprawka zosta∏a zatwierdzona. Senator Kazimierz Pawe∏ek (SLD-UP) na posiedzeniu senackiej Komisji Kultury i Ârodków Przekazu z 12 marca 2004 r. zaproponowa∏ zwi´kszenie kwoty dla audycji polskich do 40 proc. Komisja, najwyraêniej nie majàc ÊwiadomoÊci wyst´powania ograniczeƒ unijnych, zaaprobowa∏a poprawk´, jednak na nast´pnym posiedzeniu z 17 marca 2004 r senator Krystyna Doktorowicz (SLD-UP) wraz z senatorem Stanis∏awem Niciejà (SLD-UP) zaproponowali autopoprawk´, która korygowa∏a ten b∏àd, sprowadzajàc kwot´ do maksymalnej akceptowalnej przez wymogi unijne wielkoÊci 33 proc. Zosta∏a ona przeg∏osowana (stenogramy z posiedzeƒ Senatu majà dopisek „nieautoryzowane”). 22 23 Mo˝na za∏o˝yç, ˝e w interesie polityków pozostaje sprawowanie kontroli nad mediami publicznymi, które w polskim systemie sà do pewnego stopnia traktowane jako cz´Êç systemu ∏upów. Trudno si´ doszukiwaç lobbingu polityków u samych siebie. Interpretacja dyrektywy wskazywa∏a, ˝e kwota dla utworów krajowych mo˝e wynosiç 3/5 kwoty dla utworów europejskich, ale nie mo˝e przekraczaç 2/3 kwoty europejskiej. 92 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 8.9. WNIOSKI 1. Przeprowadzona analiza procesu stanowienia prawa na przyk∏adzie wybranych ustaw potwierdzi∏a wyst´powanie istotnych problemów w procesie legislacyjnym w Polsce. Udowodni∏a mi´dzy innymi, ˝e grupy interesów cz´sto majà istotny wp∏yw na tworzone prawo, czego nast´pstwem sà obowiàzujàce akty prawne s∏u˝àce tylko wybranym grupom kosztem ca∏ego spo∏eczeƒstwa. Charakter i moment dzia∏alnoÊci grup interesów w ramach procesu legislacyjnego w analizowanych szczegó∏owo ustawach przedstawia tabela 3. 2. Wyniki prezentowane w tabeli potwierdzajà tak˝e wczeÊniejsze obserwacje prezentowane w literaturze przedmiotu, wskazujàce, ˝e dzia∏ania grup interesu majà najcz´Êciej charakter aktywny – inicjujà akty prawne lub nowelizacj´ istniejàcych ustaw. Rzadziej dzia∏ania polegajà na blokowaniu niekorzystnych dla nich zmian, choç do takich sytuacji równie˝ dochodzi. 3. Istotne zmiany w aktach prawnych by∏y cz´sto inspirowane przez grupy interesów w fazie przedparlamentarnej. Wykorzystanie tego etapu do wp∏ywania na kszta∏t aktu prawnego wynika z braku lub s∏abych regulacji w obszarze lobbingu w Polsce. Dodatkowo brak informacji o tworzeniu aktu prawnego, a tak˝e osobach odpowiedzialnych za jego pierwotny kszta∏t, sprzyja dzia∏aniom grup interesów. Warto wskazaç, ˝e w∏aÊnie na tym etapie mo˝liwe sà tak˝e zmiany w aktach prawnych, które majà przeciwdzia∏aç planowanym reformom, czego dobrym przyk∏adem jest nowelizacja Ustawy o szkolnictwie wy˝szym. Na etapie przedparlamentarnym dokonano najwi´kszej liczby poprawek w tej ustawie poprzez zmian´ lub usuni´cie przepisów przewidujàcych g∏´bszà reform´ w szkolnictwie wy˝szym. Jednak obecnie trudno ustaliç moment oraz osob´ odpowiedzialnà za te zmiany na poziomie ministerstwa i grupy interesów. Z tego wzgl´du nale˝a∏oby uznaç, ˝e ten etap powinien byç bardziej przejrzysty i podlegaç lepszej kontroli w przysz∏oÊci. 4. Zmiany przeprowadzane na etapie parlamentarnym przewa˝nie mia∏y mniejszy zakres oddzia∏ywania na projekt ustawy. Mo˝e to oznaczaç, ˝e gdy przebieg prac nad ustawà jest bardziej przejrzysty, trudniej o dokonanie w nim istotnych zmian przez grupy interesów. Na etapie parlamentarnym stosunkowo cz´sto dochodzi∏o do sytuacji, ˝e zapisy korzystne dla grup interesu by∏y uchwalane na posiedzeniach podkomisji sejmowych. Stenogramy z nich nie sà dost´pne na stronie internetowej Sejmu i trzeba si´ o nie staraç w Archiwum Sejmowym. Wydaje si´, ˝e dla osiàgni´cia mo˝liwie najwi´kszej przejrzystoÊci procesu legislacyjnego Sejm powinien udost´pniaç je na tych samych zasadach co stenogramy z posiedzeƒ komisji. Nale˝y w tym miejscu zauwa˝yç, ˝e do 2004 r. w ogóle nie by∏o obowiàzku nagrywania posiedzeƒ podkomisji! Z tego punktu widzenia mo˝na zaobserwowaç pozytywne zmiany. Jednak wcià˝ wyst´puje mo˝liwoÊç poprawy sytuacji. 5. Analiza wykaza∏a równie˝, ˝e uchwalane by∏y akty prawne zawierajàce przepisy bàdê rozwiàzania kwestionowane na etapie legislacyjnym przez Biuro Analiz Sejmowych czy te˝ w opiniach zewn´trznych ekspertów. W nast´pstwie tego cz´Êç uchwalonych aktów prawnych by∏a póêniej przedmiotem skarg do Trybuna∏u Konstytucyjnego lub Trybuna∏u SprawiedliwoÊci UE. Uznanie zasadnoÊci tych skarg przez Trybuna∏y sygnalizuje wyraênie, ˝e tak˝e parlament nie stanowi istotnego zabezpieczenia jakoÊci merytorycznej uchwalanych ustaw, które powstajà cz´sto w zwiàzku z zapotrzebowaniem grup interesów. Niemniej ma∏a iloÊç zmian na tym etapie w projektach ustaw wskazuje, ˝e przejrzystoÊç etapu tworzenia prawa zmniejsza mo˝liwoÊci nacisków grup interesów. 6. Z tych wzgl´dów g∏ównym wnioskiem wynikajàcym z przeprowadzonych analiz jest postulat jawnoÊci i kontroli prac ustawodawczych na etapie przedparlamentarnym, co powinno ograniczyç liczb´ ustaw tworzonych na potrzeby grup interesów. 93 Metoda Moment Ustawa o Aktywna organizacji i … (2011) Rada Ministrów rodzinnych ogrodach dzia∏kowych radiofonii i telewizji Rzàdowy Parlamentarny Polska Federacja Rynku Polska Federacja Rynku NieruchomoÊci NieruchomoÊci Samorzàd Aptekarski Przedstawiciele Samorzàdu Aptekarskiego ParlamentarzyÊci widzà korzyÊç z wykorzystania problematyki ROD w kampanii wyborczej, PZD Pos∏owie inicjujà dzia∏ania, liczàc na wsparcie PZD i dzia∏kowców w kampanii wyborczej uczelnie paƒstwowe, pracownicy naukowi, (samodzielni) zwiàzki zawodowe szkolnictwie wy˝szym wychowaniu w trzeêwoÊci Inicjujàcy Rada Ministrów Polska Federacja Rynku NieruchomoÊci ograniczaniu barier… refundacji leków… Pasywna zwiàzki sportowe i pro- Unia Polskich Zwiàzków ducenci piwa Sportowych Federacja Zwiàzków Zawodowych, Pracowników Kultury i Sztuki, Krajowa Izba Producentów Audiowizualnych uczelnie paƒstwowe, pracownicy naukowi (samodzielni) zwiàzki zawodowe zwiàzki sportowe i pro- Unia Polskich Zwiàzków Sportowych ducenci piwa Federacja Zwiàzków Zawodowych, Pracowników Kultury i Sztuki, Krajowa Izba Producentów Audiowizualnych Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 94 Tabela 7. Skuteczne metody i momenty dzia∏ania grup interesów Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 9. WYWIADY I OPINIE W tej cz´Êci raportu zaprezentowano g∏ówne tezy wywiadów przeprowadzonych z osobami, które w ró˝nych rolach uczestniczy∏y i uczestniczà w procesie uchwalania prawa: Ryszardem Kaliszem, przewodniczàcym sejmowej Komisji SprawiedliwoÊci i Praw Cz∏owieka; Kazimierzem Marcinkiewiczem, by∏ym premierem; prof. Jerzym Hausnerem, by∏ym wicepremierem, ministrem gospodarki, pracy i polityki spo∏ecznej, twórcà prawa w randze premiera; Ma∏gorzatà Krasnod´bskà-Tomkiel, prezes Urz´du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, którego celem jest ochrona rynku i interesu publicznego; Krzysztofem Brzózkà, dyrektorem Paƒstwowej Agencji Rozwiàzywania Problemów Alkoholowych, który od szeÊciu lat zmaga si´ z pot´˝nym lobbingiem przemys∏u alkoholowego; Gra˝ynà Kopiƒskà, dyrektor w Fundacji im. Stefana Batorego, uczestniczkà procesu konsultacji w trakcie tworzenia prawa, autorkà raportu o procesie tworzenia prawa; Mieczys∏awem Bàkiem i Agnieszkà Durlik-Khouri, uczestnikami procesu konsultacji prawnych z ramienia Krajowej Izby Gospodarczej; Katarzynà Urbaƒskà, uczestniczàcà w procesie konsultacji prawnych z ramienia PKPP Lewiatan; Andrzejem Szumowskim, lobbystà, prezesem stowarzyszenia Polska Wódka. Zamieszczono te˝ autoryzowany, ale anonimowy wywiad z profesjonalnà firmà lobbingowà oraz nieautoryzowane i anonimowe notatki z rozmów z by∏ymi i obecnymi wysokimi urz´dnikami administracji publicznej. Materia∏y zosta∏y zapisane w sposób uniemo˝liwiajàcy identyfikacj´ rozmówców na ich wyraêne ˝yczenie. Dodatkowo zwróciliÊmy si´ do kilku osób majàcych du˝à wiedz´ w szczególnie wa˝nych obszarach, w których potrzebne sà lepsze regulacje (nauka i szkolnictwo wy˝sze, system emerytalny, bariery wejÊcia i ograniczanie konkurencji rynkowej), z proÊbà o przedstawienie krótkich opinii. Takie opinie przedstawili prof. Andrzej Jajszczyk, dyrektor Narodowego Centrum Nauki, prof. Marek Góra i prawnik Marcin Gomo∏a. Ze wzgl´du na ograniczenia czasowe nie mo˝na by∏o przeprowadziç bardzo du˝ej liczby wywiadów, ale do∏o˝ono wszelkich staraƒ, aby wÊród rozmówców byli reprezentanci wszystkich wa˝nych podmiotów tworzàcych prawo. Brakuje przedstawicieli zwiàzków zawodowych (np. nauczycieli), które majà istotny wp∏yw na tworzenie prawa realizujàcego interesy grupowe, bowiem odpowiedzi na pytania w rodzaju „W jaki sposób tak skutecznie lobbujecie we w∏asnych interesie?” nie mia∏yby sensu, poniewa˝ by∏yby ogólnikowe i nie ujawnia∏yby faktycznych mechanizmów wp∏ywu. Te grupy nacisku zosta∏y ocenione w innych cz´Êciach raportu. Wywiady by∏y skoncentrowane przede wszystkim na przedsejmowym etapie procesu tworzenia, poniewa˝ analiza etapu sejmowego by∏a prowadzona za pomocà analizy studiów przypadku. Przed ka˝dym wywiadem rozmówca otrzymywa∏ list´ pytaƒ, które by∏y przedmiotem wywiadu, oczywiÊcie ka˝dy wywiad mia∏ swojà dynamik´ i cz´sto pojawia∏o si´ wiele wa˝nych dodatkowych wàtków, koƒcu zatem koƒcowy zapis wywiadu rzadko odzwierciedla struktur´ pytaƒ. Pytania do wywiadów: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Kto inicjuje proces tworzenia nowej ustawy? Czy jest ró˝nica mi´dzy formalnym a nieformalnym inicjatorem? Dlaczego powstaje nowe prawo? Jak w praktyce wyglàda tworzenie i wykorzystanie OSR? Czy proces tworzenia prawa na etapie ministerialnym i rzàdowym jest przejrzysty? Czy (jak) osoby/instytucje potencjalnie zainteresowane nowym prawem mogà si´ dowiedzieç, ˝e takie prawo powstaje, czy (jak) mogà wp∏ywaç na jego kszta∏t? Jak mo˝na oceniç proces konsultacji nowego prawa na etapie ministerialno-rzàdowym? Jak ten proces odbywa si´ w praktyce? Jak mo˝na oceniç konsultacje w Komisji Trójstronnej? Na jakim etapie procesu tworzenia prawa najcz´Êciej i najskuteczniej dzia∏ajà lobbyÊci? Czy lobbing ma charakter aktywny (inicjowanie prawa w interesie grupy nacisku), czy pasywny (blokowanie zmian inicjowanych przez kogoÊ innego)? Jaka jest rola administracji publicznej w procesie tworzenia prawa? Blokuje inicjatywy podj´te przez polityków? Inicjuje nowe prawo? Blokuje? Wspiera? 95 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 8. 9. 10. Kto i w jaki sposób mo˝e wp∏ywaç na kszta∏t projektów ustaw/rozporzàdzeƒ? Jakie sà najwa˝niejsze mechanizmy takiego wp∏ywu? Jakie podmioty robià to najskuteczniej (organizacje biznesowe, zarejestrowani lobbyÊci, izby bran˝owe, byli ministrowie, lobby urz´dników etc.)? Czy proces tworzenia prawa jest dobry? Czy proces stanowienia prawa na etapie przedsejmowym ma zwiàzek z jakoÊcià stanowionego prawa? Jaki? Jakie ma pani/pan rekomendacje, co nale˝y zmieniç na przedsejmowym etapie stanowienia prawa? Które fazy tworzenia prawa na etapie przedsejmowym dzia∏ajà najlepiej, a które najgorzej? Struktura tej cz´Êci raportu przedstawia si´ nast´pujàco. W cz´Êci drugiej zaprezentowano zapisy wywiadów i przedstawiono opinie. W cz´Êci trzeciej zaprezentowano wyniki badania w formule crowdsourcing, które zosta∏y przeprowadzone na stronie www.legistan.pl w lutym br. W ramach tego badania pytano o patologie w procesie uchwalania prawa, o zidentyfikowany przez internautów wp∏yw grup nacisku w procesie tworzenia prawa oraz o rekomendacje na temat zmian procesu uchwalania prawa. Cz´Êç czwarta przedstawia g∏ówne wnioski dla procesu stanowienia prawa wyp∏ywajàce z tej cz´Êci raportu. 96 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 9.1. RYSZARD KALISZ Autoryzowany tekst wywiadu z Ryszardem Kaliszem, przewodniczàcym Komisji SprawiedliwoÊci i Praw Cz∏owieka Sejmu RP, by∏ym ministrem spraw wewn´trznych i administracji, by∏ym szefem Kancelarii Prezydenta Aleksandra KwaÊniewskiego reprezentujàcym go w pracach nad Konstytucjà RP. BYå MO˚E NADCHODZI CZAS NA FUNDAMENTALNE ZMIANY SYSTEMU TWORZENIA PRAWA W POLSCE Gra interesów zawa˝y∏a na u∏omnoÊci konstytucji i wprowadzi∏a chaos do obecnego systemu prawa w Polsce W 1996 r. podczas obrad Komisji Konstytucyjnej reprezentowa∏em prezydenta RP Aleksandra KwaÊniewskiego. Jako adwokat by∏em przyzwyczajony do pewnych standardów post´powania, do procedur opisanych w prawie – w Kodeksie post´powania cywilnego, Kodeksie post´powania karnego, Kodeksie post´powania administracyjnego i innych. Tymczasem podczas prac komisji zetknà∏em si´ z brakiem zasad formalnych i z ∏amaniem wczeÊniejszych ustaleƒ. Wtedy te˝ toczono walk´ o prawo do ustalania powszechnie obowiàzujàcej wyk∏adni ustaw (POWU) dwóch najwa˝niejszych organów w∏adzy sàdowniczej, która doprowadzi∏a do sytuacji, ˝e do dziÊ mamy wiele sporów dotyczàcych wyk∏adni prawa. To z kolei prowadzi do ró˝nych wyk∏adni stosowanych przez ró˝ne organy w∏adzy paƒstwowej. W tzw. ma∏ej konstytucji decydowa∏ o POWU Trybuna∏ Konstytucyjny (TK). Podczas posiedzenia komisji swoje stanowiska przedstawili pierwszy prezes Sàdu Najwy˝szego Adam Strzembosz oraz prezes Trybuna∏u Konstytucyjnego Andrzej Zoll. Ka˝dy argumentowa∏, ˝e to w∏aÊnie jego instytucja powinna stanowiç o POWP. Spór trwa∏ prawie przez ca∏y dzieƒ i nie osiàgni´to rozwiàzania. W koƒcu jeden z pos∏ów, cz∏onków komisji, zaproponowa∏, ˝eby wykreÊliç z konstytucji zapis o POWP, i wniosek przeszed∏ jednym g∏osem. W ten sposób spór dwóch prezesów, z których ka˝dy reprezentowa∏ interes swojej instytucji, doprowadzi∏ do sytuacji, w której mamy chaos w interpretacji przepisów prawa w Polsce i znaczne skomplikowanie tego systemu. Zilustruj´ to przyk∏adami. Poczàwszy od 2000 r., TK wydaje wyroki interpretacyjne w konkretnych sprawach, czyli okreÊla, ˝e dany przepis jest zgodny z konstytucjà pod warunkiem zastosowania wyk∏adni TK. Jednak podstawa konstytucyjna do takich praktyk jest wàtpliwa, a Sàd Najwy˝szy krytykuje t´ praktyk´ TK. Poza tym poniewa˝ nie ma POWU, pojawiajà si´ ró˝ne inne wyk∏adnie i interpretacje, dotyczy to te˝ prawa gospodarczego i podatkowego. Sà uchwa∏y ca∏ego sk∏adu SN lub sk∏adu siódemkowego NSA, sà ró˝ne interpretacje Ministerstwa Finansów, cz´sto absurdalne, jak w przypadku ró˝nej stawki VAT dla towarów krajowych i importowanych. Ten chaos prawny móg∏ byç jednà z przyczyn tragedii Romana Kluski i jego firmy, bo Ministerstwo Edukacji prosi∏o go o sprzeda˝ komputerów do szkó∏ z ni˝szym podatkiem VAT, a Ministerstwo Finansów Êciga∏o go, jakby by∏ przest´pcà. Partie polityczne i samorzàdowcy sà silnymi grupami interesów Drugi przyk∏ad dzia∏ania grup nacisków w trakcie debaty nad konstytucjà dotyczy grudnia 1996 r. OkreÊlono wtedy dat´, do której partie polityczne mog∏y wnosiç poprawki do projektu konstytucji. Data dawno min´∏a i nagle PSL przedstawi∏ wniosek po terminie, ˝eby wprowadziç zapis o ochronie rodzinnego gospodarstwa rolnego, a jednoczeÊnie zapowiedzia∏, ˝e nie poprze projektu konstytucji, je˝eli ten wniosek nie zostanie uwzgl´dniony. W styczniu 1997 r. przepis uchwalono be˝ ˝adnych g∏´bszych analiz. Nie wiem, co za tym sta∏o, przepis jest redundantny, czyli nie ma znaczenia w sensie legislacyjnym. 97 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce W czasie gdy pe∏ni∏em funkcj´ szefa Kancelarii Prezydenta, by∏o wiele wàtpliwoÊci dotyczàcych przestrzegania zasad prawid∏owego uchwalania prawa. Na przyk∏ad w trakcie przygotowywania reformy samorzàdowej obserwowaliÊmy bardzo silny i skuteczny lobbing samorzàdów dà˝àcy do utworzenia wi´kszej liczby województw. Gdy prezydent KwaÊniewski ostrzeg∏, ˝e nie podpisze ustawy, zwi´kszono liczb´ województw, ale odmówiono utworzenia województwa Êrodkowopomorskiego. To by∏a czysta z∏oÊliwoÊç pod adresem prezydenta KwaÊniewskiego, który tam si´ urodzi∏. Taki by∏ poziom merytoryczny debaty o liczbie województw. W ministerstwach sà naciski i „wrzutki”, trzeba umieç sobie z nimi radziç Gdy pe∏ni∏em funkcj´ ministra spraw wewn´trznych i Administracji, nie by∏o istotnych problemów z naciskami w procesie uchwalania prawa, natomiast obszarem wra˝liwym by∏a infrastruktura informatyczna. Jako minister konstytucyjny wprowadzi∏em pewne zasady, które dobrze si´ sprawdza∏y. OsobiÊcie nie prowadzi∏em ˝adnych rozmów, ani formalnych, ani nieformalnych. Te sprawy prowadzili wiceministrowie lub dyrektorzy. Czasami by∏y naciski na tych ludzi, na przyk∏ad z innych resortów, ale wtedy zawsze dawa∏em im swojà politycznà ochron´. Na koniec kadencji rzàdu zawsze sà tak zwane wrzutki, czyli sprawy, które dana grupa interesów próbuje za∏atwiç, bo potem mo˝e przyjÊç inna ekipa, w której ju˝ nie majà dobrych kontaktów. Podobnie by∏o pod koniec mojej kadencji, gdy by∏o ju˝ wiadomo, ˝e SLD przegra wybory. Pojawi∏a si´ propozycja od jednej z firm, ˝eby zmieniç regu∏y stawiania anten do obs∏ugi infrastruktury krytycznej, tak ˝eby by∏y ustawione rzadziej, ale za wi´ksze pieniàdze. OczywiÊcie odrzuci∏em t´ propozycj´. Znam dobrze udzia∏owca tej firmy, potem wielokrotnie widywaliÊmy si´ na przyj´ciach, ale nigdy nie poruszy∏ tego tematu. Musz´ powiedzieç, ˝e wiele spraw zwiàzanych z infrastrukturà krytycznà jest teraz w takim stanie, w jakim je zostawi∏em w 2005 r., jak widaç z ró˝nych powodów te du˝e projekty informatyczne sà s∏abo realizowane. Istniejà dobre wzory pracy komisji sejmowej, gdy merytoryczna debata prowadzi do tworzenia dobrego prawa W czasie pe∏nienia ró˝nych funkcji w Sejmie nie mia∏em ani razu kontaktu z profesjonalnym lobbystà, natomiast wielokrotnie mia∏em do czynienia z ekspertami reprezentujàcymi ró˝ne interesy bran˝owe. Najciekawszym i zarazem pozytywnym doÊwiadczeniem by∏y prace mojej komisji nad niezwykle istotnà ustawà o pozwach zbiorowych w latach 2008-2009. Ustawa by∏a bardzo wa˝na, bo dotyczy∏a wielu sektorów gospodarki o potencjalnie bardzo daleko idàcych skutkach, równie˝ dla finansów publicznych. Dociera∏y do mnie sygna∏y, ˝e trwajà ró˝ne nieformalne spotkania, ˝e sà próby forsowania pewnych rozwiàzaƒ. Dosta∏em nawet informacj´, ˝e tà ustawà interesujà si´ Êrodowiska w USA i ˝e Amerykaƒska Izba Handlowa jest gotowa przys∏aç wybitnego eksperta od tych spraw. Postanowi∏em zwo∏aç specjalne posiedzenie Komisji SprawiedliwoÊci, na które zaprosi∏em wszystkich zainteresowanych, równie˝ eksperta z USA. Przyszli prezesi i ich eksperci, przyszli wszyscy pos∏owie i odby∏a si´ najbardziej merytoryczna debata, jakiej by∏em Êwiadkiem w Sejmie. Na normalnych posiedzeniach komisji eksperci mogà si´ wypowiedzieç, ale nie ma prawdziwej debaty. Na tamtej komisji by∏a powa˝na dyskusja, ka˝da strona nie tylko przedstawia∏a swoje argumenty, ale te˝ odnosi∏a si´ do argumentów innych. Pos∏owie s∏uchali z uwagà, do wielu z nich dotar∏o, ˝e sà ró˝ne punkty widzenia, nie tylko ten, z którym wczeÊniej dotar∏ do pos∏a czy pos∏anki dany ekspert. G∏osowania odbywa∏y si´ dopiero po tej debacie, ustawa zosta∏a ograniczona do spraw konsumenckich i by∏a oceniana jako dobra, choç teraz wymaga pewnej korekty. W trakcie procedowania korzystaliÊmy z ekspertyz zewn´trznych prawników, specjalistów od tych zagadnieƒ, w tym z us∏ug jednej z krakowskich kancelarii prawnych. DoÊwiadczenia tamtej komisji pokazujà, ˝e mo˝na prowadziç dobre debaty merytoryczne w Sejmie. Obecna instytucja wys∏uchania publicznego dzia∏a êle, bo przychodzà eksperci, coÊ mówià, ale ich s∏owa pozostajà bez echa. Zamiast wys∏uchania publicznego powinna byç polemika tych, których dotyczy ta ustawa. Pos∏owie powinni byç Êwiadkami twórczej debaty. Nie by∏o zbyt wielu dzia∏aƒ lobbingowych w mojej komisji, pami´tam jeszcze ustaw´ o prawie upad∏oÊciowym, gdzie walczyli komornicy z przedstawicielami szpitali. 98 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Pos∏owie z dalszych ∏aw potrzebujà afirmacji, lobbyÊci to wykorzystujà W Sejmie dzia∏a te˝ inny bardzo silny mechanizm, który dotyczy pos∏ów z dalszych ∏aw sejmowych. Pe∏nià wa˝nà funkcj´ publicznà, a tymczasem oczekuje si´, ˝eby g∏osowali tak, jak tego sobie ˝yczy kierownictwo partii, i ˝eby si´ nie odzywali. Dok∏adnie tak si´ wyrazi∏ pose∏ PO ¸ukasz Giba∏a niedawno w TOK FM. Ale ci pos∏owie chcà zaistnieç, chcà coÊ znaczyç w Sejmie. I grupy nacisku dobrze to rozumiejà, kontaktujà si´ z nimi, g∏ównie z pos∏ami spoza Warszawy, i podrzucajà im ró˝ne tematy. Potem taki pose∏ powtarza te rzeczy w Sejmie, zaznacza swojà obecnoÊç, czuje si´ wa˝ny, a cz´sto mimochodem, mo˝e nawet nieÊwiadomie lobbuje na rzecz danej grupy interesów. W Sejmie decyzje podejmuje mo˝e jakieÊ 30 osób, te osoby majà faktyczne znaczenie. Reszta nic nie znaczy, nic nie mo˝e. To jest pewnie paradoks, bo jak pos∏owie sà u siebie w regionie, to tam sà traktowani jako bardzo wa˝ne osoby, szczególnie je˝eli nale˝à do partii rzàdzàcej, które mogà wiele za∏atwiç w Warszawie. A oni jak tu wracajà, nic nie mogà. Dlatego potrzebujà afirmacji, dowartoÊciowania. Uruchamia si´ wi´c taki mechanizm psychologiczny, który powoduje, ˝e pos∏owie starajà si´ zaistnieç podczas prac w komisjach, przedstawiajàc tezy przywiezione z regionu. W Polsce mamy centralistyczny system partyjny i syndrom po∏owy kadencji Ten syndrom ujawnia si´ szczególnie w po∏owie kadencji, dlatego nazwa∏em go syndromem po∏owy kadencji, chocia˝ w przypadku PO to b´dzie syndrom drugiej kadencji. Pos∏owie orientujà si´, ˝e nie zostanà ponownie wybrani, ˝e przegrajà wybory, i wtedy wy∏amujà si´ spod politycznej w∏adzy liderów, próbujàc coÊ samemu stworzyç, czymÊ si´ zapisaç na kartach historii. To si´ ujawnia w momencie, gdy poparcie partii rzàdzàcej spadnie odpowiednio nisko, na przyk∏ad poni˝ej 15 proc. To jest istotne, poniewa˝ w partiach politycznych w Polsce jest system wodzowski, gdzie sposób myÊlenia i dzia∏ania narzuca lider i wàskie grono skupione wokó∏ niego. Cz´sto liderzy sà bardzo sprawni politycznie, ale s∏abi merytorycznie, co prowadzi do patologii w uchwalanym prawie. Podam przyk∏ad ze swojej bran˝y. Premier Donald Tusk wyda∏ wojn´ korporacjom prawniczym w Polsce, ale nie rozumie, ˝e w ten sposób prowadzi do deprecjacji zawodu adwokata – w miejsce korporacji pojawià si´ za∏atwiacze. Bo je˝eli mamy tylu aplikantów, ˝e nie mogà znaleêç patrona, to pozostajà niedouczeni i nie Êwiadczà pomocy prawnej, tylko za∏atwiajà sprawy. Tak˝e dopóki jest jedynow∏adztwo i silna kontrola polityczna, dopóty nie ma miejsca na dobrà merytorycznà debat´. Ale je˝eli popularnoÊç partii rzàdzàcej spada odpowiednio nisko, wtedy kontrola polityczna si´ za∏amuje i pojawia si´ miejsce na dobre merytoryczne rozwiàzania. Wystarczy spojrzeç ma rzàd Belki albo na schy∏kowy okres rzàdu AWS lub SLD, wtedy powsta∏o wiele dobrych ustaw. Innym przyk∏adem sà dobre ustawy regulujàce system bankowy, NBP, RPP. One by∏y pisane przez prezes NBP Hann´ Gronkiewicz-Waltz, gdy zabiega∏a o wniosek prezydenta KwaÊniewskiego dotyczàcy reelekcji, a ze strony prezydenta nad ustawà pracowa∏ Marek Belka. OczywiÊcie wybicie si´ pos∏ów na niezale˝noÊç od politycznych zwierzchników mo˝e prowadziç do dobrych lub z∏ych rezultatów. Uwa˝am, ˝e grupy interesów wybierajà odpowiednich pos∏ów, do których majà dojÊcie, i starajà si´ wywrzeç na nich wp∏yw podprogowy, w taki sposób, ˝e potem pos∏owie nieÊwiadomie realizujà interesy tych grup, a przy okazji zaspokajajà swojà psychicznà potrzeb´ zaistnienia w Sejmie. Administracja publiczna jest bardzo silna, potrafi szybko omotaç ministra, je˝eli ten jest s∏aby merytorycznie Innym zjawiskiem wp∏ywajàcym na jakoÊç prawa jest olbrzymia rola organów administracji publicznej, które same sà uwik∏ane w ró˝ne relacje z grupami interesów. Gdy przychodzi nowy minister, który dodatkowo nie jest specjalistà w danej dziedzinie, to w krótkim czasie zostaje omotany przez urz´dników i staje si´ ich rzecznikiem. Tak by∏o w przypadku ustawy refundacyjnej, gdy ustaw´ pisali pod siebie urz´dnicy NFZ, a Minister Zdrowia sta∏ si´ ich zak∏adnikiem. Tak by∏o w przypadku ministra Grabarczyka, 99 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce który nie mia∏ poj´cia o infrastrukturze i zosta∏ b∏yskawicznie omotany przez lobby dzia∏ajàce w tym sektorze. Niejako mimochodem, bezwiednie zosta∏ rzecznikiem tego lobby. Teraz to samo dotyczy minister Muchy, która ju˝ staje si´ zak∏adnikiem lobby dzia∏ajàcego w sporcie. W moim przypadku, gdy zosta∏em ministrem w MSWiA, by∏o inaczej – jako by∏y adwokat i by∏y wspó∏w∏aÊciciel kancelarii prawnej umia∏em odró˝niç sprawy wa˝ne od niewa˝nych. Jako minister musia∏em codziennie podpisaç 20-30 decyzji, mia∏em w sekretariacie 60 osób, które te decyzje przygotowywa∏y. Zawsze odrzuca∏em decyzje w wa˝nych sprawach, je˝eli mia∏y wady prawne, które dzi´ki wiedzy i doÊwiadczeniu potrafi∏em wy∏apaç. To taka wiedza ˝yciowa, po angielsku tacit knowledge, której nie mo˝na wynieÊç ze szko∏y, tylko nabywa si´ jà w trakcie pracy zawodowej. Gdy tak si´ dzia∏a, aparat urz´dniczy nie jest w stanie ubezw∏asnowolniç ministra. Ale je˝eli ktoÊ nie ma wiedzy i doÊwiadczenia oraz nie potrafi rozpoznaç takich spraw, to wkrótce staje si´ zak∏adnikiem w∏asnego podpisu. Pot´˝ny wp∏yw majà te˝ agencje rzàdowe Jak mówi∏em, najsilniejszym lobby jest administracja publiczna, podawa∏em przyk∏ad NFZ. Ale pot´˝nym oÊrodkiem faktycznej w∏adzy sà ró˝ne agencje, które utworzy∏ rzàd. Majà one spore bud˝ety, pensje ich prezesów sà wi´ksze od wynagrodzeƒ ministrów konstytucyjnych, nie sà pod Êcis∏à kontrolà spo∏ecznà, majà swoje interesy i cz´sto ministrowie stajà si´ ich zak∏adnikami. Ze wzgl´du na bogate bud˝ety tylko agencje mogà sobie pozwoliç na profesjonalne ekspertyzy, cz´sto majà udzia∏y w prywatnych firmach, gdzie sà bardzo ró˝norodne powiàzania grup interesów. To jest nieprzejrzyste i cz´sto prowadzi do nacisków na struktury rzàdowe. Weêmy wspomniany NFZ, rolà lekarzy jest leczyç, a rolà urz´dników w NFZ jest dbanie o bezpieczeƒstwo finansowe systemu ochrony zdrowia. A oni t´ odpowiedzialnoÊç próbowali zrzuciç na lekarzy. Podobnie jest w przypadku refundacji, dlaczego do tej pory nie ujawniono dokumentów z negocjacji w sprawie leków refundowanych. Albo tzw. poprawka Rockiego pod koniec ubieg∏ej kadencji, która jeszcze zmniejsza transparentnoÊç dzia∏ania administracji publicznej. Cz´sto celem lobbystów jest przekonanie jednego pos∏a partii rzàdzàcej, który przekona innych W Sejmie najskuteczniejszym sposobem na zmian´ prawa jest przekonanie jednego pos∏a z partii rzàdzàcej w taki sposób, ˝eby przekona∏ jeszcze kilku swoich kolegów. Innym skutecznym sposobem jest wp∏yw poprzez media, które dzisiaj nie majà skrupu∏ów. W prasie cz´sto zdarzajà si´ artyku∏y, które majà powstrzymaç pos∏ów koalicji rzàdzàcej przed podj´ciem racjonalnej z punktu widzenia interesu publicznego decyzji. Bywajà skuteczne. Ja te˝ si´ z tym zetknà∏em, ale uda∏o mi si´ przekonaç pos∏ów do podj´cia racjonalnej decyzji wbrew naciskowi medialnemu. Ale wielu polityków boi si´ mediów. Teraz w mojej komisji te˝ nie ma lobbingu, chocia˝ ostatnio pojawia si´ wielu starostów, którzy proszà o wsparcie, bo minister sprawiedliwoÊci ma zamiar zamieniç cz´Êç sàdów rejonowych w oddzia∏y zamiejscowe. To nie jest likwidacja (jak b∏´dnie podajà media), tylko zmiana statusu, wi´c oszcz´dnoÊci nie b´dzie ˝adnych, ale chodzi o ∏atwiejsze przenoszenie s´dziów. Czas na fundamentalne zmiany systemu tworzenia prawa byç mo˝e wkrótce nadejdzie System tworzenia prawa w Polsce dojrza∏ do fundamentalnej zmiany. Ale tego trzeba dokonaç w màdry sposób, od samego poczàtku. Dopóki istotà uprawniania polityki jest promocja aparatów partyjnych, dopóty zmiana nie b´dzie mo˝liwa. Gdyby na przyk∏ad wprowadziç losowe miejsca na listach wyborczych, na przyk∏ad alfabetycznie, ale losuje si´, od której litery lista si´ zaczyna, dopiero po zg∏oszeniu list partyjnych do PKW, wtedy do Sejmu byç mo˝e dostaliby si´ lepsi ludzie i zmiana by∏aby mo˝liwa. Bo obecny system jest w interesie sprawnych polityków, którzy sà kiepscy merytorycznie. 