Brief 1/2014
A AJUDA AO DESENVOLVIMENTO: REVISÃO DO CONCEITO E NOVAS ABORDAGENS
A AJUDA AO
DESENVOLVIMENTO:
Revisão do conceito e novas abordagens
Patrícia Magalhães Ferreira
Junho de 2014
Reunião de Alto-Nível da Parceria Global para um Desenvolvimento Eficaz, México, Abril de 2014
Este Brief foi elaborado no âmbito do Acordo de Cooperação Camões I.P.-ECDPM-IMVF, contando com o apoio do Camões – Instituto
da Cooperação da Língua.
1 IMVF POLICY PAPER 1/2013
A AJUDA AO DESENVOLVIMENTO: REVISÃO DO CONCEITO E NOVAS ABORDAGENS
INTRODUÇÃO
A cooperação para o desenvolvimento encontra-se num
período de transformação acelerada e de transição
evidente, numa altura em que o modelo tradicional da
ajuda ao desenvolvimento - enquanto transferência de
e u sos do ha ado No te dese volvido pa a o “ul
e dese volvi e to - é cada vez mais interpelado e
ultrapassado por outras formas de cooperação.
Não sendo ainda claro qual o caminho de reformulação da
ajuda ao desenvolvimento, parece inquestionável que nos
dirigimos para um contexto pós-ajuda (beyond aid), em
que a cooperação para o desenvolvimento se transforma
através da proliferação de atores, da diversificação dos
meios de financiamento, das alterações na governação
global da ajuda e da interseção crescente com outras
áreas e sectores.
Apesar de tal já ser evidente em muitas análises, nos
últimos anos tornou-se ainda mais claro que a ajuda ao
desenvolvimento não permite, por si só, dar resposta aos
objetivos a que se propõe – a erradicação da pobreza e o
desenvolvimento -, sendo apenas uma pequena peça de
um puzzle complexo e intrincado, com muitas variáveis e
vetores. Tendo em conta as atuais dinâmicas de
crescimento e desenvolvimento nas várias regiões do
mundo, existe, assim, o risco real da perda de importância
relativa da ajuda ao desenvolvimento face a outros fluxos
(externos e internos) e intervenientes.
Por outro lado, a própria ajuda ao desenvolvimento é
utilizada em campos que ultrapassam a resposta à
escassez de rendimentos ou a luta contra a pobreza no
seu sentido estrito. Direciona-se, cada vez mais, para
áreas diversificadas como as alterações climáticas, a
desigualdade, a insegurança, as migrações e outros
desafios cujo enfoque de debate e de resposta
internacional se encontra principalmente fora da
cooperação para o desenvolvimento.
A discussão sobre qual o valor acrescentado da ajuda ao
desenvolvimento, qual o seu conteúdo e delimitação de
atuação é, desta forma, essencial para prevenir a sua
dispersão, duplicação ou desvirtuamento. Esta Brief
apresenta uma análise sucinta dessa discussão, fazendo
um ponto de situação sobre a recente evolução, a revisão
do conceito de Ajuda Pública ao Desenvolvimento e as
opções para o futuro.
2 IMVF POLICY PAPER 1/2013
O CONCEITO E OS NÚMEROS
Há mais de meio século que o conceito de Ajuda Pública
ao Desenvolvimento (APD) se tornou central na medição e
avaliação do contributo que os países mais desenvolvidos
dão para apoiar os esforços dos países em
desenvolvimento na melhoria das suas condições
económicas e sociais. Produto do pós-II Guerra Mundial e
da ordem internacional que foi sendo criada com as
independências na Ásia e em África, as principais regras
do conceito de APD foram definidas logo no final dos anos
1960, após a criação do Comité de Ajuda ao
Desenvolvimento (CAD), da OCDE, em 1961. De acordo
com o CAD, a APD é o conjunto de recursos – sejam
créditos, donativos ou transações de capital –
disponibilizados pelos chamados Países Doadores ou
Organizações Internacionais aos Países e Territórios em
Desenvolvimento, através de organismos públicos, a nível
local, central ou agências, com o objetivo de promover o
desenvolvimento desses países.
