Superar la crisis
constitucional
profundizando en la
integración europea:
cuatro propuestas
Coordinadores:
Gil Carlos Rodríguez Iglesias
Charles T. Powell
José Ignacio Torreblanca
Ponentes:
Ignacio Borrajo Iniesta
Diego J. Liñán Nogueras
Manuel López Escudero
Carlos Mulas Granados
El Real Instituto Elcano de Estudios
Internacionales y Estratégicos es una
fundación privada, independiente de
la administración pública y de las
empresas que mayoritariamente la
financian. Se constituyó, bajo la
Presidencia de Honor de S.A.R. el
Príncipe de Asturias, el 27 de diciembre
de 2001, para servir de foro de análisis
y discusión sobre la actualidad
internacional y muy particularmente
sobre las relaciones internacionales de
España.
El Instituto se define como una
institución apartidista aunque no
neutral, que mediante aproximaciones
y métodos científicos multidisciplinares
trata de desarrollar una perspectiva
estratégica y global, con vocación
prospectiva, y con el fin de generar
propuestas políticas y sociales que
puedan ser aplicadas en la práctica.
Los Informes Elcano, cada uno de ellos
fruto de la reflexión de un amplio
grupo de trabajo de especialistas que
representan a diferentes ámbitos y
visiones de la sociedad, responden a la
necesidad de aportar propuestas
concretas a temas relevantes para la
política exterior española.
© 2007. Fundación Real Instituto Elcano
de Estudios Internacionales y Estratégicos
Principe de Vergara, 51
28006 Madrid
www.realinstitutoelcano.org
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Quinteral Servicios Gráficos, S.L.
Impresión: Quinteral Servicios Gráficos, S.L.
Deposito legal: M-53423-2004
ISSN: 1698-885X
ISBN: 978-84-690-3478-1
Ejemplar gratuito. Prohibida la venta.
2
Nota preliminar
Este Informe es fruto de la labor de
análisis y reflexión llevada a cabo por el
Grupo de Trabajo sobre el Futuro de la
Unión Europea del Real Instituto
Elcano, que ha venido reuniéndose
regularmente desde el mes de junio de
2005. El Informe aspira a reflejar el
contenido de los debates y aportaciones
realizadas por los miembros del Grupo
en cuanto al futuro del Tratado
Constitucional y, más concretamente,
las opciones que se plantean en el
escenario de negociaciones que se abre
en el año 2007.
En concreto, y como continuación del
Informe presentado el 25 enero de
2007 con el título “El futuro de la
Constitución Europea: opciones para
España”, presentamos ahora un
segundo Informe en el que examinamos
cuatro aspectos del proceso de
integración europea que consideramos
del mayor interés ante una eventual
renegociación del Tratado
Constitucional. Se trata de: la
gobernanza económica, la energía y el
medio ambiente, la inmigración y la
ciudadanía.
Estos cuatro temas han sido objeto de
sendas ponencias que fueron debatidas
por el Grupo en su reunión del 8 de
mayo de 2007. Queremos expresar
nuestro especial agradecimiento a los
ponentes, que han realizado un
magnífico trabajo en un período de
tiempo muy breve: Carlos Mulas
Granados (Profesor en la Universidad
Complutense), Manuel López Escudero
(Catedrático de la Universidad de
Almería), Ignacio Borrajo Iniesta
(Catedrático de Derecho Administrativo
y Letrado del Tribunal Constitucional) y
Diego J. Liñán Nogueras (Catedrático de
la Universidad de Granada).
Además de la generosa contribución de
los miembros del Grupo de Trabajo
reseñados en el Anexo correspondiente,
hemos contado también en el proceso
de elaboración del Informe con la
inestimable colaboración de Teresa
Ribero (Ministerio de Medio Ambiente);
Enrique Bal, Ferrán Casadevall, Clara
Crespo y Fernando Valero (Ministerio de
Economía y Hacienda); Antoine QueroMussot (Gabinete del Comisario de
Asuntos Económicos y Monetarios de la
Comisión Europea); Pablo Moreno
(Oficina Económica del Presidente del
Gobierno); Juan Luis Vega (Banco de
España); Pablo Benavides, Félix
Fernández-Shaw, Miguel Fuertes,
Francisca Pedrós y Cristina Serrano
(Ministerio de Asuntos Exteriores y de
Cooperación); Paul Isbell, Rick Sandell y
Federico Steinberg (Real Instituto
Elcano) y Juan Iranzo (Instituto de
Estudios Económicos). Todos ellos han
hecho aportaciones muy valiosas a este
Informe, por lo que queremos
expresarles nuestro más sincero
agradecimiento.
Gil Carlos Rodríguez Iglesias
director, Real Instituto Elcano
Madrid, 30 de mayo de 2007
3
Índice
Introducción
5
1. Posibilidades de mejora de la gobernanza económica en Europa
1.1. Introducción
1.2. La gobernanza de la política monetaria europea
1.2.1. Los problemas de la política monetaria del BCE entre 1999 y 2006
1.2.2. Soluciones propuestas
1.3. La gobernanza de la política fiscal
1.3.1. Los problemas de la política fiscal en la zona euro entre 1999 y 2006
1.3.2. Soluciones propuestas
1.4. La gobernanza de los procesos de reforma económica
1.4.1. Problemas de coordinación entre las distintas iniciativas de reforma
económica
1.4.2. Soluciones propuestas
1.5. Cuatro escenarios para la reforma de la gobernanza económica en Europa
Escenario 1: No reforma
Escenario 2: Actualización del Tratado
Escenario 3: Reforma parcial
Escenario 4: Reforma total
1.6. Conclusión: opciones recomendables para España
15
16
17
17
17
19
19
20
24
24
2. Política energética y renegociación del Tratado Constitucional
2.1. Introducción
2.2. Fragilidad y deficiencia de las competencias actuales de la UE en
materia de energía
2.3. Alcance del artículo III-256 del Tratado Constitucional
2.4. Hacia una base jurídica más sólida para la política energética de la UE
2.4.1. Toma de conciencia del reto energético y medioambiental de la UE
2.4.2. El Plan de acción 2007-2009 sobre la Política Energética para Europa
2.5. ¿Se necesita una nueva base jurídica para el desarrollo de una política
energética común?
Escenario 1: Eliminación de la base jurídica específica de la política energética
Escenario 2: Mantenimiento de una base jurídica idéntica o similar al art. III-256
Escenario 3: Nueva base jurídica para la política energética europea
2.6. Conclusiones: la posición de España en materia energética
31
32
32
3. El desafío de la inmigración
3.1. Introducción
3.2. La competencia sobre inmigración
3.2.1. Las disposiciones del Tratado Constitucional
3.2.2. La competencia general en materia de inmigración
3.2.3. Las atribuciones específicas de la Unión
3.2.4. Los acuerdos con terceros países
3.3. El contexto: fronteras, asilo, derechos fundamentales
3.3.1. Las fronteras de la Unión
3.3.2. El asilo
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54
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36
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46
50
5
3.3.3. Los derechos fundamentales
3.4. Otras políticas relevantes: en particular, la acción exterior de la Unión
3.5. El marco institucional
3.6. Conclusiones y propuestas
Escenario 1: Retroceso
Escenario 2: Rescate
Escenario 3: Mejora
59
60
64
64
64
64
66
4. La ciudadanía de la Unión Europea
4.1. La ciudadanía: algunas premisas conceptuales
4.2. Los derechos de ciudadanía en la Unión Europea: una experiencia
singular
4.3. El estatuto y los derechos de ciudadanía en la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea y el Tratado por el que se
establece una Constitución para Europa: una operación jurídicamente
compleja y políticamente limitada
4.4. El discurso de la ciudadanía como factor de legitimación: entre la
retórica y la necesidad
4.5. Escenarios
Escenario 1: Retroceso
Escenario 2: Statuo quo
Escenario 3: Profundización
4.6. Conclusiones
70
70
71
5. Conclusiones y recomendaciones
5.1. En el ámbito de la gobernanza económica
5.2. En el ámbito de la energía
5.3. En el ámbito de la inmigración
5.4. En el ámbito de la ciudadanía
85
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91
93
ANEXO: Integrantes del Grupo de Trabajo
97
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81
81
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86
Introducción
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
Introducción
El día 25 de enero de 2007
presentábamos el octavo Informe
Elcano “El futuro de la Constitución
Europea: opciones para España”. En
dicho Informe analizábamos tanto las
razones de la crisis constitucional en la
que se encontraba inmersa la Unión
Europea tras el doble “no” al Tratado
Constitucional en los referendos
realizados en Francia y los Países Bajos
en mayo y junio de 2005,
respectivamente, como las diversas
salidas que podían contemplarse al
atolladero constitucional.
Aunque en el Informe se señalaba
como más deseable un escenario
caracterizado por la rápida entrada en
vigor de la Constitución Europea sin
modificaciones sustanciales, también se
apuntaba el hecho de que, dado el
sentido de las manifestaciones de los
gobiernos de aquellos países que o bien
no habían sometido el Tratado a
ratificación o bien lo habían rechazado
en referéndum, se abría paso
progresivamente la posibilidad de que
los Estados miembros que sí habían
ratificado se vieran finalmente forzados
a aceptar una renegociación del texto
original.1
El escenario de una renegociación,
siquiera parcial, del Tratado
1
Constitucional ha ganado peso con el
tiempo. Por un lado, la Presidencia
alemana ha adquirido un compromiso
muy fuerte en el sentido de que el
Consejo Europeo de junio de 2007
adopte una “hoja de ruta” que haga
posible completar el proceso
constitucional. Pero aunque siempre
haya insistido en su deseo de salvar “la
sustancia” del actual proyecto
constitucional, la Presidencia alemana
ha dado por hecho que la solución de la
actual crisis pasaría por la elaboración
de un nuevo texto, texto que,
naturalmente, debería ser sometido
nuevamente a ratificación por todos los
Estados miembros de acuerdo con sus
procedimientos constitucionales.2
Por otro lado, los gobiernos británico,
checo y polaco no han dejado lugar a
dudas respecto a su preferencia por la
negociación de un nuevo Tratado.3
Finalmente, tanto en Francia como en
los Países Bajos, los gobiernos salidos de
las urnas con posterioridad a los
referendos constitucionales han dejado
claro que no someterían de nuevo el
texto existente a ratificación. En este
sentido, la elección de Nicolás Sarkozy a
la Presidencia de la República francesa
confirma que se va a intentar lograr un
nuevo texto, aunque queda por
determinar cuál será su contenido
Véase la versión digital del Tratado Constitucional, elaborada por el Instituto Elcano, que permite
una fácil navegación por sus distintas partes, capítulos, secciones y artículos en:
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/VersionDigitalCEu
2
KOOPMAN M. (2007) “De salvar a Europa a marcar el paso: la Presidencia alemana de la UE”,
Análisis del Real Instituto Elcano 6/2007 de 15.02.2007; “Speech by Angela Merkel, Chancellor of the
Federal Republic of Germany, to the European Parliament in Strasbourg”, Servicio de Prensa de la
Presidencia alemana del Consejo, 17 de enero de 2007; “Angela Merkel wants current text to be
used as basis” (Agence Europe, 18 de enero de 2007); “We need the Constitution to make the EU
more efficient, more transparent and more democratic. The substance (of the draft Constitutional
Treaty) must be retained. That will be reflected in our proposals, Steinmeier says” (Agence Europe,
24 de enero de 2007).
3
Véase, entre otros: ESPARZA D. y MESTANKOVA, P. (2007), “Los Checos frente a la crisis europea”,
Análisis del Real Instituto Elcano, 60/2007 de 29/05/2007; “Dutch government favours new look
treaty for the EU”, euobserver.com, 11.04.2007; “Blair pushes to drop EU constitution”,
euobserver.com, 17.04.2007; “Prague seeks get-out clause for EU laws in new treaty”,
euobserver.com, 09.05.2007; “Czechs back Poles on voting in the Constitution”, European Voice,
Vol.13, No.18;
8
Introducción
exacto y cuánto se parecerá éste al
actual.4
Vistos todos estos elementos, aunque
algunos Estados quieran comenzar la
negociación desde cero (es decir, desde
el Tratado de Niza), parece evidente
que nos encontramos ante la puesta en
marcha de una operación destinada a
“transplantar” el actual texto
constitucional a un receptáculo distinto,
probablemente dos si finalmente se
acepta la muy extendida idea de que
deberá haber dos textos: por un lado,
un Tratado Fundamental, Tratado
“simplificado” o “mini-Tratado” (para
así evitar las connotaciones
constitucionales) donde se recojan en su
mayoría las disposiciones de la actual
Parte I del Tratado Constitucional
(donde se encuentran las innovaciones
institucionales); y, por otro, un segundo
Tratado, que recogería, modificando los
Tratados existentes, gran parte de las
disposiciones de la actual Parte III,
dedicada a las políticas de la Unión.5
Desde nuestro punto de vista, una
operación como la que se plantea tiene
que ser juzgada tanto en razón de sus
posibilidades de éxito como en función
de sus contenidos.
En cuanto al primer aspecto, el éxito, es
obligado señalar las dificultades que
entraña, primero, lograr un acuerdo
satisfactorio para los veintisiete Estados
miembros en un plazo tan corto de
tiempo como el que se está planteando
(seis meses), máxime cuando han
transcurrido casi tres años desde la
firma del Tratado Constitucional y las
posiciones de muchos Estados han
cambiado o evolucionado en
direcciones no necesariamente
coincidentes. En este sentido, la idea de
una Conferencia Intergubernamental
(CIG) rápida y con un mandato limitado
es sin duda atractiva, pero como ya se
ha puesto de manifiesto en las
discusiones sobre qué debería incluir y
excluir la agenda y el mandato
negociador de dicha conferencia,
4
La posición de Sarkozy ha evolucionado desde la propuesta de “mini-Tratado” contenida en el
discurso del 8 de septiembre de 2006 ante Friends of Europe [en hipervínculo] a una propuesta, algo
más ambiciosa, que ha denominado como “Tratado Simplificado”. Véase: “Je veux que l’Europe
change”, Strasbourg – Mercredi 21 février 2007. También: “La France, puissance d’avenir”, entrevista
concedida a Politique Internationale, núm. 115, de mayo de 2007 [en hipervínculo].
5
Pierre Lequiller, Presidente de la Comisión de Asuntos Europeos de la Asamblea Nacional Francesa,
y miembro del partido del Presidente Sarkozy (UMP), presentó el 10 de abril de 2007 ante la
Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo una propuesta de Tratado
“simplificado” que incluiría la Parte I del actual Tratado Constitucional más seis artículos de la Parte
III. Estos serían: los relativos al la creación del servicio diplomático europeo; el paso a la mayoría
cualificada en política exterior y de seguridad; las disposiciones relativas a la política de defensa
(PESD); el nuevo procedimiento presupuestario; y los procedimientos (simplificados) de revisión del
Tratado (citado en “Dutch government favours new look treaty for the EU”, euobserver.com,
11.04.2007). Giuliano Amato, vicepresidente de la Convención que redactó el texto constitucional, y
director de un Grupo de Trabajo sobre el Futuro del Tratado Constitucional en el que participan
numerosas personalidades europeas, también se ha mostrado partidario de la idea de un Tratado
“simplificado” (“A better starting point for Europe’s constitution debate”, Financial Times, 24
January 2007). Por último, el eurodiputado alemán, Jo Leinen (PES), Presidente de la comisión de
Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo, también ha desarrollado este escenario con
detalle (Europolitics 3305, 11 de mayo de 2007 [en hipervínculo]). En concreto, propone mantener la
Parte I y elaborar un segundo Tratado, modificatorio del Tratado de Niza, que contuviera los 326
artículos de la actual Parte III. A ello añadiría un protocolo sobre cambio climático y otro sobre
política social. Véase también, en esta línea, BONCIVINI, G. y TOSATO, G.L. (2007), “An Italian
Strategy for Relaunching the EU Constitutional Treaty”, Istituto Affari Internazionali, mayo de 2007.
Para una discusión en profundidad de las diferentes opciones existentes, véase: MARTÍN Y PÉREZ DE
NANCLARES, J. (2007), “Solutions to the current Constitucional impasse in the European Union: The
‘Reduced Treaty Option”, Elcano Royal Institute Working Papers, 16/2007, 7/05/2007.
9
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
configurar las discusiones de acuerdo
con los deseos de unos pocos Estados
miembros, excluyendo a otros, va a
resultar extremadamente difícil.
Por ello, aunque se pueda discrepar de
la pretensión de algunos gobiernos de
reabrir el paquete institucional pactado
en la Constitución con el argumento
(razonable) de que ello complicará
extraordinariamente la negociación,
tampoco se puede dejar de señalar que
todo Estado miembro tiene derecho a
expresar qué elementos quiere
preservar y qué elementos desea
eliminar de un futuro Tratado. En otras
palabras, la discusión sobre qué
aspectos del Tratado Constitucional se
deben blindar y cuáles someter de
nuevo a negociación no puede ser
impuesta, sino que debe ser parte de la
negociación ya que de lo contrario, el
nuevo Tratado enfrentará problemas
similares en cuanto a su aceptación en
los Estados miembros que con
posterioridad deberán ratificarlo.
Segundo, además de lograr un texto
satisfactorio para los Gobiernos que lo
negocien, los Estados miembros deben
lograr un texto ratificable. Resulta
paradójico que a pesar de que la crisis
actual haya venido por la vía de la
ratificación, no de la negociación,
algunos Gobiernos se muestren
convencidos de que todo el problema
se reduce a la capacidad de una CIG de
producir un texto, olvidando que el
verdadero problema comenzará, de
nuevo, una vez que se disponga de
éste. Ciertamente, una serie de
Gobiernos (el francés, el británico y el
holandés) han anunciado que no
someterán el nuevo texto a
referéndum. Pero ello no implica que
6
no vaya a haber referendos
ratificatorios, pues las disposiciones
constitucionales de algunos países
(como Irlanda o Dinamarca) los hacen
preceptivos, sin descontar la posibilidad
de que en algunos Estados miembros la
presión popular o política acabe
forzando a los gobiernos a someter el
texto a consulta. 6
Las consecuencias de este análisis
apuntan en una dirección muy clara.
Comoquiera que no cabe duda de que,
al mantenerse el requisito de
unanimidad, un nuevo fracaso
ratificatorio afectaría negativamente a
todos los Estados miembros, y no sólo a
aquellos que rechazaran ratificar el
nuevo Tratado, e incluso podría dar
lugar a un retroceso importante en el
proceso de integración, la CIG debería
pactar un Plan B que contemplara los
pasos a seguir caso de un eventual
fracaso ratificatorio en uno o más
Estados, incluyendo las posibilidades de
establecer cláusulas de entrada y salida
(opt-in, opt-out) así como mecanismos
concretos de integración flexible que
permitieran evitar la ruptura de la
Unión si se produjera un nuevo fracaso.7
En lo relativo a los aspectos sustantivos,
de contenido, nos parece (y así lo
señalamos en nuestro anterior Informe)
que una operación como la que se
plantea es tan difícil desde el punto de
vista técnico y jurídico como arriesgada
desde el punto de vista político: si la
operación que se plantea es puramente
cosmética, es muy probable que no
contente a los que no han ratificado;
por el contrario, si realmente se
suprimen aspectos sustantivos de la
Constitución Europea con el fin de dar
satisfacción a los más reticentes, es
Con vistas a impedir que un segundo “no” en un Estado miembro bloqueara de nuevo el proceso,
los eurodiputados Carlos Carnero (PES) y Bronislaw Geremek (ALDE) han propuesto formalmente
que el nuevo Tratado fuera objeto de una consulta popular simultánea en los 27 miembros (Nota de
Prensa EP 20070320 IPR04378). Véase también: Agence Europe de 21 de marzo de 2007,
“EP/REFERENDUM”.
7
Véanse las manifestaciones en este sentido del Primer Ministro Belga, Guy Vehofstadt recogidas
en: “Perplexity over French attempts to relaunch Europe” (Agence Europe, 31 de enero de 2007).
10
Introducción
también muy probable que los que sí
han ratificado se muestren insatisfechos
y rechacen el arreglo.8
Como se ha insistido, la Constitución
Europea es el producto de un
compromiso entre muchos elementos,
por lo que cualquier alteración de una
de sus partes puede alterar el equilibrio
total. Pensar, como se insinúa a veces,
que las instituciones son más fáciles de
acordar que las políticas y que, en
consecuencia, un acuerdo que blinde la
Parte I del actual Tratado pero que abra
a la negociación la actual Parte III
tendrá posibilidades de éxito, deja sin
resolver incertidumbres muy
importantes. 9
Sin embargo, pese a las dudas acerca de
los planteamientos que se están
ofreciendo para salir de la crisis, las
actuales circunstancias aconsejarían
conceder a la opción del “transplante”
el beneficio de la duda, máxime si los
contenidos no están predeterminados,
de tal manera que quepa alguna
posibilidad incluso de introducir
mejoras respecto a lo logrado en el
actual texto constitucional. Por tanto,
aún mereciendo este planteamiento un
posicionamiento de partida crítico, ello
no sería obstáculo para plantearse de
qué manera podría aprovecharse una
eventual renegociación de la
Constitución Europea para introducir
algunas mejoras respecto a los textos
existentes o dar satisfacción a las
preocupaciones y cuestiones que han
aparecido en la agenda europea desde
que en octubre de 2004 se firmara el
Tratado Constitucional.
En último extremo, es evidente que lo
que se abre ante nosotros es una
negociación y, por tanto, los resultados
no están predeterminados sino que
dependen de los juegos de fuerzas, la
habilidad negociadora y la calidad de
los argumentos empleados. Quedaría
superada así la fase de los escenarios,
ya que el resultado final bien puede
contener elementos de uno y otro
escenario, es decir: podemos
encontrarnos ante una “Constitución
plus” en algunos aspectos, a la vez que
en un “mini-Tratado” en lo relativo a
otros, sin descartar que otros elementos
permanezcan inalterados respecto al
actual proyecto de Tratado
Constitucional.
8
Véase el discurso de Romano Prodi el 22 de mayo de 2007 ante el Parlamento Europe: “Vetoes and
cheap compromises need to be done away with. Let’s move forward with those that want to, with a
two-speed Europe if necessary. It is not obligatory to all move forward together at the same time. I
want this but I am aware that it is not always possible. There are risks of involution and we should
not underestimate them…My country is not prepared to accept anything or sign up to any old
compromise” (Citado en: “Initiatives to denounce danger of new treaty leading to retreat in
European construction” Agence Europe, 9 de mayo de 2007). Véase también el Informe Barón/Brok
aprobado por la Comisión de Asuntos Constitucionales del PE el 21 de mayo, en el que se rechaza
tajantemente que un nuevo Tratado “resulte en una disminución de los derechos de los ciudadanos,
la democracia, la eficacia o la transparencia en el funcionamiento de la Unión” (Nota de Prensa, EP
20070521/IPR06846, “Draft Report on the Roadmap for the Union´s Constitutional Process”,
Committee on Constitutional Affairs PR\662727EN.doc).
9
Para una visión crítica acerca de las posibilidades de separar la Parte I y III del Tratado
Constitucional, véase LOUIS, J.V (2007) L’Europe: Surtir du doute, Bruxelles: Bruylant, reseñado en
European Library No. 733, 15 de mayo de 2007. Louis defiende el contenido innovador de la Parte III
y cuestiona la posibilidad de que las Partes I y III puedan coexistir con los Tratados en vigor. Véase
también: SEUE, MAEC, Actualización del Informe del Gobierno al Congreso de los Diputados:
“Reflexiones sobre el futuro de la UE”, Documento de Trabajo del Real Instituto Elcano 8/2007 de
28.02.2007, en el que se pone de manifiesto igualmente las dificultades asociadas a los intentos de
separar la Parte I y III del actual Tratado Constitucional.
11
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
Esta línea pragmática, y a la vez
europeísta, consistente en intentar
obtener el máximo rendimiento
europeo de una eventual renegociación
es la defendida en diversas propuestas
que han circulado últimamente,
propuestas que, en tanto en cuanto
aspiran a buscar una salida a la crisis
que, a la vez, profundice en la
integración europea, consideramos de
sumo interés. 10
Esta línea es también la defendida por
los llamados “amigos de la
Constitución”, es decir, el grupo de
veinte países que han ratificado la
Constitución (dieciocho) o simpatizan
con ella (Portugal e Irlanda), que
fueron convocados en Madrid el día 26
de enero por los Ministros de Exteriores
de España y Luxemburgo con el objeto
de hacer visible la amplitud y solidez
del apoyo del que disfrutaba el
proyecto de Constitución Europea. La
reunión de Madrid escenificó el peso y
el valor del Tratado Constitucional,
ratificado por dieciocho Estados, siete
de los cuales lo hicieron con
posterioridad a los referendos en
Francia y los Países Bajos. Dichos
Estados configuran una mayoría amplia
de dos tercios de los miembros de la
Unión y representan al 56% de la
población. A pesar del requisito de
unanimidad, el peso y la influencia de
esta amplia mayoría debería hacerse
valer en el proceso político y
negociador que se va a abrir
próximamente.
Como explicaban los convocantes de la
reunión de Madrid, la preferencia de
estos veinte países por el texto
constitucional como método y solución
para los problemas de la construcción
europea se basa en la convicción de que
la Unión Europea no es el problema
sino el marco en el que es necesario
trabajar para encontrar las respuestas a
los problemas que preocupan a los
ciudadanos. 11 Por ello, los asistentes a
dicha reunión concluían adoptando una
declaración en la que se afirmaba: 12
“Queremos una Europa política
que desempeñe un papel clave
en este mundo globalizado,
basándose en los valores y
principios que inspiran el
proceso de integración
europea. Queremos una Europa
mejor: una Europa más eficaz,
más transparente y más
democrática, al servicio de sus
ciudadanos, como establece el
Tratado Constitucional.
El objetivo de este Tratado es
permitir que Europa se enfrente
más eficazmente a los desafíos
del siglo XXI y pueda responder
a las expectativas de sus
ciudadanos. Sus disposiciones
responden a la diversidad y
pluralidad de la Unión. Es el
resultado de una compleja y
difícil negociación y refleja
delicados equilibrios de
distintos intereses políticos,
sociales, económicos y jurídicos.
10
Véase por ejemplo: DUFF, A. (2007), “Constitution plus: renegotiating the Treaty”, Bruselas, TEPSA,
febrero de 2007; MANGAS, A. (2007) “El rescate del Tratado Constitucional: ¿qué y cómo se puede
salvar?”, Análisis del Real Instituto Elcano 17/2007, de 12.02.2007; SCREYER, M. (2007), “The Future
of the Constitucional Treaty: positions and proposals of the Greens and other political actors”,
Berlín, Heinrich Böll Foundation, enero de 2007.
11
Véase: M. A. Moratinos y J. Asselborn, “La Europa que queremos”, ABC 16.1.2007; “This enlarged
Europe needs a new constitution”, The Independent Online [en hipervínculo], “Friends of EU
constitution defend treaty’s ‘fundamental content’”, euobserver.com, 26.01.2007; “Spain pushes for
extended EU constitution”, euobserver.com, 26.01.2007; y “Resurrecting the European
Constitution”, Andrew Duff, Financial Times, 20 January 2007.
12
Ministerial Meeting of Friends of the Constitution “For a Better Europe” Madrid, 26 January
2007; Reunión ministerial de los Amigos de la Constitución; “Por una Europa mejor”; Madrid, 26 de
enero de 2007
12
Introducción
Necesitamos instituciones
fuertes y democráticas como las
previstas en el Tratado que nos
permitan aplicar políticas
comunes eficaces. Pero un
acuerdo limitado a unos pocos
cambios institucionales no es
suficiente para dar respuesta a
las expectativas de los
ciudadanos. Éstos quieren que
respondamos eficazmente a
importantes retos del mundo
actual, como la inmigración, la
seguridad interior y exterior, así
como la energía, que también
deben abordarse a nivel
europeo. Quieren una Europa
que promueva en el mundo sus
valores e intereses. No podemos
defraudarlos.
Somos conscientes de que, para
alcanzar este objetivo común,
debemos encontrar un acuerdo
aceptable para todos. Estamos
dispuestos a escuchar con
espíritu constructivo las
propuestas de los demás
Estados miembros. Estamos
dispuestos a trabajar juntos
sobre la base del Tratado
Constitucional, firmado en
Roma en octubre de 2004 por
todos los Gobiernos de los
Estados miembros de la Unión
Europea, con el fin de alcanzar
un acuerdo que respete su
sustancia y sus equilibrios [..]”.
En línea con el espíritu pragmático y
europeísta que inspiró la reunión de los
amigos de la Constitución en enero de
2007, y como continuación de las
actividades del Grupo de Trabajo sobre
el Futuro de la Unión Europea, el
Instituto Elcano ha decidido someter a
discusión pública cuatro propuestas que
permitirían avanzar en la construcción
europea y, a la vez, dar satisfacción a lo
que consideramos que son demandas
claras de la ciudadanía en asuntos
claves relacionados con el futuro de
Europa. Se trata de cuatro propuestas
que no pretenden ser exhaustivas, ya
que somos conscientes de que existen
muchas otras áreas en las que cabría
impulsar el proceso de integración
europeo,13 pero que sí consideramos
cruciales a la hora, primero, de hacer
visibles las posibilidades reales de
profundizar en la integración europea
y, segundo, de contribuir con
propuestas útiles a la discusión en torno
a los elementos que debería contener el
nuevo Tratado o Tratados que se
elaboren caso de que el Consejo
Europeo de junio lograra acordar un
mandato para abrir una Conferencia
Intergubernamental. Los ámbitos que
hemos seleccionado son cuatro:
En primer lugar, el relativo a las
posibilidades de mejora de la
gobernanza económica en el ámbito de
la Unión Europea, materia que no
recibió una atención muy destacada ni
durante la Convención Constitucional ni
durante la CIG 2004, pero en la cual los
desafíos son muy evidentes. Además, la
discusión en torno a esta materia ha
registrado un impulso muy importante
con la elección de Nicolás Sarkozy para
la Presidencia de la República en
Francia.
En segundo lugar, tratamos las
cuestiones relacionadas con la energía y
13
El Comité de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo ha propuesto incluir en un futuro
Tratado los siguientes ámbitos: cambio climático; seguridad energética; inmigración; la lucha contra
el terrorismo; el acervo de la ampliación; el modelo social europeo; y la gobernanza económica en
la eurozona. Véase: “Brok/Barón Report: Draft Report on the Roadmap for the Union´s
Constitutional Process”, Committee on Constitutional Affairs PR\662727EN.doc de 17.04.2007.
13
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
el cambio climático. Se trata de
cuestiones centrales en la agenda
política y en el listado de
preocupaciones de los ciudadanos
europeos y sobre las cuales existe
todavía un muy largo recorrido tanto
para las políticas comunes como para
los instrumentos jurídicos.
En tercer lugar, hemos seleccionado la
cuestión de la inmigración, por
constituir, así mismo, un elemento
importantísimo de la agenda europea y
un verdadero test de la capacidad de
actuación de la UE a la hora de resolver
problemas básicos de los Estados
miembros y la ciudadanía europea.
Finalmente, para concluir, hemos
optado por examinar el tema de la
ciudadanía europea, en el
entendimiento de que el proyecto de
integración no sólo tiene una
importantísima dimensión política, sino
que es precisamente en este ámbito en
el que los problemas que afectan a las
bases políticas de la integración
europea se han manifestado con
particular intensidad en los últimos
años
En la sección de conclusiones
esbozaremos con más detalle el
contenido de las propuestas y
planteamientos susceptibles, a nuestro
juicio, de abrirse camino en una
eventual renegociación del Tratado
Constitucional. Aquí, y antes de dejar a
nuestros lectores examinar las
ponencias en las que se apoyan
nuestras propuestas, simplemente
avanzaremos que el presente informe
confirma, una vez más, que la
Constitución Europea, pese a las críticas
de unos y de otros, ofrece novedades y
avances importantes, razonables y
útiles. A la vez, también se confirma
14
que es mejorable, y que en algunos
ámbitos, su contenido distó mucho de
quedar completo. Ello justifica en
nuestra opinión la oportunidad y la
utilidad de dichas propuestas, como
contribución a un debate sobre el
futuro de la UE que se nos antoja más
necesario que nunca.
Posibilidades de mejora de la
gobernanza económica en
Europa
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
Carlos Mulas Granados*
1.1. Introducción
A partir del Tratado de Maastricht
(1992) que estableció la Unión
Económica y Monetaria (UEM), la
gobernanza económica de Europa pasó
a basarse en tres elementos: (1) una
política monetaria independiente
formulada por el Banco Central
Europeo; (2) una política fiscal
formulada por los Estados miembros
pero coordinada a través de las estrictas
reglas del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento (PEC); y (3) un grupo de
procesos de reforma diversos,
coordinados de forma laxa por las
Grandes Orientaciones de Política
Económica (GOPES) en el marco de la
Estrategia de Lisboa.1
Desde la puesta en marcha de la Unión
Monetaria en 1999, y a lo largo de los
últimos años, se han podido identificar
algunos problemas importantes en el
sistema de gobernanza económica,
generalmente relacionados con la
asimetría entre los tres elementos
mencionados. El Tratado Constitucional
de 2004 no sirvió, sin embargo, para
solucionar ninguno de esos problemas,
ya que en general, se limitó a
transponer los capítulos económicos de
Tratados anteriores (introduciendo
incluso algunas contradicciones entre
varios artículos de la Parte I y de la
Parte III). No obstante, la necesidad de
abordar esos cambios era tal que dos
elementos importantes de ese sistema
(como el Pacto de Estabilidad y la
Estrategia de Lisboa) tuvieron que ser
reformados en 2005.