100 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Bez zmiany elit nie jest mo˝liwa zmiana systemu tworzenia prawa. Nowy system tworzenia prawa powinien si´ opieraç na kilku fundamentalnych zasadach: 1. Ustawy powinny byç podzielone na konstytucyjne, kodeksy, ustawy organiczne i ustawy zwyk∏e. W przypadku kodeksów parlament móg∏by tylko przyjàç lub odrzuciç ustaw´; w przypadku ustaw organicznych poprawki mo˝e zg∏osiç tylko du˝a grupa pos∏ów, na przyk∏ad 50, przyk∏ady takich ustaw to bud˝etowa, podatkowe (ulgi), gospodarcze, dotyczàce kopalin; ustawy zwyk∏e by∏yby procedowane tak jak dotychczas; 2. Prezydent powinien mieç prawo weta do poszczególnych zapisów, a nie tylko do ca∏ej ustawy; 3. Senat, w którym powinni zasiadaç wy∏àcznie ludzie o wielkiej wiedzy i doÊwiadczeniu, równie˝ musi mieç prawo inicjatywy do przeprowadzenia procedury legislacyjnej, czyli na przyk∏ad mog∏yby byç trzy czytania w Senacie i potem ustawa trafia∏aby do Sejmu; 4. Trzeba zmieniç myÊlenie o lobbingu. Powinny byç spotkania wszystkich zainteresowanych w celu odbycia rzetelnej debaty i wymiany argumentów, nale˝y skoƒczyç z nieformalnymi spotkaniami, argumenty powinny padaç publicznie. Dzisiaj to si´ jednak nie uda, bo partie majà charakter centralistyczny, rzàdzà sprawni, ale s∏abi merytorycznie politycy. Im ten system si´ op∏aca. Okno szans na reformy powoli si´ otwiera. Seria b∏´dów, które pope∏ni∏ rzàd Tuska: refundacja, ACTA, s∏abi ministrowie. Przesilenie moim zdaniem nastàpi w przysz∏ym roku. JeÊli poparcie dla PO b´dzie dalej spada∏o, to nastàpi dezintegracja w tej partii. To b´dzie ten moment, ˝eby zrobiç reformy, nie b´dzie silnego lidera, zamiast populizmu b´dzie czas na powa˝nà debat´ i powa˝ne reformy, równie˝ te dotyczàce systemu tworzenia prawa i systemu wyborczego. 101 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 9.2. KAZIMIERZ MARCINKIEWICZ Autoryzowany tekst wywiadu z Kazimierzem Marcinkiewiczem, by∏ym prezesem Rady Ministrów, obecnie doradcà mi´dzynarodowych korporacji i polskich firm POTRZEBNE SÑ GABINET CIENI I WZMOCNIENIE RZÑDU WOBEC SEJMU W PROCESIE TWORZENIA PRAWA Sejm powinien zostaç odsuni´ty od tworzenia prawa Zanim zosta∏em premierem, przez osiem lat by∏em pos∏em i pe∏ni∏em wa˝ne funkcje w kilku komisjach zwiàzanych z gospodarkà, prowadzi∏em te˝ liczne prace merytoryczne na potrzeby rzàdu Jerzego Buzka, jako wiceszef komisji ds. reform by∏em w centrum procesu tamtych zmian. Na podstawie tego wieloletniego i ró˝norodnego doÊwiadczenia mog´ powiedzieç, ˝e wp∏yw Sejmu na proces stanowienia prawa jest zbyt du˝y. Jest nie do pomyÊlenia, ˝e dowolny, cz´sto przypadkowy pose∏ mo˝e zg∏osiç poprawki do wa˝nej ustawy i wypaczyç jej sens. Dlatego szykujàc si´ do przej´cia w∏adzy przez koalicj´ PO i PiS – takà mieliÊmy nadziej´ i stàd wspó∏praca z Janem Marià Rokità – rozwa˝aliÊmy takie zmiany ustawowe, ˝eby parlament zbiera∏ si´ tylko cztery razy do roku i móg∏ albo przyjàç, albo odrzuciç propozycje ustaw przedstawiane przez rzàd. Ale zabrak∏o si∏y i woli politycznej w PiS, ˝eby te zmiany przeprowadziç. Gdy zosta∏em premierem, znaczàco wzmocni∏em cz´Êç legislacyjnà w rzàdzie, mi´dzy innymi stworzy∏em Rad´ Legislacyjnà24, do której zaprosiliÊmy wybitnych polskich profesorów w dziedzinie legislacji, uda∏o si´ pozyskaç wiele wybitnych nazwisk. Wszystkie projekty ustaw mia∏y przechodziç przez Rad´, co wyd∏u˝a∏o proces uchwalania prawa, ale pozytywnie wp∏ywa∏o na jego jakoÊç, na przyk∏ad pod wzgl´dem spójnoÊci prawa. Pozytywny wp∏yw na jakoÊç stanowionego prawa mia∏a decyzja25 o likwidacji wielu komitetów i stworzenie jednego Komitetu Sta∏ego Rady Ministrów – tzw. ma∏ej rady ministrów. To zmienia∏o sytuacj´, bo likwidowa∏o koterie i silosy, nast´powa∏a otwarta wymiana zdaƒ, by∏y oczywiÊcie zdania odr´bne, ale proces uchwalania prawa sta∏ si´ o wiele sprawniejszy i bardziej przejrzysty. Rady ministrów za moich czasów trwa∏y godzin´, z jednym wyjàtkiem, rada ministrów, na której dyskutowaliÊmy o 50 proc. kosztów uzyskania przychodów dla twórców, trwa∏a 2,5 godziny. Te zasady pozosta∏y, ale nie majà ju˝ takiego znaczenia. Rada Legislacyjna by∏a cia∏em apolitycznym, ale cz´Êç ludzi odesz∏a i Rada straci∏a znaczenie. Sà ustawy, które idà szybkà Êcie˝kà, bez jej opinii. Po „Rywinie” spo∏eczeƒstwo nie ˝yczy∏o sobie kontaktów polityki i biznesu To by∏ czas po aferze Rywina, naród uzna∏, ˝e êle si´ dzieje, ˝e mamy korupcj´, rzàdzà grupy interesów, paƒstwo jest s∏abe, ludzie chcieli radykalnej zmiany. Wahad∏o przesun´∏o si´ w drugà stron´, by∏o mniej konsultacji na zewnàtrz, robiliÊmy tylko minimum wymagane przez prawo, Komisja Trójstronna, organizacje przedsi´biorców etc. Nie dopuszczaliÊmy Êwiata zewn´trznego do konsultacji, takie by∏y czasy. 24 25 Formalnie Rada Legislacyjna istnieje ju˝ od 1972 r., ale w ró˝nych okresach jej wp∏yw na stanowienie prawa by∏ niejednakowy. KSRM zosta∏ stworzony w czasach rzàdu Leszka Millera. 102 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Technicznie by∏o to tak zorganizowane, ˝e jako premier ze Êwiatem zewn´trznym kontaktowa∏em si´ za poÊrednictwem wspó∏pracowników, lobbyÊci docierali do sekretarza gabinetu premiera, do innych, oni przychodzili do mnie i odcedzaliÊmy pozytywne rzeczy od tego, co by∏o czystym lobbingiem. Bardzo silne naciski by∏y zawsze w Ministerstwie Zdrowia, ale prof. Religa przychodzi∏ przed podj´ciem decyzji i wspólnie odcedzaliÊmy, a sito by∏o g´ste. Uda∏o si´ to osiàgnàç, mimo ˝e w rzàdzie koalicji byli politycy Samoobrony i LPR, co do których mieliÊmy obawy, ˝e b´dà bardziej podatni na lobbing bran˝owy. Na przyk∏ad znaliÊmy wra˝liwoÊç Andrzeja Leppera na sprawy rolników, ale pomimo takich obaw nigdy si´ nie zdarzy∏o, by liderzy partii koalicyjnych starali si´ mnie przekonaç do zmiany jakiejÊ ustawy na regularnych spotkaniach przed Radà Ministrów. Z ich strony nie by∏o nacisków, byç mo˝e te˝ dlatego, ˝e dopiero uczyli si´ rzàdzenia. Pot´˝ne konsultacje merytoryczne przeprowadziliÊmy w ramach prac gabinetu cieni Uwa˝am, ˝e nasze mniejsze otwarcie na Êwiat zewn´trzny nie prowadzi∏o do uchwalania gorszego merytorycznie prawa, dlatego ˝e zarówno PiS, jak i PO szykowa∏y si´ do przej´cia w∏adzy w sposób bardzo powa˝ny. MieliÊmy sekretarzy tematycznych, którzy tworzyli zespó∏, w Wielkiej Brytanii nazywany rzàdem lub gabinetem cieni. Na przyk∏ad w ramach PiS odpowiada∏em mi´dzy innymi za zmiany w sektorze energetycznym. Spotka∏em si´ z ogromnà liczbà ekspertów od energetyki i po jakimÊ czasie zrozumia∏em, ˝e partie polityczne si´ zmieniajà, ale eksperci od energetyki sà zawsze ci sami, to by∏y ciàgle te same skostnia∏e poglàdy, jakby byli w zmowie. Jak lewica dosz∏a do w∏adzy, to zmieni∏o si´ kilku profesorów na czele grup roboczych, ale konsultowano si´ z tymi samymi ekspertami co w czasach, gdy rzàdzi∏a prawica. Dlatego zaczà∏em szukaç nowych ludzi, Êwie˝ych poglàdów. Uczestniczy∏em w bardzo wielu konferencjach naukowych, s∏ucha∏em wielu referatów, na jednej z takich konferencji us∏ysza∏em m∏odego cz∏owieka, który mówi∏ inaczej ni˝ odwieczni konsultanci. WymieniliÊmy wizytówki, okaza∏o si´, ˝e jest szefem grupy energetycznej w du˝ej firmie doradczej, zadzwoni∏em i tak si´ zacz´∏a wspó∏praca. Wspólnie opracowaliÊmy koncepcj´ trzech grup energetycznych, potem na skutek przetargu politycznego powsta∏a jeszcze czwarta. Wtedy te˝ pozna∏em póêniejszego ministra Piotra Woêniaka. Dobór ekspertów i wspó∏pracowników by∏ merytoryczny, chocia˝ czasami zdarza∏o si´, ˝e dzwoni∏ prezes Kaczyƒski i mówi∏: „Skontaktuj si´ z tym ekspertem, to stary PC-towiec”. To dotyczy∏o nie tylko energetyki, ale te˝ innych obszarów. KiedyÊ wys∏ucha∏em referatu Staszka Kluzy, by∏em pod du˝ym wra˝eniem i zaprosi∏em go do wspó∏pracy. Pomaga∏ nam w pracach eksperckich nad programem w obszarze finansów i pe∏ni∏ potem w Polsce wa˝ne funkcje publiczne, odnoszàc sukcesy. Jan Maria Rokita te˝ mia∏ taki zespó∏ ekspertów w ramach PO, ostro pracowali i mieli szuflady pe∏ne za∏o˝eƒ do ustaw. To by∏ do tej pory jedyny przypadek w nowoczesnej historii Polski, gdy nasze partie sz∏y do wyborów przygotowane programowo do przej´cia w∏adzy, mieliÊmy koncepcje gotowe do wdro˝enia, wystarczy∏o to zapisaç w legislacyjnie poprawny sposób. OczywiÊcie nie wszystkie propozycje pojawi∏y si´ w wyniku przemyÊlanego procesu merytorycznego. Czasami decydowa∏ przypadek. Latem 2005 r. PO rozpocz´∏a kampani´ wczeÊnie i zacz´∏a im rosnàç popularnoÊç. Spindoktorzy si´ zaniepokoili, zadzwoni∏ Bielan i powiedzia∏, ˝e musimy mieç odpowiedê na ich g∏oÊnà propozycj´ podatkowà „3 x 15”. Zaproponowa∏em sp∏aszczenie podatków osobistych, policzyliÊmy to i poszed∏em do Jaros∏awa Kaczyƒskiego. Ale PiS by∏ mniej liberalny ni˝ ja, Jaros∏aw mówi∏, ˝e to trudna decyzja, bo przecie˝ niedawno PiS g∏osowa∏ za wprowadzeniem stawki 50-proc. dla najbogatszych. Waha∏ si´ dwa dni, ale Bielan i Kamiƒski naciskali i w koƒcu si´ zgodzi∏. I tak powsta∏y nowe stawki podatku PIT 18 i 32 proc. W gabinecie cieni prowadzi∏em sprawy gospodarcze oraz edukacj´ i nauk´, a prawo i wymiar sprawiedliwoÊci by∏y u prezesa i Zbyszka Ziobry, bezpieczeƒstwo u Dorna, kultura i sprawy 103 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce zagraniczne u Ujazdowskiego. W ten sposób jako opozycja przeprowadziliÊmy szeroko zakrojone konsultacje dotyczàce proponowanych przez nas ustaw, powsta∏y wtedy porzàdne analizy, które potem s∏u˝y∏y jako OSR. Gabinet cieni, taki, jaki mia∏y wtedy PiS i PO, powinien byç na trwa∏e wpisany do tradycji politycznej w Polsce, to by prowadzi∏o do uchwalania lepszego prawa. Jako doradca znajduj´ i kreuj´ deale i przynosz´ je bankierom, a wiedza jest wa˝niejsza ni˝ notes Obecnie pe∏ni´ funkcj´ doradcy w mi´dzynarodowym banku, doradzam w sprawach zwiàzanych z Polskà i Europà Ârodkowo-Wschodnià, doradzam te˝ funduszowi inwestycyjnemu oraz polskim spó∏kom poprzez w∏asnà firm´ doradczà. Nie jestem lobbystà w rozumieniu ustawy o lobbystach, nie zajmuj´ si´ sprawami opisanymi w tej ustawie. KiedyÊ jeden z tygodników napisa∏ „lobbysta Marcinkiewicz”, zagrozi∏em procesem i przeprosili. Mojà rolà jest przynoszenie i kreowanie deali. Na podstawie rozeznania rynku i wiedzy instytucji, z którà wspó∏pracuj´, dowiaduj´ si´ o przygotowywanych lub opracowuj´ koncepcje transakcji i przynosz´ bankierom. Dalej oni si´ tym zajmujà. Nie chodz´ do ministra z ofertami, to robià bankierzy. Spotykam si´ z w∏aÊcicielami firm, z ministrami i prezesami, przynosz´ informacje z rynku, pokazuj´, dlaczego danà transakcj´ warto zrobiç, jakie b´dà korzyÊci. To nie jest lobbing, to jest doradztwo. Na przyk∏ad jeden z polskich miliarderów zamieni∏ wi´kszoÊciowe udzia∏y w polskiej firmie na mniejszoÊciowy udzia∏ w globalnym koncernie. To da∏o mu zupe∏nie nowe mo˝liwoÊci dzia∏ania, ∏atwy dost´p do kredytów. W ramach mojej dzia∏alnoÊci doradczej przedstawia∏em struktur´ takiej transakcji kilku innym miliarderom. Znowu, to nie jest lobbing, tylko pokazywanie mo˝liwoÊci. W moim przypadku na poczàtku bank myÊla∏, ˝e g∏ównà wartoÊcià, którà mog´ wnieÊç, jest notes z telefonami, gównie do wa˝nych osób z sektora publicznego. Ale z czasem si´ okaza∏o, ˝e równie wa˝ne sà relacje z sektorem prywatnym. DziÊ wiadomo, ˝e najwa˝niejsza jest wiedza o paƒstwie i gospodarce, o tym, co mo˝e si´ wydarzyç w kolejnym roku w paƒstwowej i prywatnej gospodarce. Taka dosyç unikatowa wiedza jest cenniejsza ni˝ same kontakty. Parlament jest coraz bardziej populistyczny Na koniec jeszcze raz podkreÊl´, ˝e z ka˝dym rokiem w Polsce nast´puje regres w jakoÊci tworzonego prawa. Parlament staje si´ coraz bardziej populistyczny, wi´c moje propozycje dotyczàce wzmocnienia roli rzàdu i dania parlamentowi tylko mo˝liwoÊci przyj´cia lub odrzucenia prawa stajà si´ jeszcze bardziej aktualne. Podobnie koniecznoÊç tworzenia gabinetów cieni spowodowa∏aby wprowadzenie merytorycznej dyskusji, której dziÊ tak bardzo brakuje. 104 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 9.3. PROF. JERZY HAUSNER Autoryzowany tekst wywiadu z prof. Jerzym Hausnerem, by∏ym wicepremierem, ministrem gospodarki, pracy i polityki spo∏ecznej, obecnie cz∏onkiem Rady Polityki Pieni´˝nej ADMINISTRACJA RZÑDOWA JEST NAJSILNIEJSZYM GRACZEM W PROCESIE STANOWIENIA PRAWA Tworzenie prawa z regu∏y inicjuje otoczenie ministra, ale cz´sto wynika to z przypadkowego zdarzenia Proces stanowienia prawa inicjowany jest najcz´Êciej przez administracj´ ministerialnà, przez konkretny departament raczej tylko w przypadku oczywistej kolizji przepisów. Najcz´Êciej inicjuje minister lub wiceminister. Czym innym jest co prawda pomys∏ wynikajàcy z zapotrzebowania politycznego, a czym innym samo rozpocz´cie prac legislacyjnych. Trudno to jednak jednoznacznie oddzieliç. Czasami inicjatywa nale˝y do KPRM, ale to w przypadku przede wszystkim problemów systemowych, strukturalnych – bez aprobaty premiera nie zostanà ruszone goràce tematy (np. ustawa medialna). Zmiany legislacyjne sà te˝ podejmowane najcz´Êciej pod wp∏ywem sytuacyjnych impulsów, rzadziej wynikajà z wizji i strategii. CoÊ musimy zrobiç, bo UE, bo coÊ jest pilnie potrzebne. Stàd masa ró˝nych inicjatyw. Sà oczywiÊcie przyjmowane przez Rad´ Ministrów plany legislacyjne i ka˝de ministerstwo musi si´ jakoÊ wykazaç. CoÊ si´ zaproponuje, nawrzuca jakieÊ pi∏ki, aby potem by∏o czym graç. Takie planowanie nie ogranicza zasadniczo chaosu legislacyjnego, a w zwiàzku z tym znane sà przypadki nowelizowania ustaw, które nie wesz∏y jeszcze w ˝ycie. Ustawa refundacyjna jest tu dobrym przyk∏adem. Projekty poselskie to równie˝ pomys∏y ministrów, o których wiadomo, ˝e mogà zostaç zablokowane na poziomie rzàdu Sà te˝ projekty poselskie, które mo˝na podzieliç na dwa rodzaje. Inicjatywy opozycyjne – i te rzeczywiÊcie sà poselskie. JeÊli zaÊ chodzi o inicjatywy parlamentarzystów rzàdzàcej koalicji, to sà to z regu∏y projekty ministerialne, prowadzone w ten sposób, kiedy minister wie, ˝e zostanà zablokowane na poziomie rzàdu. Projekt jest przygotowywany w ministerstwie, a nast´pnie wr´cza si´ go zaprzyjaênionym pos∏om. To z zasady próba ogrania rzàdu, premiera czy wp∏ywowego ministra. Wy∏àczenie prokuratorów z powszechnego systemu emerytalnego jest takim przyk∏adem. Projekt ministerstwa sprawiedliwoÊci, które wiedzia∏o, ˝e b´dzie blokada z mojej strony, zosta∏ przeprowadzony w ten sposób. Pomys∏odawcà by∏ minister z PSL, a realizatorem minister „ekspercki”. Wprowadzono wtedy (w 1997 r.) podobne rozwiàzanie wobec prokuratorów co w przypadku s´dziów, mimo ˝e projekt reformy systemu emerytalnego przyj´ty przez Rad´ Ministrów tego nie przewidywa∏. Lobbing mo˝e prowadziç do dobrych rozwiàzaƒ, ale musi byç odpowiedni klimat wspó∏pracy Sam pomys∏ legislacyjny w rzeczywistoÊci mo˝e si´ kszta∏towaç pod wp∏ywem bardzo wielu impulsów. Lobbing mo˝e byç jednym z tych czynników. Wiele zale˝y od klimatu: jeÊli w rzàdzie panujà nieufnoÊç, izolacja, przekonanie, ˝e trzeba si´ trzymaç z dala od przedsi´biorców, to wtedy kana∏y lobbingowe sà s∏absze. JeÊli jest wi´ksza otwartoÊç, to wtedy nacisk jest wyraêniejszy. Ustawa o swobodzie dzia∏alnoÊci gospodarczej zosta∏a oficjalnie zaproponowana na kongresie jednej z najsilniejszych organizacji pracodawców, w którym uczestniczy∏em jako zaproszony goÊç. 105 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce By∏ to oficjalny dokument, który zosta∏ mi przekazany jako ministrowi gospodarki. Nie by∏ to projekt ustawy, ale jej rozwini´ta koncepcja. Popar∏em jà i zainicjowa∏em w ministerstwie prace nad projektem ustawy, po czym by∏a ona wielostronnie spo∏ecznie konsultowana, w tym z wszystkimi organizacjami biznesowymi. Lobbing nie musi byç wi´c zatem ani ukryty, ani sektorowy. JeÊli jest jawny i poprawnie zinstytucjonalizowany, to staje si´ korzystny dla jakoÊci procesu legislacyjnego. By∏y takie czasy, gdy lobbyÊci krà˝yli, za∏atwiajàc swoje interesy, jak s∏ynny pan Grabek By∏y takie czasy, ˝e lobbyÊci dosyç swobodnie krà˝yli po rzàdowych budynkach. Przypominam sobie przypadek pana Grabka, który zabiega∏ o zmiany szczegó∏owych przepisów, aby uzyskaç monopolistycznà pozycj´ na rynku ˝elatyny. W procesie legislacyjnym cz´sto pojawia∏y si´ boczne „wrzutki”. Od czasu afery Rywina i casusu „lub czasopisma” to ju˝ jest du˝o trudniejsze – dok∏adnie si´ Êledzi, kto jakie zmiany proponowa∏ i jakich dokonywa∏. Teraz ten proces przeniós∏ si´ w stron´ Sejmu, co dotyczy szczególnie etapu prac komisyjnych. LobbyÊci sà wsz´dzie i na ka˝dym etapie uchwalania prawa LobbyÊci próbujà dzia∏aç na wszystkich poziomach, w ka˝dym cyklu i na wszystkie mo˝liwe sposoby. W przypadku pana Grabka to by∏ pojedynczy przedsi´biorca – który mia∏ do zarobienia kilkaset milionów z∏otych. W przypadku naprawd´ powa˝nych spraw lobbing uzyskuje wymiar zinstytucjonalizowany, wynajmuje si´ specjalistów. W przypadku du˝ych spraw nikt nie zrezygnuje z ka˝dej wyobra˝alnej drogi dzia∏ania. Jednak to te˝ zaczyna byç coraz bardziej przejrzyste. W pewnym momencie indywidualne spotykanie si´ ministrów z przedstawicielami zacz´∏o byç traktowane nagannie i doprowadzi∏o to do tego, ˝e ministrowie nie spotykali si´ w cztery oczy z biznesem, tylko zapraszali na spotkania swoich asystentów. Zacz´to te˝ starannie rejestrowaç wizyty. Stàd, troch´ na marginesie, zacz´to si´ spotykaç w kawiarni albo nawet na cmentarzu. Nie ma co wierzyç w to, ˝e nie b´dzie wywierania lobbystycznej presji, ˝e da si´ jà wyeliminowaç. Lobbing jest zarówno aktywny, jak i pasywny, blokujàcy. Przyk∏adem jest blokowanie przez nauczycielskie zwiàzki zawodowe jakichkolwiek niekorzystnych w ich ocenie zmian „Karty nauczyciela”. Dzieje si´ tak od lat, mimo ˝e samorzàdy gminne nie sà w stanie udêwignàç kosztów p∏acowych w oÊwiacie. Wa˝ne zatem, aby w procesie legislacyjnym mog∏y si´ ujawniç ró˝ne interesy. I sta∏y si´ one przedmiotem dyskusji i krytyki. Stàd m.in. instytucja wys∏uchania publicznego, która powinna byç stosowana w przypadku du˝ych zmian. Nie ma jednak ˝adnych ostatecznych zabezpieczeƒ, które chronià od presji grup interesu. Chodzi o to, ˝eby jej nie ulegaç. Oceny skutków regulacji sà instrumentem fasadowym Opracowywanie OSR nigdy nie zosta∏o porzàdnie zestandaryzowane i sprofesjonalizowane. PrzenieÊliÊmy to rozwiàzanie hurtowo do naszego systemu prawnego, ale nie potrafiliÊmy go detalicznie opanowaç. OSR mia∏y byç przygotowywane pierwotnie przez Rzàdowe Centrum Studiów Strategicznych, ale okaza∏o si´, ˝e osoby w nim zatrudnione nie majà wystarczajàcych kompetencji. W koƒcu ci, którzy przygotowujà projekt legislacyjny, opracowujà te˝ ocen´ skutków tej regulacji. I oczywiÊcie to nie mo˝e dobrze dzia∏aç. Trudno byç s´dzià we w∏asnej sprawie. W konsekwencji OSR to przejaw ˝yczeniowego myÊlenia, które polega mi´dzy innymi na zani˝aniu kosztów wprowadzenia zmian legislacyjnych i zawy˝aniu oczekiwanych korzyÊci finansowych. Mamy zasadniczo do czynienia z ewaluacjà pozornà. Instrument pomyÊlany jako zapobiegajàcy pochopnej legislacji w praktyce jà nakr´ca. 106 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce PrzejrzystoÊç procesu stanowienia prawa na etapie rzàdowym jest niska Tego nie uda∏o si´ nigdy uporzàdkowaç. Stale dominuje poczucie, ˝e jakoÊç prawa jest zbyt niska, ˝e mamy do czynienia z bie˝àczkà legislacyjnà. Stàd zamys∏, aby doprowadziç do tego, ˝e proces legislacyjny b´dzie przebiegaç w cyklu: za∏o˝enia, konsultacje, projekt opracowany w Rzàdowym Centrum Legislacyjnym, uzgodnienia projektu. Cz´Êç polityczna mia∏aby nale˝eç do danego ministerstwa, ale cz´Êç technologiczna do profesjonalnych legislatorów. Ale tak konsekwentnie nie sta∏o si´ to nigdy. Czasami nadal, gdy brakuje kompetencji w administracji rzàdowej, opracowanie projektów zleca si´ na zewnàtrz, w tym du˝ym zagranicznym firmom prawniczym. Wa˝ne jest, aby nie prowadziç legislacji na gazie, na doraêne zamówienie polityczne. Uzasadnienie legislacji musi byç jawne i jasne od poczàtku, a nie na koƒcu. Trzeba bardzo wyraênie pokazywaç, co si´ zmienia i dlaczego. Teraz, jak sàdz´, jest lepiej, ni˝ by∏o, jest bardziej transparentnie dzi´ki funkcjonowaniu Ustawy o dost´pie do informacji publicznej. Chocia˝ sàdz´ tak˝e, ˝e nadal zdarza si´ tak, i˝ podj´cie prac legislacyjnych utrzymuje si´ w ukryciu, na zasadzie – nie pracujemy nad projektem, tylko nad koncepcjà. Proces do koƒca przejrzysty i transparentny nie jest, a to w zwiàzku z tym, ˝e ca∏y proces legislacyjny na ogó∏ jest za krótki. Tym bardziej jeÊli legislacja jest politycznà reakcjà na bie˝àce wydarzenia lub doraêne zapotrzebowanie. Komisja Trójstronna jest narz´dziem dialogu spo∏ecznego, który jest wa˝ny Komisja Trójstronna ma szerokà domen´. Wiele propozycji legislacyjnych powinno do niej trafiç, tym bardziej ˝e to relatywnie sprawny mechanizm konsultacji z wa˝nymi aktorami spo∏ecznymi. To tak˝e dobry sposób pozyskania przyzwolenia czy poparcia spo∏ecznego. Tego, aby ominàç Komisj´ Trójstronnà, kiedy by∏em w rzàdzie, nie by∏o. Niepotrzebnie natomiast skrócono minimalny okres oczekiwania na stanowisko partnerów spo∏ecznych. Prawa partnerów spo∏ecznych sà respektowane, poniewa˝ majà oni swoje narz´dzia obronne. Mogà zaskar˝yç ustaw´ do TK. W moich czasach staraliÊmy si´ nie tylko konsultowaç, ale tak˝e uzgadniaç wiele projektów. Cz´sto z partnerami spo∏ecznymi mia∏em mniejszy problem ni˝ z kolegami z rzàdu. Wydaje mi si´, ˝e zbyt du˝à wag´ majà natomiast konsultacje i komisje bran˝owe, w których te˝ trójstronnoÊç jest zachowana. Czasem minister przy wsparciu partnerów spo∏ecznych, szczególnie w tych bran˝ach, w których dominuje sektor publiczny, gra przeciwko rzàdowi. Mój sukces polega∏ na tym, ˝e nie dopuÊci∏em do utworzenia nowych komisji bran˝owych i troch´ uregulowa∏em ich funkcjonowanie. Ustawodawstwo to nie tylko przepisy, ale tak˝e aksjologia. Dialog ma w tym kontekÊcie wartoÊç samoistnà. JeÊli chodzi o ustawy stricte gospodarcze, najwa˝niejsze – dotyczàce sytuacji pracodawców i pracowników, to uwa˝am, ˝e Komisja Trójstronna poprawia jakoÊç prawa. Rzàd zawsze mo˝e przeprowadziç swój pomys∏, kiedy nie ma porozumienia, ale kiedy jest, wtedy jest silniejszy mandat spo∏eczny i ∏atwiej przeprowadziç ustaw´ w parlamencie. To jednak wymaga posiadania przez stron´ rzàdowà precyzyjnej agendy i niedopuszczenia do jej zdominowania przez inicjatywy partnerów spo∏ecznych. Administracja publiczna jest najsilniejszym graczem w procesie stanowienia prawa Bez wàtpienia rzàdowa administracja jest najsilniejszym graczem w procesie legislacyjnym. Kontroluje ten proces ró˝nymi sposobami, ale wyraênie i skutecznie. JeÊli struktury polityczne majà ustalonà i przestrzeganà agend´, w tym plan legislacyjny, wówczas administracja znajduje si´ w du˝o trudniejszej sytuacji i mo˝na w znaczàcym stopniu uzyskaç jej s∏u˝ebnoÊç. JeÊli zostaje zostawiona samopas, w zwiàzku z brakiem jasnej koncepcji i planu legislacyjnego, to mo˝liwoÊci poszczególnych urz´dników czy urz´dów sà du˝o wi´ksze. Najcz´Êciej dzia∏a si´ na zasadzie: forsujemy swoje, blokujemy innych. 