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Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia: acceso dinámico y mejores prácticas
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia: acceso dinámico y mejores prácticas
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia: acceso dinámico y mejores prácticas
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia: acceso dinámico y mejores prácticas
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia: acceso dinámico y mejores prácticas
Carolina Bravo Vesga2021, Las TIC y la sociedad digital. Doce años después de la ley.
Implementar tecnologías que permitan el uso dinámico del espectro radioeléctrico requiere un marco reglamentario que rompa con los esquemas tradicionales de gestión de este recurso. En Colombia el espectro radioeléctrico se administra principalmente bajo un esquema basado en comando y control, y solo en algunas bandas se permite el acceso de uso libre. Actualmente, existen diversas tecnologías que permiten el acceso dinámico al espectro y que facilitan que, en la misma banda de frecuencia, puedan coexistir usuarios licenciados y no licenciados, de acuerdo con unas reglas de operación preestablecidas. En este artículo se revisan los diferentes marcos regulatorios que han permitido implementar esquemas de acceso dinámico al espectro, y se analizan las razones que se tuvieron en cuenta para ello algunas de las consideraciones que se tuvieron en cuenta para ello. Así́ mismo, se hacen recomendaciones, comparando, en los casos en que sea pertinente, la situación en Colombia y brindando orientaciones para una futura implementación de estas tecnologías en el país. La investigación fue teórica, su enfoque cualitativo y el proceso inductivo, se hizo uso del método hermenéutico - analítico para la comprensión de documentos y se recurrió́ a una bibliografía especializada
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Este artículo presenta algunos de los postulados fundamentales de la administración del espectro radioeléctrico y su uso eficiente, describiendo el marco normativo en Colombia. Así mismo, analiza la interrelación entre las nuevas tecnologías y la disponibilidad de espectro y propone mecanismos para fortalecer un ciclo virtuoso que permita garantizar una adecuada gestión del espectro maximizando el beneficio para la sociedad y evitando la regulación innecesaria. Dentro del artículo se destaca la importancia de comprender las necesidades locales y las tendencias internacionales, así como la importancia de la comunicación abierta con la industria, la academia, las entidades públicas y la ciudadanía para comprender sus expectativas en regulación de espectro de nuevas tecnologías. Este también enfatiza en la importancia de la armonización internacional de espectro que redunda en economías de escala. Finalmente, se establece que, en un entorno convergente, contar con una autoridad competente en la administración del espectro, responsable de la atribución, planeación, vigilancia y control, como es el caso en Colombia, significa un gran paso en la dirección correcta. La investigación fue teórica, su enfoque cualitativo y el proceso inductivo, se hizo uso del método hermenéutico-analítico para la comprensión de documentos y bibliografía especializada.
El presente artículo ofrece una reseña del Servicio de Radio de Banda Ancha Ciudadana (CBRS) y sus características. También describe el Sistema de acceso al espectro el cual permite que las bandas no utilizadas por los usuarios primarios sean ocupadas de forma inteligente por usuarios secundarios para optimizar el uso de este recurso. Como regla general, CBRS opera entre 3550 MHz y 3700 MHz para permitir la conectividad de los usuarios desde diferentes operadores en ubicaciones de alto tráfico mediante el uso de host neutrales, con el fin de minimizar los costos de instalación y operación a los operadores del Servicio Móvil Avanzado. CBRS también funciona como una red LTE privada, la cual cuenta con varias ventajas con respecto a otras tecnologías de redes inalámbricas. Esta innovadora propuesta marca un hito en el cambio de la asignación fija del espectro de radio a un acceso dinámico controlado, lo que permite la conectividad a una amplia gama de dispositivos inalámbricos.
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Édgar
gonzlez lpez
(director)
l u z m n i c a h e r r e r a z a pa ta
jorge murgueitio cabrera
s a n d ra m i l e na o rt i z lav e r d e
(coordinadores)
las tic y la
sociedad digital
doce aos despus de la ley
tomo i
las tic y las telecomunicaciones
y el derecho a la competencia
universidad eternado de colombia
Las TIC y la sociedad digital [e-book] : doce años después de la ley. Tomo I, Las TIC y las telecomunicaciones
y el derecho a la competencia / Edgar González López (director) ; Luz Mónica Herrera Zapata, Jorge Murgueitio
Cabrera, Sandra Milena Ortiz Laverde (coordinadores) ; presentación Hernando Parra Nieto ; Karen Cecilia
Abudinen Abuchaibe [y otros]. -- Bogotá : Universidad Externado de Colombia. 2021.
1 recurso electrónico (106 páginas) : gráficos ; Altura del libro
Incluye referencias bibliográficas al final de cada capítulo.
ISBN: 9789587907261 (e-book)
1. Tecnologías de la información y la comunicación – Legislación – Colombia 2. Tecnologías de la información y la comunicación -- Innovaciones tecnológicas – Colombia . Telecomunicaciones – Legislación
– Colombia 4. Brecha digital -- Aspectos económicos – Colombia 5. Accesibilidad a Internet – Colombia 6.
Redes de telecomunicaciones -- Aspectos jurídicos -- Colombia I. Herrera Zapata, Luz Mónica, coordinadora II.
Murgueitio Cabrera, Jorge, coordinador III. Ortiz Laverde, Sandra, coordinadora IV. Parra Nieto, Hernando,
presentación V. Universidad Externado de Colombia VI. Título
LE0.48
SCDD 21
Catalogación en la fuente -- Universidad Externado de Colombia. Biblioteca.
noviembre de 2021
ISBN 978-958-790-725-4
e-ISBN 978-958-790-726-1
© 2021, ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ (DIRECTOR)
© 2021, LUZ MÓNICA HERRERA ZAPATA, JORGE MURGUEITIO CABRERA
Y SANDRA MILENA ORTIZ LAVERDE (COORDINADORES)
© 2021, universidad eternado de colombia
Calle 12 n.º 1-17 este, Bogotá
Teléfono (601) 42 0288
publicaciones@uexternado.edu.co
www.uexternado.edu.co
Primera edición: noviembre de 2021
Corrección de estilo: José Curcio Penen
Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones
Composición: Marco Robayo
Impresión y encuadernación: Xpress Estudio Gráfico y Digital S.A.S. - Xpress Kimpres
Tiraje: de 1 a 1.000 ejemplares
Impreso en Colombia
Printed in Colombia
Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización
expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia.
Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.
captulo 17
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico
en Colombia: acceso dinámico y mejores prácticas
m a rt h a l i l i a na s u r e z p e a lo za *
c a r o l i n a b r a v o v e s g a **
sumario
1. Marco reglamentario del esquema de gestión del espectro radioeléctrico
en Colombia. 1.1. La Constitución y la intervención del Estado en las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC). 1.2. La intervención
del Estado en el espectro radioeléctrico. 1.. Marco reglamentario vigente.
1.4. Esquema de gestión del espectro radioeléctrico basado en comando y
control. 1.5. Espectro de uso libre. 1.6. Política pública del espectro para los
años 2020-2024 y diagnóstico del Sistema de Gestión del Espectro en Colombia, hacia una gestión del espectro más flexible. 1.7. La Ley 1978 de 2019
y el fortalecimiento de la autonomía técnica y funcional de la Comisión de
Regulación de Comunicaciones (CRC) y de la Agencia Nacional del Espectro
(ANE). 2. Experiencias comparadas e impacto del uso dinámico en el sector de
las telecomunicaciones. 2.1. Casos internacionales y mejores prácticas. 2.2. El
espectro como un recurso habilitador de mayor acceso. 2.2.1. Estados Unidos.
2.2.2. Reino Unido. 2.2.. Unión Europea. . Conclusiones y recomendaciones para una gestión innovadora del espectro en Colombia. Bibliografía.
resumen
Implementar tecnologías que permitan el uso dinámico del espectro radioeléctrico requiere un marco reglamentario que rompa con los esquemas
tradicionales de gestión de este recurso. En Colombia el espectro radioeléctrico se administra principalmente bajo un esquema basado en comando
y control, y solo en algunas bandas se permite el acceso de uso libre. Actualmente, existen diversas tecnologías que permiten el acceso dinámico
al espectro y que facilitan que, en la misma banda de frecuencia, puedan
coexistir usuarios licenciados y no licenciados, de acuerdo con unas reglas de
operación preestablecidas. En este artículo se revisan los diferentes marcos
regulatorios que han permitido implementar esquemas de acceso dinámico
*
Ingeniera Electrónica de la Universidad Industrial de Santander (UIS), magíster en Sistemas de
Comunicación de Altas Frecuencias y doctora en Electrónica, Óptica y Sistemas, de la Universidad de París-Est, Francia. Actualmente es la presidenta de la Dynamic Spectrum Alliance (DSA).
Correo-e: martha.suarez@dynamicspectrumalliance.org.
** Doctora en Derecho por la Universidad de Salamanca, Profesora Asociada del Centro de Investigaciones Sociojurídicas, área de Derecho Público de la Universidad de Manizales. Correo
electrónico: cbravo@umanizales.edu.co.
717
718
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia...
al espectro, y se analizan las razones que se tuvieron en cuenta para ello.
Así mismo, se hacen recomendaciones, comparando, en los casos en que sea
pertinente, la situación en Colombia y brindando orientaciones para una
futura implementación de estas tecnologías en el país. La investigación fue
teórica, su enfoque cualitativo y el proceso inductivo, se hizo uso del método
hermenéutico-analítico para la comprensión de documentos y se recurrió a
una bibliografía especializada.
pa l a b r a s c l a v e
Derecho de telecomunicaciones, espectro radioeléctrico, acceso dinámico,
Estado regulador, uso compartido.
1 . m a r c o r e g l a m e n ta r i o d e l e s q u e m a
de gestin del espectro radioelctrico
en colombia
1 . 1 . la c o n s t i t u c i n y la i n t e rv e n c i n
d e l e s ta d o e n l a s t e c n o l o g a s
de la informacin y las comunicaciones ()
Las TIC son herramientas a través de las cuales se compilan, almacenan,
procesan y transmiten datos, y si bien pueden ser identificadas como un
sector estratégico de la economía, resultan trasversales a todos los sectores
cuyos bienes o servicios requieran de dichas funciones1.