Entre os critérios da sua definição estão (i) a exigência de
que esses fluxos contribuam para o desenvolvimento
económico e bem-estar dos países recetores; (ii) que
efetivamente se destinem a Países em desenvolvimento
(PED) que constam da lista elaborada pelo CAD; e que (iii)
essa transferência de recursos seja efetuada por via de
donativo ou de empréstimos com um carácter
concessional, possuindo um elemento de doação de pelo
menos 25%. O conceito de APD abrange apenas os fundos
canalizados pelo sector público, de forma bilateral
(diretamente com o país beneficiário) ou multilateral (por
via de organizações internacionais), não abrangendo por
isso toda a diversidade de outros fluxos que compõem a
ajuda ao desenvolvimento global, como por exemplo os
fluxos privados ou donativos através de Organizações não
Governamentais (ONG).
A definição de APD não teve modificações substantivas
desde 1972, registando apenas algumas alterações para
incluir novos custos, como é o caso dos custos
administrativos das agências doadoras (desde 1979), os
custos do ensino de estudantes originários dos PED no
país doador, como bolsas de estudo (desde 1984), ou os
custos do país doador com a permanência de refugiados
no seu território durante o primeiro ano (de forma
generalizada desde 1991), entre outros. A inclusão deste
tipo de custos, assim como outros – p.ex. as operações de
reescalonamento e perdão de dívida, ou até as pensões
pagas a antigos funcionários coloniais – tem sido criticada
pelo facto de representar um inflacionamento das
estatísticas de APD, não se refletindo em transferência
A AJUDA AO DESENVOLVIMENTO: REVISÃO DO CONCEITO E NOVAS ABORDAGENS
concreta de recursos para os PED. No início dos anos
1990, foi também aceite a inclusão de alguns tipos
limitados de custos com questões globais, como o
ambiente, a manutenção da paz e o controlo de
narcóticos. Uma das atualizações mais recentes consiste
na contabilização, como APD, de 6% das contribuições
multilaterais dos membros do CAD para as missões de paz
das Nações Unidas.
Ao longo das décadas, foram sendo proclamados
compromissos de aumento da APD, o principal dos quais
assume o objetivo de cada doador conceder 0,7% do seu
Rendimento Nacional Bruto (RNB) em APD. Apesar de
este compromisso datar já dos anos 1970, só na década
de 2000, com a adoção dos Objetivos de Desenvolvimento
do Milénio (ODM) e a assinatura do Consenso de
Monterrey (2002), a meta foi reconhecida no seio das
principais organizações internacionais e assumida pela
generalidade dos doadores, para ser atingida até 2015.
Em suma, os principais compromissos quantitativos
proclamados nos últimos anos incluem:
OCDE e ONU: 0,7% do Rendimento Nacional Bruto
(RNB) em APD até 2015, meta esta reafirmada em
documentos internacionais e declarações políticas. Há
também uma meta estabelecida para os Países Menos
Avançados (PMA), menos conhecida, que compromete
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os doadores a atingirem 0,15-0,20% do seu RNB em
ajuda aos países de rendimento mais baixo.
União Europeia (Conselho Europeu de 2005): para
além do compromisso anterior, estabeleceram-se
metas intermédias: 0,33% do RNB em 2006 e 0,51% do
RNB em 2010 para os países UE-15. Os restantes
Estados-Membros, que aderiram à União em 2004 e
2007, tinham uma meta de 0,17% do RNB até 2010 e
um objetivo de 0,33% até 2015. O Conselho Europeu
de 2008 afirmou também o compromisso de atingir
coletivamente a meta consagrada internacionalmente
para os PMA.
G8 (Gleneagles, 2005): aumentar a APD em 50 mil
milhões de dólares, duplicar a sua ajuda a África para
igual valor e chegar a 2010 com um valor mínimo de
0,51% do RNB.
Em termos quantitativos, a APD dos Estados membros do
CAD-OCDE atingiu um pico em 2010, decrescendo nos
dois anos seguintes devido à crise económica no Ocidente
e às consequentes pressões orçamentais. Em 2013, a APD
voltou a aumentar, atingindo um valor na ordem dos
134,8 mil milhões de dólares (Figura 1). A União Europeia
(UE) no seu conjunto (Estados membros e instituições
europeias) têm-se mantido como o principal doador a
nível mundial, concedendo mais de metade da APD.