Aún no está claro si los temas de
gobernanza económica estarán entre
los aspectos del Tratado Constitucional
que se sometan a revisión con el fin de
culminar su proceso de ratificación.
Para ello habrá que esperar a la postura
que defienda la Comisión Europea y
sobre todo a la decisión que adopte el
Consejo Europeo sobre el alcance de la
Conferencia Intergubernamental para
resolver la crisis constitucional que debe
comenzar en la segunda mitad de 2007.
En todo caso, las probabilidades de que
la cuestión entre en el debate de forma
“oficial” u “oficiosa” son muy altas,
toda vez que las declaraciones del
nuevo Presidente francés, Nicolás
Sarkozy, y de su entorno, no dejan de
apuntar en esa dirección2.
Por tanto, este documento ofrece una
breve reflexión sobre los problemas y
* Profesor en el Departamento de Economía Apolicada de la Universidad Complutense de Madrid.
Ha sido Subdirector de la Oficina Económica del Preseidente del Gobierno (2004-2006)
1
Véase SCHELKLE, W. (2006) “Economic Governance in EMU Revisited”, Journal of Common Market
Studies, 44(4): 669-85.
2
Michel Barnier y Alain Lamassoure, asesores de política internacional de Nicolás Sarkozy durante su
campaña electoral, han defendido recientemente que el futuro de Europa pasa por reforzar la
identidad económica y comercial de la UE, lo que implicaría en primer lugar la construcción de un
gobierno económico para la eurozona. Para Barnier: “The Euro Council (Eurogroup) should be a real
government for the European economy that further coordinates tax and budgetary policies in the
eurozone”. Esta es una idea que ha defendido también públicamente Jacques Delors (Bulletin
Quotidien 9407 17/04/07).
El propio Sarkozy ha defendido esta visión en sendos discursos en Bruselas y Estrasburgo en octubre
de 2006 y febrero de 2007, así como en una entrevista publicada por Le Monde a finales de abril, y
de nuevo el 23 de mayo de 2007, en su primera visita como Presidente de Francia a Bruselas. El
editor de Agence Europe, F. Riccardi sintetizaba las posiciones de Sarkozy de la siguiente manera:
“For the French, strengthening the European identity begins with the construction of the eurozone
economic governance immediately, which has to be modified in order to set up a balanced dialogue
between the Eurogroup and the European Central Bank (ECB) that can help to create balanced
economic and monetary demands” (“A Look Behind The News”, Bulletin Quotidien-Agence Europe.
Números: 9407 17/04/07; 9427 16/5/2007; 9436 23/5/2007)
16
Posibilidades de mejora de la gobernanza económica en Europa
las posibles soluciones que se vienen
debatiendo en diferentes ámbitos
académicos y políticos durante los
últimos años, con el objetivo de
enriquecer la f utura posición de
España ante la renegociación que se
avecina. En todo caso, este trabajo no
sólo se limita a analizar los aspectos de
la gobernanza económica que podrían
incluirse en una próxima reforma de la
Constitución europea (muy limitados
por la actual coyuntura política), sino
que pretende contribuir a un debate
fructífero de fondo sobre todas las
cuestiones de gobernanza que
precisarán de atención académica y
soluciones políticas a medio plazo.
1.2. La gobernanza de la política
monetaria europea
1.2.1 Los problemas de la política
monetaria del BCE entre 1999 y 2006.
De los tres elementos que componen el
sistema de gobernanza económica, éste
es el que menos críticas ha recibido.
Aún así, durante este período, las
principales objeciones que se han
planteado a la política monetaria
independiente del Banco Central
Europeo (BCE) se pueden resumir en
dos:
Por un lado, el BCE al centrarse
exclusivamente en el mantenimiento de
la estabilidad de precios ha podido
agravar los problemas de crecimiento
de las economías más importantes de
Europa;
Y por otro, el BCE ha actuado de forma
“demasiado independiente” de las
opiniones políticas del los Ministros de
Finanzas del Eurogrupo, y también de
las opiniones de los mercados, respecto
al valor del euro y a su tipo de cambio.
Además, no ha sabido acomodar el
tono de la política monetaria al estado
de la política fiscal.
En realidad, todas las críticas se han
derivado de dos problemas
relacionados: el problema de orientar la
política monetaria hacia un solo
objetivo (la estabilidad de precios)
frente a varios (como el crecimiento o
la estabilidad del tipo de cambio); y el
problema de aplicar una sola política
para todos los miembros de la zona
euro. Esta rigidez de la política
monetaria ha sido especialmente
criticada porque la asimetría de los
ciclos dentro de la zona euro ha
demostrado que el mismo tipo de
interés que era demasiado alto para
facilitar la recuperación de Alemania,
resultaba por el contrario, demasiado
bajo para contener el recalentamiento y
la inflación en España.
1.2.2 Soluciones propuestas
Básicamente las soluciones que se han
propuesto van en la dirección de incluir
entre los objetivos del UE (y quizá en
los Estatutos del BCE) el crecimiento y el
empleo, además de la estabilidad de
precios, a imagen y semejanza de la
Reserva Federal de los EEUU. La idea
que propone el eurodiputado Andrew
Duff es modificar el Art. III. 117 (“En la
definición y ejecución de las políticas y
acciones contempladas en la presente
Parte, la Unión tendrá en cuenta las
exigencias relacionadas con la
promoción de un nivel de empleo
elevado, con la garantía de una
protección social adecuada, con la lucha
contra la exclusión social y con un nivel
elevado de educación, formación y
protección de la salud humana”). Para
incluir una referencia al pleno empleo.3
Y también el artículo III. 177 mediante
un nuevo párrafo inicial que afirmase
3
“…the Union shall take into account requirements linked to the promotion of full
employment…”. Véase DUFF, A. (2007), “‘Constitution Plus’. Renegotiating the Treaty”. TransEuropean Policy Studies Association (TEPSA), Bruselas, febrero de 2007.
17
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
que la política económica y monetaria
de la Unión deberá estar orientada al
crecimiento tanto como a la estabilidad
y disciplina fiscal (“La Unión Económica
y Monetaria deberá buscar la mejora
del crecimiento potencial y asegurar
unas condiciones presupuestarias
equilibradas”).
Ha habido también alguna propuesta
para modificar el método de selección
del Consejo Ejecutivo del BCE, ante la
creciente nacionalización a la que está
siendo sometido. El Art. 112 del Tratado
y el Art. 12 de los Estatutos del BCE tan
sólo establecen que los miembros del
Consejo Ejecutivo deben ser nacionales
de la UE y deben ser elegidos entre
personas de reconocido prestigio y
experiencia profesional en asuntos
monetarios y bancarios. Autores como
Pisani-Ferry afirman que debido a la
ausencia de un gobierno económico
europeo, existe cierta tendencia por
parte de los Estados miembros a
considerar a los nacionales del Consejo
Ejecutivo como “nuestro hombre
(mujer) en el BCE”. Esto subvierte el
carácter supranacional de esta
institución. Para solucionarlo, PisaniFerry propone un método de selección
nuevo y más transparente que acabe
con esa tendencia4.
Finalmente, y para evitar la
deslegitimación del BCE como
organismo supranacional
independiente, algunos sostienen que
es necesario atraer a los Ministros de
economía y finanzas de la zona euro
hacia las posiciones del BCE. Según esta
opinión, debería producirse una
apropiación de los objetivos específicos
de inflación establecidos por el BCE
para la zona euro por parte de los
Ministros de economía. De lo contrario,
existe una fuerte tentación de que las
autoridades nacionales tiendan a
deslegitimar a la institución monetaria
culpándola de las desaceleraciones
económicas que ellos ya no pueden
contrarrestar a nivel nacional.
En este sentido, incluso desde las
posiciones francesas más proclives a
compensar el monetarismo del BCE, se
acepta la posibilidad de no cambiar los
objetivos del BCE si se introduce alguna
forma de gobierno económico que le
sirva de interlocutor para cuestiones de
crecimiento y empleo5.
Una propuesta de diálogo viable entre
las instituciones monetarias y políticas
del actual sistema de gobierno
económico en Europa es la de
Goodhart.6 Este autor sugiere la
creación de un mecanismo por el cuál
los ministros del Ecofin (en su actual
formación o en otra con mayor entidad
institucional) pudieran discutir y
publicar su posición sobre el objetivo de
inflación ideal para la eurozona,
revisable cada 3 años. A su vez, el BCE
publicaría su posición al respecto, y
ambos documentos serían enviados y
4
El método que propone consiste en nombrar un Comité de Selección que mantenga entrevistas
con candidatos de reconocido prestigio y paralelamente escuche los requisitos y las necesidades por
parte del BCE y el Eurogrupo. La lista de preseleccionados debería ser pública y discutida en el
Parlamento. Véase PISANI-FERRY, J. (2006a), “There is Room for Improvement in the Appointment
ECB Executive Members”, Bruegel Policy Contribution. Issue 2. May.
5
Michel Barnier, ex comisario europeo y asesor de Sarkozy afirmó recientemente: “Building needs to
commence immediately on economic governance in an effort to create a more balanced dialogue
with the European Central Bank (ECB). Independence of the ECB should not be challenged but the
Euro should be both a shield and a tool and the currency should help growth as well as price
stability” (Bulletin Quotidien-Agence Europe. Números: 9407 17/04/07; 9427 16/5/2007; 9436
23/5/2007).
6
GOODHART, C. (2006), “The ECB and the Conduct of Monetary Policy”, Journal of Common Market
Studies, 44(4): 757-778.
18
Posibilidades de mejora de la gobernanza económica en Europa
sometidos a discusión en el
Parlamento7. Este mecanismo sería muy
superior al actual, en términos
democráticos y de apropiación de los
objetivos de política monetaria por
parte de todos los actores relevantes.
1.3. La gobernanza de la política
fiscal
1.3.1 Los problemas de la política fiscal
en la zona euro entre 1999 y 2006.
Para entender las críticas que se han
producido al funcionamiento de la
política fiscal en la Unión monetaria en
el marco de la gobernanza económica
desde la puesta en marcha de la
moneda única, conviene contextualizar
brevemente el origen de ese diseño.
Las negociaciones que llevaron al
Tratado de Maastricht estuvieron
protagonizadas por las visiones
alternativas de Francia y Alemania
respecto al papel que debía jugar la
política fiscal en una Unión monetaria.
Mientras que Francia defendió la
creación de un “gobierno económico”
que asegurara la “imprescindible”
coordinación de las políticas fiscales
dentro de la UEM, Alemania hizo más
énfasis en la preservación de la
estabilidad de precios a través de
fuertes mecanismos de disciplina fiscal.
De hecho, ambas posturas ya habían
quedado recogidas en el Informe Delors
(1989) que resaltaba por igual la
necesidad de determinar de forma
coordinada el tono de la política fiscal
(fiscal stance) de la UEM, y la necesidad
de limitar el tamaño de los déficits
presupuestarios. Finalmente, ambos
requisitos fueron la base de los dos
pilares (el de la coordinación y el de la
disciplina fiscal) del Tratado de
Maastricht firmado en diciembre de
1991, bajo el acuerdo y el impulso del
eje franco-alemán.
Conviene resaltar, sin embargo, que la
fuerza legal con la que quedó recogido
el pilar de la coordinación fiscal fue
mucho menor que la que obtuvo el
pilar de la disciplina fiscal8. Mientras
que el artículo 104 del Tratado de
Maastricht incluyó un objetivo
específico (el límite del 3%) y detalló un
procedimiento concreto de sanciones
por su incumplimiento (luego reforzado
por la legislación secundaria contenida
en el PEC), el artículo 99 rebajó la
fortaleza del pilar de la coordinación
mediante una fórmula generalista9.
Posteriormente, la creación del
Eurogrupo en 1997 (sólo como foro
informal de discusión y sometido al
Ecofin) para compensar la firma del
estricto y detallado Pacto de
Estabilidad, ahondó aún más el
desequilibrio entre los dos pilares
7
La propuesta de publicar las actas de las reuniones del Consejo Ejecutivo del BCE para aumentar la
transparencia democrática del organismo, ha sido defendida por numerosos políticos y expertos
europeos en los últimos años, y se basa en el modelo de la Reserva Federal de EEUU.
8
En relación con la política cambiaria, el resultado fue el mismo. Francia defendió la posibilidad de
evitar la sobre-apreciación de la moneda única e incluso de devaluarla si era necesario para hacer
frente a posibles crisis económicas. Mientras que Alemania no quería que la posibilidad de
intervención en el tipo de cambio (quizá mediante devaluaciones que favorecieran las exportaciones
pero encarecieran las importaciones) pudiera poner en peligro su objetivo de estabilidad de precios.
El resultado volvió a estar más cerca de los postulados alemanes, y quedó recogido en el Art. 109 del
Tratado de Maastricht y enmendado en el Art. 111 del Tratado de Ámsterdam, de la siguiente
manera: “el Consejo (…), podrá formular orientaciones generales para la política de tipos de cambio
(…). Estas orientaciones generales se entenderán sin perjuicio del objetivo fundamental del SEBC de
mantener la estabilidad de precios”.
9
La formula generalista elegida fue: “Los Estados miembros deben considerar sus políticas
económicas como una cuestión de interés común y deben coordinarlas en el seno del Consejo”. De
hecho, el desarrollo de ese artículo se articuló a través de las Orientaciones Generales de las Políticas
Económicas GOPES, ante cuyo incumplimiento no cabían multas, sino tan sólo una posible
recomendación del Consejo
19
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
(Pisani-Ferry, 2006b: 828).
La experiencia de la gobernanza
económica del euro 1999-2006 ha
demostrado que, paradójicamente, el
pilar de la disciplina fiscal no ha
funcionado tan bien como se esperaba
y el de la coordinación ha funcionado
algo mejor de lo previsto.
Por un lado, los sucesivos episodios de
indisciplina fiscal y la crisis abierta en
2003 cuando se iniciaron los
procedimientos de déficit excesivos
contra Francia y Alemania demuestran
que el pilar de la disciplina no funcionó
con la fuerza prevista, a pesar de su
potente aparato legislativo (que tuvo
que ser reformado, para aligerar sus
automatismos e incorporar más
elementos de contextualización,
discusión y consenso). En realidad, la
reforma del PEC 2005 atendió estas
necesidades y consideró necesario tener
en cuenta el ciclo económico, la
sostenibilidad de la deuda y la
composición del gasto para evaluar las
finanzas públicas de los países de la
zona euro. Lo que la reforma no logró,
sin embargo, fue modificar
radicalmente el sistema de incentivos ni
el mecanismo de aplicación de las
sanciones contenidos en el PEC original.
Es decir, siguen sin existir incentivos
positivos para cumplir con la disciplina
fiscal (incentivos positivos como en su
día fue la entrada en el euro para
cumplir con Maastricht); y la Comisión
sigue sin poder multar a los Estados
miembros por los incumplimientos (ya
que la decisión sigue siendo del
Consejo).
Por otro lado, la experiencia del
método basado en la presión entre
pares y el aprendizaje coletivo (peer
pressure y common learning)
desarrollada en el seno del Eurogrupo
ha demostrado que el pilar de la
coordinación no era tan flojo como se
podía pensar. El Eurogrupo se ha
convertido de facto en un órgano
político de discusión y decisión previo a
la ratificación en el Ecofin. Esto ha sido
favorecido por la necesidad de
compartimentalizar las discusiones ante
la entrada de nuevos miembros en el
Consejo que no estaban en la zona
euro. Además, la creación de una
Presidencia del Eurogrupo en 2005 ha
contribuido a reforzar este órgano.10
A pesar de todo ello, son muchos los
académicos que siguen criticando el PEC
como un instrumento obsesionado con
la disciplina fiscal, pero completamente
inútil para la coordinación fiscal.11 Para
De Grauwe, en concreto, el PEC es un
instrumento inútil para la coordinación
de las políticas fiscales. Influencia y
restringe los márgenes de acción de las
políticas fiscales de cada uno de los
Estados miembros, pero no contiene
ninguna referencia a las condiciones
económicas del resto de los países de la
UE, dentro y/o fuera de la zona euro.
Por lo tanto, el PEC no sirve como
mecanismo para generar una política
fiscal agregada para toda la UEM, que
sume las de los Estados miembros y sea
una contrapartida válida de la política
monetaria del BCE y del resto de los
Bancos Centrales de la UE.
1.3.2 Soluciones propuestas
Las soluciones en esta área van en
varias direcciones. Las más europeístas
tienen un peor encaje en la redacción
actual del Tratado Constitucional, pero
también aspiran a resolver varios
problemas de una vez. Por el contrario,
las menos ambiciosas, presentan un
encaje más fácil, pero necesitan varias
modificaciones de distintos artículos
para los diferentes aspectos que
quieren ir resolviendo.
10
SHELKLE, W. (2007), “The Eurogroup. How a secretive circle of finance ministers shape European
economic governance”, European Law Journal, 13 (2) pp. 276-77.
11
DE GRAUWE, P. (2006) “What have we learnt about Monetary Integration Since the Maastricht
Treaty?, Journal of Common Market Studies, 44(4): 711-730.
20
Posibilidades de mejora de la gobernanza económica en Europa
Agruparé todas las propuestas en torno
a los dos pilares mencionados, el de la
disciplina fiscal y el de la coordinación
fiscal12.
a) Disciplina fiscal
Para mejorar el funcionamiento del
pilar de la disciplina fiscal en el Tratado
Constitucional, la primera opción es
incluir la Reforma del PEC aprobada por
el Consejo Europeo en 2005, porque es
mejor que la versión anterior del
mismo. En el fondo la modificación del
PEC se puede interpretar como una
evolución desde un modelo basado en
la obediencia a un modelo basado en
una discrecionalidad limitada
(“constrained discretion”), esto es, un
modelo basado en la adopción de un
marco de decisiones que acota la
arbitrariedad y las decisiones
puramente políticas sobre la base de
una serie de principios e indicadores
compartidos, pero que permite la
discusión y la aplicación de las sanciones
caso por caso. Para autores como PisaniFerry13, esta transición tiene
importantes implicaciones para la
gobernanza, ya que la aplicación de
reglas fijas resulta automática, mientras
que el nuevo mecanismo requiere la
intervención de una institución política
efectiva, que bien podría configurarse
como un Consejo Europeo de Política
Fiscal integrado por la Comisión y por
los Ministerios de Finanzas y por
especialistas del área.
La segunda opción es la de mejorar el
propio PEC reformado, incorporando
incentivos positivos para cumplir con la
disciplina fiscal y reforzando los
mecanismos de sanción por
incumplimiento. Para generar
incentivos positivos, se podría vincular
el acceso a determinados fondos
europeos (quizá relacionados con
Lisboa) al cumplimiento de la disciplina
fiscal14. Adicionalmente, podría
establecerse un mecanismo mediante el
cual las multas pagadas por los
incumplidores del PEC pudieran
financiar ese fondo para los países
cumplidores. Esto evitaría las
tentaciones de colusión entre países
que se producen en el Consejo con el
sistema actual. Finalmente, para
mejorar los mecanismos de sanción,
todas las propuestas van en la dirección
de dotar a la Comisión de mayor papel
en esta área.
No hay propuestas específicas sobre
cómo integrar todas estas mejoras en la
actual redacción del Tratado
constitucional. Sin embargo, sí que las
hay para modificar el Art. III-184 con el
objetivo de constitucionalizar la política
contracíclica y para debilitar el poder
del Consejo frente a la Comisión en
materia de aplicación del PEC. 15
12
No haré referencia aquí al debate entre reglas y discrecionalidad (rules vs. discretion) que ha
protagonizado desde principios de los noventa la discusión sobre los criterios de convergencia y el
PEC. Por tanto, sólo me referiré a las propuestas que se han producido para mejorar el sistema
actual basado en reglas, teniendo en cuenta que es un sistema basado en reglas explícitas.
13
PISANI-FERRY, J. (2006b), “Only One Bed for Two Dreams: A Critical Retrospective on the Debate
over the Economic Governance of the Euro Area”, Journal of Common Market Studies, 44(4): 823844.
14
De hecho, una fórmula parecida ya ha funcionado bien en relación con los programas financiados
por el Fondo Social Europeo y su condicionamiento a que éstos cumplan con la Estrategia de
Empleo de la la UE. (Véase METZ, A. (2005), “Innovation in EU Governance? Six Proposals for Taming
Open Coordination”, CAP Policy Analysis (1), Bertelsmann Group for Policy Research.)
15
El Art. III-184.1 del Tratado Constitucional establece: “Los Estados miembros evitarán déficit
públicos excesivos”. Duff, op. cit, p. 18, propone enmendar el punto 1 del Art. III-184 para asegurar
que los países ahorran en tiempos de bonanza económica, mediante la siguiente redacción:
“Member States shall avoid excessive government deficits. They shall use periods of economic
recovery to consolidate their public finances”. Además, propone incluir una modificación en su
punto 6 para que la Comisión pudiera hacer propuestas al Consejo (no sólo recomendaciones como
hasta ahora) en materia de disciplina fiscal. Si esto fuera así, cuando la Comisión propusiera multas
en aplicación del procedimiento de déficit excesivo, se evitarían situaciones como la de 2003 con
Francia y Alemania, ya que el Consejo necesitaría la unanimidad (todos menos el país sancionable) 21
para rechazar esas multas.
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
b) Coordinación fiscal
◆
Propuestas maximalistas
Las iniciativas de mayor calado para
resolver el problema de coordinación
entre las políticas fiscales de los
diferentes Estados miembros se refieren
a la creación de una política fiscal
europea diseñada y aplicada por una
Autoridad Fiscal Supranacional
independiente de los Estados
miembros, a imagen y semejanza del
BCE en la política monetaria.
Aunque algunos académicos
importantes han afirmado
recientemente que no habrá
coordinación fiscal en Europa hasta que
no haya una autoridad fiscal
supranacional en la UE16, esta idea es
muy antigua y se puede encontrar ya
en los orígenes del proyecto de unión
monetaria. El Informe Werner (1970) ya
hablaba de que en una Unión
Monetaria Europea los márgenes entre
los que debería moverse la política
fiscal cada año se decidirían a nivel
comunitario. Incluso, el Informe
McDougall (1977) abogaba por una
centralización parcial del presupuesto,
sugiriendo que una Unión Monetaria
necesitaría de un presupuesto
comunitario que llegara a alcanzar al
menos el 5% del PIB europeo17.
Posteriormente el Informe Delors (1989)
sobre el que finalmente se basó el
Tratado de Maastricht, abandonó esta
idea y construyó lo que se conoce como
el consenso Bruselas-Francfort.
Según ese consenso Bruselas-Frankfurt,
no es necesario crear una autoridad
fiscal supranacional y avanzar en la
unión política para garantizar la
sostenibilidad de la Unión Monetaria,
por tres razones:
Primera, la forma de acomodar los
shocks asimétricos es incrementar la
flexibilidad. Por la tanto, la Unión
Monetaria puede ser sostenible en
presencia de esos shocks aumentando
las reformas estructurales.
Segunda, el PEC proporciona todo el
margen que cada país necesita para
utilizar las políticas fiscales como un
instrumento para superar los impactos
de los shocks asimétricos. Si los países
aplican las recomendaciones del PEC,
ahorrarán en tiempos de bonanza para
incurrir en déficits en tiempos de crisis,
por lo que los países del euro tienen
margen de sobra para atemperar las
consecuencias de los ciclos económicos.
Tercera, no es necesario tener una
política fiscal europea para estabilizar
los ciclos económicos, ya que la política
De Grauwe (op. cit. 2006: 706) también afirma que incluso aunque se crease esa autoridad fiscal
supranacional, la coordinación entre la política fiscal y la política monetaria sería complicada, y
probablemente incrementaría la presión para crear algún tipo de gobierno económico europeo.
Para De Grauwe el éxito de la Unión Monetaria en el largo plazo depende de la continuidad del
éxito de la unificación política en Europa. En su opinion hay tres razones para avanzar hacia la
unión política en una union monetaria “(1) political union leads to the institution of a federal
budget that can offset part of the economic shocks; (2) it reduces asymmetric shocks which have a
political origin; (3) it creates the political ties that are required for the union to survive times of
strain.” De la misma opinion es Tommaso Padoa Schioppa: “ultimately, the security on which a
sound currency assesses its role cannot be provided exclusively by the central bank. It rests on a
number of elements that only the state, or more broadly a polity can provide (…) the decision to
move ahead with the euro in advance of political union contains an implicit commitment to the
completion of the polity” (PADOA-SCHIOPPA, T. (2004), The Euro and its Central Bank: Getting
United After the Euro. Cambridge, MA: MIT Press, p.181).
16
17
Más aún, algunos como Alexandre Lamfalussy, el que fuera Presidente del Instituto Monetario
Europeo –precursor del BCE-, declararon públicamente que para ellos el desarrollo de una política
fiscal comunitaria era un objetivo primordial de la UEM, mientras que el establecimiento de límites
a los déficits presupuestarios era un objetivo sólo complementario.
22
Posibilidades de mejora de la gobernanza económica en Europa
monetaria del BCE puede hacerlo
fácilmente a través del manejo de los
tipos de interés.
Este consenso Bruselas-Frankfurt está,
de hecho, basado en dos teorías
académicas distintas pero
complementarias. Por un lado, la teoría
monetarista para la que el Banco
Central no puede hacer demasiado para
estabilizar la economía y debe centrarse
sobre todo en mantener controlada la
inflación. Y por otro, la teoría de los
ciclos de negocios reales (real business
cycles), para la que el origen de los
ciclos está en los shocks tecnológicos de
oferta (suply-side shocks) y en los
cambios de las preferencias de los
actores económicos (siendo el
desempleo el resultado de una
preferencia mayor por el ocio vs. el
trabajo). En un mundo como el que
dibujan ambas teorías, la mejor manera
de reaccionar ante los ciclos es
manteniendo una política monetaria
centrada en la estabilidad de precios y
una política fiscal equilibrada a lo largo
del ciclo.
Sin embargo, existe una visión
alternativa del mundo, de raíz
neokeynesiana, que ha cobrado
relevancia a partir de la última crisis
económica en Europa. Según esta
visión, los ciclos económicos también
pueden ser el resultado de shocks de
demanda, originados por “oleadas de
optimismo o pesimismo” en los actores
económicos, que influyen decisivamente
en sus decisiones de consumo, ahorro e
inversión. Estos shocks de demanda son
parecidos a los que se vivieron en
algunas de las economías centrales de
la UE entre 2002 y 2005 (especialmente
en Alemania). Asimismo, estas “oleadas
de pesimismo” tienen un gran
componente de profecías
autocumplibles, por las que el miedo a
una recesión paraliza el consumo y la
inversión, y por tanto la recesión se
produce.
En un escenario como el descrito, se
necesitaría una autoridad fiscal
supranacional capaz de compensar la
desaceleración del consumo y de la
inversión privada, con actividad pública
desde el gobierno central. A su vez, si la
crisis de demanda se manifiesta de
forma asimétrica en distintos países, es
necesario establecer un mecanismo
redistributivo automático a través de un
presupuesto comunitario centralizado
con gran capacidad estabilizadora, y
financiado con algún tipo de impuesto
europeo, independiente de las
contribuciones de los Estados
miembros18. Finalmente, bajo estos
supuestos, el papel del Banco Central
iría más allá del mantenimiento de la
estabilidad de precios, y debería ayudar
al crecimiento y al empleo suavizando
los tipos de interés y abaratando el tipo
de cambio para relanzar el crecimiento
a través del aumento del consumo, la
inversión y las exportaciones. Es en este
segundo escenario, en el que cobra
fuerza la idea de que la Unión
Monetaria no es sostenible sin una
Autoridad Fiscal Supranacional
controlada por un gobierno económico
europeo (y quizá una unión política).
◆
Propuestas minimalistas
En estos momentos no hay ninguna
propuesta firme para solucionar los
problemas de coordinación fiscal
mediante la creación de una Autoridad
Fiscal Supranacional. Tan sólo hay, como
18
Jacques Le Cacheaux ha propuesto recientemente en un informe de Notre Europe un sistema
novedoso de impuesto europeo, que financiaría el presupuesto comunitario y lo aislaría del
complicado proceso de negociaciones entre Estados miembros. Es probable que un impuesto
europeo generase mayores demandas para ampliar políticas de gasto pan-europeas como el Fondo
de Ajuste a la Globalización, que aumentarían la identificación ciudadana con la UE (LE CACHEAUX,
J. (2007), “Funding the EU Budget with a Genuine Own Resource: The Case for a European Tax”,
Notre Europe-Studies, 57)
23
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
he señalado en una sección anterior,
una propuesta menos ambiciosa de
Pisani-Ferry para introducir un Consejo
Europeo de Política Fiscal integrado por
la Comisión y por los Ministerios de
Finanzas y por especialistas del área.
Este Consejo no sería un organismo
supranacional independiente de los
Estados miembros (como la Autoridad
Fiscal Supranacional o el propio BCE),
pero serviría para coordinar mejor las
políticas fiscales de los países de la zona
euro.19
En esta dirección, existen otras
propuestas de mejora de la
coordinación fiscal que son más
realistas en el contexto actual, y que
están basadas en el reforzamiento del
papel del Eurogrupo20.
En concreto, Duff propone revisar a
fondo el Art. III-195 del actual Tratado
Constitucional para dotar al Eurogrupo
de reconocimiento institucional (que
ahora sólo estaba recogido en el
Protocolo21) y de capacidad autónoma
de decisión. Según esta propuesta, el
nuevo artículo debería quedar de la
siguiente manera: “Member States
whose currency is the euro shall
develop closer cooperation of
economic, labour and fiscal policies
within the euro area.// Without
prejudice to Article I-44 and Articles III416 to III-423, the Member Status
whose currency is the euro will meet in
the Euro Group.// Without prejudice to
their respective functions under the
Constitution, the Commission and the
Central Bank shall participate in the
activities of the Euro Group. The
European Parliament will be regularly
consulted. The Euro Group shall elect a
president for two and a half years, by
simple majority.”
El Presidente del Eurogrupo debería ser
también la voz del euro en los
organismos internacionales,
especialmente en el FMI.
1.4. La gobernanza de los procesos
de reforma económica
1.4.1 Problemas de coordinación entre
las distintas iniciativas de reforma
económica
Desde el lanzamiento de la Estrategia
de Lisboa en el año 2000, la agenda de
reformas económicas de la UE corrió en
paralelo, y a veces en contradicción, con
las agendas de cohesión social y de
desarrollo sostenible impulsadas
durante los dos años siguientes22. Ante
la confusión generada por la profusión
de objetivos de reforma, y la debilidad
demostrada por el Método Abierto de
Coordinación (MAC)23, la revisión de
Estrategia de Lisboa del año 2005 situó
el pilar económico como referencia de
la misma. El razonamiento que se siguió
fue que sólo a través del crecimiento y
el empleo la UE podía garantizar la
sostenibilidad a largo plazo de su
modelo social y medioambiental. En
aquella renovación de la Estrategia
también se decidió agrupar todos los
informes de seguimiento de las distintas
Op.cit. 2006b.
Véase PUETTER, U. (2004), “Governing Informally: the role of the Eurogroup in EMU and the
Stability and Growth Pact”, Journal of European Public Policy, 11(5): 854-870. y Schelke (op. cit.2007)
21
El Art. III-195 en su redacción actual dice: “Las modalidades de las reuniones entre los ministros de
los Estados miembros cuya moneda es el euro se establecen en el Protocolo sobre el Eurogrupo.”.
22
Para un análisis de la descoordinación entre diferentes estrategias de reforma de la UE véase
JONES, E. (2005), “European Economic Governance: Forging and Integrated Agenda”, Chatham
House Briefing Paper, IEP BP 05/02.
23
Véase Metz (2005) para una descripción de los problemas y las posibles mejoras del Método
Abierto de Coordinación iniciado a partir de la Estrategia de Lisboa del año 2000.
19
20
24
Posibilidades de mejora de la gobernanza económica en Europa
agendas anteriores bajo un único
paraguas (los Programas Nacionales de
Reforma, PNRs), que serían coordinados
en los Estados miembros mediante la
creación de una nueva figura que
pretendía darle visibilidad pública al
proceso (Mr./Mrs.Lisboa).
Desde entonces, los Estados miembros
nombraron coordinadores Lisboa,
elaboraron sus PNR de forma anual, y la
Comisión valoró esos Programas (con
más contundencia el segundo año que
el primero)24. Sin duda, desde 2005 el
nuevo proceso ha reducido la
descoordinación existente entre las
diferentes agendas de reforma, pero no
ha conseguido dotar a la Estrategia de
toda la visibilidad esperada. Además,
los avances siguen siendo limitados en
muchas áreas25.
A pesar de los avances, el riesgo de que
todos los procesos de reforma vuelvan a
descoordinarse es grande por dos
razones: desde el punto de vista
comunitario, las competencias en el
terreno laboral y microeconómico (que
son el núcleo de la Estrategia de Lisboa)
están en manos de los Estados
miembros, y la Comisión no tiene
suficientes instrumentos para liderarlos;
y desde el punto de vista
intergubernamental, el actual
solapamiento que se produce en
muchas áreas entre las distintas
formaciones del Consejo induce a la
dispersión en lugar de a la agregación.
1.4.2 Soluciones propuestas
Para solucionar algunas de estas
debilidades lo primero que se ha
propuesto es dotar a la Estrategia de
Lisboa de carácter constitucional. Para
ello Duff propone revisar el Art. III-178
para incluir los objetivos y los
instrumentos de la Estrategia de Lisboa
renovada y aprobada por el Consejo
Europeo de 200526.