107 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Byli ministrowie, którzy odchodzà z czynnej polityki, nie majà ˝adnego istotnego znaczenia. Tracàc stanowisko, tracà mo˝liwoÊç wp∏ywu. OczywiÊcie, czasami osoby z du˝ym autorytetem publicznym mogà jakiÊ wp∏yw wywieraç, ale g∏ównie blokujàcy, i to w umiarkowanym stopniu. Dobrym tego przyk∏adem mo˝e byç przeciwstawianie si´ przez Leszka Balcerowicza zmianom dotyczàcym OFE. Ogólnie rzecz bioràc, mo˝na powiedzieç, ˝e wszyscy mogà wp∏ywaç na proces legislacyjny, ale zakres wp∏ywu jest bardzo ró˝ny. Najwa˝niejsza, jak powiedzia∏em, jest administracja rzàdowa, póêniej polityczna cz´Êç rzàdu, dalej szerszy kràg polityczny obejmujàcy pos∏ów, a nast´pnie jeszcze szerszy kràg spo∏ecznego oddzia∏ywania, obejmujàcy zorganizowane grupy interesu, a dopiero na koƒcu opinia publiczna, organizacje pozarzàdowe i reszta obywateli. Kluczowa decyzja w procesie stanowienia prawa polega na wyznaczeniu kr´gu uczestników danego post´powania legislacyjnego. Od tego w du˝ym stopniu zale˝y jego rezultat. Uruchomienie szerokich konsultacji powoduje, ˝e utrudnia si´ lobbing wàskich grup interesu, ale z drugiej strony wyd∏u˝a si´ proces i trudno uzyskaç porozumienie. Ci, którzy zostajà arbitralnie z legislacji wy∏àczeni, starajà si´ w∏àczyç do kr´gu uczestników. Ci, którzy sà ju˝ na wejÊciu w∏àczeni, starajà si´ raczej nie dopuÊciç innych. Decyzja o wyznaczeniu kr´gu uczestników zale˝y w du˝ym stopniu od premiera i od w∏aÊciwych ministrów. Z tej perspektywy tak˝e u˝yteczne jest budowanie rzàdowych planów legislacyjnych, a ponadto ustalanie zasad i standardów dialogu spo∏ecznego oraz ich respektowanie. Parlament powinien byç forum ekspertów, a nie maszynkà do g∏osowania Wielu systemowych s∏aboÊci legislacji nie usunie si´, jeÊli utrzyma si´ obecne kazuistyczne i fragmentaryczne rozumienie prawa. To prowadzi do formu∏owania prawa nakazowo-zakazujàcego. Nam potrzebne jest prawo rozumiane szerzej, przywalajàce, dopuszczajàce, umo˝liwiajàce dzia∏anie, jednoczeÊnie interpretowane przez odpowiednie sàdy, a nie biurokracj´. To zasadniczy problem kulturowo-mentalny, którego nie da si´ rozwiàzaç wy∏àcznie tworzeniem nowych bytów, takich jak OSR czy Rada Legislacyjna. Legislacja powinna si´ w rzàdzie, czasem u prezydenta (np. w przypadku obronnoÊci). W niektórych dziedzinach konieczna jest obywatelska inicjatywa. W∏aÊciwy by∏by cykl: exposé prze∏o˝one na agend´ uzgodnionà z zapleczem politycznym rzàdu, koncepcja i plan zmian legislacyjnych, uruchamianie post´powania legislacyjnego w okreÊlonej sekwencji. Na to nale˝a∏oby na∏o˝yç ocen´ skutków bud˝etowych ca∏ego pakietu i tu g∏os powinien mieç minister finansów. Na etapie sejmowym czasem zdarza si´ tak, ˝e cz∏onkowie komisji sà specjalistami, którzy mogà byç partnerami ministra. W rzeczywistoÊci jednak jest najcz´Êciej tak, ˝e coÊ jest forsowane przez rzàd czy ministra, torpedowane hurtem przez opozycj´, a pos∏owie koalicyjni otrzymujà dyrektyw´ „ruki po szwam”. Dzia∏a maszynka do g∏osowania i wychodzi z tego bubel, np. w postaci ustawy refundacyjnej. Za jakiÊ czas mamy zbiorowy pasztet. Kalkulacje polityczne sà wa˝nà cz´Êcià gry interesów w procesie tworzenia prawa To nie grupy interesu rozmontowa∏y „plan Hausnera”. To wynik kalkulacji politycznych. Jedynym wyraênym i skutecznym oporem grupy interesu, z jakim si´ spotka∏em, by∏a próba blokowania przez przedsi´biorców zmian w ustawie dotyczàcej rozwiàzaƒ emerytalnych dla przedsi´biorców. Stosowali wszystkie dost´pne Êrodki sprzeciwu, w tym wp∏ywy w klubach parlamentarnych. Grali ze mnà fair, gdy zajmowa∏em si´ innymi grupami, ale w tej sprawie ju˝ nie by∏o tak dobrze. Ustawy dotyczàce osób niepe∏nosprawnych tak˝e by∏y przez zainteresowane Êrodowiska (organizacje pozarzàdowe, zak∏ady pracy chronionej) kontestowane. Ale poniewa˝ w ogóle by∏em otwarty na dialog, to nie wydaje mi si´, aby by∏o w tym coÊ nagannego. Prowadzi∏em intensywne rozmowy, negocjacje i jeÊli si´ uda∏o uzyskaç porozumienie, szanse na powodzenie w parlamencie by∏y wysokie. A jeÊli nie, to i tak projekt trafia∏ do parlamentu. 108 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Plan zosta∏ zdemontowany zasadniczo z dwóch powodów. Opozycja uzna∏a, ˝e generalnie proponowane rozwiàzania, choç s∏uszne i konieczne, sama przeprowadzi, kiedy przejmie w∏adz´, zamiast wzmacniania SLD poprzez popieranie jego inicjatyw legislacyjnych. Wewnàtrz SLD widziano, ˝e to jest trudny pakiet, szczególnie w kontekÊcie tego, ˝e partia traci∏a spo∏eczne poparcie i zacz´∏a p´kaç. Zadecydowa∏y zatem kalkulacje polityczne, a nie gra interesów. Dlatego trzeba pami´taç, ˝e trudne rzeczy trzeba robiç na poczàtku kadencji. Ca∏y projekt przyszed∏ po prostu politycznie za póêno. Z tym ˝e do pewnego stopnia samodyscyplinowaliÊmy si´, dopóki PSL by∏ w rzàdzie, rozmawialiÊmy o reformie KRUS, ale jej nie forsowaliÊmy. Z tego punktu widzenia lobby rolnicze mia∏o wp∏yw i zawsze b´dzie mia∏o blokujàcy wp∏yw, jeÊli PSL b´dzie w rzàdzie. Zwiàzki zawodowe sà na ogó∏ przeciwne wszystkiemu Zwiàzki zawodowe na ogó∏ wyst´powa∏y przeciwko wszystkim zmianom gospodarczym, ale w Komisji Trójstronnej da∏o si´ z nimi dyskutowaç. Powiem wi´cej: mnie ∏atwiej by∏o dojÊç do porozumienia z partnerami spo∏ecznymi ni˝ z partnerami politycznymi. Wyst´puje te˝ kwestia sympatii politycznych wÊród partnerów spo∏ecznych. „SolidarnoÊç” w okresie przewodniczenia przez Janusza Âniadka nie chcia∏a przystàpiç do zaproponowanego przeze mnie „Paktu dla pracy i rozwoju”, bo uwa˝a∏a, ˝e to umacnia SLD. Wi´c Âniadek by∏ w g∏upiej sytuacji, bo merytorycznie propozycj´ paktu popiera∏, ale nie mia∏ mo˝liwoÊci uzyskania dla niej poparcia Komisji Krajowej. 109 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 9.4. MA¸GORZATA KRASNOD¢BSKA-TOMKIEL Autoryzowany tekst wywiadu z Ma∏gorzatà Krasnod´bskà-Tomkiel, prezes Urz´du Ochrony Konkurencji i Konsumentów MAMY ARGUMENTY I WIEDZ¢, ABY TWORZYå DOBRE PRAWO Determinacja i odpowiednie argumenty merytoryczne pozwalajà tworzyç dobre prawo, chroniàce interes publiczny Urzàd Ochrony Konkurencji i Konsumentów dzi´ki unikalnym kompetencjom ma mo˝liwoÊç wywierania realnego wp∏ywu na kszta∏t prawa w Polsce. Wyró˝nia nas to spoÊród wielu organów antymonopolowych Unii Europejskiej. Rola Urz´du w procesie legislacyjnym jest dwojaka. Z jednej strony opiniujemy rocznie ponad 2 tys. aktów prawnych ró˝nej rangi, z drugiej sami inicjujemy ich tworzenie. Inicjatywy ustawodawcze wynikajà zarówno z koniecznoÊci implementacji dyrektyw unijnych – np. dyrektywa o kredycie konsumenckim, która zosta∏a wdro˝ona w postaci Ustawy o kredycie konsumenckim – jak i z potrzeby wprowadzenia zmian w ju˝ obowiàzujàcych przepisach. Przyk∏adem tej drugiej drogi jest Ustawa o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (tzw. ustawa deweloperska), w której przygotowanie zaanga˝owany by∏ mi´dzy innymi UOKiK. Powsta∏a przy tej okazji nieformalna grupa ekspertów, w której sk∏ad weszli politycy, przedstawiciele bran˝y i wybranych resortów. Wszyscy wykazali du˝e zaanga˝owanie w przygotowanie projektu. Przebieg prac nad tà ustawà dowodzi, ˝e determinacja i merytoryczna argumentacja umo˝liwiajà skutecznà realizacj´ nadrz´dnego celu prawa, jakim powinno byç zapewnienie ochrony s∏abszym uczestnikom rynku. Niestety, na koƒcowym etapie procesu legislacyjnego zosta∏y wprowadzone zmiany, które nie do koƒca sà zgodne z naszymi za∏o˝eniami. Nale˝y jednak mieç ÊwiadomoÊç, ˝e w procesie stanowienia prawa, o czym cz´sto si´ zapomina, ostateczna treÊç przepisów jest wynikiem konsensusu mi´dzy poszczególnymi grupami interesariuszy. Warto jednoczeÊnie pami´taç o tym, ˝e dane ministerstwo lub przedstawiciele bran˝y patrzà na rozwiàzanie okreÊlonego problemu przez pryzmat w∏asnych kompetencji, doÊwiadczeƒ i potrzeb. UOKiK ma natomiast spojrzenie horyzontalne. Wiedz´, w wielu przypadkach bardzo szczegó∏owà, czerpiemy z ró˝nych êróde∏: podczas badania rynków – o zasi´gu krajowym i lokalnym, prowadzàc post´powania, analizujàc informacje przekazywane do Urz´du przez przedsi´biorców i konsumentów. Sà one êród∏em wiedzy i inspiracji, tak˝e w procesie ustawodawczym. Naszym g∏ównym celem jest bowiem zapewnienie, aby prawo w Polsce by∏o przejrzyste i s∏u˝y∏o wszystkim uczestnikom rynku. Priorytet ten sformu∏owano tak˝e w naszych strategicznych dokumentach – „Polityce konkurencji na lata 2011-2013” oraz „Polityce konsumenckiej na lata 2010-2013”. Obecnie pracujemy m.in. nad za∏o˝eniami do projektu zmiany Ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W Êlad za zmianami zachodzàcymi w gospodarce powinny iÊç bowiem adekwatne modyfikacje przepisów prawa. Przyk∏adowo, wraz z up∏ywem czasu pojawia si´ coraz wi´cej koncentracji na rynku, wi´c proces ich oceny powinien przebiegaç sprawniej. Proponujemy, aby w ma∏o skomplikowanych sprawach decydowaç szybko, a d∏ugà i z∏o˝onà procedurà obejmowaç tylko trudne przypadki. 110 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Przygotowujemy tak˝e liczne opracowania wyznaczajàce kierunki dzia∏aƒ innym instytucjom, w tym regulatorom rynku. Przyk∏adem mo˝e byç raport „Kierunki ochrony konkurencji i konsumentów w sektorze wodociàgowo-kanalizacyjnym” opracowany w listopadzie ubieg∏ego roku przez ekspertów UOKiK. W dokumencie wskazujemy na po˝àdane kierunki zmian, tak˝e prawnych, w sektorze. Grupy interesów sà bardzo aktywne, lobbujà na ka˝dym etapie stanowienia prawa W procesie tworzenia prawa naturalne jest promowanie rozwiàzaƒ, które b´dà najpe∏niej realizowa∏y interes danej bran˝y. Jednak lobbing jest szczególnie zauwa˝alny w trakcie prac nad prze∏omowymi dla danego sektora aktami prawnymi. Tak by∏o na przyk∏ad w przypadku wspomnianej ju˝ przeze mnie Ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Deweloperzy obawiali si´, ˝e skutki proponowanych rozwiàzaƒ w po∏àczeniu z trwajàcym kryzysem mogà byç dotkliwe dla bran˝y, dlatego te˝ byli bardzo aktywni w prezentowaniu swojego stanowiska. W kilku aspektach propozycje Urz´du by∏y jednak diametralnie ró˝ne, wynika∏y bowiem z szerszego spojrzenia na rynek i potrzeby ochrony interesów wszystkich jego uczestników. Urzàd ma horyzontalne kompetencje, co sprzyja dobrej wspó∏pracy z ministerstwami Zdarza si´, szczególnie w czasach spowolnienia gospodarczego, ˝e pojawiajà si´ projekty aktów prawnych, które majà charakter protekcjonistyczny lub antykonkurencyjny. Musimy wówczas zdecydowanie reagowaç, aby zapobiec przyjmowaniu tego rodzaju rozwiàzaƒ. Co do zasady, wspó∏praca z poszczególnymi resortami przebiega pomyÊlnie, czego przyk∏adem sà za∏o˝enia do ustawy o Êwiadczeniu us∏ug drogà elektronicznà, zmiany prawa telekomunikacyjnego, tzw. ustawa antyspreadowa, ustawa dotyczàca odwróconej hipoteki czy wspomniana ju˝ „ustawa deweloperska”. By∏y te˝ dotkliwe pora˝ki, gdy odrzucano nasze propozycje bez merytorycznego uzasadnienia Uwa˝am, ˝e mimo wielu sukcesów Urzàd ma wcià˝ zbyt ma∏y wp∏yw na proces stanowienia prawa w Polsce. Przyk∏adem mogà byç Ustawa o refundacji leków, Êrodków spo˝ywczych specjalnego przeznaczenia ˝ywieniowego oraz wyrobów medycznych, a tak˝e Ustawa o utrzymaniu w czystoÊci i porzàdku w gminach. W przypadku tej pierwszej w zasadzie nie by∏o dyskusji nad naszymi argumentami. A warto podkreÊliç, ˝e Urzàd nie sprzeciwia∏ si´ proponowanym zmianom w obowiàzujàcym prawie i w pe∏ni popiera∏ koniecznoÊç likwidacji patologii na rynku sprzeda˝y leków refundowanych, jednak zmiany te nie powinny zagra˝aç rozwojowi konkurencji ani godziç w uczestników rynku, przede wszystkim konsumentów. G∏ówne zastrze˝enia UOKiK wzbudzi∏y plany wprowadzenia sztywnych mar˝ i cen na leki refundowane. Naszym zdaniem takie rozwiàzanie przeczy bowiem zasadom wolnego rynku, poniewa˝ hurtownie i apteki sprzedajàce leki refundowane zosta∏y pozbawione mo˝liwoÊci konkurowania w granicach dopuszczonych przez prawo. Zdaniem Urz´du w∏aÊciwszym rozwiàzaniem mog∏o byç wprowadzenie mar˝ maksymalnych. Dzi´ki temu konsumenci mieliby mo˝liwoÊç zakupu taƒszych leków – poni˝ej ustalonych nieprzekraczalnych stawek. JednoczeÊnie zosta∏aby zagwarantowana ochrona pacjentów przed nieuzasadnionymi podwy˝kami cen w ∏aƒcuchu dystrybucji leków. Niestety, na finalnym etapie prac Komitetu Sta∏ego Rady Ministrów odrzucono nasze poprawki. Podobne by∏y losy projektu Ustawy o utrzymaniu czystoÊci i porzàdku w gminach. Dyskutowane przez wiele miesi´cy przepisy zak∏ada∏y, ˝e obowiàzki w∏aÊcicieli nieruchomoÊci w zakresie wyboru przedsi´biorcy trudniàcego si´ odbiorem i zagospodarowaniem odpadów przejmà gminy. To w∏aÊnie one – zgodnie z przyj´tym rozwiàzaniem – wybierajà w drodze przetargu spó∏k´ odbierajàcà odpady. Takie rozwiàzanie zdaniem UOKiK zd∏awi konkurencj´ na rynku. Dlaczego? Kontrakty b´dà zawierane z pojedynczymi spó∏kami, co mo˝e prowadziç do upadku tych, którzy nie pozyskawszy zleceƒ, nie sà w stanie utrzymaç si´ na rynku. 111 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Nik∏e sà wi´c szanse, by budowany od wielu lat konkurencyjny rynek przetrwa∏ wprowadzone zmiany. Ponadto ograniczenie konkurencji spowodowane zmniejszeniem liczby podmiotów, które faktycznie b´dà mog∏y Êwiadczyç dane us∏ugi, doprowadzi do wzrostu cen i spadku jakoÊci tych us∏ug. Efekt? Zmniejszenie intensywnoÊci konkurencji ze szkodà dla konsumentów. W trakcie prac nad ustawà uda∏o nam si´ osiàgnàç pewien konsensus, który jednak zosta∏ na póêniejszym etapie odrzucony. Prowadzimy obecnie analiz´ tego rynku, która ma pokazaç, jak zmieni∏a si´ sytuacja po wprowadzeniu, nowych – naszym zdaniem niekorzystnych – przepisów. Wytyczne do tworzenia prawa sà dobre, wystarczy je stosowaç W mojej ocenie dokumenty dost´pne na stronie internetowej Rzàdowego Centrum Legislacji sà bardzo przydatne, podobnie jak wzorce tworzenia oceny skutków regulacji (OSR) Ministerstwa Gospodarki. KorzystaliÊmy z nich m.in. w trakcie prac nad za∏o˝eniami do Ustawy o kredycie konsumenckim oraz o timeshare26. Z naszych obserwacji wynika, ˝e sposób oraz efekty prowadzonych przez nas konsultacji spo∏ecznych sà oceniane pozytywnie. Dotyczy to zarówno projektów aktów prawnych, jak i dokumentów niemajàcych takiej mocy, np. wytycznych dotyczàcych programu ∏agodzenia kar czy procedury zg∏aszania zamiaru koncentracji prezesowi UOKiK. Na stronie internetowej Urz´du w specjalnej zak∏adce mo˝na znaleêç pe∏nà informacj´ na ten temat. Moim zdaniem nie ma potrzeby zmiany tych mechanizmów, w szczególnoÊci OSR, które sà niezastàpione przy opracowywaniu przepisów od podstaw. Mam na myÊli oczywiÊcie stron´ technicznà procesu legislacyjnego. W odniesieniu do strony merytorycznej, tak jak ju˝ wczeÊniej wspomnia∏am, UOKiK dysponuje bardzo dog∏´bnà wiedzà w wielu dziedzinach gospodarki, a podstawowym êród∏em informacji sà wnioski z prowadzonych post´powaƒ oraz badaƒ i analiz rynków, zarówno tych na poziomie krajowym, jak i lokalnym. Ponadto bardzo cenne sà dla nas doÊwiadczenia innych krajów. Korzystamy z nich, mi´dzy innymi anga˝ujàc si´ we wspó∏prac´ na forum Europejskiej Sieci Konkurencji. 26 Ustawa z 16 wrzeÊnia 2011 r. o timeshare (DzU nr 230 poz. 1370). Jest to prawo do korzystania z rzeczy, a przede wszystkim z nieruchomoÊci (np. oÊrodka turystycznego, hotelu, pensjonatu, apartamentu) w okreÊlonych, regularnie powtarzajàcych si´ odst´pach czasu w ka˝dym roku.3.7. 112 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 9.5 PROF. ANDRZEJ JAJSZCZYK Opinia prof. Andrzeja Jajszczyka, dyrektora Narodowego Centrum Nauki, nt. regulacji ustawowych dotyczàcych nauki i szkolnictwa wy˝szego ze szczególnym uwzgl´dnieniem roli grup interesów w uchwalaniu tego prawa Zmiana istotnych regulacji ustawowych dotyczàcych nauki i szkolnictwa wy˝szego, szczególnie tych naruszajàcych przywileje znaczàcych grup interesu, by∏a niewàtpliwie wielkim wyzwaniem. Wspomniane grupy obejmujà nie tylko szeroko rozumianà „profesur´”, ale tak˝e studentów, którzy z racji swej liczebnoÊci sà potencjalnie wielkà si∏à, równie˝ politycznà. Nieprzypadkowo wielu ministrów przed Barbarà Kudryckà nie odwa˝y∏o si´ na wprowadzenie znaczàcych zmian. Sta∏o si´ tak mimo rosnàcego poczucia koniecznoÊci odwrócenia widocznych ju˝ od lat negatywnych tendencji w omawianym obszarze. Wyjàtkiem by∏a tu ustawa Prawo o szkolnictwie wy˝szym z 2005 r., która dostosowa∏a system kszta∏cenia w Polsce do systemów szkolnictwa wy˝szego krajów europejskich zgodnie z deklaracjà boloƒskà. JednoczeÊnie ustawa ta utrwala∏a archaiczny system zarzàdzania uczelniami i wzmacnia∏a znaczenie formalnych stopni i tytu∏u naukowego. Nie ulega moim zdaniem wàtpliwoÊci, ˝e sprawa udzia∏u Êrodowiska naukowego, w tym akademickiego, w kszta∏towaniu dotyczàcego go prawa jest bardzo delikatna. Trudno sobie wyobraziç wyeliminowanie z dyskusji i procesu podejmowania decyzji na przyk∏ad profesury, po pierwsze, jako podmiotu, którego ca∏a sprawa dotyczy, a po drugie, jako naturalnego êród∏a ekspertyzy. JednoczeÊnie, jak pewnie ka˝da grupa zawodowa, korporacja ta chce broniç swoich przywilejów. Podobnie ma si´ sprawa w przypadku studentów. Nie∏atwym obowiàzkiem polityków jest jednak skuteczne stanowienie prawa, które dobrze s∏u˝y interesom ca∏ego kraju, a nie przynosi wy∏àcznie korzyÊci poszczególnym grupom. Trzeba przyznaç, ˝e cz´Êç wprowadzonych w ostatnich latach zmian ustawowych wzmacnia znaczàco rol´ Êrodowiska naukowego w kszta∏towaniu sposobów podzia∏u Êrodków przeznaczonych na finansowanie badaƒ naukowych. Jednym z przyk∏adów jest powo∏anie Narodowego Centrum Nauki z silnym umocowaniem 24-osobowej rady z∏o˝onej z wybitnych naukowców, definiujàcej konkursy grantowe i ustalajàcej podzia∏ Êrodków na ich finansowanie. Rada powo∏uje tak˝e samodzielnie zespo∏y ekspertów oceniajàcych wnioski. Warto zauwa˝yç, ˝e praktyka dzia∏ania Narodowego Centrum Nauki, b´dàcego emanacjà polskiego Êrodowiska naukowego, cz´Êciowo stara si´ zastàpiç te proponowane przez rzàd regulacje ustawowe, które nie osta∏y si´ bàdê zosta∏y znaczàco zmodyfikowane w procesie legislacyjnym na skutek nacisku cz´Êci przedstawicieli tego samego Êrodowiska. Mo˝na tu wspomnieç na przyk∏ad o zasadzie oceniania naukowców zg∏aszajàcych wnioski o finansowanie badaƒ wy∏àcznie na podstawie ich rzeczywistego dorobku naukowego z ostatnich lat, a nie posiadanych stopni czy tytu∏u. A pami´tamy, jak skuteczni byli naukowcy w obronie przewidzianego poczàtkowo do likwidacji stopnia doktora habilitowanego. Podobnie, znacznie z∏agodzone w stosunku do pierwotnych propozycji, zapisy ustawowe dotyczàce mobilnoÊci sà wspierane przez nowy konkurs na sta˝e podoktorskie og∏oszony przez NCN, których istotà jest tej mobilnoÊci wymuszenie. 113 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Powa˝nym problemem wielu regulacji w Polsce, w tym dotyczàcych nauki i szkolnictwa wy˝szego, by∏o stopniowe rozmywanie niektórych przepisów, niekiedy a˝ do ca∏kowitego utracenia ich wczeÊniejszego znaczenia. Pami´tam, jak przed laty w zaczynajàcym bardzo ambitnie Komitecie Badaƒ Naukowych rozmi´kczano wymagania dotyczàce zg∏aszania wniosków na finansowanie badaƒ w j´zyku angielskim. Nie wiem, czy powodowa∏y to zewn´trzne naciski Êrodowiska, czy te˝ zadecydowa∏a o tym wygoda urz´dników. W Narodowym Centrum Nauki zamierzamy nie tylko utrzymywaç, ale i stopniowo wzmacniaç najlepsze mi´dzynarodowe standardy dzielenia publicznych Êrodków na badania naukowe. Ale o ostatecznym sukcesie b´dzie w znaczàcym stopniu decydowaç polityczna wola sta∏ego powi´kszania udzia∏u funduszy rozdzielanych na zasadzie konkurencyjnej, g∏ównie przez NCN i NCBiR, w ca∏oÊci Êrodków przewidzianych na finansowanie badaƒ naukowych. Szczególnie wa˝ne b´dzie oparcie si´ przewidywanym naciskom na rzàd, aby kosztem badaƒ znaczàco zwi´kszyç finansowanie utrzymania infrastruktury badawczej, w tym tak masowo powstajàcych w ostatnich latach nowych budynków wy˝szych uczelni. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, aby cz´Êç kosztów poÊrednich z grantów otrzymanych na zasadzie konkursowej przeznaczaç na finansowanie infrastruktury. Podsumowujàc powy˝sze rozwa˝ania, chcia∏bym wskazaç na trzy wa˝ne moim zdaniem obszary zwiàzane z legislacjà w ogóle, w tym w obszarze nauki i szkolnictwa wy˝szego. • Nale˝y przygotowywaç spójne i nie nadmiernie szczegó∏owe projekty ustaw, kierujàc si´ dobrem wspólnym, a nie partykularnymi korzyÊciami grup interesu, których ustawy dotyczà. Wymaga to rozsàdnego zrównowa˝enia ekspertyzy specjalistów zewn´trznych w stosunku do bezpoÊrednich interesariuszy i opinii Êrodowisk bezpoÊrednio zainteresowanych. • Sàdz´, ˝e jakoÊç legislacji poprawi∏oby przyj´cie zasady profesjonalnego przygotowywania projektów ustaw, które mog∏yby byç przyj´te przez Sejm jedynie w ca∏oÊci, bez mo˝liwoÊci wprowadzania poprawek. • Wa˝nym elementem funkcjonowania ustaw jest praktyczne wype∏nienie ich treÊcià. W szczególnoÊci wymaga to od rzàdów opierania si´ naciskom na rozmi´kczenie unormowaƒ ustawowych. Rozmi´kczenie to mo˝e si´ dokonaç zarówno przez ograniczanie lub niedostateczne zwi´kszanie Êrodków na realizacj´ celów ustawowych, niekorzystne uregulowania w rozporzàdzeniach, a tak˝e nowelizacje samych aktów prawnych. Innym sposobem os∏abiania skutecznoÊci dzia∏ania ustaw mo˝e byç tworzenie nowych instytucji czy programów, które konkurujà (na przyk∏ad rozdzielajàc Êrodki bud˝etowe na ∏agodniejszych zasadach) z organami powo∏anymi na mocy tych ustaw. 114 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 9.6. KRZYSZTOF BRZÓZKA Wywiad z Krzysztofem Brzózkà, dyrektorem Paƒstwowej Agencji Rozwiàzywania Problemów Alkoholowych W KO¡CU AGENCJA POKONA LOBBYSTÓW, TO MOJA OSOBISTA MISJA Alkohol nie jest produktem spo˝ywczym, to zjawisko z obszaru zdrowia publicznego Historycznie alkohol by∏ traktowany jako produkt spo˝ywczy, sprzedawany w sklepach, podobnie jak wiele innych produktów. Jednak ta perspektywa zmieni∏a si´ od czasu opublikowania przez Komisj´ Europejskà w czerwcu 2006 r. raportu „Alkohol w Europie. Raport z perspektywy zdrowia publicznego”. W opracowaniu pokazano, ˝e wp∏yw spo˝ywanego alkoholu na finanse publiczne jest jak pi´ç do jednego, czyli na ka˝dà z∏otówk´ wp∏ywu do bud˝etu jest 5 z∏ wydatków, w tym ponoszonych na „uzdatnianie” klientów dla przemys∏u alkoholowego, czyli przywracanie ich do zdrowia po zapadni´ciu na ró˝ne choroby wywo∏ane nadmiernym spo˝yciem alkoholu. Na przyk∏ad szacuje si´, ˝e 8-12 proc. bud˝etu NFZ jest przeznaczane na leczenie chorób wywo∏anych nadmiernym spo˝yciem alkoholu, to oko∏o 6 mld z∏ rocznie. 1,7 tys. osób rocznie umiera z powodu bezpoÊredniego zatrucia, kolejne 8 tys. z powodu chorób bezpoÊrednio spowodowanych przez alkohol, jedna piàta wypadków drogowych spowodowana jest wskutek spo˝ycia alkoholu. Niektórzy si´ oburzajà, ˝e karze si´ pijanych rowerzystów, ale Marek Kotaƒski przecie˝ zginà∏ w∏aÊnie przez pijanego rowerzyst´. Olbrzymie koszty powoduje absencja w pracy z powodu picia alkoholu, PKB roÊnie wolniej, do bud˝etu sp∏ywajà mniejsze podatki, a do ZUS i NFZ mniejsze sk∏adki. ˚ona, którà nietrzeêwy mà˝ uderzy∏ czy zniewa˝y∏ rano, jest nieproduktywna tego dnia. W sumie koszty nadmiernego spo˝ycia alkoholu w wi´kszoÊci krajów Unii Europejskiej szacuje si´ na 1,5-2,5 proc. PKB, nieco mniejsze sà tylko w Niemczech, co wynika z si∏y tamtej gospodarki. Wraz ze zmianà optyki z produktu spo˝ywczego na zjawisko zdrowia publicznego zmieni∏y si´ równie˝ rekomendowane metody ograniczenia spo˝ycia alkoholu. Gdy alkohol by∏ traktowany jako produkt spo˝ywczy, twierdzono, ˝e cz∏owiek powinien byç na tyle màdry, ˝eby sam podjà∏ decyzj´ o ograniczeniu kupowania tego produktu. Próbowano ograniczaç dost´pnoÊç alkoholu w pewnych godzinach, na przyk∏ad za komuny nie by∏o alkoholu w sprzeda˝y do godz. 13, bo w∏adza chcia∏a mieç trzeêwych robotników w pracy. Natomiast w nowej optyce trzeba ograniczaç dost´pnoÊç do alkoholu wtedy, gdy to alkohol, a nie cz∏owiek podejmuje decyzj´ o kupnie i wypiciu. Problemem jest lobbing Ka˝dy, kto zapozna si´ z tymi danymi, zadaje sobie pytanie, dlaczego wobec tak znaczàcych strat dla gospodarki i finansów publicznych projekt nowelizacji Ustawy o wychowaniu w trzeêwoÊci, przygotowany ponad szeÊç lat temu, nie mo˝e trafiç pod obrady Sejmu. Ten projekt ustawy wprowadza metody przeciwdzia∏ania nadmiernemu spo˝yciu alkoholu zgodne ze wspó∏czesnà wiedzà, czyli skuteczne. Ale nie mo˝e si´ przebiç. Problemem jest lobbing. Na przyk∏ad projekt zak∏ada obowiàzek legitymowania osób kupujàcych alkohol i ca∏kowity zakaz sprzeda˝y, gdy majà mniej ni˝ 18 lat. Zak∏ada równie˝ ograniczenie godzin emisji reklam, ale nikt otwarcie nie napisze, ˝e jest przeciwny takiemu zakazowi, tylko zaczynajà wp∏ywaç uwagi z ró˝nych resortów w ró˝nych trybach. Ciekawe jest to, ˝e czas up∏ywa, ministrowie si´ zmieniajà, a ci sami 115 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce urz´dnicy ministerialni Êlà ciàgle te same uwagi przed∏u˝ajàce blokowanie przyj´cia ustawy lub wprowadzajà zapisy, które wypaczajà sens ustawy. Z Ministerstwa Finansów pytajà, ile to b´dzie kosztowa∏o bud˝et. Dziwne, ˝e nie dostrzegajà dodatkowych wydatków na leczenie chorób wywo∏anych alkoholem, tylko martwià si´, ˝e spadnà wp∏ywy z akcyzy, chocia˝ wcale tak nie musi byç. Ministerstwo Rolnictwa podobnie, zg∏asza uwagi wskazujàce na negatywny wp∏yw zmniejszenia sprzeda˝y na rolnictwo, które równie˝ sà w wi´kszoÊci bezzasadne, ale uparcie powtarzane od lat. W nieco mniejszym stopniu dotyczy to równie˝ Ministerstwa Gospodarki. Ta niech´ç urz´dników, tych samych od lat, do wychowania w trzeêwoÊci mnie zastanawia. Nie wiem, z czego wynika, mog´ tylko przypuszczaç, ˝e jednym z powodów jest skuteczny lobbing producentów. Lobbing blokuje nawet najbardziej oczywiste zmiany. Szacujemy, ˝e roczne koszty braku zmian ustawowych dla samego wymiaru sprawiedliwoÊci wynoszà oko∏o 100 mln z∏. Uwzgl´dniamy zmiany w procedurze uzgodnieniowej, wszystko wydaje si´ ustalone, a tu nagle z zupe∏nie innego ministerstwa, z którym ju˝ wczeÊniej ustawa by∏a uzgodniona, przychodzà nowe uwagi wypaczajàce proponowane zmiany. To mo˝na wyjaÊniç tylko w jeden sposób – przemys∏ alkoholowy ma swoich ludzi w administracji, którzy pilnujà jego interesów. Niektórzy lobbyÊci na rzecz przemys∏u alkoholowego sà publicznie znani, na przyk∏ad Adrian Furgalski z firmy doradczej TOR lobbowa∏ za wprowadzeniem alkoholu do pociàgów. LobbyÊci sà skuteczni, w przesz∏oÊci uda∏o im si´ ograç i zmarginalizowaç Agencj´, ale te czasy min´∏y W przesz∏oÊci Polska Agencja Rozwiàzywania Problemów Alkoholowych zosta∏a zmarginalizowana przez umiej´tnà gr´ lobbystów, poniewa˝ wspó∏pracowa∏a z browarami i za pieniàdze browarów wspó∏organizowa∏a kampani´ informacyjnà dla nieletnich o szkodliwoÊci alkoholu. W Europie jest to niedopuszczalne i reputacja PARPA dramatycznie spad∏a. Odbudowanie pozycji trwa∏o kilka lat, teraz liczymy si´ w Unii Europejskiej, uczestniczymy w czterech projektach unijnych, mamy podpisanà umow´ o wspó∏pracy z rzàdem USA. Teraz nie ma mowy o takiej formie „wspó∏pracy” z producentami alkoholu, wi´c próbujà innych metod, sà w tym bardzo innowacyjni. Na przyk∏ad wymyÊlili Otwarte Forum Alkoholowe, ale nie damy si´ w takà wspó∏prac´ wciàgnàç. Nasze stanowisko jest jednoznaczne, wiemy, co trzeba zrobiç, mamy sojuszników w Europie i na Êwiecie i b´dziemy dalej proponowali takie zmiany, które w zgodzie z najnowszà wiedzà prowadzà do ograniczenia szkód spowodowanych alkoholem. Ja sam traktuj´ to jako osobistà misj´. W koƒcu damy im rad´. Producenci alkoholu widzà, ˝e PARPA ju˝ nie daje si´ ograç, wi´c próbujà w innych miejscach. Na przyk∏ad browary wymyÊli∏y akcj´ informacyjnà dla kierowców, która ma ich uÊwiadomiç, ˝e nie wolno prowadziç po alkoholu. Policja i Ministerstwo SprawiedliwoÊci do∏àczy∏y do tej akcji, a jest to Êwietny przyk∏ad dzia∏aƒ pozorowanych, na które potem mo˝na si´ powo∏aç, ˝eby zatrzymaç faktycznie skuteczne dzia∏ania. Instytucje zajmujàce si´ przeciwdzia∏aniem nadmiernemu spo˝yciu alkoholu dobrze wiedzà, ˝e kampania informacyjna dla kierowców jest nieskuteczna. Dlaczego? Bo na trzeêwo ka˝dy kierowca wie, ˝e nie nale˝y prowadziç pod wp∏ywem alkoholu. Ale to nie kierowca, tylko alkohol podejmuje decyzj´, ˝eby prowadziç po pijanemu. Dlatego potrzebne sà odpowiednia edukacja, odpowiednia polityka fiskalna i egzekwowanie prawa. Na przyk∏ad polityka fiskalna (akcyza) mo˝e skutecznie dzia∏aç na dwie grupy ludzi, które sà czu∏e na poziom cen: m∏odzie˝ i tzw. chroników. Poza tym problem uzale˝nienia od alkoholu wynika z nadmiernej koncentracji spo˝ycia, 18 proc. populacji spo˝ywa ponad 70 proc. sprzedawanego alkoholu. Przemys∏ alkoholowy ma swoich ludzi w Sejmie Niestety producenci alkoholi majà swoich ludzi równie˝ w Sejmie. Na komisji sejmowej mo˝emy liczyç na wsparcie sektora NGO i nikogo poza tym. Na jednej z komisji przewodniczàcy – przez litoÊç nie podam nazwiska – tak si´ do mnie zwróci∏: „A pan musi swoje powiedzieç, no to niech pan powie”. 