La intervención social del Estado El Ministerio de Bienestar Social entre dos dictaduras (Argentina, 1966-1983) María Florencia Osuna La intervención social del Estado El Ministerio de Bienestar Social entre dos dictaduras (Argentina, 1966-1983) María Florencia Osuna Rosario, 2017 ÍNDICE AGRADECIMIENTOS ............................................................................ 11 SIGLAS Y ABREVIATURAS MAS UTILIZADAS .............................. 13 INTRODUCCION .................................................................................... 17 PRIMERA PARTE El MinistErio dE BiEnEstar social durantE la “rEvolución argEntina” (1966-1973)................................................................................................. 27 capítulo i “El Ministerio de onganía”: actores, proyectos y políticas en torno a la conformación del Ministerio de Bienestar social (1966-1970) .......... la creación del Ministerio de Bienestar social ....................................... los católicos “comunitaristas” del MBs ................................................. ¿comunitarismo moderno o corporativismo neomedieval? .................... El comunitarismo de los organismos internacionales.............................. El proyecto de la sEpac ......................................................................... El “comunitarismo” de la SEPAC ........................................................ La “participación”................................................................................ La participación de las organizaciones intermedias: el lugar de las cooperativas .......................................................................................... conclusión ............................................................................................... capítulo ii El proyecto de seguridad social del “onganiato”, entre la doctrina social de la iglesia y la prospectiva....................................................................... lo “técnico” y lo “moderno” en el proyecto de la “revolución argentina” .......................................................................... Los puntos de conluencia de militares, funcionarios y técnicos ............ prospectiva: “la ciencia de la anticipación” ............................................ El proyecto de seguridad social del MBs de onganía ............................ La reforma del sistema previsional: hacia la centralización estatal .... Un ejemplo de “participación”: las organizaciones de jubilados........ La “participación” de los sindicatos y la ley de obras sociales........... conclusión ............................................................................................... 29 31 38 45 50 54 57 64 68 71 73 74 78 83 87 95 99 103 105 capítulo iii Manrique Busca sufragios: el MBs entre la “nacionalización” y la apertura de la “revolución argentina” ................................................... El ministerio de Manrique ....................................................................... la construcción de un ministro federal ................................................... la política social: los intentos de “estatalización” y sus límites ............. Manrique y los jubilados ....................................................................... Estado y sindicatos frente a la salud ..................................................... la candidatura de Manrique y la alianza popular Federal ..................... conclusión ............................................................................................... 107 109 116 121 124 127 130 131 SEGUNDA PARTE las políticas sociales en Estado de excepción (1973-1976) ....................... 133 capítulo iv El “Ministerio del pueblo”. actores, discursos y políticas del MBs durante el tercer gobierno peronista (1973-1976) ....................................... actores y estructura del MBs de lópez rega......................................... El garrote y la zanahoria: amigos y enemigos del ministro del pueblo... Beneiciarios y víctimas de la política de vivienda y urbanismo .......... la dirección nacional de Emergencias sociales (dinEs)..................... las políticas hacia la familia ................................................................... Estado y corporaciones en la deinición de la seguridad social............... conclusión ............................................................................................... 135 137 142 145 149 154 157 159 TERCERA PARTE El Ministerio de Bienestar social durante el terrorismo de Estado (1976-1983)................................................................................................. 161 capítulo v “El Ministerio de la Familia”: actores, políticas y estrategias de intervención del MBs en el marco del terrorismo de Estado ..................... ¿cómo pensar los límites entre Estado y sociedad? discursos y acciones del MBs, la iglesia y el laicado en la protección de la “célula básica de la comunidad”.............................................................. Diagnósticos y representaciones de civiles, militares y católicos ......... Los actores católicos involucrados en las políticas relacionadas con la familia......................................................................................... Estado y mundo católico en la conformación del “Plan de Promoción Familiar” ............................................................................ El fortalecimiento material de la familia .............................................. conclusión ............................................................................................... 