También existen propuestas para
constitucionalizar el Método Abierto de
Coordinación (OMC, Open Method of
Coordination, en sus siglas
anglosajonas), ya que es un
instrumento de gran potencial en la UE
ampliada, ya existe una referencia en el
Tratado Constitucional actual, pero sin
embargo, no se definen previamente ni
las áreas de aplicación ni los
procedimientos que debe llevar
asociados el OMC. Metz (2005)
argumenta que constitucionalizar el
OMC permitiría reforzarlo como
Para un análisis del Programa Nacional de Reformas español, véase MULAS-GRANADOS, C. (2006),
“La actualización del Programa Nacional de Reformas para alcanzar los objetivos de la Estrategia de
Lisboa: ¿Cumple España con Europa?”, Análisis del Real Instituto Elcano, 116/2006.
25
Para conseguir reforzar definitivamente el cumplimiento de los objetivos de Lisboa, sería
interesante introducir un mecanismo de conexión entre el grado de aplicación de las reformas a las
que cada Estado miembro se comprometa en sus Programas Nacionales de Reforma y el acceso
condicional a determinados fondos estructurales relacionados con la Estrategia de Lisboa. Este es un
asunto que se puede debatir a partir de 2008 cuando se reabra el debate sobre las Perspectivas
Financieras. Estas iniciativas exceden, no obstante, el área estricta de la gobernanza económica a la
que se dedica este trabajo.
26
Duff (op. cit. 2007:17) propone en este sentido que el Art III-178 incorpore dos párrafos sobre la
Estrategia de Lisboa: “(…) The Union aims to create a globally competitive knowledge-based
economy with a strong social dimension and a high level of care for the natural environment. It will
develop research and innovation as the key to long-term investment// The Union and the Member
States will ensure the necessary degree of macro and micro-economic policy convergence in order to
achieve these overall objectives”.
24
25
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
instrumento de política económica y lo
haría más transparente, evitando la
escasa utilización del mismo que se
produce por parte de algunos Estados
miembros, llevados por su indefinición
actual27.
Finalmente, además de estas iniciativas,
hay otras propuestas para mejorar la
gobernanza del proceso de reformas
económicas, casi todas destinadas a
reforzar el papel de la Comisión en este
proceso y a evitar las contradicciones
que se generan en el propio Consejo en
torno al mismo. Las agruparé en cuatro
iniciativas,28
Primero, los Ministros de Finanzas
reunidos en el Ecofin deben elegir a su
propio Presidente, para que pueda
elaborar una agenda de medio plazo
para esa formación del Consejo, y
colaborar estrechamente con el
Comisario de Asuntos Económicos y
Monetarios en todas las áreas de
reforma económica29.
Segundo, el Ecofin debe convertirse en
un “superconsejo” con mayor autoridad
que el Consejo de Asuntos Generales
para todos lo asuntos económicos. De
esta manera, el Ecofin supervisaría
todas las formaciones sectoriales del
Consejo que tratan aspectos de
dimensión económica, y que
actualmente logran “colocar” iniciativas
rechazadas por el Ecofin, ignorando su
criterio a través del Consejo de Asuntos
Generales (que siempre es el último
paso antes del Consejo Europeo)30.
Tercero, la UE debería integrar los
Consejos de Industria, Mercado Interior,
Energía y Telecomunicaciones en un
sólo Consejo de Asuntos Empresariales,
al que asistieran los Ministros de
Industria de cada país. Esta nueva
formación del Consejo tendría así más
capacidad para coordinar todas las
reformas macroeconómicas de las que
depende la competitividad de la
economía europea. Este Consejo de
Asuntos Empresariales estaría, en todo
caso, bajo el paraguas de ese nuevo
Consejo Ecofin.
Cuarto, la Comisión debería nombrar de
entre sus Comisarios a su propio Mr.
Lisboa, y debería darle el rango de
Vicepresidente de la Comisión. Éste
haría las funciones que actualmente
realiza el grupo de Comisarios Lisboa, y
sería el responsable de proponer al
Metz (op .cit. 2005: 26) propone introducir un artículo en la Constitución reformada que defina el
OMC como: “a process of mutual feedback that is composed of elements to support learning; that
includes executives and parliaments at the European, national, and sub-national levels as well as
civil society; that must be compatible with other requirements resulting from primary and secondary
law and from EC policies; and that must respect the objectives of the Treaties”. Metz propone
también incluir un catálogo de procedimientos en el que el OMC debería iniciarse por el Consejo,
pero debería delegarse a la Comisión; en el que deberían participar los actores afectados por las
políticas que sean objeto de OMC; donde la Comisión debería informar con regularidad al
Parlamento y a los Estados miembros; y donde se deberían introducir mecanismos públicos y
sistemáticos de evaluación.
28
Sigo aquí la estructura planteada por Murray, aunque incorporo también otras propuestas. Véase
MURRAY, A. (2006), “Closing the Delivery Deficit: the Future of Economic Governance in Europe”,
Centre for European Reform (mimeo).
29
Para asuntos del PEC en la eurozona ya está el Presidente del Eurogrupo.
30
En sentido estricto, ésta sería la única de las cuatro propuestas de esta sección que procedería
constitucionalizar. En estos momentos, la Constitución Europea sólo hace referencia al Consejo
Europeo y a una de sus formaciones (el Consejo de Asuntos Generales). Por tanto, habría que
introducir la preeminencia del Consejo Ecofin para asuntos económicos, si se decidiera apostar por
esta via. Pero el resto de cuestiones referentes a la organización del resto de formaciones del
Consejo de contenido económico, deberían ser objeto de desarrollo reglamentario posterior.
27
26
Posibilidades de mejora de la gobernanza económica en Europa
Consejo las Líneas Directrices
Integradas, redactaría el Programa
Comunitario de Lisboa y supervisaría la
aplicación de los Programas Nacionales
de Reforma. Este Mr. Lisboa
comunitario trabajaría estrechamente
con los Mr. Lisboa nacionales (cuyo
nombramiento debe incluirse en la
Constitución como obligatorio y debe
tener rango ministerial).
1.5. Cuatro escenarios para la
reforma de la gobernanza
económica en Europa
Tras analizar en las secciones anteriores
los problemas que han surgido con el
actual diseño de la gobernanza
económica en la Unión Monetaria y sus
posibles soluciones, y a la luz de los
debates políticos que se vienen
sucediendo en los últimos meses,
pueden vislumbrarse cuatro escenarios
distintos de reforma del actual Tratado
Constitucional en esta materia:
ESCENARIO 1: No reforma
La primera posibilidad es la de que no
se produzca ninguna alteración de los
artículos del Tratado Constitucional en
los que se recoge la Unión Económica y
Monetaria, los objetivos e instrumentos
de política económica de la UE, y el
resto de aspectos de la gobernanza
económica europea31.
En la medida en que todos ellos fueron
el resultado de un grupo específico de
trabajo de la Convención, es posible
que una mayoría de Estados miembros
y la propia Comisión Europea no
quieran alterar aquel equilibrio. De
hecho, ya hay algunos países y algunos
portavoces de la Comisión que han
manifestado extraoficialmente su
preferencia porque la cuestión de la
gobernanza económica no entre a
formar parte de la Conferencia
Intergubernamental que abordará la
reforma del Tratado Constitucional.
Sin embargo, como ha quedado de
manifiesto en algunas referencias de
este trabajo, parece probable que al
menos algún país (como Francia) hará
algunas propuestas en la dirección de
mejorar la gobernanza económica
reforzando el Eurogrupo para
convertirlo en el embrión de gobierno
económico europeo capaz de ser un
interlocutor válido del BCE.
ESCENARIO 2: Actualización del Tratado
La segunda opción es la de actualizar el
Tratado Constitucional incorporando
sencillamente todas las reformas que
han tenido lugar desde que se cerró la
Convención en 2003. En particular, se
trataría de incorporar la Reforma del
PEC y la renovada Estrategia de Lisboa,
ambas aprobadas por el Consejo
Europeo en 2005. Al basarse en
acuerdos del Consejo Europeo de 2005,
esta actualización no requeriría la
generación de un nuevo consenso.
Asimismo, la actualización implicaría
también “Lisbonizar la Constitución”, es
decir, incluir la Agenda de Lisboa en los
tratados europeos, al menos con
respecto a los objetivos de la UE. En
este sentido, no debería haber mucha
objeción para resolver las
contradicciones que hay entre la parte I
y la parte III del Tratado Constitucional,
en relación con los objetivos sociales,
económicos y medioambientales de la
Unión. En este punto, se podría abordar
Estos cuatro escenarios se refieren sólo al tema de la gobernanza económica. En este sentido, el
escenario de recorte de los aspectos de gobernanza económica no se contempla (por afectar
directamente al euro), aunque un escenario de recorte pudiera ser factible si habláramos de la
Constitución en su conjunto.
32
Duff (op. cit 2007) propone en la página 17 de su propuesta la siguiente redacción ampliada del
Art. II-178: The Union and the Member Status shall conduct their economic policies in order to
contribute to the achievement of the Union´s objectives, as defined in Article I-3, and in the context
of the broad guidelines referred to in Article III-179(2). They shall act in accordance with the
principles of sustainable development and a competitive social market economy, and in compliance
31
27
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
la ampliación del Art. III-178, siguiendo
las propuestas que hace Duff 32.
ESCENARIO 3: Reforma parcial
La tercera opción sería la de una
reforma parcial del sistema de
gobernanza económica de la UE.
Además de actualizar el Tratado
Constitucional como en el escenario 2,
se trataría de institucionalizar el papel
del Eurogrupo y de constitucionalizar la
disciplina fiscal a lo largo del ciclo
(como propone Duff para el Art. III-195
y el Art. III-184)33.
Para que el reforzamiento del
Eurogrupo fuera completo, habría que
ir más allá de la propuesta de Duff, con
la introducción de alguna fórmula de
diálogo entre éste órgano y el BCE
sobre los objetivos de inflación a medio
plazo de la zona euro. Un punto de
partida sería el esquema de diálogo
planteado por Goodhart, u otro similar,
que en cualquier caso cumpliría con
algunas de las manifestaciones más
recientes de Michel Barnier o Jacques
Delors34.
Además, en este escenario de reforma
parcial, podría reforzarse la
coordinación de las reformas
económicas siguiendo tres de las
recomendaciones de Murray: haciendo
del Consejo Ecofin un “superconsejo”
con preeminencia sobre todos los
demás en temas económicos;
agrupando varias formaciones en el
Consejo de Asuntos Empresariales; y
creando la figura de Mr. Lisboa con
rango de Vicepresidente de la
Comisión.
ESCENARIO 4: Reforma total
La cuarta y última opción es la más
ambiciosa. Perseguiría avanzar hacia un
gobierno económico mediante la
creación de una Autoridad Fiscal
Supranacional como la propuesta por
De Grauwe, o al menos, mediante la
introducción de un Consejo Europeo de
Política Fiscal como el propuesto por
Pisani-Ferry.
Además introduciría como objetivos de
with the principles set out in Article III-177.//The Union aims to create a globally competitive
knowledge-based economy with a strong social dimension and a high level of care for the natural
environment. It will develop research and innovation as the key to long-term investment.//The
Union and the Member States will ensure the necessary degree of macro and micro-economic policy
convergence in order to achieve these overall objectives.”
33
Duff (op. cit, 2007) propone en la página 18 de su documento constitucionalizar la política contracíclica mediante la siguiente modificación del Art. III-184: “Member states shall avoid excessive
government deficits. They shall use periods of economic recovery to consolidate their budgets”. La
modificación que propone del Art. III-195 para constitucionalizar el papel del Eurogrupo es más
extensa: “Member States whose currency is the euro shall develop closer coordination of economic,
labour and fiscal policies within the euro area. // Without prejudice to Article I-44 and Articles III-416
to III-423, the Member States whose currency is the euro will meet in the Euro Group.// Without
prejudice to their respective functions under the Constitution, the Commission and the European
Central Bank shall participate in the activities of the Euro Group. The European Parliament will be
regularly consulted.// The Euro Group Council shall elect a president for two and a half years, by a
simple majority.”
34
Recientemente, Delors ha ido un paso más allá que el de la mera institucionalización del
Eurogrupo, y ha defendido la creación de un Consejo del Euro, bajo la siguiente fórmula: “EMU has
to move on from the protective Euro (which is the current case) to the Euro that adds dynamic to
our economic and social potential and which will make Europe a substantial partner that can
resolve monetary and financial imbalances created by globalisation. This does not involve changing
the statutes of the European Central Bank but does mean giving it a partner, the EuroCouncil of
Ministers (note: it would replace the current Eurogroup, an informal body that would become an
EU institution), which would play a role in the common enterprise through coordination of
economic policies, gradual tax harmonisation between eurozone countries and greater sensitivity
about social problems” RICCARDI, F. (2007), “A Look Behind The News”, Bulletin Quotidien-Agence
Europe. Números: 9407 17/04/07; 9427 16/5/2007; 9436 23/5/2007.
28
Posibilidades de mejora de la gobernanza económica en Europa
la política económica de la UE y del BCE
la consecución del crecimiento
económico y del pleno empleo (además
de la estabilidad de precios).
El gobierno económico europeo tendría
que desarrollar capacidad fiscal propia
mediante la introducción de impuestos
europeos, con los que financiar políticas
europeas de estabilización, cohesión
social y convergencia, investigación y
competitividad, energía y
medioambiente.
Y finalmente, este escenario de reforma
total debería contemplar la
introducción de mecanismos para
conectar el PEC, la Estrategia de Lisboa
y las Perspectivas Financieras, a través
de fondos condicionados al
cumplimiento los dos primeros. Este
mecanismo estaría supervisado por el
gobierno económico que se crease o
por una Comisión Europea reforzada.
1.6. Conclusión: opciones
recomendables para España
Con independencia de cuál sea la
probabilidad de que el resultado final
se parezca a alguno a de los escenarios
anteriormente descritos, la postura
española en relación con la gobernanza
económica y la reforma del Tratado
Constitucional podría articularse en
torno a los siguientes elementos:
Primero, España no debería aceptar
ningún recorte de los artículos
relacionados con la gobernanza
económica del actual Tratado
Constitucional. En la medida en que fue
el primer país en ratificar el texto en
referéndum, tiene todo el derecho a
exigir que las disposiciones referentes a
la gobernanza económica (que en
realidad no eran más que una mera
transcripción de acuerdos anteriores) se
mantengan intactas.
Segundo, España debería promover
y aceptar una actualización del
texto constitucional en materia de
gobernanza económica, que
incorporase la reforma del PEC y de la
Estrategia de Lisboa, y “lisbonizara” los
artículos relativos a los fines
económicos y sociales de la UE.
Tercero, España debería buscar, si
fuera posible, una reforma parcial
del sistema de gobernanza para
mejorar algunos aspectos sustanciales.
En este sentido, de los diferentes
aspectos del escenario 3, España
debería situarse en primera fila del
grupo de países (probablemente con
Francia e Italia) que defienda la
constitucionalización y el reforzamiento
del Eurogrupo. Si esta iniciativa llega a
plantearse, y se concibe como el
germen de un gobierno económico,
España deberá estar entre los
promotores de la misma para
asegurarse de que controla su
presentación política. La justificación
de un gobierno económico no debe
sólo realizarse como contrapeso del
BCE, sino como un paso fundamental
para la coordinación real de las políticas
económicas y fiscales, para el impulso
de las reformas de Lisboa para el
crecimiento y el empleo, y para el
desarrollo de una economía europea
más sostenible y con una mayor
cohesión social.
En realidad, estas tres posturas son
compatibles al mismo tiempo, en
función del tono y la profundidad que
alcance el debate durante los próximos
meses. Y las tres resultan plenamente
coherentes con la política europea de
España de los últimos años, en un área
en la que nuestro país está muy
legitimado para no ceder terreno y
para hacer propuestas constructivas.
29
Política energética
y renegociación del Tratado
Constitucional
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
Manuel López Escudero*
2.1. Introducción
El Tratado Constitucional ha aportado
una novedad muy relevante en materia
de política energética, a saber, la
inclusión de una base jurídica
específica, el artículo III-256, que
permite el desarrollo de una política
energética de la Unión Europea en
régimen de competencia compartida
con los Estados miembros. Hasta ahora,
las instituciones comunitarias carecen
de competencias para el desarrollo de
una política comunitaria en esta
materia y sus actuaciones se han
fundamentado en bases jurídicas
indirectas establecidas en el derecho
originario con otras finalidades.
La nueva base jurídica del artículo III256 constituye un avance importante,
aunque su amplitud es limitada y en la
perspectiva de la renegociación del
Tratado Constitucional parece factible
una mejora sustancial de este precepto
para permitir la articulación jurídica de
una política energética fuerte en el
seno de la Unión Europea, tal como
parece ser la voluntad de los Estados
miembros manifestada en las
conclusiones del Consejo Europeo de
marzo de 2007.
2.2. Fragilidad y deficiencia de las
competencias actuales de la UE en
materia de energía
Dos de las tres Comunidades Europeas
conferían competencias a las
instituciones comunitarias en materia
energética. En efecto, la CECA se creó
con el objetivo de establecer un
mercado común para el carbón y el
acero y la EURATOM se estableció para
gestionar en común la producción y el
comercio de la energía nuclear. No
obstante, no se incluyó en el tratado
constitutivo de la más importante de las
tres Comunidades, la CEE, ninguna
disposición específica referente a la
transferencia de competencias en
materia de energía por parte de los
Estados miembros a las instituciones
comunitarias con objeto de implantar
progresivamente una política
energética común de ámbito general.
La decadencia del carbón y del acero en
el mix energético de los Estados
miembros frente a los hidrocarburos
provocó la marginalización de la CECA,
que desapareció en 2002 y sus
actividades residuales fueron absorbidas
por la Comunidad Europea (CE). Por su
parte, la EURATOM ha sido víctima del
éxito de la CE y sus actuaciones se han
centrado básicamente en la adopción
de normas sobre seguridad nuclear,
protección de la población contra
accidentes nucleares y en el impulso de
la I+D+i en el ámbito de la energía
nuclear.1 Sin embargo, cada Estado
miembro ha mantenido su poder para
decidir sobre el uso o no de la energía
nuclear a efectos de la generación de
electricidad y la situación es muy
variable en los Estados miembros.2
Esta debilidad de la CECA y de la
EURATOM no ha sido compensada por
la CE, que no ha visto su tratado
constitutivo modificado para conferirle
competencias en materia de energía y
que sólo ha podido actuar de manera
indirecta en este sector mediante el uso
de bases jurídicas orientadas a la
* Catedrático de Derecho Internacional Publico y titular de la Cátedra Jean Monnet de la
Universidad de Almería.
1
Véanse WAETERLOOS, C.; GALLEGO PÉREZ, M. (2007), “El Tratado EURATOM: 50 años al servicio de
Europa”, Cuadernos de Energía nº 16, marzo, p. 6 y ss.; SAN ANTONIO GUERRERO, S. (2007),
”EURATOM: Reflexión sobre el pasado, mirando al futuro”, Cuadernos de Energía nº 16, marzo, p.
10 y ss.
2
MONTESQUIOU, A. (2006), “Politique européenne de l’énergie », Rapport d’information nº 259,
Délégation pour l’Union européenne du Sénat, 15.03.2006, p. 24.
32
Política energética y renegociación del tratado constitucional
consecución de otros objetivos. En
efecto, el Tratado CE en su versión
actual únicamente se refiere a la
energía en la letra u) del artículo 3.1 (la
acción de la Comunidad implicará: u)
medidas en los ámbitos de la energía
de la protección civil y del turismo), en
el artículo 154 relativo a las
competencias comunitarias en materia
de redes transeuropeas, entre las que
se incluyen las de energía, y en el
artículo 175.2, letra c), referente al
medio ambiente, según el cual se
adoptarán por unanimidad “las
medidas que afecten de forma
significativa a la elección por un Estado
miembro entre diferentes fuentes de
energía y a la estructura general de su
abastecimiento energético”.
Ante la imposibilidad de desarrollar una
política global en materia energética, la
UE ha recurrido a varias bases jurídicas
de su derecho originario,
indirectamente relacionadas con la
energía, para adoptar diversas medidas
en materia energética que en modo
alguno conforman una política
comunitaria coherente para este sector.
Entre estas bases jurídicas se
encuentran la cláusula general de
flexibilidad del artículo 308, preceptos
referentes al desarrollo del mercado
interior (artículos 28-31 y 95,
especialmente), las disposiciones sobre
libre competencia (arts. 81 y 82), los
preceptos sobre fiscalidad (arts. 90-93),
el artículo 156 como fundamento
jurídico para las actuaciones en materia
de redes transeuropeas y el artículo 175
relativo a medioambiente. El resultado
ha sido una serie de actos normativos y
actuaciones insuficientes para articular
una respuesta común desde la UE a los
problemas energéticos.
Los Estados miembros no han mostrado
ninguna voluntad política hasta fecha
reciente de transferir a la UE
competencias para articular una política
energética común de carácter global.
Ha sido la Comisión la que comenzó a
realizar propuestas en este sentido para
modificar la actitud de los Estados. En
la Conferencia Intergubernamental
(CIG) del año 2000, que elaboró el
Tratado de Niza, la Comisión propuso
una base jurídica específica para la
política energética, pero los Estados
miembros no aceptaron la propuesta.
Pese a este fracaso, la Comisión dio el
primer paso para el establecimiento de
una política energética de la UE con la
adopción en noviembre de 2000 del
Libro Verde titulado “Hacia una
estrategia europea de seguridad del
abastecimiento energético”,3 que
analizó las necesidades energéticas de
la UE, su dependencia de fuentes de
abastecimiento exterior y los riesgos de
la situación para la economía de la UE.
A este primer documento de reflexión y
debate siguieron varias comunicaciones
de la Comisión sobre infraestructuras
energéticas y relaciones energéticas
exteriores,4 hasta que se publicó en
2005 un nuevo Libro Verde sobre
eficiencia energética o “cómo hacer
más con menos”,5 con el que la
Comisión vinculaba la eficiencia en la
producción y consumo de energía con
la competitividad de la economía
europea y la Estrategia de Lisboa, la
protección del medio ambiente y los
compromisos derivados del
cumplimiento del Protocolo de Kyoto.
Con el respaldo del Consejo europeo
informal de Hampton Court de octubre
de 2005, la Comisión dio un paso crucial
con la adopción en marzo de 2006 del
Libro Verde sobre la Estrategia europea
para una energía sostenible,
competitiva y segura,6 que define, pese
a su equívoca denominación, las bases
de una política energética europea. El
Documento COM (2000) 729 final, de 29.11.2000.
Documento COM (2003) 262 final, de 26.05.2003, Comunicación de la Comisión al Consejo y al
Parlamento Europeo sobre el desarrollo de una política energética para la Unión Europea ampliada y
sus vecinos y países asociados.
5
Documento COM (2005) 265 final, de 22.06.2005.
6
33
Documento COM (2006) 105 final, de 08.03.2006.
3
4
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
Consejo Europeo de 23 y 24 de marzo
de 2006 invitó a la Comisión y al
Consejo a preparar un conjunto de
medidas y un calendario preciso que
permitiera al Consejo Europeo de la
primavera de 2007 adoptar un plan de
acción en materia de energía. Sobre la
base de este Libro Verde y con las
sugerencias formuladas respecto a él, la
Comisión ha presentado una batería
extensa de documentos en enero de
2007 para que el Consejo europeo de
marzo de 2007 se pronunciara sobre
una política energética para Europa,
que se analizarán posteriormente.
2.3. Alcance del artículo III-256 del
Tratado Constitucional
Las últimas propuestas de la Comisión y
el debate sobre la conveniencia de
articular una política energética global
se han desarrollado fundamentalmente
durante el periodo de ratificación del
Tratado Constitucional y la crisis que en
él se ha producido tras los referendos
negativos en Francia y Países Bajos. En
este Tratado Constitucional se incluyó
por vez primera una base jurídica
específica para el desarrollo de una
política energética europea y su análisis
es de sumo interés, ya que su
incorporación al derecho originario está
vinculada estrechamente con las
propuestas antes referidas en relación
con la atribución de competencia a la
UE para articular una política
comunitaria en materia energética.
En efecto, el Tratado Constitucional
cataloga la energía en su artículo I-14.2
letra i) como un ámbito de competencia
compartida entre la UE y sus Estados
miembros. Se mantienen las referencias
indirectas a la energía en las
disposiciones sobre medio ambiente
(art. III-234.2 letra c) y redes
34
transeuropeas (art. III-246). Como gran
novedad, el Tratado Constitucional
incorpora una base jurídica específica
en materia de energía en su art. III-256,
que permite el desarrollo de una
política energética de la UE. Esta
disposición tiene el siguiente tenor
literal:
“Artículo III-256
1. En el marco del establecimiento o del
funcionamiento del mercado interior y
habida cuenta de la exigencia de
conservar y mejorar el medio ambiente,
la política energética de la Unión
tendrá por objetivo:
a) garantizar el funcionamiento del
mercado de la energía;
b) garantizar la seguridad del
abastecimiento energético en la Unión,
y
c) fomentar la eficiencia energética y el
ahorro energético así como el
desarrollo de energías nuevas y
renovables.
2. Sin perjuicio de la aplicación de otras
disposiciones de la Constitución, la ley o
ley marco europea establecerá las
medidas necesarias para alcanzar los
objetivos mencionados en el apartado
1. Se adoptará previa consulta al
Comité de las Regiones y al Comité
Económico y Social.
La ley o ley marco europea no afectará
al derecho de un Estado miembro a
determinar las condiciones de
explotación de sus recursos energéticos,
sus posibilidades de elegir entre
distintas fuentes de energía y la
estructura general de su abastecimiento
energético, sin perjuicio de la letra c)
del apartado 2 del artículo III-234.
3. No obstante lo dispuesto en el
apartado 2, una ley o ley marco
europea del Consejo establecerá las
medidas mencionadas en ese apartado
cuando sean esencialmente de carácter
Política energética y renegociación del tratado constitucional
fiscal. El Consejo se pronunciará por
unanimidad, previa consulta al
Parlamento Europeo”.
El artículo III-256 tiene un contenido
triple: establece los objetivos de la
Unión en materia energética, confiere
competencias a las instituciones de la
UE para alcanzarlos aunque
manteniendo una significativa reserva
competencial en manos de los Estados,
y determina el procedimiento decisorio
en esta materia.
El apartado primero establece como
objetivos de la política energética de la
UE los siguientes:
◆ Garantía del funcionamiento del
mercado de la energía
◆ Seguridad del abastecimiento
energético de la UE
◆ Fomento de la eficiencia energética y
del ahorro energético
◆ Fomento del uso de energías nuevas y
renovables
Es un catálogo de objetivos clásico, pero
limitado y manifiestamente mejorable,
porque no se definen con nitidez los
tres pilares de toda política energética
moderna, que son competitividad,
garantía del abastecimiento y
sostenibilidad.7 Por otra parte, se
mantiene la vinculación de la política
energética con el mercado interior y
con las competencias comunitarias en
materia de medioambiente
El apartado 2 establece que la política
energética de la UE se desarrollará
mediante la adopción de leyes o leyes
marco en cuya adopción se consultará
al Comité de las Regiones y al Comité
Económico y Social. Estas leyes o leyes
marco se adoptarán siguiendo el
procedimiento legislativo ordinario.
Ahora bien, el apartado tercero prevé
un procedimiento mucho más restrictivo
cuando las medidas de política
energética tengan carácter
esencialmente fiscal. En este caso, el
Consejo decidiría por unanimidad y el
Parlamento Europeo sólo intervendría
mediante la consulta previa. Se
mantiene así el paralelismo con el
artículo III-171, que es la base jurídica
para la armonización de la fiscalidad y
con el artículo III-234.2 a) referente a la
fiscalidad medioambiental.
A esta limitación procedimental del
ejercicio de la competencia de la UE en
materia energética, se le añade otra
restricción de carácter sustantivo que
refleja las reticencias de los Estados
miembros a la transferencia del
ejercicio de competencias a las
instituciones comunitarias. La última
frase del apartado segundo del artículo
III-256 establece que las medidas
adoptadas por la UE no afectarán al
derecho de un Estado miembro a
determinar las condiciones de
explotación de sus recursos energéticos,
sus posibilidades de elegir entre
distintas fuentes de energía y la
estructura general de su abastecimiento
energético. La Declaración relativa al
artículo III-256, incluida en el Acta Final
recalca aún más esta preservación de las
competencias nacionales frente al
efecto de la ocupación del terreno
(“preemption”) de las normas
comunitarias, al señalar que “la
Conferencia estima que el artículo III256 no afecta al derecho de los Estados
miembros a adoptar las disposiciones
necesarias para garantizar su
abastecimiento energético en las
condiciones establecidas en el
artículo III-131”.
Con estas dos limitaciones, introducidas
por la presión del Gobierno británico,8
P. BENAVIDES SALAS: « Europa frente a una nueva política: la energía”, Cuadernos de energía nº 15,
enero de 2007, p. 7.
7
35
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
el artículo III-256 constituye una base
jurídica bastante precaria para articular
una política energética europea, que
algunos autores han calificado como
“competencia compartida pragmática”,
porque deja a los Estados miembros
una verdadera codirección de esta
política9.
2.4. Hacia una base jurídica más
sólida para la política energética de
la UE
El artículo III-256 como base jurídica
para el desarrollo de la política
energética de la UE presenta, como
acabamos de ver, limitaciones muy
importantes. No obstante, después de
la adopción del texto del Tratado
Constitucional se ha producido una
evolución muy significativa en el seno
de la UE sobre la conveniencia de
desarrollar una política energética
común, con importantes competencias
de la UE, tanto en su vertiente interna
como en su dimensión exterior. Sin
duda, los últimos cambios acaecidos en
la geopolítica de la energía en el
mundo10 han provocado esta evolución,
junto con las propuestas de la Comisión.
Como consecuencia de ello, en la
hipótesis de una renegociación del
Tratado Constitucional parece que la
energía, vinculada con el fenómeno del
cambio climático, podría ser uno de los
temas que se sometieran a discusión.11
2.4.1 Toma de conciencia del reto
energético y medioambiental de la UE
Los Estados miembros de la UE han
comenzado a tomar conciencia de
forma manifiesta de los desafíos
energéticos y medioambientales que
deben afrontar en el futuro inmediato,
así como de sus enormes repercusiones
económicas.
En lo que respecta a la seguridad del
abastecimiento energético, la
dependencia de la UE de los
hidrocarburos importados pasará del
actual 50% a un 65% en 2030,
aumentando la dependencia del gas del
57% al 84% y la del petróleo del 82%
al 93%. En este periodo, la Agencia
Internacional de la Energía (AIE)
considera que, manteniéndose la
situación actual, la demanda mundial
de energía aumentará más del 50%,
incrementándose la demanda sólo de
petróleo un 41% hasta 2030. Las
reservas de hidrocarburos están cada
vez más concentradas en unos pocos
países con bastante inestabilidad
política, que controlan dichas reservas
mediante compañías nacionales
monopolísticas y cuya capacidad para
satisfacer esta demanda no es
evidente12. Ello supone un riesgo para la
seguridad del abastecimiento. Además,
el previsible aumento del precio de
estos hidrocarburos tendrá unos efectos
graves sobre la economía europea, ya
que con un precio de 100$ por barril de
petróleo en 2030, el coste anual de las
importaciones de energía en la UE
aumentaría en unos 170.000 millones
de euros, esto es, 350€ más para cada
ciudadano de la UE.
Por lo que respecta a la demanda de
electricidad, si sigue aumentando al
ritmo del 1,5% anual, se prevén unas
inversiones, solo en generación, de
PIRIS, J.-C.(2006), El Tratado Constitucional para Europa: un análisis jurídico, Marcial Pons, p. 218.
PETIT, Y. (2005): « A la recherche de la politique européenne d’énergie », RTDE, nº 4, p. 5997 y 598 ;
SAURON, J. L. (2005), “Un bouleversement discret de la gouvernance européenne : la troisième partie
de la Constitution », RTDE, nº 2, p. 427.
10
BENAVIDES, P. (2007): “Geopolítica y energía: crisis de hoy y de mañana en el abastecimiento
energético”, Cuadernos de energía nº 16, abril de 2007, pp. 52 y ss.
11
DUFF, A (2006), “Plan B: How to Rescue the European Constitution”, Notre Europe, Studies and
Research 52/2006, p. 27; SCHREYER, M. (2007), “The Future of the Constitutional Treaty. Positions and
Proposals of the Greens and other European Political Actors”, Publication Series on Europe, Vol. 2,
Heinrich Böll Foundation, Berlín, enero de 2007.
12
AIE: World Energy Outlook, 2006.
8
9
36
Política energética y renegociación del tratado constitucional
900.000 millones de euros. Para que los
precios abonados por los usuarios sean
competitivos y las inversiones se
produzcan, se precisa una previsibilidad
y un mercado interior europeo que hoy
en día no existen.
Desde la óptica de las repercusiones
medioambientales, el continuo
incremento del consumo de energía es
una amenaza para la economía global y
es el principal causante del cambio
climático. Con la tendencia actual, la
producción mundial de CO2, que
representa el 75% de todos los gases de
efecto invernadero, aumentará un 55%
para 2030. Las emisiones de la UE se
incrementarán en un 5% durante este
período. Los efectos perjudiciales del
cambio climático son conocidos: subida
de los niveles de los mares como
consecuencia del deshielo de los polos;
incrementos de las temperaturas con
grave impacto sobre la población
humana, la flora, la fauna, la
disponibilidad de agua potable, etc.
Por otra parte, el modelo energético
actual no favorece en nada la
competitividad futura de la economía
europea. La UE, que cuenta con una
buena posición y es líder mundial en
muchas nuevas tecnologías
energéticas13, está siendo superada en
la investigación en las nuevas
tecnologías con bajas emisiones de
carbono. En el marco de la Estrategia
de Lisboa, la UE debe asegurarse el
liderazgo tecnológico en la revolución
energética que se avecina para
mantener la competitividad de su
economía14.