116 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Na przyk∏ad dzia∏ania pos∏a Palikota czynià wiele z∏ego w obszarze zdrowia publicznego. I to sà chyba dzia∏ania Êwiadome, przecie˝ pan Palikot musi wiedzieç, jakie mogà byç skutki tego projektu dla ca∏ej gospodarki i ˝e jego projekt legalizacji bimbrownictwa jest modernizacjà wczeÊniejszego projektu Samoobrony. Istotnà rol´ odgrywajà media Producenci alkoholu majà bardzo silnych sprzymierzeƒców, czyli media. Wed∏ug informacji, które mamy, mo˝na oceniç, ˝e rynek reklam produktów alkoholowych jest wart rocznie 400 mln z∏, wi´c sà to spore przychody dla mediów. JednoczeÊnie wiem, ˝e minister sportu dostaje rocznie tylko 10-12 mln z∏ przychodów z reklam, a powinien dostaç 10 proc. zgodnie z przepisami, czyli 40 mln. Pytam si´ publicznie, gdzie jest pozosta∏a cz´Êç z przychodów z tych reklam nale˝na ministrowi sportu. Media odgrywajà bardzo istotnà rol´, bo mogà odpowiednio nag∏oÊniç jedne problemy spo∏eczne, a zamieÊç pod dywan inne. Na przyk∏ad olbrzymie nag∏oÊnienie medialne sprawy dopalaczy spowodowa∏o zakaz ich sprzeda˝y, podczas gdy jednoczeÊnie dosz∏o do liberalizacji ustawy o wychowaniu w trzeêwoÊci. A tymczasem w ca∏ym kraju od dopalaczy zgin´∏y dwie osoby, podczas gdy z powodu alkoholu co roku umiera blisko 10 tys. osób, a wielokrotnie wi´cej zapada na ci´˝kie choroby. Czy jest w tym jakimÊ sens? Zaczynamy mieç pierwsze sukcesy w walce o wychowanie w trzeêwoÊci. Nadmierne spo˝ycie alkoholu jest w Polsce ju˝ mniejszym problemem ni˝ w wielu innych krajach unijnych. W∏àczyliÊmy sprawy wychowania w trzeêwoÊci do konkluzji polskiej prezydencji w UE mimo silnych protestów producentów alkoholi, radzimy sobie z licznymi lobbystami przemys∏u alkoholowego z Brukseli, poniewa˝ mamy silne argumenty merytoryczne. Zdarzy∏o si´, ˝e nawet wysocy przedstawiciele dyrekcji zajmujàcej si´ problemami alkoholowymi w Komisji Europejskiej mówili, ˝e lobbing przemys∏u alkoholowego jest zbyt silny i trudno daç im rad´. Ale wraz ze zmianà postrzegania alkoholu – ju˝ nie jako produktu spo˝ywczego, ale jako zjawisko z obszaru ochrony zdrowia – mo˝liwoÊci neutralizowania lobbingu producentów znaczàco wzrosnà. W Polsce warto te˝ wracaç do korzeni i tradycji. Ustaw´ o wychowaniu w trzeêwoÊci za komuny, w 1982 r., nie wymyÊlili genera∏ Opój z pu∏kownikiem Popitkà, tylko Zespó∏ Apostolstwa TrzeêwoÊci przy episkopacie. Te tradycje powinny dzisiaj pomóc w walce o wychowanie w trzeêwoÊci. Zmiany do projektu ustawy najcz´Êciej sà wprowadzane mi´dzy Komitetem Sta∏ym a Radà Ministrów Obserwujemy, ˝e nowe, szkodliwe zapisy do naszych projektów zmiany Ustawy o wychowaniu w trzeêwoÊci pojawiajà si´, jak projekt po ustaleniach w Komitecie Sta∏ym z drobnymi zaleceniami wróci do konsultacji, które si´ rozrastajà i obrastajà nowymi uwagami. To wtedy pojawiajà si´ z∏e zapisy, które wypaczajà sens zmian ustawowych, i projekt po raz kolejny spada z Rady Ministrów. Trzeba powróciç do czasów dobrych praktyk procedowania. Na etapie konsultacji mi´dzyresortowych psucie projektu zmian ustawy zaczyna si´ zawsze wtedy, gdy Ministerstwo Zdrowia traci kontrol´ nad ustawà. Trudno mi oceniç, jak wyglàda sytuacja w Sejmie, poniewa˝ du˝a nowelizacja Ustawy o wychowaniu w trzeêwoÊci przez szeÊç lat nie trafi∏a do Sejmu, wi´c na komisjach nie by∏o dyskusji. Dobrze wiemy, co trzeba zrobiç, ale za ka˝dym razem pojawia si´ nowy lobbing, w∏àczane sà nowe instytucje. Na przyk∏ad kiedyÊ rozpocz´liÊmy dyskusj´ o instalowaniu kamer w sklepach monopolowych, ˝eby sprawdzaç, czy alkoholu nie sprzedaje si´ m∏odocianym. Pewnego dnia na biurkach pojawi∏ si´ projekt takiej regulacji. Natychmiast w∏àczy∏ si´ lobbing, pojawi∏a si´ opinia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, ˝e to b´dzie zbieranie informacji i osobach itp. To ja si´ pytam, a w bankach, na stacjach benzynowych nie ma kamer? Dlaczego tam mo˝na 117 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce filmowaç transakcje przy okienku, a w sklepie z alkoholem nie mo˝na? W koƒcu nic z tego nie wysz∏o, ale byliÊmy zadowoleni, bo przynajmniej odby∏a si´ dyskusja o sprzeda˝y alkoholu nieletnim. Nie jesteÊmy zamkni´ci na otoczenie, udost´pniamy wszystkie informacje, które pozyskujemy i opracowujemy, poniewa˝ uwa˝am, ˝e skoro powsta∏y za pieniàdze publiczne, to powinny s∏u˝yç ca∏emu spo∏eczeƒstwu, równie˝ producentom alkoholi. W koƒcu rzetelne analizy i argumenty merytoryczne przewa˝à, dojdzie do zmiany Ustawy o wychowaniu w trzeêwoÊci i koszty nadmiernego spo˝ycia alkoholu dla gospodarki i spo∏eczeƒstwa uda si´ ograniczyç. Zyskamy wszyscy. 118 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 9.7. ANDRZEJ SZUMOWSKI Autoryzowany wywiad z Andrzejem Szumowskim, wiceprezesem zarzàdu Wyborowa SA oraz prezesem stowarzyszenia Polska Wódka – Polish Vodka Association (PVA) USTAWA O WYCHOWANIU W TRZEèWOÂCI I PRZECIWDZIA¸ANIU ALKOHOLIZMOWI 1. Czy pan wie, jakie by∏o êród∏o podj´cia prac nad regulacjà? Mog´ si´ jedynie domyÊlaç. Z pewnoÊcià zadzia∏a∏o w tym wypadku lobby „oko∏opiwne”. 2. Jak ocenia pan regulacj´ z punktu widzenia interesu publicznego (przeciwdzia∏anie alkoholizmowi, opodatkowanie alkoholu, wolnoÊç gospodarcza)? Kto si´ga po piwo? M∏odzi ludzie. Jest to alkohol inicjacyjny. Z tego punktu widzenia nale˝y jà oceniç êle. Prezentuj´ krytyczny stosunek do ustawy. Jest to jedna z najbardziej restrykcyjnych regulacji antyalkoholowych w Europie. Dzia∏anie poprzez restrykcje, zakazy nie przynosi pozytywnych rezultatów. Jest ona te˝ s∏abo egzekwowana. Nadal paƒstwo polskie ma problemy z realizacjà zakazu sprzeda˝y alkoholu nieletnim i osobom b´dàcym pod wp∏ywem alkoholu. Tam gdzie pojawiajà si´ zakazy, natychmiast pojawia si´ tendencja do ich ∏amania. Bez wzgl´du na rodzaj trunku alkohol jest zawsze ten sam, wobec czego niesie te same zagro˝enia. Napoje alkoholowe nale˝y traktowaç równo, wówczas wszyscy gracze na rynku znajdujà si´ w identycznej sytuacji. Nowelizacja zaburzy∏a zasad´ równego traktowania. Liberalizacja reklamowa obejmujàca jedynie bran˝´ piwnà bez wàtpienia przyczyni∏a si´ do przyspieszenia trendu wzrostowego sprzeda˝y piwa, mi´dzy innymi kosztem napojów spirytusowych. Ponadto powiàzanie interesów piwa i sportu, jakie mo˝na zaobserwowaç w przepisach tej ustawy, nie wydaje si´ dobre z punktu widzenia jakoÊci przekazu reklamowego. 3. Kto podjà∏ skuteczny lobbing w przypadku omawianej regulacji? Lobbing by∏ prowadzony zarówno przez profesjonalnych lobbystów, jak i bezpoÊrednio przez przedstawicieli bran˝y piwnej. Jestem pod du˝ym wra˝eniem skutecznoÊci prowadzonej w tym przypadku kampanii. Nie polega∏a jedynie na podsy∏aniu materia∏ów dziennikarzom i parlamentarzystom. Uwzgl´dnia∏a tak˝e tworzenie klimatu wokó∏ grup opiniotwórczych oraz decydentów. Ponadto zneutralizowanie dzia∏aƒ Paƒstwowej Agencji Rozwiàzywania Problemów Alkoholowych (PARPA) w procesie uchwalania tej ustawy, tradycyjnie negatywnie odnoszàcej si´ do tego typu zmian, stanowi niebagatelne osiàgni´cie. 4. Czy by∏y inne podmioty lobbujàce? Dlaczego im si´ nie uda∏o? Bran˝a spirytusowa tak˝e lobbowa∏a w przypadku tej ustawy, jednak z uwagi na to, ˝e w tym czasie bran˝a piwna, która du˝o wczeÊniej przesz∏a proces prywatyzacji, by∏a dalece bardziej skonsolidowana, jej g∏os s∏ychaç by∏o o wiele wyraêniej. W tamtym czasie na rynku piwa funkcjonowa∏o zaledwie dwóch -trzech wa˝nych graczy, którym o wiele ∏atwiej jest wypracowaç wspólne stanowisko ni˝ bardziej rozproszonym producentom napojów spirytusowych, których proces prywatyzacji objà∏ dopiero w 2001 r. Znacznie rozdrobniona bran˝a winiarska zupe∏nie nie bra∏a udzia∏u w procesie lobbingu, 119 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce co doprowadzi∏o do uniemo˝liwienia reklamowania tego trunku, poddanego w o wiele mniejszym stopniu ni˝ wyroby spirytusowe stygmatyzacji spo∏ecznej. Moim zdaniem fakt zakoƒczonego powodzeniem wyeliminowania wina z kategorii napojów akceptowalnych spo∏ecznie to by∏ swoisty majstersztyk. 5. W jakiej formie i na jakim etapie wyst´powa∏ lobbing (przedsejmowy, sejmowy, w kuluarach)? Wyst´powa∏ w ka˝dej mo˝liwej formie i na ka˝dym etapie. Bran˝a spirytusowa tak˝e artyku∏owa∏a swoje interesy na posiedzeniach komisji, podkomisji sejmowych (m.in. próbowaliÊmy zwracaç uwag´ na daleko wi´kszy wp∏yw bran˝y spirytusowej na gospodark´, a szczególnie na rolnictwo), ale jak widaç, bran˝a piwna by∏a dalece skuteczniejsza. Dzia∏a∏a w parlamencie, rzàdzie, w mediach. Media mia∏y zresztà w∏asny interes, poniewa˝ poniekàd ˝y∏y z reklam piwa. W kampanie byli w∏àczani tak˝e celebryci, osoby opiniotwórcze oraz organizacje pozarzàdowe, sportowe. 6. Jakà da∏by pan konstruktywnà propozycj´ zmiany prawa w zakresie omawianej ustawy? Podstaw´ powinny stanowiç dzia∏ania edukacyjne, a nie zakazy. Nale˝y iÊç w kierunku wyrównania szans wszystkich kategorii alkoholi. Nie sàdz´ jednak, aby bran˝a winna oraz bran˝a alkoholi mocnych uzyska∏y takie same prawa, jakimi dysponuje w tym momencie bran˝a piwna. Obecnie ani w Polsce, ani w Europie nie jest to praktycznie mo˝liwe. Nale˝a∏oby znaleêç jakieÊ kompromisowe rozwiàzanie, które pozwoli∏oby na oddzielenie alkoholu od niektórych poj´ç, jak np. sport, m∏odzie˝, kobiety w cià˝y, kierowcy, tak aby dzia∏ania szeroko rozumianej bran˝y alkoholowej nie sz∏y w poprzek przyzwyczajeƒ spo∏ecznych. Umo˝liwienie wszystkim podmiotom reklamowania si´, przy pewnych ograniczeniach, po∏àczone z odwa˝nymi decyzjami w zakresie obni˝enia akcyzy mog∏oby si´ przyczyniç do redukcji szarej strefy, która, jak szacujemy, mo˝e stanowiç co najmniej 15 proc. ca∏ego rynku spirytualiów. DziÊ mamy bardzo ograniczone mo˝liwoÊci komunikacji z klientem. 7. Czy zna pan inne przyk∏ady skutecznego lobbingu? Tak. Trzykrotnie do laski marsza∏kowskiej trafia∏ projekt ustawy majàcej wprowadziç na butelkach z napojami alkoholowymi obowiàzek umieszczania ostrze˝eƒ zdrowotnych o wielkoÊci 20 proc. powierzchni opakowania (czyli butelki, nie etykiety) w formie 18 ró˝nych tekstów bia∏à czcionkà na czerwonym tle. By∏ to merytoryczny, ekonomiczny i estetyczny koszmarek. By∏aby to pierwsza tego typu regulacja na Êwiecie. Ca∏a bran˝a alkoholowa stan´∏a przeciwko tej propozycji i trzykrotnie uda∏o si´ t´ zmian´ zablokowaç. 8. Czy ma pan jakieÊ inne uwagi, szczególnie natury ogólnej (przemyÊlenia, propozycje zmian w prawie i procesie jego uchwalania)? Przede wszystkim wobec fatalnej prasy, jakà ma s∏owo lobbing obecnie w Polsce, nale˝a∏oby proces wyodr´bniç dwa poj´cia – lobbing i „za∏atwiactwo”. My mówimy o profesjonalnym lobbingu, a nie o facetach, o których mówi si´ przy u˝yciu inicja∏ów, którzy swoje geszefty za∏atwiajà za pomocà koperty pod sto∏em. JeÊli w tym procesie b´dà uczestniczyç na równych prawach podmioty o odmiennych interesach, pozwoli to tworzyç lepsze prawo. Aby lobbing otrzyma∏ cywilizowane ramy prawne, w miejsce obecnie istniejàcej ustawy nale˝y, po pierwsze, odpowiednio wyedukowaç nowych polityków w kwestii istoty lobbingu, a po drugie, wykorzystywaç sprawdzone wzorce zachodnie (Bruksela, Waszyngton) w celu stworzenia kompilacji dostosowanej do polskiej specyfiki. 120 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 9.8. GRA˚YNA KOPI¡SKA Autoryzowany tekst wywiadu z Gra˝ynà Kopiƒskà, dyrektor programu „Przeciw korupcji” Fundacji im. Stefana Batorego NIE BY¸O REFORM PROCESU TWORZENIA PRAWA, WI¢C „ST¸UCZONO TERMOMETR” Nieprzejrzysty proces inicjacji nowego prawa W ramach programu „Przeciw korupcji” Fundacji im. Stefana Batorego w latach 2006-2008 by∏ realizowany projekt monitoringu procesu legislacyjnego. Obecnie nadal interesuje nas ta problematyka, choç nie prowadzimy ju˝ tak systematycznych badaƒ. Podstawowy wniosek z monitoringu brzmia∏: proces tworzenia prawa, zw∏aszcza na poziomie rzàdowym, jest ma∏o przejrzysty i ma∏o partycypacyjny. W bardzo ograniczonym zakresie, znacznie bardziej ograniczonym ni˝ na poziomie parlamentarnym, umo˝liwia uczestniczenie w nim obywateli czy organizacji pozarzàdowych. Mimo przeprowadzenia obserwacji procesu tworzenia ponad 30 ustaw nie jest dla nas jasne, kto inicjuje nowe prawo. Ustawy powstajà g∏ównie w wyniku realizacji przyj´tej polityki rzàdu (decyzja polityczna), ale czasami przyczyny podj´cia prac legislacyjnych sà inne. Np. istnieje silne Êrodowisko, które domaga si´ zmian w interesujàcej go dziedzinie. Tak by∏o z Ustawà o Urz´dzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych – powsta∏a, poniewa˝ URL chcia∏ rozszerzyç pole swojego dzia∏ania i przygotowa∏ projekt ustawy sam dla siebie. Wydaje si´, choç, jak zaznaczy∏am, proces ten s∏abo poddaje si´ spo∏ecznemu monitoringowi, ˝e w procesie legislacyjnym najwa˝niejszà rol´ odgrywa dyrektor departamentu „prowadzàcego” danà ustaw´. Nie wiadomo, po co powstaje nowe prawo Przed kilkoma laty pod wp∏ywem zaleceƒ OECD wprowadzono koniecznoÊç stosowania oceny skutków regulacji (OSR), ale pomimo odbycia szkoleƒ wielu urz´dników nadal nie wie, jak je stosowaç. Powsta∏y w Ministerstwie Gospodarki podr´cznik tworzenia OSR latem 2010 r. zosta∏ przez premiera zalecony do stosowania. Zalecenie to nie obligacja, a wi´c dobre podr´cznikowe rady nie sà powszechnie stosowane. W samym Ministerstwie Gospodarki ju˝ po opublikowaniu podr´cznika o OSR powstawa∏y projekty ustaw, w których nie przestrzegano tych zasad. W przygotowywanych OSR z regu∏y nie ma sensownej kalkulacji kosztów, finansowych i spo∏ecznych. Cz´sto pisze si´, ˝e nowelizacja nie pociàga za sobà kosztów, mimo ˝e widaç, i˝ takie b´dà. Rzetelne wyliczenie kosztów jest trudne i ∏atwo si´ naraziç na krytyk´, ˝e czegoÊ nie oszacowano. ¸atwiej jest napisaç, ˝e ˝adnych kosztów nie b´dzie. Rzetelne przygotowanie OSR wymaga wykonania dodatkowej pracy (na przyk∏ad przeprowadzenia badania opinii interesariuszy z u˝yciem grup fokusowych), wymaga wyjÊcia poza schematy, si´gni´cia po ekspertów, co dodatkowo kosztuje. Obserwujemy w tej dziedzinie inercj´ urz´dniczà, czasem brak wiedzy, ale te˝ brak jednoznacznych politycznych decyzji. 121 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Proces konsultacji jest nieprzejrzysty Proces tworzenia prawa na etapie przedsejmowym jest wysoce nieprzejrzysty. Z Regulaminu pracy Rady Ministrów wynika obowiàzek konsultowania projektów aktów prawnych z jednostkami rzàdowymi i cz∏onkami Komisji Trójstronnej. Organizacja pozarzàdowa (na podstawie art. 12 pkt 5) mo˝e byç zaproszona do udzia∏u w konsultacjach. Nie jest to jednak procedura obligatoryjna. Regulamin mówi, ˝e projekt rozporzàdzenia lub ustawy mo˝na skierowaç tak˝e do organizacji spo∏ecznych oraz innych zainteresowanych podmiotów. Czy i do kogo proÊba o uwagi zostanie skierowana, zale˝y od urz´dnika. KiedyÊ Fundacja Batorego „wesz∏a” do jakiegoÊ rozdzielnika w Ministerstwie Zdrowia i dostajemy niemal wszystko, np. dostaliÊmy do zaopiniowania decyzj´ o zmianie nazwy z Po∏czyn na Po∏czyn-Zdrój (czy odwrotnie), ale na przyk∏ad nie przys∏ano do fundacji do konsultacji zmian w ustawie o CBA. Czas przewidziany na konsultacje niemal nigdy nie jest dotrzymywany (powinien trwaç cztery tygodnie); jest to z regu∏y kilka dni, najcz´Êciej z czwartku na poniedzia∏ek. Tylko do oko∏o jednej trzeciej uwag zg∏aszanych przez Fundacj´ Batorego otrzymaliÊmy informacj´ zwrotnà z ministerstw. Czasem na stronach urz´dów znajduje si´ zbiorcze zestawienie otrzymanych uwag i ustosunkowanie si´ do nich. Instytucje przygotowujàce akt prawny organizujà spotkania uzgodnieniowe, ale nie wiadomo, wed∏ug jakiego klucza zapraszani sà jego uczestnicy, nie ma odpowiedniej procedury. Proces jest chaotyczny i bardzo uznaniowy. Plan posiedzeƒ Komitetu Sta∏ego Rady Ministrów, na których decyduje si´ o losach projektów legislacyjnych, jest tajemnicà. Nie ma tego planu w internecie, jak odpowiedziano jednej z organizacji pozarzàdowych, bo nie ma takiego zwyczaju. Nie ma mo˝liwoÊci uczestniczenia ani obserwowania posiedzeƒ Komitetu Sta∏ego. Obecnie znacznie trudniej si´ dowiedzieç, kiedy rzàd b´dzie pracowa∏ nad jakimÊ projektem ustawy. Do po∏owy 2011 r. tworzono pó∏roczne plany legislacyjne. Poniewa˝ by∏y one w bardzo ma∏ym procencie realizowane, co pokazywa∏ przygotowywany co pó∏ roku przez Ernst & Young „Barometr legislacyjny”, postanowiono wprowadziç plan ciàg∏y bez terminów realizacji. By∏y problemy - „st∏uczono termometr”. Na ca∏e szcz´Êcie, byç mo˝e pod wp∏ywem krytyki, realizacja jest lepsza od zapowiedzi – w planie legislacyjnym na 2012 r. dodano rubryk´ „Planowany termin przyj´cia projektu przez RM”. KiedyÊ ka˝de ministerstwo dokumentowa∏o proces legislacyjny na swojej stronie BIP. Teraz jest jedna platforma internetowa prowadzona przez RCL. Jest ona jednak kompletnie nieczytelna. KiedyÊ ∏atwiej by∏o dotrzeç do poszukiwanej informacji, teraz jest to prawie niemo˝liwe. Brakuje dobrej wyszukiwarki. Pracownik Fundacji Batorego zapisa∏ si´ na powiadomienia o zmianach wprowadzanych na tej platformie i dostawa∏ ponad 100 powiadomieƒ dziennie. Nie ma mo˝liwoÊci selekcji zamieszczanych informacji, a sposób ich uzupe∏niania jest ca∏kowicie niekonsekwentny. Wp∏yw Êwiadomych obywateli na tworzone prawo jest znikomy Fundacja Batorego, w∏àczajàc si´ w proces konsultacyjny, dzia∏a wy∏àcznie formalnie, zgodnie z procedurà, ale ma bardzo znikomy wp∏yw na uchwalane prawo. W ostatnim roku w zasadzie uda∏o si´ zmieniç tylko jeden zapis proponowany w za∏o˝eniach do ustawy lobbingowej. Za lobbing uznano organizowanie seminarium i by∏y obawy, ˝e ˝aden polityk czy urz´dnik ju˝ nigdy nie przyjdzie na ˝adnà konferencj´, ˝eby nie byç lobbowany. Z pi´ciu przes∏anych uwag w drugiej wersji za∏o˝eƒ uwzgl´dniono jednà. Po zmianach z 2009 r. w wi´kszoÊci przypadków poszczególne ministerstwa tworzà za∏o˝enia merytoryczne do projektów ustaw. Konsultacje spo∏eczne oraz mo˝liwoÊç zg∏aszania uwag i merytorycznej dyskusji dotyczàcej proponowanych rozwiàzaƒ prowadzone sà na etapie tworzenia 122 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce za∏o˝eƒ do projektów rzàdowych. Obowiàzek odpowiedzi na przedstawione uwagi dotyczy wy∏àcznie uwag zg∏aszanych przez Rad´ Legislacyjnà. Nast´pnie, jeÊli rzàd podejmie decyzj´ o przygotowaniu projektu, Rzàdowe Centrum Legislacji przek∏ada za∏o˝enia na projekt ustawy. Tak przygotowany projekt aktu prawnego nie jest ju˝ ponownie poddawany dyskusji publicznej. Zmiana ta byç mo˝e poprawi spójnoÊç tworzonych ustaw. Obawiamy si´, ˝e mo˝e pogorszyç jakoÊç tworzonego prawa. Pracownicy RCL znajà si´ na technice prawodawczej, ale nie mogà byç ekspertami we wszystkich dziedzinach, których dotyczà tworzone projekty ustaw. Tylko ten, kto pisa∏ za∏o˝enia i prowadzi∏ konsultacje, wie, jak powinno wyglàdaç prawo w szczegó∏owych zapisach. Co si´ stanie, jeÊli RCL nie odda dobrze intencji proponowanych zmian? Po tym etapie ju˝ nie ma konsultacji. Komisja Trójstronna w obecnym kszta∏cie jest prze˝ytkiem NGO nie uczestniczà w ustawowych konsultacjach spo∏ecznych, poniewa˝ nie sà cz∏onkami Komisji Trójstronnej. W mojej opinii na obecnym etapie rozwoju kraju Komisja Trójstronna w dotychczasowym kszta∏cie jest prze˝ytkiem. To by∏a dobra platforma negocjacji na poczàtku transformacji, w latach 90. Wtedy pracodawcy i zwiàzki zawodowe to by∏y g∏ówne si∏y, g∏ówni partnerzy rzàdu. Obecnie w Komisji brakuje choçby przedstawicieli konsumentów, pacjentów, spo∏eczeƒstwa obywatelskiego. Komisja Trójstronna, czy mo˝e lepiej Wielostronna, powinna byç otwarta na wszystkich zainteresowanych. Konsultacje spo∏eczne prowadzone w ramach Komisji Trójstronnej sà skuteczniejsze ni˝ konsultacje, do których zapraszane sà organizacje spo∏eczne, bo: – dla wi´kszoÊci projektów ustaw sà obowiàzkowe (przewidziane ustawà), a nie dobrowolne, – uczestnicy majà znacznie wi´ksze Êrodki na przygotowanie opinii eksperckich i sà od lat zorganizowani. Lobbing prawny si´ profesjonalizuje i zmienia formy dzia∏ania LobbyÊci najskuteczniej dzia∏ajà: – w ministerstwach na etapie przygotowaƒ projektu ustawy, – przychodzà na spotkania konsultacyjne, – kluczowy jest kontakt z dyrektorem departamentu odpowiedzialnym za monitorowanie przygotowania projektu ustawy. Teraz, kiedy w ministerstwach tworzone sà wy∏àcznie za∏o˝enia do projektów ustaw i nie ma pewnoÊci, jaki zapis si´ pojawi w trakcie prac w RCL, trzeba si´ nauczyç wp∏ywaç na RCL, jest to nowe wyzwanie dla lobbystów. Mo˝e si´ te˝ pojawiç pokusa, ˝eby coÊ osiàgnàç na etapie sejmowym, przez „wrzutk´” w wykonaniu znajomego pos∏a. AktywnoÊç grup nacisku si´ profesjonalizuje, coraz rzadsze sà spotkania, na które przychodzi si´ z by∏ym pos∏em, ˝eby „otworzy∏ drzwi”. Cz´Êciej, choç wcià˝ rzadko, korzysta si´ z oficjalnych firm lobbystycznych. Kto jest skutecznym lobbystà? – pracodawcy, ich organizacje sà obecne na ka˝dym etapie tworzenia ustaw, – byli ministrowie, je˝eli byli merytoryczni, mieli pozycj´ i dobre relacje, które potem si´ przydajà. Rola administracji publicznej w tworzeniu prawa powinna ulec zmianie Wadliwy proces tworzenia prawa obni˝a jego jakoÊç. Trzeba poprawiç jakoÊç tworzonych OSR, inaczej zorganizowaç sam proces tworzenia prawa, wyd∏u˝yç pierwszy etap – przygotowaƒ, analiz problemu i wreszcie konsultacji, co pozwoli skróciç kolejne etapy, bo jeÊli na poczàtku zrobi si´ b∏àd, to potem, na dalszych etapach, trzeba sp´dziç wiele czasu, ˝eby go naprawiç. 123 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Je˝eli proces konsultacji b´dzie rzetelny, wszyscy zainteresowani dostanà jednakowà mo˝liwoÊç przedstawienia swoich opinii, to nawet je˝eli moje propozycje nie zostanà uwzgl´dnione, ale w wyniku rzetelnej dyskusji i b´d´ wiedzieç dlaczego, jakie racje za tym sta∏y, to ∏atwiej zaakceptuj´ nowe prawo, nie b´d´ z nim walczyç ani go negowaç. Rekomendacje Fundacji Batorego dotyczàce zmiany procesu tworzenia prawa znajdujà si´ w raporcie, który jest dost´pny pod adresem http://www.batory.org.pl/doc/Proces_stanowienia_prawa_raport.pdf 124 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 9.9. MIECZYS¸AW BÑK I AGNIESZKA DURLIK-KHOURI Autoryzowany tekst wywiadu z Mieczys∏awem Bàkiem i Agnieszkà Durlik-Khouri z Krajowej Izby Gospodarczej TO JEST POLSKA RESORTOWA, BEZ WSPÓLNEJ WIZJI Inicjatywy poselskie zast´pujà rzàdowe w trudnych sprawach Inicjatywy poselskie ustaw pojawiajà si´ tam, gdzie w∏adza ma problem, ˝eby uzgodniç wspólne stanowiska resortów, wtedy w∏aÊnie jest inicjatywa poselska i pomija si´ faz´ przedsejmowà. Poza tym wystarczy 15 pos∏ów i ju˝ nie trzeba pisaç OSR. Nowy standard pisania OSR jest bardzo dobry, ale nie jest stosowany, wi´c trzeba odejÊç od formu∏y „zaleceƒ” i nakazaç jego stosowanie. Panuje przekonanie, ˝e im wi´cej projektów ustaw, tym lepiej. Dziennikarze to lubià, pytajà, stàd nacisk na nowe regulacje i inflacja prawa. Trudno oceniç, kto inicjuje nowe prawo: - strategia rzàdu, np. deregulacja zainicjowana przez premiera Pawlaka i powo∏anie specjalnego zespo∏u, - polityka, - wy∏apane b∏´dy legislacyjne (np. wyroki sàdów lub sygna∏y z mediów, ˝e coÊ êle dzia∏a), - grupy interesów, przyk∏adem jest kredyt technologiczny udzielany przez BGK; banki nie chcia∏y monopolu BGK i doprowadzi∏y skutecznym lobbingiem do zmiany prawa. Sà liczne przyk∏ady skutecznego lobbingu prowadzàcego do uchwalenia ustaw lub ich zablokowania Przyk∏ady skutecznego lobbingu to podatek liniowy dla firm za czasów Hausnera, skuteczny lobbing Rady Przedsi´biorczoÊci (inicjatywa i ciàg∏y nacisk). Ale sà te˝ przyk∏ady skutecznego blokowania – by∏y pomys∏y, ˝eby uzale˝niç sk∏adk´ ZUS od przychodów, ale ta propozycja upad∏a na skutek skutecznego lobbingu. Innym przyk∏adem jest skuteczny lobbing w sprawie kar PIP. Krajowa Izba Gospodarcza te˝ prowadzi∏a skuteczny lobbing i przedstawi∏a projekt kredytu technologicznego Ministerstwu Gospodarki. Instytut Badaƒ nad Demokracjà i Przedsi´biorstwem Prywatnym w 2005 r. zajmowa∏ si´ innowacyjnoÊcià i jej wspieraniem, wyda∏ na ten temat ksià˝k´. Podczas jednej z konferencji poÊwi´conej innowacyjnoÊci minister Krystowski dostrzeg∏ ten pomys∏, zaprosi∏ KIG do wspó∏pracy i do opracowania szczegó∏ów i tak powsta∏o nowe prawo. WczeÊniej nie by∏o osobistych relacji z ministrem, zadzia∏a∏ kontakt konferencyjny. Inny przyk∏ad lobbingu to ustawa o ∏owiectwie, którà mia∏ zg∏osiç minister Andrzej Arendarski. Zdziwi∏ si´, skàd taka ustawa, a okaza∏o si´, ˝e szef jego prawników jest zapalonym myÊliwym. 