A AJUDA AO DESENVOLVIMENTO: REVISÃO DO CONCEITO E NOVAS ABORDAGENS
Embora em 2013 a APD tenha representado apenas 0,41%
do rendimento dos doadores CAD, os países que já
atingiram a meta de 0,7% são todos europeus, com o
Reino Unido a cumprir pela primeira vez esse objetivo
neste ano. Mesmo assim, a União Europeia não deverá
atingir essa meta, nem os objetivos estabelecidos no que
respeita à ajuda para o continente africano e para os
países mais pobres.
Apesar de a APD global ter crescido cerca de 60% entre
2000 e 2013, esse aumento foi distribuído de forma muito
desigual entre os países recetores, com um pequeno
grupo de países de grande interesse geo-estratégico,
político e de segurança a concentrarem boa parte dos
esforços da comunidade internacional nesta área. No caso
dos PMA, quase dois terços da APD líquida foi para apenas
4 países: Afeganistão, R.D. Congo, Etiópia e Sudão.
No cômputo total dos doadores CAD, o panorama não se
alterou muito em relação ao peso de APD no RNB: se nos
anos 70 andava em torno dos 0,5%, atualmente ronda os
0,3/0,4%. São de salientar, mesmo assim, grandes
discrepâncias quando analisamos os principais doadores
em volume absoluto ou em relação à percentagem do
rendimento que afetam à ajuda ao desenvolvimento,
como se verifica no caso dos Estados Unidos, da
Alemanha ou da França (Figura 2).
Calcula-se que, a manter-se a tendência atual, a APD da
UE situar-se-á em 0,45% do RNB em 2015, uma vez que,
para atingir os 0,7%, seria necessário que as instituições
europeias e os Estados-Membros mobilizassem
aproximadamente 41.3 mil milhões de euros adicionais
em ajuda ao desenvolvimento. Embora as recomendações
europeias apelem aos países que estabeleçam metas
realistas e calendários verificáveis para assegurar uma
trajetória positiva e previsível da sua ajuda ao
desenvolvimento, a maioria dos Estados-Membros
continua a subscrever a meta de 0,7% do RNB até 2015,
mesmo aqueles que se encontram mais longe de o atingir
(como é o caso de Portugal, que reduziu em mais de 20%
a sua APD, apenas entre 2012 e 2013, atingindo neste
último ano 0,23% do RNB – Figura 3).
É necessário também analisar os dados de forma
desagregada, nomeadamente no que se refere aos
destinatários da ajuda - com a tendência de diminuição da
fatia de ajuda atribuída aos países mais pobres - ou às
modalidades de ajuda, com um crescimento mais
acelerado dos empréstimos face aos donativos.
4 IMVF POLICY PAPER 1/2013
A AJUDA AO DESENVOLVIMENTO: REVISÃO DO CONCEITO E NOVAS ABORDAGENS
A APD EM DEBATE: REVISÃO E
MODERNIZAÇÃO
O debate sobre os resultados da ajuda ao
desenvolvimento, a sua eficácia e sustentabilidade, temse reforçado particularmente ao longo da última década,
dando origem a uma agenda internacional de eficácia da
ajuda, expressa por exemplo nos princípios aprovados em
Paris (2005) e no processo de implementação de uma
Parceria Global para o Desenvolvimento Eficaz (Busan,
2011). Esta discussão, que não descura os compromissos
quantitativos mas que coloca o principal acento tónico na
qualidade da ajuda e do desenvolvimento que se
pretende atingir, decorre em paralelo com outros debates
internacionais, como é o caso da definição de uma agenda
global de desenvolvimento para o período pós-2015, que
substituirá os ODM, ou do debate alargado sobre o
Financiamento do Desenvolvimento. A reflexão sobre o
papel da ajuda ao desenvolvimento nestes contextos é
uma parte pequena, mas fundamental, da discussão sobre
a reformulação da arquitetura mundial do
Desenvolvimento.