163 169 174 178 182 188 capítulo vi ¿cómo suturar la “brecha generacional”? discursos e iniciativas del MBs hacia la niñez y la juventud durante la última dictadura ................... la “brecha generacional” ....................................................................... la resocialización de los jóvenes: políticas y discursos del MBs .......... Sexo, drogas y...“subversión” ................................................................ discursos y políticas hacia a los niños .................................................... El hombre del año 2000 ........................................................................ Iniciativas hacia los niños (y sus padres) ............................................. El Cuerpo de Vigilancia Juvenil contra el “riesgo físico y moral” ...... Inluencias internacionales en las políticas hacia los niños ................. La “semana del niño”: actores y actividades en el espacio público .... conclusión ............................................................................................... 191 192 198 199 206 206 210 213 218 222 229 capítulo vii discursos, políticas y actores en torno al problema de los jubilados durante la dictadura ..................................................................................... imaginarios sobre los abuelos y los jubilados durante la última dictadura .................................................................................................. cambio de régimen y nueva agenda en torno a la previsión social......... El inanciamiento del Sistema ............................................................... La modernización del Sistema............................................................... la eliminación de los aportes previsionales: debates en torno a un cambio fundamental en el sistema ........................................................... conclusión ............................................................................................... 245 253 CONCLUSIONES GENERALES ........................................................... 255 231 232 235 240 242 AgrADECIMIENtOS E ste libro es una versión corregida de mi tesis de doctorado en Historia, defendida y aprobada en la Facultad de Filosofía y letras de la universidad de Buenos aires. Fueron muchas las personas y las instituciones que estuvieron involucradas de manera directa e indirecta con el trabajo de investigación, relexión, discusión, escritura y corrección de este libro. En primer lugar, quiero agradecer a daniel lvovich, por haberse comprometido de manera entusiasta, generosa y responsable en la dirección de esta investigación. valoro inmensamente su compañía en las idas y vueltas de la construcción de este relato en particular, pero sobre todo su invitación a comenzar a transitar el camino de la investigación historiográica. Asimismo, agradezco a Laura Graciela Rodríguez, quien codirigió este trabajo, por su acompañamiento constante a lo largo de estos años y por la posibilidad de compartir diferentes espacios de discusión sobre el Estado en la historia argentina reciente. Esos intercambios fueron fundamentales para pensar aspectos nodales de la tesis. asimismo, agradezco a alejandro cattaruzza, mi consejero de estudios del doctorado, por el apoyo y la ayuda que me ha brindado en numerosas oportunidades. al jurado evaluador de la tesis, conformado por paula canelo, patricia Funes y patricio geli, agradezco los agudos comentarios y las valiosas sugerencias para mejorar mi trabajo. para el desarrollo de esta investigación fueron fundamentales también las discusiones y el intercambio con mis colegas y amigos del grupo sobre historia contemporánea de la universidad nacional de general sarmiento. destaco especialmente el apoyo y la presencia de paula gonzález, gabriela gomes, Malena chinski, Juan gandulfo, Florencia levín, Ernesto Bohoslavsky, cristian vázquez, Hernán Merele, Martín vicente, guadalupe Ballester, Juan luis Besoky y Edward Brudney. la ayuda y el apoyo de otros amigos y colegas también fue imprescindible para terminar este trabajo. agradezco, en este sentido, la amistad y el acompañamiento de valeria galván, gabriela gomes, Malena chinski, Jimena Montaña, noelia Fernández, guillermina Zanzottera, Blanca gauto, romina Barrios, virginia pisarello, Jeremías silva, Joana lópez, Emmanuel Kahan, alex Hasgall, santiago cueto rúa, cristian vázquez y Martín vicente. a su vez, valeria, gabriela, noelia, Martín y José Buschini leyeron en varias oportunidades distintos capítulos de este libro. a ellos, mi inmensa gratitud por sus valiosos comentarios y sugerencias para mejorar mi trabajo. también agradezco a guido giorgi las lecturas, las fuentes, los comentarios y las sugerencias que me ha brindado generosamente a lo largo de estos años. 12 María Florencia Osuna asimismo, otros colegas del campo de la Historia reciente –paula canelo, Marina Franco, luciano alonso, sergio Morresi, roberto pittaluga, Belén Zapata, gabriela Águila, silvina Jensen, soledad lastra, Hernán sorgentini, gabriela Águila, alicia divinzenso y Mariana ponisio–, en diferentes ámbitos y momentos, han realizado aportes inteligentes, entusiastas y generosos, también fundamentales para pensar mis problemas de investigación y concretar el proyecto de este libro. del campo de la política social, debo un especial agradecimiento a Fernando Falappa, verónica Mossier y Marina luz garcía por haberme brindado, desde la teoría y la práctica, elementos fundamentales para encarar mi investigación. a mis compañeros de la cátedra de teoría política (unlp), germán soprano, sabrina calandrón y Emmanuel Kahan, les agradezco los enriquecedores intercambios que tenemos en ese espacio, ya que, además de favorecer mi práctica docente, también son relevantes para