El mayor o menor nivel de planificación de un sector de la economía
depende de la confianza que el Estado tenga en el mercado. En términos
generales, cuanto mayor es la confianza en el mercado, menor es el nivel
de planificación o regulación. Como antítesis, una mayor confianza en el
mercado, y una menor regulación, también implica afianzar el mito de la
eficiencia asociado al sector privado, y reforzar en la colectividad la inseguridad de que el Estado pueda satisfacer, de manera eficaz, con observancia
de los principios de economía y celeridad, las nuevas necesidades de sectores
estratégicos como las TIC.
1
Corte Constitucional. Sentencia C-570/10, M. P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Martha Liliana Suárez Peñaloza y Carolina Bravo Vesga 719
Las disposiciones que integran la “Constitución económica” habilitan
al Estado colombiano para que, dentro de un “modelo social de mercado”2,
intervenga en la economía, bien sea de manera directa o indirecta. El reconocimiento de los derechos a la libertad de empresa (art. C.P.) y de
la iniciativa pública en la economía (art. 8 C.P.) legitima la intervención
estatal de manera directa, es decir, faculta al Estado para actuar como un
agente económico más en el mercado y, de hacerlo, lo obliga a regirse por las
mismas normas del sector privado, respetando de esta manera el principio
de “paridad de trato”4.
Por su parte, aquellas normas constitucionales que le otorgan al Estado
la potestad de regular la economía5 le permiten utilizar de instrumentos
normativos –como el reglamento– para intervenir de manera indirecta en
dicha actividad. En este último espacio se evidencia “la planificación del
orden económico dirigida a la […] regulación normativa de las estructuras
(competencia, circulación monetaria, etc.) de una economía de mercado”6.
2
4
5
6
A este respecto, A. MENÉNDEZ MENÉNDEZ. Constitución, sistema económico y derecho mercantil,
Madrid, Cantoblanco, Universidad Autónoma de Madrid, 1982, p. 2 y ss. Sobre este punto cfr.
G. E. VELASCO y J. GIRÓN TENA. El poder de decisión en las sociedades anónimas. Derecho europeo
y reforma del derecho español, Madrid, Civitas, 1982, p. 614 y ss., y J. DUQUE. “Constitución
económica y Derecho mercantil”, en La reforma de la legislación mercantil, Madrid, 1978, p. 71
y ss. En Colombia, como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia mencionada,
“si bien no existe un modelo económico específico, exclusivo y excluyente, el que actualmente
impera, fundado en un Estado Social de Derecho, muestra una marcada injerencia del poder
público en las diferentes fases del proceso económico, procurando establecer límites razonables
a la actividad privada […] y garantizar el interés colectivo […] El orden público económico se
consolida sobre la base del equilibrio entre la economía libre, en la que participan activamente
los sectores público, privado y externo, y la intervención estatal que busca mantener el orden y
garantizar la equidad en las relaciones económicas, evitando los abusos y arbitrariedades que se
pueden presentar en perjuicio de la comunidad”.
Corte Constitucional. Sentencia C-8 de 1999, M. P.: Vladimiro Naranjo Mesa. En el mismo
sentido cfr. P. T. NEVADO BATALLA MORENO y C. BRAVO VESGA. “El desarrollo de actividades
empresariales por la Administración: la instrumentalización de las formas del derecho privado.
Breves notas sobre la ‘huida del derecho administrativo’ y las sociedades públicas en el sistema
colombiano y español”, Iustitia, n.º 8, España, 2010, pp. 217-251, disponible en [https://doi.
org/10.152/iust.v0i8.914].
Sobre el principio de paridad de trato cfr. M. SALVADOR ARMENDÁRIZ. Banca pública y mercado,
España, Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), 2000, p. 279 y ss.
En este sentido cfr. E. GARCÍA RUIZ. La Nueva Sociedad Anónima Pública, Madrid, Marcial Pons,
Ediciones Jurídicas y Sociales, 2006, p. 26.
S. GARCÍA ECHEVARRÍA. "El orden económico en la Constitución", Libre Empresa, n.º 8, 1978, p.
50, disponible en [https://ebuah.uah.es/dspace/bitstream/handle/10017/1181/orden_garcia_LE_1978.pdf?sequence=1].
720
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia...
Al respecto, se deben resaltar dos aspectos: i) con independencia de la
mayor o menor intervención del mercado, el Estado tiene el deber constitucional, impuesto por el artículo 209, de ser una institución eficaz y actuar
conforme a los parámetros de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, y en ese sentido debe hacer uso de los
instrumentos de regulación con que cuenta, y ii) en la Constitución de 1991
conviven la economía de mercado, la libertad y la iniciativa privada, junto
con la obligación del Estado de proteger de los derechos fundamentales, los
derechos sociales, la igualdad material, la responsabilidad y la solidaridad
con los más desfavorecidos. De tal manera que a la Administración pública
le corresponde constitucionalmente: a) dar real aplicación a los derechos
fundamentales; b) propender a la realización de los derechos sociales, y c)
garantizar que todas las personas tengan unas condiciones mínimas que
aseguren su dignidad en el contexto social.
Sumado a lo anterior, cuantos más recursos liberaliza y mayor confianza
deposita el Estado en el sector privado para gestionar sectores estratégicos,
mayores resultan los riesgos ambientales, ecológicos o para la salud. Es así
como en las sociedades actuales, donde la producción de riqueza va acompañada de una creciente producción del riesgo7, el Estado regulador cobra
especial importancia8, pues entre más sectores estratégicos liberalizados haya,
mayor resulta la actividad de regulación y, por consiguiente, aumentan las
facultades estatales de inspección, vigilancia, control y sanción9 a la prestación de servicios por los privados. Ello porque el Estado debe encausar, a
través de sus instrumentos de regulación, la actividad de los prestadores de
servicios privados hacia la garantía de derechos fundamentales y sociales, la
protección de las personas en situación de vulnerabilidad y el cumplimiento
de los intereses generales.
7
8
9
V. CLIMENT SANJUAN. “Sociedad del riesgo: producción y sostenibilidad, Revista de Sociología, vol.
82, 2006, pp. 121-140, disponible en [http://dx.doi.org/10.5565/rev/papers.2052]; [https://
papers.uab.cat/article/view/v82-climent].
De ahí el origen de las Unidades Administrativas Especiales sin personería jurídica, tales como
las comisiones de regulación, y para el caso de las telecomunicaciones, la Comisión de Regulación
de Telecomunicaciones (CRC) antes de la Ley 1978 de 2019.
Funciones prestadas primordialmente por las Superintendencias, pero también por las Unidades
Administrativas Especiales con personería jurídica, en especial, por la Agencia Nacional del
Espectro en coordinación con el MinTIC.
Martha Liliana Suárez Peñaloza y Carolina Bravo Vesga 721
Como consecuencia de lo anterior, el Estado encuentra justificada su intervención en el Sector TIC para: i) dar protección a los derechos de los usuarios;
ii) garantizar el servicio universal; iii) facilitar la masificación del Gobierno en
Línea; iv) prevenir el fraude en la red; v) promover la libre competencia; vi)
garantizar el despliegue y uso eficiente de la infraestructura; vii) asegurar la
igualdad de oportunidades en el acceso a los recursos escasos, y viii) consolidar
el uso adecuado del espectro radioeléctrico10.
Tratándose de esto último resulta esencial que, mediante la intervención estatal, se formulen buenas políticas para una mejor y más ágil toma
de decisiones, reduciendo el riesgo de fallas generadas tanto por la propia
regulación, como por el mercado11. Y si bien el mercado es el idóneo para
considerar qué servicios y tecnologías necesitan los usuarios, el Estado
puede garantizar, a través de instrumentos de regulación esas necesidades
de flexibilización del uso del espectro.
1 . 2 . l a i n t e r v e n c i n d e l e s ta d o
en el espectro radioelctrico
El espectro radioeléctrico ha sido reconocido como la herramienta de comunicación más relevante para la economía y el desarrollo social12, por lo que
en su gestión se deben reunir tanto elementos de naturaleza técnica, como
administrativa, dirigidos a prevenir o minimizar interferencias entre usuarios
de frecuencias, aprovechar al máximo las economías de escala, o reutilizar
bandas para un servicio diferente, debido al incremento de la demanda de
nuevos servicios, usos o aplicaciones. Como titular de este servicio público,
el Estado ejerce la potestad de regulación a través Ministerio de Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones (MinTIC), entidad que define la política pública y adelanta la inspección, vigilancia y el control del sector de las
10 Corte Constitucional. Sentencia C-570 de 2010, M. P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
11 [http://www.ictregulationtoolkit.org/index]. En el mismo sentido M. L. SUÁREZ PEÑALOZA y
C. BRAVO VESGA. “Consideraciones generales sobre la administración del espectro: regulación de
espectro vs. nuevas tecnologías: aplicación al caso colombiano”, en E. GONZÁLEZ LÓPEZ (coord.).
El ecosistema digital y las autoridades de regulación de los sectores audiovisual y TIC, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2017, pp. 121-126.
12 Cfr. International Telecommunications Union (ITU). “ICT Regulation Toolkit/ 5. Radio Spectrum
Management/ Spectrum Management Overview”, 2017, disponible en [http://www.ictregulationtoolkit.org/toolkit/5.1].
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Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia...
TIC, con excepción de aquellas funciones de inspección, vigilancia y control,
expresamente asignadas a la Comisión de Regulación de Comunicaciones
(CRC) y a la Agencia Nacional del Espectro (ANE)1.
Las actividades requeridas para la gestión del espectro y, por tanto,
necesarias para que el Estado cuente con los insumos suficientes para la
toma de decisiones, y se dirijan hacia una gestión más eficiente del recurso
comprenden: a) la atribución (destinación de una banda de frecuencias a un
servicio específico); la adjudicación y asignación de frecuencias (el tipo y
las condiciones de los permisos de uso a ser otorgados)14, y c) el control y
vigilancia en de su uso15 (verificación del cumplimiento de las condiciones
de uso descritas en el permiso)16.
Por su carácter de recurso natural escaso17 el espectro radioeléctrico ha
sido regulado, y si bien es cierto que la intervención estatal en su gestión ha
1 Artículo 1 de la Ley 1978 de 2019 “Por la cual se moderniza el sector de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones (TIC), se distribuyen competencias, se crea un regulador único
y se dictan otras disposiciones”.