Pela primeira vez, desde os anos 1970, o conceito de APD
poderá ser objeto de uma revisão substancial, estando em
cima da mesa diversas opções e prevendo-se que os
debates no CAD continuem durante 2014 e 2015. A
consciência de que a ajuda ao desenvolvimento não tem
acompanhado a profundidade e rapidez das mudanças
internacionais o t i uiu pa a a i esta aixa de
Pa do a , o se tido de te ta vi a edi o eal
contributo dos países para o Desenvolvimento Global.
Concebida exclusivamente como uma política dos países
mais ricos (doadores), a ajuda ao desenvolvimento surgiu
como a resposta de um mundo caracterizado por um
fosso Norte-Sul profundo, no qual o financiamento
público internacional era essencial para permitir uma
progressão dos países mais pobres no sentido de
acelerarem a sua trajetória rumo ao Desenvolvimento.
Com o tempo, a luta contra a pobreza extrema assumiu-se
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como a principal justificação para a ajuda ao
desenvolvimento. Por outro lado, a APD foi criada
principalmente como uma política bilateral, o que
correspondia ao entendimento que os processos de
desenvolvimento podiam ser definidos dentro das
fronteiras nacionais. Atualmente, estes pressupostos são
abalados por um conjunto diversificado de fatores e
dinâmicas:
1.
A divisão Norte Sul perdeu significado e não reflete o atual
espetro alargado de níveis de desenvolvimento entre
países, muito mais diversificado e heterogéneo.
Paralelamente, os polos do crescimento internacional
deslocaram-se, com o dinamismo de novas economias
emergentes e potências dos países em desenvolvimento,
criando um mundo mais complexo e multipolar, onde a
existência de países que são simultaneamente doadores e
recetores interpela sobre a organização do sistema de
ajuda ao desenvolvimento. Para além disso, sabemos hoje
que, no geral, o saldo é positivo para os países mais ricos,
uma vez que a transferência global de recursos é maior
dos PED para os países desenvolvidos do que o contrário,
contrariando a apresentação que muitas vezes é veiculada
da APD como uma transferência solidária, desinteressada
e inócua de ajuda dos mais ricos para os mais pobres.
2.
Isto significa também que os dados da OCDE já não
refletem de forma fidedigna os fluxos globais de apoio ao
desenvolvimento. Por um lado, países como a China, a
Índia, o Brasil, a Coreia do Sul, a Turquia e vários países
árabes têm aumentado exponencialmente o apoio a
outros países em desenvolvimento, prosseguindo por
vezes formas de atuação e abordagens de cooperação que
não são enquadráveis no conceito estrito de ajuda ao
desenvolvimento. Com efeito, o contributo dos membros
do CAD-OCDE para os fluxos totais de financiamento do
desenvolvimento tem decrescido, em termos relativos,
mesmo com o aumento do volume de APD, se
compararmos com o aumento exponencial do contributo
A AJUDA AO DESENVOLVIMENTO: REVISÃO DO CONCEITO E NOVAS ABORDAGENS
dos atores emergentes. O CAD tem feito um esforço
considerável para envolver estes países no diálogo
internacional sobre este tema e vários deles estão a
estabelecer agências de apoio ao desenvolvimento. No
entanto, vários destes países rejeitam a designação de
doado es , p efe i do se de o i ados de ovos
fo e edo es de oope aç o pa a o dese volvi e to .
O aumento exponencial dos ato es da ajuda o-pú li a
- Organizações Não-Governamentais, fundações privadas,
universidades, organizações religiosas e outras entidades
– é também um problema para a captação dos fluxos reais
de ajuda ao desenvolvimento. Estima-se que as
organizações privadas e filantrópicas canalizem mais de
50 mil milhões de dólares por ano para os países em
desenvolvimento, e várias destas organizações têm
orçamentos e portfolios bastante superiores ao
orçamento da ajuda ao desenvolvimento de vários países
doadores. A crescente interação entre fluxos públicos e
privados nesta área, através de parcerias e ações
conjuntas, levanta questões sobre como contabilizar os
vários recursos financeiros, sobre o papel de cada
interveniente e sobre como assegurar que os objetivos de
desenvolvimento são mantidos.
3.
A geografia mundial da pobreza mudou substancialmente.