el desarrollo de mi trabajo de investigación. a mis excompañeras del equipo de Historia de la uMEt, patricia alí y Mariana Facio, les debo un especial agradecimiento por su compañía y presencia a lo largo de estos años. a las autoridades, el cuerpo docente y el personal administrativo de la Facultad de Filosofía y letras de la uBa les agradezco la creación de un espacio propicio para el desarrollo de este trabajo. asimismo, las becas obtenidas del consejo Nacional de Investigaciones Cientíicas y Técnicas, y de la Comisión de Investigaciones Cientíicas fueron imprescindibles para la realización del presente libro. al personal y autoridades de las hemerotecas de la Biblioteca nacional, del congreso de la nación, de la Facultad de derecho (uBa) y del Ministerio de Economía les debo también mi agradecimiento por haberme facilitado una parte importante de las fuentes utilizadas. a mi familia (patricia, Horacio, ramiro y ludmila) y a mis queridas amigas Soledad, Natalia y Juliana, les agradezco la presencia, la conianza y el afecto que siempre constituyen el marco fundamental para la realización de mis trabajos. Finalmente, le debo un reconocimiento muy especial a alejandro guyot por su constante apoyo, contención y cariño. SIgLAS y ABrEvIAturAS MáS utILIzADAS aaa alianza anticomunista argentina aca acción católica argentina acdE asociación cristiana de dirigentes de Empresa aica agencia informativa católica argentina aln alianza libertadora nacionalista BHn Banco Hipotecario nacional Bid Banco interamericano de desarrollo BM Banco Mundial caF centro de acción Familiar cc ciudad católica ccd centro clandestino de detención cdeo comando de organización cElaM conferencia general del Episcopado latinoamericano cEMa centros de Estudios Macroeconómicos de argentina cEnarEso centro nacional de recuperación social cEpal comisión Económica para américa latina cgE confederación general Económica cgJrp confederación general de Jubilados, retirados y pensionistas cgt confederación general del trabajo cgta confederación general del trabajo de los argentinos ciEs consejo interamericano Económico y social cnu concentración nacional universitaria coMra confederación Médica de la república argentina conadE consejo nacional de desarrollo CONAPODE Comisión Nacional de Política Demográica conasE consejo nacional de seguridad conaton consejo nacional de toxicomanía y narcóticos condEcoord consejo de coordinación de obras privadas de Bienestar social CONICET Consejo Nacional de Investigaciones Cientíicas y Técnicas cotain comisión tucumana año internacional del niño y la Familia cotEsEs consejo técnico de la seguridad social cuss contribución Única de seguridad social cvJ cuerpo de vigilancia Juvenil dinEs dirección nacional de Emergencias sociales dnps dirección nacional de previsión social dsi doctrina social de la iglesia 14 María Florencia Osuna dsn FEp Fonavi FrEJuli Fvln gan gi inac inaM inos inps inssJp inta iva Jpra Mas MBs MFc MstM Mvp ni oEa onu opp paMi pass pBi prodE saMic sEpac sMvyM sra uBa uca ucri ucrp uia unEsco unicEF unlp doctrina de la seguridad nacional Fundación Eva perón Fondo nacional de la vivienda Frente Justicialista de liberación Frente villero de liberación nacional gran acuerdo nacional gendarmería infantil instituto nacional de acción cooperativa instituto nacional de acción Mutual instituto nacional de obras sociales instituto nacional de previsión social instituto nacional de servicios sociales para Jubilados y pensionados instituto nacional de tecnología agropecuaria impuesto al valor agregado Juventud peronista de la república argentina Ministerio de acción social Ministerio de Bienestar social Movimiento Familiar cristiano Movimiento de sacerdotes para el tercer Mundo Movimiento villero peronista nueva izquierda organización de los Estados americanos organización de las naciones unidas orden de pago previsional programa de atención Médica integral programa argentino de seguridad social producto Bruto interno pronósticos deportivos servicios de atención Médica integral para la comunidad secretaría de promoción y asistencia de la comunidad salario Mínimo, vital y Móvil sociedad rural argentina universidad de Buenos aires universidad católica argentina unión cívica radical intransigente unión cívica radical del pueblo unión industrial argentina organización de las naciones unidas para la Educación, la ciencia y la cultura Fondo de las naciones unidas para la infancia universidad nacional de la plata La intervención social del Estado unlu uoM usal vEa universidad nacional de luján unión obrera Metalúrgica universidad del salvador viviendas Económicas argentinas 15 INtrODuCCIóN d esde mediados del siglo XX, más precisamente a partir de la dictadura argentina de 1955, diversos sectores sociales, estatales y militares comenzaron un proceso de construcción de un enemigo interno –asociado ampliamente con el “marxismo”– que consideraban necesario eliminar. En este sentido, en el período de alta conlictividad social que inauguró el derrocamiento del peronismo, una contribución importante al impulso de la represión dentro del país, en el marco de la guerra Fría, fue la doctrina de seguridad nacional (dsn). los militares argentinos cumplieron un papel central en el control del orden interno y los diferentes gobiernos construyeron un andamiaje normativo para reprimir a diferentes sectores, como los partidos políticos, los grupos de izquierda, el movimiento obrero, los estudiantes, el peronismo revolucionario y los grupos armados.1 aún así, para contrarrestar el impacto del “comunismo”, la dsn también contemplaba la promoción del “desarrollo” en los países periféricos. El régimen de facto de la “revolución argentina”, liderada