2.4.2 El Plan de acción 2007-2009 sobre
la Política Energética para Europa
Teniendo en cuenta este desafío
energético y climático, la Comisión,
cumpliendo el mandato del Consejo
Europeo, presentó el 10 de enero de
2007 una ambiciosa propuesta15 en un
paquete voluminoso de documentos,
que aparecen condensados en dos
comunicaciones16. Sobre este paquete
13
La UE en el ámbito de las energías renovales factura ya 20.000 millones de euros y ha generado
300.000 empleos, según el Consejo Europeo de Energías Renovables: Objetivos para Europa en
materia de energías renovales: 20% para 2020”.
14
Véase AUER, J. (2007), “EU energy policy: High time for action!”, EU Monitor 44, abril, Deutsche
Bank Research.
15
Para un primer análisis, véase BENAVIDES SALAS, P. (2007) “Europa frente a una nueva política: la
energía”, Cuadernos de Energía, nº 15, enero, pp. 6 y ss.
16
Documento COM (2007) 1 final, de 10.01.07, que contiene la Comunicación de la Comisión al
Consejo Europeo y al Parlamento Europeo, titulada “Una política energética para Europa”, y
Documento COM (2007) 2 final, de 10.01.07, que contiene la Comunicación de la Comisión al Consejo,
al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, titulada “Limitar el
calentamiento mundial a 2ºC. Medidas necesarias hasta 2020 y después”. Los documentos que
completan a estas dos comunicaciones y que la Comisión presentó el mismo día 7 de enero de 2007
son los siguientes:
Documento COM (2006) 841 final, de 10.01.07, Perspectivas de mercado interior del gas y de la
electricidad. Este texto se complementa con el Documento COM (2006) 851 final, de 10.01.07, que
contiene la Comunicación de la Comisión relativa a la Investigación de conformidad con el artículo 17
del Reglamento (CE) nº 1/2003 en los sectores europeos del gas y la electricidad (Informe final).
Documento COM (2006) 843 final, de 10.01.07, que contiene la Comunicación de la Comisión al
Consejo y al Parlamento Europeo sobre Producción sostenible de electricidad a partir de combustibles
fósiles: Conseguir centrales eléctricas de carbón con emisiones próximas a cero después de 2020.
Documento COM (2006) 844 final, de 10.01.07, que contiene la Comunicación de la Comisión al
Consejo y al Parlamento Europeo sobre el Programa Indicativo Nuclear.
Documento COM (2006) 845 final, de 10.01.07, que contiene la Comunicación de la Comisión al
Consejo y al Parlamento Europeo que contiene el Informe sobre los biocarburantes.
Documento COM (2006) 846 final, de 10.01.07, que contiene la Comunicación de la Comisión al
Consejo y al Parlamento Europeo que contiene el Plan prioritario de interconexión.
37
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
energético propuesto por la Comisión
se pronunciaron el Consejo (Energía) de
15 de febrero de 200717 y el Consejo
(Medio Ambiente) de 20 de febrero de
200718, que prepararon la reunión de
primavera del Consejo Europeo,
celebrada los días 8 y 9 de marzo y en
la que éste adoptó el Plan de Acción
2007-2009 relativo a la Política
Energética para Europa19.
Los objetivos de esta Política Energética
para Europa son los tres clásicos:
seguridad del abastecimiento,
competitividad y sostenibilidad
ambiental20. Pero la interconexión entre
energía y cambio climático ha supuesto
el establecimiento de un objetivo
estratégico de referencia propuesto por
la Comisión y aceptado por el Consejo
Europeo que va a orientar esta política,
a saber: la reducción unilateral de un
20% de las emisiones de gases con
efecto invernadero producidos por la
UE para 2020, en comparación con los
niveles de 1990. Este objetivo unilateral
se elevará al 30% de reducción para
2030 y al 60-80% para 2050 si otros
países desarrollados se comprometen a
reducciones comparables. El reto es
enorme, ya que en términos
específicamente energéticos, alcanzar
este objetivo global sobre los gases de
efecto invernadero exigirá que la UE
reduzca la cantidad de CO2 en su uso
energético en, como mínimo, un 20%, y
probablemente más, en 13 años. Esto
significa, pues, ir convirtiendo
progresivamente Europa en una
economía de alta eficiencia energética y
baja emisión de CO2, capaz de asumir
el liderazgo de esta nueva revolución
industrial, en la que se aceleraría la
evolución hacia un crecimiento bajo en
carbono y, al cabo de unos años,
aumentaría significativamente la
producción y consumo de energías
renovables de producción local con un
bajo nivel de emisión de CO2.
En el paquete energético propuesto por
la Comisión hay una referencia
constante y casi obsesiva al objetivo de
la necesidad de reducir los gases de
efecto invernadero y de evitar los
perjuicios del amenazante cambio
climático, quedando el objetivo de la
competitividad energética
relativamente marginado. En las
conclusiones del Consejo Europeo de
marzo de 2007 se mantiene esta
estrecha conexión entre política
Documento COM (2006) 847 final, de 10.01.07, que contiene la Comunicación de la Comisión al
Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones
denominada Hacia un Plan Estratégico Europeo de Tecnología Energética.
Documento COM (2006) 848 final, de 10.01.07, que contiene la Comunicación de la Comisión al
Consejo y al Parlamento Europeo que contiene el “Programa de trabajo de la energía renovable. Las
energías renovales en el siglo XXI: construcción de un futuro más sostenible”.
Documento COM (2006) 849 final, de 10.01.07, que contiene la Comunicación de la Comisión al
Consejo y al Parlamento Europeo titulada “Acción de seguimiento del Libro Verde. Informe sobre el
progreso de la electricidad renovable”.
Documento COM (2006) 850 final, de 10.01.07, que contiene la Propuesta de Reglamento del
Parlamento Europeo y el Consejo relativo a las estadísticas sobre energía.
17
Conclusiones del Consejo Energía, doc. 6453/07, de 15.02.07, pp. 2-8.
18
Conclusiones del Consejo Medio Ambiente sobre “Objetivos de la UE sobre la evolución del régimen
internacional sobre el clima después de 2012”, doc. 6621/07, de 21.02.07, pp. 2-8.
19
Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Bruselas de 8 y 9 de Marzo de 2007, doc 7224/07,
de 09.03.07, pp. 16 y ss.
20
El apartado 28 de las Conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas de marzo de 2007 identifica
estos tres objetivos como:
“- aumentar la seguridad del abastecimiento
- garantizar la competitividad de las economías europeas y la disponibilidad de una energía
asequible
- la sostenibilidad ambiental y luchar contra el cambio climático”
38
Política energética y renegociación del tratado constitucional
energética y cambio climático, aunque
de forma menos obsesiva21. Parece que
las amenazas del cambio climático
constituyen la única palanca capaz de
generar la revolución energética
propuesta por la UE.
Interesa resaltar que el Consejo
Europeo en su primera referencia a la
Política Energética para Europa señala
que ésta respetará “plenamente la
opción tomada por los Estados
miembros en relación con la
combinación energética y la soberanía
sobre las fuentes de energía primaria”22.
Por consiguiente, desde el punto de
vista de la delimitación vertical de
competencias esta Política Energética
para Europa se estructura como una
competencia compartida entre la UE y
sus Estados miembros, quedando
claramente cerrada por los Estados la
perspectiva de una política energética
común en régimen de competencia
exclusiva.
Además de establecer el objetivo
estratégico y los tres objetivos clásicos
de la política energética europea, la
Comisión y el Consejo Europeo han
identificado las medidas que deben
adoptarse para conseguirlos:
a) La culminación del mercado
interior de la energía.
Además de la aplicación de las normas
de derecho originario, la UE ha
adoptado ya numerosas normas de
derecho derivado para implantar un
mercado interior energético en los
sectores del gas y la electricidad23. No
obstante, la rigidez estructural de estos
sectores ha impedido la implantación
de un auténtico mercado único del gas
y de la electricidad y siguen existiendo
mercados nacionales poco conectados
entre sí, con un predominio de las
empresas herederas de los antiguos
21
Véase la reflexión crítica de GARAY ZABALA, I. (2007), “Europa: el medioambiente contamina la
cumbre energética”, Cuadernos de Energía nº 16, abril, pp. 13 y ss.
22
Conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas de 8 y 9 de 2007, cit., p. 11.
23
Un análisis detallado puede verse en STOFFEL VALLOTON, N. (2007), “Hacia una política común de
la energía eléctrica: mercado interior, seguridad del abastecimiento, infraestructuras y energías
renovables”, RDCE núm. 26, enero-abril, pp. 71-103.
24
Se ha desarrollado una especie de nacionalismo económico, impulsado por los gobiernos de los
Estados miembros para la formación de empresas “campeonas nacionales” y con posibilidades de
compra en otros Estados. Véase THOUVENIN, J. M. (2006), “Patriotisme économique et idéal
européen”, RMCUE, nº 497, pp. 217 y ss. Muestra de ello es por un lado el Decreto francés n.º 2005739 de 30/12/2005, el llamado «decreto anti-OPA», discriminatorio y proteccionista, contrario al art.
56 CE (libre circulación de capitales) y art. 43 CE (libertad de establecimiento). La Comisión demandó
a Francia ante el TJCE el 4 de abril de 2006. La Comisión también ha considerado otra muestra de
dicho «nacionalismo económico» el Decreto-Ley español de 23 de marzo 2006, adoptado después del
intento de OPA de la empresa alemana E.On sobre Endesa, que ha reforzado los poderes del
regulador nacional (CNMV) para impedir o condicionar la oferta alemana. En efecto, el Gobierno se
mostraba favorable a una fusión nacional entre Gas Natural y Endesa. Pero los directivos de Endesa,
en desacuerdo con la operación de Gas Natural habían recurrido en anulación ante el Tribunal de
Primera Instancia (TPI) una Decisión de la Comisión CE de 15 de noviembre de 2005 que no
consideraba que la compra de Endesa por Gas Natural diera lugar a una concentración de dimensión
comunitaria. El TPI confirmó la decisión de la Comisión en su sentencia de 14 de julio de 2006 (véase
el comentario de GOICIECHEA, P y ORTIZ, L. en R.D.C.E. 2006, n.º 25, pp. 1003-1015). Respecto a las
OPAs sobre Endesa, puede verse ARIÑO Y ASOCIADOS (2007), Energía en España y Desafío Europeo,
Comares, Madrid. El asunto de la compra de Endesa sigue generando noticias, porque la OPA de E.On
fracasó debido a la masiva compra de acciones de Endesa por parte de la empresa constructora
española Acciona y la posterior irrupción de la empresa eléctrica italiana ENEL, que de forma conjunta
han lanzado una nueva OPA sobre Endesa en abril de 2007. Esta última OPA tiene posibilidades de
prosperar, a diferencia de lo ocurrido con la de E.On, y a ello puede contribuir la actitud favorable del
Gobierno español hacia esta operación, pese a que ENEL es una empresa con una importante
participación del Estado italiano en su accionariado.
39
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
monopolios nacionales24 y prácticas
poco competitivas25.
Para conseguir un auténtico mercado
interior de la energía a escala europea,
que beneficie a los consumidores y sea
más competitivo, la Comisión y el
Consejo Europeo reafirman la
necesidad de aplicar de forma efectiva
la normativa de derecho derivado ya
existente y de adoptar nuevas normas
con objeto de conseguir:
La desagregación o separación
efectiva entre las actividades de
suministro y producción y las
actividades de explotación de las redes
de distribución.
◆ La mejora en la eficacia de la
regulación energética, con objeto de
armonizar las competencias y la
efectividad de los reguladores
nacionales en el ámbito de la energía,
atribuyéndoles no sólo la función de
promover el eficaz desarrollo de su
mercado nacional, sino también la
promoción del mercado interior de la
energía.
◆ A pesar de la creación del Grupo de
Organismos Reguladores Europeos de la
Electricidad y el Gas, se ha avanzado
poco en la armonización de las normas
técnicas necesarias para el buen
funcionamiento del comercio
transfronterizo. Por ello, la Comisión
proponía dar competencias formales de
adopción de decisiones a un nuevo
órgano creado al nivel comunitario, con
capacidad de adoptar decisiones
vinculantes sobre cuestiones técnicas y
mecanismos relacionados con el
comercio transfronterizo. El Consejo se
limita a proponer el establecimiento de
un mecanismo independiente de
cooperación entre los organismos
nacionales, que puede ser, la creación
de una Red Europea de Organismos
◆
Reguladores, a la que se le asignaría la
tarea de estructurar decisiones
vinculantes sobre cuestiones
transfronterizas.
◆ La armonización de las normas
técnicas aplicables al comercio
transfronterizo
◆ La mejora de la coordinación del
funcionamiento e interconexión de las
redes de suministro, junto con el
aumento de las inversiones en las redes
transeuropeas de energía, según las
prioridades fijadas en el Plan prioritario
de interconexión.
b) El aseguramiento del suministro
energético
La implantación del mercado interior de
la energía aumentará la
interdependencia entre los Estados
miembros y ello repercutirá en una
mejora de la seguridad del suministro
de petróleo, gas y electricidad.
En el caso de la electricidad, la
interconexión eléctrica de los Estados
miembros es fundamental para
asegurar el suministro y evitar
apagones en determinadas zonas de la
UE. En lo que respecta al petróleo y al
gas, la UE va continuar utilizándolos
intensamente en los próximos años
para el transporte y la generación de
electricidad. La UE va a seguir teniendo
una fuerte dependencia de las
importaciones de gas y petróleo (80% y
90% respectivamente en 2030). Para
asegurar el abastecimiento de estos dos
productos, las medidas propuestas son
básicamente la diversificación de los
países proveedores y de las rutas de
transporte, la creación de un
Observatorio de la Energía en el seno
de la Comisión y la mejora de los
mecanismos existentes de garantía de
Las conclusiones de la Investigación de la Comisión sobre la competencia en los sectores europeos
del gas y la electricidad pone de relieve las importantes deficiencias competitivas en estos mercados y
la ausencia de integración entre los mercados nacionales. Véase el Documento COM (2006) 851 final,
cit.
26
Directiva 2004/67/CE del Consejo, de 26 de abril de 2004, relativa a unas medidas para garantizar la
seguridad del suministro de gas natural DO L 127, 29.4.2004, p. 92–96
25
40
Política energética y renegociación del tratado constitucional
suministro en caso de crisis26, que se
coordinan con los de la AIE, así como el
desarrollo de capacidades futuras, en su
caso, de almacenamiento de gas
natural.
c) La promoción de la eficiencia
energética y del uso de energías
renovables
La eficiencia energética y las energías
renovables son prácticamente las únicas
vías mediante las cuales la UE puede
limitar su creciente dependencia de los
hidrocarburos importados, a la vez que
se reducen las emisiones de gases de
efecto invernadero a la atmósfera.
De todas las propuestas presentadas en
la nueva política europea de energía,
las medidas de eficiencia energética son
las que contribuyen de manera más
decisiva a la sostenibilidad,
competitividad y seguridad de
suministro en la UE. El objetivo
marcado es incrementar la eficiencia
energética en la UE para lograr un
ahorro del 20% en el consumo de
energía de la UE en comparación con
los valores proyectados para 2020, lo
que significaría que la UE usara
aproximadamente el 13% menos de
energía en 2020 que en la actualidad,
ahorrando €100 000 millones y unos
780 millones de toneladas de CO2 cada
año.
Para la consecución de este objetivo, el
Consejo Europeo insta a la rápida
aplicación de las medidas prioritarias
destacadas por el Consejo de 23 de
noviembre de 2006 en función de las
propuestas por la Comisión en el Plan
de Acción comunitario de 2006 sobre la
eficiencia energética27, que se refieren
a: transporte energéticamente
eficiente, requisitos mínimos para
equipos que utilizan energía,
tecnología e innovaciones en materia
energética y ahorro energético en los
edificios. El Consejo Europeo también
invita a la Comisión a presentar
propuestas de ahorro energético en el
alumbrado urbano y de oficinas en
2008 y para las lámparas incandescentes
y formas de alumbrado en domicilios
privados en 2009.
Por otra parte, se acoge
favorablemente la propuesta de la
Comisión de impulsar la negociación de
un acuerdo internacional sobre
eficiencia energética, que podría
conducir a la OCDE y a países en
desarrollo clave (como China, India y
Brasil) a prohibir juntos aquellos
productos que no reúnan los requisitos
mínimos y a acordar enfoques comunes
para ahorrar energía. El potencial de
ahorro de energía y de reducción de
CO2 es enorme, ya que una mayor
eficiencia energética podría por sí sola
reducir, según la Agencia Internacional
de la Energía, aproximadamente el 20%
de las actuales emisiones globales de
CO2.
En lo que respecta al fomento de la
utilización de energías renovables, el
aumento de su proporción en el mix
energético de la UE es la única forma
de alcanzar el objetivo estratégico de
reducir las emisiones de gases con
efecto invernadero en un 20%. El
Consejo Europeo de Bruselas de marzo
de 2007 apunta en sus conclusiones la
necesidad de dar a la industria, los
innovadores y los investigadores una
señal clara respecto a la promoción del
uso de energías renovables. Para ello,
establece los dos objetivos siguientes:
◆ un objetivo vinculante de alcanzar un
porcentaje del 20% de energías
renovables en el consumo total de
27
Documento COM (2006) 545, de 19.10.06, Plan de acción para la eficiencia energética: realizar el
potencial.
41
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
energía de la UE en 2020;
◆ un objetivo vinculante mínimo del
10%, para todos los Estados miembros,
con relación al porcentaje de
biocombustibles en el conjunto de los
combustibles (gasóleo y gasolina) de
transporte consumidos en la UE en
2020, que deberá introducirse
respetando la relación coste-eficiencia.
El carácter vinculante de este objetivo
es adecuado, siempre y cuando la
producción sea sostenible, los
biocombustibles de segunda generación
estén disponibles comercialmente y la
Directiva sobre la calidad de los
combustibles se modifique en
consecuencia para permitir niveles de
mezcla adecuados.
Partiendo de este objetivo global para
las energías renovables, deben
establecerse objetivos nacionales
globales diferenciados para cada Estado
miembro en función de su situación,
siempre que se alcance el objetivo
mínimo para los biocombustibles en
cada Estado miembro y dejándoles
libertad para determinar el combinado
exacto entre electricidad renovable,
biomasa en calefacción y refrigeración y
biocombustibles. Se establecerán planes
de acción de energías renovables
nacionales, que serán verificados por la
Comisión, en los que se determine la
opción entre esos tres sectores de
energía renovable y se señalen las
medidas que adoptarán para alcanzar
sus objetivos. A estos efectos, la
Comisión presentará una propuesta de
Directiva global sobre el uso de
energías renovables .
Se trata de objetivos ambiciosos, ya que
en 1997 se acordó que el 12% del
combinado energético de la UE fuera
renovable para 2010 y no es probable
que se supere el 10%. Ha habido
importantes progresos, particularmente
42
en energía eólica y biocombustibles,
pero se han concentrado en unos pocos
países, como Alemania y Dinamarca. Los
objetivos propuestos por la Comisión y
avalados por el Consejo Europeo
suponen una nueva revolución
industrial en política energética, que
debe llevar al incremento del actual
nivel de energías renovables (eólica,
solar, fotovoltaica, biomasa y
biocombustibles) en más de seis veces
los actuales niveles en unos 12 años. La
consecución de estos objetivos requiere
que el coste de la energía renovable
baje. El mercado global de las
tecnologías energéticas renovables y
con bajo consumo de carbono está
expandiéndose de manera exponencial
y la UE ya es el líder global en muchos
de estos ámbitos, pero el esfuerzo
empresarial e investigador debe
reforzarse para que la UE mantenga su
liderazgo en esta revolución energética,
que presenta enormes oportunidades
de negocio.
d) El desarrollo de la I+D+i en
materia de tecnologías energéticas
Resulta lamentable que Europa no sea
el líder mundial en investigación en la
nueva generación de tecnologías
energéticas renovables y con bajas
emisiones de carbono. A pesar de la
duplicación de los fondos en el VII
Programa Marco para energía en
relación con el VI, Estados Unidos,
Japón y China avanzan más
rápidamente. La investigación es
fundamental para generar la
innovación que el desarrollo de nuevas
tecnologías energéticas requiere.
Para paliar esta deficiencia, la Comisión
va a presentar en 2007 un Plan
Estratégico de Tecnologías Energéticas
de Europa, para su estudio por el
Consejo Europeo de primavera de 2008.
Política energética y renegociación del tratado constitucional
En él se establecerán objetivos claros
para la investigación y las tecnologías
energéticas, tales como el desarrollo de
biocombustibles de segunda generación
para que sean alternativas plenamente
competitivas a los hidrocarburos,
conseguir que las grandes instalaciones
de energía eólica marina sean
competitivas a corto plazo, lograr que
la electricidad fotovoltaica sea
competitiva para aprovechar la energía
solar y realizar avances en el sector de
los reactores de fisión nuclear de cuarta
generación y la futura tecnología de
fusión.
La Comisión y el Consejo Europeo
también consideran imprescindible
avanzar en la investigación de
combustibles fósiles de baja emisión de
CO2. Como va a aumentar la
producción de electricidad a partir del
carbón, las emisiones de CO2
aumentarán enormemente en caso de
no conseguir avances en materia de
combustión limpia del carbón y
captación y almacenamiento de CO2. La
UE debería asumir el liderazgo mundial
en este campo para controlar sus
emisiones a largo plazo y situarse en la
vanguardia de lo que, con toda
seguridad, se convertirá en un mercado
global de varios miles de millones de
euros en el futuro. Además, la UE
deberá ofrecer una visión clara para la
introducción de la captura y el
almacenamiento de CO2, establecer un
marco normativo favorable a su
desarrollo y adoptar medidas de
alcance internacional. En 2007 la
Comisión empezará a trabajar en el
diseño de un mecanismo para
estimular la implantación y
explotación para 2015 de hasta 12
instalaciones de demostración a gran
escala de tecnologías sostenibles de
◆
combustibles fósiles en la UE y
◆ dar una perspectiva clara de cuándo
las centrales de carbón y gas tendrán
que instalar sistemas de captura y
almacenamiento de CO2. En 2020 todas
las nuevas centrales de carbón deberían
estar equipadas con sistemas de captura
y almacenamiento de CO2 y las
centrales ya existentes deberían
adaptarse progresivamente.
e) La articulación de una política
exterior en materia de energía
El Consejo Europeo de marzo de 2007
ha impulsado el desarrollo progresivo
de un enfoque común con respecto a la
política exterior en materia de energía,
tendente a desarrollar una “voz
común” de la UE en el exterior. Las
propuestas de la Comisión en su
Comunicación de 10 de enero de 2001
son más ambiciosas, en la línea de los
análisis previos realizados en este
ámbito28. No obstante, el Consejo
Europeo retiene un número
significativo de elementos de desarrollo
de esta política energética exterior,
entre los que destacan los siguientes:
Negociación de un acuerdo de
asociación con Rusia en el que las
cuestiones energéticas ocupan un lugar
destacado.
◆ Intensificación de las relaciones entre
la UE y Asia Central, las regiones del
Mar Caspio y el Mar Negro, con miras a
seguir diversificando las fuentes y las
rutas de aprovisionamiento de gas y
petróleo.
◆ Fortalecimiento del diálogo con los
principales países desarrollados y con
economías emergentes sobre la
reducción de los gases de efecto
invernadero, la eficiencia energética, las
energías renovables y las tecnologías de
baja emisión, en particular la captura y
◆
Documento de la Comisión y del SG/AR para el Consejo “Una política exterior al servicio de los
intereses energéticos de Europa”, junio de 2006; Documento COM (2006) 590 final, de 12.10.06,
Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo “Relaciones exteriores en materia de energía. De los
principios a la acción”. Véanse los artículos contenidos en Foreign Policy in Dialogue vol. 8, nº 20,
titulado The European Union’s Quest for a Common Energy Foreign Policy.
28
43
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
retención del carbono.
◆ Garantizar la aplicación del Tratado
por el que se establece la Comunidad
de la Energía, adoptado en Atenas el 28
de octubre de 2005 y que ha entrado
en vigor el 1 de julio de 2006. Esta
Comunidad de la Energía vincula a la
UE con siete Estados y territorios
europeos próximos (Croacia, BosniaHerzegovina, Serbia, Montenegro,
Macedonia, Albania y Kosovo) a los se
pretende extender la política
energética europea e integrarlos en su
sistema de suministro y transporte de
energía.
◆ Aprovechamiento pleno de los
instrumentos que ofrece la Política
Europea de Vecindad a efectos
energéticos.
◆ Reforzamiento de las relaciones
energéticas con Argelia, Egipto y otros
países productores de la región del
Mashrek y Magreb.
◆ Desarrollo de un diálogo especial con
países africanos en el sector de la
energía.
f) El debate sobre la energía
nuclear
En la actualidad, la electricidad de
origen nuclear supone el 30% de la
electricidad de la EU. La energía nuclear
genera importantes problemas
relacionados con los residuos
radioactivos y la clausura de las
centrales, pero es la mayor fuente de
energía con baja emisión de carbono en
la UE. Además, es una de las fuentes
más baratas, ya que sus costes son
relativamente estables, las reservas de
uranio son suficientes para muchas
décadas y están ampliamente
distribuidas en el mundo.
Se preserva la libertad de cada Estado
respecto a la utilización o no de la
energía nuclear y, en este sentido, las
44
opciones de los Estados son muy
variadas y van desde un uso importante
de la energía nuclear, como es el caso
de Francia, a una renuncia a este tipo
de energía. Ni la Comisión ni el Consejo
Europeo han profundizado en este
debate nuclear tan complejo,
habiéndose limitado a iniciar el debate,
aportando la evidencia de que la
disminución de este tipo de energía con
bajas emisiones de gases de efecto
invernadero puede afectar a la
consecución del objetivo estratégico de
la política energética para Europa.
Por el momento, el papel de la UE será
lograr una mejor regulación del uso de
la energía nuclear en los Estados
miembros que opten por ella,
especialmente en lo referente a la
gestión de los residuos y la clausura de
centrales nucleares.
2.5. ¿Se necesita una nueva base
jurídica para el desarrollo de una
política energética común?
La definición de un objetivo estratégico
(la reducción unilateral de un 20% de
las emisiones de gases con efecto
invernadero producidos por la UE para
2020, en comparación con los niveles de
1990) y de tres objetivos generales
(seguridad del abastecimiento,
competitividad y sostenibilidad
ambiental), junto con la previsión de
una abundante batería de objetivos
parciales y de decisiones a adoptar,
constituyen un avance considerable en
la articulación de una política
energética europea. Sin duda, las
propuestas de la Comisión y la acogida
favorable de muchas de ellas por el
Consejo Europeo de marzo de 2007
ponen de manifiesto el interés creciente
de los Estados por la política energética
y su vinculación con el cambio climático.
Política energética y renegociación del tratado constitucional
Además, se aprecia una reconocimiento
de que las medidas que deben
adoptarse requieren una actuación de
la UE, porque los Estados miembros
disponen de políticas energéticas
nacionales que cada vez son menos
capaces por sí solas de cumplir con los
objetivos de seguridad, competitividad
y sostenibilidad en un contexto de
globalización económica en el que el
suministro energético deviene cada vez
más complejo29.
Teniendo en cuenta que el artículo III256 del Tratado Constitucional se
negoció antes de este desarrollo de la
política energética para Europa, hay
que preguntarse si esta base jurídica,
ante la hipótesis de una renegociación
del Tratado Constitucional, resulta
insuficiente y podría ser mejorada y
reforzada o si, por el contrario, no hay
necesidad de modificarla. En la
respuesta a estas cuestiones, hay que
tener en cuenta la posición de España
en materia de política energética con
objeto de detectar los intereses
negociadores de España en este ámbito
durante la conferencia
intergubernamental que parece
avecinarse para el segundo semestre de
2007.
Los escenarios que se pueden plantear
respecto a la política energética en la
futura CIG vendrán influidos por las
opciones negociadoras generales que
adopten los Estados. Pueden
contemplarse básicamente tres tipos de
escenarios:
Eliminación de la base jurídica
específica para la política energética
◆ Mantenimiento de una base jurídica
idéntica o similar al artículo III-256
◆ Introducción de una base jurídica
◆
reforzada para la política energética
ESCENARIO 1: Eliminación de la base
jurídica específica de la política
energética
La nueva base jurídica de política
energética se encuadra en la parte III
del Tratado Constitucional, aunque en
la parte I el artículo 14 incluye la
energía entre los ámbitos de
competencia compartida de la UE. La
futura CIG se puede limitar a la
elaboración de un mini-tratado que
recoja los elementos esenciales de la
parte I del Tratado Constitucional,
abandonando su Parte Tercera, con
objeto de no modificarla o de
reformarla en un momento posterior30.
En este supuesto, el contenido del
actual TCE se mantendría sin cambios y
como el artículo III-256 del Tratado
Constitucional es una de las novedades
que éste introduce con respecto al
contenido actual del TCE en el ámbito
de las políticas de la Unión, la
consecuencia sería la desaparición de la
base jurídica específica para el
desarrollo de la política energética de
la UE. Si esto ocurre así, la referencia a
la política energética como
competencia compartida de la UE
debería desaparecer igualmente del
mini-tratado que retomara la Parte I del
Tratado Constitucional.
Una hipótesis como la que se contempla
en este escenario supondría
desaprovechar la futura CIG para llevar
a cabo negociaciones sobre un tema
como la política energética y el cambio
climático, que cuentan con un amplio
consenso y que son del interés de los
ciudadanos. Con esta solución se
perdería la oportunidad de modernizar
el Tratado Constitucional, como ha
propuesto A. Duff31, por ejemplo.
Véase ESCRIBANO, G (2007), “Seguridad energética: concepto, escenarios e implicaciones para
España”, Documento de Trabajo 33/2006, de 21/12/2006, Real Instituto Elcano.
30
Este escenario es analizado por RODRIGUEZ IGLESIAS, G.C. y TORREBLANCA, J.I. (2007), “El futuro
de la Constitución Europea: opciones para España”, Informe Elcano nº 8, enero, pp. 46 y ss.
31
DUFF, A. op. cit, p. 27.
29
45
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
Este escenario no es favorable para
España a quien interesa salvar el
contenido del Tratado Constitucional y
las novedades que introduce en materia
de política energética, como veremos
después.
ESCENARIO 2: Mantenimiento de una
base jurídica idéntica o similar al art. III256
Hay varios escenarios en la próxima CIG
en los que se podría mantener la base
jurídica del artículo III-256 o un
precepto similar referente a la
competencia en materia de política
energética en caso de mantenimiento
del texto del actual Tratado
Constitucional y de culminación de su
proceso de ratificación, aunque es un
escenario poco probable.
En caso de división del actual texto del
Tratado Constitucional en varias partes,
el artículo III-256 podría mantenerse
con el conjunto de modificaciones que
el Tratado Constitucional incluye
respecto al actual TCE. Esta hipótesis
parece factible siempre que no se
imponga en la previsible CIG la idea de
hacer un mini-tratado que retome las
disposiciones de la Primera Parte del
Tratado Constitucional y abandonar la
Parte Tercera, argumentando que en su
inmensa mayoría recoge el actual
derecho originario de la CE.
Tras las propuestas de la Comisión de
enero de 2007 y la aprobación por el
Consejo Europeo de Bruselas de marzo
de 2007 del Plan de Acción 2007-2009
sobre la Política Energética para
Europa, parece lógico que, como
mínimo, se mantenga una base jurídica
para el desarrollo de la política
energética europea, que sirva para
afianzar su articulación jurídica,
apoyada actualmente en disposiciones
46
que sólo tienen una relación indirecta
con la energía.
ESCENARIO 3: Nueva base jurídica para
la política energética europea
El artículo III-256 es una base jurídica
específica para la política energética
europea, pero con limitaciones
importantes que ponen de relieve las
reticencias de los Estados miembros a la
pérdida de excesivas competencias en
un sector tan crucial como el
energético. Es un fundamento jurídico
muy general que se limita a identificar
los objetivos de la política energética y
a conferir poderes a las instituciones
comunitarias para conseguirlos,
preservando la soberanía de los Estados
sobre la elección de su mix energético.
Se trata, por tanto, de una base jurídica
muy política, ya que deja en manos de
la voluntad de los Estados miembros la
adopción de actos de derecho derivado
mediante los que articular
progresivamente una política
energética comunitaria en régimen de
competencia compartida con los
Estados miembros.
Es cierto que los últimos avances en
materia de política energética y cambio
climático han sido dados por la UE sin
base jurídica específica en materia
energética. Por consiguiente, cabría
pensar que con una base genérica y con
limitaciones, como la del artículo III-256,
las instituciones comunitarias no
tendrían problemas para establecer una
política energética global para la UE. La
ventaja de un fundamento jurídico de
este tipo es la flexibilidad y el margen
de maniobra que deja a los Estados
miembros y a las instituciones
comunitarias.
No obstante, los últimos desarrollos
adoptados por el Consejo Europeo de
Política energética y renegociación del tratado constitucional
marzo de 2007 permiten pensar que el
artículo III-256 puede ser mejorado y
completado para que pueda abarcar y
recoger con más claridad todas las
acciones de la UE vinculadas a la
implantación de una política energética
europea. La experiencia comunitaria
muestra que una base jurídica sólida
constituye en muchas ocasiones un
elemento importante para el desarrollo
de una política comunitaria o el logro
de unos objetivos ambiciosos. Sin la
extensa regulación contenida en los
artículos 4 y 98-124 TCE difícilmente se
hubiera conseguido la unión económica
y monetaria, cuya tercera fase tenía
prevista como fecha obligatoria de
inicio (art. 121 TCE) el 1 de enero de
1999. Esta fecha se cumplió y actuó
como catalizadora del esfuerzo de
convergencia económica llevado a cabo
por los Estados miembros, que habría
sido casi imposible de lograr sin la
existencia de una base jurídica tan
consistente. La misma apreciación
puede hacerse con respecto a la base
jurídica del mercado interior (art. 14
TCE) y a la inclusión en ella del 31 de
diciembre de 1992 como fecha límite
para la culminación del mercado
interior. Una base jurídica sólida con
objetivos claros, acciones a desarrollar y
plazos para su ejecución puede
contribuir al desarrollo de una política
comunitaria, especialmente en los
momentos de debilitamiento de la
voluntad de los Estados miembros para
llevar a cabo la transferencia
competencial prevista a favor de las
instituciones comunitarias.