125 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Proces konsultacji jest ma∏o profesjonalny, nieprzejrzysty i êle prowadzony Proces konsultacji resortowych jest êle prowadzony, ustawy cz´sto opiniujà ludzie bez odpowiednich kompetencji. KIG uczestniczy w procesie konsultacji, przyjmuje uwagi od swoich cz∏onków i je zg∏asza. Cz´sto dotyczy to ewidentnie z∏ych zapisów i jest dzia∏aniem w interesie publicznym. Na przyk∏ad redukuje nadmiar w∏adzy urz´dników. W ministerstwach brakuje kadry, która mog∏aby opracowaç OSR, sà niskie p∏ace, du˝a rotacja. Trzeba wdro˝yç rekomendacje Ministerstwa Gospodarki, powo∏aç zespó∏ mi´dzyresortowy ds. opracowania OSR, wyprowadziç OSR z resortów. Nowa formu∏a funkcjonowania Rzàdowego Centrum Legislacji by∏a dobra w teorii, ale nie sprawdzi∏a si´ w praktyce, resorty dalej piszà ca∏e ustawy. To sà uwarunkowania kulturowe. Inny przyk∏ad barier kulturowych: wprowadzono sk∏adanie oÊwiadczeƒ, ale urz´dnicy dalej ˝àdajà zaÊwiadczeƒ, nie przyj´∏o si´, zadzia∏a∏a bariera mentalna. PrzejrzystoÊç przedsejmowego etapu uchwalania prawa jest ni˝sza ni˝ sejmowego, ale to zale˝y od resortu; Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Pracy i Polityki Spo∏ecznej dobrze to robià, Ministerstwo Infrastruktury powinno si´ poprawiç, Ministerstwo Finansów wiesza na stronie, ale nie wysy∏a do konsultacji. Na opinie zamiast dwóch tygodni cz´sto jest jeden-dwa dni, MPiPS jest wyjàtkiem, na opini´ daje nawet 30 dni. Konsultacje sà tak prowadzone, by zawiera∏y zbiorcze zestawienia uwag resortów i partnerów spo∏ecznych, ale na tym koniec, uwagi cz´sto nie sà brane pod uwag´, nie wiadomo dlaczego poza zbiorczà tabelà nie ma informacji zwrotnej. Trzeba by zrobiç portal, taki jak forum, na którym sà wàtki dyskusyjne poszczególnych uwag i na koƒcu decyzja, czy projekt przyj´to i w jakiej formie, czy odrzucono. W procesie konsultacji potrzeba wi´cej czasu na zebranie opinii, KIG cz´sto ma tak ma∏o czasu, ˝e nie mo˝e zapytaç swoich cz∏onków, wi´c piszà sami prawnicy KIG, a bywa∏o, ˝e cz∏onkowie KIG mieli inne zdanie ni˝ prawnicy. Powinna byç informacja zwrotna i powinno byç wi´cej spotkaƒ uzgodnieniowych oraz aktualizacja tabeli zbiorczej po ka˝dym spotkaniu. Komitet Sta∏y Rady Ministrów nie wiadomo, kiedy i czym si´ zajmuje, nie ma informacji, nie mo˝na monitorowaç. Nie wiadomo, dlaczego zosta∏y wprowadzone dane zmiany, brakuje ciàg∏oÊci. Resorty, zg∏aszajàc uwagi, bronià swoich wàskich resortowych interesów, przyk∏adem sztandarowym jest MF, które odrzuca wszystko, co obni˝a dochody bud˝etu. To jest Polska resortowa, bez wspólnej wizji. PoÊpiech psuje jakoÊç prawa Za szybko tworzymy prawo, np. ustawa o ochronie zwierzàt w Wielkiej Brytanii by∏a konsultowana dwa lata i nie trzeba by∏o jej zmieniaç, a u nas szybko si´ uchwala i potem od razu zmienia, bo trzeba naprawiç b∏´dy. Cz´sto jest tak, ˝e uwagi nie zosta∏y uwzgl´dnione w procesie konsultacji, a potem ˝ycie pokazuje, ˝e uwagi by∏y zasadne i prawo trzeba zmieniaç. A mo˝na by od razu zrobiç dobrze. Prawo uchwalamy szybko m.in. z powodu presji medialnej. Trzeba edukowaç media, ˝e szybkie uchwalanie prawa jest z∏e, i pi´tnowaç zbyt szybkie tworzenie prawa. 126 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Administracja dba o swoje przywileje i wygod´, ale nadchodzi zmiana pokoleniowa Urz´dnicy cz´sto blokujà nowe prawo, je˝eli wià˝e si´ z wi´kszà iloÊcià pracy dla nich lub pogarsza ich komfort pracy – np. nie chce im si´ si´gnàç do bazy PESEL, wi´c blokujà oÊwiadczenia. Rola urz´dników jest kluczowa. Ci, którzy piszà projekty ustaw, cz´sto konsultujà si´ z kolegami. Typowa postawa jest taka: jak coÊ funkcjonuje dobrze (czyli jest wygodne dla urz´dników), to po co to zmieniaç. Ale zmiany nadchodzà. M∏odzi ludzie ju˝ myÊlà inaczej, myÊlà w kategoriach osiàgni´cia osobistego sukcesu, nast´puje stopniowa zmiana mentalnoÊci. Potrzebne sà liczne zmiany w procesie uchwalania prawa Potrzebny jest wiarygodny harmonogram legislacyjny, ile ustaw, jakich, kiedy, ustawy powinny wynikaç ze strategii rozwoju kraju, powinny byç profesjonalne OSR, skuteczne konsultacje, szacunek dla partnerów spo∏ecznych. Przyk∏adem braku szacunku jest poprawka Rockiego w Senacie ograniczajàca dost´p do informacji publicznej. Trybuna∏ Konstytucyjny czasami uchyla poprawki Senatu, który dzia∏a∏ poza ramami wyznaczonymi przez prawo. Nale˝y zadaç pytanie: czy jest mo˝liwe uchylenie ustawy ze wzgl´du na wadliwy proces jej uchwalania na etapie przedsejmowym. Mo˝e warto to rozwa˝yç. Brakuje metryczki, kto wprowadzi∏ zmiany w ustawie, nale˝y poprawiç przejrzystoÊç, a dokonane zmiany nale˝y tak˝e umieÊciç w uzasadnieniu do ustawy. Rzàd powinien chcieç i móc wycofaç projekt ustawy, je˝eli zmiany posz∏y tak daleko, ˝e wypaczy∏y intencje rzàdu. Administracja i politycy wykorzystujà przyjmowanie unijnych dyrektyw do realizacji swoich interesów Administracja publiczna cz´sto przesadza z wp∏ywem prawa unijnego na polskie i tam, gdzie jest mo˝liwoÊç interpretacji, wdra˝a, odczytujàc to prawo dos∏ownie. Stàd s∏ynna ustawa o stra˝aku w ka˝dej firmie. Brakuje pog∏´bionej analizy dyrektyw. Sà klauzule otwarte, a wdra˝a si´ w wersji najbardziej restrykcyjnej, tylko dlatego, ˝e jest tak najwygodniej dla urz´dnika. Za sprawà poprawki Rockiego, dokonanej przy okazji wdra˝ania dyrektywy unijnej, mocno roÊnie wygoda urz´dników kosztem przejrzystoÊci ˝ycia publicznego. 127 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 9.10. KATARZYNA URBA¡SKA Autoryzowany tekst wywiadu z Katarzynà Urbaƒskà, szefowà zespo∏u prawnego PKPP Lewiatan MA¸O PRZEJRZYSTY PROCES STANOWIENIA PRAWA I BRAK JASNO USTALONYCH REGU¸ GRY SPRZYJAJÑ TWORZENIU BUBLI LEGISLACYJNYCH, A TAK˚E PATOLOGII W TYM ZAKRESIE Rzàd nie daje sobie rady z legislacjà, dlatego partnerzy spo∏eczni w ostatnim czasie stali si´ bardziej aktywni i bardziej profesjonalni W latach 2000-2003 rola partnerów spo∏ecznych sprowadza∏a si´ g∏ównie do bycia „watchdogiem”, czyli do monitorowania zmian w przepisach prawa i zwracania uwagi decydentom na niekorzystne dla nich propozycje rozwiàzaƒ legislacyjnych, ograniczone jedynie do wskazywania niezb´dnych kierunków zmian. Partnerzy spo∏eczni szybko jednak si´ zorientowali, ˝e same ogólne postulaty to zbyt ma∏o, ˝e potrzebne sà konkretne propozycje zapisów legislacyjnych wraz z dobrym uzasadnieniem, które mogà staç si´ punktem wyjÊcia do dyskusji z decydentami. Tak np. zosta∏a sprofesjonalizowana czarna lista barier Lewiatana, która na przestrzeni lat ewoluowa∏a od bardzo ogólnych postulatów do bardzo konkretnych propozycji zmian w wielu przepisach prawa. DziÊ decydenci oczekujà ju˝ od partnerów spo∏ecznych konkretów, dog∏´bnych analiz ekonomiczno -prawnych, których sami cz´sto nie sà w stanie przygotowaç, a czasami wr´cz gotowych propozycji legislacyjnych. Obecnie partnerzy spo∏eczni bardzo dobrze wiedzà, jaka jest ich rola w procesie stanowienia prawa i jakie majà prawa w tym procesie. Dobrze wiedzà, jak wyglàdajà najlepsze praktyki w stanowieniu prawa na Êwiecie, i starajà si´ wymuszaç stosowanie tych dobrych wzorców równie˝ we w∏asnym kraju. Tak na przyk∏ad kilka lat temu to partnerzy spo∏eczni wymusili na rzàdzie publikowanie planów legislacyjnych rzàdu, które wczeÊniej nie by∏y powszechnie dost´pne. DziÊ bez problemu znajdziemy je na stronie internetowej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ale i tak niewiele one wnoszà, gdy˝ udost´pniane sà zbyt póêno, nie sà uaktualniane na bie˝àco, nie zawsze udaje si´ rzàdowi ten plan równie˝ wykonaç. Nie znam ˝adnej dobrej oceny skutków regulacji (OSR) przygotowanej przez rzàd Powa˝nym problemem w polskim procesie stanowienia prawa jest równie˝ brak rzetelnej oceny skutków regulacji (OSR). W Polsce mimo prawnego usankcjonowania realna ocena korzyÊci i kosztów przygotowywanej regulacji w praktyce nie jest prowadzona. Tym samym paƒstwo i gospodarka sà nara˝one na niekontrolowany przyrost przepisów powodujàcych nieuzasadnione koszty dzia∏alnoÊci gospodarczej oraz kr´pujàcych rozwój przedsi´biorczoÊci. W wi´kszoÊci projektów regulacji ocena skutków regulacji zawiera niekompletnà list´ podmiotów, z którymi projekt powinien byç skonsultowany, oraz informacj´, i˝ projekt regulacji nie b´dzie mia∏ wp∏ywu na sektor finansów publicznych, w tym bud˝et paƒstwa i bud˝ety jednostek samorzàdu terytorialnego, na rynek pracy, ani na konkurencyjnoÊç gospodarki i przedsi´biorczoÊç, w tym funkcjonowanie przedsi´biorstw, na sytuacj´ i rozwój regionalny. 128 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Autorzy regulacji niestety nie zdajà sobie sprawy, ˝e wa˝nym elementem procesu lepszego stanowienia prawa jest uzyskanie pe∏nego obrazu skutków regulacji, tak by wnioski legislacyjne pozwala∏y na osiàgni´cie jak najlepszych wyników przy zmniejszeniu do minimum negatywnych skutków ubocznych. Regulacje powinny byç analizowane pod kàtem ekonomicznym, spo∏ecznym i ekologicznym. Przygotowanie rzetelnych ocen skutków regulacji nie jest jednak mo˝liwe bez udzia∏u w nich obywateli i przedsi´biorców, czyli szeroko prowadzonych konsultacji spo∏ecznych. Konsultacje spo∏eczne stanowià wi´c integralny element oceny skutków regulacji, gwarantujà bowiem wysokà jakoÊç prawa. Wys∏uchujàc opinii szerokiego grona przedstawicieli spo∏eczeƒstwa, mo˝na sprawdziç, czy w praktyce polityka w danej dziedzinie funkcjonuje prawid∏owo. Ze smutkiem nale˝y stwierdziç, ˝e polskie OSR sà dla wielu autorów regulacji jedynie wymogiem formalnym. OsobiÊcie nigdy nie widzia∏am rzetelnie przygotowanych OSR, choç sà eksperci, którzy twierdzà, i˝ takowe widzieli. Niektórzy eksperci utrzymujà równie˝, ˝e w okresie negocjowania warunków, na jakich Polska mia∏a przystàpiç do UE, Urzàd Komitetu Integracji Europejskiej przygotowywa∏ Êwietne OSR. Przyk∏adem braku rzetelnej oceny skutków regulacji i konsekwencji z tym zwiàzanych jest Ustawa z 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeƒ w post´powaniu grupowym (DzU z 2009 r. nr 7 poz. 44). OSR przygotowane przez Ministerstwo SprawiedliwoÊci wskazywa∏y jedynie skutki w postaci obni˝enia dochodów bud˝etowych z tytu∏u op∏at sàdowych w cz´Êci 15. bud˝etu paƒstwa – „Sàdy powszechne”, w zwiàzku z ustaleniem op∏aty sàdowej w post´powaniu grupowym w ni˝szej wysokoÊci ni˝ w post´powaniu zwyczajnym. Zabrak∏o jakichkolwiek analiz dotyczàcych potencjalnych pozwów zbiorowych skierowanych przeciwko skarbowi paƒstwa, na co PKPP Lewiatan zwraca∏a uwag´ autorom regulacji w trakcie procesu legislacyjnego. OSR Ministerstwa SprawiedliwoÊci zawiera∏y równie˝ lakonicznà informacj´, i˝ „regulacja nie wp∏ynie na konkurencyjnoÊç gospodarki”. Ustawa o dochodzeniu roszczeƒ w post´powaniu grupowym wesz∏a w ˝ycie 19 lipca 2010 r. i jak wynika z doniesieƒ medialnych, pierwsze pozwy zbiorowe o odszkodowania zosta∏y skierowane przeciwko skarbowi paƒstwa, czego projektodawca w ogóle nie przewidzia∏, przygotowujàc projekt regulacji. Kolejnym przyk∏adem nierzetelnych OSR jest projekt nowelizacji Ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, tzw. PIT40. Za∏o˝eniem projektu by∏o na∏o˝enie na pracodawców dodatkowego obowiàzku zwiàzanego ze sporzàdzaniem rozliczeƒ rocznych pracowników. Autor regulacji w tym przypadku nie wzià∏ pod uwag´, i˝ proponujàc tego typu rozwiàzanie, nak∏ada na pracodawców nowe, generujàce wysokie koszty obowiàzki administracyjne zwiàzane z: zebraniem danych od pracowników, wprowadzeniem danych do systemu ksi´gowego, archiwizacjà danych, oÊwiadczeƒ pracowniczych, sporzàdzeniem rocznego rozliczenia, zakupem bàdê dostosowaniem systemu, wysy∏kà rozliczeƒ rocznych, wyliczeniem i potràceniem dop∏aty do podatku, transferem Êrodków na rachunek urz´du skarbowego, szkoleniami na temat PIT, kontaktami z urz´dem skarbowym, w zwiàzku z korektami i wyjaÊnieniami, zwi´kszonym ryzykiem podatkowym zwiàzanym z potencjalnà odpowiedzialnoÊcià za nieprawid∏owe rozliczenie podatku pracownika itd. Przyk∏ady te ukazujà kolejny problem, który wyst´puje w praktyce, a mianowicie brak zapisu w przepisach prawa obligujàcego autora regulacji do odnoszenia si´ do uwag zg∏aszanych przez jego uczestników w trakcie procesu legislacyjnego. Obecnie autorzy regulacji odeszli od dawnej, dobrej praktyki opracowywania tzw. tabel z uwagami do projektów, w których wskazywano, kto zg∏osi∏ jakie uwagi, i w których prezentowano od razu stanowisko autora regulacji do nades∏anych uwag. W tej chwili nagminnie nie bierze si´ pod uwag´ stanowisk partnerów spo∏ecznych, ale brak te˝ jasnego uzasadnienia do przyj´cia takich, a nie innych rozwiàzaƒ prawnych przez autora regulacji. W obydwu wy˝ej przytoczonych przyk∏adach autorzy regulacji otrzymali od strony spo∏ecznej informacje o potencjalnie niekorzystnych skutkach regulacji w przysz∏oÊci. Tylko w jednym przypadku rozwa˝ono, czy koszty regulacji na∏o˝one na jednà grup´ spo∏ecznà nie przewy˝szà korzyÊci p∏ynàcych z tej regulacji. 129 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Przyk∏adem braku rzetelnego OSR do projektu sà równie˝ takie regulacje jak: nowelizacja Kodeksu pracy z 2008 r. nak∏adajàca obowiàzek zatrudnienia stra˝aka w ka˝dej firmie, nowelizacja Ustawy z 2010 r. o podatku od towarów i us∏ug w zakresie zmiany stawek VAT, gdzie nie wyliczono kosztów bezpoÊrednich i poÊrednich dla firm zwiàzanych z nowà stawkà VAT, kosztów operacyjnych dla firm wynikajàcych z obowiàzków informacyjnych na∏o˝onych na przedsi´biorców (np. telekomunikacyjnych) zwiàzanych ze zmianami warunków umowy oraz cen nast´pujàcych na skutek zmiany przepisów prawa. KiedyÊ proces konsultacji spo∏ecznych wydawa∏ mi si´ bardziej przejrzysty, ale nastàpi∏ regres KiedyÊ proces konsultacji nowo tworzonego prawa wydawa∏ mi si´ bardziej przejrzysty. Raczej wi´kszoÊç projektów aktów prawnych by∏a kierowana do konsultacji spo∏ecznych. Potem by∏y zbierane uwagi, które mo˝na by∏o dodatkowo zaprezentowaç na konferencji uzgodnieniowej. Resorty przygotowywa∏y tzw. tabelki uzgodnieniowe, z których jasno wynika∏o, jaki podmiot zg∏osi∏ jakie uwagi i jakie stanowisko w sprawie tych uwag zajà∏ autor regulacji. W 2005 r. nastàpi∏a zapaÊç. W zasadzie nie by∏o ˝adnych konsultacji spo∏ecznych, ale w 2007 r. wcale nie nastàpi∏ powrót do dawnych praktyk. O wielu projektach czy planach legislacyjnych resortów dowiadywaliÊmy si´ z mediów. DziÊ jest bardzo podobnie. Dlatego mniej wi´cej od 2005 r. Lewiatan sam robi monitoring legislacyjny, analizujàc BIP poszczególnych ministerstw, strony Sejmu i Senatu, a tak˝e Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i Kancelarii Prezydenta RP. DziÊ w wielu przypadkach sami wpraszamy si´ do toczàcego si´ procesu konsultacji spo∏ecznych czy uzgodnieƒ mi´dzyresortowych. Konferencje uzgodnieniowe sà raczej rzadkoÊcià, a wi´kszego znaczenia nabra∏y uzgodnienia bilateralne mi´dzy poszczególnymi resortami, które odbywajà si´ przy zamkni´tych drzwiach i partnerzy spo∏eczni o efektach tych spotkaƒ najcz´Êciej dowiadujà si´ ju˝ po przyj´ciu projektów przez Rad´ Ministrów. Resorty odstàpi∏y równie˝ od opracowywania tabelek uzgodnieniowych, które moim zdaniem dawa∏y jakàÊ gwarancj´ przejrzystoÊci stanowionego prawa. Du˝y wp∏yw na to, jak wyglàda dzisiejszy proces konsultacji spo∏ecznych, mia∏y niestety ostatnie zmiany Regulaminu pracy Rady Ministrów. Zmiana z 2009 r. mia∏a na celu tworzenie regulacji lepszej jakoÊci legislacyjnej i polega∏a g∏ównie na oddaniu obowiàzku sporzàdzania projektów regulacji w r´ce wykwalifikowanych legislatorów, a w efekcie doprowadzi∏a do regresu w procesie konsultacji. Zmiana ta nie tylko nie poprawi∏a jakoÊci opracowywanych projektów, ale wr´cz utrudni∏a prowadzenie efektywnych konsultacji spo∏ecznych projektów aktów prawnych, gdy˝ resorty przyj´∏y powszechnà interpretacj´ nowych przepisów w ten sposób, i˝ konsultacjom spo∏ecznym podlegajà jedynie projekty za∏o˝eƒ do projektów ustaw, a nie same projekty aktów prawnych przygotowanych przez Rzàdowe Centrum Legislacji. Zmiana ta zosta∏a oceniona przez organizacje spo∏eczne negatywnie z wielu wzgl´dów. Po pierwsze, w niewielu przypadkach w ogóle opracowuje si´ za∏o˝enia do projektów ustaw, po drugie, nie mo˝na w ogóle porównywaç za∏o˝eƒ do ustawy i samego projektu ustawy, z których ka˝dy wymaga indywidualnych konsultacji spo∏ecznych. RCL nie udêwign´∏o powierzonej mu roli, gdy˝ legislatorzy nie sà w stanie przygotowaç regulacji z ka˝dej dziedziny ˝ycia. Do tego potrzeba wiedzy w danym obszarze, wspó∏pracy z ekspertami z danej dziedziny, ale tak˝e spojrzenia ekonomistów. Krótko mówiàc, do przygotowania dobrego projektu aktu prawnego potrzebna jest grupa specjalistów i nie mówi´ tu jedynie o prawnikach. Wydaje mi si´ równie˝, ˝e oprócz tego, ˝e nadszed∏ czas na reform´ systemu stanowienia prawa, to nadszed∏ ju˝ mo˝e czas, aby stworzyç jedno biuro legislacyjne dla rzàdu i parlamentu. Smutne sà bowiem sytuacje, kiedy legislator sejmowy poprawia legislatora rzàdowego, a senacki sejmowego. 130 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Kolejna zmiana Regulaminu pracy Rady Ministrów pochodzi z grudnia 2011 r. Na podstawie tej nowelizacji zwolniono resorty z obowiàzku opracowywania projektów za∏o˝eƒ do ustaw i z obowiàzku konsultacji wszystkich tych projektów, których opracowanie wynika z wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów. Jak widaç z powy˝szego, zmiany te zamiast iÊç w kierunku poprawy jakoÊci i rzetelnoÊci konsultacji spo∏ecznych, co wp∏yn´∏oby z pewnoÊcià na jakoÊç tworzonego prawa w przysz∏oÊci i wi´kszà przejrzystoÊç ca∏ego procesu stanowienia prawa, idà w zupe∏nie odwrotnym kierunku, a mianowicie w kierunku ograniczenia dialogu spo∏ecznego. Udzia∏ naszego kraju w procesie stanowienia prawa europejskiego, a tak˝e sposób wdra˝ania prawa europejskiego do porzàdku krajowego te˝ pozostawia wiele do ˝yczenia Obecnie fatalnie z punktu widzenia jawnoÊci wyglàda zarówno proces przygotowywania stanowisk polskiego rzàdu do opracowywanych projektów europejskich, a tak˝e sposób implementowania przepisów prawa europejskiego do polskiego porzàdku prawnego. Niestety media s∏abo monitorujà obydwa procesy i rzadko nag∏aÊniajà nieprawid∏owoÊci w tym zakresie. Na przyk∏ad proces przyjmowania dyrektywy us∏ugowej by∏ bardzo medialny, ale sposób jej wdro˝enia kilka lat póêniej w zasadzie nikogo (oprócz beneficjentów tej regulacji) ju˝ nie obchodzi∏. Zasady tworzenia stanowisk polskiego rzàdu w sprawach unijnych równie˝ powinny byç jasno uregulowane i tam gdzie mo˝na transparentne i poddane konsultacji. Stanowiska rzàdu powinny obligatoryjnie zawieraç OSR. Zdarza si´, ˝e Komisja Trójstronna ma wp∏yw na stanowione prawo Rol´ Komisji Trójstronnej w tym procesie nale˝y postrzegaç w kontekÊcie jej miejsca w systemie instytucji publicznych powo∏anych do rozpatrywania kluczowych kwestii spo∏ecznych i gospodarczych w imi´ dobra wspólnego i spokoju spo∏ecznego. Uprawnienia organizacji pracodawców i zwiàzków zawodowych reprezentatywnych do opiniowania i wyst´powania z propozycjà zmiany aktu prawnego wynikajà bowiem z ustawy o funkcjonowaniu organizacji pracodawców i zwiàzków zawodowych. Zdarzajà si´ wi´c sytuacje, gdzie TK wypracowuje naprawd´ wa˝ne rozwiàzania prawne, szczególnie w obszarze prawa pracy i zabezpieczenia spo∏ecznego. Tak by∏o np. w przypadku tzw. ustawy antykryzysowej. W kwestiach gospodarczych sytuacja wyglàda troch´ gorzej, aczkolwiek dzia∏ania TK w zakresie za∏o˝eƒ fatalnego projektu o lobbingu minister Pitery okaza∏y si´ w praktyce bardzo skuteczne. Trzeba te˝ pami´taç, ˝e czasami KT bywa równie˝ inicjatorem wa˝nych zmian, na przyk∏ad Ustawa o swobodzie gospodarczej powsta∏a w∏aÊnie w TK. Lobbysta musi monitorowaç prace nad projektem ustawy od poczàtku do samego koƒca Dobry lobbysta przede wszystkim zaczyna od identyfikacji problemu, czyli analizy projektu aktu prawnego. Trzeba bowiem ustaliç, czy celem jest zablokowanie ca∏ej regulacji, czy tylko zmiana jej niektórych propozycji. Potem dopiero przygotowuje si´ plan dzia∏ania, strategie lobbingowà wobec projektu. OczywiÊcie trzeba zaznaczyç, ˝e sà projekty ∏atwe i trudne lobbingowo. Im bardziej skomplikowany temat merytorycznie, ma∏o medialny, tym trudniejszy. Trudnymi projektami lobbingowymi z natury sà np. projekty unijne, o których polskie media nie chcà pisaç, choç czasami sà to tematy proste i ∏atwe w odbiorze, np. dyrektywa us∏ugowa, bardzo przypominajàca naszà ustaw´ o swobodzie dzia∏alnoÊci gospodarczej. Przyk∏adem stosunkowo ∏atwego projektu lobbingowego by∏ projekt ustawy o pozwach zbiorowych. ¸atwo by∏o zbudowaç strategi´ lobbingowà, bo projekt by∏ bardzo medialny i wykorzystano w nim wiele negatywnych doÊwiadczeƒ USA. ¸atwo by∏o zbudowaç koalicj´, bo wszystkie organizacje zrzeszajàce biznes, nie tylko z Polski, ale i z zagranicy, by∏y przeciw tego typu regulacji, a rzàd nie by∏ przygotowany do dyskusji. Rzàd nie przygotowa∏ rzetelnej oceny skutków regulacji, nie umia∏ si´ odnieÊç do uwag zg∏aszanych przez Êrodowisko biznesu w trakcie dyskusji, co mÊci si´ do dziÊ w postaci pozwów sk∏adanych przeciwko skarbowi paƒstwa, na co zwracaliÊmy uwag´ w trakcie procesu legislacyjnego. 131 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Potem nale˝y tylko pami´taç, i˝ trzeba monitorowaç ca∏y przebieg procesu legislacyjnego, bo na ka˝dym jego etapie zawsze coÊ mo˝e si´ zdarzyç i dobrze idàcy projekt mo˝e zostaç kompletnie wywrócony do góry nogami. To w∏aÊnie jest wina braku transparentnoÊci w naszym procesie stanowienia prawa i braku jasnych regu∏ gry, co sprzyja tworzeniu bubli legislacyjnych oraz patologiom. Reforma regulacji jest wcià˝ jedynie deklarowanym, nie faktycznym priorytetem rzàdu Pomimo wielu orzeczeƒ Trybuna∏u Konstytucyjnego odnoszàcych si´ do przyzwoitej legislacji jakoÊç stanowionego prawa pozostaje wcià˝ bardzo niska, a najwa˝niejszym z punktu widzenia decydentów wskaênikiem stanu stanowienia prawa w Polsce jest liczba przyj´tych aktów prawnych. Reforma regulacji jest wcià˝ jedynie deklarowanym, nie faktycznym priorytetem rzàdu, a gruntowna reforma sytemu stanowienia prawa nie znajduje si´ obecnie na agendzie priorytetowych dzia∏aƒ rzàdu. Opracowanie, a nast´pnie wdro˝enie efektywnej procedury przygotowywania i uchwalania dobrego prawa jest jednym z wa˝niejszych regulacyjnych fundamentów sprawnej gospodarki. Uwa˝am, i˝ przy tej reformie nale˝a∏oby po∏o˝yç du˝y akcent na otwarte i powszechne konsultacje spo∏eczne, których cz´Êcià b´dà stosowne regulacje odnoszàce si´ do dzia∏alnoÊci lobbingowej, oraz na zwi´kszenie roli oceny skutków regulacji w procesie stanowienia prawa. Wa˝nà kwestià sà równie˝ rozwiàzania instytucjonalne, czyli powo∏anie koordynatora ca∏ego procesu w ∏onie rzàdu, który b´dzie odpowiada∏ z jednej strony za lepszà jakoÊç stanowionego prawa, a z drugiej strony za deregulacj´ przepisów starych, nie˝yciowych, nak∏adajàcych bariery administracyjne lub generujàcych koszty. Koordynator powinien mieç prawo monitorowania i rozliczania aktywnoÊci innych resortów w zakresie prowadzonych konsultacji spo∏ecznych, ich jakoÊci, rzetelnoÊci OSR, a tak˝e wywiàzywania si´ z realizacji planów deregulacyjnych. Minister proponujàcy nowe prawo powinien braç odpowiedzialnoÊç politycznà za projekt rekomendowany do przyj´cia przez Rad´ Ministrów i do uchwalenia przez parlament. Dlatego te˝ ten sam minister powinien mieç prawo wycofania projektu z Sejmu, jeÊli ten zg∏osi do niego poprawki sprzeczne z celami tego projektu. Wszystko powinno byç publiczne i dost´pne online od poczàtku procesu legislacyjnego do samego koƒca. Powinien byç jeden oÊrodek legislacyjny dla ca∏ego procesu (rzàd, Sejm, Senat). Je˝eli pose∏ zg∏asza poprawki, to legislator, który wczeÊniej pracowa∏ nad ustawà, je wprowadza lub wskazuje, dlaczego nie mo˝na ich wprowadziç. Nowe uprawnienia przyda∏yby si´ równie˝ prezydentowi RP. Z chwilà stwierdzenia uchybieƒ na jakimÊ konkretnym etapie procesu stanowienia prawa, czyli np. braku rzetelnych, pe∏nych konsultacji spo∏ecznych albo rzetelnych, obiektywnych OSR prezydent RP powinien mieç prawo cofni´cia ustawy do tego etapu, w którym nastàpi∏o uchybienie. Moim zdaniem tylko kompleksowa i spójna reforma systemu stanowienia prawa mo˝e przynieÊç po˝àdane efekty w postaci zwi´kszenia jawnoÊci, transparentnoÊci procesu stanowienia prawa, zmniejszenia patologii w tym obszarze oraz poprawy jakoÊci stanowionego prawa. Nowoczesny proces legislacyjny oparty na analizie ekonomicznych korzyÊci i kosztów ka˝dej proponowanej regulacji oraz bie˝àcych analizach regulacji ju˝ stosowanych przyczyni si´ równie˝ do stworzenia ekonomicznie efektywnego systemu gospodarczego. 132 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 9.11. PROF. MAREK GÓRA Opinia profesora Marka Góry ze Szko∏y G∏ównej Handlowej, jednego z autorów polskiej reformy emerytalnej w 1999 r. Analiza procesu stanowienia prawa z punktu widzenia dzia∏aƒ grup interesu jest na pewno potrzebna. Tego typu badaƒ jest w Polsce raczej niewiele. Wieloletni proces ewolucji prawnej lub jej braku w niektórych obszarach polskiego systemu emerytalnego by∏ i ciàgle jest poddawany oddzia∏ywaniu wp∏ywowych grup nacisku. Dlatego dobrze, ˝e tematyka emerytalna znalaz∏a si´ w raporcie. Najwa˝niejszym problemem jest sama materia zagadnienia, jakim jest system emerytalny. Jego pobie˝ne, gazetowe rozumienie lub wr´cz nierozumienie dominuje w dyskusji publicznej, utrudniajàc jà oraz komplikujàc zale˝noÊci interesów. Zaczynajà wtedy byç formu∏owane w cz´Êciowo wyimaginowanym Êwiecie. Powoduje to nie tylko dalszà komplikacj´ splotu ró˝nych interesów, ale sprawia te˝, ˝e grupy interesu stajà si´ zainteresowane podtrzymywaniem takiego wyobra˝enia. Przyk∏adem mo˝e byç za∏o˝enie, ˝e nowym systemem sà OFE, podczas gdy ZUS jest systemem starym. W takim uj´ciu jest wielopoziomowe nieporozumienie, którego nie b´d´ tu omawia∏ w szczegó∏ach. Nieporozumieniem jest równie˝ nieodró˝nianie w dyskusji publicznej indywidualizacji w ramach systemu realizujàcego cel spo∏eczny (temu s∏u˝y∏a reforma) od prywatyzacji, która jest czymÊ zupe∏nie innym. Prywatne zarzàdzanie cz´Êcià, a nawet ca∏oÊcià systemu nie przesàdza o prywatnym charakterze samego systemu. Z kolei publiczny charakter systemu nie oznacza, ˝e jest on pozostawiony decyzjom politycznym. Pokutuje te˝ przekonanie o chilijskich korzeniach nowego systemu i inspiracji ze strony Banku Âwiatowego, co jest kolejnym nieporozumieniem, co przy odrobinie dobrej woli ∏atwo sprawdziç. Definiowanie i forsowanie interesów odbywa si´ w cz´Êciowo wyimaginowanym Êwiecie. Same interesy sà oczywiÊcie realne. Politycy majà pokus´ dobrania si´ do Êrodków emerytalnych, rynki finansowe do zarzàdzania nimi. W przypadku Êrodków zarzàdzanych przy wykorzystaniu rynków finansowych Êrodki te sà jawnie ksi´gowane, przez co sà realnà pokusà dla obu grup. Ârodki zarzàdzane bez wykorzystania rynków finansowych (zarzàdza nimi ZUS, który w tej roli jest specyficznym PTE) nie sà ksi´gowane, przez co dla grup interesu zwiàzanych z rynkami finansowymi sà mniej atrakcyjne. Nie przestajà jednak byç atrakcyjne dla polityków, instytucji publicznych (np. koszty funkcjonowania ZUS w cz´Êci odpowiadajàcej zadaniom emerytalnym nie sà jakoÊ drastycznie ni˝sze od op∏at pobieranych przez PTE), uprzywilejowanych grup zawodowych. Jednolite ksi´gowanie Êrodków przep∏ywajàcych przez system emerytalny, co od lat postuluj´, by∏oby czynnikiem zwi´kszajàcym przejrzystoÊç tego systemu, a przez to przyczyni∏oby si´ do ∏atwiejszego rozumienia, o co w tym systemie chodzi oraz kto i dlaczego próbuje w tym systemie coÊ zmieniaç lub przeciwnie – uniemo˝liwiç zmiany. W powszechnym systemie chodzi o mo˝liwie bliskà neutralnoÊci metod´ podzia∏u kolejnych PKB mi´dzy wynagrodzenie czynników produkcji i finansowanie transferów emerytalnych (inne sk∏adniki podzia∏u PKB przyjmujàc za sta∏e). Istotnym czynnikiem sprzyjajàcym racjonalnemu i przejrzystemu stanowieniu prawa jest edukacja publiczna. Jest ona trudnym zadaniem, ale podjàç je trzeba. 