por un general “azul”, Juan carlos onganía, jugó un papel importante en este entramado a partir de 1966. osiris villegas, uno de los jefes militares del golpe –que luego sería secretario del consejo nacional de seguridad– desarrolló una versión muy completa de la dsn y, al mismo tiempo, percibió en el nuevo gobierno la posibilidad de alcanzar el desarrollo económico industrial deseado.2 Estos propósitos se condensaron en un documento llamado Políticas y Estrategias para el Desarrollo y la Seguridad nacional, en donde la “seguridad” se encontraba subsumida al problema del “desarrollo”. Este problema había comenzado a ser un tema prioritario en las agendas de los países de la región después de la revolución cubana. sobre todo desde 1961, cuando la alianza para el progreso intentó promover el desarrollo económico, social y cultural de los países dependientes para evitar estallidos sociales y revoluciones.3 1 2 3 ranallEtti, Mario y pontoriEro, Esteban “la normativa en materia de defensa y seguridad y la criminalización de las disidencias (1955-1976)”, en actas de las V Jornadas de Trabajo sobre Historia Reciente, universidad nacional de general sarmiento, 2010; Franco, Marina Un enemigo para la nación. Orden interno, violencia y subversión, 1973-1976, Buenos aires, Fondo de cultura Económica, 2012; Franco, Marina “rompecabezas para armar: la seguridad interior como política de Estado en la historia argentina reciente (1958-1976)”, en Revista Contemporánea, n. 2, 2012, pp. 77-96; EidElMan, ariel El desarrollo de los aparatos represivos del Estado argentino durante la Revolución Argentina, 1966-1973, tesis de doctorado en Historia, universidad de Buenos aires, Facultad de Filosofía y letras, 2010. dE riZ, liliana La política en suspenso 1966/1976, Buenos aires, paidós, 2007. aguirrE, orlando “la alianza para el progreso y la promoción en américa latina”, en Revista Afuera, año v, n. 9, 2010, disponible en: http://www.revistaafuera.com/autores_detalle. php?id=94. 18 María Florencia Osuna En este marco internacional, es posible comprender que en la argentina del “onganiato” fuera creado el Ministerio de Bienestar social (MBs) bajo el paradigma del desarrollo. sin embargo, para entender los matices de este proceso, a lo largo de este trabajo se prestará atención a los actores y a las expectativas locales. a pesar de que el “desarrollo” y la “seguridad” fueron dos variables centrales de la intervención estatal en los años sesenta y setenta; debido al inusitado incremento de la violencia política, el autoritarismo y la represión estatal, los estudios del campo de la historia reciente se han concentrado preferentemente en ese aspecto del proceso histórico. En los últimos años, sin embargo, han comenzado a surgir nuevos estudios que, centrados en la dictadura de onganía, dieron impulso a una agenda de investigación sobre las dimensiones propositivas de índole social, política, educativa y cultural de ese gobierno de facto.4 En ese contexto se inscribe este libro, cuyo objetivo es estudiar las estrategias de intervención del Ministerio de Bienestar social (MBs)/acción social (Mas), desde su creación, en 1966, hasta el inal de la última dictadura argentina, en 1983.5 En relación con esto, se analizarán las trayectorias, los discursos y los idearios de los principales funcionarios involucrados con las políticas del área, los proyectos ministeriales de los diferentes gobiernos del período, las características de las políticas impulsadas e implementadas, y la red de relaciones existente entre los actores sociales y estatales. En casi todo el período de estudio, aunque con algunas variaciones, el Ministerio estuvo compuesto por las secretarías/subsecretarías de salud pública, de vivienda, de seguridad social, de promoción y asistencia de la comunidad/asistencia social, de turismo, de deportes, y del Menor y la Familia. Estas áreas, consideradas aisladamente, constituyen grandes subsistemas de la política social cuyo análisis es imposible agotar en el marco de nuestro trabajo. por este motivo, es importante explicitar algunas consideraciones atinentes a la metodología y el recorte. 4 5 giorgi, guido “redes católicas y Estado en la ‘revolución argentina’”, en Ciencias sociales y religión, vol. 12, porto alegre, 2010, pp. 53 – 78; goMEs, gabriela “El onganiato y los sectores populares: funcionarios, ideas y políticas de la secretaría de Estado de promoción y asistencia a la comunidad (1966-1970)”, en Anuario de Estudios Históricos “Prof. Carlos S. A. Segreti”, año 11, vol. 11, n. 11, córdoba, 2011, pp. 279-302 y La política social de los regímenes dictatoriales en Argentina y Chile: (1960-1970), la plata: universidad nacional de la plata. Facultad de Humanidades y ciencias de la Educación; Buenos aires: universidad nacional de general sarmiento, 2016. disponible en: http://www.memoria.fahce.unlp. edu.ar/libros/pm.483/pm.483.pdf; giorgi, guido y MalliMacci, Fortunato “catolicismos, nacionalismos y comunitarismos en política social. redes católicas en la creación del Ministerio de Bienestar social de argentina (1966-1970)”, en Cultura y Religión, vol. 6, n. 1, iquique, 2012, pp. 113-144; galvÁn, María valeria y osuna, María Florencia Política y cultura durante el “Onganiato”. Nuevas perspectivas para la investigación de la presidencia de Juan Carlos Onganía (1966-1970), rosario, prohistoria, 2014. El Ministerio de Bienestar social existió con esa denominación hasta 1981, cuando se transformó en Ministerio de acción social. La intervención social del Estado 19 por un lado, a diferencia de los escasos trabajos existentes sobre la política social en esos años,6 el trabajo no reconstruirá las lógicas internas de cada subsistema, ni focalizará