Estas consideraciones son extrapolables
a la política energética y de cambio
climático de la UE. El consenso
alcanzado en el seno del Consejo
Europeo de marzo de 2007 sobre
objetivos específicos y acciones a
desarrollar para articular la política
energética para Europa debería
plasmarse en una base jurídica más
sólida y concreta que el artículo III-256,
que sirviera de antídoto contra un
posible deterioro del consenso
alcanzado por los Estados.
La renovada y reforzada base jurídica
para la política energética debería
recogerse en un nuevo capítulo sobre
energía con tres o cuatro artículos, en
los que se podrían incluir las siguientes
novedades:
a) Competencias
La intensidad de la intervención de la
UE en materia energética continuaría
siendo la de una política con
competencia compartida. No parece
realista pensar que los Estados acepten
la competencia comunitaria exclusiva
en materia energética y que renuncien
a todas sus competencia en favor del
desarrollo de una política energética
única de la UE.
b) Cambio climático
La vinculación entre energía y cambio
climático debería quedar clarificada en
la primera disposición de este nuevo
capítulo inmediatamente antes de la
definición de los objetivos que deben
guiar a la UE en su actuación en
materia energética. De la misma
manera, esta disposición debería hacer
referencia a la relación del nuevo
capítulo sobre energía con las
disposiciones de ámbitos como el
mercado interior, las normas sobre
competencia, el medio ambiente, redes
transeuropeas, política agrícola, etc., en
los que incidirán las actuaciones de la
UE en materia de energía. Como es
lógico, el nuevo capítulo de energía
47
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
constituiría el fundamento jurídico
específico para la intervención de la UE
en esta materia y las instituciones
comunitarias no tendrían que recurrir a
bases jurídicas indirectas como hasta
ahora para fundamentar sus decisiones,
que se verían así facilitadas.
c) Cuantificación de objetivos
Los objetivos que el actual artículo III256 fija para la política energética
(garantía del funcionamiento del
mercado de la energía, seguridad del
abastecimiento energético de la UE,
fomento de la eficiencia energética y
del ahorro energético, y fomento del
uso de energías nuevas y renovables)
deberían ampliarse y completarse,
quedando recogidos en el primer
precepto del nuevo capítulo de energía.
Habría que sopesar la conveniencia de
incluir en esta disposición directamente
o en un protocolo anexo una
cuantificación de estos objetivos
acompañada del establecimiento de
plazos obligatorios para su consecución.
En este sentido, sería fundamental
incluir el objetivo estratégico de
referencia propuesto por la Comisión y
aceptado por el Consejo Europeo de
marzo de 2007, a saber: la reducción
unilateral de un 20% de las emisiones
de gases con efecto invernadero
producidos por la UE para 2020, en
comparación con los niveles de 1990.
Por otra parte, deberían mantenerse los
tres objetivos clásicos de seguridad del
abastecimiento, competitividad y
sostenibilidad ambiental, pero se
podrían completar y concretar con los
compromisos acordados en el referido
Consejo Europeo a saber: el objetivo de
incrementar la eficiencia energética en
la UE para lograr un ahorro del 20% en
el consumo de energía de la UE en
comparación con los valores
48
proyectados para 2020, así como el
objetivo de alcanzar un porcentaje del
20% de energías renovables en el
consumo total de energía de la UE en
2020.
La cuantificación de los objetivos
acompañada del establecimiento de
plazos para su consecución podría
articularse de forma similar a lo
realizado en el ámbito de la unión
económica y monetaria respecto al
cumplimiento de los criterios de
convergencia económica para el paso a
la fase final de ésta y la consiguiente
adopción del euro (art. 121 TCE y
Protocolo sobre los criterios de
convergencia). Las instituciones
comunitarias, partiendo de los objetivos
generales de la UE, deberían fijar los
objetivos energéticos específicos de
cada país y éstos presentarían
periódicamente planes de convergencia
energética ante las instituciones
comunitarias con las medidas a adoptar
para conseguir dichos objetivos. El
poder de supervisión de las
instituciones comunitarias se llevaría a
cabo mediante un procedimiento
abierto de coordinación (soft
coordination), similar al utilizado
respecto al cumplimiento por los
Estados de las orientaciones generales
de política económica de la UE. Un
procedimiento más rígido y dotado de
mayor autoridad (hard coordination),
como el regulado en el artículo 104 TCE
para el control y sanción de los déficit
públicos excesivos sería demasiado
estricto en materia energética, porque
el logro de objetivos cuantitativos en
un plazo determinado depende de la
evolución tecnológica y, también, está
muy influenciado por el
comportamiento de terceros países no
miembros de la UE. Con un
procedimiento de coordinación más
Política energética y renegociación del tratado constitucional
laxo, los Estados podrían aceptar una
cuantificación de los objetivos de la
política energética común y una
planificación temporal de su
consecución, pese a las dificultades que
ello les generaría. Un procedimiento de
control de la convergencia energética
más estricto y con amplias posibilidades
de control jurisdiccional por parte del
Tribunal de Justicia (TJCE) parece más
difícil de aceptar por parte de los países
miembros cuya situación energética es
menos eficiente.
d) Procedimiento decisorio
La segunda disposición de ese nuevo
capítulo tendría carácter institucional y
recogería el procedimiento decisorio,
de forma similar al apartado 2 del
artículo III-256 del Tratado
Constitucional, pero suprimiendo la
restricción de este precepto que
reafirma el derecho de elección del mix
energético por parte de los Estados
miembros y sus competencias sobre
explotación de los recursos energéticos
y garantía de su abastecimiento. Esta
restricción es excesiva y tras el Consejo
Europeo de marzo de 2007 hay que
entender que los Estados no se
empecinarán en mantenerla, porque
dificultaría enormemente el desarrollo
de una política energética común
fuerte en régimen de competencia
compartida.
e) Dimensión exterior
Un tercer artículo del nuevo capítulo
sobre energía debería referirse a la
dimensión exterior de la política
energética. Por la importancia de ésta,
derivada de la gran dependencia
energética exterior de la UE, creo que
sería conveniente la inclusión de un
reconocimiento expreso de la
competencia exterior de la UE en esta
materia. La actuación de las
instituciones comunitarias mediante la
aplicación de la doctrina AETR
(competencia implícita de la UE en
materia de relaciones exteriores una
vez que se han adoptado normas
internas y éstas pueden verse afectadas
por la actuación exterior) y de la
doctrina del Dictamen 1/76 sobre el
paralelismo de competencias internas y
externas (la UE puede ejercer su
competencia en una materia mediante
actos normativos internos o bien
celebrando tratado internacionales con
terceros Estados), resultaría insuficiente
y podría provocar conflictos
competenciales entre la UE y los
Estados miembros. De la misma manera,
el recurso a las bases jurídicas generales
en materia de acción exterior (política
comercial común, acuerdos de
asociación, etc.) resultaría
insatisfactorio. El modelo del artículo
111 TCE, que regula la proyección
exterior de la unión económica y
monetaria, podría servir de referencia.
El precepto atribuiría competencia a la
UE para celebrar tratados con terceros
Estados en materia energética, junto
con los Estados miembros (acuerdos
mixtos). Además, permitiría la
participación de la UE en
organizaciones y foros internacionales
competentes en materia de energía, de
forma conjunta con sus Estados
miembros.
f) Energía nuclear
En este renovado capítulo de energía se
podría explorar la posibilidad de incluir
un precepto general sobre las
competencias de la UE respecto a la
energía nuclear, con objeto de derogar
el actual Tratado EURATOM. No
obstante, la negociación de semejante
49
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
disposición sería muy difícil por las
posiciones encontradas de los Estados
miembros sobre la energía nuclear. En
cualquier caso, dicho precepto incluiría
la libertad de los Estados para utilizar o
no la energía nuclear, reserva sin la cual
no sería posible negociación alguna.
2.6. Conclusiones: la posición de
España en materia energética
Para el Estado español el consumo
energético y sus consecuencias sobre el
cambio climático son cuestiones
especialmente importantes, porque
todos los análisis coinciden en que las
consecuencias del cambio climático
pueden afectar a España de forma más
intensa que a otros Estados de la UE.
Como consecuencia de ello, España
tiene el máximo interés en la adopción
de medidas que reduzcan los efectos
adversos de este cambio climático y
éstas acciones pasan por intervenciones
respecto al consumo de energía, que es
la principal fuente de emisión de gases
de efecto invernadero32.
A esta sensibilidad medioambiental se
une la elevada dependencia energética
española de las importaciones de
energía, que se situaba en el 77,4%,
superando notablemente la media de la
UE-27 que es del 50,1%33. La mayor
parte de la energía que importa España
es gas y petróleo (88%), siendo sus
principales abastecedores Argelia,
Nigeria, Rusia y México. El petróleo y el
gas son las fuentes predominantes en el
abastecimiento primario de energía
suponiendo el 67% de la energía
consumida en España, aunque se ha
producido un importante aumento en
la utilización de energías renovables en
los últimos años, que cubrieron en 2004
un 6% del abastecimiento primario
español. En lo que respecta a la
producción energética nacional, el 50%
procede de la energía nuclear (28% de
promedio en la UE-27) y destaca el
notable aumento de las fuentes de
energía renovables en los últimos años,
que suponen el 28% de la producción
energética nacional frente a un
promedio del 12% en la UE-27. La
generación eléctrica ha crecido de
forma constante en los últimos años y
destaca el aumento del uso de gas
natural en dicha generación, así como
de las energías renovables,
especialmente la eólica, dado que
España es el segundo país de mundo en
capacidad eólica instalada.
La dependencia energética española se
ha visto agudizada por el aumento del
consumo energético final como
consecuencia del fuerte crecimiento
económico y del aumento de la
población. El impulso a las energías
renovables por parte del Gobierno
español ha sido notable mediante el
Plan de Fomento de las Energías
Renovables 2000-2010, que pretende
cubrir con estas fuentes el 12% de la
demanda final energética española,
aunque no se va a alcanzar este
objetivo. El sector empresarial español
comienza, también, a tomar posiciones
y a apostar por el desarrollo y la
inversión en energías renovables, como
lo pone de manifiesto la reciente
adquisición de Scottish Power por
Iberdrola.
El crecimiento del consumo de energía
y el predominio de combustibles con
elevadas emisiones de gases de efecto
invernadero dificulta el cumplimiento
de los objetivos contraídos por España
en el marco del Protocolo de Kyoto.
32
Los datos y actuaciones del Estado español en esta materia se sistematizan de forma clara en la
“Estrategia española de cambio climático y energía limpia en el horizonte 2012”, presentada por el
Gobierno español el 9 de febrero de 2007.
33
Todos los datos sobre el panorama energético español y de todos los países de la UE aparecen
sistematizados por la Comisión Europea en el Documento SEC (2007) 12, de 10.01.2007 “Commission
Staff Working Document: EU Energy Policy Data”.
50
Política energética y renegociación del tratado constitucional
Con estos datos básicos sobre la
situación energética española y sus
efectos medioambientales, la opción
más interesante para España en la
renegociación del Tratado
Constitucional se enmarcaría en el
tercer escenario, es decir, el
fortalecimiento de la base jurídica para
desarrollar una política energética
comunitaria fuerte. España tendría
dificultades en el cumplimiento del
objetivo de reducción de gases de
efecto invernadero y en el de eficiencia
energética, pero se trata de esfuerzos
que deberían acometerse en cualquier
caso. El objetivo de utilización de
energías renovables tiene un claro
interés para España por la buena
posición en el desarrollo y
comercialización de tecnologías en
algunas de estas energías, como la
eólica. En cualquier caso, parece
evidente que España podría realizar
mejor el esfuerzo de convergencia
energética en el marco de una política
de la UE que no individualmente, de la
misma manera que no se habría
conseguido la estabilidad
presupuestaria sin el proceso de
convergencia que era necesario para
adoptar el euro.
internacionales en un momento en el
que la diplomacia energética está
adquiriendo cada vez más importancia.
Además, la capacidad negociadora que
tiene la UE como bloque es muy
superior a la de sus Estados miembros
aisladamente y ello es crucial para
asegurar el suministro energético en un
contexto internacional caracterizado
por el aumento de la demanda de gas y
petróleo.
La culminación del mercado interior de
la electricidad y el gas interesa también
a España, porque el mercado ibérico
está prácticamente aislado del resto de
Europa y es necesario aumentar las
interconexiones con Francia, así como
mejorar la competencia en la
distribución de gas y electricidad
También resulta evidente que el
desarrollo de una acción exterior en
materia energética por parte de la UE
favorece los intereses españoles, porque
permitirá una presencia fuerte de la UE
en las organizaciones y foros
51
El desafío de la inmigración
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
Ignacio Borrajo Iniesta*
3.1 Introducción
El proyecto de Tratado por el que se
establece una Constitución para
Europa, firmado por los jefes de Estado
y de Gobierno y por los Ministros de
Asuntos Exteriores de los veinticinco
Estado miembros en Roma el 29 de
octubre de 2004, dedica a la
inmigración un artículo esencial, el
artículo III-267. Dicho precepto forma
parte del llamado “Espacio de Libertad,
Seguridad y Justicia” (ELSJ) que, según
el artículo I-14.2 del proyecto, es un
ámbito en el que la Unión dispone de
competencia compartida con los
Estados miembros.
Este espacio europeo (que no se
confunde, obviamente, con las
competencias sobre el espacio exterior
que dispone el art. III-254) es regulado
en los artículos III-257 a III-277, que
forman el capítulo IV (“Espacio de
libertad, seguridad y justicia ”) del
título III (“Políticas y acciones internas”)
de la tercera parte del proyecto: “De las
políticas y el funcionamiento de la
Unión”. El precepto sobre inmigración
forma parte de la sección segunda:
“Políticas sobre controles en las
fronteras, asilo e inmigración”.
El análisis que se plantea a
continuación procederá de la siguiente
manera: en primer lugar, se valorará el
artículo específico sobre inmigración
incluido en el Tratado Constitucional; a
continuación se examinarán,los
preceptos que lo encuadran en el
espacio europeo de libertad, seguridad
y justicia, así como los derechos
fundamentales más relevantes;
seguidamente, se examinará el alcance
y contenido de otras políticas y acciones
significativas en estos ámbitos y,
finalmente, se analizará el marco
institucional y los procedimientos
decisorios previstos en el Tratado
Constitucional.
3.2. La competencia sobre
inmigración
3.2.1 Las disposiciones del Tratado
Constitucional
El artículo III-267 dice así:
“1. La Unión desarrollará una
política común de
inmigración destinada a
garantizar, en todo
momento, una gestión eficaz
de los flujos migratorios, un
trato equitativo de los
nacionales de terceros países
que residan legalmente en
los Estados miembros, así
como una prevención de la
inmigración ilegal y de la
trata de seres humanos y una
lucha reforzada contra
ambas.
2. A los efectos del apartado
1, la ley o ley marco europea
establecerá las medidas en
los ámbitos siguientes:
a) las condiciones de
entrada y residencia y las
normas relativas a la
expedición por los Estados
miembros de visados y
permisos de residencia de
larga duración, incluidos
los destinados a la
reagrupación familiar;
b) la definición de los
derechos de los nacionales
de terceros países que
residan legalmente en un
Estado miembro, con
*Catedrático de Derecho Administrativo y Letrado del Tribunal Constitucional.
54
El desafío de la inmigración
inclusión de las
condiciones que rigen la
libertad de circulación y de
residencia en los demás
Estados miembros;
c) la inmigración y
residencia ilegales,
incluidas la expulsión y la
repatriación de residentes
en situación ilegal;
d) la lucha contra la trata
de seres humanos, en
particular de mujeres y
niños.
3. La Unión podrá celebrar
con terceros países acuerdos
para la readmisión, en sus
países de origen o de
procedencia, de nacionales
de terceros países que no
cumplan o que hayan dejado
de cumplir las condiciones de
entrada, presencia o
residencia en el territorio de
uno de los Estados miembros.
4. La ley o ley marco europea
podrá establecer medidas
para fomentar y apoyar la
acción de los Estados
miembros destinada a
propiciar la integración de los
nacionales de terceros países
que residan legalmente en su
territorio, con exclusión de
toda armonización de las
disposiciones legales y
reglamentarias de los Estados
miembros.
5. El presente artículo no
afectará al derecho de los
Estados miembros a
establecer volúmenes de
admisión en su territorio de
nacionales de terceros países
procedentes de terceros
países con el fin de buscar
trabajo por cuenta ajena o
por cuenta propia.”
Un cotejo con las normas vigentes en la
materia, especialmente los artículos 61
a 64 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea, nos muestra que
el proyecto de Tratado constitucional
incorpora mejoras importantes. Las
principales pueden resumirse en los
siguientes puntos:
En primer lugar, destaca, la creación de
una cláusula general de competencia en
materia migratoria (apartado 1).
En segundo lugar, el resto de las
atribuciones de la Unión en la materia,
que no son más que manifestaciones
singulares de su competencia general,
se ven reforzadas en aspectos cruciales
(apartados 2 y 4); aunque es de
observar que el proyecto introduce
cautelas específicas para salvaguardar
las competencias nacionales en aspectos
sensibles (inciso final del apartado 4 y
apartado 5).
En tercer lugar, se explicita la relación
de la “política y acción interna” sobre
inmigración con la política exterior de
la Unión (arts. I-16 y III-292 ss), al
recoger expresamente la posibilidad de
celebrar acuerdos internacionales con
terceros países en la materia, aun
reducidos a la finalidad de readmisión
(apartado 3).
3.2.2 La competencia general en
materia de inmigración
La declaración que abre el artículo III267 tiene una importancia que no debe
ser subestimada. Al declarar que la
Unión debe desarrollar una “política
común de inmigración” y fijar sus
55
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
objetivos (que coinciden
sustancialmente con los acordados en el
Consejo Europeo de Tampere en 1999),
las distintas facultades que desgranan
los apartados siguientes dejan de ser,
como son ahora los preceptos
homólogos del Tratado vigente, las
bases jurídicas de las normas y
decisiones comunitarias en la materia;
las facultades sobre las condiciones de
entrada y residencia de los nacionales
de terceros países, sus derechos como
residentes en suelo europeo y las
medidas contra la inmigración ilegal se
convierten en meras manifestaciones de
la potestad de la Unión en la materia,
que puede ser ejercida mediante otras
medidas, siempre que se produzcan en
el ámbito material de la inmigración a
Europa y sirvan a los objetivos
enumerados en el apartado 1 del
artículo III-267.
Las principales cláusulas de salvaguardia
de las competencias estatales son tres:
Primero, la reserva a los Estados
miembros de su derecho a establecer
volúmenes de admisión en su territorio
de extranjeros, procedentes de terceros
países, con el fin de buscar trabajo
(apartado 5);
Segundo, la precisión de que las
competencias de la Unión en materia
de integración de inmigrantes,
expresamente acotadas a fomentar y
apoyar la acción de los Estados, tienen
excluida “toda armonización” de las
disposiciones legales y reglamentarias
nacionales (apartado 4); y
Tercero, la indicación de que la
competencia comunitaria para
establecer normas sobre visados y
permisos de residencia de larga
duración regulan “la expedición por los
56
Estados miembros” de dichos
documentos (apartado 2.a).
Todas ellas son razonables, salvo la
última: aunque los Estados mantengan
la potestad de emitir los visados y
permisos para sus territorios
respectivos, no parece razonable
reservársela en el Tratado mismo; quizá
en el futuro resulte conveniente que
algunos tipos de visados sean emitidos
por la Unión, mediante el nuevo
servicio exterior (pensemos en países
donde algún Estado carezca de
representación diplomática, por
ejemplo, o donde se aplique un
convenio bilateral de inmigración),
siempre, claro está, dentro de los
límites cuantitativos que fijaría cada
Estado miembro para su propio
territorio.
3.2.3. Las atribuciones específicas de la
Unión
El proyecto de Tratado introduce varias
novedades, todas ellas positivas:
En primer lugar, habilita a la Unión
para adoptar normas relativas a la
expedición de visados y permisos de
residencia de larga duración, no
limitadas, como ahora, al mero
procedimiento para su expedición
(apartado 2.a del art. III-267, en
comparación con el vigente art. 63,
punto 3.a, del Tratado de la Comunidad
Europea). Queda aún un margen para
mejoras: en especial, la supresión del
inciso “por los Estados miembros”,
como se indicó antes.
En segundo lugar, la creación de una
potestad comunitaria para definir los
derechos de los residentes extranjeros
(es decir, los nacionales de terceros
países), entre los que se incluyen el
derecho de circulación y la residencia en
El desafío de la inmigración
distintos Estados miembros, y no
solamente este último (apartado 2.b del
art. III-267, en comparación con el
vigente art. 63, punto 4): esta
competencia ampliada, junto a la nueva
toma de decisiones por mayoría,
permitiría superar las deficiencias y
ambigüedades de la Directiva de
residentes de larga duración (Directiva
2003/109/CE del Consejo, de 25 de
noviembre de 2003).
En tercer lugar, se introducen mejoras
en la redacción de la competencia
relativa a la inmigración ilegal
(apartado 2.c, en comparación con el
vigente art. 63, punto 3.b).
En cuarto lugar, es posible valorar muy
positivamente el añadido de una
mención específica a la lucha contra la
trata de seres humanos (apartado 2.d).
Por un lado, porque permite deslindar
nítidamente, desde el principio, cosas
muy distintas y que no conviene
confundir nunca, como es el tráfico
clandestino o fraudulento de
inmigrantes, que vulnera las
reglamentaciones sobre migraciones, y
la trata de seres humanos, cuya
explotación (laboral, sexual o de otro
modo) se inserta de lleno en la
delincuencia transfronteriza.1 Por otro,
la asignación a la Unión de una
competencia específica para luchar
contra esta plaga no es redundante de
la mención homónima efectuada por el
proyecto en el contexto de la
cooperación judicial en materia penal
(art. III-271 y cc) sino, más bien, un
refuerzo: en primer lugar, porque no
resultan de aplicación los límites que
salvaguardan las competencias estatales
en materia de cooperación penal (en
particular, art. III-271, apartados 3 y 4);
y, en segundo lugar, porque se subraya
la posibilidad de adoptar medidas
operativas y no simplemente de
carácter normativo.
3.2.4. Los acuerdos con terceros países
El artículo III-267 introduce, en su
apartado 3, una importante previsión
de que se celebren acuerdos con
terceros países en materia migratoria.
Esta es una herramienta esencial para
procurar ordenar un fenómeno que,
por definición, supera el ámbito
territorial de la legislación interna,
incluso la comunitaria. La ordenación
mediante acuerdos internacionales es
imprescindible.
El problema es que el proyecto limita
esta manifestación específica del ius
contrahendi de la Unión a la
readmisión de inmigrantes en situación
ilegal. Sería conveniente sustituir esa
definición del objeto de los acuerdos,
que limita excesivamente las
posibilidades reales de negociación y de
acordar reglas efectivas. Las facultades
comunitarias deberían abarcar todo lo
relativo a los flujos migratorios con el
país correspondiente; o si lo anterior no
fuera posible, al menos, añadir una
referencia a que los acuerdos puedan
incorporar pactos sobre aquellas
materias conexas que la negociación
sobre readmisiones pudiera aconsejar o
ser exigida como contrapartida. Así lo
acredita la experiencia.2
3.3. El contexto: fronteras, asilo,
derechos fundamentales
El proyecto de Tratado constitucional
de 29 de octubre de 2004 inserta el
precepto sobre política común de
1
Como analiza, entre otros, la “Propuesta de Plan global para la lucha contra la inmigración ilegal y
la trata de seres humanos en la Unión Europea”, publicado en el Diario Oficial C-142 de 14/06/2002,
o se desprende de la Convención de la ONU sobre crimen organizado transnacional y sus Protocolos
sobre esta materia.
2
Como muestra, por ejemplo, la Comunicación de la Comisión COM (2006) 735, de 30 de noviembre
de 2006, titulado “El planteamiento global sobre la migración un año después”, en especial
epígrafes 3.2 y 3.4, págs. 7-11, donde se dice: “La experiencia ha demostrado que para alcanzar un
acuerdo, la UE necesita ofrecer algo a cambio”.
57
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
inmigración en el espacio de libertad,
seguridad y justicia. Varios aspectos de
éste revisten especial importancia en la
materia:
◆ la competencia de la Unión sobre
controles en las fronteras (art. III-265);
◆ la política común en materia de asilo,
protección subsidiaria y protección
temporal (art. III-266).
3.3.1 Las fronteras de la Unión
El proyecto reafirma los principios
básicos nacidos del acervo Schengen y
da un paso decidido al frente. No
solamente declara que la Unión
desarrollará una política con el objetivo
de garantizar los controles de las
personas y la vigilancia eficaz en el
cruce de las fronteras exteriores; y la
correlativa ausencia “total” de
controles de las personas cuando crucen
las fronteras interiores. Sino que
menciona expresamente, como misión
europea, la vigilancia eficaz de las
fronteras fuera de los puestos de paso
fronterizo3 ; y, en especial, dispone la
instauración progresiva de “un sistema
integrado de gestión de las fronteras
exteriores” (art. III-265.1.c), a cuyo fin la
ley comunitaria puede adoptar
cualquier medida necesaria para su
establecimiento (art. III-265.2.d).
Esta nueva previsión ofrece una base
jurídica sólida al importante desarrollo
que se ha venido produciendo en este
ámbito en los últimos años, quizá uno
de los más exitosos en el plano
comunitario. Es cierto que, en el marco
jurídico vigente, se ha legislado
ampliamente el control del cruce de
fronteras; se ha intensificado la
colaboración entre los distintos servicios
nacionales de vigilancia de las
fronteras, en particular a través del
sistema de información Schengen (SIS) y
la Agencia de fronteras (Frontex); y se
encuentra pendiente la propuesta de
crear equipos de intervención y de
apoyo regular, así como la posibilidad
de que la Comunidad se dote de
medios propios para facilitar a los
Estados la vigilancia de las fronteras
exteriores. Incluso, se han formulado
propuestas acerca de la creación de una
guardia europea de fronteras, que
vendría a asumir directamente las
labores de control y vigilancia del paso
de personas a través de las fronteras
exteriores.4
Todas estas normas y propuestas
encuentran apoyo en los tratados
vigentes; pero el proyectado artículo III265 lo mejora sustancialmente. Junto a
la previsión del sistema integrado de
fronteras, el proyecto mejora la
redacción de las distintas medidas que
pueden adoptarse mediante ley o ley
marco europea (art. III-265.2).
Finalmente, la más amplia y robusta
competencia comunitaria es delimitada
por una cláusula de salvaguardia de la
competencia de los Estados miembros
para la delimitación geográfica de sus
fronteras, de conformidad con el
Derecho internacional (art. III-265.3).
Estas previsiones afectan de lleno a la
materia migratoria. El control sobre las
personas, en las fronteras exteriores, y
la ausencia de controles, en las
interiores, se aplican a todas las
personas “sea cual sea su
nacionalidad”, como especifica el
proyecto con dicción mejorada respecto
al actual artículo 62.1 del Tratado de la
Comunidad Europea.
3.3.2 El asilo
El proyectado artículo III-266 robustece
igualmente la competencia de la Unión
en esta materia esencial, disponiendo el
desarrollo de una política común en
3
Véase la Comunicación de la Comisión relativa a una política común de inmigración ilegal,
COM(2001) 672, de 15 de noviembre.
4
Véase: Código de fronteras Schengen, aprobado por Reglamento (CE) 562/2006 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006; COM (2006) 401, de 19 de julio de 2006; y
Comunicación relativa a una política común de inmigración ilegal, COM(2001) 672, de 15 de
noviembre de 2001), respectivamente.
58
El desafío de la inmigración
materia de asilo. En términos generales,
sustituye la previsión vigente de
“normas mínimas” europeas en la
materia a la aprobación de un estatuto
uniforme de asilo para nacionales de
terceros países, que sería “válido en
toda la Unión” (art. III-266.2.a).
Además, sistematiza los restantes
grados de protección que se han
desarrollado en la práctica (protección
subsidiaria y protección temporal),
permitiendo expresamente la adopción
de normas y procedimientos comunes,
además de los criterios y mecanismos
para determinar el Estado miembro
responsable de resolver las solicitudes.5
Todas estas mejoras se ven
acompañadas de una previsión esencial:
se contempla expresamente la
asociación y la cooperación con terceros
países para gestionar los flujos de
personas que solicitan asilo o una
protección subsidiaria o temporal (art.
III-266.2.g). Es cierto que existe un gran
debate acerca de si adelantar a los
países limítrofes de la Unión, o incluso a
otros más lejanos geográficamente, la
protección de las personas que solicitan
asilo redunda en una mejor protección
o todo lo contrario. Lo que resulta
indudable es que esta referencia
expresa permite desplegar en el
exterior la competencia de la Unión en
materia de asilo, lo que resulta esencial
si se quiere ofrecer una actuación eficaz
tanto para proteger al perseguido
como para disuadir a quien pide asilo
como vía de inmigración económica. Y
en esta rúbrica, el proyecto no
introduce las restricciones que vimos en
materia de inmigración, limitada a los
convenios de readmisión.
3.3.3 Los derechos fundamentales
La competencia que el proyecto
otorgaría a la Unión Europea en
materia de inmigración se ve
acompañada por importantes
competencias en materias conexas,
como fronteras y asilo. Este conjunto de
competencias se refuerzan
recíprocamente, tal y como hacen ya
ahora en los tratados vigentes. Las
mejoras introducidas en cada una de
ellas por el proyecto redundan en una
mejora global importante.
A su vez, no debe perderse de vista que
el proyecto otorga plena vigencia a la
Carta de los derechos fundamentales
(que conforma la parte segunda del
Tratado Constitucional). De entre ellos,
tienen una aplicación inmediata los
relativos al asilo, las expulsiones de
extranjeros y la interdicción de entrega
a países sin garantías (arts. II-78 y II-79).
Otros derechos, de alcance general,
revisten un significado especial cuando
son aplicados a los flujos migratorios: la
interdicción de discriminaciones, la
prohibición de trata de seres humanos
o el derecho a la vida familiar son de
particular importancia (arts. II-81, II-65.3
y II-93).
Los derechos fundamentales no son
título competencial para la Unión. Pero
limitan y orientan el ejercicio de sus
competencias en la materia, por un
lado; y, muy importante, también
limitan y orientan, como Derecho
comunitario garantizado por sus
instituciones propias, la actuación de los
Estados miembros en materia de
inmigración y de circulación y residencia
de extranjeros.
Es preciso ser conscientes, empero, que
en este punto el proyecto se limita a
codificar lo que ya es derecho
comunitario vigente, en virtud de la
5
Acervo de Dublín: Reglamentos (CE) 343/2003 del Consejo, de 18 de febrero de 2003, y 2725/2000
del Consejo, de 11 de diciembre de 2000.
59
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
jurisprudencia dictada en aplicación de
los derechos fundamentales del
ordenamiento jurídico comunitario.6
3.4. Otras políticas relevantes: en
particular, la acción exterior de la
Unión
La política de inmigración y, más en
general, todo lo relativo al control de
las fronteras exteriores y la salvaguardia
de los derechos fundamentales, no
pueden quedar confinadas en el
interior del territorio de la Unión. Dicho
de otra forma, no versan simplemente
sobre el trato a los nacionales de
terceros países, sino sobre las relaciones
entre la Unión (y sus Estados miembros)
y otros Estados: los de origen de los
inmigrantes, en primer lugar; y los
Estados por cuyos territorios (terrestres,
marítimos y aéreos) discurren las rutas
de inmigración.
Este dato lleva a advertir que existe una
confluencia objetiva de distintas
competencias de la Unión: la política
“interior” sobre inmigración y su acción
exterior se relacionan recíprocamente y
deberían reforzarse mutuamente, para
asegurar en la medida de lo posible el
cumplimiento de los fines de las
distintas políticas: unos flujos
migratorios ordenados y unas
relaciones internacionales pacíficas y de
mutuo beneficio. Así lo viene
subrayando la Comunidad Europea, que
reconoce la importancia de la
cooperación con los Estados terceros
para desarrollar una política eficaz y
equitativa en materia migratoria, desde
una política de vecindad hasta el
fomento del codesarrollo.7
El proyecto de Tratado constitucional
no ignora la dimensión internacional de
las políticas migratorias y, más en
general, que versan sobre nacionales de
terceros países. Como se ha puesto de
manifiesto, autoriza expresamente la
asociación y cooperación internacional
para la protección de refugiados y
desplazados y la celebración de
acuerdos en materia migratoria. En
cualquier caso, al poner en manos de la
Unión una mayor competencia
“interior” sobre migración, fronteras y
asilo, el proyecto otorga a las
instituciones europeas la correlativa
competencia “exterior” para desarrollar
los fines de interés común, a tenor de la
doctrina ERTA.8 La práctica no parece
ofrecer problemas en este punto, como
muestra, por ejemplo, la creación de
una red de funcionarios de enlace de
inmigración que actúan en los países de
origen y transito de las rutas
migratorias.9
No es este lugar adecuado para hacerse
eco de la importante regulación que
establece el proyecto de Tratado acerca
de la acción exterior de la Unión (título
V de la parte tercera, arts. III-292 ss).