133 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Nale˝y odpowiedzieç na pytanie, dlaczego ani rzàd, ani instytucje finansowe nie podj´∏y jakichkolwiek dzia∏aƒ w tym zakresie. Nie doprowadzi∏oby to do gruntownego wyedukowania ca∏ego spo∏eczeƒstwa w zakresie emerytur, ale przyczyni∏oby si´ chocia˝by do w∏aÊciwego stawiania pytaƒ do osób i instytucji proponujàcych konkretne rozwiàzania. PublicznoÊç mo˝e wziàç aktywny udzia∏ w dyskusji towarzyszàcej stanowieniu prawa jedynie wtedy, gdy rozumie materi´ podejmowanych decyzji. Analiza tematyki zmian w systemie emerytalnym nie mo˝e pominàç dwóch innych grup interesu, których dzia∏ania, tak˝e lobbingowe, mog∏y silnie wp∏ynàç na proces stanowienia prawa w zakresie systemu emerytalnego. Chodzi tu o du˝e grupy zawodowe (górnicy, mundurowi, s´dziowie i prokuratorzy) oraz o instytucje finansowe, które nie majà dost´pu do rynku emerytalnego w jego powszechnej cz´Êci. Wydaje si´, ˝e cz´Êç podmiotów na rynkach finansowych, kierujàc si´ wàskim bran˝owym interesem, mog∏a cicho akceptowaç rozwiàzania, które pogarsza∏y perspektywy w∏aÊciwego funkcjonowania mechanizmów systemu emerytalnego. 134 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 9.12. MARCIN GOMO¸A Opinia Marcina Gomo∏y, prawnika, za∏o˝yciela stowarzyszenia Fair Play DLACZEGO POTRZEBNA JEST DEKORPORACJONIZACJA RYNKÓW Jednà z najpowa˝niejszych barier rozwoju gospodarczego jest korporacjonizm zawodowy monopolizujàcy poszczególne rynki i niszczàcy mechanizmy konkurencyjne. Wydatnym przyk∏adem jest tu korporacjonizm prawniczy, który pod przykrywkà ochrony interesu publicznego zmonopolizowa∏ system szkolenia, dopuszczania do zawodu prawnika i jego wykonywania. Samorzàdy zawodowe ze swej istoty dà˝à do ochrony interesów swych cz∏onków, b∏´dem jest twierdziç, ˝e paƒstwo demokratyczne powinno im przekazaç cz´Êç swoich prerogatyw do ochrony interesu publicznego. Cedowanie przez demokratyczne paƒstwo prawa obowiàzku ochrony interesów obywateli na organizacj´ zawodowà oznacza, ˝e rozstrzyganie konfliktów mi´dzy profesjonalistami a ich klientami zostaje powierzone samorzàdowi zawodowemu, a wi´c cia∏u ze swej natury stronniczemu i nieobiektywnemu. Cz∏onkowie samorzàdu stajà si´ w ten sposób s´dziami we w∏asnej sprawie, co podwa˝a fundamenty demokratycznego porzàdku. JeÊli przyjàç, ˝e u podstawy porzàdku demokratycznego le˝à idea∏y wolnoÊci i równoÊci wszystkich obywateli, to samorzàdy zawodowe w obecnym kszta∏cie i z obecnymi uprawnieniami i pozycjà konstytucyjnà trzeba uznaç za anachronizm. Sà pozosta∏oÊcià niedemokratycznego (cechowego) porzàdku ustrojowego. Korporacje, które majà mo˝liwoÊç decydowania o cz∏onkostwie w grupie zawodowej, dopuszczaniu do zawodu, a przez to decydowania o poda˝y ich us∏ug i popycie na nie, nie chronià i nie mogà chroniç interesu publicznego, poniewa˝ ze swej istoty s∏u˝à interesowi partykularnemu. Przeciwnie: kontrolujàc dost´p do zawodu, pod pozorem sprawowania pieczy nad nim samorzàdy zawodowe szkodzà interesowi publicznemu zawsze wtedy, gdy wchodzi on w konflikt z interesami ich cz∏onków. Nie mo˝na oczekiwaç, ˝e w nieuniknionych w ˝yciu spo∏ecznym konfliktach interesu publicznego z interesem w∏asnym b´dà przedk∏ada∏y interes publiczny nad w∏asny. Samorzàdy zawodowe nie mogà chroniç interesu publicznego, poniewa˝ s∏u˝à ochronie i wspieraniu interesów osób ju˝ nale˝àcych do grupy zawodowej. Powierzenie im „pieczy nad nale˝ytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony”, jak to stanowi Konstytucja RP, musi si´ wiàzaç i wià˝e si´ z niezwykle wysokimi kosztami spo∏ecznymi i finansowymi dla ogó∏u obywateli. Obroƒcà interesu publicznego powinno byç paƒstwo (jako dobro wszystkich) – wraz z jego systemem prawnym, nie zaÊ samorzàd (jako dobro nielicznych) ze swoimi wewn´trznymi regulacjami niemajàcymi waloru êród∏a prawa. Dlaczego samorzàdy prawnicze sà tak silne? Ustrojowe umocowanie samorzàdów zawodowych w Polsce Umocowanie ustrojowe samorzàdów zawodowych jest bardzo silne. W myÊl art. 17 ust. 1 Konstytucji RP: „W drodze ustawy mo˝na tworzyç samorzàdy zawodowe, reprezentujàce osoby wykonujàce zawody zaufania publicznego i sprawujàce piecz´ nad nale˝ytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony”. Warto zauwa˝yç, i˝ umocowanie konstytucyjne roli samorzàdów zawodowych w Polsce jest bardzo silne, albowiem znajduje si´ w przepisach Konstytucji RP odnoszàcych si´ do ustroju paƒstwa, choç dotyczà one kwestii uprzywilejowania gospodarczego tych˝e samorzàdów. Dlatego kwestia wp∏ywu samorzàdów zawodowych na gospodark´ jest tak istotna. 135 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Samorzàdy prawnicze zdolne decydowaç o prawie do wykonywania zawodów s∏u˝à idea∏om innym ni˝ demokratyczne. Ten konflikt idea∏ów demokratycznych z idea∏ami tzw. samorzàdnoÊci zawodowej mo˝na rozwiàzaç, likwidujàc ich ustrojowe podstawy zawarte w art. 17 Konstytucji RP i pozostawiajàc przedstawicielom zawodów mo˝liwoÊç (a nie obowiàzek!) zrzeszania si´ w dobrowolnych stowarzyszeniach. Rozwiàzanie konfliktu demokracji i tzw. samorzàdnoÊci zawodowej na korzyÊç demokracji jest jedynie akceptowalne w nowoczesnym paƒstwie europejskim. Alternatywà by∏aby bowiem tylko rezygnacja z demokracji. A to rozwiàzanie jest nie do przyj´cia. Dlaczego trudno jest zmieniç ustrój korporacyjny? Jest wiele czynników sprawiajàcych, ˝e system korporacyjny ma si´ dobrze, i trudno jest zmieniç ten stan rzeczy. Po pierwsze, istniejàce regulacje – w szczególnoÊci w Konstytucji RP w przepisach dotyczàcych ustroju Paƒstwa – umocowujà korporacje zawodowe, pos∏ugujàc si´ doÊç enigmatycznym poj´ciem zaufania publicznego. Nadal nie jest ono rozszyfrowane, a istnienie korporacji jest uzasadniane swoiÊcie poj´tà ochronà obywateli przed nimi samymi. Mo˝e w koƒcu poj´cie zaufania publicznego zostanie rozszyfrowane jako przeciwieƒstwo zaufania prywatnego istniejàcego mi´dzy us∏ugobiorcà (zamawiajàcym us∏ug´ na w∏asny koszt i odpowiedzialnoÊç) a us∏ugodawcà. Po drugie, cz∏onkowie korporacji zajmujà cz´sto eksponowane stanowiska paƒstwowe, sà ministrami sprawiedliwoÊci (jak onegdaj szef Krajowej Rady Radców Prawnych Andrzej Kalwas czy poprzedni minister Krzysztof Kwiatkowski). Sà pos∏ami (np. adwokat Ryszard Kalisz), senatorami, s´dziami Trybuna∏u Konstytucyjnego (jak by∏y szef adwokatów Stanis∏aw Rymar). To powoduje powstanie konfliktu interesów pomi´dzy interesem korporacji zawodowej, z której si´ wywodzà, a interesem paƒstwa, jaki powinni reprezentowaç, zajmujàc stanowiska paƒstwowe. Wreszcie, po trzecie, prowadzà skuteczny lobbing, majàc do tego doÊç du˝e Êrodki i mo˝liwoÊci z racji umieszczenia swoich korporacyjnych kolegów w ró˝nych istotnych instytucjach paƒstwowych. Przyk∏adem mo˝e byç ostatnia decyzja Ireny Lipowicz – rzecznika praw obywatelskich, która na rozprawie przed Trybuna∏em Konstytucyjnym wycofa∏a wniosek swojego poprzednika Janusza Kochanowskiego o zbadanie, czy obowiàzkowa przynale˝noÊç do korporacji zawodowych jest zgodna z Konstytucjà RP. Nie ma pewnoÊci, jakiej odpowiedzi udzieli∏by Trybuna∏ Konstytucyjny, ale zosta∏ pozbawiony takiej mo˝liwoÊci poprzez wycofanie rzeczonego wniosku. Czy ryzyko niepomyÊlnego dla korporacji werdyktu by∏o zbyt du˝e, ˝e nie ryzykowano i r´kami rzecznika praw obywatelskich wyeliminowano to ryzyko, nie dowiemy si´ nigdy. Stowarzyszenie od 2002 r. podejmuje dzia∏ania i prowadzi badania nad zjawiskiem korporacjonizmu w Polsce. Efektem prac by∏a nowelizacja dost´pu do nauki i wykonywania zawodu adwokata, radcy prawnego i notariusza uchwalona w 2005 r. – szerzej znana jako tzw. lex Gosiewski. Otó˝ nowelizacja ta doprowadzi∏a do otwarcia drzwi do dalszej nauki zawodu, ale z uwagi na szybkà i zdecydowanà reakcj´ Trybuna∏u Konstytucyjnego przepisy uchylajàce drog´ do jego wykonywania zosta∏y zmienione. Trybuna∏ Konstytucyjny uzna∏ za niezgodne z Konstytucjà RP przepis wy∏àczajàce spod jurysdykcji korporacji zawodowych egzaminy na tytu∏ zawodowy. Spowodowa∏o to sytuacj´, ˝e „bramka” zosta∏a przesuni´ta z poczàtku aplikacji prawniczej na jej koniec. W poprzedniej kadencji Sejmu zosta∏a przygotowana i pozytywnie zaopiniowana przez konstytucjonalistów i organizacje spo∏eczne ustawa demonopolizujàca rynek zast´pstwa procesowego. Nie mog∏a si´ doczekaç uchwalenia, choç doprowadzi∏aby do istotnego polepszenia sytuacji stron w procesie poprzez umo˝liwienie im skorzystania z us∏ug taniego zast´pstwa procesowego, Êwiadczonego przez absolwentów uczelni prawniczych. Jednak w ocenie pos∏ów – cz∏onków korporacji prawniczych – lepiej jest, ˝eby obywatel reprezentowa∏ si´ sam (nawet nie majàc ˝adnego przygotowania w tej dziedzinie), ni˝ dopuÊciç konkurencj´ w postaci absolwentów uczelni prawniczych nieb´dàcych cz∏onkami korporacji prawniczej. Demonopolizacji rynku nie zastàpià te˝ rozmaite pomys∏y tzw. prawa dla ubogich zak∏adajàce finansowanie przez paƒstwo nierynkowych wynagrodzeƒ dla adwokatów i radców prawnych z tytu∏u Êwiadczenia pomocy dla mniej zamo˝nych obywateli. Dobrym porównaniem jest tu demonopolizacja 136 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce i dekartelizacja, jaka zasz∏a na rynku telekomunikacyjnym. Z∏amanie monopolu Telekomunikacji Polskiej doprowadzi∏o do technologicznego skoku i dziÊ ju˝ telefon nie jest drogim i niedost´pnym dobrem dla wybranych, ale narz´dziem codziennego u˝ytku dla wszystkich, dost´pnym za niewielkà cen´. Pomys∏y „telefonu dla ubogich” mogà co najwy˝ej wzbudzaç uÊmiech politowania. Mam nadziej´, ˝e obecny Sejm uchwali te potrzebne regulacje i rynek us∏ug prawnych, w tym rynek zast´pstwa procesowego, zostanie zdemonopolizowany z korzyÊcià dla obywateli i gospodarki Polski. Utrzymywanie monopolu w tej dziedzinie jest w interesie tylko i wy∏àcznie korporacji, której cz∏onkowie Êwiadczà us∏ugi w warunkach komfortu wynikajàcego z monopolistycznej pozycji na rynku. Ten komfort ma jednak swojà cen´. Cen´ p∏aconà przez obywateli, którà jest niedost´pnoÊç pomocy prawnej i jej wysoki koszt. 137 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 9.13. PROFESJONALNA FIRMA LOBBINGOWA Zapis rozmowy z profesjonalnà firmà lobbingowà. Tekst autoryzowany PROFESJONALNY LOBBYSTA JEST „CZARNYM LUDEM” Sà bardzo ró˝ne drogi inicjowania zmian ustawowych Znakomita cz´Êç nowych propozycji legislacyjnych powstaje we w∏aÊciwych merytorycznie resortach, cz´Êç pomys∏ów rodzi si´ jednak na zewnàtrz, w szeroko poj´tym otoczeniu gospodarczym. W tym ostatnim wypadku inicjowanie zmian jest trudniejsze, gdy˝ trzeba przejÊç ca∏à procedur´ legislacyjnà na poziomie rzàdowym (uzgodnienia mi´dzyresortowe, konsultacje spo∏eczne etc.), stàd zwykle takie projekty trafiajà do Sejmu jako inicjatywa poselska. Warto jednak odnotowaç ró˝nic´ mi´dzy zupe∏nie nowym projektem legislacyjnym a nowelizacjà ustawy ju˝ istniejàcej. Do zupe∏nie nowego projektu trudno jest przekonaç administracj´ rzàdowà, bowiem oznacza to koniecznoÊç przekonania osób na wszystkich szczeblach drabiny s∏u˝bowej w ramach resortu, ˝e nowa regulacja jest konieczna – ∏atwiej jest wskazaç koniecznoÊç nowelizacji ustawy istniejàcej. Naj∏atwiej jest to osiàgnàç du˝ym podmiotom (Lewiatan, BCC, Pracodawcy RP), organizacjom bran˝owym czy zwiàzkom zawodowym; dla pojedynczych firm przeforsowanie korzystnych dla siebie rozwiàzaƒ jest trudniejsze. Dlatego cz´sto przeprowadza si´ takà inicjatyw´ za poÊrednictwem organizacji bran˝owych. Cz´sto stosuje si´ drog´ formalnà, ale istotnà rol´ odgrywajà te˝ kontakty nieformalne, towarzyskie czy polityczne. Czasem droga powstawania takich przepisów jest doÊç nieoczekiwana. Mo˝na tutaj podaç przyk∏ad konferencji organizowanej przez Pracodawców RP, keynote speakerem by∏ minister Micha∏ Boni, który mówi∏ o rynku pracy. Jeden z uczestników konferencji reprezentujàcy stowarzyszenie bran˝owe skomentowa∏ jego wystàpienie, mówiàc o implementacji unijnej dyrektywy nt. kwalifikacji zawodowych prowadzàcych samochody ci´˝arowe. W odpowiedzi minister Boni zaprosi∏ t´ osob´, by porozmawiaç o szczegó∏ach, a jakiÊ czas potem efektem tych rozmów by∏y odpowiednie przepisy. Cz´sto transpozycja przepisów UE jest u˝ywana jako powód zast´pczy do uruchomienia procesu nowelizacji ustawy. Transpozycja prawa europejskiego w Polsce co do zasady jest niezwykle restrykcyjna, legislatorzy kierujà si´ cz´sto najbardziej surowymi interpretacjami. Powody powstawania nowych przepisów sà te˝ bardzo ró˝ne, cz´sto powstajà w reakcji na pewne zdarzenia Dlaczego powstajà przepisy? – Implementacja przepisów unijnych to nadal du˝y procent zmian prawa (przyk∏ad: nowelizacja prawa atomowego – zanim zakoƒczono prace parlamentarne nad jednà nowelizacjà, w resorcie toczy∏y si´ prace nad kolejnà); – Cz´sto powodem ich powstania jest uleganie populistycznym ˝àdaniom przez decydentów, czego przyk∏adem by∏y ustawa o dopalaczach albo ustawa o maksymalnych odsetkach od kredytu; 138 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce – Zdarzenia medialne, np. ustawa lobbingowa powsta∏a po „sprawie Dochnala”; – èród∏em sà te˝ plany polityczne partii, strategie rzàdu; – Cz´sto decyduje czynnik ludzki, zainteresowany danym tematem i przekonany do s∏usznoÊci regulacji mo˝e efektywnie zainicjowaç proces; – Sà te˝ petycje i skargi kierowane do ministerstw, otrzymujà je departamenty, jeÊli pojawi si´ ich odpowiednio du˝o (efekt kuli Êniegowej) – zw∏aszcza jeÊli towarzyszy im kampania medialna - wtedy mo˝e nastàpiç reakcja ministerstwa. Uchwalamy z∏e prawo, przy czym cz´sto istnieje tego ÊwiadomoÊç, ale decydujà cele polityczne W procesie stanowienia prawa ministerstwa dzia∏ajà jak odizolowane silosy. Próbà odejÊcia od Polski resortowej by∏y reforma procesu stanowienia prawa z 2008 r. i postulat przeniesienia tworzenia treÊci aktów prawnych do Rzàdowego Centrum Legislacji, ale reforma nie w pe∏ni si´ powiod∏a. RCL patrzy na projekty ustaw wycinkowo, wy∏àcznie pod kàtem regulacyjnym, prawnicy nie zawsze znajà si´ na szczegó∏owych kwestiach merytorycznych, wi´c poprawiajàc zapisy prawne, zmieniajà sens merytoryczny (zdarzy∏o si´, ˝e w jednym z projektów wstawili akapit ze starej ustawy, zmieniajàc intencje autora za∏o˝eƒ). Koncepcja wzmocnienia centrum rzàdu poprzez przeniesienie oÊrodka tworzenia ustaw do RCL zasadniczo jest zapewne s∏uszna, ale wymaga wzmocnienia merytorycznego RCL – powinni tam pracowaç najlepsi krajowi legislatorzy. Prawdziwym problemem jest ch´ç regulowania wszystkiego przepisami ustawowymi. W wielu miejscach dominuje myÊlenie, ˝e dany problem najlepiej rozwiàzaç drogà uchwalenia odpowiedniej ustawy. To jest efekt niech´ci do próby rozwiàzania problemu w inny sposób. Jako przyk∏ad mo˝na tutaj podaç problem alkoholizmu – dzia∏ania rzàdowej agencji, jakà jest PARPA, sà ukierunkowane na zaostrzanie ustawy o wychowaniu w trzeêwoÊci. Niekiedy zastosowanie brzytwy Ockhama przynios∏oby lepsze efekty – poprzez przeorientowanie dzia∏alnoÊci z tworzenia lub zaostrzania przepisów na tworzenie skutecznych procedur i programów w ramach istniejàcego prawa. Cz´sto w rozmowach prywatnych pos∏owie przyznajà, ˝e ustawa jest z∏a, ale muszà jà poprzeç, gdy˝ takie jest stanowisko ich partii, a kancelaria premiera naciska na szybkie procedowanie projektu bez zb´dnych dyskusji. Nasilenie tego procesu obserwujemy w ostatnich latach, bowiem urz´dujàcy premier nie ma najlepszego zdania o parlamencie i traktuje go jako „maszynk´ do g∏osowania”, która zatwierdza projekty rzàdowe. To konsekwencja z jednej strony istnienia bardzo silnego, dominujàcego lidera, który jest w stanie narzuciç partii gorset kr´pujàcy swobod´ dyskusji, a z drugiej – s∏aboÊci merytorycznej parlamentu, który nie jest partnerem do dyskusji dla aparatu rzàdowego. Gdy lider by∏ s∏aby, to istnia∏a wi´ksza elastycznoÊç w modyfikowaniu pojawiajàcych si´ propozycji ustawowych – co miewa∏o zarówno pozytywne, jak i negatywne konsekwencje. Dostrzegalnym problemem jest np. to, ˝e projekty rzàdowe mogà byç wypaczane przez poprawki poselskie i senackie. Projekt taki mo˝na wywróciç do góry nogami w trakcie prac parlamentarnych, jeÊli nie ma silnej determinacji ze strony rzàdu i jasnej decyzji politycznej, w jakiej formie ma byç ostatecznie przyj´ty. Warto si´ przyjrzeç dok∏adniej niektórym projektom poselskim i g∏osowaniom nad nimi, gdy˝ by∏y przypadki, ˝e pose∏ sprawozdawca g∏osowa∏ przeciwko w∏asnemu projektowi ustawy (przypadek nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeêwoÊci). Z kolei przy pracach nad ustawà o zu˝ytym sprz´cie elektrycznym i elektronicznym w trakcie prac komisyjnych pose∏ zada∏ pytanie o obcià˝enie dodatkowymi kosztami organizacji odzysku, a ekspert, póêniejszy minister Êrodowiska, bez analizy skutków poprawki zaproponowa∏ podniesienie tych obcià˝eƒ. Ze Êrodowisk prawniczych pojawiajà si´ g∏osy, aby wszystkie zg∏aszane w trakcie prac parlamentarnych poprawki musia∏y zawieraç uzasadnienie i ocen´ skutków ich wprowadzenia, które akceptowa∏by wnioskodawca. Ustawy cz´sto powstajà bez szczegó∏owych, rzetelnych OSR, pomimo obowiàzku ich sporzàdzania. Najbardziej ra˝àcym przyk∏adem takich lakonicznych, zupe∏nie nieoddajàcych rzeczywistoÊci OSR by∏a tzw. ustawa o pozwach zbiorowych, gdzie w ogóle nie oszacowano zagro˝enia takimi pozwami 139 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce skarbu paƒstwa. Inny przypadek to nowelizacja ustawy o OFE wprowadzajàca zakaz akwizycji, w przypadku której OSR nie przewidywa∏y jakiegokolwiek wp∏ywu na rynek pracy (pomini´to 200 tys. akwizytorów). Paradoksalnie cz´sto OSR opracowane przez podmioty zewn´trzne – co jest stosowanà praktykà – bywajà lepszej jakoÊci ni˝ rzàdowe. Sà dobre przyk∏ady uchwalania prawa Trzeba jednak wskazaç równie˝ pozytywne przyk∏ady, a takim bez wàtpienia by∏a implementacja dyrektywy o kredycie konsumenckim. Proces ten prowadzony by∏ przez UOKiK, a jego ostatecznym efektem jest ustawa o kredycie konsumenckim, która wesz∏a w ˝ycie 18 grudnia 2011 r. Projekt by∏ szeroko konsultowany, powo∏ano grup´ roboczà dzia∏ajàcà przy UOKiK, prace nad tym projektem trwa∏y pó∏ roku. Na stronie UOKiK by∏a zamieszczona tabelka zawierajàca propozycje wszystkich zmian, które wp∏yn´∏y, ka˝da z tych zmian by∏a opatrzona odpowiednim komentarzem oraz wyjaÊnieniem, dlaczego zosta∏a bàdê nie zosta∏a uwzgl´dniona w projekcie. Taki tryb procedowania prawa, przyj´ty szerzej jako dobra praktyka, pozwoli∏by na transparentne stanowienie prawa w Polsce. Projekt zosta∏ „obroniony” w RCL i w Sejmie. Jego si∏à by∏y w∏aÊnie szerokie konsultacje. Niezale˝nie od konsultacji lobbyÊci dzia∏ajàcy na rzecz Zwiàzku Banków Polskich z∏o˝yli w Senacie za poÊrednictwem senatora PO Henryka Macieja Woêniaka (pracownika sektora bankowego) poprawki, które Sejm nast´pnie odrzuci∏, broniàc zwartoÊci merytorycznej ustawy. W Polsce nie ma kultury profesjonalnych konsultacji w procesie tworzenia prawa Na etapie przedsejmowym mo˝liwoÊç wp∏ywania na kszta∏t prawa jest niewielka, gdy˝ wspó∏praca z wieloma resortami jest bardzo utrudniona. Obowiàzek sporzàdzenia notatki po spotkaniu urz´dnika z lobbystà powoduje, ˝e niekiedy nie dochodzi do spotkaƒ, bo oznacza to dodatkowe obowiàzki dla urz´dnika. Nale˝y przyznaç, ˝e wiele zale˝y te˝ od sposobu dzia∏ania poszczególnych resortów – sà takie, które sà otwarte na wspó∏prac´ i na merytorycznà rozmow´ z zewn´trznymi interesariuszami (jak np. Ministerstwo Gospodarki), sà jednak równie˝ takie, które sà – z ró˝nych powodów – bardziej hermetyczne (Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Finansów). HermetycznoÊç resortów wp∏ywa negatywnie na jakoÊç OSR, bowiem urz´dnicy nie majà wiedzy na temat wielu implikacji stanowionego prawa, a wspó∏praca mi´dzyresortowa cz´sto jest trudna ze wzgl´du na rozbie˝ne priorytety. Mi´dzy innymi dlatego w przypadku zamkni´cia si´ resortów na konsultacje tak wiele stanowisk trafia do nich drogà nieformalnà. Pe∏nej transparentnoÊci na etapie przedsejmowym nie ma tak˝e dlatego, ˝e nie zawsze jest ona na r´k´ administracji. Np. dobrym êród∏em informacji o planach ministerstw by∏ Plan pracy Rady Ministrów, ale sta∏ si´ bezu˝yteczny, gdy usuni´to z niego terminarz po tym, jak dziennikarze zacz´li rozliczaç rzàd z jego realizacji. W wielu przypadkach Biuletyn Informacji Publicznej nie jest aktualizowany na bie˝àco, co powoduje, ˝e odpowiednich dokumentów nie ma w nim na czas – to automatycznie stawia na uprzywilejowanej pozycji insiderów pozostajàcych w towarzyskich relacjach z przedstawicielami administracji. System konsultacji jest fikcyjny, znane sà przypadki, ˝e proÊba o uwagi rozsy∏ana jest w piàtek o godz. 16, a uwagi do projektu majà byç gotowe np. na najbli˝szy poniedzia∏ek o godz. 16. Niedawne konsultacje nowelizacji krajowego planu podzia∏u uprawnieƒ do emisji za okres 2008-2012 o bardzo powa˝nych konsekwencjach finansowych dla biznesu by∏y organizowane w podobnie nadzwyczajnym tempie z tygodniowym terminem zg∏aszania uwag. Na stronie ka˝dego ministerstwa powinny si´ znaleêç szczegó∏owy plan pracy oraz informacja o tym, nad czym dany resort pracuje, wówczas zainteresowane instytucje czy podmioty mog∏yby odpowiednio wczeÊniej przekazywaç swoje opinie – taki krok nie wymaga szczególnych dzia∏aƒ legislacyjnych, tylko dobrych praktyk, jak wspomniany proces implementacji dyrektywy o kredycie konsumenckim. 140 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce W Sejmie wielu pos∏ów to lobbyÊci swojej bran˝y Wielu pos∏ów reprezentuje w Sejmie przede wszystkim interesy swojej bran˝y, zacz´∏o si´ od Karola Dzia∏oszyƒskiego, pos∏a UW, który skutecznie lobbowa∏ za obowiàzkowymi zestawami g∏oÊnomówiàcymi, majàc jednoczeÊnie firm´, która produkowa∏a takie zestawy. W∏adys∏aw Frasyniuk dzia∏a∏ aktywnie na rzecz firm transportowych, pose∏ Samoobrony Waldemar Nowakowski (za∏o˝yciel sieci sklepów Lewiatan) przyszed∏ do Sejmu z jedynà misjà – „za∏atwienia” ustawy o sklepach wielkopowierzchniowych, dziwna gra toczy∏a si´ przy uchwalaniu ustawy o odpadach medycznych, gdy Janusz Palikot wyraênie zabiega∏ o utylizacj´ odpadów w autoklawach (takie urzàdzenia produkowa∏ jego znajomy) i sam oskar˝a∏ pos∏ów PiS o lobbing na rzecz utrzymania monopolu spalarni (w interesie spó∏ki Eko-Top z Rzeszowa). Senator Maciej Henryk Woêniak, wspomniany powy˝ej, wspiera∏ ZBP w sprawie ustawy o kredycie konsumenckim. Nie sà to marginalne przypadki, istniejà tak˝e silne, nieformalne grupy parlamentarzystów sympatyzujàcych z poszczególnymi firmami – np. TP SA. W Senacie proces uchwalania prawa jest mniej przejrzysty ni˝ w Sejmie W Sejmie istniejà pewne mechanizmy kontroli procesu legislacyjnego, uregulowana jest kwestia udzia∏u w pracach w podkomisjach, sà nagrania posiedzeƒ etc. W Senacie proces jest mniej przejrzysty, dzi´ki czemu ∏atwiej przeprowadziç pewne zmiany w ustawach. W niedawnej nowelizacji Ustawy o podatku od towarów i us∏ug Ministerstwo Finansów zmieni∏o definicj´ produktu ciastkarskiego Êwie˝ego z niezawierajàcego substancji konserwujàcych na taki, którego okres przydatnoÊci spo˝ycia nie przekracza 14 dni – przy czym produktom Êwie˝ym przys∏uguje obni˝ona stawka VAT. Sejm przyjà∏ brzmienie zaproponowane przez ministra, ale Senat przywróci∏ uprzednie brzmienie przepisu. Sejm poprawki Senatu odrzuci∏ po ingerencji ministra Rostowskiego. Ten ostatni przyzna∏ nieoficjalnie, ˝e propozycja resortu by∏a ukrytà formà ochrony krajowego producenta przed importerem, który zdominowa∏ polski rynek. Wi´kszoÊç projektów lobbingowych dotyczy spraw drobnych i pojedynczych zapisów, sà to rzeczy ma∏o medialne, zwykle techniczne, nieprzebijajàce si´ do szerszej ÊwiadomoÊci, niemniej dotyczà one rynków o wartoÊci setek milionów, a czasami miliardów z∏otych. Senat powinien odgrywaç rol´ bezpiecznika, odkr´caç b∏´dy sejmowe, ale nie spe∏nia tej funkcji. Trybuna∏ Konstytucyjny uzna∏ w swoim orzeczeniu, ˝e Senat nie mo˝e zmieniaç zakresu merytorycznego ustawy, lecz mo˝e jà jedynie poprawiaç w takim zakresie, w jakim zosta∏a ona przyj´ta przez Sejm. Profesjonalny lobbysta jest „czarnym ludem”, a lwia cz´Êç dzia∏alnoÊci lobbingowej dokonuje si´ poprzez tzw. ekspertów Atmosfera w Sejmie i Senacie dla zarejestrowanych lobbystów nie jest przychylna, co prowadzi do wielu groteskowych sytuacji. Pracownik Kancelarii Senatu podchodzi na sali posiedzeƒ do jednego z senatorów i mówi do niego: „Panie senatorze, czy pan wie, ˝e przed chwilà rozmawia∏ pan z lobbystà?”, po tym jak zauwa˝y∏, ˝e ów senator zamieni∏ kilka s∏ów z siedzàcym na galerii pracownikiem firmy lobbingowej, którego zna∏ wczeÊniej prywatnie. Inny pracownik Kancelarii Senatu powiedzia∏ do jednego z zarejestrowanych lobbystów: „Pan jest lobbystà, prosz´ pozostaç w tym miejscu (na galerii), nie ma pan prawa zbli˝aç si´ do senatorów”. To prawdziwe zdarzenia. Jest strach przed jakimkolwiek kontaktem z lobbystà, jeden z pos∏ów powiedzia∏ kiedyÊ z dumà: „do mnie nie Êmia∏by podejÊç nikt z czerwonà plakietkà” (tj. wymaganym w Sejmie identyfikatorem zarejestrowanych lobbystów). Lobbysta jest uto˝samiany z „czarnym ludem”. 