en sus dimensiones cuantitativas y normativas (número de beneiciarios, montos de los aportes y las retribuciones, etc.). A pesar de esta advertencia, debido a la importancia que los actores católicos de las dos dictaduras estudiadas le otorgaban al sistema previsional y a la igura del jubilado, las políticas previsionales serán abordadas en casi todo el período trabajado. En cambio, las obras sociales, la salud pública, la asistencia social, la vivienda y la familia serán problemas estudiados en los momentos en que fueron parte sustantiva de la estrategia ministerial. En relación con esto, las políticas de la agencia estatal serán consideradas, principalmente, en función del paradigma de intervención ministerial que predominó en cada gobierno. de esta manera, la estrategia central del MBs en cada subperíodo será determinada teniendo en cuenta los objetivos generales de cada gobierno y de la coalición de fuerzas que lo respaldaba; las redes, idearios y periles de los funcionarios reclutados; y las iniciativas que, en función de lo anterior, adquirieron más relevancia y urgencia. En este sentido, siguiendo a oscar oszlak y guillermo o’donnell, las políticas públicas son las posiciones tomadas por el Estado ante diversas “cuestiones socialmente problematizadas”, ya que “ninguna sociedad posee la capacidad ni los recursos para atender omnímodamente a la lista de necesidades y demandas de sus integrantes. sólo algunas son problematizadas”.7 El “desarrollo comunitario”, la participación de los sindicatos, el saneamiento del sistema previsional, los jubilados, la unidad de la familia nuclear, la atención social a sectores marginados, los jóvenes y las drogas; son diversas “cuestiones” que fueron incluidas en diferentes momentos en la agenda ministerial, porque en el ámbito nacional y/o internacional fueron planteadas como problemas a resolver y los actores reclutados en el MBs, desde sus idearios e intereses de clase y de grupo, las consideraron prioritarias. a su vez, dentro de ese conjunto de cuestiones, por las características del gobierno que las impulsó, algunas adquirieron aún más relevancia, notoriedad y repercusión pública. o, en otros casos, como el “comunitarismo” 6 7 YuJnovsKY, oscar Las claves políticas del problema habitacional argentino, grupo Editor de américa latina, Buenos aires, 1984; FEldMan, Jorge; golBErt, laura e isuani, Ernesto Maduración y crisis del sistema previsional argentino, Buenos aires, centro Editor de américa latina, 1988; cortÉs, rosalía La seguridad social en la Argentina: el sistema de previsión social, serie documentos e informes de investigación, 43, Flacso, Buenos aires, 1986; MarsHall, adriana Políticas sociales: el modelo neoliberal. Argentina (1976-1983), Buenos aires, Editorial legasa, 1988; BElMartino, susana “crisis y reformulación de las políticas sociales”, en suriano, Juan (org.) Nueva Historia Argentina: Dictadura y Democracia (1976-2001), Buenos aires, Editorial sudamericana, 2005; BElMartino, susana La atención médica en el siglo XX. Instituciones y procesos, Buenos aires, siglo XXi Editores, 2005. osZlaK, oscar y o’donnEll, guillermo “Estado y políticas estatales en américa latina”, en KliKsBErg, Bernardo y sulBrandt, José Para investigar la administración pública. Modelos y experiencias latinoamericanos, alcalá de Henares, instituto nacional de la administración pública, 1984. 20 María Florencia Osuna (1966-1970) y la “lucha antisubversiva” (1976-1983), alinearon a casi todas las secretarías, direcciones y dependencias del MBs tras la consecución de ese objetivo prioritario. Entonces, en nuestra agenda de investigación recuperaremos esas cuestiones prioritarias ya que, además, permiten iluminar aspectos nodales más amplios de los momentos históricos en que tuvieron lugar. por otro lado, de ello se desprende la importancia de diversos actores estatales y sociales en la deinición e implementación de las políticas. En este sentido, se considera que “la esfera estatal nunca está aislada –ni siquiera en los regímenes más crudamente represivos– sino que está en permanente contacto con actores no estatales, privados y de otros ámbitos estatales”.8 por tal motivo, prestaremos atención a las relaciones de tensión y coincidencia entre los funcionarios, y diferentes grupos y corporaciones: sindicatos, católicos, intelectuales, jubilados, médicos, beneiciarios, pobladores. Asimismo, en los diferentes capítulos atenderemos a la vinculación entre las políticas e idearios de los agentes estatales, y las redes nacionales e internacionales de circulación de ideas en que se inscribieron. a su vez, tendremos en cuenta las características de los funcionarios, es decir, “quiénes son el Estado”, ya que “el Estado son las normas que lo coniguran y determinan pero también son las personas que producen y actualizan sus prácticas cotidianas dentro de sus formaciones institucionales y en interlocución con esas normas”.9 de esta manera, el libro se enmarca en una perspectiva que considera a los funcionarios estatales como agentes con una determinada trayectoria, portadores de determinadas tradiciones político-ideológicas, valores e intereses.10 Esta diversidad en la burocracia nos permite pensar el Estado como “una privilegiada arena de conlicto político, donde pugnan por prevalecer intereses contrapuestos y se dirimen cuestiones socialmente problematizadas”.11 Este enfoque también dialoga con un conjunto de trabajos que enfatizan en la dinámica conlictiva entre las “dos almas” de las dictaduras estudiadas. En esos años, el avance de las posiciones de los liberales nucleados en torno al equipo económico se contrapuso a los proyectos estatales de los actores nacionalistas, corporativistas y católicos de algunas carteras como planeamiento, Bienestar social o Educación.12 8 BoHoslavsKY, Ernesto y soprano, germán Un estado con rostro humano. Funcionarios e instituciones estatales en Argentina (desde 1880 hasta la actualidad), los polvorines: ungs; Buenos aires: prometeo, 2010, p. 26. 