Pero no debe dejarse de hacer mención
de algunas reglas en materia de acción
exterior que son de especial interés
migratorio:
Así, en primer lugar, la prevista creación
de un Ministro de asuntos exteriores
(arts. I-28 y III-296), con este u otro
nombre, podría tener unos efectos
dinamizadores de la máxima
importancia en el momento de
construir una política migratoria
6
Art. 6.2 del Tratado de la Unión Europea; Sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas Elliniki Radiophonia Tileorassi (ERT), de 18 de junio de 1991, as. C-260/89; Carpenter, de 11
de julio de 2002, as. C60/00.
7
Véase, por ejemplo, el punto 4 de las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, de 15 y 16 de
octubre de 1999 (SN 200/99); documentos de la Comisión Europea COM(2000) 757, de 22.11.2000;
COM (2006) 735, de 30.11.2006.
8
STJCE Comisión c. Consejo - Acuerdo europeo sobre el transporte por carretera, de 31 de marzo de
1971, as. 22/70.
9
Reglamento (CE) n° 377/2004 del Consejo, de 19 de febrero de 2004.
60
El desafío de la inmigración
proactiva, que no se limite a esperar
que los extranjeros lleguen al territorio
de la Unión para hacer algo. Por
supuesto, la celebración y ejecución de
acuerdos internacionales (art. III-303)
ofrece cobertura suficiente para que la
Unión teja una tela de acuerdos con los
distintos países implicados en los flujos
migratorios hacia Europa, y que la
negociación aislada por parte de los
distintos Estados miembros se
demuestra cada día más insuficiente.10
proyecto confía, asimismo, al Consejo
Europeo.
Por último, la figura de los intereses y
objetivos estratégicos de la Unión (art.
III-293) puede ofrecer una herramienta
de gran utilidad en materia de
migraciones internacionales: la
determinación por el Consejo Europeo
de la estrategia de la Unión, que
pueden referirse a sus relaciones con un
país o una región, o tener un
planteamiento temático, permitiría
racionalizar esfuerzos y optimizar
resultados en una parcela de la realidad
como la migratoria, cuya amplitud
geográfica y complejidad hace muy
difícil la “gestión eficaz” que el propio
proyecto de Tratado constitucional
establece como objetivo.
3.5. El marco institucional
Los recientes acuerdos del Consejo
Europeo para adoptar un
“Planteamiento global sobre migración:
acciones prioritarias en África y el
Mediterráneo”11 muestran la
conveniencia de este enfoque, posible
en el marco jurídico vigente, pero que
la redacción actual del proyecto de
Tratado constitucional vendría a
reforzar. Y permitiría cohonestar la
estrategia de la acción exterior de la
Unión con la definición de las
orientaciones estratégicas de la
programación legislativa y operativa en
el espacio de libertad, seguridad y
justicia que el artículo III-258 del
Finalmente, no debe ignorarse que
otras políticas de la Unión, que ya
existen en la actualidad pero sobre las
que el proyecto introduce mejoras, son
también significativas para la política
de inmigración. Entre todas ellas, se
puede destacar la política comunitaria
de empleo (arts. I-15.2 y III-203 ss).12
Las reformas de mayor calado que
incorpora el proyecto de Tratado
constitucional afectan a las instituciones
de la Unión Europea y a sus modos de
tomar decisiones políticas y legislativas,
como es sabido. La refundación de la
propia Unión, con personalidad jurídica
única; la supresión de los distintos
pilares creados en Maastricht, de
especial importancia en nuestro campo;
el reforzamiento de las Presidencias y,
señaladamente, la creación de un
Ministro de asuntos exteriores con
asiento en el Consejo y en la Comisión
simultáneamente; la redenominación
de los actos jurídicos, consonante con el
nuevo papel del Parlamento Europeo,
que permite recuperar el nombre de
leyes para las principales fuentes del
Derecho derivado; o la recuperación de
la normalidad en la definición de las
competencias de los Tribunales de
Justicia comunitarios.
Todo este conjunto de medidas estaría
llamado a tener una importante
repercusión en materia de inmigración,
de signo claramente positivo. El
principal interrogante sigue siendo el
presupuestario: pero la cuestión no es
tanto de escribir normas en el Tratado
como de acordar fondos para hacer
10
Por ejemplo: Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: Integración de las
cuestiones de migración en las relaciones de la Unión Europea con países terceros, COM (2002) 703.
11
Consejo de diciembre de 2005 y Comunicación de la Comisión COM (2006) 735.
12
Véase, por ejemplo, la Comunicación de la Comisión sobre inmigración, integración y empleo:
COM (2003) 336, de 3 de junio de 2003.
61
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
realidad los objetivos de la Unión, entre
otros, una gestión eficaz y equitativa de
los flujos migratorios.
En el plano institucional, en sentido
estricto, reviste una especial
importancia el cambio de la regla de
decisión: el proyecto de Tratado
Constitucional, lisa y llanamente, le da
la vuelta a la regla vigente en materia
de inmigración. Los textos vigentes
parten de una norma general de
unanimidad: no solo los aspectos que
permanecen en el tercer pilar
(cooperación penal y policial, de obvias
repercusiones en las líneas fronterizas y
la lucha contra la inmigración ilegal y la
trata de seres humanos); sino los que el
Tratado de Ámsterdam trajo al pilar
comunitario. El artículo 67 del Tratado
de la Comunidad Europea, aun
transcurridos los cinco primeros años en
que la unanimidad regía todavía más
intensamente, mantiene la exigencia de
legislar y decidir sin ningún voto en
contra salvo excepciones. No es
casualidad que los avances más
importantes se hayan producido en las
materias afectadas por la cláusula
“como excepción a lo dispuesto en el
apartado 1” del artículo 67, se ha
podido actuar por mayoría, aun
cualificada, o junto con el Parlamento
Europeo: visados y cruce de fronteras.
El proyecto de Tratado constitucional
invierte la norma actual: las leyes y
otros actos jurídicos son adoptados por
la Unión por mayoría cualificada y
mediante el procedimiento de
codecisión con el Parlamento Europeo,
de acuerdo con las reglas generales
(art. I-42). La unanimidad, por ello,
aparece como modo excepcional de
decisión, para aquellos supuestos
expresamente previstos en el
articulado. En materia migratoria no
62
existe ninguna reserva: las únicas
salvaguardias de la soberanía de los
Estados miembros consisten en reservas
de competencia (sobre integración de
los residentes extranjeros, la fijación de
volúmenes de admisión, las medidas de
seguridad interior o la expedición de
los visados de residencia), pero no hay
previsión de que ninguna decisión deba
ser acordada por unanimidad. Éstas
aparecen en otros ámbitos de la
competencia sobre el espacio de
libertad, seguridad y justicia, como el
derecho de familia, la regulación de los
procesos penales nacionales o la
cooperación en materia penal y policial
(arts. III-269.3, III-270.2.d o III-271.1.3,
hasta el art. III-277).
Los actos jurídicos que la Unión adopte
en estos ámbitos siguen, en gran
medida, las reglas generales (art. I-42).
La preservación de algunas de las
características propias de las
competencias en materia de justicia y
asuntos de interior, como la iniciativa
legislativa de los Estados miembros
junto a la Comisión, han sido
mantenidos en términos limitados que
no parecen suscitar problemas (art. III264). El papel reforzado que el
proyecto otorga a los Parlamentos
nacionales, para que velen por el
cumplimiento efectivo del principio de
subsidiariedad, se circunscribe asimismo
a la cooperación judicial penal y policial
(art. III-259).
Lo más destacado desde el punto de
vista organizativo en materia
migratoria es que la Agencia Europea
de fronteras no aparece mencionada en
el texto del proyecto de Tratado
Constitucional, a diferencia de otros
organismos, como Eurojust o Europol.
En este punto no hay novedad respecto
a la situación actual. El proyecto
El desafío de la inmigración
mantiene los dos apoyos normativos de
la actual “Agencia Europea para la
gestión de la cooperación operativa en
las fronteras exteriores de los Estados
miembros de la Unión Europea”,
nombre oficial usualmente sustituido
por el acrónimo Frontex13: la
competencia comunitaria sobre
fronteras exteriores que, como hemos
visto, el proyecto amplía y refuerza; y la
competencia sobre coordinación
administrativa, que se mantiene en el
proyecto sin cambios (arts. 66 TCEur y
III-263 del proyecto). Estas bases
jurídicas ofrecen la posibilidad de
reforzar decisivamente la actuación de
la Agencia europea, como muestra la
propuesta de modificación del
Reglamento presentada por la Comisión
recientemente.14
Por consiguiente, que Frontex sea
mencionada o no expresamente en el
Derecho originario no parece un punto
de particular relevancia. Lo que sí es
importante, en grado máximo, es la
consagración que hace el proyecto del
principio de solidaridad en el artículo
III-268: “Las políticas de la Unión
mencionadas en la presente Sección y
su ejecución se regirán por el principio
de solidaridad y de reparto equitativo
de la responsabilidad entre los Estados
miembros, también en el aspecto
financiero. Cada vez que sea necesario,
los actos de la Unión adoptados en
virtud de la presente Sección
contendrán medidas apropiadas para la
aplicación de este principio”.
Este es un aspecto esencial. La gestión
de los flujos migratorios, la atención a
los solicitantes de asilo o refugio y, más
en general, la vigilancia de las fronteras
exteriores de la Unión son labores que
requieren un sustancioso desembolso
de fondos, si realmente se quieren
conseguir los objetivos proclamados por
los Tratados vigentes y, más aún, los
establecidos por el proyecto firmado en
Roma el 29 de octubre de 2004. El
bloqueo político que mantiene un
estricto límite sobre la cuantía del
presupuesto comunitario conlleva, en
estos momentos, que dicho bloqueo
alcance a aspectos vitales de la política
comunitaria en esta materia. Baste
como botón de muestra que las
cantidades que está previsto asignar a
la Agencia Europea de fronteras, para
reforzar su capacidad de apoyar y
coordinar los esfuerzos de los Estados
miembros en las fronteras exteriores,
son meros adelantos: las cantidades
adicionales para 2008 “se obtendrán
ajustando las cantidades para los
programas cuya puesta en marcha se ha
retrasado”; y el incremento de recursos
financieros de los años 2009 y 2010
“serán compensados con una ausencia
de incremento en 2011”.15
La importancia de esta cuestión ha
llevado a una Declaración del
Parlamento Europeo, del Consejo y de
la Comisión sobre Frontex, adoptada
tras el diálogo a tres bandas de 18 de
abril de 2007 en relación con los
presupuestos para 2008, cuyo contenido
exime de mayores comentarios: “El
Parlamento Europeo, el Consejo y la
Comisión subrayan que, en caso de
presión urgente y excepcional en las
fronteras exteriores que exija la
intervención de un Equipo de
intervención rápida en las fronteras
(“Rabit”, en la denominación oficial) y
cuando la Agencia Europea para la
gestión de la cooperación operativa en
las fronteras exteriores de los Estados
miembros de la Unión Europea
(Frontex) no disponga de los recursos
A tenor del Reglamento (CE) nº 2007/2004 del Consejo, de 26 de octubre de 2004 (véase el
epígrafe 6 del documento COM(2003) 687, de 11 de noviembre.
14
COM(2006) 401, de 19 de julio, por el que se establece un mecanismo para la creación de equipos
de intervención rápida en las fronteras y modifica el Reglamento (CE) 2007/2004.
15
Comunicación de la Comisión sobre estrategia política anual para 2008: COM (2007) 65, de 21 de
febrero, punto 3.3.3, pág. 24.
13
63
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
financieros necesarios para ello, deben
explorarse todas las posibilidades
existentes para garantizar la
financiación. La Comisión comprobará
con suma urgencia si es posible
proceder a una reasignación de
créditos. En caso de que resulte
necesaria una decisión de la Autoridad
Presupuestaria, la Comisión iniciará un
procedimiento acorde con las
disposiciones del Reglamento
financiero, en particular sus artículos 23
y 24, con objeto de garantizar que la
Autoridad Presupuestaria pueda
adoptar a su debido tiempo una
decisión sobre la manera de conceder a
Frontex créditos adicionales para que
pueda desplegar un equipo Rabit. La
Autoridad Presupuestaria se
compromete a actuar con la mayor
rapidez posible habida cuenta de la
urgencia de la situación”.
La previsión de una cláusula de
solidaridad, incluso financiera, entre los
Estados miembros en esta materia
debería facilitar la obtención de los
fondos necesarios para afrontar uno de
los mayores desafíos colectivos que
atañe a todos los europeos: mantener
el control de nuestras fronteras
exteriores, cumplir nuestros deberes en
materia de derechos humanos y asentar
una política migratoria eficaz y
equitativa para todos los intereses
implicados. En esta labor, la Unión
Europea se afirmará o se desintegrará.
posibilidad de que la reapertura del
texto constitucional no lograra el
suficiente consenso para mantener
intacta la totalidad o alguna parte
concreta de las disposiciones relativas al
Espacio de Libertad, Seguridad y de
Justicia, tanto en lo referente a su
designación como competencia
compartida como en lo relativo a la
restauración de llamado “tercer pilar”
en dichos ámbitos. Esto, que muy
probablemente conllevaría la vuelta a
la unanimidad como procedimiento
decisorio, tendría consecuencias muy
negativas para la capacidad de
actuación de la UE y los Estados
miembros a la hora de hacer frente a
los desafíos que plantea la inmigración
en la actualidad y en el futuro más
inmediato caso de que el artículo 267
fuera alterado sustancialmente o
suprimido sin más. No obstante, caso de
que la Parte III del actual Tratado fuera
eliminada o cercenada, sería necesario
volver sobre la Parte I del Tratado (pero
también sobre otras disposiciones
vigentes en los actuales Tratados) para,
en consecuencia, completar o suprimir
las disposiciones que se vieran
afectadas.
Las conclusiones se mueven en dos
planos distintos: uno, sobre el texto del
proyecto; otro, a partir de la hipótesis
de que el proyecto de Tratado va a ser
reducido drásticamente.
ESCENARIO 2: Rescate
Si se materializara la hipótesis de que el
proyecto de Tratado actual no puede
alcanzar la ratificación de todos los
Estados miembros, y se hiciera preciso
elaborar un Tratado breve, designado o
no con la palabra “Constitución”, las
conclusiones serían claras: intentar
salvar lo conseguido en el proyecto de
29 de octubre de 2004 que, como
hemos visto, en materia de inmigración
es mucho y bueno. De acuerdo con un
orden lógico, más que numérico, se
podrían considerar los siguientes
aspectos:
ESCENARIO 1: Retroceso
Un primer escenario contemplaría la
Primero, la Parte II del Tratado
Constitucional, que incorpora la Carta
3.6 Conclusiones y propuestas
64
El desafío de la inmigración
de los Derechos Fundamentales, se
limita en materia migratoria a codificar
normas que ya han sido explicitadas por
la jurisprudencia, tanto del Tribunal de
Justicia como del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos.16 Por lo demás, la
Carta tiene un peso propio, derivado de
la legitimidad y la calidad de su
contenido, así como de su origen en la
primera Convención, que hace que su
destino no dependa del sino del
proyecto de Tratado constitucional. Por
consiguiente, desde el punto de vista
de la política de inmigración, el debate
sobre la Carta de derechos
fundamentales es de escasa
trascendencia. Sería mejor si se le
otorga fuerza jurídica, con una u otra
fórmula; pero su sustancia ya rige en la
actualidad los flujos de personas en el
espacio europeo.
Segundo, la Parte I del proyecto de
Tratado, que define a la Unión y
establece sus reglas esenciales,
constituiría en hipótesis el núcleo de un
posible Tratado fundamental o básico
(cualquiera de estos dos nombres sería
muy adecuado, sin duda). Lo
interesante sería considerar en qué
medida las previsiones que contiene
son, o no, suficientes para preservar la
sustancia de las mejoras incorporadas
en el proyecto de 2004 en materia
migratoria. Para ello es posible seguir el
análisis efectuado en su momento, pero
en orden inverso:
Así, las mejoras en el marco
institucional, muy particularmente en
las reglas sobre mayorías y
procedimientos de decisión y
legislación, producirían sus efectos
benéficos en materia migratoria en la
medida en que el nuevo Tratado básico
las conserve. Sobre este tema poco
puede decirse, salvo un detalle
importante: el nuevo Tratado debería
cuidarse de derogar expresamente las
reglas especiales que establece el
Tratado vigente en el ámbito de la
política de inmigración, en especial las
que imponen la unanimidad (arts. 61 a
69, en particular art. 67, del Tratado de
la Comunidad Europea), cuyo texto
subsistiría aunque reformado.
Como se ha dicho, uno de los aspectos
más positivos del proyecto de 2004
consiste en refundir en una
competencia de alcance general,
referida al espacio de libertad,
seguridad y justicia, las distintas
competencias que ahora aparecen
dispersas en distintos títulos
competenciales y, por añadidura,
escindidas entre el primero y el tercer
pilar. Por ello, si se conservaran los
actuales artículos I-14.2.j y I-42 del
proyecto, el nuevo Tratado básico
mantendría esa disposición tan racional.
Sin embargo, la coherencia normativa
debería llevar a reajustar el contenido
de los numerosos preceptos afectados,
que se encuentran en el Tratado de la
Comunidad Europea (título IV, sobre
visados, asilo, inmigración y otras
políticas relacionadas con la libre
circulación de personas: arts. 61 - 69) y
en el Tratado de la Unión Europea
(título VI, disposiciones relativas a la
cooperación policial y judicial en
materia penal: arts. 29 – 42). Quizá lo
más simple y coherente sería derogar
todos estos preceptos y sustituirlos por
los que regulan el espacio de libertad,
seguridad y justicia en el proyecto de
2004 (parte tercera, título III, capítulo
IV: arts. III-257 – III-277). Esta decisión se
limitaría, en términos de técnica
jurídica, a completar la norma
alumbrada por el artículo I-42 del
proyecto de 2004, cuyo contenido
actual se remite expresamente a los
preceptos que regulan de nueva planta,
pero sin cambios sustanciales, el espacio
europeo de libertad, seguridad y
16
Por ejemplo, STJCE Comisión c. Reino de España – no admisibles Schengen, de 31 de enero de
2006, as. C-503/03; STEDH Mubilanzila Mayeka and Kaniki Mitunga c. Bélgica, de 12 de octubre de
2006, as. 13178/03
65
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
justicia, uno de cuyos elementos
centrales es la política común de
inmigración.
Si esta solución no fuera posible,
entonces sería necesario completar la
norma del actual artículo I-42, que se
limita a establecer las reglas generales
de un renovado espacio de libertad,
seguridad y justicia, en términos
incompletos. Pretender que sus silencios
fueran completados con la legislación
vigente (título VI del Tratado de la
Unión Europea y título IV del Tratado
de la Comunidad Europea) sería
manifiestamente inadecuado, dadas las
diferencias de concepto, ámbito y
estructura que existen entre la nueva
norma y las actuales.
Por ello, habría que optar por: a) bien
reformar los distintos artículos vigentes,
para hacerlos compatibles con la nueva
definición del espacio europeo de
libertad, seguridad y justicia; o bien b)
completar el contenido del artículo I-42
con las normas más importantes del
proyecto de Tratado de 2004,
imprescindibles para derogar, aun
tácitamente, los contenidos de los
Tratados vigentes que son
incompatibles con la nueva regulación
del espacio europeo.
En materia migratoria, hay dos
preceptos cuyo contenido debería ser
preservado en el nuevo Tratado básico,
con distinto grado de importancia:
Uno, la regulación de la política común
de inmigración que contiene el artículo
III-267; en particular, la atribución de
una competencia general en la materia
(apartado 1) y la previsión de acuerdos
internacionales, a ser posible sin la
limitación estricta a la finalidad de
readmisión (apartado 3).
66
Otro precepto que habría que rescatar
de la parte III, si no se conservara el
capítulo relativo al espacio de libertad,
seguridad y justicia, sería el que
establece la solidaridad entre Estados
(art. III-268). Ya se indicó en su
momento las razones de su
importancia. Aunque la idea de un
reparto equitativo de
responsabilidades, incluso las
financieras, se ha abierto camino en el
Derecho y en la práctica comunitaria, su
consagración en el Derecho originario
surtiría efectos positivos. No parece en
modo alguno difícil añadir su texto en
el actual artículo I-42, ofreciendo el
imprescindible sustento financiero a
una política comunitaria de gestión de
fronteras, asilo e inmigración realmente
eficaz y equitativa.
ESCENARIO 3: Mejora
Como se ha señalado, el proyecto de
Tratado que instituye una Constitución
para Europa introduce una mejora
sustancial en el campo de la
inmigración: atribuye a la Unión unas
competencias claras y bien enfocadas,
salvaguardando al mismo tiempo
atributos esenciales de la soberanía
nacional; enmarca las facultades sobre
migraciones en una renovada
competencia sobre el espacio de
libertad, seguridad y justicia que facilita
la coherencia en las actuaciones de la
Unión y sus Estados y permite
racionalizar el ordenamiento vigente; e
introduce un principio de solidaridad
que, en su aspecto financiero,
permitiría soslayar los rígidos límites del
presupuesto comunitario, claramente
insuficiente para desarrollar estas
políticas nuevas (en comparación con la
política agrícola común o los fondos
estructurales) pero cargadas de futuro.
El desafío de la inmigración
En la medida en que pudiera ser de
utilidad, relaciono las escasas
propuestas que podrían ofrecerse para
mejorar algunos detalles del texto del
proyecto:
Primero, suprimir la mención a “los
Estados miembros” al referirse a la
expedición de visados.
Segundo, referir la residencia legal de
los inmigrantes en “el espacio de la
Unión”, mejor que en “el territorio de
los Estados miembros”
Tercero, ampliar la facultad de celebrar
convenios en materia migratoria, sin el
corsé de la readmisión
inmigración enunciados en el
apartado 1, incluida la
readmisión, en sus países de
origen o de procedencia, de
nacionales de terceros países
que no cumplan o que hayan
dejado de cumplir las
condiciones de entrada,
presencia o residencia en el
territorio de uno de los
Estados miembros.
Por ende, el artículo III-267 diría así en
los párrafos afectados:
2. A los efectos del apartado
1, la ley o ley marco europea
establecerá las medidas en
los ámbitos siguientes:
a) las condiciones de entrada
y residencia y las normas
relativas a la expedición de
visados y permisos de
residencia de larga duración,
incluidos los destinados a la
reagrupación familiar;
b) la definición de los
derechos de los nacionales de
terceros países que residan
legalmente en el espacio de
la Unión, con inclusión de las
condiciones que rigen la
libertad de circulación y de
residencia en los distintos
Estados miembros;
…
3. La Unión podrá celebrar
con terceros países acuerdos
para cumplir los fines de la
política común de
67
La ciudadanía de la Unión
Europea
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
La ciudadanía es un concepto complejo
y de no fácil definición. Actualmente, y
simplificando algo la cuestión, puede
afirmarse que alberga al menos dos
contenidos diferenciados: la ciudadanía
como un conjunto de derechos que se
garantizan a los nacionales de un
Estado y la ciudadanía como factor de
legitimación del poder.
políticos, constituyendo un núcleo
especial y diferenciado de derechos.
Comparten con los derechos y
libertades fundamentales lo esencial (su
propio carácter de derecho
fundamental y su vinculación al modelo
democrático), pero su especial carácter
participativo en la estructura del poder
del Estado los circunscribe a los
individuos que tienen el vínculo de
nacionalidad con el Estado, lo que los
convierte en un núcleo de derechos
muy particular y que reclaman un
tratamiento diferenciado y específico.
Por relación con el primero de esos
contenidos, la ciudadanía como
conjunto de derechos de los nacionales
de un Estado, desde que apareció en el
siglo XVIII, introdujo una cierta
dualidad en la concepción de los
derechos. Los derechos de ciudadanía
no son como los derechos y libertades
fundamentales un “límite” al poder,
sino expresión de la participación en el
ejercicio del propio poder. Por eso es
tradición identificar los “derechos de
ciudadanía” con los derechos que
expresan esa participación en el poder
público (derecho de sufragio activo y
pasivo, derecho de acceso a los cargos
públicos, derecho a dirigirse a los
poderes públicos y a solicitar de ellos
información y explicaciones sobre su
actuación, derecho a ser protegido
cuando se encuentra bajo la jurisdicción
de otro poder diferente…) o los que
expresan la libertad, frente a los
tradicionales mecanismos de control del
poder de vasallaje, de circulación (o
movimiento) y fijación de la residencia.
Sea como fuere, lo cierto es que en el
marco del Estado constitucional los
derechos de ciudadanía se equiparan
(aunque con ciertas dificultades y,
desde luego, de manera no
homogénea) con los derechos cívico-
Desde la segunda perspectiva, es decir,
la de la ciudadanía como discurso de
legitimación del poder, es apreciable
cómo la ciudadanía, costosa y
lentamente, se ha dirigido a algo más
que a la formalización de las reglas que
proclaman los derechos y los
procedimientos que los garantizan. Este
discurso, que ha llegado incluso, en
términos de racionalidad, a colmar los
vacíos producidos como consecuencia
del abandono de las grandes
construcciones ideológicas, se ha
convertido en un elemento central de
legitimación del poder (de cualquier
poder) y de identidad democrática de
los Estados y de toda organización
política (lo que incluye naturalmente a
las de carácter internacional). En este
contexto, la ciudadanía es un concepto
notablemente más amplio (y, por ende,
más impreciso) que apunta a la creación
de condiciones que permitan la
formación de un “espacio público” en
el que el goce de los derechos y
libertades fundamentales, el bienestar
social y la realización de valores como
la igualdad, la no discriminación, la
justicia, la libertad y la seguridad se
constituyan en el canon de
identificación del ciudadano con el
modelo de organización social en el
Diego J. Liñán Nogueras*
4.1. La ciudadanía: algunas
premisas conceptuales
* Catedrático de Derecho Internacional Público en la Universidad de Granada.
70
La ciudadanía de la Unión Europea
que participa. La noción de espacio
público expresa relativamente bien la
idea de que los derechos y libertades de
los ciudadanos son la única fuente de
legitimación del poder y que, además,
el modo en que los ciudadanos se
desenvuelven en ese espacio público es
la única definición de identidad
democrática aceptable en una
organización social. En las sociedades
de tradición democrática la
“ciudadanía” es un concepto más
fácilmente identificable y sus
contenidos, expresos en leyes y
costumbres, forman parte del modelo
societario de una manera considerada
“natural” por sus individuos. En
sociedades incluso formalmente
democráticas, pero en cuya tradición
hay demasiados elementos autoritarios
(incluso despóticos), este concepto no
ha arraigado o lo hace con demasiadas
dificultades. En esta segunda acepción,
al pivotar más sobre la creación de ese
espacio público que sobre derechos
específicos, la condición de “nacional”
aparece más diluida.
En su primera acepción,
fundamentalmente jurídica, como
conjunto de derechos vinculados al
estatuto de nacionalidad, la ciudadanía
resulta de fácil identificación y sus
problemas quedan referidos
normalmente al contenido de derechos
que contempla y a la dialéctica
inclusión/exclusión por relación a los no
nacionales. La segunda, de muy
imprecisas y mudables fronteras
conceptuales, se desenvuelve en un
terreno esencialmente político en el
que la idea de participación (o
ciudadanía activa) es esencial. Puede,
potencialmente, albergar desde
objetivos muy ambiciosos, abriendo
espacios al concepto de democracia
participativa que complementa la
representativa, hasta objetivos más
modestos que buscan una cierta
identificación del ciudadano con los
poderes (símbolos), pasando por
iniciativas que buscan el fortalecimiento
de vínculos más estrechos de la
sociedad civil.
4.2. Los derechos de ciudadanía en
la Unión Europea: una experiencia
singular
En las CCEE, la Unión Europea, la
noción de ciudadanía, tiene algunas
dificultades añadidas a su tradicional
dualidad conceptual por la especificidad
del modelo. La introducción del
concepto de ciudadanía europea en los
ochenta a través de los Informes
Adonnino perseguía,
fundamentalmente, “acercar” a los
ciudadanos europeos a esa realidad
política, jurídica e institucional que, si
clara y evidente para los operadores y
agentes económicos, permanecía como
algo lejano, si no ajeno, a las
preocupaciones ciudadanas ordinarias.
La fórmula Adonnino expresaba esa
cierta dualidad conceptual que
acompaña a la ciudadanía mezclando la
formulación de derechos como el de
residencia generalizada a todo nacional
de los EEMM o el de sufragio activo y
pasivo en elecciones municipales o al
Parlamento Europeo con iniciativas de
menor nivel como la simplificación de
controles en fronteras o los
hermanamientos de ciudades. Tanto
una como otra vertiente tropezaron
con las dificultades derivadas de la falta
de un fundamento jurídico en los
tratados que condenaba a la ciudadanía
a una cierta banalidad. La propuesta
española de octubre de 1990 a la CIG
de elaborar un verdadero “estatuto” de
ciudadanía otorgando derechos a los
ciudadanos de la Unión por el mero
71
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
hecho de ser nacionales de los EEMM y
su inclusión en el TCE tras la reforma de
Maastricht tuvo un doble efecto:
decantó la noción de ciudadanía por el
concepto duro de la misma, es decir,
por la formulación y garantía de unos
derechos, y logró un fundamento
jurídico propio para ese estatuto que
aseguraba su inclusión dentro de
Derecho comunitario a todos los
efectos.
A partir de ahí, la “ciudadanía de la
Unión” ha venido esencialmente
referida al conjunto de derechos que se
introdujeron por el Tratado de
Maastricht y que, con alguna
modificación posterior de menor
alcance, constituye el Estatuto de
Ciudadanía de la Unión Europea que se
contempla en los artículos 17 a 22 (y
255) del TCE. La evolución y
consolidación del mismo, aunque ha
constituido un indudable éxito, no ha
sido fácil y expresa la presión de ciertos
límites, al menos aparentemente,
infranqueables. El límite más
determinante es la dependencia del
vínculo de nacionalidad con los Estados
Miembros. Es un factor que impide la
autonomía del estatuto de ciudadanía
de la Unión y determina su carácter
“complementario” y no sustitutivo de la
ciudadanía nacional, como
innecesariamente aclara de forma
expresa el artículo 17 del TCE.
Los derechos que lo componen han
tenido una evolución dispar. Los cinco
derechos que necesariamente han de
sustanciarse en los sistemas políticojurídicos nacionales (libertad de
circulación y de residencia, derecho de
sufragio activo y pasivo en elecciones
municipales y al PE en el lugar de
residencia y el derecho de la protección
diplomática y consular) han resultado
especialmente difíciles. Los derechos de
libre circulación y residencia,
probablemente los de mayor intensidad
jurídica, han tardado en lograr una
cierta independencia de los derechos de
circulación y residencia vinculados a la
libre circulación de personas del
mercado interior y a menudo se
encuentran condicionados y limitados
por su relación con las competencias
nacionales en las delicadas materias de
nacionalidad y extranjería. Así lo
muestra la difícil evolución de la
jurisprudencia desde las sentencias
Martínez Sala (12 de mayo de 1998) y
Wijsenbeek (21 de septiembre de 1999),
que resolvieron los asuntos con el
instrumental jurídico comunitario de la
libre circulación de personas
prescindiendo de la cobertura que
otorga el derecho de ciudadanía, hasta
la paulatina incorporación de los
efectos de la misma en las sentencias
Grzelczyk (20 de septiembre de 2001) y
D’Hoop (11 de julio de 2002) y la
decisiva sentencia en el asunto
Baumbast (17 de septiembre de 2002),
que ha marcado el inicio de una línea
jurisprudencial donde el derecho de
libre circulación y residencia del
estatuto de ciudadanía goza de una
relativa independencia. Esta última ha
abierto una nueva etapa al exigir que
las normas nacionales que contengan
limitaciones y condiciones para el
ejercicio de estos derechos respeten el
Derecho comunitario y respondan al
principio de proporcionalidad. La
opción legislativa de la Directiva
2004/38/CE del PE y del Consejo
“relativa al derecho de los ciudadanos
de la Unión y de los miembros de sus
familias a circular y residir libremente
en el territorio de los EEMM” de 29 de
abril de 20041 establece con más
claridad los parámetros generales del
ejercicio de este derecho.
DO L 158 de 30.4.2004. El plazo de transposición concluyó el 30 de abril de 2006. La transposición
española se ha hecho por el RD 240/2007, de 16 de febrero (BOE nº 51, de 28 de febrero de 2007).
1
72
La ciudadanía de la Unión Europea
El caso de los derechos de sufragio
activo y pasivo en elecciones
municipales y al PE en el lugar de
residencia (cuyas condiciones generales
fueron establecidas por la Directiva
94/80/CE del Consejo de 19 de
diciembre de 19942 sobre elecciones
municipales y la Directiva 93/109/CE del
Consejo de 6 de diciembre de 19933
sobre elecciones al PE) se han
desarrollado entre la solución de
problemas concretos y la ambición de
alcanzar las elecciones regionales y
nacionales (Cuarto Informe de la
Comisión). Incluso jurisprudencia
reciente como el asunto Eman y
Sevinger (12 de septiembre de 2006)
apuntan a una línea análoga a la que
opera respecto de la libertad de
circulación y residencia. El derecho de la
protección diplomática y consular del
artículo 20 del TCE apenas ha
conseguido superar el estadio de
algunas obligaciones de asistencia de
embajadas y consulados de los EEMM
para con los nacionales de aquellos
Estados que no tengan en un Estado
tercero representación diplomática y
consular. Es, en cualquier caso, un
derecho limitado, aunque no carezca de
utilidad y la ampliación de la Unión
haya multiplicado los supuestos de
Estados que carecen de representación
diplomática o consular en Estados
terceros. Su regulación más amplia se
encuentra en la Decisión de los
Representantes de los Gobiernos de los
EEMM reunidos en el seno del Consejo
de 19 de diciembre de 19954 y ha sido
objeto de una cierta revitalización
recientemente con la creación del
COCON y la adopción del Libro Verde
(2007/C 30/04) de la Comisión sobre La
protección Diplomática y Consular del
Ciudadano de la Unión en los terceros
países de 28 de noviembre de 20065.