14 Agencia Nacional del Espectro (ANE). “Manual de Gestión Nacional del Espectro radioeléctrico”,
disponible en [http://www.ane.gov.co/Documentos%20compartidos/ArchivosDescargables/
Planeacion/poli-lineamientos-manuales/Manuales/ManualGestionEspectro/Titulo_I.pdf],
consultada el 21 de enero de 2021. En el mismo sentido, “Telecomunicaciones: concepto, explotación de redes y prestación de servicios de comunicaciones electrónicas”, Wolters Kluwer,
disponible en [https://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?params=HS
IAAAAAAAEAMTMSBFJTAAAUMTYYNDTBLUOULM_DxbIwMDCwNzAwuQQGZapUt-ckhlQaptWmJO
cSoAdKQ0LDUAAAA=WKE#I724], consultada el 12 de enero de 2021.
15 Al respecto cfr. Agencia Nacional del Espectro. “Manual de Gestión Nacional del Espectro
radioeléctrico”, cit.
16 Ídem.
Unión Internacional de Comunicaciones (UIT). “Orientaciones sobre el marco reglamentario para
la gestión nacional del espectro”, Informe UIT-R SM. 209.1, 15 de diciembre de 2011. Disponible en [https://www.itu.int/dms_pub/itu-r/opb/rep/R-REP-SM.209-1-2010-PDF-S.pdf],
consultada el 12 de enero de 2021; en el mismo sentido V. K. QUINTIÑA RODRÍGUEZ. “Mapa de
control del espectro radioeléctrico, 2010, disponible en [file:///C:/Users/ANGIEA~1/AppData/
Local/Temp/UPS-CT001887.pdf], consultada el 12 enero de 2021; E. CADENA MUÑOZ, H. J.
ESLAVA BLANCO y J. A. FRANCO CALDERÓN. “Gestión del espectro radioeléctrico en Colombia”,
Revista Tecnura, n.º 19, 2014, pp. 159-17.
17 Definido así por el artículo 4.º de la Ley 1978 de 2019. “[…] Garantizar el uso adecuado y eficiente
del espectro radioeléctrico, que maximice el bienestar social generado por el recurso escaso, así
como la reorganización del mismo, respetando el principio de protección a la inversión, asociada
al uso del espectro […]”. En sentido contrario, definiéndolo como un recurso “limitado”, la
Constitución de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT). “Conjunto de textos fundamentales de la Unión Internacional de Telecomunicaciones adoptados por la Conferencia de
Plenipotenciarios”, 2011, p. 42. En el mismo sentido M. L. SUÁREZ PEÑALOZA y C. BRAVO VESGA.
Ob. cit., pp. 121-126: “[…] su aprovechamiento se deberá hacer de forma racional, dinámica,
Martha Liliana Suárez Peñaloza y Carolina Bravo Vesga 72
permitido el desarrollo de las comunicaciones, también lo es que actualmente
se propende hacia una regulación que facilite su aprovechamiento de forma
racional y dinámica, de tal manera que habilite la introducción de tecnologías
innovadoras y levante barreras innecesarias18.
1 . . m a r c o r e g l a m e n ta r i o v i g e n t e
En la Ley 141 de 2009, modificada por la Ley 1978 de 2019[19], el legislador
condicionó el uso de las TIC al derecho de acceso, de tal manera que a través
de ellas se permita el ejercicio pleno de libertades como las de expresión, de
pensamiento, de información, el libre desarrollo de la personalidad, el derecho
a la educación, y se protejan los bienes y valores culturales. Así mismo, su uso
quedó sometido a postulados como la prioridad de acceso, no discriminación
en la conectividad, libre competencia, uso eficiente de la infraestructura y de
los recursos escasos, protección de los derechos de los usuarios, promoción de
la inversión y neutralidad tecnológica20.
De acuerdo con las mejores prácticas internacionales, las recomendaciones
de la Unión Internacional de Comunicaciones (UIT), y en el marco del artículo
80 constitucional que obliga al manejo y aprovechamiento, para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, el acceso al uso
del espectro radioeléctrico se supeditó a la observancia de la libre competencia, a través de mecanismos de selección objetiva que fomenten la inversión
en infraestructura y maximicen el bienestar social21, siguiendo criterios de
18
19
20
21
en régimen de competencia, con calidad, eficiencia, y en beneficio de todos los usuarios (arts. 1
y 2). Lo anterior cobra sentido puesto que el avance tecnológico es una manera de luchar contra la
escasez del espectro, entre otras razones, porque se recurre a hacer uso más eficiente de las bandas
ya existentes, se utilizan bandas cada vez más altas y se crean tecnologías que pueden compartir
el acceso y uso […]”.
Unión Internacional de Comunicaciones. “Economic aspects of spectrum management”, Report
ITU-R SM. 2012-5, disponible en [https://www.itu.int/dms_pub/itu-r/opb/rep/R-REPSM.2012-5-2016-PDF-E.pdf], consultada el 21 de enero de 2021. En ese sentido cfr. también
“Telecomunicaciones…”, cit.
“Por la cual se moderniza el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
(TIC), se distribuyen competencias, se crea un regulador único y se dictan otras disposiciones”.
Ibíd., artículo 8.º.
Parágrafo .º del artículo 11 Ley 141 de 2009 modificado por el artículo 8.º de la Ley 1978 de
2019: “Se entiende como maximización del bienestar social en el acceso y uso del espectro radioeléctrico, principalmente, la reducción de la brecha digital, el acceso universal, la ampliación
724
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia...
igualdad, eficiencia, calidad y neutralidad tecnológica22. Es decir, la regulación
estatal para el uso del espectro radioeléctrico tiene como finalidad de garantizar
que su gestión respete los criterios de objetividad, transparencia e igualdad2.
La Ley 1978 de 2019 definió el marco general para que el gobierno formule
la política pública que oriente al sector TIC. En particular, la política pública de
espectro 2020-2024, publicada en junio de 2020[24] por el MinTIC y la ANE, está
encaminada a generar las condiciones para agilizar la transformación digital
de la economía colombiana, siguiendo las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)25 en las que se
reconocen los servicios y la infraestructura de comunicaciones como: a) base
para el uso de las tecnologías digitales; b) facilitadores de la interacción entre
las personas, y c) herramientas para la mejora en la calidad de vida.
Además de las disposiciones normativas citadas, en Colombia el marco reglamentario del sector TIC también está compuesto por el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 (PND), incorporado en el ordenamiento jurídico mediante
la Ley 1955 de 2019[26]. En la misma línea, pero como directrices orientadoras de las actuaciones de las autoridades del sector, se encuentran el Plan TIC
2018-2022[27], la Política Nacional para la Transformación Digital e Inteligencia Artificial, adoptada mediante el CONPES 975 en noviembre de 2019[28],
22
2
24
25
26
27
28
de la cobertura, el despliegue y uso de redes e infraestructuras y la mejora en la calidad de la
prestación de los servicios a los usuarios”.
Artículo 2.º de la Ley 141 de 2009, modificado por el artículo .º de la Ley 1978 de 2019. En el
mismo sentido, cfr. el Artículo 209 constitucional. La neutralidad tecnológica se definió como: “la
libertad que tienen los proveedores de redes y servicios de usar las tecnologías para la prestación
de todos los servicios sin restricción distinta a las posibles interferencias perjudiciales y el uso
eficiente de los recursos escasos”: Parágrafo 1.º del artículo 11 de la Ley 141 de 2009.
M. L. SUÁREZ PEÑALOZA y C. BRAVO VESGA. “Consideraciones generales sobre la administración
del espectro…”, cit., pp. 121-126.
Publicada para comentarios hasta el 0 de junio de 2020 y adoptada por la Resolución del MinTic
02759 de 2020; cfr. [https://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-161217_recurso_2.pdf].
En abril de 2019 publicó el reporte “Transición digital: crear políticas para mejorar vidas” en el
que la OCDE incluye el Internet de las Cosas (IoT) y las redes de 5G, tecnologías que constituyen
uno de los principales retos para el sector de comunicaciones.
“Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por
la Equidad”.
Cfr- [https://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-101922_Plan_TIC.pdf].
Cfr. [https://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-107147_recurso_1.pdf].
Martha Liliana Suárez Peñaloza y Carolina Bravo Vesga 725
y el Plan 5G Colombia, adoptado por el MinTIC en 2019[29] a partir de los
resultados de la consulta pública 5G liderada por la ANE en 2019[0].
En lo relacionado con “una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia”, el PND contempla el Pacto VII “por la transformación
digital de Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados en la era del
conocimiento” el cual alude, en primer lugar, al cierre de la brecha digital
existente a través del derecho de acceso a las TIC y la transformación digital
de la economía, y en segundo lugar, prioriza las nuevas tecnologías de conectividad en las zonas rurales1. En la misma línea, el Plan TIC 2018-2022
se enfoca en ejes como el entorno TIC para el desarrollo digital, la inclusión
social digital, los ciudadanos y hogares empoderados del entorno digital, y transformación digital sectorial y territorial2.
En ese sentido, la regulación estatal propende principalmente: i) a la
mejora en las prestaciones de los servicios de comunicaciones en términos
de calidad y capacidad de transmisión de datos, y ii) a la flexibilización en
el acceso y uso del espectro. Todo ello con la finalidad de mejorar la calidad
de vida a través de la aplicación de las TIC en las actividades productivas.
1.4. esquema de gestin del espectro
radioelctrico basado en comando y control
Tradicionalmente Colombia ha hecho uso del modelo de comando y control
que privilegia bandas para usos exclusivos y esquemas de acceso licenciados.
Sin embargo, cada vez más los sectores productivos y la propia población
requieren conectividad y aplicaciones de soporte para su actividades, por
lo que es necesario destinar espectro para una gran diversidad de usos,
entre ellos los servicios móviles (lo que conlleva desarrollar herramientas
que permitan utilizar el espectro radioeléctrico en escenarios de economía
29 Cfr. [https://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-118058_plan_5g_2019120.pdf].
0 Consulta pública de la ANE, marzo de 2019, disponible en [https://www.ane.gov.co/gestiontecnica/SitePages/consultas-publicas.aspx].
1 Bases del Plan Nacional de Desarrollo. “Política Nacional de Espectro”, adoptada por la Resolución del MinTic 02759 de 2020, p. 65, disponible en [https://www.mintic.gov.co/portal/604/
articles-161217_recurso_2.pdf], p. 25. En el mencionado Pacto VII, el enfoque denominado
“Acelerar la inclusión digital” que desarrolla el principio de igualdad.