141 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Komisja Regulaminowa Sejmu odby∏a za poprzedniej kadencji spotkanie poÊwi´cone regulacji lobbingu i zaprosi∏a lobbystów jako ekspertów, aby zebraç od nich propozycje zmian regulaminowych. By∏ to jednak wyjàtek. Regulamin Sejmu wyraênie zabrania zapraszania formalnych lobbystów do udzia∏u w pracach podkomisji, ale powszechnie zaprasza si´ tzw. niezale˝nych ekspertów, np. z organizacji bran˝owych lub innych grup interesu. Tymczasem w trakcie prac podkomisji decyduje si´ wi´kszoÊç szczegó∏owych rozstrzygni´ç). KiedyÊ nie istnia∏a jakakolwiek rejestracja przebiegu prac podkomisji, ale po aferze Rywina marsza∏ek Marek Borowski wprowadzi∏ nagrania prac; wczeÊniej niemo˝liwe by∏o ustalenie, kto i w jakim trybie wprowadzi∏ zmiany w prawie. Przebrni´cie przez nagrania wymaga cierpliwoÊci i czasu, ale jest to post´p w zakresie transparentnoÊci prac. OczywiÊcie optymalne by∏oby udost´pnienie stenogramów w formie pisemnej (jak w przypadku posiedzeƒ komisji). Gdy minister Julia Pitera zaproponowa∏a nowy projekt ustawy lobbingowej, spotka∏a si´ – cz´Êciowo s∏usznie – z powszechnà ostrà krytykà kierunku, w jakim ustawa zmierza∏a. Faktem jest, ˝e po raz pierwszy w∏aÊnie ona dostrzeg∏a, ˝e tzw. eksperci funkcjonalnie sà lobbystami, tylko nieformalnymi, i zaproponowa∏a regulacj´ tak˝e ich statusu. Media odgrywajà wa˝nà rol´ Rola mediów jest olbrzymia, tak˝e ze wzgl´du na wra˝liwoÊç polityków na przekazy medialne. Cz´Êç podmiotów zainteresowana toczàcymi si´ pracami legislacyjnymi inspiruje w prasie teksty eksperckie, gdy˝ czasami to jedyna droga dotarcia z przekazem do polityków, która mo˝e zainicjowaç proces zmian regulacyjnych. Rola mediów mo˝e byç pozytywna, ale sama atmosfera wokó∏ lobbingu nadal jest negatywna, a media ch´tnie uto˝samiajà lobbing z dzia∏alnoÊcià nielegalnà, w tym wr´cz z ∏apownictwem (np. TVN 24). Z drugiej strony niektórzy dziennikarze sà wykorzystywani w dzia∏alnoÊci lobbingowej, np. w du˝ych projektach zwiàzanych z szeroko rozumianym bezpieczeƒstwem paƒstwa, w tym energetycznym. Walka grup interesu na poziomie mediów by∏a m.in. widoczna przy debacie na temat wykorzystania i wsparcia ze Êrodków publicznych produkcji biopaliw, ostatnià debatà nt. ACTA albo niezmiennie przy tematach zwiàzanych z ochronà zdrowia i refundacjà leków. Generalnie media stanowià bardzo efektywne narz´dzie lobbingu we wszystkich emocjonalnie nacechowanych projektach, które mo˝na w przekazie adresowanym do spo∏eczeƒstwa sprowadziç do prostego, dwuwymiarowego dylematu mi´dzy dobrem a z∏em. Politycy, patrzàc przez pryzmat popularnoÊci osobistej, sà szczególnie podatni na kampanie medialne, które stawiajà ich w niekorzystnym Êwietle – po przeciwnej stronie barykady ni˝ spo∏eczeƒstwo. 142 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 9.14. BY¸Y URZ¢DNIK WYSOKIEGO SZCZEBLA Nieautoryzowana notatka z rozmowy z by∏ym urz´dnikiem wysokiego szczebla OLBRZYMIÑ ROL¢ W PROCESIE UCHWALANIA PRAWA ODGRYWAJÑ MEDIA Urz´dnik najwy˝ej ceni sobie swoje bezpieczeƒstwo Na jakoÊç prawa sk∏adajà si´ to, co zosta∏o uchwalone, i praktyka stosowania prawa. Bez poprawy jednego i drugiego ∏àcznie nie jest mo˝liwy znaczàcy post´p. Na przyk∏ad jedno okienko, prawo by∏o dobre, tylko praktyka stosowana w urz´dach by∏a naganna (zamiast wys∏aç e-mail i za∏atwiç spraw´ w dwa-trzy dni, urz´dnicy mówili klientom, ˝e si´ nie da i ˝eby sami biegali po urz´dach). Inny przyk∏ad to pora˝ka wdro˝enia kultury oÊwiadczeƒ – urz´dy dalej wymagajà zaÊwiadczeƒ. Obecny system tworzenia i stosowania prawa jest oparty na jednym fundamencie, urz´dnik najwy˝ej ceni sobie w∏asne bezpieczeƒstwo. Je˝eli na jakàÊ decyzj´ ma miesiàc, to nie wyda jej po dwóch dniach, mimo ˝e móg∏by, poniewa˝ to generuje ryzyko oskar˝enia o przyj´cie ∏apówki. Bardzo du˝a rola mediów w procesie uchwalania prawa Tempo uchwalania prawa jest zbyt szybkie. Pami´tam, jak wiele lat temu by∏ projekt zmiany regulaminu Sejmu, który wyd∏u˝a∏ etapy procedowania nad ustawà. Na przyk∏ad ˝eby w trybie pilnym nie by∏o trzech dni (z regu∏y z piàtku na wtorek), tylko dwa tygodnie, ˝eby pose∏, który przecie˝ nie jest omnibusem, móg∏ si´ skonsultowaç z ekspertami lub ze Êrodowiskami w swoim okr´gu. Propozycje przepad∏y z powodu nacisku mediów na szybkie uchwalanie prawa. W jednym roku, gdy Sejm uchwali∏ mniej ustaw, rozpocz´∏a si´ nagonka mediów, ˝e lenie, biorà po 14 tys. nie wiadomo za co. Gdy pojawia si´ idea nowego prawa, to pierwsze pytanie dziennikarza brzmi „kiedy?”. Trzeba edukowaç media, ˝e w Polsce prawo uchwala si´ zbyt szybko. WÊród dziennikarzy panuje schizofrenia, ci sami ludzie piszà o nieróbstwie i o biegunce legislacyjnej. Uwa˝am, ˝e potrzebny jest program edukacyjny dla mediów, trzeba dotrzeç do szefów redakcji, ˝eby im wyjaÊniç, ˝e prawo musi byç uchwalane d∏u˝ej, by by∏o lepsze, ˝e lobbing to normalna dzia∏alnoÊç, tylko powinien byç przejrzysty, bo przecie˝ ró˝ne grupy interesów powinny mieç mo˝liwoÊç prezentowania swoich racji. Schizofrenia wÊród zwiàzków pracodawców Inna schizofrenia panuje w przypadku zwiàzków pracodawców. Z jednej strony stojà na stra˝y dobrego i prostego prawa, przesy∏ajà czarne listy barier, a z drugiej strony to z ich powodu tworzone jest z∏e prawo, które ogranicza wolnoÊç gospodarczà. Najskuteczniejszà sektorowà grupà lobbystów sà komornicy. Kilkakrotnie próbowano zliberalizowaç prawo dotyczàce komorników, ale zawsze skuteczny lobbing ukr´ca∏ ∏eb projektowi ustawy. Cz´sto nies∏usznie oskar˝a si´ urz´dników, ˝e to oni blokujà tworzenie dobrego prawa. To w∏aÊnie interesy grup bran˝owych sà najwi´kszà blokadà. 143 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce LobbyÊci stosujà kilka metod dzia∏ania naraz Po pierwsze, urabiajà tzw. opini´ publicznà, czyli pojawiajà si´ artyku∏y lansujàce dane poglàdy, co wp∏ywa na poglàdy pos∏ów czytajàcych pras´. Po drugie, starajà si´ dotrzeç do kluczowych osób i przedstawiç swoje racje. To jest szczególnie skuteczne w terenie. Na spotkanie z pos∏em umawia si´ lokalny, opiniotwórczy wyborca (przedsi´biorca, profesor, ordynator etc.), który przedstawia swoje zaniepokojenie danym przepisem lub przedstawia koniecznoÊç uchwalenia nowego. Pose∏ wie, ˝e ta wp∏ywowa osoba mo˝e mieç znaczenie w przysz∏ych wyborach (bo b´dzie dobrze albo êle mówiç o tym poÊle), wi´c je˝eli s∏yszy argumenty o zagro˝eniu dla miejsc pracy etc., to cz´sto je przyjmuje i prezentuje w Sejmie. Je˝eli z drugiej strony jest interes publiczny (czyli niczyj), to takie argumenty grupy nacisku sà skuteczne. Jest trudniej, gdy ustawa konfliktuje ró˝ne grupy nacisku, wtedy trudniej lobbowaç, bo zyskuje ktoÊ konkretny, ale traci te˝ ktoÊ konkretny. Wszystkie wa˝niejsze grupy bran˝owe majà swoich ludzi, w Sejmie, na wysokich stanowiskach w ministerstwach lub we wp∏ywowych radach. Wi´c zawsze jest do kogo dotrzeç. Argumentacja jest nast´pujàca: widzisz, b´dziesz pos∏em jeszcze cztery lata, potem b´dziesz musia∏ wróciç do zawodu (odwiesiç dzia∏alnoÊç gospodarczà, ponownie wróciç na uczelni´), chyba nie chcesz mieç przeciwko sobie swojego w∏asnego Êrodowiska. I faktycznie nikt nie chce. Trzeba zmieniç i mentalnoÊç i procedury Potrzebna jest nowa procedura uchwalania prawa w Polsce, ale te˝ trzeba rozpoczàç proces edukacji mediów i urz´dników, ˝eby przyspieszyç zmiany mentalnoÊciowe. Polska jest bran˝owa, mówi si´, ˝e dany minister jest w∏aÊcicielem ustawy. To parali˝uje dzia∏ania horyzontalne. Zdarzy∏ si´ przypadek, ˝e jeden z urz´dników napisa∏ skarg´ na innego, ˝e jako minister zg∏osi∏ poprawki do ustawy, która by∏a o obszarze nadzoru tamtego ministra. Potwierdzam, ˝e cz´sto stosuje si´ poselskà Êcie˝k´ ustawy, gdy wiadomo, ˝e b´dzie bardzo trudne lub wr´cz niemo˝liwe uzgodnienie stanowisk poszczególnych resortów. ObecnoÊç lobbysty na komisji parali˝uje, bo media zaraz napiszà, ˝e na posiedzeniu komisji by∏ lobbysta (w domyÊle wp∏ywa∏ na przewodniczàcego i przewodniczàcy na pewno wzià∏ ∏apówk´). Zatem najwa˝niejsze sà poprawa procesu stanowienia prawa, zmiana mentalnoÊci urz´dników, ˝eby dobrze stosowali prawo, i edukacja mediów. Bez tego nie b´dzie istotnej poprawy. Moim zdaniem trudno oceniç, czyje interesy realizuje dana ustawa. Na przyk∏ad ustawa regulujàca ogólne opinie wià˝àce – kilka organizacji ubiega∏o si´, ˝eby byç na liÊcie, ale protestowa∏o wiele mniejszych, bo uchwalenie ustawy grozi∏o im marginalizacjà (nie b´dà mog∏y nic za∏atwiç). JednoczeÊnie opinia ogólna jest dobra, bo unifikuje stosowanie prawa w ca∏ym kraju, ale mo˝e prowadziç do pogorszenia sytuacji wielu firm, które wczeÊniej dosta∏y indywidualne interpretacje wià˝àce. Zatem czy taka ustawa realizuje interes publiczny, czy grup interesów? Nie nale˝y walczyç ze zbyt du˝ym zbiurokratyzowaniem Polski poprzez biurokratyzacj´ procesu stanowienia prawa. Na przyk∏ad jak si´ wprowadzi obowiàzek robienia notatek ze spotkaƒ, to efektem b´dzie wi´ksza biernoÊç pos∏ów lub szara strefa. 144 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 9.15. URZ¢DNIK ADMINISTRACJI PA¡STWOWEJ Nieautoryzowana notatka ze spotkania z urz´dnikiem administracji paƒstwowej Nowe prawo inicjuje decydent – szczebel ministra. Zdarzajà si´ ministrowie, którzy przychodzà na urzàd z gotowym pakietem rozwiàzaƒ. Na szczeblu dyrektora te˝ pojawiajà si´ inicjatywy zmian. Czytajà pras´, dostajà raporty i ekspertyzy, wi´c wiedzà, jak coÊ przestaje dzia∏aç. Sami te˝ zlecajà ekspertyzy. Dyrektor nie ma limitu ustaw do wykonania, ale sà przypadki uchwalanych strategii, gdzie miernikiem sukcesu jest uchwalona ustawa, co wymusza odpowiednie dzia∏anie. Cz´sto reaguje si´ na zachodzàce zdarzenia. JednoczeÊnie widaç nieprawdopodobnà silosowoÊç, je˝eli jeden resort zaproponuje zmiany legislacyjne w obszarze kompetencji innego resortu, ten drugi od razu protestuje: „dlaczego tamci mieszajà nam w przepisach?”. Uzgodnienia mi´dzyresortowe nie dzia∏ajà. Mimo wypracowania zasad nie ma dobrych ocen skutków regulacji (OSR). Pierwsze profesjonalne OSR zosta∏y dokonane przez Ministerstwo Finansów, czyli by∏a to analiza podczas debaty o OFE. Minister na tym wygra∏, bo by∏ lepiej przygotowany. MedialnoÊç problemu po prostu wymog∏a dokonanie profesjonalnych OSR. KoniecznoÊç tworzenia dobrych OSR naj∏atwiej wprowadziç wÊród urz´dników. Trudniej jest zmieniç ÊwiadomoÊç polityków i opinii publicznej. Po telefonie politycznym – weêcie i pchnijcie t´ ustaw´ – odchodzi si´ od OSR, a powinien byç „watchdog”, który by to monitorowa∏, na razie jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, która jest w Êrodku tego systemu politycznego, wi´c to nie dzia∏a. Nie ma woli politycznej, aby wdro˝yç OSR, musi byç silny minister, który chce si´ tym zajmowaç. Jest prowadzona analiza obowiàzujàcego prawa (OSR ex post), ale harmonogram tej analizy nie jest dost´pny publicznie, wywiera∏by niepotrzebnà presj´ na urz´dników. W sprawach zwiàzanych z OSR i monitorowaniem skutków tworzonego prawa mo˝na by wspó∏pracowaç z sektorem NGO, na przyk∏ad z portalem www.sejsmometr.pl. Konstytucja uniemo˝liwia po∏àczenie prac legislatorów rzàdowych i sejmowych, co niestety obni˝a efektywnoÊç i jakoÊç tworzonego prawa. Sà problemy kulturowe, np. przedstawiciele z innych krajów byli zdumieni, jak to mo˝liwe, ˝e pos∏owie sà niezale˝ni i mogà demolowaç propozycje w∏asnego rzàdu. LobbyÊci sà bardzo skuteczni. Najsilniejszy i najskuteczniejszy by∏ lobbing posiadaczy licencji na obrót nieruchomoÊciami. Zmiana prawa liberalizujàcego te kwestie zosta∏a skutecznie zablokowana. 145 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 10. WNIOSKI Z PRZEPROWADZONYCH WYWIADÓW 10.1. DIAGNOZA 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 146 Zmiany legislacyjne sà podejmowane w wyniku sytuacyjnych zdarzeƒ lub impulsów, cz´sto medialnych, rzadko wynikajà ze realizowanej strategii. Ten stan rzeczy mo˝na oceniç jako chaos legislacyjny, znane sà przypadki nowelizacji ustaw, które jeszcze nie zdà˝y∏y wejÊç w ˝ycie. Ponadto nie zawsze jest jasne, kto inicjuje dane prawo. Proces tworzenia prawa jest nieprzejrzysty, trudno go monitorowaç, nie wiadomo, dlaczego pojawi∏y si´ konkretne zapisy w trakcie konsultacji, kto je wprowadzi∏ albo dlaczego uwagi nie zosta∏y uwzgl´dnione. Dodatkowo nast´puje sta∏y regres, kiedyÊ przejrzystoÊç stanowienia prawa by∏a wi´ksza. Etap senacki jest mniej przejrzysty od sejmowego. Proces konsultacji na etapie przedsejmowym jest ma∏o profesjonalny, nieprzejrzysty i êle prowadzony. W ostatnich latach nastàpi∏ regres. Rzàd nie daje sobie rady z legislacjà. Partnerzy spo∏eczni w ostatnim czasie stali si´ bardziej aktywni i bardziej profesjonalni. Sà dobre przyk∏ady sprawnego i przejrzystego procesu uchwalania prawa, choçby projekty prowadzone przez UOKiK. Te wzorce mogà s∏u˝yç jako dobre praktyki dla innych. To jest wa˝ne, poniewa˝ w Polsce nie ma kultury profesjonalnych konsultacji w procesie uchwalania prawa. Reforma regulacji jest wcià˝ deklarowanym, a nie faktycznym priorytetem rzàdu. Plany legislacyjne rzàdu nie sà respektowane, ich realizacja w przesz∏oÊci by∏a s∏aba, zamiast poprawy w realizacji zmieniono okresowe plany na plan ciàg∏y, co jeszcze bardziej utrudnia monitorowanie inicjatyw legislacyjnych. Tworzenie prawa odbywa si´ w modelu Polski resortowo-silosowej, realizacja wspólnej wizji rzàdu jest zastàpiona rywalizacjà resortów o wp∏ywy. Dlatego szczególnie cenne sà przyk∏ady sprawnego funkcjonowania instytucji o kompetencjach horyzontalnych, jak UOKiK, co sprzyja dobrej wspó∏pracy z ministerstwami. Niepowodzeniem zakoƒczy∏a si´ reforma polegajàca na centralizacji pisania ustaw w Rzàdowym Centrum Legislacji, a pozostawienie w ministerstwach tworzenia za∏o˝eƒ biznesowych do ustaw. Prawnicy w RCL sà fachowcami w dziedzinie legislacji, ale nie majà wiedzy bran˝owej, wi´c bardzo cz´sto koƒcowe zapisy ustawowe nie oddajà w∏aÊciwie intencji opisanych w za∏o˝eniach do ustawy. W sumie jakoÊç stanowionego prawa nie poprawi∏a si´ tak, jak tego oczekiwano. Równie˝ proces konsultowania prawa z Radà Legislacyjnà nie dzia∏a poprawnie, wiele ustaw idàcych tzw. szybkà Êcie˝kà w ogóle pomija ten etap. Jednà z konsekwencji konstytucyjnego podzia∏u w∏adzy jest to, ˝e na etapie rzàdowym, sejmowym i senackim nad ustawami pracujà inni prawnicy. Tym samym wiedza z wczeÊniejszych etapów uchwalania prawa nie jest w odpowiedni sposób przekazywana do kolejnych etapów, prowadzàc do wykoÊlawienia intencji twórców ustawy. Bardzo trudno wskazaç ustawy, które majà w∏aÊciwie przygotowane Oceny Skutków Regulacji. Zarówno pod wzgl´dem merytorycznym, jak i pod wzgl´dem momentu w czasie, w którym OSR sà przygotowywane. W praktyce OSR sà instrumentem fasadowym, przygotowuje si´ je nie po to, aby rozpoczàç powa˝nà debat´ o koniecznoÊci zmiany prawa, tylko dlatego, aby wype∏niç obowiàzek formalny. Same regulacje okreÊlajàce sposób sporzàdzania OSR i sposób prowadzenia konsultacji na etapie rzàdowym sà dobre i nie potrzeba znaczàcych zmian, zawodzi implementacja. Mo˝na wskazaç liczne przypadki ustaw, kiedy poprawki do nich zg∏asza∏y osoby przypadkowe, bez odpowiedniego przygotowania merytorycznego. W skrajnym przypadku przewodniczàcy komisji sam prosi∏ o odrzucenie wczeÊniej wniesionych przez siebie poprawek. Media z jednej strony pe∏nià pozytywnà funkcj´, monitorujàc proces legislacyjny, z drugiej zaÊ zwi´kszajà presj´ na rzàd i Sejm, aby uchwalaç du˝o prawa, szybko i byle jak. Okresy ma∏ej aktywnoÊci legislacyjnej Sejmu lub rzàdu czasami sà opatrzone pokazywane w mediach Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. komentarzami: „Co oni tam robià, lenie?”, „Za co biorà pieniàdze?”. Wiele z∏ych ustaw powsta∏o w wyniku presji medialnej. Administracja publiczna jest najsilniejszym graczem w procesie stanowienia prawa. Dba o swoje przywileje i wygod´. Co wi´cej, i administracja, i politycy wykorzystujà proces wdra˝ania prawa unijnego w Polsce do realizacji swoich interesów. Etap rzàdowy tworzenia prawa jest pomijany, je˝eli ministerstwa oceniajà, ˝e b´dà problemy z uzgodnieniem stanowisk pomi´dzy resortami. Wtedy ustawa „resortowa” jest zg∏aszana jako inicjatywa poselska. W rzàdzie i parlamencie panuje przekonanie, ˝e pojawiajàce si´ problemy nale˝y rozwiàzywaç, uchwalajàc nowe prawo lub modyfikujàc stare, tymczasem nie w pe∏ni korzysta si´ z innych mechanizmów dost´pnych w administracji publicznej, które pozwalajà rozwiàzywaç problemy szybciej i efektywniej. Komisja Trójstronna jest wa˝nym elementem dialogu spo∏ecznego, jednak jej sk∏ad nie odzwierciedla przekroju instytucji dialogu spo∏ecznego. Cz´sto uchwala si´ z∏e prawo i parlamentarzyÊci maj´ tego ÊwiadomoÊç, ale decydujà kalkulacje polityczne, a nie oceny merytoryczne. Lobbing jest mocno obecny na ka˝dym etapie stanowienia prawa, od etapu merytorycznej dyskusji o problemach, przez formalnà inicjatyw´ ustawodawczà i etap ministerialny – rzàdowy, sejmowy, senacki, a˝ po Kancelari´ Prezydenta. Skuteczny lobbysta monitoruje ustaw´ przez ca∏y czas, poniewa˝ na ka˝dym etapie mogà si´ pojawiç nieoczekiwane zmiany. Grupy interesów majà swoich ludzi w administracji publicznej, na stanowiskach ministerialnych oraz w Sejmie i Senacie. O niektórych wr´cz mo˝na powiedzieç, ˝e ich g∏ównym zadaniem jest ochrona interesów danej grupy. LobbyÊci (oficjalni i nieoficjalni) stosujà wiele dzia∏aƒ: zamawiane artyku∏y i wystàpienia medialne, przesy∏ajà raporty i opinie, naciskajà przez osoby na wysokich stanowiskach, organizujà konferencje, na których przedstawiajà swoje stanowiska, sà obecni na formalnych konsultacjach i na nieformalnych spotkaniach, tworzà w∏asne OSR, które popularyzujà wÊród mediów. Niektóre osoby (urz´dnicy publiczni) wspomina∏y nawet epizody werbalnego zastraszania przez grup´ interesów. LobbyÊci wykorzystujà te˝ niektórych dziennikarzy do prezentowania swoich argumentów. Media sà wykorzystywane bardzo aktywnie przez lobbystów w sprawach, które budzà emocje, wtedy tworzy si´ przekazy wykorzystujàce motyw walki dobra ze z∏em. Lobbing jest aktywny, inicjujàcy zmiany prawa, lub pasywny, blokujàcy te zmiany. Im bardziej zamkni´ta na oficjalne kontakty jest administracja publiczna, tym silniejsze stajà si´ nieformalne kana∏y nacisku. Zdarza si´, ˝e je˝eli grupy interesów przegrywajà i nie sà w stanie zmieniç prawa podczas jego uchwalania, wówczas podejmujà prób´ jego rozwodnienia w trakcie uchwalania dokumentów ni˝szej rangi, jak rozporzàdzenia, lub kreujàc wygodnà dla siebie praktyk´. Takie dzia∏ania mo˝na zaobserwowaç na przyk∏ad w obszarze nauki i szkolnictwa wy˝szego. Grupy nacisku mogà dzia∏aç skutecznie, poniewa˝ prowadzi si´ zbyt ma∏o dzia∏aƒ edukacyjnych, t∏umaczàcych spo∏eczeƒstwu, jak dzia∏ajà paƒstwo, finanse i gospodarka. Braki w edukacji spo∏eczeƒstwa by∏y szczególnie jaskrawo widoczne w obszarze zmian w systemie emerytalnym. Silnymi grupami nacisku sà korporacje zawodowe, które najpierw stworzy∏y mechanizmy racjonowania dost´pu do pewnych zawodów, a potem przez lata pilnowa∏y, aby te mechanizmy nie zosta∏y rozmontowane. Do najsilniejszych grup nacisku chroniàcych dost´pu do swojego rynku nale˝à samorzàdy prawnicze i poÊrednicy w obrocie nieruchomoÊciami. Grupy nacisku majà du˝e Êrodki na kreowanie wygodnego dla siebie wizerunku, które sprzyja realizowaniu ich grupowych interesów. Starajà si´ nawiàzaç wspó∏prac´ w kluczowym ministerstwem, agencjà lub urz´dem, cz´sto przeznaczajàc Êrodki finansowe na programy (np. edukacyjne) realizowane przez te urz´dy. Sà przyk∏ady, gdy Êwiadomie kierowano te dzia∏ania edukacyjne na obszary, o których by∏o z góry wiadomo, ˝e b´dà nieskuteczne. W ten sposób anga˝uje si´ administracj´ publicznà, stwarzajàc pozory dzia∏ania na rzecz dobra publicznego. 147 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 29. 30. 31. 32. W niektórych obszarach, jak w przypadku Ustawy o wychowaniu w trzeêwoÊci, skutecznoÊç grup nacisków (producentów alkoholu) by∏a tak du˝a, ˝e nowelizacja ustawy zaostrzajàca przepisy przez szeÊç lat nie trafi∏a nawet na posiedzenie rzàdu, gdy˝ zawsze doprowadzano do naniesienia takich poprawek, ˝e dalsze procedowanie ustawy nie mia∏o sensu. Grupy nacisku majà zatem w kluczowych miejscach w administracji publicznej osoby dbajàce o ich interesy. Jako przyk∏ad skutecznego „zneutralizowania” agencji rzàdowej przez grup´ nacisku mo˝na podaç dzia∏ania bran˝y piwnej w procesie uchwalania ww. ustawy oraz wielokrotne skuteczne dzia∏ania ca∏ej bran˝y alkoholowej blokujàce nowe wzory etykiet na butelkach. Byli wysocy urz´dnicy publiczni sà ch´tnie zatrudniani jako doradcy lub lobbyÊci w sektorze prywatnym, ich si∏à jest nie tylko notes z kontaktami, ale równie˝ wiedza nabyta podczas pe∏nienia funkcji publicznej. Profesjonalni lobbyÊci sà traktowani jak „czarny lud”, a ich obecnoÊç na posiedzeniu komisji sejmowej jak dopust bo˝y. Tymczasem uprawianie lobbingu przez niezarejestrowanych ekspertów jest du˝o silniejsze ni˝ w przypadku profesjonalnych lobbystów. 10.2. REKOMENDACJE NASZYCH ROZMÓWCÓW 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 148 Nale˝y wzmocniç rol´ rzàdu w procesie stanowienia prawa. W szczególnoÊci rzàd powinien mieç mo˝liwoÊç wycofania aktu prawnego, je˝eli oceni, ˝e dokonane zmiany znaczàco wypaczajà jego intencje. Jednà z mo˝liwoÊci wzmocnienia rzàdu jest pozostawienie parlamentowi wy∏àcznie mo˝liwoÊci akceptowania lub odrzucania propozycji rzàdu. Nale˝y wprowadziç do praktyki uprawiania polityki w Polsce gabinet cieni, który pozwala opozycji przygotowaç si´ merytorycznie do rzàdzenia i jednoczeÊnie mo˝e prowadziç nieformalne konsultacje propozycji zmian prawa, tworzyç eksperckie OSR i konsultowaç swoje projekty. Proces uchwalania prawa powinien powa˝nie traktowaç rol´ OSR, ustawy bez profesjonalnych OSR nie powinny byç procedowane. Obecne przepisy regulujàce uchwalanie prawa i tworzenie OSR powinny byç przyj´te jako obowiàzujàce, a nie jako zalecenia. Profesjonalny mechanizm konsultacji powinien zostaç zastosowany równie˝ w czasie tworzenia polskich stanowisk do procesu uchwalania prawa unijnego. Jeden legislator powinien byç oddelegowany do pracy nad danà ustawà w ca∏ym procesie legislacyjnym, ˝eby zapewniç spójnoÊç zapisów i skutecznoÊç realizacji za∏o˝eƒ twórców ustawy. Nale˝y powo∏aç koordynatora procesu konsultacji prawnych w ramach rzàdu, który odpowiada∏by za profesjonalne przeprowadzenie konsultacji zgodnie z regu∏ami. W dobie internetu nale˝y stworzyç wygodne w u˝yciu narz´dzie do prowadzenia konsultacji podczas uchwalania prawa, gdzie wszystkie opinie b´dà rejestrowane na zasadzie forum, gdzie b´dzie zapisane, kto, kiedy i jakie poprawki naniós∏ na projekt i dlaczego. Nale˝y prowadziç regularny monitoring efektów wdra˝ania prawa w postaci OSR ex post. Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 11. ANALIZA TYPU CROWDSOURCING NA STRONIE WWW.LEGISTAN.PL W ramach projektu powsta∏a strona internetowa www.legistan.pl, na której w repozytorium umieszczono wiele raportów zwiàzanych z tematykà tego projektu badawczego. Badacze procesu stanowienia prawa w Polsce znajdà tu wiele ciekawych prac, które mogà byç przydatne w dalszych studiach nad tematem. Na stronie uruchomiono analiz´ typu crowdsourcing, czyli zadano internautom pytania o znane im przyk∏ady lobbingu w procesie stanowienia prawa. W momencie zamykania raportu (24.02.2012 r.) otrzymano 22 komentarze, w tym wiele uwag z konkretnymi przyk∏adami lobbingu. Strona www.legistan,.pl b´dzie utrzymywana, b´dzie na niej prowadzona dyskusja nad g∏ównymi tezami raportu oraz przez ca∏y czas b´dà zbierane przyk∏ady destrukcyjnego wp∏ywu grup interesów na tworzone prawo. Po opublikowaniu raportu na stronie www.legistan.pl zostanie równie˝ zamieszczona baza danych przeanalizowanych przez zespó∏ badawczy ustaw wraz z ich ocenà. Umo˝liwi to zainteresowanym osobom weryfikacj´ podanych tu ocen oraz prowadzenia dalszych badaƒ. 12. PODSUMOWANIE I REKOMENDACJE Niniejszy raport prezentuje wyniki projektu badawczego, którego celem by∏y okreÊlenie mechanizmów wp∏ywu grup interesów na uchwalane w Polsce prawo oraz pomiar i ocena skutków tego wp∏ywu. W trakcie prac dokonano przeglàdu 1366 ustaw, a dok∏adnie zbadano proces uchwalania kilku wybranych, w∏àcznie z przes∏uchaniem taÊm z obrad komisji sejmowych. Zosta∏o przeprowadzonych kilkanaÊcie wywiadów z osobami zaanga˝owanymi w przesz∏oÊci i obecnie w proces stanowienia prawa. Zastosowano równie˝ technik´ crowdsourcingu do pozyskania informacji o wp∏ywie grup interesów na stanowienie prawa w Polsce. JeÊli w przesz∏oÊci pojawia∏y si´ ciekawe raporty, które analizowa∏y wp∏yw grup interesów, by∏y to z regu∏y raportu wycinkowe. Po raz pierwszy zosta∏o przeprowadzone tak kompleksowe badanie, obejmujàce okres 22 lat stanowienia prawa w demokratycznej Polsce oraz wykorzystujàce cztery ró˝ne techniki badawcze. Raport pokazuje, ˝e na poczàtku postsocjalistycznej transformacji rzàd i parlament w procesie stanowienia prawa kierowa∏y si´ interesem publicznym. Tworzone regulacje prawne poszerza∏y wolnoÊç gospodarczà i ogranicza∏y skal´ wydatków publicznych. Niestety wraz z up∏ywem czasu proces tworzenia prawa w coraz wi´kszym stopniu odzwierciedla∏ interesy grupowe, a w coraz mniejszym interes publiczny. WolnoÊç gospodarcza by∏a coraz bardziej ograniczana i ros∏a liczba ustaw realizujàcych interes grupowy kosztem interesu publicznego. Proces tworzenia prawa w Polsce zaczà∏ przypominaç szarpanie sukna przez grupy interesów. Raport dokumentuje, jak skuteczne i szeroko zakrojone sà dzia∏ania grup interesów, które majà swoich ludzi w wielu wa˝nych instytucjach publicznych i sà w stanie skutecznie wp∏ywaç na tworzone prawo, zarówno na etapie rzàdowym, jak i parlamentarnym. Wszystkie stosowane w niniejszym opracowaniu metody badawcze pokaza∏y, ˝e najsilniejszà grupà interesów jest sektor publiczny, czyli administracja publiczna i pracownicy sektora publicznego. Paradoksalnie, pomimo znaczàcego procesu prywatyzacji ta grupa staje si´ coraz liczniejsza i coraz silniejsza, czego najlepszà ilustracjà jest liczba pracowników administracji publicznej, która wzros∏a ze 159 tys. w 1990 r. do szacowanych na podstawie danych GUS 460 tys. w roku 2011. JednoczeÊnie analiza iloÊciowa pokaza∏a, ˝e w Polsce w latach wysokiego wzrostu gospodarczego powstaje prawo, które zwi´ksza wydatki, nadaje przywileje, ogranicza konkurencj´ i wolnoÊç gospodarczà, i dopiero okres kryzysu lub wolnego wzrostu sprzyja tworzeniu dobrego prawa. Poniewa˝ wszystkie przysz∏e reformy procesu stanowienia prawa b´dà projektowane i implementowane przez administracj´ publicznà, analiza przeprowadzona w tym raporcie pokazuje, ˝e powa˝ne, g∏´bokie 149 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce reformy sà mo˝liwe tylko w warunkach g∏´bokiego kryzysu lub gospodarczej dekoniunktury i wymagajà zdeterminowanego rzàdu, z bardzo silnym mandatem demokratycznym do sprawowania w∏adzy. Nie wiadomo, czy sprzyjajàce reformom warunki spo∏eczno-gospodarcze pojawià si´ w najbli˝szych latach. Ale przygotowujàc si´ do takiego momentu, gdy ponownie po 22 latach byç mo˝e otworzy si´ „okno reform”, autorzy raportu proponujà wiele zmian w procesie uchwalania prawa, które u∏atwià przeprowadzanie reform i utrudnià grupom nacisku dalsze „szarpanie sukna”. Propozycje te wynikajà ze zdiagnozowanych s∏aboÊci procesu uchwalania prawa oraz dobrych praktyk stosowanych w innych krajach. 