A pobreza extrema registou uma diminuição significativa,
se considerarmos o valor base de 1,25 dólares/dia,
segundo o critério definido pelas Nações Unidas. Mais de
dois terços da população mais pobre do mundo vive agora
em países de rendimento médio, alguns dos quais com
alguma capacidade de redistribuição de riqueza e com
economias maiores do que as de muitos países
doado es . “i ulta ea e te, a uest o das
desigualdades tornou-se uma preocupação central do
desenvolvimento, quer entre países quer dentro de cada
país.
4.
A distinção entre o contexto interno e externo esbateu-se,
com os desafios globais a terem um papel determinante
na definição das políticas nacionais. A questão central já
não é os países em desenvolvimento atingirem os níveis
dos países desenvolvidos, mas sim encontrar formas de
ambos definirem caminhos adequados e adaptados à
realidade de cada um, para um desenvolvimento que seja
compatível com os limites do planeta. A cooperação entre
todos para a definição de regras e agendas globais tornase cada vez mais desafiante e complexa, à medida que se
tentam equacionar (e conciliar) desafios tão diversificados
como os bens públicos comuns, o crescimento e o
ambiente, a segurança alimentar e o comércio, a
segurança e o desenvolvimento. Nesse sentido, o modelo
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de financiamento terá de ser também mais abrangente e
diversificado.
5.
A ajuda ao desenvolvimento tem perdido importância,
quer em termos estratégicos quer financeiros, face a
outros fluxos que promovem o desenvolvimento.
Estrategicamente, o discurso mudou: a combinação da
crise económica no Ocidente com uma maior capacidade
negocial e margem de manobra para definição de políticas
por parte dos PED deu origem a uma nova retórica, menos
assistencialista, em que se enfatizam as parcerias com
benefícios mútuos. Um exemplo recente está na IV
Cimeira UE-África, realizada em Abril de 2014, cujos
resultados evocam uma transição da ajuda para o
comércio, da relação doador-beneficiário para a resposta
conjunta a desafios globais, da redução da pobreza para
os ganhos económicos.
Em termos financeiros, os outros fluxos externos têm
crescido de forma mais acentuada do que a ajuda ao
desenvolvimento: por exemplo as remessas dos
emigrantes representam já praticamente o triplo dos
montantes de APD (Figura 4). A APD representa
atualmente menos de 20% dos fluxos externos líquidos
nos PED, enquanto representava cerca de 60% nos anos
1960. Os PED estão a tornar-se menos dependentes da
ajuda ao desenvolvimento e a capacidade de influência
dos doadores através da ajuda está a decrescer. Assim,
tendo em conta os atuais critérios da lista de países
elegíveis para recetores de ajuda, elaborada pelo CADOCDE, colocam-se questões sobre se países como a China
e o Brasil devem continuar a fazer parte dessa lista ou se
esta deverá ser mais restrita, concentrada nos países mais
pobres e vulneráveis.
Naturalmente que estes dados mascaram discrepâncias
importantes entre países, uma vez que a ajuda ao
desenvolvimento continua a ser uma fonte crucial de
financiamento para os países mais pobres e vulneráveis,
como os PMA, que têm menor capacidade de gerar
recursos alternativos. Neste países, a APD ainda
representa mais de 70% do financiamento externo e, em
média, metade do volume financeiro obtido através das
receitas fiscais. Isto significa que a APD continuará a ser
um recurso fundamental para um conjunto de países e
populações.
Por outro lado, a ligação entre os diversos fluxos que
promovem o desenvolvimento - como as remessas dos
emigrantes, o investimento direto estrangeiro, o comércio
e outros – será cada vez mais importante, pelo que é
essencial uma reflexão sobre o papel da ajuda ao
desenvolvimento enquanto geradora de sinergias e
multiplicadora de fundos. O apoio da APD para catalisar
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outros fundos pode ser especialmente importante em
países mais pobres e situações de fragilidade, onde são
precisos fundos consideráveis para construir
infraestruturas e suprir outras necessidades, dificilmente
mobilizáveis por outras vias.