2 Política de espectro, adoptada por la Resolución del MinTic 02759 de 2020, p. 27, disponible en
[https://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-161217_recurso_2.pdf].
726
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia...
digital y mejora de la calidad de vida), los satelitales (que permiten llevar
conectividad a todo el territorio y a zonas donde la cobertura terrestre es
limitada), o los servicios de redes wi-fi (que brindan conectividad fija y son
el modo principal de acceso al Internet).
El modelo de comando y control se basa principalmente en aspectos
técnicos o de ingeniería, y las decisiones que lo regulan tienen como base los
análisis que se realizan sobre la compatibilidad de las bandas de frecuencia
para prevenir las interferencias. Bajo este esquema las bandas de frecuencia
se destinan para un uso exclusivo y los permisos que se asignan se hacen
para un único uso.
Para la doctrina mayoritaria existe poca flexibilidad en la gestión tradicional del espectro radioeléctrico principalmente porque: i) asigna bandas
de frecuencia exclusivas para cada operador, lo que no permite utilizar
eficientemente el recurso4; ii) en determinadas frecuencias pueden quedar espacios no empleados y/o subutilizados, sin que se permita que otro
operador las utilice o se puedan destinar a otros usos5; c) el uso del espectro
está altamente regulado por el Estado que es el que decide, a través de actos
administrativos, el titular, el tiempo y las condiciones de uso del recurso, y
d) no considera esquemas alternativos de gestión, por ejemplo mecanismos
y herramientas de compartición o intercambio de permisos entre asignatarios6. No obstante, la característica positiva de este modelo es su gran
capacidad para evitar interferencias7.
Sin desechar su funcionalidad, es mejor limitar el uso de este modelo
únicamente a la asignación del espectro a las entidades estatales8, teniendo
en cuenta que, por la cantidad de demanda en el mercado, cada vez resulta
E. CADENA MUÑOZ, H. J. ESLAVA BLANCO y J. A. FRANCO CALDERÓN. “Gestión del espectro
radioeléctrico en Colombia”, cit.
4 Z. HANG; B. RANDALL, M. L. HONIG y R. VOHRA. “Complementarities in spectrum markets”,
th Annual Conference on communication, control, and computing (Allerton), Monticello, IEEE,
2009, pp. 499-506.
5 A. AHMED; M. MUBASHIR HASSAN, O. SOHAIB, W. HUSSAIN y M. QASIM KHAN. “An agent based
architecture for cognitive spectrum management”, Australian Journal of Basic and Applied Sciences, n.º 5, 2011.
6 E. CADENA MUÑOZ, H. J. ESLAVA BLANCO y J. A. FRANCO CALDERÓN. “Gestión del espectro
radioeléctrico en Colombia”, cit.
7 J. M. GARCÍA GARCÍA. “Metodología para analizar y simular la eficiencia económica de la flexibilización del uso del espectro radioeléctrico”, 2010, disponible en [http://eprints.ucm.es/1192/1/],
consultada el 12 enero de 2021.
8 M. BUDDHIKOT. “Understanding dynamic spectrum access: models, taxonomy, and challenges”,
Martha Liliana Suárez Peñaloza y Carolina Bravo Vesga 727
más difícil asignar bandas específicas9. Al centrarse prioritariamente en
elementos técnicos, la gestión del espectro a través del modelo de comando
y control no contempla elementos económicos o de beneficio social, los que
son característicos de las tendencias internacionales de gestión del espectro.
1.5. espectro de uso libre
Por el contrario, la liberalización del uso del espectro tiene como objetivo
conseguir que, en lo posible, sean los agentes los que mayormente disfruten
de los derechos de dominio público radioeléctrico y que, valiéndose de ellos,
tengan la capacidad para decidir el uso y la tecnología que van a implantar.
Es decir, que los agentes tengan la libertad para decir las condiciones de
uso del espectro.
De esa manera, el espectro radioeléctrico estará destinado a servicios que
aportan un mayor beneficio, tanto para quienes tienen los derechos de uso,
como para los usuarios finales y para las tecnologías que son más demandadas por el mercado. En términos generales, es el mercado y, en concreto,
los agentes de uso de dominio público radioeléctrico los que deciden, de
manera dinámica, cuál es el mejor servicio y la mejor tecnología para cada
banda de frecuencia40.
En consecuencia, la tendencia actual es propiciar un acceso dinámico al
uso del espectro, contemplando herramientas de flexibilización41 con el fin
de aprovechar los espacios no utilizados, o subutilizados, por determinadas
frecuencias, o durante cierto tiempo, e intercambiar los usos del recurso de
acuerdo a su disponibilidad42.
9
40
41
42
nd IEEE International Symposium on New Frontiers in Dynamic Spectrum Access Networks, 2007,
pp. 649-66.
G. MASTORAKIS; E. PALLIS, V. ZACHAROPOULOS y A. BOURDENA. “New business strategies and marketing opportunities utilizing a liberalized spectrum management framework”, WSEAS Transactions
on Business and Economics, n.º 8, 2011, pp. 9-49; en el mismo sentido E. CADENA MUÑOZ, H. J.
ESLAVA BLANCO y J. A. FRANCO CALDERÓN. “Gestión del espectro radioeléctrico en Colombia”,
cit. A. T. ALDANA J. y A. C. VALLEJO. “Telecomunicaciones, convergencia y regulación”, Revista
Economía Institucional, n.º 12, 2010, pp. 165-197.
Grupo de Regulación de Telecomunicaciones (GRETEL). “La evolución de la Gestión del Espectro
Radioeléctrico”, Cuaderno 01 de 2017, Cátedra COIT-UPM en Regulación y Políticas Públicas,
Colegio Oficial de Ingenieros de Telecomunicación, pp. 79-86.
A. T. ALDANA J. y A. C. VALLEJO. “Telecomunicaciones, convergencia y regulación”, cit.
A. AHMED; M. MUBASHIR HASSAN, O. SOHAIB, W. HUSSAIN y M. QASIM KHAN. “An agent-based
architecture for cognitive spectrum management”, cit.
728
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia...
Este modelo integra tanto el beneficio social –es decir, las implicaciones
de esos usos en el bienestar de la comunidad–, como el beneficio económico4
–es decir, el valor económico generado por el uso del espectro–, y se enfoca
en servicios o aplicaciones y no en bandas de frecuencias, para lo cual tiene
en cuenta el análisis del mercado del sector de las tecnologías inalámbricas,
contemplando sus usos y usuarios.
En el reporte de métodos para la determinación de estrategias nacionales a
largo plazo para la utilización del espectro, la UIT puso de manifiesto que: “[…]
la gestión y control del espectro radioeléctrico es un proceso dinámico, un
ciclo permanente en que sus fases se retroalimentan unas a otras en forma
continua e indefinida en el tiempo, que no está llamado a permanecer estático
en ningún momento”44.
El uso flexible del espectro permite: i) suprimir las barreras reglamentarias y atribuir frecuencias de forma que se facilite la entrada en el mercado
de nuevos competidores; ii) suprimir o reducir las restricciones innecesarias,
animar a la competencia a participar y ofrecer ventajas a los consumidores; iii)
promocionar la innovación y la introducción de nuevas aplicaciones y tecnologías radioeléctricas; iv) garantizar una competencia abierta e imparcial en
los mercados para equipos y servicios, y suprimir cualquier barrera que limite
la libre competencia; v) adoptar decisiones neutrales desde el punto de vista
tecnológico y que permitan la evolución de nuevas aplicaciones radioeléctricas,
y vi) promocionar la compartición del espectro mediante el uso de las técnicas
disponibles (de frecuencia, temporales, espaciales, de codificación de modulación, de procesamiento, etc.), incluidas las de reducción de interferencias y
los incentivos económicos, siempre que sea posible45.
De la relación entre las nuevas tecnologías y el espectro radioeléctrico se
desprende que las primeras son aliadas contra la escasez del segundo, pues
permiten que se operen nuevas bandas de frecuencia, y brindan la posibilidad
4 B. P. FREYENS, M. LONEY y M. POOLE. “Wireless Regulations and Dynamic Spectrum Access in
Australia”, IEEE Symposium on New Frontiers in Dynamic Spectrum, Singapore, 2010, p. 6.
44 Unión Internacional de Comunicaciones. “Métodos para la determinación de estrategias nacionales a largo plazo para la utilización del espectro electromagnético”, Report ITU-R SM. 2015,
disponible en [https://www.itu.int/dms_pub/itu-r/opb/rep/R-REP-SM.2015-1998-PDF-S.pdf]
consultada el 21 de enero de 2021.
45 Unión Internacional de Comunicaciones. “Manual sobre la gestión nacional del espectro”, 2015,
disponible en [https://www.itu.int/dms_pub/itu-r/opb/hdb/R- HDB---PDF-S.pdf],
consultada el 21 de enero de 2021.
Martha Liliana Suárez Peñaloza y Carolina Bravo Vesga 729
de compartición, lo que supone un uso más eficiente. Sin embargo, para
materializar los beneficios de estos avances se requiere una regulación acorde
con el desarrollo y la innovación.
El tránsito hacia el uso dinámico del espectro no solo implica realizar
estudios de tipo técnico, sino también elaborar regulaciones estatales más
flexibles46 dirigidas a exigir a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones criterios de objetividad, transparencia e igualdad. Asimismo,
requiere proteger a los usuarios del espectro ante cualquier eventual interferencia47.
1.6. poltica pblica del espectro
pa r a l o s a o s 2 0 2 0 - 2 0 2 4 y d i a g n s t i c o
del sistema de gestin del espectro
en colombia, hacia una gestin
del espectro ms fleible
Si bien es cierto que con la entrada en vigencia de la Ley 141 de 2009, en
especial con la adopción de un esquema institucional de gestión del espectro
administrado con criterios técnicos por la ANE, en coordinación con el MinTIC, Colombia ha logrado avances en cuanto al uso de las nuevas tecnologías
y el espectro radioeléctrico48, también lo es que estas entidades49 siguen
en el camino de enfocar sus esfuerzos hacia la adopción de un modelo de
gestión del espectro más flexible. En ese sentido, vale la pena destacar el
diagnóstico realizado por la ANE, en el que se identificaron algunas de las
46 L. F. VALENZUELA. La estrategia y la política sectorial de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones en Colombia, Bogotá, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de
Colombia, 2010.