9 BoHoslavsKY, Ernesto y soprano, germán Un estado con rostro humano…, cit., p. 24. 10 BaldWin, peter La política de solidaridad social. Bases sociales del Estado de Bienestar europeo.1875-1975, Madrid, Ministerio de trabajo y seguridad social, 1992; sKocpol, theda Los orígenes de la política social en los Estados Unidos, Madrid, Ministerio de trabajo y asuntos sociales, 1996. 11 osZlaK, oscar Políticas públicas y regímenes políticos: relexiones a partir de algunas experiencias Latinoamericanas, cuadernos del cEdEs n. 2, Buenos aires, 1980, p. 9. 12 corradi, Juan “El método de destrucción. El terror en la argentina”, en Quiroga, Hugo y tcacH, césar (orgs.) A veinte años del golpe. Con memoria democrática, rosario, Homo sapiens, 1996; palErMo, vicente y novaro, Marcos La dictadura militar, 1976-1983: del golpe de La intervención social del Estado 21 asimismo, aunque una buena parte de las iniciativas ministeriales podría inscribirse en la deinición clásica de política social, materializada en servicios sociales estatales como jubilaciones, asignaciones familiares, viviendas, turismo social y asistencia médica;13 en el período considerado, el MBs también fue utilizado para otros ines que no es posible observar si nos ceñimos a esa categoría. En efecto, como veremos, diferentes actores –católicos, nacionalistas, peronistas ortodoxos – en distintos momentos intentaron construir, desde esa agencia estatal, diferentes proyectos ligados a sus utopías y cosmovisiones sobre el orden social deseable. la existencia del MBs, a su vez, como señalamos, se sitúa en un complejo contexto histórico signado por la existencia de dos regímenes militares, con un interregno de sólo tres años de democracia formal, y por la escalada de la violencia política social y estatal. Entonces, el propósito y desafío del libro también será delimitar la especiicidad de la intervención social del Estado, teniendo en cuenta ese marco. aún así, no existe ningún régimen que pueda mantener su estabilidad a través del empleo exclusivo de métodos coercitivos; las dictaduras occidentales del siglo XX tuvieron la necesidad de crear políticas especíicas para mantener sus apoyos originales e incluso ampliarlos,14 de modo que la política social constituyó una estrategia fundamental para ese in. En este sentido, estas iniciativas también pueden ser analizadas, siguiendo a tim Mason y carme Molinero, en una clave que nos resulta atractiva para nuestra indagación especíica, es decir, en tanto políticas tendientes a la búsqueda de adhesión y consenso, como ocurrió en algunos regímenes autoritarios del siglo XX, como el franquismo y el nazismo.15 la hipótesis general que intentará demostrar este trabajo es que en el período 1966-1983, el MBs, si bien conservó un “núcleo duro” de dependencias ligadas desde años anteriores a la política social (tales como salud pública, vivienda y seguridad social), fue un espacio utilizado por diferentes actores vinculados a redes católicas y nacionalistas para proyectar distintas utopías sobre el orden social deseable. La amplitud, novedad e indeinición de la expresión “Bienestar Social” estado a la restauración democrática, Buenos aires, paidós, 2003; canElo, paula “la política contra la economía-los elencos militares frente al plan económico de Martínez de Hoz durante el proceso de reorganización nacional” en pucciarElli, alfredo (comp. ) Empresarios, tecnócratas y militares. La trama corporativa de la última dictadura, Buenos aires, siglo XXi, 2004; canElo, paula El proceso en su laberinto. La interna militar, de Videla a Bignone, Buenos aires, prometeo libros, 2008; rodríguEZ, laura graciela Católicos, nacionalistas y políticas educativas durante la última dictadura (1976-1983), rosario, prohistoria, 2011. 13 castEl, robert La metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado, paidós, Buenos aires, 1997. 14 calvo vicEntE, cándida “El concepto de consenso y su aplicación al estudio del régimen franquista”, en Spagna Contemporánea, n. 7, 1995. 15 Mason, tim Social Policy in theThird Reich, an arbor, Berg, 1993; MolinEro, carme La captación de las masas. Política social y propaganda en el régimen franquista, Madrid, cátedra, 2005. 22 María Florencia Osuna crearon un marco propicio para convertir esta agencia estatal en una usina de proyectos diferentes y, en consecuencia, discontinuos y cambiantes. los capítulos abordarán diferentes subperíodos en los que, junto con cambios relevantes de gobierno, fue modiicándose la estrategia del MBS: 1966-1970, 1970-1973, 1973-1976 y 1976-1983. El capítulo i analiza los idearios, los actores y las principales políticas del Ministerio, luego de su creación en septiembre de 1966. El gobierno de facto llegó al poder en un contexto de crisis de la democracia liberal y de la “partidocracia”, término utilizado por onganía para acentuar el clima hostil frente a los partidos políticos. Este sistema era percibido como incapaz de garantizar el orden y la “unidad nacional”, y conducente a la crisis y el conlicto. Al mismo tiempo, la democracia – encarnada, a su vez, en el ex presidente radical arturo illia– era asociada con la lentitud, la ineiciencia, la debilidad y la falta de autoridad. Las Fuerzas Armadas, por su capacidad organizativa y de mando, eran vistas como la única institución capaz de modernizar el país. de esta manera, este gobierno militar no pretendía tomar el poder sólo para programar una salida