1. Wi´ksza przejrzystoÊç procesu stanowienia prawa Najwi´kszym problemem jest nieprzejrzystoÊç procesu legislacyjnego w Polsce. Nale˝y umo˝liwiç na etapie rzàdowym pe∏ne monitorowanie przebiegu prac nad ka˝dym projektem ustawy obywatelem i partnerom spo∏ecznym. Ka˝da ustawa powinna mieç swojà histori´ zmian z informacjami, kiedy wprowadzono w nim zmiany, na czyj wniosek i dlaczego. Na etapie parlamentarnym oprócz wymienionych powy˝ej zmian bardzo wa˝ne jest na∏o˝enie obowiàzku istnienia zapisów stenograficznych z posiedzeƒ podkomisji oraz transmisji obrad komisji i podkomisji na ˝ywo w internecie. Te propozycje dotyczà zarówno Sejmu i Senatu, jak i procesu konsultacji prowadzonego przez Kancelari´ Prezydenta. Autorzy postulujà równie˝ zaostrzenie rygorów procedury uchwalania prawa w parlamencie poprzez zmian´ regulaminu Sejmu i Senatu. Powa˝nym problemem jest nieprzejrzystoÊç prac parlamentarnych. Parlament powinien podawaç do publicznej wiadomoÊci projekty poselskie, senackie i obywatelskie w tym samym dniu, w którym zosta∏y one z∏o˝one do laski marsza∏kowskiej. Regulamin Sejmu powinien zwi´kszyç tak˝e wymogi formalne projektu obejmujàce uzasadnienia i oceny skutków projektowanego prawa. Dobrà zmianà by∏oby równie˝ wprowadzenie braku mo˝liwoÊci g∏osowania nad poprawkà poselskà lub senackà do ustawy na tym samym posiedzeniu, na którym zosta∏a z∏o˝ona. Celem zmiany by∏oby zwi´kszenie kontroli opinii publicznej nad procesem uchwalania prawa w parlamencie. Ponadto nale˝y wprowadziç obowiàzek sk∏adania oÊwiadczeƒ o konflikcie interesów przez wszystkich ekspertów uczestniczàcych w pracach nad ustawà. 2. Stosowanie w praktyce obecnych regulacji tworzenia prawa na etapie przedsejmowym Obecne przepisy opisujàce, jak powinien wyglàdaç proces legislacyjny na etapie przedsejmowym, sà uznawane za dobre, problem jednak w tym, ˝e nie sà stosowane w praktyce. Dlatego nale˝y zmieniç ich rang´ z zalecenia na obowiàzujàce regulacje, najlepiej na poziomie ustawy. W szczególnoÊci nie powinny byç procedowane ustawy, które nie spe∏niajà zaleconych przez Ministerstwo Gospodarki standardów tworzenia oceny skutków regulacji. Nale˝y zaniechaç obecnej praktyki, wed∏ug której ustawy tworzy si´ w wyniku presji politycznej lub grup interesów, a OSR dopisuje si´ na koniec, bo taki jest wymóg formalny. 3. Uruchomienie potencja∏u obywatelskich legislatorów Stworzenie efektywnego systemu publicznej debaty i opiniowania projektów przepisów przed ich wprowadzeniem w ˝ycie. Wzorem niektórych krajów nale˝y zastosowaç filozofi´ crowdsourcingu do tworzenia prawa w Polsce. Ka˝dy zainteresowany obywatel powinien mieç mo˝liwoÊç przedstawienia propozycji przepisów prawnych w projektowanej ustawie. Platforma crowdsourcingowa powinna umo˝liwiaç dyskusj´ nad projektowanymi zmianami legislacyjnymi, a tak˝e wolnà przestrzeƒ do umieszczania tworzonych przez obywateli OSR. Zwi´kszy∏oby to przep∏yw wiedzy eksperckiej w procesie legislacyjnym i by∏oby cennym êród∏em wiedzy dla legislatorów. Najlepsi obywatelscy legislatorzy powinni byç zapraszani przez administracj´ publicznà do pracy nad projektowaniem aktów prawnych na zasadach bardziej formalnych. 150 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Innym, bardzo interesujàcym i u˝ytecznym instrumentem crowdsourcingu jest bie˝àca ocena obowiàzujàcych regulacji (stosowana np. w USA) poprzez stworzony mechanizm umo˝liwiajàcy ka˝demu obywatelowi przedk∏adanie rekomendacji dotyczàcych zmiany dowolnych przepisów. Propozycje zmian sk∏adane sà za poÊrednictwem internetu w ÊciÊle okreÊlonej i funkcjonalnej formie. Zebrane w ten sposób rekomendacje regulacyjne sà nast´pnie katalogowane i okresowo publikowane przez w∏adz´ wykonawczà. Propozycje tych zmian powinny si´ staç podstawà corocznych przeglàdów legislacji. 4. Powa˝ne traktowanie partnerów spo∏ecznych w procesie uchwalania prawa Powa˝nym problemem jest fikcja wi´kszoÊci konsultacji projektów regulacji majàca swe êród∏o w bardzo krótkich terminach wyznaczanych przez autorów regulacji na przedstawienie opinii w danej sprawie lub na ignorowaniu tych opinii. Bardzo krótkim terminom na konsultacje spo∏eczne cz´sto towarzyszy rygor sankcji, ˝e „w przypadku nieprzes∏ania opinii w zakreÊlonym w piÊmie przewodnim terminie uwagi nie zostanà wzi´te pod uwag´”. 5. Stworzenie kodeksu legislacyjnego Nale˝y stworzyç kodeks legislacyjny wprowadzajàcy zbiór prostych regu∏, które powinny byç stosowane w technice legislacyjnej. Kodeks ten zobowiàzywa∏by do uproszczenia struktury aktu prawnego (obowiàzek krótkich rozdzia∏ów, napisanych przejrzyÊcie, obowiàzek w∏àczenia do ustawy przepisów z innych ustaw, je˝eli sà potrzebne, zamiast wprowadzania komplikujàcych ˝ycie odsy∏aczy do tych ustaw, które zmuszajà do przeszukiwania du˝ej liczby aktów prawnych itp.). Kodeks zobowiàzywa∏by równie˝ do pisania prawa j´zykiem zrozumia∏ym dla ogó∏u, elementem weryfikacji by∏yby prowadzone badania fokusowe w gronie zwyk∏ych ludzi. 6. Stworzenie i usieciowienie Centrum Legislacji Badania pokaza∏y, ˝e reforma procesu legislacji polegajàca na scentralizowaniu pisania ustaw w Rzàdowym Centrum Legislacji zakoƒczy∏a si´ pora˝kà. Wynika to z silosowoÊci i braku przep∏ywu wiedzy, poniewa˝ legislatorzy z RCL nie zawsze potrafià dobrze odczytaç intencje zapisane w za∏o˝eniach do ustawy, a tà wiedzà dysponujà bran˝owe ministerstwa lub osoby, które uczestniczy∏y w procesie konsultacji. Innym problemem jest to, ˝e RCL jest organem Rady Ministrów, co mo˝e tworzyç patologiczne bodêce i zwi´kszaç prawdopodobieƒstwo powstawania z∏ego prawa, gdy cele polityczne (np. publicznie sk∏adane obietnice) stojà w konflikcie z rzetelnà ocenà jakoÊci danej ustawy. Warto zatem powo∏aç niezale˝ne Centrum Legislacji. Rzàdowe Centrum Legislacji nale˝y przekszta∏ciç w niezale˝ny od w∏adzy wykonawczej organ paƒstwa. Poszczególne resorty sk∏ada∏yby wniosek o napisanie ustawy, przedstawiajàc za∏o˝enia do ustawy, cele, które chcà zrealizowaç, i swojà ocen´ skutków regulacji. Zadaniem Centrum Legislacji by∏oby napisanie projektu aktu prawnego. Wy∏àcznie ta jednostka mog∏aby przygotowywaç rzàdowe projekty ustaw oraz zlecaç obligatoryjnie opinie ekspertom zewn´trznym w zakresie oceny skutków regulacji obejmujàcej zarówno opinie prawne, jak i analizy ekonomiczne. Nowa jednostka mog∏aby mieç w ramach administracji rzàdowej prawo silnego weta zawieszajàcego wobec projektów rozporzàdzeƒ wykonawczych – bada∏aby ex ante, czy rozporzàdzenie mieÊci si´ w ramach delegacji ustawowej. Równie˝ projekty poselskie i obywatelskie musia∏yby przechodziç obowiàzkowà weryfikacj´ w Centrum Legislacji. Ten proces musia∏by zostaç tak zaprojektowany, aby by∏ zgodny z konstytucjà i nie narusza∏ wolnoÊci obywatelskich, ale jednoczeÊnie zapewnia∏ wysokà jakoÊç projektów ustaw. Prawnicy Centrum Legislacji uczestniczyliby z urz´du w pracach parlamentu nad ustawà. Centrum Legislacji by∏oby mocno usieciowione zamiast obecnego modelu silosowego. W szczególnoÊci prawnik odpowiedzialny za opracowanie za∏o˝eƒ danego aktu prawnego by∏by tymczasowo oddelegowywany do Centrum Legislacji, by uczestniczyç w pracach nad tà ustawà, a˝ do samego koƒca, czyli do przekazania jej do podpisu prezydentowi. 151 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 7. Wzmocnienie roli konstytucji w procesie stanowienia prawa Nale˝y rozwa˝yç powo∏anie organu o randze ustawowej, którego zadaniem by∏aby kontrola konstytucyjnoÊci ex ante projektów aktów prawnych. W Polsce nie istnieje taka forma kontroli jak w niektórych krajach europejskich. Wed∏ug danych Rzàdowego Centrum Legislacji w latach 1997 -2010 Trybuna∏ Konstytucyjny wyda∏ a˝ 181 wyroków stwierdzajàcych niezgodnoÊç przepisów powszechnie obowiàzujàcego prawa z konstytucjà. Wyroki te cz´sto nie sà wykonywane lub ich wykonanie przeciàga si´ w czasie. Dla przyk∏adu w 2010 r. 58 proc. wyroków zosta∏o zlekcewa˝onych przez parlament. W przypadku 34 proc. wyroków podj´to prace legislacyjne, których data zakoƒczenia nie jest znana. W pe∏ni zosta∏o wykonanych jedynie 6 proc. wyroków. 8. Wzmocnienie roli rzàdu w procesie stanowienia prawa Nale˝y wzmocniç rol´ rzàdu w procesie parlamentarnym. W szczególnoÊci rzàd powinien mieç mo˝liwoÊç wycofania aktu prawnego, je˝eli oceni, ˝e dokonane zmiany znaczàco wypaczajà intencje rzàdu. Jednà z mo˝liwoÊci wzmocnienia rzàdu jest pozostawienie parlamentowi wy∏àcznie mo˝liwoÊci akceptowania lub odrzucania propozycji rzàdowych. Innà propozycjà jest stworzenie trzech kategorii ustaw: kodeksów, ustaw organicznych i ustaw zwyk∏ych. W przypadku kodeksów parlament mo˝e tylko przyjàç lub odrzuciç ustaw´; w przypadku ustaw organicznych poprawki mo˝e zg∏osiç tylko du˝a grupa pos∏ów, na przyk∏ad 50, przyk∏ady takich ustaw to bud˝etowa, podatkowe (ulgi), gospodarcze, dotyczàce kopalin; ustawy zwyk∏e by∏yby procedowane tak jak dotychczas. 9. Uniemo˝liwienie przypadkowych zmian prawa w parlamencie Je˝eli zmiany postulowane powy˝ej zostanà ocenione jako zbyt daleko idàce, jako minimum nale˝y wprowadziç mechanizmy ograniczajàce mo˝liwoÊci psucia rzàdowego projektu w Sejmie. Mia∏oby temu s∏u˝yç zaostrzenie rygorów do zg∏aszania poprawek wbrew stanowisku autora projektu ustawy. Poprawk´ do ustawy mog∏oby zg∏osiç co najmniej 15 pos∏ów. 10. Wyeliminowanie konfliktu interesów w parlamencie Informacje zebrane podczas badania pokazujà, ˝e cz´sto parlamentarzyÊci wyst´pujà jako przedstawiciele konkretnych grup interesów i dzia∏ajà w konflikcie interesów. Aby to uniemo˝liwiç, powinno si´ uszczegó∏owiç zasady etyki poselskiej na wzór podobnych regulacji w innych krajach (np. USA, Wielkiej Brytanii), poniewa˝ obecne polskie zasady etyki poselskiej z 1998 r. nie sà wystarczajàco skuteczne, jak udokumentowano w niniejszym raporcie. Wa˝ne wydaje si´ wprowadzenie obowiàzku sk∏adania oÊwiadczenia o konflikcie interesów pos∏a w przypadku cz∏onków komisji parlamentarnych pracujàcych nad konkretnà ustawà i wprowadzenie mechanizmu wy∏àczania z prac komisji pos∏a obj´tego konfliktem interesów. Takie oÊwiadczenia powinny byç publiczne i poddane publicznej weryfikacji na przeznaczonej do tego celu stronie internetowej. 152 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 13. èRÓD¸A Alesina A., Roubini N. Cohen, G., Political Cycles and the Macroeconomy, MIT Press, 1997 Alesina A., The Political Economy of the Budget Surplus in the United States, [w:] Journal of Economy Perspectives, nr 14, 2000, s. 3-19 Brennan G., Buchanan J.M., The Reason of Rules. Constitutional Political Economy, Indianapolis 2000 Coase R., Payola in Radio and Television Broadcasting, Journal of Law and Economics (22), 1979 Danzon P.M., Pharmaceutical Price Regulation, AEI Press (1997) Danzon Y., Wang R., Wang L., The Impact of Price Regulation on the Launch Delay of New Drugs – Evidence from Twenty-five Major Markets in the 1990s, NBER Working Paper 9874, 2003 Dercz M., Samorzàd terytorialny w systemie ochrony zdrowia, Mi´dzykomunalna Spó∏ka Akcyjna Michalineum, Warszawa 2005 Ernst & Young Business Advisory, Instytut Badaƒ nad Gospodarkà Rynkowà, Strategia rozwoju szkolnictwa wy˝szego w Polsce do 2020 r., Warszawa 2009 Faria R., Vendrame A., Silva R., Pinsky I., Association between alcohol advertising and beer drinking among adolescents, Rev Saude Publica, 45, 2011 Fisher L.B., Williams M., Austin B., Camargo Jr C.A., Golditz G.A., Predictors of Initiation of Alcohol Use Among US Adolescents, Archives of Pediatrics & Adolescent Medicine, 161, 2007 Fulton O., Santiago P., Edquist C., El-Khawas E., Hackl E., OECD Reviews of Tertiary Education. Poland, OECD Publishing, Paris 2007 Fundacja Rektorów Polskich (FRP), Konferencja Rektorów Akademickich Szkó∏ Polskich (KRASP), Konferencja Rektorów Zawodowych Szkó∏ Polskich (KRZaSP), Strategia rozwoju szkolnictwa wy˝szego 2010-2020 – projekt Êrodowiskowy, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2009 Fundacja im. Stefana Batorego, Raport z realizacji projektu „Spo∏eczny monitoring procesu stanowienia prawa”, Warszawa 2005 Gai V. [red.], Public service broadcasting: a best practices sourcebook, UNESCO, 2005 Giaccotto C., Rexford S., Vernon J., Explaining Pharmaceutical R&D Growth Rates at the Industry Level: New Perspectives and Insights, AEIBrookings Joint Center for Regulatory Studies 3-31, 2003 Golinowska S. (red), raport Finansowanie ochrony zdrowia w Polsce – Zielona ksi´ga, Ministerstwo Zdrowia, Warszawa 2004 Goetz K.H., Zubek R., Stanowienie prawa w Polsce – regu∏y legislacyjne a jakoÊç ustawodawstwa, Sprawne Paƒstwo. Program Ernst & Young, Warszawa 2005 Granat M., Odpowiedzi na pytania Biura Legislacyjnego w sprawie projektu ustawy o rodzinnych ogrodach dzia∏kowych (druk nr 3905), Warszawa 2005 Heimonen K., Uusitalo O., The beer market and advertising expenditure, [w:] Marketing Intelligence & Planning, 27, 2009 Hessami Z., Essays on the Political Economy of Public Expenditures, Konstanz, 2010 Hoskins C., Finn A., McFayden S., Cultural industries from an economic/business research perspective, Canadian Journal of Communication (25), 2000 IAR, Notatka KwaÊniewski: Za ustaw´ o NFZ odpowiedzialny przede wszystkim minister zdrowia, [w:] http://www.bankier.pl/wiadomosc/Kwasniewski-Za-ustawe-o-NFZ-odpowiedzialny-przede-wszystkimminister-zdrowia-983187.html (data dost´pu 10.01.2012) IAR, Nowakowski: To nie lobbing, to troska o kupców, Gazeta Wyborcza, 10 maja 2007 r., Informacja o wynikach kontroli zapewnienia warunków dla prawid∏owego funkcjonowania rodzinnych ogrodów dzia∏kowych, NIK, Warszawa 2010 153 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Kandzia A., Mediatyzacja polityki, czyli media jako IV w∏adza, Palimpsest (1), 2010 Konarska I., Narodowy Fundusz Zdzierców, Wprost nr 37/2005 (1189) Kondracki E., Referat prezesa PZD wyg∏oszony podczas II Kongresu PZD w Warszawie 22 wrzeÊnia 2011 r., druk powielony, Warszawa 2011 Kowalski M., Miàczyƒski P., Czuchnowski W., Pose∏ Nowakowski popiera ustawà w∏asne sklepy, Gazeta Wyborcza, 22 sierpnia 2006 r. Krueger A., The political economy of the rent-seeking society, [w:] The American Economic Review, nr 64 (3), 1974, s. 291-303 Krupa-Dàbrowska R., Dzia∏kowcy skar˝à si´ na wszechw∏adz´ zwiàzku, Rzeczpospolita, 27 stycznia 2010 Kyle M.K., Pharmaceutical Price Controls and Entry Strategies, Carnegie-Mellon University Working Paper, 2003 Lichtenberg F.R., Do (More and Better) Drugs Keep People Out of Hospitals? [w:] American Economic Review 86, 1996, 384-8 Lichtenberg F.R., The Impact of New Drug Launches on Longevity: Evidence from Longitudinal, Disease-level Data from 52 Countries, 1982-2001, NBER Working Paper 9754, 2003 Liebowitz S.J., The elusive symbiosis: The impact of radio on the record industry, Review of Economic Research on Copyright Issues (1), 2004 ¸azarowicz-Kowalik M., Raport dotyczàcy opinii zagranicznych naukowców o mo˝liwoÊci podj´cia pracy w Polsce, Fundacja Nauki Polskiej, Warszawa 2011 Mill J.S., Considerations on representative government, Nowy Jork 1861 Moffit R., Peterson P., Jomes E., Prewo W., Harris D., Rutkowski M., Perspectives on the European pension crises: some lessons for America, The Heritage Foundation, 2002 Montgomery A.L., Should Music Labels Pay for Radio Airplay? Investigating the relationship Between Album Sales and Radio Airplay, draft, 2002 Nelson J.P., Broadcast advertising and US Demand for Alcoholic Beverages, Southern Economic Journal, 65, 1999 Nelson J.P., Alcohol advertising and advertising bans: a survey of research methods, results and policy implications, [w:] Advances in applied microeconomics, JAI Press & Elsevier, Amsterdam 2001 Nierenberg B., Polskie i czeskie doÊwiadczenia w budowaniu rynku mediów publicznych, referat na konferencji: Âlàsk Opolski i Opawski w Unii Europejskiej. Postsocjalistyczny baga˝ a unijne realia, G∏ucho∏azy 25-26 listopada 2005 r. Niskanen W.A., Bureaucracy and representative government, Chicago 1971 OECD, Compendium of patent statistics 2007, OECD, Paris 2007 Olson M., The logic of collective action, Harvard University Press, 1965 Olson M., The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities, Yale University Press, 1982 Olson M., Why the transition from communism is so difficult, [w:] Eastern Economic Journal 21(4), s. 437-461 Peltzman S., Towards a more general theory of regulation, [w:] Journal of law and economics, nr 19, 1976, s. 211-240 Pilny rzàdowy projekt Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, druk sejmowy nr 1236 Poselski projekt Ustawy o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych, druk sejmowy nr 200 Poselski projekt Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1276 154 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Poselski projekt Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 837 Poselski projekt Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 2818 Poselski projekt Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 852 Poselski projekt Ustawy o zmianie Ustawy prawo o szkolnictwie wy˝szym, Ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw, druk nr 2215 Poselski projekt Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3915 Poselski projekt Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 755 Poselski projekt Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 686 Raczyƒski M., Pogoƒ za rentà a polityka regulacji, [w:] Studia z zakresu zarzàdzania publicznego. Materia∏y z seminarium naukowego, Kraków 2001, s. 239-255 Rajan R., Zingales L., Saving Capitalism from the Capitalists: Unleashing the Power of Financial Markets to Create Wealth and Spread Opportunity, Princeton University Press, Princeton 2004 Raport: Radio i telewizja w Polsce: raport o stanie rynku w chwili przystàpienia do Unii Europejskiej, KRRiT, 2004 Raport: Radio i telewizja w Polsce: Raport o stanie rynku, KRRiT, 2006 Raport: Raport z realizacji przez nadawców telewizyjnych przepisów art. 15 ust. 1 i 3 oraz 15a Ustawy o radiofonii i telewizji w 2008 r., KRRiT Raport: Realizacja przepisów art. 15 ust. 2 ustawy o RTV przez nadawców radiowych i telewizyjnych, publicznych i koncesjonowanych w pierwszym kwartale 2010 r., KRRiT Rawls J., Teoria sprawiedliwoÊci, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994 Ryan A., Global pension schemes: how governments and insurers are responding to the global aging problem, The Geneva Papers on Risk and Insurance, vol. 28(1), 2003, s. 16-38 Roumanias C., The Political Business Cycle and the Peacock's Tail, Spoudai, 55, 2005 Rzàdowy projekt Ustawy o zak∏adach emerytalnych, druk sejmowy nr 447 Rzàdowy projekt Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1047 Rzàdowy projekt Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, druk nr 3861 Rzàdowy projekt Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1830 Rzàdowy projekt Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3946 Rzàdowy projekt Ustawy o emeryturach kapita∏owych, druk sejmowy nr 743 Saffer H., Alcohol consumption and alcohol advertising bans, NBER Working Paper 7758, 2000 Saffer H., Alcohol advertising and youth, Journal of studies on alcohol, Supplement 14, 2002 Saffer H., Dave D., Alcohol advertising and alcohol consumption by adolescents, NBER Working Paper 9676, 2003 STANOWISKO II Kongresu Polskiego Zwiàzku Dzia∏kowców z 22 wrzeÊnia 2011 r. w sprawie sytuacji PZD i ruchu ogrodnictwa dzia∏kowego wobec wniosku I prezesa Sàdu Najwy˝szego z∏o˝onego do Trybuna∏u Konstytucyjnego, druk powielony, Warszawa 2011 155 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce Stigler G.J., The Theory of Economic Regulation, [w:] Bell Journal of Economics, nr 2 (1/1971), s. 3-21 Stiglitz J. E., Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2004 Transparency International, Global Corruption Report 2006 Special Focus: Corruption and Health. 2006 Trefler D., Offshoring: threats and opportunities, Paper presented to the Brookings Trade Forum 2005 on the Offshoring of Services, Washington DC, 12-13 May 2005 Tullock G., The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft, [w:] Western Economic Journal nr 5 (3/1967), s. 224-232 Uchwa∏a Krajowej Rady PZD nr 1/XIX/2010, Analiza Informacji o wynikach kontroli zapewnienia warunków dla prawid∏owego funkcjonowania rodzinnych ogrodów dzia∏kowych opublikowanej przez Najwy˝szà Izb´ Kontroli, przyj´ta 2 grudnia 2010 r., Warszawa 2010 Ustawa z 23 lipca 2003 r. o zmianie Ustawy o systemie ubezpieczeƒ spo∏ecznych oraz niektórych innych ustaw, DzU nr 166 poz. 1609 Ustawa z 24 lipca 1998 r. o zmianie Ustawy o pracowniczych programach emerytalnych oraz o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, druk sejmowy nr 532 Vernon J.A., The Relationship Between Price Regulation and Pharmaceutical Profit Margins, Applied Economics Letters 10 (2003): 467-70 Vernon J.A, Examining the Link Between Price Regulation, Reimportation, and Pharmaceutical R&D Investment, AEI-Brookings Joint Center for Regulatory Studies 04-06, 2004 Walenciak R., Gabinet cieni, Przeglàd 37, 2001 Wyrok Trybuna∏u Konstytucyjnego z 7 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, DzU 2004 nr 5, poz. 37 Zych M., Sabor A., Miejscy pustelnicy, Tygodnik Powszechny nr 16/2011 156 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 14. AUTORZY RAPORTU PROF. DR HAB. KRZYSZTOF RYBI¡SKI Prof. Krzysztof Rybiƒski, profesor i rektor Uczelni Vistula, szef zespo∏u badawczego. W przesz∏oÊci informatyk w firmie komputerowej w Tokio, pracownik naukowy Uniwersytetu Warszawskiego i SGH, g∏ówny ekonomista kilku banków, ekspert Banku Âwiatowego, dyrektor programów ekonomicznych organizacji pozarzàdowych, cz∏onek rad nadzorczych instytucji finansowych. Pe∏ni∏ nast´pujàce funkcje publiczne: wiceprezes Narodowego Banku Polskiego, cz∏onek Komisji Nadzoru Finansowego, cz∏onek Komitetu Ekonomiczno-Finansowego Unii Europejskiej, wicegubernator Banku Âwiatowego. Jeden z najcz´Êciej cytowanych w mediach polskich ekonomistów, jedyny polski ekonomista, który ma od lat dwie sta∏e rubryki w dwóch ogólnopolskich gazetach. Jego ostatnie publikacje z 2011 r. to opracowanie „Go Global! Raport o innowacyjnoÊci polskiej gospodarki” (szef zespo∏u badawczego), ksià˝ka „Felietony” i artyku∏ „The hidden transformation. Changing role of the state after the collapse of communism in Central and Eastern Europe” w „Oxford Review of Economic Policy” (wspólnie z Oskarem Kowalewskim). 157 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce STANIS¸AW ALWASIAK Specjalista ds. zarzàdzania projektami, doktorant w Katedrze Gospodarki i Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, magister administracji publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie i Copenhagen Business School. Uczestniczy∏ jako doradca mi´dzy innymi w programach USAID, Banku Âwiatowego, UE, w tym w 6. Programie Ramowym UE, Interreg, Equal i in. Ma teoretyczne i praktyczne przygotowanie zwiàzane z zarzàdzaniem innowacjami, komercjalizacjà przedsi´wzi´ç innowacyjnych, przygotowaniem, zarzàdzaniem, monitoringiem i ocenà innowacyjnych przedsi´wzi´ç finansowanych ze Êrodków publicznych. Prowadzi wyk∏ady i warsztaty dotyczàce usprawnieƒ w administracji publicznej w Polsce i Europie Wschodniej. 158 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce DR OSKAR KOWALEWSKI Doktor nauk ekonomicznych, absolwent Akademii Leona Koêmiƒskiego, Wydzia∏u Prawa i Administracji na Uniwersytecie Marii Curie-Sk∏odowskiej oraz Szko∏y Prawa Niemieckiego i Europejskiego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Od 2006 r. pracownik naukowy w Szkole G∏ównej Handlowej w Instytucie Gospodarki Âwiatowej, a wczeÊniej Katedry Finansów w Akademii Leona Koêmiƒskiego. Od 2005 r. stowarzyszony ekonomista w Financial Institutions Center w Wharton School na Uniwersytecie w Pensylwanii. W latach 2004-2005 by∏ stypendystà Fundacji KoÊciuszkowskiej w Wharton School, gdzie ponownie przebywa∏ w latach 2009-2011 w ramach programu ministra nauki i szkolnictwa wy˝szego „Wsparcie mi´dzynarodowej mobilnoÊci naukowców”. W przesz∏oÊci odbywa∏ tak˝e sta˝e zagraniczne i wyk∏ada∏ na IESEG School of Management w Lille, Uniwersytecie w Glasgow, Uniwersytecie Goethego we Frankfurcie oraz na Uniwersytecie w Osnabrücku. Autor kilkudziesi´ciu publikacji, w tym w takich czasopismach jak: „Bank i Kredyt”, „Banking and Finance Review”, „Contemporary Economics”, „Emerging Markets Review”, „Family Business Review”, „International Finance”, „Journal for East European Management Studies”, „Management and Business Administration Central Europe”, „Oxford Review of Economic Policy” i „Post-Communist Economies”. 159 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce MONIKA LEWANDOWSKA-KALINA Monika Lewandowska-Kalina studiowa∏a politologi´ na Uniwersytecie Jagielloƒskim oraz Ekonomi´ i Metody IloÊciowe w Szkole G∏ównej Handlowej. Doktorantka w Kolegium Gospodarki Âwiatowej SGH. Jej zainteresowania badawcze obejmujà ekonomi´ innowacji i ekonometri´. Przygotowuje doktorat na temat efektywnoÊci alokacji zasobów w krajach OECD. 160 Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce MICHA¸ MO˚D˚E¡ Micha∏ Mo˝d˝eƒ – absolwent nauk politycznych Uniwersytetu Jagielloƒskiego oraz administracji na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie. Od 2009 r. doktorant na Wydziale Ekonomii i Stosunków Mi´dzynarodowych UEK (modu∏ Gospodarka i Administracja Publiczna). Jego zainteresowania naukowe to ekonomia polityczna, teoria wyboru publicznego, nowy instytucjonalizm, teorie wzrostu gospodarczego, teoria monopolu i oligopolu. Szczegó∏owo analizuje temat wp∏ywu uwarunkowaƒ instytucjonalnych na stan finansów publicznych i przebieg procesów bud˝etowych. DoÊwiadczenie zawodowe: dziennikarz lokalny, doradca w zakresie programów spo∏ecznej odpowiedzialnoÊci biznesu, badacz praktyk organizacyjnego uczenia si´ w ramach sektora prywatnego i publicznego. 161 DegVXdlVc^Z/ LheVgX^Z gZYV`Xn_cZ/ H`VY ^ Ygj`/ W^jgd5bleg^ci#ea