47 J. BAE, E. BEIGMAN, R. BERRY, M. L. HONIG, H. SHEN, R. VOHRA y H. ZHOU. “Spectrum markets
for wireless services”, rd IEEE Symposium on New Frontiers in Dynamic Spectrum Access Networks,
Chicago, 2008, pp. 1-10.
48 Centro de Investigación de las Telecomunicaciones (CINTEL). “Transformaciones y retos del sector
TIC en Colombia”, 201, disponible en [https://cintel.co/wp-content/uploads/201/05/09_
Transformaciones_y_retos_del_sector_TIC.pdf] , consultada el 1 de enero de 2021; en el mismo
sentido cfr. M. D. GUERRA DE LA ESPRIELLA y J. D. OVIEDO ARANGO. “De las telecomunicaciones
a las TIC: Ley de TIC de Colombia (L141/09)”, disponible en [https://repositorio.cepal.org/
bitstream/handle/1162/4818/1/S110124_es.pdf], consultada el 12 de enero 2021.
49 Agencia Nacional del Espectro. “Plan de Acción 2012, disponible en [http://www.evaluamos.
com/2006/PDF/ANEPlandeaccion2012.pdf], consultada el 21 de enero de 2021.
70
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia...
asignaturas pendientes del Sistema de Gestión del Espectro (SGE), cuyos
resultados sirvieron de motivación para la formulación de la política pública
del espectro para los años 2020-2024.
En dicho análisis se identificó que el modelo de administración del
espectro radioeléctrico en Colombia requiere: a) integrar herramientas de
flexibilización en el uso del espectro; b) formular y desarrollar las medidas
normativas necesarias y suficientes para procurar una administración del
espectro radioeléctrico acorde con mejores prácticas; c) en aras de la transparencia, potenciar y democratizar el uso del Portal de Espectro Visible para
la optimización de los procesos relativos a su administración; d) hacer una
planeación estratégica actualizada para el espectro para las IMT; e) realizar
una planeación continua del espectro para entidades estatales, ya que esta se
basa en solicitudes particulares que hacen usuarios como la Policía Nacional
o el Ministerio de Transporte, entre otros; f) efectuar una planeación permanente para otros usos y servicios, pues actualmente ésta depende de las
solicitudes que los usuarios hagan a la administración; g) innovar y consolidar
el modelo de vigilancia y control del espectro radioeléctrico, y h) robustecer
el rol desplegado por Colombia internacionalmente en temas de espectro51.
Como consecuencia de este diagnóstico, la ANE determinó que los aspectos a mejorar en el uso del espectro son: 1) la coordinación entre los
diversos sistemas de información utilizados para la gestión del recurso; 2)
la verificación de permisos de uso anteriores, ya que el SGE solo da cuenta
del último CCTR asociado al permiso; ) la actualización de la información,
puesto que la que existe no es totalmente confiable, lo que dificulta el proceso
de gestión (planeación, asignación, vigilancia y control); 4) la ausencia de
indicadores que arrojen datos con los cuales evaluar acertadamente el uso
de las distintas bandas de frecuencia, y 5) la eficiencia del uso de espectro
asignado a las entidades públicas5.
En términos generales la ANE considera que al SGE se le debe incorporar
una visión prospectiva sobre usos de tecnologías que maximicen la eficiencia
del uso del espectro.
50 Telecomunicaciones Móviles Internacionales.
51 Política de espectro, adoptada por la Resolución del MinTIC 02759 de 2020, p. 17, disponible en
[https://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-161217_recurso_2.pdf].
52 Cuadros de Características Técnicas de la Red (CCTR), para la asignación de frecuencias.
5 Política de espectro, adoptada por la Resolución del MinTIC 02759 de 2020, p. 2. [https://www.
mintic.gov.co/portal/604/articles-161217_recurso_2.pdf].
Martha Liliana Suárez Peñaloza y Carolina Bravo Vesga 71
Ahora bien, el mismo documento da cuenta de que tanto el MinTIC como
la ANE están en capacidad de realizar análisis económicos y de bienestar social54 en aras de propiciar una regulación que permita el tránsito hacia una
“[…] gestión y control del espectro radioeléctrico [mediante] un proceso
dinámico, un ciclo permanente en que sus fases se retroalimenten unas a
otras en forma continua e indefinida en el tiempo, que no esté llamado a
permanecer estático en ningún momento”55.
1 . 7. la l e y 1 9 7 8 d e 2 0 1 9
y e l f o r ta l e c i m i e n t o d e l a a u t o n o m a
tcnica y funcional de la comisin
de regulacin de comunicaciones ()
y la agencia nacional del espectro ()
Al igual que otros países que sirven de referente, para la administración,
vigilancia y control del uso del espectro Colombia optó por crear una entidad
de orden nacional con carácter técnico: la ANE, una Unidad Administrativa
Especial (UAE), adscrita al MinTIC, con personería jurídica56, autonomía técnica, administrativa y financiera, a la que le corresponde brindar el soporte
técnico para gestionar, planear, vigilar y controlar el espectro radioeléctrico57, en coordinación con las diferentes autoridades que tengan funciones
o actividades relacionadas con él, entre ellas la Comisión de Regulación de
Comunicaciones (CRC), inicialmente creada por la Ley 141 de 2009 como
una UAE del orden nacional, sin personería jurídica, pero en el camino de
seguir fortaleciendo la autonomía de la gestión del espectro; sin embargo,
el artículo 15 de Ley 1978 de 2019 la apartó del sector central nacional y, al
54 E. CADENA MUÑOZ, H. J. ESLAVA BLANCO y J. A. FRANCO CALDERÓN. “Gestión del espectro
radioeléctrico en Colombia”, cit.
55 Unión Internacional de Comunicaciones. “Métodos para la determinación de estrategias nacionales a largo plazo…”, cit.; el mismo sentido, cfr. E. CADENA MUÑOZ, H. J. ESLAVA BLANCO y J.
A. FRANCO CALDERÓN. “Gestión del espectro radioeléctrico en Colombia”, cit.
56 Decreto Ley 4169 de 2011.
57 De conformidad con el artículo 15 Ley 1507 de 2012, la ANE ejerce la intervención estatal del
espectro radioeléctrico, incluyendo el destinado a los servicios de televisión, administra, vigila,
controla su uso y, además, reglamenta las condiciones relacionadas con el despliegue de antenas
de radiocomunicaciones.
72
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia...
darle personería jurídica, la ubicó en el sector descentralizado por servicios
del mismo orden. Esta UAE es la encargada de
promover la competencia en los mercados, promover el pluralismo informativo,
evitar el abuso de posición dominante, regular los mercados de las redes y los servicios de comunicaciones y garantizar la protección de los derechos de los usuarios;
con el fin que la prestación de los servicios sea económicamente eficiente, y refleje
altos niveles de calidad, de las redes y los servicios de comunicaciones, incluidos
los servicios de televisión abierta radiodifundida y de radiodifusión sonora58.
En razón a las características antedichas y a sus competencias técnicas, tanto
la ANE como la CRC reivindican la autonomía del sector central de la Administración, formando parte de las UAE descentralizadas por servicios. El carácter
especializado de estas dos entidades garantiza: i) la gestión y uso eficiente
del espectro, esto es, la disponibilidad para todos los servicios y el mayor
beneficio posible para toda la población usuaria, y ii) el uso transparente de
este recurso, contribuyendo de esta manera al fortalecimiento, la innovación
y al desarrollo económico del país.
La autonomía de la ANE y de la CRC les permite apartarse de los controles
jerárquicos o de la dependencia financiera –propios de la Administración
central– lo que refuerza, aún más, el cumplimiento de las recomendaciones de la OCDE relacionadas con la necesidad de fortalece la independencia
jurídica y presupuestaria de los órganos reguladores del espectro. Igualmente, se trabaja en la adecuación del marco normativo internacional. En
ese sentido, por ejemplo, el Anexo 2 del Manual de Gestión del Espectro
de la UIT sugiere, dentro de las prácticas idóneas para las actividades de la
gestión nacional del espectro, que los países establezcan y mantengan “una
organización nacional […] ya sea independiente o formando parte de la
58 Artículo 15 de la Ley 1978 de 2019.
59 Unión Internacional de Comunicaciones. “Manual sobre la Gestión nacional del espectro”, cit.
En la práctica, los países miembros de la OCDE han tomado diferentes decisiones en cuanto a la
administración del espectro, bien optando por mantener dicha administración en una sola entidad, o bien, decidiendo involucrarla como una subdivisión dentro de otra. OCDE. Estudio sobre
políticas y regulación de telecomunicaciones en Colombia, OECD Publishing. 2014, p. 62. El informe
de la OCDE sobre políticas de regulación de telecomunicaciones en Colombia arrojó que: “[…]
el hecho de que la ANE ya tenga a su cargo todas las tareas de atribución, gestión, planeamiento,
vigilancia y control del espectro de los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión supone
un gran paso en la dirección correcta. En un entorno convergente, tiene sentido contar con una
sola autoridad competente en cuestiones relacionadas con el espectro”.
Martha Liliana Suárez Peñaloza y Carolina Bravo Vesga 7
autoridad regulatoria de telecomunicaciones responsable de la gestión nacional del espectro radioeléctrico”.
Ahora bien, llama la atención que, de acuerdo con el mencionado artículo
15, la CRC “no estará sujeta a control […] de tutela alguno” pues en el contexto
del Estado social de derecho colombiano, “el principio de autonomía debe
desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual
se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario […]”60, razón
por la cual los órganos descentralizados por servicios –como en el caso de
la ANE y de la CRC– ejercen sus competencias dentro de los límites establecidos
por la Constitución de , mas no de manera independiente y deben estar
sometidos al control de tutela.
Precisamente, la descentralización es una forma de organización que
les permite a las entidades gestionar autónomamente las funciones que les
han sido asignadas, pero que, en aras del principio del Estado Unitario y de
coordinación, y con la finalidad de que todos los esfuerzos de las entidades
públicas se dirijan al cumplimiento de las políticas, objetivos y estrategias
establecidos por el Gobierno Nacional, el ejercicio de sus competencias
debe someterse al control de tutela del sector central. La CRC no puede
ser la excepción porque, al excluirla del control de tutela, el legislador está
desconociendo el principio del Estado Unitario. En este contexto, dentro
de la Estructura del Estado las dos entidades ANE y CRC resultan adscritas
al MinTIC, órgano con el que deberán coordinar el cumplimiento de las
políticas públicas formuladas por este.