Em simultâneo, enfatiza-se a necessidade de os países
alargarem as bases fiscais e gerarem mais recursos
internos para financiamento do seu desenvolvimento, ou
seja, uma área onde o apoio dos doadores – seja através
do desenvolvimento de capacidades, de programas de
reforço institucional ou de transferência de conhecimento
– será também fundamental em muitos países. Um
exemplo conhecido situa-se na Colômbia, onde um
programas de desenvolvimento de capacidades na
administração tributária ajudou a aumentar a receita fiscal
das autoridades locais de 3, 3 milhões de USD para 5,8
milhões, em apenas um ano.
OPÇÕES PARA O FUTURO
Perante as dinâmicas acima descritas, um modelo em que
a ajuda ao desenvolvimento se restringe à luta contra a
pobreza, se centra num pequeno grupo de países e é
liderada por parte dos doadores denominados
t adi io ais pa e e o só desade uado pa a espo de
aos desafios do desenvolvimento, mas também um
passaporte para a perda de relevância internacional desta
política pública. O debate sobre o conceito e o valor
acrescentado da APD constitui, por isso, um desafio mas
também uma oportunidade para a definição de novos
caminhos, particularmente no quadro do financiamento da
nova Agenda de Desenvolvimento Global.
A APD é um instrumento importante da cooperação
internacional, pelo que os Ministros reunidos na Reunião
de Alto-Nível do CAD realizada em Dezembro de 2012
concordaram em manter a definição de APD, mas também
em modernizá-la e clarificá-la, concedendo um mandato ao
CAD-OCDE para analisar o conceito de financiamento do
desenvolvimento e da APD. Uma das preocupações é
manter a integridade da APD enquanto conjunto de fluxos
e instrumentos financeiros que têm como principal
objetivo a luta contra a pobreza.
Uma questão relevante consiste em saber quem beneficia
da revisão do conceito de APD. Naturalmente que algumas
pressões para a sua revisão vêm do grande número de
países da OCDE que não cumpre a meta dos 0,7% e que o
poderiam atingir com pouco ou nenhum financiamento
adicional. Com efeito, existem pressões de vários Estados
Membros do CAD para a inclusão de novas despesas,
nomeadamente no sector do ambiente/alterações
7 IMVF POLICY PAPER 1/2013
A AJUDA AO DESENVOLVIMENTO: REVISÃO DO CONCEITO E NOVAS ABORDAGENS
climáticas e da segurança. No entanto, a pressão para
incluir uma série de novos fluxos e custos no conceito de
APD não é apenas uma questão contabilística, mas
também ideológico-política, ligada à visão que cada
doador tem do desenvolvimento e do conteúdo da sua
ação externa.
Espera-se, porém, que este debate permita também uma
clarificação necessária nas regras da APD e contribua para
a criação de medidas alargadas e transparentes de
monitorização do financiamento do desenvolvimento no
pós-2015. O cenário mais provável será, por um lado, não
alargar demasiado o conceito de APD mas realizar uma
li peza ue o to e ais la o e o se t eo o os
seus objetivos e, por outro lado, avançar
simultaneamente na medição do contributo mais
abrangente para o desenvolvimento global. Vejamos
alguns aspetos destes dois vetores:
A. LIMPáR O CONCEITO DE APD
As críticas ao conceito têm-se organizado em duas
posições: (i) os que acham que inclui demasiado,
nomeadamente por contabilizar muito mais do que os
reais fluxos que chegam aos PED (como os custos
administrativos dos doadores, os custos com refugiados,
etc.); e (ii) os que acham o seu conteúdo insuficiente, já
que os países realizam esforços não contabilizáveis como
APD, como é o caso das garantias, que podem mobilizar
grandes investimentos no desenvolvimento através da
mitigação dos riscos. Em relação à primeira posição, por
exemplo, vários países em desenvolvimento não
concordam que as despesas com Educação para o
Desenvolvimento, realizadas no país doador, sejam
contabilizáveis para a meta de 0,7% do RNB.
Na verdade, estas posições não são contraditórias entre
si. Em ambos os casos, contudo, é absolutamente
essencial clarificar, e eventualmente reformular, a
relevância que alguns fluxos que hoje podem ser
contabilizados como APD têm realmente na promoção do
desenvolvimento, uma vez que se calcula que, em média,
20% da ajuda ao desenvolvimento nunca sai do país
doador.
É necessário, por isso mesmo, fazer uma distinção entre o
que o PED efetivamente recebe, por um lado, e aquilo que
é o esforço financeiro realizado pelo doador, por outro.