Los derechos que se sustancian en el
propio espacio jurídico-institucional
europeo y que se reconocen más allá de
los nacionales de los Estados Miembros
a todos los residentes (el derecho de
petición ante el PE, el de dirigirse al
Defensor del Pueblo y el de dirigirse
por escrito a las Instituciones en
cualquiera de las lenguas (del artículo
314) y a recibir contestación en esa
misma lengua, así como el derecho de
acceso a los documentos previsto en el
artículo 2556 han tenido una evolución
más autónoma y menos problemática.
No cabe ocultar que estos derechos,
que se materializan en relaciones
individualizadas con las Instituciones
comunitarias, como consecuencia de la
multiplicación del número de
beneficiarios derivada de la ampliación,
puede provocar un cierto colapso en su
funcionamiento y requerir de
actuaciones más decididas para
mantener su eficacia.
Sea como fuere, este estatuto que
define los derechos del ciudadano de la
Unión Europea, y al que algunos le
supusimos un potencial federador sin
parangón, ha mostrado una importante
lentitud en su implantación y un
carácter problemático en su desarrollo,
ha acusado de manera muy elevada la
falta de autonomía y ha resultado
especialmente estático. La previsión de
su artículo 22 TCE de que, sobre la base
de los preceptivos informes de la
Comisión sobre el desarrollo del
estatuto de ciudadanía, y su eventual
propuesta, previa consulta al PE, el
Consejo, por unanimidad, pueda
adoptar disposiciones para completar
los derechos recomendando su
adopción por los EEMM según sus
reglas constitucionales, permanece
inédita y ha, prácticamente, congelado
el estatuto.
DO L 368 de 31.12.1994.
DO L 329 de 30.12.1993.
4
DO L 314 de 28.12.1995.
5
DO C de 10.2.2007.
6
Reglamento 1049/2001 del Consejo y el PE de 30 de mayo de 2001 sobre acceso a los Documentos
de Consejo, Comisión y PE (DO L 145 de 31.5.2001).
2
3
73
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
La Comisión ha elaborado hasta el
momento actual cuatro Informes sobre
ciudadanía a los que viene obligada por
el artículo 22 del TCE con una
periodicidad de tres años (el quinto
Informe debe de estar a punto de
publicarse ya que el Cuarto Informe
cubre hasta abril de 2004). Estos
informes son un importante elemento
de valoración de la situación que
señalaba y, como decía, hasta el
momento se han producido cuatro: el
Primer Informe es de 21 de diciembre
de 19937, el Segundo Informe de 27 de
mayo de 19978 , el Tercer Informe data
de 7 de septiembre de 20019 y el Cuarto
Informe de 26 de octubre de 200410.
Vistos en su conjunto, los Informes de la
Comisión delatan, pese a su tono algo
optimista, las dificultades, el estatismo y
la falta de autonomía de la evolución
del estatuto. Esto explica en buena
medida que recurra a elementos
externos al estatuto (Derechos
Fundamentales, progresos en la libre
circulación de personas o logros en el
Espacio de Libertad, Seguridad y
Justicia…) para poner en valor los
modestos avances del estatuto en
sentido estricto. La Comisión de la UE,
en efecto, en sus tres primeros Informes
sobre Ciudadanía había ido
evolucionando desde un concepto más
técnico de los derechos garantizados en
el TCE hacia una noción más amplia y
compleja de la ciudadanía. En particular
en su Tercer Informe sobre la
Ciudadanía de la Unión de 7 de
septiembre de 2001, la Comisión dice
expresamente que el Informe en
cuestión “se refiere fundamentalmente
a los derechos” del TCE pero “no
obstante” incorpora algunos de los
avances realizados en ámbitos
“estrechamente vinculados con la
ciudadanía” tales como los derechos
fundamentales y la discriminación ilegal
(sic). En su favor hay que decir que en
ese mismo informe, aunque más
vinculado con las cuestiones de la
ciudadanía nacional, acepta que éste es
un término “difícil de definir”
(apartado 2 del Tercer Informe), pero
siembra la duda de si su mezcla con los
derechos fundamentales, con el
Programa Daphne o el derecho de no
discriminación están suficientemente
justificados y no provocan una dilución
del concepto mismo de ciudadanía. En
cambio en el Cuarto Informe sobre la
Ciudadanía de la Unión de 26 de
octubre de 2004, la Comisión vuelve de
nuevo a la versión reducida de la
ciudadanía con la única ampliación a la
importancia de la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión. A la vista
del conjunto de actividades que se han
desarrollado bajo la apelación a la
ciudadanía y la necesidad de paliar algo
la inactividad generada por la crisis
abierta en el proceso de ratificación del
Tratado por el que se establece una
Constitución Europea, podría
anticiparse que el Quinto Informe
optará, probablemente, por un
concepto abierto.
4.3. El estatuto y los derechos de
ciudadanía en la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea
y el Tratado por el que se establece
una Constitución para Europa: una
operación jurídicamente compleja y
políticamente limitada
Los derechos, y sólo los derechos, se
reprodujeron en la Carta de Derechos
Fundamentales, proclamada por el
Consejo Europeo de Niza del año 200011
y adoptada por el Parlamento, el
Consejo y la Comisión. La Carta
incorporó el “derecho a una buena
administración” (en el que se incluye el
de dirigirse a las instituciones ampliado
COM(93) 702 final.
COM(97) 230 final.
9
COM(2001) 506 final.
10
COM(2004) 695 final.
11
DO C 364 de 18.12.2000. Vid ibidem las explicaciones del Praesidium que elaboró la Carta.
7
8
74
La ciudadanía de la Unión Europea
a órganos y agencias), limitándose, por
lo demás, a enunciar los derechos de la
ciudadanía en su Título V, artículos 39 a
46. Expresión de las dificultades que
acompañan a la relación entre derechos
de ciudadanía y derechos
fundamentales, la Carta, como digo,
evita la definición misma de la
“ciudadanía de la Unión”, la
determinación de los sujetos
beneficiarios, de su alcance por relación
con la ciudadanía nacional y, desde
luego, de extender su ámbito objetivo a
la totalidad de los derechos y deberes
derivados del Derecho comunitario,
extremos todos contemplados en el
artículo 17 de TCE. Evidentemente, en
esa misma línea, la Carta elimina
cualquier alusión a las competencias de
desarrollo, aplicación o al sistema de
ampliación del estatuto antes
comentado.
El problema planteado por la inclusión
de los derechos de ciudadanía en la
Carta de Derechos Fundamentales (y
que volvió a plantearse después con
motivo de la inclusión de la Carta en el
Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa) tiene
relación con dos elementos centrales. El
primero tiene que ver con la propia
naturaleza de estos derechos respecto
de los derechos y libertades
fundamentales y el segundo con las
características propias del sistema
jurídico europeo y su funcionamiento
sobre el principio de atribución de
competencias.
Respecto al primero, guste o no, lo
cierto es que los derechos de
ciudadanía, aunque conecten con
contenidos esenciales de derechos
fundamentales, por su naturaleza se
acercan más a “privilegios” derivados
de un vínculo especial con el poder
(normalmente el de nacionalidad) que a
derechos inherentes a la condición
humana cuya universalidad es hoy
incuestionable. A pesar de ello,
resultaría difícilmente concebible que
una declaración general de derechos no
contuviera los propios de la ciudadanía.
Ciertamente, aunque no gocen de esa
universalidad hay un acuerdo general
en que estos derechos deben ser
protegidos de manera equiparable a los
derechos y libertades fundamentales. Es
decir, que contengan un mandato
negativo para el legislador que le
impida afectar a su contenido esencial y
un mandato positivo en el sentido de
desarrollar sus contenidos esenciales y
dotarlos de una posición jerárquica
superior y de un sistema especial de
garantía jurisdiccional. Es en este
sentido en el que derechos de
ciudadanía y derechos y libertades
fundamentales convergen y obligan a
contemplarlos en una Carta que
proclame los derechos fundamentales,
pero más allá de esto son muchas las
diferencias que los singularizan y
separan. Por esta razón, en pocas
palabras, es políticamente impensable
que no vengan recogidos en el texto
que proclama los derechos
fundamentales en la Unión Europea,
pero ello no produce, sin más, una
equiparación jurídica plena.
En segundo lugar, en el caso europeo se
ha producido una situación singular. La
positivación de los derechos de
ciudadanía ha precedido a la de los
derechos y libertades fundamentales.
Pero además, esa incorporación al
Derecho positivo no se ha hecho con un
instrumental jurídico especial adecuado
a su naturaleza de “derechos
fundamentales”, sino con el
instrumental general del sistema
jurídico comunitario a todos sus efectos.
75
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
Dicho muy escuetamente, incluidos en
el Tratado CE, los derechos del estatuto
de ciudadanía tienen el mismo
tratamiento jurídico que cualquiera
otro de los derechos reconocidos en el
orden jurídico comunitario a los
particulares. Expresado gráficamente,
exceptuada la limitación a una finalidad
de los segundos, los derechos de
circulación y residencia del artículo 18
TCE y los de libre circulación y
residencia del artículo 39 TCE producen
los mismos efectos, gozan de las mismas
garantías jurídicas y quedan sometidos
a las mismas limitaciones.
La situación jurídica resultante es algo
paradójica: los derechos de ciudadanía
no gozan por relación a los demás
derechos contemplados en los Tratados
de ningún estatus jurídico especial que
permita calificarlos de “fundamentales”
y, sin embargo, su situación, por estar
contemplados en el TCE es, en términos
jurídicos, más sólida que la de los
derechos y libertades fundamentales
situados por la jurisprudencia y por el
artículo 6 del TUE entre los “principios
generales”. La consecuencia más visible
es que la operación política de
“enunciarlos” en la Carta de Derechos
Fundamentales era una operación
política obligada, dirigida a elevar el
“prestigio” de los derechos de
ciudadanía, pero en términos jurídicos
era irrenunciable mantenerlos en el TCE
donde se sustancian jurídicamente y
donde gozan de una solidez y garantías
mayores que las de los derechos y
libertades fundamentales.
En parecidos términos se plantea esta
cuestión con la Constitución Europea,
aunque con algunas complicaciones
añadidas. Estos derechos se reproducen
sin cambios esenciales en el Tratado por
el que se establece una Constitución
76
Europea en la Parte I, Título II (artículo
I-10); se reconocen ampliados al
derecho a una buena administración en
su Parte II (que recoge la Carta de
Derechos Fundamentales de la Unión),
Título V, (artículos II-99 a II-106) y se los
regula en el Título II de la Parte III, bajo
la rúbrica “No discriminación y
Ciudadanía”, en los artículos III-123 a
III-129. Como es sabido, la
incorporación al Tratado constitucional
de la Carta de Derechos Fundamentales,
por más que se trate de una operación
de primer nivel político y jurídico, es
una operación compleja cuyos límites y
condiciones quedan evidenciados en el
artículo II-111.2 (“La presente Carta no
amplía el ámbito de aplicación del
Derecho de la Unión más allá de las
competencias de la Unión, ni crea
ninguna competencia o misión nuevas
para la Unión, ni modifica las
competencias y misiones definidas en
las demás partes de la Constitución”).
La consecuencia es evidente, pues se
reedita, en términos similares, el mismo
problema: En términos de política
jurídica resulta inconcebible que los
derechos de ciudadanía no se formulen
en la Parte II de la Constitución Europea
(la Carta de derechos fundamentales);
pero esta Parte II en términos
competenciales y de garantías es menos
sólida que de la que goza el estatuto
de ciudadanía.
Por esto, y aunque con buen criterio el
Tratado Constitucional trata de evitar
una reiteración de la proclamación de
los derechos de ciudadanía, opta por
una construcción jurídica algo
engorrosa:
En primer lugar, enuncia los derechos
de ciudadanía la Parte I (De la
definición y objetivos de la Unión) en su
Título II “De los derechos
La ciudadanía de la Unión Europea
fundamentales y la ciudadanía de la
Unión”. Compuesto el Título de dos
artículos, dedica el primero a los
derechos fundamentales (I-9) y el
segundo (artículo I-10) a la ciudadanía.
La define como propia de los nacionales
de los EEMM, recoge los derechos
enunciados actualmente en los artículos
17 a 22 del TCE (obsérvese que no
incluye aquí el derecho de acceso a los
documentos del artículo 255 del TCE) y
remite a las condiciones y límites
establecidos en la Constitución con
carácter general.
En segundo lugar, al incorporar en su
Parte II la “Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión”, vuelve en
su Título V (artículos II-99 a II-106) a
enunciar los derechos de ciudadanía en
una versión ampliada en la que suma el
derecho de acceso a los documentos y
el derecho a una buena administración,
limitándose, como hemos visto, al
enunciado de los derechos; y
En tercer lugar, el Tratado
Constitucional retoma los aspectos
relacionados con el estatuto jurídico de
ciudadanía en el Título II de la Parte III,
bajo la rúbrica “No discriminación y
Ciudadanía” (artículos III-123 a 129),
dentro pues de las Políticas y
Funcionamiento de la Unión. Es aquí
donde se explicitan las competencias de
desarrollo, aplicación o el sistema de
ampliación del estatuto, condiciones y
límites, disposiciones referidas a los
derechos contemplados en el artículo I10 (es decir, la versión más restringida).
Ello concuerda con el propio artículo II112.2 de las “Disposiciones generales
que rigen la interpretación y aplicación
de la Carta”, según el cual, “Los
derechos reconocidos por la presente
Carta que se mencionan en otras partes
de la Constitución se ejercerán en las
12
condiciones y dentro de los límites
definidos por ellas.” Aspecto este,
detalladamente expuesto en la
“Declaración relativa a las explicaciones
sobre la aplicación de la Carta de
Derechos Fundamentales”12, “guía”
que, por una peculiar disposición
constitucional (II-112.7), deberá ser
tenida “debidamente en cuenta” por
los órganos jurisdiccionales de la Unión
y de sus Estados Miembros.
En conclusión, la Constitución Europea
se limita, en lo que a la ciudadanía de
la Unión se refiere, a una operación
política de reforzamiento del
“prestigio” de los derechos que
constituyen el estatuto de ciudadanía
enunciándolos en la Parte I, junto a los
derechos fundamentales, como
elementos centrales definitorios de la
Unión, en la Parte II como parte de
derechos fundamentales y a mantener
(mutatis mutandis lo relativo a los
cambios en los procedimientos y tipos
normativos) lo que ya se contiene en el
TCE en el Título II de la Parte III. Es de
celebrar que la Constitución Europea
asegure el blindaje del Estatuto de
Ciudadanía de la Unión, de sus
desarrollos y de la propia evolución
jurisprudencial que lo acompaña, pero
no se advierte ningún avance sustancial
de la ciudadanía de la Unión en la
Constitución Europea y sí una
complicación extraordinaria.
Dada la situación que atraviesa el texto
constitucional podemos decir que
cualquier opción respecto del texto
constitucional debería asegurar el
blindaje de los derechos de ciudadanía
tal como aparecen formulados en los
artículos 17 a 22 (y 255) del TCE, el
régimen jurídico al que q
uedan
sujetos y, eventualmente, a las normas
de Derecho derivado que los han
DO C 310 de 16.12.2004.
77
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
desarrollado. Parece del todo evidente
que todos los escenarios (excluidos,
naturalmente, los de una culminación
del proceso de ratificaciones y entrada
en vigor o el de su abandono absoluto)
tienen serios riesgos de afectar
negativamente al estatuto de
ciudadanía tal como lo identificamos
ahora. Las opciones de dividir un
Tratado Fundamental (Partes I y II
aligeradas) y un Tratado General (Parte
III) podría tener consecuencias graves
sobre la ciudadanía cuya virtualidad no
ha residido en su consideración como
principios o derechos fundamentales
sino en su sustanciación en el Derecho
comunitario que nutre la Parte III y que
ha sido el soporte de la evolución del
estatuto. Prescindir de ella en la
definición de la Unión Europea o en la
Carta de Derechos Fundamentales es
simplemente un disparate.
4.4. El discurso de la ciudadanía
como factor de legitimación: entre
la retórica y la necesidad
La preocupación por la ciudadanía
como factor de legitimación en el
proceso de integración europeo es un
discurso tardío, confuso y de un alcance
real muy limitado. Por su propia
naturaleza, este discurso ha entrado en
el sistema de la integración europea
más como un instrumento “estratégico”
que como un verdadero valor de la
construcción europea. Con
independencia de algunas
consecuencias positivas como la del
estatuto ya comentado, lo cierto es que
el recurso a la ciudadanía ha venido
marcado por la intención de paliar los
efectos de una construcción lejana a los
intereses más inmediatos de la
ciudadanía (la idea de “acercar la
construcción europea al ciudadano” de
los finales de los ochenta), cubrir el
78
“déficit democrático” (consecuencia de
la interestatalidad del proceso y las
limitaciones de la democracia
representativa en este modelo) y,
recientemente, al ser explicada la crisis
del proceso constitucional como
consecuencia de un desfase entre el
proceso de integración y la percepción
de los ciudadanos sobre el valor y
eficacia de la Unión, como la necesidad
de recuperar una mayor satisfacción de
los ciudadanos con el sistema de poder
europeo. En todos los casos parece más
un discurso reactivo para paliar las
consecuencias de problemas concretos
que un verdadero discurso informador
del proceso de construcción europea.
La crisis desatada como consecuencia de
los negativos resultados de los
referendos francés y holandés ha
obligado a mirar de nuevo a la
ciudadanía como elemento central del
proceso de integración. Las
consecuencias de esta crisis han
provocado dos lecturas del papel de la
ciudadanía en la construcción europea
de diverso alcance. Una primera lectura
tiene que ver con el grado de
satisfacción de la ciudadanía con el
proceso de integración europea, la
segunda es la que plantea el alcance de
la participación de la ciudadanía en la
construcción europea.
La primera lectura trata de averiguar
las raíces y causas de una desafección
de la ciudadanía con el proceso
integrador y busca una explicación de
lo ocurrido más allá del rechazo a una
propuesta concreta como la del Tratado
por el que se establece una
Constitución para Europa. En el Informe
Elcano “El futuro de la Constitución
Europea: opciones para España” se
advierte de que “(p)ese a más de
quince años de reformas institucionales
destinadas a mejorar la eficacia y la
La ciudadanía de la Unión Europea
legitimidad de la Unión Europea, el
deterioro de la imagen de la Unión
Europea entre la ciudadanía ha sido
constante” y se argumenta con unas
encuestas de opinión sobre la
valoración de los ciudadanos sobre la
UE que arrojan unos resultados
preocupantes y en la tendencia siempre
decreciente en la participación en las
elecciones al PE para concluir que “cabe
más pensar que la crisis actual se
origina más en un desajuste entre la
demanda (lo que se quiere que la UE
sea) y la oferta de integración (lo que
ésta realmente ofrece)” 13.
De nuevo esta percepción del problema
de la ciudadanía está provocando una
serie de iniciativas destinadas a
aumentar la satisfacción de los
ciudadanos europeos con el proceso de
integración. Iniciativas como la
Comunicación de la Comisión al Consejo
Europeo “Una agenda para los
ciudadanos. Logrando resultados para
Europa”14 son un claro exponente de
esta concepción estratégica. Esta línea
evidencia que el discurso que prevalece
en la construcción europea sobre la
ciudadanía es esencialmente pasivo: se
trata de que la ciudadanía perciba
como positiva la UE o, como en el
momento actual, las modificaciones
propuestas (lo que, ciertamente, no es
lo mismo).
La segunda lectura apunta en un
sentido de mayor calado y complejidad.
Por primera vez en la historia de la
Unión Europea lo que desencadena no
ya una crisis (con algún precedente
aunque sin esta especial profundidad)
sino una paralización del proceso de
evolución del sistema (lo que no tiene
precedentes) proviene de una decisión
de la ciudadanía a través del
mecanismo de democracia participativa
como es el referendo. Por más que los
referendos se han producido en marcos
nacionales, lo que tienta a encapsular
sus causas y efectos en el contexto
estatal de no aprobación de la
ratificación por parte de ese Estado, lo
cierto es que la decisión ha tenido un
objeto común (la Constitución Europea)
y sus efectos paralizan un proceso de
evolución común.
Desde esta perspectiva, el problema
planteado por la crisis del proceso de
ratificación de la Constitución Europea
encierra algo más que la valoración
negativa o escasamente positiva de los
ciudadanos de la UE. Me refiero al
hecho de la irrupción de la ciudadanía
en el proceso de construcción europeo
con un papel determinante en la
evolución misma del sistema. Se trata
de algo que no tiene encaje en el
discurso pasivo de la ciudadanía en la
Unión Europea en su estadio actual de
desarrollo. En primer lugar, en la línea
ya apuntada en el Informe Elcano antes
citado, parece que la incorporación de
la dimensión de democracia
participativa de la ciudadanía al
proceso de construcción europeo,
incluso si es a través de mecanismos
nacionales y no generalizados en todos
los Estados Miembros, tiende a hacerse
algo irreversible15, lo que obligaría a
plantearse el alcance de la participación
de la ciudadanía en el proceso de
construcción europea.
La ciudadanía participativa no tiene por
el momento asiento en la construcción
europea. Limitada esencialmente a su
papel en la democracia representativa
como electores del PE y a algunas
iniciativas de menor alcance, que tratan
de paliar este déficit como la Decisión
(2004/100/CE) del Consejo de 26 de
enero de 2004 por la que se establece
RODRÍGUEZ IGLESIAS, G.C y TORREBLANCA, J.I (coords.) (2007), El futuro de la Constitución
Europea: opciones para España. Informe Elcano nº 8. Enero 2007, págs. 24 y 25.
14
COM (2006) 211 final.
15
Ibidem, pág. 32.
13
79
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
un programa de acción comunitario
para la promoción de la ciudadanía
europea activa (participación
ciudadana)16 o la Decisión del PE y del
Consejo por la que se estable el
programa “Ciudadanos con Europa”
para el periodo de 2007-201317, que
responden a esta preocupación y
tienen, sin duda, cierto interés
complementario, no parece que el
discurso de la participación activa de la
ciudadanía tenga un lugar importante
en el proceso europeo.
Paradójicamente, el propio proceso
para dotar a la Unión Europea de una
dimensión constitucional es una opción
favorable a vertebrar mejor un “espacio
público” en el que la identificación
social con el poder esté mejor
articulada y, al menos potencialmente,
podría abrir el camino a ese discurso
diferente que contemple la ciudadanía
activa. El propio Tratado Constitucional
avanza en esta línea al presentar a la
Unión Europea como producto de la
“voluntad de los ciudadanos y de los
Estados” de Europa (I-1) y articula, con
mayor o menor fortuna, un principio de
democracia participativa (I-47), junto al
principio de democracia representativa,
como elemento esencial de “la vida
democrática de la Unión” (Título VI de
la Parte Primera). Por limitadas que
sean las aspiraciones y el carácter en
ocasiones puramente retórico de sus
frecuentes alusiones a la ciudadanía,
parece importante subrayar que apunta
a la introducción de un discurso de la
ciudadanía como elemento de
legitimación distinto del existente
puramente pasivo, en particular al dar
entrada a uno de los instrumentos
esenciales de la democracia
participativa como es la iniciativa
legislativa popular, cuyas dificultades de
articulación jurídica dentro del peculiar
16
17
80
DO L 30 de 4. 2. 2004.
DO L 378 de 27.12.2006.
modelo europeo no cabe ni desconocer
ni sobredimensionar.
Pero, entre o no en vigor el Tratado por
el que se establece una Constitución
Europea, el problema de la función de
la ciudadanía ya está planteado. Si la
apreciación es correcta convendría
valorar los riesgos de operaciones
jurídicas que hurten a la opinión
ciudadana cualquier salida a la crisis
constitucional planteada. Tiene riesgos
mantener la posición como un
problema nacional en un triple sentido:
para los consultados haría
incomprensible las razones por las que
se consultó la proposición mayor (la
Constitución Europea) y no se les
consulte la menor (un Tratado -o
Tratados- de modificación menos
ambicioso); para los no consultados se
abriría la percepción de discriminación
que comporta pensar la UE como una
opción de política exterior de su Estado
y no de un espacio público común y, tal
vez lo peor, se estaría concediendo un
poder de veto a unas ciudadanías
nacionales frente a otras. Así, parecería
que la única salida razonable sería la de
ir pensando en articular un
procedimiento de consulta general y
simultánea en la UE para las
modificaciones de los tratados
constitutivos. Los riesgos para los
Estados miembros son menores en la
medida en que seguirán controlando el
contenido de lo que se consulta y el
alcance y valor de la misma. Los riesgos
para la evolución del sistema son
evidentes, pero desde el discurso de la
ciudadanía como factor de legitimación
del sistema europeo no se ve otra
opción que asumirlos y volcar los
esfuerzos en que la ciudadanía se
identifique con los contenidos de la
oferta.
La ciudadanía de la Unión Europea
Ahora bien, si la lógica del debate
constitucional europeo ha planteado la
cuestión de la ciudadanía como factor
de legitimación del poder en estos
términos tan difícilmente compatibles
con la lógica tradicional de este
proceso, bien puede pensarse que su
paralización y la vuelta a las opciones
intergubernamentales devuelvan toda
esta cuestión al discurso de la
ciudadanía pasiva (índices de
satisfacción) sin más efectos, tal vez
acompañada de algunas medidas de
menor alcance organizadas por la vía
del Derecho derivado. Dadas las
circunstancias políticas actuales es la
opción más probable.
4.5. Escenarios
ESCENARIO 1: Retroceso
Un primer escenario posible podría
apuntar a un cierto retroceso de la
consideración de la ciudadanía como
aspecto central del proceso de
integración europeo. Se trata de un
escenario al que parecen invitar ciertas
razones, con peso, pero de corte
esencialmente pragmático al objeto de
favorecer la conclusión de un nuevo
texto convencional de menor extensión,
así como a evitar eventuales
dificultades que pudieran surgir en su
posterior ratificación por los Estados
miembros. Con respecto al estatuto de
ciudadanía, este escenario presenta un
grave riesgo de afectar su integridad y
su solidez jurídicas. El estatuto de
ciudadanía podría verse seccionado
como consecuencia del recorte del
Tratado Constitucional en la medida en
que es la Parte III donde, mediante su
sustanciación en el Derecho
comunitario, ha radicado y radica su
fortaleza jurídica. Con carácter
adicional y en un sentido más general,
el retroceso en la consideración de la
centralidad del ciudadano para el
proceso integración puede tener graves
consecuencias negativas en el respaldo
democrático y en la legitimación del
proceso europeo y, en consecuencia,
debe ser rechazado, especialmente por
aquellos Estados que, como España, han
concedido un papel central a la
ciudadanía en el proceso ratificatorio.
ESCENARIO 2: Statu quo
En un segundo escenario, los Estados
miembros, conscientes de la necesidad
de preservar la dimensión ciudadana,
lograrían asegurar el blindaje de los
derechos de ciudadanía, tal y como
aparecen formulados en los artículos 17
a 22 (y 255) del TCE, junto con el
régimen jurídico al que quedan sujetos
y, eventualmente, las normas de
Derecho derivado que los han
desarrollado. Esta opción evitaría la
afectación de la integridad del estatuto
de ciudadanía o, al menos, de lo que
constituye su aspecto más visible, a
pesar de la lentitud y falta de
autonomía con la que se ha
implantado. No obstante, conviene
retener que como único elemento
vertebrador del discurso de la
ciudadanía vinculado a un determinado
espacio público, este conjunto de
derechos ha mostrado ciertas
insuficiencias.
ESCENARIO 3: Profundización
En un tercer escenario, se consideraría
que la irrupción de la ciudadanía en el
proceso de integración es irreversible,
de forma que para éste ya no sería
posible, sin enormes costes, prescindir
de la doble legitimación procedente de
Estados y de ciudadanos. Este escenario
demandaría profundizar en el alcance
de la participación de la ciudadanía en
dicho proceso y posibilitaría explorar
81
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
para la ciudadanía dimensiones nuevas
que permitan convertirla en la espina
dorsal de un “espacio público” y de su
legitimación. El examen debería
dirigirse a la superación de un discurso
pasivo de ciudadanía que se limita a
reaccionar frente a la insuficiente
identificación del ciudadano con el
proceso, buscando un anclaje en
elementos sólidos de democracia
participativa y, en especial, en el
sometimiento de las modificaciones de
los Tratados constitutivos a consulta
general para toda la UE.
4.6. Conclusiones
Como consecuencia del origen técnicoeconómico del modelo de integración
europeo y del marcado carácter
intergubernamental de su proceso de
evolución el discurso de la ciudadanía
en la construcción europea no ha
ocupado nunca un lugar central más
allá de proclamaciones retóricas ni
responde a una concepción política
comparable a la producida en espacios
constitucionales de tradición
democrática. La incorporación de este
discurso a la Unión Europea es una
experiencia inédita en el ámbito de las
organizaciones internacionales. Su
introducción y desarrollo dentro del
sistema comunitario es per se un éxito
sin precedentes, pero no conviene
ignorar sus límites y dificultades
especiales.
La ciudadanía como concepto tiene
múltiples significados en el lenguaje
político actual, convertida en recurso
permanente de todo discurso político
que pretenda justificarse en términos
democráticos. Dos acepciones parecen
tener una especial entidad. De una
parte, con la ciudadanía se alude al
conjunto de derechos cívico-políticos
82
que expresan una participación en el
poder o declaran un espacio político
reservado a la sociedad civil y, de otra,
el concepto de ciudadanía viene a
expresar el soporte democrático de
legitimidad de un poder y, en su caso,
los mecanismos de participación de los
individuos de una comunidad política
en ese poder. La primera acepción
queda vinculada a un conjunto de
derechos que se predican como
derechos fundamentales específicos de
los nacionales de un Estado y la
segunda se configura como un discurso
de legitimación que se alimenta de la
identificación de los individuos con el
poder político del Estado y de
mecanismos de participación en el
mismo.
Tanto una como otra acepción se han
introducido en la Unión Europea con
unas características muy singulares. La
primera, la formación de un estatuto
que se concreta en unos derechos
específicos de los ciudadanos de la
Unión Europea, pese a las dificultades
intrínsecas a tener que articularse a
través del vínculo de la nacionalidad de
los Estados miembros y a sustanciarse
jurídicamente en el ámbito de los
ordenamientos jurídicos internos de
buena parte de los derechos que lo
constituyen, son hoy un logro sin
precedentes dentro de un sistema
internacional. Es cierto que lo aquejan
la falta de autonomía, un cierto
estatismo y un procedimiento de
ampliación muy rígido, pero con todo
son la expresión más nítida de unos
derechos que escapan a las finalidades
económicas como elemento de
identidad europeo. La segunda
acepción, la ciudadanía como factor de
legitimación del poder en la Unión
responde a un discurso menos
construido y seriamente dificultado por
La ciudadanía de la Unión Europea
el peso de la interestatalidad del
modelo. No obstante, abierta la
primera brecha con la elección directa
del PE, este discurso comienza a abrirse
camino en la construcción europea
buscando la formación de un espacio
público europeo que favorezca la
identificación de los ciudadanos con el
poder de la Unión y, más
dificultosamente, abriendo espacios de
participación activa.
La crisis abierta con motivo del proceso
de constitucionalización del sistema
europeo ha hecho aflorar dificultades
graves, planteado los límites de una
evolución constitucional del concepto
de ciudadanía y, tal vez, haya
introducido algún factor que podría
favorecer más la disgregación que la
cohesión que necesita la Unión para
continuar.
El Tratado Constitucional ha llevado a
cabo una operación jurídica muy
compleja respecto del Estatuto de
ciudadanía y de sus derechos
proclamándolo como elemento
definitorio de la Unión (Parte I),
reconociendo los derechos en la Carta
de Derechos Fundamentales (Parte II)
intentando, a la vez, salvaguardar su
posición más sólida dentro del sistema
jurídico y blindando el modelo
competencial y de funcionamiento que
ha soportado su evolución (Parte III).
Una operación jurídica demasiado
costosa para culminar una operación
política de alcance limitado, ya que no
introduce ningún cambio sustancial en
los ámbitos subjetivo, objetivo o
procesal. Como consecuencia, algunas
de las opciones que se manejan para
superar la crisis abierta apuntan a
excluir, más o menos selectivamente,
algunas de las Partes del Tratado
Constitucional; lo que inevitablemente
tiene el riesgo de seccionar el
tratamiento del Estatuto de ciudadanía
y afectarlo negativamente. Blindarlo
sea cual sea la opción elegida y
mantenerlo en el sistema comunitario
que alimenta su posición jurídicocompetencial y de garantía debería ser
un objetivo central.
Como discurso de legitimación del
poder el Tratado Constitucional
contiene un germen importante al
definir la ciudadanía (junto a los
Estados) como fundamento mismo de la
Unión y al establecer junto a la
democracia representativa una
articulación de la democracia
participativa por modesta que sea. Más
innovador y potencialmente integrador
de la ciudadanía en una perspectiva
transversal del funcionamiento de la
Unión Europea tiene la virtud de abrir
un discurso nuevo en la construcción
europea hoy por hoy inexistente en las
normas constitutivas aunque no falte
alguna iniciativa en el mundo del
derecho derivado.