El control de tutela se materializa a través de diversos mecanismos, entre ellos, “la capacidad nominadora de las autoridades del sector central
[MinTIC-Presidencia] respecto de los cargos directivos en las entidades
descentralizadas [ANE-CRC]”61. Sin embargo, la existencia de este tipo de
mecanismos solo es el reflejo del principio de coordinación establecido en
el artículo 209 constitucional y no desvirtúa la autonomía funcional de la
entidad descentralizada. Para estas entidades, “la libertad es la regla y el
60 Sentencia C- 727 de 2000, M. P.: Vladimiro Naranjo Mesa.
61 Ibíd.: “[…] Por ello, no resulta extraño ni contrario al espíritu de la Carta, que la ley hable de
que los representantes legales de las entidades descentralizadas tengan un superior inmediato,
tal y como lo hace la norma sub examine. Ello no supone que dicho superior ejerza un control
jerárquico […] Significa tan solo, que ese superior inmediato ejerce el control administrativo
propio de la descentralización”.
74
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia...
control la excepción”62, es decir, no es posible para el sector central de la
Administración ejercer control de tutela por fuera de las reglas establecidas
por el legislador6.
Como corolario de lo anterior, para el caso concreto de la ANE, si bien
el ministro TIC tiene la facultad de “nombramiento” de su director, se trata
de un empleado público de periodo fijo (art. 28 Ley 141 de 2009). Además, la potestad sancionatoria de la Agencia Nacional de Espectro, salvo
en el caso de radiodifusión sonora, carece de recurso de apelación ante el
MinTIC. Igualmente, la sanción por el incumplimiento de los preceptos de
la regulación de espectro es impuesta por la Subdirección de Vigilancia y
Control de la ANE y el recurso de apelación es de competencia exclusiva de
la Dirección de la ANE.
Para el caso de la CRC, por ejemplo, “sus actos solo son susceptibles de
control ante la jurisdicción competente”64. Sin embargo, la composición de
esta UAE fue modificada por el artículo 17 de ley 1978 de 2019, quedando
integrada por dos sesiones: una de contenidos audiovisuales y otra de comunicaciones.
La primera está compuesta por tres comisionados, con voz y voto, elegidos
así: uno por los operadores públicos regionales (a través del mecanismo que
estos determinen), otro por la sociedad civil y el tercero por el sector audiovisual (mediante concurso público adelantado por una universidad). Estos
comisionados serán de dedicación exclusiva y se elegirán para períodos fijos
institucionales de cuatro años.
La segunda sesión está compuesta por representantes directos e indirectos
del sector central: el Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, que podrá delegar en el Viceministro de Conectividad y Digitalización,
o quien haga sus veces, con voz y voto, y cuatro Comisionados, con voz y voto,
uno de ellos designado directamente por el Presidente de la República, y
tres elegidos mediante concurso público realizado por el Departamento
Administrativo de la Función Pública (DAFP) (órgano perteneciente al Sector
62 J. RIVERO. Derecho administrativo, Santiago de Chile, Temis, 2002.
6 Así establecido también por el artículo 105 de la Ley 489 de 1998: “Control administrativo. El
control administrativo sobre las entidades descentralizadas no comprenderá la autorización o
aprobación de los actos específicos que conforme a la ley competa expedir a los órganos internos
de esos organismos o entidades”.
64 Artículo 15 de la Ley 1978 de 2019.
Martha Liliana Suárez Peñaloza y Carolina Bravo Vesga 75
Central de la Administración Nacional). los cuatro últimos comisionados
son designados para periodos fijos institucionales de cuatro años.
Como se puede evidenciar, a pesar de los avances incorporados por la
Ley 1978 de 2019, tanto por la nominación de sus cargos directivos, como
por la forma de toma de decisiones en cada una de estas dos entidades, la
ANE goza de mayor autonomía frente al sector central de la Administración, pues en la CRC de ocho votos posibles dos dependen directamente del
presidente de la República y tres de manera indirecta, mediante concurso
administrado por el DAFP. Se debe seguir avanzando en el camino hacia la
autonomía de las entidades cuyas funciones se relacionan con la Administración del espectro radioeléctrico, buscando que su gestión es eficiente y
transparente.
2 . e p e r i e n c i a s c o m pa r a d a s e i m pa c t o
del uso dinmico en el sector
de las telecomunicaciones
2.1. casos internacionales
y mejores prcticas
La gestión del espectro radioeléctrico se viene modernizando constantemente
y diversos países líderes en la materia han venido implementando marcos
regulatorios más flexibles para el espectro, y concentrados en diferentes
tecnologías, desde aquellas pioneras e innovadoras, hasta las que han sido
avaladas por los grupos de estandarización con gran impacto internacional,
como las tecnologías GPP o de la familia IEEE 802.11.
En este acápite se describen algunas de las iniciativas normativas que
se consideran pioneras en la gestión dinámica del espectro y que podrían
servir de referencia para Colombia, ya que aportan importantes beneficios, entre ellos el incremento de una conectividad asequible, la mejora
de la capacidad de las redes de banda ancha, el fomento a la innovación,
la habilitación del acceso al espectro para redes privadas y verticales, y el
incentivo de la inversión y los nuevos modelos de negocio. Se consideraron en este estudio los casos de los Estados Unidos, el Reino Unido, y la
Comunidad Europea.
76
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia...
2.2. el espectro como un recurso
h a b i l i ta d o r d e m ay o r a c c e s o
Al ser el espectro radioeléctrico un recurso escaso que incrementa constantemente su demanda tanto en esquemas licenciados como no licenciados,
se presenta una encrucijada que ha motivado la innovación tecnológica y el
desarrollo de marcos de gestión del recurso mucho más flexibles y orientados
a la compartición.
En el caso de Colombia, el constante incremento en la demanda de
tráfico, tanto móvil como fijo, ha aumentado a raíz de la pandemia, lo que
ha llevado a que más personas ejerzan sus actividades desde sus hogares65.
El Ministerio del Trabajo afirmó que “el teletrabajo tuvo un repunte de
más del 80 % durante la pandemia del Covid-19 logrando conservar un
gran número de actividades laborales en el país”66. Además, el Ministerio
de Salud señaló que hasta el 25 de noviembre de 2020 se habían realizado
2.417.758 teleconsultas, las cuales han permitido que las poblaciones vulnerables o en riesgo de contagio accedan a los servicios de salud67. Estas
medidas de mitigación son solo alcanzables por la población que cuenta
con una conexión a Internet, con lo que se justifica el papel estratégico de
la conectividad en la mitigación de los efectos y la posterior recuperación
económica de lo que algunos consideran la recesión más grande desde la
Segunda Guerra Mundial68.
65 Documento de referencia de la consulta pública sobre el “uso de las bandas de frecuencias”
5925-7125 MH, publicado por el MinTIC y la ANE el 16 de diciembre de 2020 .
66 MinTrabajo. “Teletrabajo ha tenido repunte de 80 % por la pandemia en Colombia”, 2020. Disponible en [https://www.mintrabajo.gov.co/web/guest/prensa/mintrabajo-es-noticia/2020/-/
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67 MinSalud. “Emergencia sanitaria por Covid-19 se extiende hasta febrero 28 de 2021”, disponible
en [https://www.minsalud.gov.co/Paginas/Emergencia-sanitaria-por-covid-19-se-extiendehasta-febrero-28-de-2021.aspx]. consultada el 25 de noviembre de 2020.
68 Un informe del Banco Mundial publicado el 8 de junio de 2020 señala que la pandemia provocará
que las previsiones de crecimiento económico global se vean reducidas en un 5.2 %. Adicionalmente se indica que la disminución prevista en el ingreso per capita será de un .6 %. World
Bank. “Covid-19 to Plunge Global Economy into Worst Recession since World War II”, disponible
en [https://www.bancomundial.org/es/news/press-release/2020/06/08/covid-19-to-plungeglobal-economy-into-worst-recession-since-world-war-ii].
Martha Liliana Suárez Peñaloza y Carolina Bravo Vesga 77
Atender esta demanda creciente representa un gran reto debido a que
todas las bandas de frecuencia ya están atribuidas a uno o varios servicios
de radiocomunicaciones. Hoy la compartición dinámica del espectro ofrece opciones mucho más eficientes para acceder a bandas de frecuencia ya
ocupadas sin tener que emprender procesos de limpieza de espectro con los
que la migración de usuarios resulta compleja y onerosa.
Las tecnologías de compartición de espectro pueden ser usadas para
enfrentar este desafío, permitiendo que sea compartido eficientemente entre
los asignatarios que ya ocupan la banda (conocidos como incumbentes) y los
nuevos usuarios (conocidos como entrantes) que acceden al espectro bajo
un esquema oportunista, siempre protegiendo a los incumbentes, es decir,
sin causarles ninguna interferencia que pudiera afectar sus comunicaciones.
Esto, además, acelera el acceso a las bandas para el despliegue de redes de
banda ancha fija y móvil.
Tradicionalmente, a nivel mundial, la gestión del espectro ha tenido dos
tipos de enfoque: i) el acceso licenciado, en el que se requiere que cada usuario
tenga una licencia para el uso de una banda de frecuencia o área geográfica,
incluyendo las comunicaciones satelitales y de seguridad pública, así como
los operadores móviles que despliegan redes celulares, y ii) el acceso no
licenciado, según el cual una banda entera se reserva exclusivamente para
operaciones no licenciadas, por ejemplo, las bandas de 2.4 y 5 GHz en las
que operan wifi, Bluetooth, y otros dispositivos inalámbricos como los de
Aplicaciones Industriales, Científicas y Médicas (ISM por sus siglas en inglés).
Actualmente han surgido múltiples enfoques innovadores de gestión de
espectro que incluyen la compartición entre diferentes servicios y distintos
esquemas de acceso, haciendo cada vez más delgada la línea entre los dos métodos tradicionales descritos. Muchas de las soluciones implementadas por
diversos países incorporan el uso de sistemas de acceso automatizados
administrados por bases de datos que coordinan el uso del espectro entre
diferentes tipos de usuarios según sus requerimientos.