Isto significa também que o ênfase não poderá estar
apenas no esforço orçamental do doador, como tem
estado até agora, mas incluir a perspetiva dos países
recetores, ou seja, quais os custos associados para estes
países, de que forma se refletem no seu endividamento,
etc.
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No caso dos países mais pobres, e para evitar uma
diminuição ainda mais acentuada da APD, uma das
hipóteses em cima da mesa consiste em reforçar as metas
para os PMA, que estão estabelecidas pelas Nações
Unidas em 0,15-0,20% do RNB. Tendo em conta a
possibilidade de existir um objetivo zero na agenda global
pós-2015, ou seja, de acabar com a pobreza extrema até
2030, será necessário um esforço mais direcionado para
estes países, equacionando-se agora a possibilidade de
definir uma meta de 50% da ajuda de cada doador afetada
aos PMA (atualmente esta percentagem tem rondado os
30% para os doadores do CAD).
Parte do debate sobre a modernização da APD centra-se
nos empréstimos concessionais, que são uma parte
importante do financiamento do desenvolvimento e
objeto de uma procura crescente por parte dos PED, no
sentido de financiarem o seu atual crescimento
económico e infraestruturação. Os empréstimos bilaterais
de carácter concessional, contabilizáveis como APD,
aumentaram 33% em termos reais, só entre 2012 e 2013.
Neste âmbito, é essencial manter uma vigilância apertada,
para assegurar que não se verifica um aumento
insustentável do endividamento.
Com efeito, numa altura em que os orçamentos da APD
sofrem pressões consideráveis nos doadores ocidentais, o
atual sistema estatístico e a definição de
concessionalidade acaba por incentivar uma maior
utilização de empréstimos em contraponto a uma
diminuição de donativos, já que é uma forma atrativa de
aumentar a ajuda sem custos orçamentais claros.
As principais questões estão na definição de caráter
concessional, cuja interpretação varia muito de doador
para doador, e na necessidade de atualização do cálculo
do elemento de concessionalidade: os empréstimos que
contenham um elemento de concessionalidade acima dos
25% (seja 26% ou 99%) são contabilizados como APD na
sua totalidade e esse elemento de concessionalidade é
baseado numa taxa de referência 10% definida no início
dos anos 1970, que não reflete as atuais condições de
financiamento dos doadores.
Num mundo pós-crise financeira de 2008, as taxas de juro
encontram-se excecionalmente baixas, permitindo aos
países doadores obterem recursos financeiros a uma taxa
quase nula e emprestarem novamente aos países em
desenvolvimento, a taxas mais altas. Mesmo cumprindo a
percentagem de concessionalidade (maior ou igual a 25%)
e as condições favoráveis para os PED, a realidade é que
tal tem gerado controvérsia uma vez que lhes permite ter
lucro. Se as regras foram alteradas, o Japão, a Alemanha e
a França serão os doadores mais afetados, pois são os que
recebem maiores reembolsos dos PED. Uma das
propostas em cima de mesa consiste em não contabilizar
A AJUDA AO DESENVOLVIMENTO: REVISÃO DO CONCEITO E NOVAS ABORDAGENS
como APD a totalidade do empréstimo, mas vir a
contabilizar apenas a sua componente de donativo (a
conjugação da taxa de juro utilizada com as maturidades e
período de carência do empréstimo, a assunção do risco
pelo doador). De qualquer forma, exige-se uma definição
ais la a e ua tifi vel da uilo ue sig ifi a o a te
o essio al , pa a a te a edi ilidade e
transparência da ajuda ao desenvolvimento.
B. MEDIR O CONTRIBUTO PARA O
DESENVOLVIMENTO
A atual monitorização do financiamento do
desenvolvimento, muito centrada na meta de APD, não
está adequada aos contextos atuais, particularmente após
a assinatura da Parceria Global para o Desenvolvimento
Eficaz, em Busan (2011). Assim, terá de se encontrar
forma de contabilizar, através de algum indicador ou
medida, as contribuições para o financiamento do
desenvolvimento, que vão para além da APD e que
reflitam o esforço que os vários países realizam em prol
do desenvolvimento global. A criação e reconhecimento
de uma medida deste tipo poderá, inclusivamente, aliviar
a pressão sobre o conceito de APD, reconhecendo o seu
carácter único e específico face a outros fluxos de apoio
ao desenvolvimento.