electoral, sino que tenía objetivos refundacionales y “revolucionarios”. En el programa de la dictadura “desarrollista”, técnica y “apolítica” no había lugar para los partidos políticos –que, de hecho, fueron prohibidos– y las Fuerzas armadas tampoco podían ejercer la función pública. se ensayaron nuevas formas de vinculación con la comunidad, a partir del asesoramiento “técnico” de consejos esparcidos por todo el territorio nacional y conformados por los representantes de las comunidades municipales y provinciales. como los partidos políticos y los militares en servicio activo no tenían lugar en el nuevo gabinete nacional, las distintas agencias estatales estuvieron en manos de civiles representantes de tres sectores diferentes: los nacionalistas, los católicos (“paternalistas”) y los liberales. onganía era un ferviente católico –representante del sector “paternalista”–y el lamante MBS fue integrado por miembros de esa red. durante el primer año, predominaron los integristas de ciudad católica. pero, luego, fueron reemplazados por funcionarios cercanos a la red nacionalista del ateneo de la República, más lexibles frente a las exigencias del “mundo moderno”. de esta manera, la creación del MBs respondió directamente al nuevo proyecto de gobierno y combinó dos elementos centrales de éste: el catolicismo y la resolución técnica de la cuestión social. por la cercanía con las ideas y redes del nuevo presidente, en algunos círculos se lo llamó “el Ministerio de onganía”. En ese marco, como demuestra el capítulo i, la dependencia más “revolucionaria” del MBs fue la secretaría de promoción y asistencia de la comunidad (sEpac), que intentaba construir nuevas formas de participación comunitaria a partir de los consejos de la comunidad. la utopía “desarrollista” implementada por los católicos en el plano de la política social hacía énfasis en un principio: el desarrollo sólo sería posible si la comunidad local, controlada y asesorada por el Estado, tomaba en sus manos la ejecución de las políticas del bienestar. debido a que el propósito general del libro es dar cuenta de la estrategia principal de intervención del MBs en los distintos La intervención social del Estado 23 períodos señalados, en los años de onganía analizaremos la red de actores, de ideas y de agencias que respondieron más cabalmente a los propósitos católicos y modernizadores del nuevo gobierno. por tal motivo, en los capítulos i y ii, examinaremos, respectivamente, el “comunitarismo” católico y modernizante de la sEpac, y las utopías futuristas –basadas en la metodología “prospectiva”– que impactaron en el diseño del sistema de seguridad social del “onganiato”. El capítulo iii reconstruye la gestión frente al MBs del ex marino y periodista, Francisco Manrique, durante las presidencias del militar nacionalista, roberto levingston (1970-1971), y del general considerado liberal, alejandro lanusse (1971-1973). Ese contexto estuvo caracterizado por el incremento de la conlictividad social y de las acciones de la izquierda armada, lo que se materializó, por un lado, en avances en la normativa represiva. Fue creado un tribunal especial o cámara Federal en lo penal de la nación (1971), conocido como el “camarón”, para juzgar a quienes cometiesen delitos caliicados de “subversivos”. En este marco, uno de los episodios más resonantes de la presidencia de lanusse fue la “Masacre de trelew” que marcaría un hito en la cadena de acontecimientos ligada a las nuevas estrategias estatales represivas contra la militancia.16 sin embargo, por otro lado, lanusse apostó al desarrollo de una estrategia sensible frente a los sindicatos, los trabajadores y los sectores populares, con el in de amortiguar el conlicto social frente a la transición democrática que vehiculizaría el gran acuerdo nacional (gan). En este sentido, Manrique, en su enérgica gestión –una de las más destacables del largo período analizado–, respondió a la doble necesidad de su viejo amigo lanusse de buscar consensos a partir de la utilización de los recursos ministeriales para morigerar la puja distributiva y, a la vez, construir la plataforma a partir de la cual el entonces presidente de facto pudiera encabezar el primer gobierno electo de la transición. sin embargo, frente al frustrado intento de lanusse de ser candidato a presidente, Manrique aprovechó el gran protagonismo político y social que le dio su paso por el MBs, y se convirtió en el candidato de la alianza popular Federalista (luego, partido Federal). si en el período 1966-1970 el MBs fue un pilar central del proyecto del presidente de facto, onganía; entre 1971 y 1973, el MBs estuvo signado por la impronta personalista del ministro Manrique y su intención de proyectarse políticamente. por tal motivo, el capítulo iii analiza la importante expansión de la burocracia que tuvo lugar en el MBs en 1970-1972, la relación que el ministro “federal” comenzó a tejer con el “hombre común” del interior del país en sus numerosos viajes, el vínculo con los sindicatos en el contexto de apertura política y la estrategia del MBs de Manrique en la última etapa de la “revolución argentina”. El capítulo iv, por su parte, estudia el Ministerio en el nuevo período de democracia formal que comenzó el 25 de mayo de 1973, tras el triunfo de Héctor 16 pittaluga, roberto “la memoria según trelew”, en Cuadernos del CISH, n. 19-20, la plata, Editorial prometeo, 2006. 