Pero la crisis del proceso de ratificación
del Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa ha puesto
sobre la escena europea una cuestión
de mayor calado y de consecuencias
difícilmente predecibles. Es la primera
vez que una reforma del sistema es
paralizada (y todo indica que de
manera intensa) como consecuencia de
un pronunciamiento negativo de la
ciudadanía expresada a través de
mecanismos de democracia participativa
como los referendos. Esta circunstancia
conviene valorarla en sus justos
términos. Es posible contemplar la
cuestión desde la exclusiva perspectiva
de procedimientos particulares de los
Estados sin otro significado que el de
aprobar o rechazar la opción de política
83
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
exterior que su Gobierno había
decidido mediante la firma del Tratado
y, en consecuencia, esperar una solución
nacional a las opciones que se puedan
ofrecer de futuro. Pero esta
interpretación que aísla los efectos de
los referendos (negativos o positivos) a
los marcos estatales es difícil de
sostener. Hay otro modo de entender lo
ocurrido y valorar sus consecuencias.
Otro modo que piensa que la
incorporación de la participación
ciudadana a los procesos de
modificación de las reglas constitutivas
del sistema europeo es ya un hecho
irreversible y que difícilmente podrá
evitarse que sus consecuencias se
extiendan al propio proceso europeo. Si
esto es así, y hay motivos para creerlo,
más convendría ir pensando en algún
modelo de consulta a la ciudadanía que
conjurase los riesgos de una
permanente confrontación entre
ciudadanías nacionales. Probablemente
no será así, pero de una forma u otra
esta cuestión pasará factura al proceso
europeo y es posible que se pague en
mayor desafección a la Unión Europea.
Conviene retener que, fracasada o no,
esta legitimación doble procedente de
los Estados y de la ciudadanía ya se ha
puesto en práctica y es, por tanto,
difícilmente reversible, en especial por
las lecturas negativas que un paso atrás
podría suscitar. En cualquier caso, lo
que se ha hecho inaplazable es
construir un discurso de la ciudadanía
como elemento de legitimación de la
Unión, no sólo alimentando la
percepción positiva, sino articulando un
sistema de participación de la
ciudadanía en la construcción europea.
84
Conclusiones y
recomendaciones
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
El presente Informe confirma que, pese
a la retórica, el Tratado Constitucional
no marcó el techo final del proyecto de
integración, sino sólo un escalón más
(aunque enormemente positivo) en un
largo proceso que siempre, ahora
también, ha tenido un carácter
netamente incremental. Como no podía
ser de otra manera, la Constitución
Europea fue un compromiso entre
muchas visiones y elementos, lo que
necesariamente implicó que se
avanzara más en unas materias que en
otras. Ahora, cuando los Estados
miembros de la UE se encaminan a una
nueva negociación, que muchos
querrían configurar a la baja, merece la
pena poner de relieve el margen
existente para mejorar los textos
actuales y profundizar la integración
europea. Ese margen, demuestra este
Informe, existe y debería ser discutido.
No se trataría pues de configurar una
estrategia negociadora consistente en
ofrecer un planteamiento maximalista
como vía para contrarrestar el
planteamiento minimalista de otros, de
tal manera que se pudiera lograr un
equilibrio o un compromiso, sino de
promover una discusión razonada y
razonable, basada en análisis y datos
veraces y contrastables, que obligue a
los actores a justificar sus posiciones en
términos de los intereses de los
ciudadanos y de los propios fines del
proyecto de integración. Y aquí es
precisamente donde creemos que reside
el valor de los análisis y propuestas
contenidos en el presente Informe,
propuestas que justificamos y
resumimos a continuación.
86
5.1. En el ámbito de la gobernanza
económica
Justificación de la necesidad de
reformas
El sistema de gobernanza económica
europeo, constituido por tres pilares (la
política monetaria, dirigida por el
Banco Central Europeo; la política fiscal,
articulada en torno al Pacto de
Estabilidad y Crecimiento; la
coordinación económica y la Estrategia
de Lisboa), viene arrastrando algunos
problemas importantes desde la puesta
en marcha de la Unión Económica y
Monetaria en 1999. Ni la Convención ni
la CIG 2004, por razones varias,
pudieron lograr avances en estas
materias, pese a lo cual se han llevado a
cabo a algunas reformas parciales en el
sistema de gobernanza económica
(especialmente en lo relativo a la
reforma del Pacto de Estabilidad y los
cambios habidos en la Estrategia de
Lisboa).
Las llamadas a la profundización del
sistema de gobernanza económica,
aunque antiguas, han recibido un
renovado impulso con la elección de
Nicolás Sarkozy, que ha conferido a esta
materia una posición central en su
propuesta de salida de la crisis
constitucional. Los aspectos más
comunes que suelen mencionarse en el
debate en cuanto al alcance y
profundidad de las reformas en el
sistema de gobernanza económica de la
UE son los siguientes.
En lo que se refiere al pilar
monetario, identificamos dos tipos de
problemas: primero, los problemas
derivados de orientar la política
monetaria hacia un solo objetivo (la
estabilidad de precios), situando otros
objetivos en un plano secundario
Conclusiones y recomendaciones
(crecimiento, tipo de cambio, empleo,
etc.); segundo, los problemas derivados
de imponer un mismo tipo de interés a
países que se encuentran en momentos
económicos distintos (expansivos o
recesivos).
En lo que se refiere al ámbito fiscal,
las dificultades tienen que ver, en
primer lugar, con la escasa fuerza legal
y capacidad efectiva de las disposiciones
que regulan la coordinación fiscal y, en
segundo lugar, con las rigideces,
problemas de incentivos y mecanismos
de sanciones establecidos en el ámbito
de la disciplina fiscal (déficits públicos),
lo que ha afectado negativamente a su
credibilidad.
Finalmente, en lo referido a la
coordinación económica, el Informe
identifica como principal problema la
descoordinación existente (pese a los
esfuerzos) en lo relativo a la
coordinación de las agendas de reforma
nacionales, los desequilibrios entre el
pilar económico, social y
medioambiental de la Agenda de
Lisboa, así como la falta de visibilidad
de los Planes Nacionales de Reformas.
Escenarios
Visto el catálogo de problemas
existente, y analizados los instrumentos
legales contemplados tanto en los
Tratados en vigor como en el proyecto
de Constitución Europea, el Informe
contempla cuatro escenarios.
Un primer escenario (“No reforma”),
en el que no se lograría un consenso
suficiente para iniciar una discusión en
profundidad acerca de la gobernanza
económica.
Un segundo escenario
(“Actualización”) en el que meramente
se aprovechara la oportunidad de una
CIG para incorporar al derecho primario
las reformas parciales del sistema de
gobernanza habidas hasta la fecha
(reforma del PEC, Estrategia de Lisboa)
así como resolver algunas
contradicciones existentes entre la Parte
I y III del actual Tratado Constitucional
en lo relativo a los objetivos sociales,
económicos y medioambientales de la
Unión (que sólo requerirían ampliar el
actual Art. III-178 del TC).
Un tercer escenario (“Reforma
parcial”), en el que se aspiraría a lograr
una reforma parcial del sistema de
gobernanza económica de la UE. Ello
incluiría no sólo la institucionalización
del papel del Eurogrupo, sino la
potenciación de su capacidad de
diálogo con el BCE, la
constitucionalización de la disciplina
fiscal a lo largo del ciclo y, también, un
refuerzo sustantivo de la autoridad y
capacidad del Ecofin, pero también de
la Comisión Europea, a la hora de
coordinar las políticas económicas de
los Estados miembros.
Un cuarto escenario (“Reforma
completa”), en el que el objetivo sería
acometer una reforma en profundidad
del sistema de gobernanza económica
en el ámbito de la UE. Ello implicaría,
por un lado, modificar los objetivos de
política económica de la UE, y por
consiguiente del BCE, para introducir,
en paralelo al control de precios, el
crecimiento económico y el empleo. Y,
por otro lado, también supondría crear
una autoridad fiscal única, antesala de
un gobierno económico de la UE con
capacidad de introducir impuestos con
los que financiar políticas europeas de
estabilización, cohesión social y
convergencia, investigación y
competitividad, así como energía y
87
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
medioambiente, lo que implicaría
vincular estrechamente entre si
elementos como la Estrategia de Lisboa,
las Perspectivas Financieras y el Pacto
de Estabilidad y Crecimiento.
Recomendaciones
Las disposiciones sobre gobernanza
económica contenidas en el Tratado
Constitucional son un mínimo absoluto
de cara a cualquier futura negociación
ya que meramente transcriben acuerdos
existentes anteriormente. Una eventual
negociación ofrece, como mínimo, una
oportunidad de introducir en el
derecho primario las reformas
realizadas en los últimos años
(especialmente en cuanto a la reforma
del PEC, la Estrategia de Lisboa así
como los fines económicos, sociales y
medioambientales de la UE). Además,
existe un margen amplio para
introducir mejoras en el ámbito de la
gobernanza económica, con diferentes
intensidades y posibilidades. De todas
ellas, la institucionalización y el
reforzamiento del Eurogrupo (que
también conllevaría cambios en la
representación internacional del euro)
es la que más posibilidades tiene, en
una primera fase, de suscitar un
consenso entre los países más afines a
España en cuanto a sus preferencias
europeístas y de constituirse en germen
para la discusión, seguramente a más
largo plazo, de las posibilidades y pasos
que abran el camino para la
emergencia de un gobierno
económico de la Unión.
5.2. En el ámbito de la energía
Justificación de la necesidad de
reformas
Paradójicamente, pese a que la energía
está estrechamente vinculada con el
nacimiento de las Comunidades
88
Europeas (CECA y EURATOM), la Unión
Europea no ha dispuesto de bases
jurídicas específicas que le permitieran
emprender una política energética
común. Por ello, las medidas que, fruto
de la necesidad, se han tomado en
estos ámbitos se han venido apoyando
en bases jurídicas indirectas (el
mercado interior, el medio ambiente,
cláusulas genéricas de flexibilidad, etc.)
establecidas con otras finalidades.
Ello no ha impedido que se registren
avances importantes (como el logrado
en el pasado Consejo Europeo de
marzo de 2007 en torno a la eficiencia
energética, el cambio climático y las
energías renovables), pero sí que ha
hecho más ardua, y en ocasiones más
contradictoria, la ineludible tarea de
construir una verdadera política
energética de la UE. Esto se ha
manifestado especialmente en lo
referido a la Comisión Europea, que ha
actuado como motor de la integración
en este ámbito, aún cuando ha
dispuesto de poderes muy limitados,
viéndose excesivamente limitada en
numerosas ocasiones ante los Estados
miembros a la hora de impulsar e
implementar una estrategia energética
europea.
Esta situación podría cambiar si entrara
en vigor el Tratado Constitucional, ya
que los avances logrados en esta
materia en la Convención y en la CIG
2004 fueron sustantivos, dando lugar
a un artículo (III-256) que constituye un
avance importante en tanto en cuanto
por primera vez la UE se dota de una
base jurídica específica en el ámbito de
la energía. El artículo III-256 tiene un
contenido triple: establece los objetivos
de la UE en materia energética;
confiere competencias a las
instituciones de la UE para alcanzarlos;
Conclusiones y recomendaciones
y determina el procedimiento decisorio
en la materia. Con él, la UE se dota de
capacidad real de actuación en cuanto
al funcionamiento del mercado de la
energía; la seguridad de
abastecimiento; el fomento de la
eficiencia energética y el ahorro; así
como el fomento del uso de energías
nuevas y renovables. Y aunque se
mantiene la unanimidad para las
medidas que tengan un carácter fiscal,
la Constitución Europea sitúa la política
energética en el ámbito de la
codecisión, lo que sin duda permitiría
avances mucho más rápidos que los
logrados hasta la fecha.
Nos encontramos, por tanto, ante un
avance importante que resulta
prioritario salvaguardar en caso de una
eventual renegociación del Tratado
Constitucional. Sin embargo, aunque la
preservación del art. III-256 en sus
términos actuales sería una opción
satisfactoria, los acontecimientos
registrados en el ámbito de la energía
en el tiempo transcurrido desde la
redacción del proyecto de Constitución
Europea (especialmente en lo relativo a
la culminación del mercado interior de
la energía, la garantía de la seguridad
de los abastecimientos, la promoción de
la eficiencia y las energías renovables o
el fomento de la investigación, la
innovación y el desarrollo), obligan a
los Estados miembros a ser más
ambiciosos, planteándose, de nuevo
aquí, la posibilidad de aprovechar una
eventual renegociación para introducir
mejoras sustantivas.
Escenarios
Vista la evolución de la cuestión
energética, y analizados los
instrumentos legales contemplados
tanto en los Tratados en vigor como en
el proyecto de Constitución Europea, el
Informe contempla tres escenarios.
En un primer escenario (“Retroceso”),
podríamos encontrarnos con un
retroceso real en cuestión de política
energética. Si, como se ha venido
proponiendo en algunos ámbitos, la
Conferencia Intergubernamental
simplemente se centrara en salvar la
Parte I del actual proyecto de
Constitución Europea, resulta evidente
que por más que el art. I.14.1 se refiera
a la energía como competencia
compartida de la UE con los Estados
miembros, la base para una política
energética común desaparecería ya que
ésta se encuentra precisamente en la
Parte III, cuya revisión se remitiría a un
futuro incierto. Naturalmente, este
escenario debe ser valorado muy
negativamente en términos de los
intereses de la Unión, no sólo de los
Estados miembros, sino también de los
ciudadanos (que consideran la cuestión
energética como prioritaria). Se pone
así de manifiesto, una vez más, las
dificultades que enfrenta una
operación de rescate del Tratado
Constitucional que ignore hasta qué
punto la Parte III forma parte integral
del proyecto constitucional.
En un segundo escenario (“Rescate”),
la renegociación constitucional
rescataría las disposiciones del actual
art. III-256 y las trasladaría a un
precepto similar dentro de un nuevo
Tratado. Dado el reciente acuerdo en el
seno del Consejo en torno a la
necesidad de profundizar en las
políticas relacionadas con la energía y
el cambio climático, podría afirmarse
que, pese a no estar en vigor, el artículo
III-256 puede ser considerado
representativo de un cierto statu quo
en materia energética que los Estados
miembros estarían unánimemente
89
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
interesados en preservar. Aunque la
citada base jurídica contenga algunas
limitaciones importantes, sería
previsible que la combinación del art.
III-256, junto con una voluntad política
muy extendida y el recurso ocasional a
las cláusulas de flexibilidad existentes,
permitiera a la Unión Europea avanzar
en este ámbito, si no a una velocidad
óptima, al menos de una forma
suficiente.
En un tercer escenario (“Mejora”), se
aprovecharía la renegociación del texto
constitucional para proceder a una
actualización de los preceptos y
disposiciones contemplados
originalmente en el art. III-256, con el
fin de adecuarlos al cambio de
percepción habido en los últimos años
en cuanto a los desafíos y necesidades
de la política energética de la Unión. Se
trataría en definitiva de completar la
política energética de la UE con unas
bases jurídicas adecuadas y acordes a
las necesidades de la UE en esta
materia. Las principales novedades que
podrían contemplarse serían: primero,
agrupar las disposiciones relacionadas
con la energía en un nuevo capítulo
dedicado a esta temática, explicitando
la estrecha vinculación existente entre
energía y cambio climático, pero
también con las materias relacionadas
con el mercado interior, la competencia,
el medio ambientes, las redes
transeuropeas, la investigación y la
política agrícola. En segundo lugar,
podría procederse a una ampliación de
objetivos de la política energética, de
tal manera que se hicieran explícitas
cuestiones como el funcionamiento del
mercado de la energía, la seguridad de
abastecimiento energético, el fomento
de la eficiencia y el ahorro y la
promoción de las energías renovables.
En tercer lugar, dado el éxito que han
90
tenido medidas similares en otros
ámbitos de la integración (como la
convergencia económica que precedió a
la unión monetaria), cabría pensar en
una cuantificación en lo relativo a los
plazos y objetivos de las políticas
destinadas a reducir los gases de efecto
invernadero, incrementar la eficiencia
energética y elevar el porcentaje de
energías renovables en el consumo
energético. Ello implicaría el diseño y
puesta en práctica de mecanismos de
decisión y coordinación, así como el
estudio del sistema de incentivos
(positivos y negativos) de los que la
Comisión y los Estados miembros
dispondrían para asegurar el logro de
los fines de esta política. En cuarto
lugar, una verdadera política energética
de la UE debería explicitar y consolidar
su dimensión internacional,
permitiendo a la UE concluir tratados
internacionales con terceros Estados,
además de estar presente en los foros y
organizaciones internacionales
especializadas. Finalmente, en quinto
lugar, podría completarse la derogación
del actual Tratado EURATOM.
Recomendaciones
Existe un consenso generalizado acerca
de la realidad del cambio climático y sus
implicaciones negativas, agravadas en
el caso de países como España en razón
de su mayor vulnerabilidad. Ello supone
que la Unión Europea en general, y
España en particular, deben estar en la
primera línea de los esfuerzos de
reducción de gases de efecto
invernadero, máxime cuando la
dependencia energética de España es
muy superior a la media europea y,
además, la demanda de energía sigue
aumentando como consecuencia de las
mayores tasas de crecimiento
económico y demográfico que registra
el país, lo que supone un factor de
Conclusiones y recomendaciones
dificultad adicional a la hora de cumplir
los objetivos fijados en el Protocolo de
Kyoto. Todo ello apunta a la necesidad
de aprovechar una eventual
renegociación del Tratado
Constitucional para fortalecer las bases
jurídicas a disposición de la UE para
lograr una verdadera política
energética europea.
5.3. En el ámbito de la inmigración
Justificación de la necesidad de
reformas
Una de las materias en la que el avance
registrado por el Tratado Constitucional
está fuera de toda duda es el
relacionado con el llamado “tercer
pilar” de la integración europea, es
decir, los asuntos relacionados con la
justicia e interior (también “Espacio de
Libertad, Seguridad y Justicia”, o ELSJ).
Se trata de un proceso que echó a
andar muy lentamente, por fuera de los
Tratados, con el Tratado de Schengen
de 1984, pero que ha sido
progresivamente integrado en el marco
jurídico de la Unión Europea.
El Tratado Constitucional marca el
punto final de la “comunitarización”
de las competencias en este ámbito, al
señalar en la Parte I (art. I.14.2.j) dichas
materias como competencia compartida
entre los Estados miembros y la Unión
y, en paralelo, incluir un capítulo
específico sobre este tema en la Parte III
del Tratado (el Capítulo IV, referido al
Espacio de Libertad, Seguridad y
Justicia). Se trata de un extenso y
detallado articulado (artículos III-257 a
III-277) que ofrece a la Unión Europea
las bases jurídicas necesarias para
establecer una política común de asilo,
inmigración y control de las
fronteras exteriores, basada en los
principios de solidaridad y equidad
entre los Estados miembros. Y lo hace,
aquí también, dotando a la Unión de
los mecanismos e instituciones
adecuadas (especialmente en lo relativo
a los procedimientos de toma de
decisiones) para lograr la consecución
de los fines previstos. De nuevo,
estamos ante un indudable avance,
que prueba la necesidad de mantener
la integridad, si no formal, al menos
sustantiva del proyecto de Constitución
Europea en una eventual renegociación
y, también una vez más, las graves
consecuencias que tendría la supresión
sin más de la Parte III del Tratado
Constitucional en un intento (mal
concebido y ejecutado) de “simplificar”
el texto constitucional.
Este avance es particularmente visible
en lo relativo a la cuestión de la
inmigración, que como todo el mundo
sabe se ha convertido en una prioridad
en los últimos años en razón del
incremento de la presión migratoria
sufrida por los Estados miembros, pero
también debido a las tensiones relativas
a la integración de los inmigrantes en
algunos Estados miembros. En concreto,
el artículo III-267 del Tratado
Constitucional, junto con algunas
disposiciones adicionales, permitiría a la
Unión llevar a cabo una política común
en lo relativo a la inmigración que
incluyera tanto el control de los flujos
migratorios como la prevención de la
inmigración ilegal y la lucha contra la
trata de personas, pero también tratar
coordinadamente las cuestiones
relativas a la residencia de los
residentes de países extracomunitarios y
su integración. Con el artículo III-267
en la mano, la UE podría pues
establecer acuerdos de readmisión con
terceros países, así como regular las
condiciones de entrada, salida y
circulación de los inmigrantes en el
91
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
territorio de los Estados miembros. Y lo
haría mediante un procedimiento, la
codecisión, que garantiza un avance
eficaz, a la vez que democrático y
respetuoso con los derechos
fundamentales.
Escenarios
Un primer escenario (“Retroceso”)
contemplaría la posibilidad de que la
reapertura del texto constitucional no
lograra el suficiente consenso para
mantener intacta la totalidad o alguna
parte concreta de las disposiciones
relativas al Espacio de Libertad,
Seguridad y de Justicia. Esto, que muy
probablemente conllevaría la vuelta a
la unanimidad como procedimiento
decisorio, tendría consecuencias muy
negativas para la capacidad de
actuación de la UE y los Estados
miembros a la hora de hacer frente a
los desafíos que plantea la inmigración
en la actualidad y en el futuro más
inmediato caso de que el artículo III-267
fuera alterado sustancialmente o
suprimido sin más. No obstante, caso de
que la Parte III del actual Tratado fuera
eliminada o cercenada, sería necesario
volver sobre la Parte I del Tratado (pero
también sobre otras disposiciones
vigentes en los actuales Tratados) para,
en consecuencia, completar o suprimir
las disposiciones que se vieran
afectadas.
Un segundo escenario (“Rescate”)
recogería la posibilidad de que el nuevo
texto mantuviera intactas las
disposiciones del actual capítulo IV de
la Parte III del Tratado Constitucional
relativas al Espacio de Libertad,
Seguridad y Justicia (es decir, los
artículos III-257-277), incluyendo,
naturalmente, las disposiciones relativas
a una política común de inmigración.
Eventualmente, estas disposiciones
92
podrían trasladarse a la Parte I del texto
constitucional con el fin de configurar
un Tratado básico o fundamental, lo
que también obligaría a derogar
disposiciones vigentes.
Un tercer escenario (“Mejora”)
prevería la posibilidad de completar las
disposiciones del actual Tratado
Constitucional con algunas mejoras en
materias relacionadas con la expedición
de visados, la residencia legal de los
inmigrantes o los convenios en materia
migratoria.
Recomendaciones
Las disposiciones contempladas en el
proyecto de Constitución Europea en lo
relativo a Espacio de Libertad,
Seguridad y Justicia constituyen un
avance de indudable interés para los
Estados miembros y los ciudadanos de
la UE. Pese a las reticencias de algunos
Estados miembros a la hora de ceder
sus competencias en dichas materias,
especialmente en lo que se refiere a la
unanimidad, es difícil pensar qué tipo
de justificaciones podrían amparar un
retroceso en esta materia caso de una
eventual renegociación. Por ello, desde
el punto de vista de España, pero
indudablemente también teniendo en
cuenta los intereses generales de la
Unión, los avances en esta materia
deberían ser preservados a toda
costa. Caso de una eventual resistencia
por parte de algunos Estados miembros,
bien respecto a las materias sustantivas
(asilo, inmigración, control de fronteras,
etc.), bien respecto a los procedimientos
decisorios (que deberían a toda costa
mantenerse en el ámbito de la
codecisión), sería deseable esbozar una
estrategia que contemplara la
posibilidad de establecer mecanismos
de entrada y salida (opt-in / opt-out) y
cláusulas de integración flexible o
Conclusiones y recomendaciones
diferenciada para los Estados que se
descolgaran del consenso existente en
esta materia.
5.4 En el ámbito de la ciudadanía
Justificación de la necesidad de
reformas
Que el proceso de integración europea
ha atravesado por varias crisis desde su
nacimiento es bien sabido. Sin
embargo, tanto el foco (ciudadano)
como la vía de manifestación (el
referéndum) que caracterizan a la
actual crisis encierran un elemento
novedoso. Ciertamente, el “No” al
Tratado de Maastricht en Dinamarca, la
ajustada victoria en Francia y la caída
sostenida en la participación en las
elecciones al Parlamento Europeo
habían venido siendo interpretados en
clave, si no de déficit de legitimidad, sí
en términos de la existencia de una
creciente falta de sintonía de la
ciudadanía europea respecto del
proceso de integración. Así, la
introducción por parte del Tratado de
Maastricht de un bloque de derechos
de ciudadanía, la decisión de elaborar
una Carta de Derechos Fundamentales,
la Declaración de Laeken en 2001 y,
finalmente, la decisión de abrir paso a
un nuevo método de reforma de
Tratados, la Convención, que implicara
más estrechamente a los representantes
de los ciudadanos, marcan los hitos más
importantes de una preocupación
creciente por involucrar más
estrechamente a la ciudadanía europea.
El colofón de este proceso, el proyecto
de Constitución Europea, no sólo optó
por elevar el listón nominal de la
integración europea (de Tratado a
Constitución), sino que estableció
medidas concretas (el refuerzo de la
subsidiariedad, la iniciativa popular, la
participación de los parlamentos
nacionales) directamente destinadas al
refuerzo de los espacios públicos y de
participación ciudadana. Aunque, en la
práctica, el Tratado Constitucional no
extendiera sustancialmente el catálogo
de derechos relativos a la ciudadanía, e
incluso el modo de articulación jurídica
sea fácilmente criticable desde el punto
de vista técnico, la realidad es que un
proceso tan complejo y extenso como la
integración europea, que afecta
prácticamente a todos los ámbitos de la
vida de los ciudadanos, inevitablemente
requiere de una fuerte legitimación por
parte de esos mismos ciudadanos.
Sin embargo, cuando la senda cívica y
ciudadana de la Unión Europea parecía
no sólo claramente establecida, sino
indiscutida (de hecho, la critica más
frecuente ha sido la de la lentitud e
insuficiencia de este proceso), el doble
“no” en Francia y en los Países Bajos ha
tenido como efecto introducir una
profunda y, en ocasiones irreconciliable
división entre quienes, frente a la
actual crisis, se muestran partidarios de
retroceder (eliminando las referencias
al término Constitución, suprimiendo
las referencias a los símbolos de la
Unión, rebajando la visibilidad de la
Carta de Derechos Fundamentales etc.)
y quienes consideran que la dimensión
ciudadana y de derechos
fundamentales de la UE no es parte del
problema y, en consecuencia, no
debería verse sacrificada en una
eventual renegociación del texto
constitucional.
Escenarios
En un primer escenario (“Retroceso”),
nos encontraríamos ante un retroceso
93
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
en lo relativo a la consideración del
ámbito ciudadano como un aspecto
central del proceso de integración
europeo. Este retroceso se justificaría
como medio de facilitar que los países
que han votado “no” o no se han
pronunciado sobre el Tratado
Constitucional pudieran sortear la
celebración de un segundo referéndum.
Cabe señalar, sin embargo, que la
división de la Constitución Europea en
dos Tratados (un Tratado Fundamental
que incluyera la Parte I y II y otro que
incluyera la Parte III), podría tener
graves consecuencias sobre la
ciudadanía, ya que ésta se sustancia en
la Parte III que se quiere modificar o
suprimir. Por otra parte, aunque
algunos de los cambios que pudieran
producirse fueran fundamentalmente
nominales (sustitución del término
“Constitución” por “Tratado
Fundamental”, rebaja de la visibilidad
de la Carta de Derechos Fundamentales,
etc,), el menoscabo generalizado del
contenido, simbolismo y ambición
política en los contenidos de un nuevo
Tratado debería ser considerado muy
negativamente, especialmente desde el
punto de vista de los países que, como
España y Luxemburgo, sí han concedido
un papel central a la ciudadanía en el
proceso ratificatorio. Especialmente
preocupante en este ámbito sería la
concesión de un derecho de veto (tácito
o explícito) a los Parlamentos
nacionales bajo el argumento de un
supuesto refuerzo de la capacidad de la
ciudadanía a controlar prospectiva y
retrospectivamente el contenido y
alcance de las políticas europeas así
como el ejercicio del poder por parte de
las instituciones europeas.
En un segundo escenario (“Statu
quo”), los Estados miembros,
conscientes de la necesidad de
94
preservar la dimensión ciudadana,
lograrían asegurar el blindaje de los
derechos de ciudadanía, tal y como
aparecen formulados en los artículos 17
a 22 (y 255) del TCE, junto con el
régimen jurídico al que quedan sujetos
y, eventualmente, las normas de
Derecho derivado que los han
desarrollado. Ello supondría evitar un
seccionamiento del Estatuto de
Ciudadanía. A la vez, permitiría
mantener la visibilidad de una serie de
derechos que, aunque carentes de
autonomía y dotados de una excesiva
rigidez, simbolizan tanto la finalidad
política del proceso de integración
europeo como la existencia de un
espacio propio de legitimación del
poder en el ámbito europeo.
En un tercer escenario
(“Profundización”), se consideraría que
la irrupción de la ciudadanía en el
proceso de integración es irreversible. A
partir de ahí, resultaría obligado hacer
en un examen en profundidad del
alcance de la participación de la
ciudadanía en dicho proceso. Para ello,
se partiría de lo ya previsto en el
Tratado Constitucional en lo relativo a
la democracia participativa (art. I-47) y
se buscaría la manera de articular un
procedimiento de consulta general y
simultánea en la UE para las
modificaciones sucesivas de los Tratados
constitutivos. Ello supondría apostar por
la consolidación de un espacio público,
reflejo de una Europa con vocación
política y no sólo económica.
Recomendaciones
Más allá de las discusiones doctrinales
acerca de la naturaleza jurídica de la
Unión Europea y de los debates
políticos acerca de los orígenes y vías de
salida de la crisis actual, resulta
evidente que la Unión Europea se ha
Conclusiones y recomendaciones
configurado, en la práctica y de forma
irreversible, sobre la base de una
naturaleza dual, es decir, como una
Unión de Estados y, a la vez, de
ciudadanos en la que no sólo los
Estados son sujetos de derecho, y
deberes, sino también los ciudadanos.
Por ello, el Tratado Constitucional ha
proclamado la ciudadanía, y el ejercicio
de los derechos asociada a ella, como
un elemento definitorio de la Unión,
reconociéndolos en la Carta de los
Derechos Fundamentales,
salvaguardando la solidez de su
posición dentro del sistema jurídico de
la Unión y blindando el modelo
competencial y de funcionamiento que
ha soportado su evolución.
no su dilución, nos parece la vía no sólo
más deseable, sino también la más
pragmática y con mayores posibilidades
de éxito a la hora de atajar los
problemas referidos a la participación
de la ciudadanía en el proceso de
integración.
Sería por ello un error, como proponen
algunos, que la salida a la actual crisis
viniera de la mano de un
debilitamiento de la noción de
ciudadanía en el ámbito europeo ya
que, inevitablemente, esto supondría
socavar la legitimidad directa del
proceso de construcción europeo en un
momento en la que ésta se encuentra
precisamente en crisis.
Por tanto, el reforzamiento de las
capacidades ciudadanas en el ámbito
estrictamente nacional (refuerzo del
papel de los Parlamentos nacionales,
intensificación de los controles de la
subsidiariedad, etc.), aunque no debería
ser considerado negativo en sí mismo,
debe ser contemplado con
preocupación en tanto hiciera más
difícil aún la consecución de una esfera
pública y un espacio político europeo.
En la Unión Europea actual podrá
discutirse el contenido y alcance de los
derechos de ciudadanía, pero no la
justificación de su existencia, y
necesidad, en el ámbito europeo. Dados
los orígenes de la crisis actual, el
reforzamiento de la Europa política,
95
Anexo: Integrantes del
Grupo de Trabajo
Superar la crisis constitucional profundizando en la integración europea: cuatro propuestas
Integrantes del Grupo de Trabajo
Francisco Aldecoa
Mª Paz Andrés
José M. De Areilza Carvajal
Francisco Balaguer
José Mª Beneyto
Carlos Closa
Javier Díez-Hochleitner
Luís Mª Díez-Picazo
Concepción Escobar
Carlos Fernández Liesa
Diego J. Liñán
Araceli Mangas
Alberto Navarro
Miguel Ángel Navarro
Charles Powell
Marcelino Oreja
98
Catedrático de Relaciones Internacionales
Universidad Complutense de Madrid
Catedrática de Derecho Internacional Público
Universidad de Oviedo
Profesor de Derecho Comunitario y Vicedecano
Instituto de Empresa
Catedrático de Derecho Constitucional
Universidad de Granada
Catedrático de Derecho Internacional Público
Universidad San Pablo-CEU
Subdirector General de Estudios e Investigación
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales
Catedrático Derecho Internacional Público y Relaciones
Internacionales
Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Derecho Constitucional
Universidad de Castilla-La Mancha
Jefa de la Asesoría Jurídica Internacional
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación
Catedrático de Derecho Internacional Público
Universidad Carlos III de Madrid
Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones
Internacionales
Universidad de Granada
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones
Internacionales
Universidad de Salamanca
Secretario de Estado para la Unión Europea
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación
Secretario General para la Unión Europea
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación
Subdirector de Investigación y Análisis
Real Instituto Elcano
Presidente del Instituto de Estudios Europeos
Universidad San Pablo-CEU
Conclusiones y Recomendaciones
Luis Ortega
Director
Centro de Estudios Europeos
Universidad de Castilla-La Mancha
Gil Carlos Rodríguez Iglesias Director
Real Instituto Elcano
Fidel Sendagorta
Director del Gabinete de Análisis y Previsión de Política Exterior
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación
Alicia Sorroza
Investigadora, Política Exterior y Seguridad en Europa
Real Instituto Elcano
José Ignacio Torreblanca Investigador Principal, Europa
Real Instituto Elcano
Alejandro Del Valle
Catedrático de Derecho Internacional Público
Universidad de Cádiz
Camilo Villarino
Subdirector General de Asuntos Institucionales de la Unión
Europea
Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación
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