Ahora bien, desde el punto de vista de la gestión del espectro, las bases
de datos para coordinar este recurso no son novedosas; por lo general se
trata de amplias bases que concentran la información de los proveedores de
redes y servicios de telecomunicaciones, y los parámetros autorizados para
que las operen. En la mayoría de los casos la gestión de estas bases de datos
se hace de manera manual. Sin embargo, recientemente se ha transitado
de la gestión manual a la automatizada, y en una tercera etapa a la gestión
78
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia...
dinámica, agregando automatización y modelización a los datos de licenciamiento estático69. Incluso, con la adecuada modernización de los marcos
regulatorios, la tendencia es hacia arreglos de tipo “Network-as-a-Service
(NaaS) o “Connectivity-as-a-Service (CaaS), gestionados en la nube y con
una alta flexibilidad hacia los usuarios.
Sin embargo, ya se dispone de la tecnología para automatizar la coordinación de frecuencias, lo que permite: i) dar un uso más eficiente al espectro; ii) agilizar el tiempo de acceso al mercado; iii) proteger a los usuarios
del espectro ya establecidos; iv) evitar costosos y complejos procesos de
migraciones, y v) disminuir los costos de las transacciones; es decir que, en
términos generales, se expande la oferta de conectividad inalámbrica.
La evolución tecnológica de la gestión manual a la coordinación dinámica
de frecuencias ha generado beneficios sustanciales y demostrables, tanto para
los usuarios finales como para los reguladores, los proveedores de redes y
servicios, y la industria de telecomunicaciones. A medida que se conocen y se
apropian mejor los beneficios tecnológicos, y a la vez que crece la demanda
de los usuarios por más conectividad y capacidad70, nuevas bandas de frecuencia continúan siendo candidatas para compartir el acceso al espectro a
través de una coordinación automatizada de las frecuencias.
La coordinación del acceso al espectro radioeléctrico mediante las bases
de datos ha demostrado su habilidad para facilitar una variedad de marcos
regulatorios, incluyendo los de uso libre o no licenciados, los de licenciamiento ligero y los licenciados71. Las soluciones automatizadas de acceso
dinámico al espectro también permiten que los nuevos usuarios de las
bandas medias adopten la regla de “úselo o compártalo”, proporcionando
oportunidades adicionales de acceso oportunista y asegurando un uso aún
más eficiente del espectro.
2 . 2 . 1 . e s ta d o s u n i d o s
En el caso de Estados Unidos la responsabilidad regulatoria del espectro radioeléctrico se divide entre la Comisión Federal de Comunicaciones (Federal
69 Referencia al whitepaper de la DSA. [http://dynamicspectrumalliance.org/wp-content/
uploads/2019/0/DSA_DB-Report_Final_0122019.pdf].
70 Ídem.
71 Ídem.
Martha Liliana Suárez Peñaloza y Carolina Bravo Vesga 79
Communications Commission –FCC–) y la Administración Nacional de
Telecomunicaciones e Información (National Telecommunications and Information Administration –NTIA–). La FCC administra el espectro para uso no
federal, es decir, para el gobierno local, estatal, comercial, privado interno y
para el uso personal. Mientras que la NTIA administra el espectro para uso
federal, o sea, para el Ejército, la Administración Federal de Aviación y la
Oficina de Federal de Investigación.
En 2018 el Congreso de los Estados Unidos estableció un plan nacional
para liberar bandas adicionales de espectro no licenciado, así como para
examinar las bases de datos existentes y planeadas, o los sistemas de acceso
al espectro, diseñados para promover la compartición del espectro72. Se
resalta que en que este caso fue el legislador quién impulsó este tipo de
decisiones, generando los principios y bases de gestión del espectro, sin
afectar la autonomía técnica de la institución que por competencia debía
proferir el reglamento.
En Estados Unidos la evolución hacia la gestión dinámica del espectro ha
sido liderada por la FCC y ha superado la coordinación manual: i) con información actualizada/sistematizada mediante una base de datos que permite
coordinar enlaces fijos y estaciones satelitales terrenas; ii) con enlaces punto
a punto en un sistema semiautomatizado (i.e. bandas 70/80/90 GHz) o de
licenciamiento ligero; iii) con frecuencias completamente automatizadas
para el acceso a los espacios en blanco de televisión que permiten compartir
el espectro con los radiodifusores, y iv) con esquemas más sofisticados de
conjunción dinámica entre bases de datos de diferentes capas de usuarios
totalmente coordinados por un sistema de acceso al espectro en la banda de
.550-.700 GHz en un marco regulatorio innovador conocido como Citizens
Broadband Radio Service (CBRS).
En el ámbito del CBRS, el aspecto “dinámico” se refiere a la naturaleza
del uso que hacen los asignatarios, principalmente del sector defensa, que
venían ocupando la banda desde antes y la siguen ocupando (los incumbentes). Este uso cambia en función del tiempo y el lugar, obligando a los
nuevos usuarios (los entrantes) a adaptarse a las condiciones fluctuantes y
acceder al espectro bajo un esquema oportunista, siempre protegiendo a los
incumbentes, es decir, sin causarles ninguna interferencia que pueda afectar
72 Ray Baum’s Act of 2018, Pub. L. 115-141, § 614, 12 Stat. 1080, 1109 (2018).
740
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia...
sus comunicaciones. Los incumbentes que usan el espectro de manera dinámica (como en este caso los militares) son más difíciles de proteger que los
estáticos, debido a que se requieren técnicas específicas para ello mientras
se les garantiza el acceso a la misma banda cada vez que lo requieran.
Una de estas técnicas se basa en la detección del acceso al espectro de
los incumbentes a través del uso de sensores. Una vez detectados estos usos,
los sistemas que gestionan el espectro de manera dinámica reasignan a los
usuarios entrantes u oportunistas a segmentos de espectro diferentes de la
banda, de manera temporal previniendo la interferencia.
Los nuevos entrantes pueden también beneficiarse de la gestión dinámica
del espectro en momentos y lugares donde los incumbentes no están usando
el espectro, ya que los sistemas de gestión dinámica pueden habilitarles el
acceso. En el sistema CBRS hay tres capas de usuarios, los usuarios de la capa
dos, que son los nuevos entrantes con acceso prioritario, pueden adquirir
licencias que les garantice una cierta disponibilidad del recurso. Adicionalmente, se tiene una tercera categoría de usuarios (conocidos como de acceso
generalizado) que pueden acceder al espectro cuando ni los incumbentes ni
los usuarios entrantes prioritarios lo están utilizando. Estos últimos tampoco
pagan por el uso del espectro, pero deben registrarse al sistema automatizado
que controla el acceso al espectro, que en el marco particular de CBRS recibe
el nombre de Spectrum Access System (SAS).
El aspecto dinámico de la compartición del espectro no solamente protege
a los titulares sino también a los nuevos entrantes por igual, en el momento
y lugar que lo necesiten, haciendo mucho más eficiente su uso.
La implementación del marco de CBRS en Estados Unidos se inició con
los primeros despliegues comerciales en enero de 2020; para agosto del
mismo año se realizó la subasta de 70 MHz de espectro para incumbentes
con uso prioritario (conocida como subasta 105) que resultó muy exitosa,
con un recaudo mayor a 4.58 miles de millones de dólares americanos, pero
sobre todo con 228 asignatarios que ganaron un total de 20.625 licencias7.
A diferencia de procesos tradicionales en los que solo unos pocos operadores tradicionales de redes móviles adquieren derechos para el uso del
espectro, los esquemas de uso compartido amplían el ecosistema y permiten
que muchos más puedan acceder, como bien lo prueban los resultados de la
7 “FCC announces winning bidders of .5 GHz band auction”, 2 de septiembre de 2020, disponible
en [https://www.fcc.gov/document/fcc-announces-winning-bidders-5-ghz-band-auction].
Martha Liliana Suárez Peñaloza y Carolina Bravo Vesga 741
subasta 105 de la FCC. A finales del año 2020 ya se estimaban alrededor de
100.000 estaciones base (conocidas en el marco de CBRS como CBSD) desplegadas, y un amplísimo ecosistema de equipos, con más de 120 terminales/
cliente certificados para esta banda.
Por otra parte, la FCC ha reconocido la importancia de dedicar más
espectro en bandas medias para comunicaciones móviles, pero como esas
bandas ya están siendo ocupadas por otros servicios, la NTIA ha publicado
recientemente un informe en el que se estudian las posibilidades de compartir
espectro en la banda de los .100 y .550 MHz74.
Una de las decisiones más relevantes de la FCC para el futuro del espectro
no licenciado fue tomada en abril del año 2020, cuando se decidió habilitar
1.200 MHz de espectro en la banda conocida como la banda de 6 GHz (de
5.925 MHz hasta 7.125 MHz) para uso de redes de área local wifi en ambientes interiores o indoor y 850 MHz dentro de esta banda para usos exteriores o
outdoor coordinados por un sistema automatizado de gestión de frecuencias,
conocido como Automated Frequency Coordination System (AFC)75.
A diferencia de las bandas tradicionales usadas para wifi, la banda de 6
GHz está siendo usada principalmente por servicios fijos, servicios fijos por
satélites y servicios móviles. En este caso la compartición de espectro permite que todos estos incumbentes sigan operando e incluso creciendo, pero
al mismo tiempo permite que la banda sea usada para redes wifi de nueva
generación (conocidas como WiFi 6E) y por otros dispositivos inalámbricos.
De esta manera la FCC avanzó significativamente en su plan de implementación de 5G, conocido como 5G Fast Plan, que busca un balance entre
el espectro no licenciado y el espectro licenciado en bandas bajas, medias
y altas76. En este caso se atendieron los requerimientos de los usuarios incumbentes, y al mismo tiempo las proyecciones que prevén que la afluencia
de datos y dispositivos de vanguardia aumentará el tráfico que se transporta
por wifi, de forma que aproximadamente el 70 % del tráfico global de las
redes 5G será transportado por redes wifi77.
74 “Technical Feasibility of Sharing Federal Spectrum with Future Commercial Operations in the
450-550 MHz Band”, NTIA Technical Report 20-546, enero de 2020.