24 María Florencia Osuna cámpora, candidato del Frente Justicialista de liberación (FrEJuli) y delegado de Juan domingo perón. la conformación del nuevo gabinete nacional evidenciaba la diversidad existente en el peronismo, ya que las diferentes carteras estuvieron repartidas entre funcionarios provenientes de la juventud, del sindicalismo ortodoxo y de los sectores tradicionales. En este marco, el secretario privado de perón, José lópez rega, asumió como ministro de Bienestar social. En esos años, la violencia política armada recrudeció en diferentes niveles: entre la derecha y la izquierda peronista, en la normativa estatal (reforma del código penal, la ley de “seguridad nacional y actividades subversivas”), en el progresivo involucramiento de los militares en la represión y en la creación de los primeros centros clandestinos de detención (ccd) durante el “operativo independencia”, en tucumán, en 1975. En este contexto, el MBs comenzó a adquirir un papel más complejo, ligado materialmente a la represión clandestina contra la izquierda y la oposición. Es decir, si en 1966, como vimos, el objetivo del “desarrollo” económico y social estaba estructural y difusamente ligado a la estrategia de la dsn de prevención contra el “marxismo”; a partir de 1974, el MBs dirigido por lópez rega reformuló ese papel y, además de colaborar con la represión legal, también comenzó una ofensiva armada clandestina contra los blancos de la triple a. aunque sin descuidar la tan mentada redistribución de la riqueza por medio de las diferentes secretarías del Ministerio. Ese doble carácter de la política del “garrote y la zanahoria” otorgó cierta peculiaridad a la agencia estatal en estos años. asimismo, en los discursos de lópez rega es posible encontrar una asociación entre la pobreza material y la violencia potencial de las masas, que justiicaba la atención urgente de los sectores sociales más necesitados. En este marco, además de la centralidad indudable del ministro, la agencia estatal del MBs que resaltaría por su enérgico accionar sería la dirección nacional de Emergencias sociales (dinEs) dirigida por el militar retirado leandro salato. prestaremos atención al concepto de “emergencia” que manejaba la dirección, ya que cubría un amplio espectro que iba desde las catástrofes naturales hasta los atentados, pasando por el envío de una silla de ruedas o una chapa para una villa miseria. según la dinEs, el país estaba en “estado de emergencia” y, por ello, el MBs montó una compleja red de comunicación para llegar a todos los puntos del territorio de manera rápida. En este marco, también analizaremos las características del “beneiciario ideal” del Ministerio y observaremos que fue reinstalado el concepto del “humilde”, es decir, de aquellos sectores empobrecidos, vulnerables y marginados del entramado social. no era el trabajador asalariado quien vertebraba la propaganda oicial del “Ministerio del Pueblo”, sino el excluido que era representado como un ser en un estado “apolítico” y “asocial”, una suerte de “buen salvaje” que, por cierto, era escasamente peligroso. El capítulo v comienza a estudiar los años de la última dictadura, cuando el MBs dejó de ser el “Ministerio del pueblo” para convertirse, según la retórica oicial, en el “Ministerio de la Familia” encontrando una nueva resigniicación en el marco de una agenda diferente. El período 1976-1983 coincide con los años del La intervención social del Estado 25 terrorismo de Estado, basado en un dispositivo represivo clandestino, materializado en cientos de ccd, que articulaba secuestros, tortura, asesinato y desaparición del cuerpo de la víctima. a pesar de su carácter secreto e ilegal, la instalación de cientos de ccd en la trama urbana de las grandes ciudades, como indica pilar calveiro, lo convertían en un “secreto a voces” capaz de infundir parálisis y terror en el conjunto de la sociedad.17 En el marco de la “lucha antisubversiva”, el MBs cumplió diferentes objetivos. por un lado, desde su discurso, el objeto de intervención prioritario era la “familia” y su protección en términos ideológicos y materiales. Esto respondía al diagnóstico de “crisis de la familia” y al impacto destructivo potencial de la “subversión” en su seno. cabe mencionar que los principales funcionarios eran católicos conservadores y en sus iniciativas articularon el MBs con una amplia red católica que incluía a la iglesia y al laicado. de esta manera, en los tres capítulos que dedicamos a la última dictadura nos proponemos analizar los discursos y las políticas hacia la familia como unidad, pero también, hacia algunos de sus miembros: los niños, los jóvenes y los abuelos. como estudia el capítulo vi, entre los más jóvenes y los más viejos de la familia existía, según los discursos de la época, una “brecha generacional” que era necesario suturar porque, en parte, era la causa de la cooptación de los jóvenes por parte de los “subversivos”. para ello, se recuperaría la igura de los viejos/abuelos/jubilados que, según los funcionarios, había sido desvalorizada. Esto nos permite explicar la importancia que los jubilados tuvieron para el secretario de seguridad social, el católico santiago de Estrada. En ese sentido, en el capítulo vii observamos que el MBs funcionó como un contrapeso frente a los avances que pretendía realizar el ministerio de Economía sobre las jubilaciones. El secretario de Estrada defendió el sistema previsional solidario y de reparto frente al proyecto de los “tecnócratas” que proponían la eliminación de los aportes obreros y patronales, y la privatización de las jubilaciones en un sistema de capitalización y seguro. así, el estudio de estas políticas también nos permitirá realizar un aporte a la comprensión del marco faccioso y conlictivo en el que se desarrollaron las políticas estatales durante la última dictadura. 17 calvEiro, pilar Poder y desaparición: los campos de concentración en Argentina, Buenos aires, colihue, 2008. prIMErA pArtE EL MINISTERIO DE BIENESTAR SOCIAL DURANTE LA “REVOLUCIÓN ARGENTINA” (1966-1973)