O Índice de Compromisso para o Desenvolvimento,
publicado anualmente desde 2003 pelo Center for Global
Development, classifica uma série de políticas dos
doadores que afetam diretamente os Países em
Desenvolvimento, nomeadamente a quantidade e
qualidade da Ajuda ao Desenvolvimento; a abertura ao
comércio; as políticas de incentivo ao investimento; as
políticas de migração, de ambiente e de segurança e o
apoio à criação e disseminação tecnológica. Esta
experiência poderá dar pistas interessantes para a
formulação de medidas mais abrangentes, que poderão
se de o i adas de Total Offi ial “uppo t fo
Develop e t TO“D .
Uma das questões a ter em atenção é que, tendo em
conta o crescimento previsível de instrumentos que
combinam fontes públicas e privadas e o caráter
multidimensional da próxima agenda de desenvolvimento
pós-2015, será necessário encontrar metodologias para
distinguir claramente entre os fluxos oficiais e os fluxos
privados que sejam mobilizados pela ação pública, de
forma a garantir a transparência da medida.
Vários desafios poderão representar, desde já,
dificuldades nesta discussão. Em termos políticos, pode
existir alguma relutância dos países em assumirem tal
escrutínio das suas políticas, em sectores tão variados. Em
termos técnicos, será complicado assegurar a abrangência
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desta monitorização, bem como um bom grau de
comparabilidade entre os países. Para além disso, a
coordenação de interesses, expectativas e perspetivas de
países tão heterogéneos, incluindo os chamados países
desenvolvidos e países em desenvolvimento, será
certamente um equilíbrio difícil.
Para saber mais…
CAD-OCDE
http://www.oecd.org/dac/
UE Desenvolvimento e Cooperação - EuropeAid
http://ec.europa.eu/europeaid/
EU Aid Explorer:
https://euaidexplorer.jrc.ec.europa.eu/
ONU – Financing for Development
http://www.un.org/esa/ffd/
Africa Platform for Development Effectiveness
http://www.africa-platform.org/
Development initiatives http://devinit.org/
Commitment to Development Index:
http://www.cgdev.org/initiative/commitmentdevelopment-index/index
The Guardian – Poverty Matters blog
http://www.theguardian.com/globaldevelopment/poverty-matters
As IMVF Briefs são publicações dirigidas a um púbico alargado, onde se
apresentam de forma concisa as questões essenciais sobre determinado
tema ligado ao desenvolvimento e à cooperação.
A presente publicação faz parte de um estudo mais vasto sobre o papel
de Portugal na arquitetura do desenvolvimento global, a ser publicado
em Dezembro de 2014. Esta Brief foi elaborada no âmbito do Acordo de
Cooperação Camões-ECDPM-IMVF, contando com o apoio do Camões
I.P. Patrícia Magalhães Ferreira é doutorada em Estudos Africanos e
investigadora e consultora, nas áreas da cooperação para o
desenvolvimento e Estados frágeis em África.
SOBRE O IMVF
O Instituto Marquês de Valle Flôr (IMVF) é uma fundação de direito privado e uma Organização
Não Governamental para o Desenvolvimento (ONGD) que realiza ações de ajuda humanitária, de
cooperação e educação para o desenvolvimento económico, cultural e social, realiza estudos e
trabalhos científicos nos vários domínios do conhecimento, bem como fomenta e divulga a
cultura dos países de expressão oficial portuguesa.
ABOUT IMVF
Instituto Marquês de Valle Flôr (IMVF) is a private foundation and a Non-Governmental
Development Organization (NGDO) that carries out humanitarian aid and economic, cultural and
social development cooperation and education. It also conducts studies and produces scientific
papers on several fields of knowledge, and promotes and disseminates the culture of countries
whose official language is Portuguese.
Instituto Marquês de Valle Flôr
Rua de São Nicolau, 105
1100-548 Lisboa
Portugal
Tel.: + 351 213 256 300
Fax: + 351 213 471 904
E-mail: info@imvf.org