75 “FCC Opens 6 GHz Band to Wi-Fi and Other Unlicensed Uses”, 2 de abril de 2020, disponible
en [https://www.fcc.gov/document/fcc-opens-6-ghz-band-wi-fi-and-other-unlicensed-uses].
76 “The FCC’s 5G FAST Plan”, disponible en [https://www.fcc.gov/5G].
77 VNI Cisco.
742
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia...
Los marcos regulatorios que implican la compartición del espectro
deben ser flexibles y adaptables a los cambios futuros, tanto de los usuarios
establecidos como de los nuevos entrantes. Un ejemplo de cómo los marcos
regulatorios se han venido actualizando constantemente en Estados Unidos,
generalmente para hacerlos aún más flexibles, es el caso de la tecnología
pionera del acceso automatizado al espectro, conocida como espacios en
blanco de televisión (TVWS, por sus siglas en inglés), cuyas regulaciones se
adoptaron inicialmente en 2008 y han sido actualizadas varias veces siendo
la más reciente la de octubre de 2020[78].
2.2.2. reino unido
En el Reino Unido el regulador es Ofcom y en febrero de 2015 adoptó un
marco regulatorio de compartición de espectro para la implementación de
TVWS. Posteriormente, en 2016 hizo una declaración concerniente a un
marco regulatorio para compartición de espectro:
… las bases de datos geolocalizadas simplifican que los dispositivos identifiquen el
espectro que está disponible para ser compartido mientras protegen la operación
de los servicios existentes […] el principio fundamental no es específico para una
frecuencia sino que puede ser extendido a un amplio rango de frecuencias80.
Más adelante, en 2018, Ofcom lanzó una consulta mucho más amplia, indicando su intención de trabajar hacia un enfoque de acceso dinámico al
espectro en las bandas en que fuera apropiado y práctico implementarlo81.
Resultado de esas consideraciones, y de atender las necesidades del mercado, Ofcom ha establecido dos esquemas de compartición de espectro innovadores conocidos como “licencias localizadas” y “licencias compartidas”82.
78 “FCC Increases Unlicensed Wireless Operations in TV White Spaces”, 27 de octubre de 2020,
disponible en [https://www.fcc.gov/document/fcc-increases-unlicensed-wireless-operationstv-white-spaces].
79 “Implementing TV White Spaces”, Ofcom, 12 de febrero de 2015, disponible en [https://www.
ofcom.org.uk/__data/assets/pdf_file/0034/68668/tvws-statement.pdf].
80 Referencia al whitepaper de la DSA, cit.
81 Ídem.
82 “Statement: Enabling wireless innovation through local licensing”, 25 de julio de 2019. Disponible en [https://www.ofcom.org.uk/consultations-and-statements/category-1/enablingopportunities-for-innovation].
Martha Liliana Suárez Peñaloza y Carolina Bravo Vesga 74
El primer esquema permite que cualquier interesado en desplegar redes
móviles en las frecuencias IMT que ya han sido asignadas en sitios que no
tienen cobertura de los operadores móviles, pueda recurrir al regulador y
solicitar un permiso localizado para cierta ubicación específica. El regulador
valida con los operadores y, en caso de que no se comprometan a desplegar
su red en un tiempo establecido, entrega una licencia al que la solicita por
un tiempo determinado. En el segundo esquema de licencias compartidas,
Ofcom ha habilitado las bandas de frecuencia de 1.800 MHz, 2. GHz,
.8-4.2 GHz y 26 GHz. Esta solución ha sido altamente apreciada por la
industria, ya que según las cifras publicadas por Ofcom hasta enero de 2021
se habían otorgado 855 licencias de este tipo que han servido para desplegar
redes de cuarta y quinta generación.
Finalmente, Reino Unido fue el segundo país a nivel global en aprobar
un marco regulatorio de acceso exento de licencia para WiFi 6, no dedicando
1.200 MHz de espectro como lo hizo Estados Unidos, sino solamente 500
MHz en la banda de 5.925 a 6.425 MHz8. Esta decisión también es un paso
importante en la implementación de sistemas de compartición de espectro ya
que reconoce que es posible la coexistencia de las redes de área local (WLAN,
por sus siglas en inglés) exentas de licencia con los servicios incumbentes
en la banda de 6 GHz.
2.2.. unin europea
En la Unión Europea el organismo internacional que agrupa en la Administración pública de cada país a las entidades responsables de las políticas
y la regulación de las comunicaciones, tanto postales como de telecomunicaciones, es la Conferencia Europea de Administraciones de Correos y
Telecomunicaciones (CEPT). Desde hace varios años la CEPT inició estudios
para habilitar la compartición de espectro en la banda de 5.925-6.425 MHz
entre los incumbentes que actualmente operan en ella y en las redes WLAN,
en aplicaciones de muy baja potencia y baja potencia en interiores. Los
8 “Statement: Improving spectrum access for wifi-spectrum use in the 5 and 6 GHz bands”, 17
de enero de 2020, disponible en [https://www.ofcom.org.uk/consultations-and-statements/
category-2/improving-spectrum-access-for-wi-fi].
744
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia...
estudios se terminaron en el año 2020[84] y ahora varios países han adoptado
regulaciones locales para habilitar el uso exento de licencia en la banda.
Vale la pena destacar que al interior de la Comisión Europea se ha creado
un grupo de política de espectro, conocido como Radio Spectrum Policy
Group (RSPG), cuya función es asesorarla en ese tema. El RSPG está investigando formas de mejorar la compartición de espectro e introducir soluciones
más dinámicas y eficientes, especialmente para promover pruebas, bandas
y escenarios pioneros de compartición, nuevas formas de licenciamiento
y una visión estratégica para impulsar métodos que usan bases de datos e
inteligencia artificial. La opinión y recomendaciones del RSPG sobre compartición de espectro se esperan para junio de 2021. Las herramientas que
se están considerando cubren los siguientes escenarios: compartición entre
operadores en bandas licenciadas, compartición en bandas no licenciadas y
compartición en bandas con incumbentes, junto con usuarios licenciados
y no licenciados.
. c o n c lu s i o n e s y r e c o m e n dac i o n e s
pa r a u n a g e s t i n i n n o va d o r a
del espectro en olombia
En este artículo se ha discutido la importancia de la gestión dinámica del
espectro, se han analizado sus ventajas, tomando como ejemplo los países
que han avanzado en el camino de su implementación, para comparar su
situación con la de Colombia, en aras de identificar una serie de recomendaciones para que la gestión del espectro siga siendo innovadora y afín con
las mejores prácticas internacionales.
Colombia ha dado pasos significativos hacia la adopción de sistemas de
acceso dinámico al espectro. En ese sentido, la ANE adelantó estudios de
flexibilización de los marcos de gestión del espectro, considerando diferentes mecanismos para implementar esos esquemas. Desde el año 2017 esta
84 Cfr. “Sharing and compatibility studies related to Wireless Access Systems including Radio Local
Area Networks (WAS/RLAN) in the frequency band 5925-6425 MHz”, disponible en [https://
docdb.cept.org/download/cc0c766-5f8/ECC%20Report%2002.pdf]; y “Harmonised technical parameters for WAS/RLANs operating on a coexistence basis with appropriate mitigation
techniques and/or operational compatibility/coexistence conditions, operating on the basis of
a general authorization”, disponible en [https://docdb.cept.org/document/1674].
Martha Liliana Suárez Peñaloza y Carolina Bravo Vesga 745
entidad adoptó un primer marco regulatorio, habilitando el uso de espacios
en blanco de televisión en el país, basado inicialmente en una configuración
manual y no en un sistema automatizado. Además, por una consulta pública
que se divulgó en diciembre del año 2020, también se está evaluando el acceso
compartido y no licenciado al espectro en la banda de 6 GHz. Igualmente,
la ANE ha estado evaluando opciones para permitir que empresas privadas
y verticales puedan acceder al espectro. Todo ello evidencia que Colombia
está constantemente revisando las tendencias y mejores prácticas en gestión
de espectro, y que seguramente tendrá la oportunidad de considerar la implementación de sistemas de acceso dinámico, cumpliendo con la misión de
fomentar el uso eficiente del espectro.
Así mismo, el país tiene información organizada de los usuarios del espectro, y la política pública vigente reconoce un pilar de tratamiento de datos,
lo que representa el cumplimiento de una primera etapa para implementar
soluciones de acceso dinámico y toma de decisiones basadas en datos. La
ANE también ha fomentado proyectos de investigación aplicada, junto con
la academia, relacionados con bases de datos u otros proyectos de big data
aplicados a la gestión del espectro.
Sin embargo, para dar respuesta a las necesidades actuales del mercado y
materializar las políticas públicas que propenden al cierre de la brecha digital, el país debe seguir avanzando en la formulación de políticas que tengan
como objetivo el uso eficiente del espectro, la entrega de más espectro para
conectividad, otorgar más acceso a la banda ancha, y acelerar la comercialización de servicios, incluso cuando ello no esté alineado con los intereses
de los operadores móviles o con los sistemas de redes tradicionales.
En lo relativo a la gestión dinámica automatizada del espectro, es recomendable que Colombia siga en la línea de organizar datos y empezar a
adquirir experiencias en bases de datos automatizadas, las cuales pueden
incorporar datos detallados del entorno real (p. ej., con sistemas de información geográfica, terreno, clutter, alturas de edificios y materiales); datos
de monitoreo de espectro en tiempo real; modelos de propagación e interferencias cada vez más sofisticados; servicios de valor agregado de computación en la nube, y el potencial de combinar tecnologías de blockchain con
la gestión de bases de datos dinámicas para la coordinación del acceso y la
asignación de espectro.
Finalmente, se debe seguir avanzando hacia la autonomía de las entidades cuyas funciones se relacionan con la administración del espectro
746
Hacia una gestión innovadora del espectro radioeléctrico en Colombia...
radioeléctrico, propendiendo hacia una gestión eficiente y a la transparencia,
lo que no implica excluir estas entidades del modelo y los controles propios
del Estado Unitario. El fortalecimiento de la autonomía técnica, administrativa y financiera de la ANE y de la CRC permitirán avanzar, aún más, en el
cumplimiento de las recomendaciones de la OCDE, y en la adecuación al marco
normativo internacional relacionado con la necesidad de reforzar la independencia jurídica y presupuestaria de los órganos reguladores del espectro.
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