Revista Negócios Estrangeiros 11.4 Especial Revista Negócios Estrangeiros Publicação do Instituto Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros Director Professor Doutor Armando Marques Guedes (Presidente do Instituto Diplomático) Directora Executiva Dra. Maria Madalena Requixa Conselho Editorial Dr. Francisco Pereira Coutinho (Instituto Diplomático/MNE), Dr. Jorge Azevedo Correia (Instituto Diplomático/MNE), General José Manuel Freire Nogueira (Presidente do Centro Português de Geopolítica), Dr. Nuno Brito (Diplomata/MNE), Professor Doutor Nuno Canas Mendes (Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade Técnica de Lisboa), Professor Doutor Vlad Nistor (Presidente do Instituto Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros Romeno) Conselho Consultivo Professor Doutor Adriano Moreira, Professor Doutor António Bivar Weinholtz, Professor Doutor António Horta Fernandes, Embaixador António Monteiro, General Carlos Reis, Professora Doutora Cristina Montalvão Sarmento, Professor Doutor Fausto de Quadros, Embaixador Fernando de Castro Brandão, Embaixador Fernando Neves, Embaixador Francisco Knopfli, Dr. Francisco Ribeiro de Menezes, Professor Doutor Heitor Romana, Professora Doutora Isabel Nunes Ferreira Professor Doutor João Amador, Professor Doutor Jorge Braga de Macedo, Dr. Jorge Roza de Oliveira, Professor Doutor José Alberto Azeredo Lopes, Embaixador José Cutileiro, General José Eduardo Garcia Leandro, Professor Doutor José Luís da Cruz Vilaça, Embaixador Leonardo Mathias, Dr. Luís Beiroco, Professor Doutor Manuel de Almeida Ribeiro, Embaixadora Margarida Figueiredo, Dra. Maria João Bustorff, Professor Doutor Moisés Silva Fernandes, Professor Doutor Nuno Piçarra, Dr. Paulo Lowndes Marques, Dr. Paulo Viseu Pinheiro, Dr. Pedro Velez, Professor Doutor Victor Marques dos Santos, Dr. Vitalino Canas Design Gráfico Risco – Projectistas e Consultores de Design, S.A. Pré-impressão e Impressão Europress Tiragem 1000 exemplares Periodicidade Semestral Preço de capa €10 Anotação/ICS N.º de Depósito Legal 176965/02 ISSN 1645-1244 Edição Instituto Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE) Rua das Necessidades, n.º 19 – 1350-218 Lisboa Tel. 351 21 393 20 40 – Fax 351 21 393 20 49 – e-mail: idiplomatico@sg.mne.gov.pt Número 11.4 Especial . Setembro 2007 Índice 11.4 Especial 4 Nota do Director Armando Marques Guedes 6 Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas Armando Marques Guedes 29 O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos à Teorização da Law in The Books e da Law in Action Carlos Maria Feijó 44 O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe Gerhard Seibert 64 Sobre o Sistema de Governo em Angola – Do Centralismo “Soviético” ao “Semi-Presidencialismo” Transicional até à Adopção de um Sistema de Governo Sui Generis Francisco Pereira Coutinho e Armando Marques Guedes 91 Teorizando o Semi-Presidencialismo – Angola e S. Tomé e Príncipe N’Gunu N.Tiny 95 Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” Vitalino Canas 113 O Arquivo Histórico da Lusofonia e as Polis Africanas em Gestação Pedro Velez 123 Cabo Verde: Um Sistema Semi-Presidencial de Sucesso? Vitalino Canas e Jorge Carlos Fonseca 134 O Controlo da Constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe: Direito, Política e Política do Direito N’Gunu N.Tiny e Armando Marques Guedes 148 Controlo de Constitucionalidade Selvagem. Lições de Angola e S. Tomé e Príncipe Ravi Afonso Pereira e Armando Marques Guedes Estatuto Editorial da Negócios Estrangeiros Normas para os Autores Os artigos reflectem apenas a opinião dos seus autores. 4 Nota do Director A 4 E 5 E a 8 e 9 Novembro de 2004, respectivamente, o então recém-criado Centro de Investigação e Desenvolvimento sobre Direito e Sociedade (CEDIS), da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa (uma das unidades públicas de investigação apoiadas e financiadas pela Fundação da Ciência e Tecnologia) deu os seus primeiros passos, ao realizar duas Conferências interligadas – tal como fora consignado tanto nas Actas da Direcção do Centro quanto nas do Conselho Científico da Faculdade. Uma delas teve como tema e título “O semi-presidencialismo na África lusófona”. A outra, foi intitulada “O controlo da constitucionalidade na África lusófona” e sobre isso mesmo versou. A organização e coordenação dos Colóquios coube aos Professores Diogo Freitas do Amaral, Jorge Braga de Macedo, e Armando Marques Guedes. Neles se reuniram numerosos investigadores portugueses e investigadores nacionais da maioria dos Estados africanos de língua portuguesa. Estiveram presentes, para além dos três coordenadores referidos, e por ordem das suas intervenções, Carlos Feijó, Gerhard Seibert, Francisco Pereira Coutinho, Raúl Araújo, N’gunu Tiny, Nuno Pinheiro Torres, Vitalino Canas, José Alberto Azeredo Lopes, Maria Lúcia Amaral, Jorge Bacelar Gouveia, Pedro Velez, Gonçalo Almeida Ribeiro, Ravi Afonso Pereira, Paulo Castro Rangel e Nuno Piçarra. Mais figuras, de que destaco Olegário Timy, Nelson Pestana, Kiluange Tiny, e Jorge Fonseca (este último co-autor de um dos artigos que agora publicamos) participaram activamente no que foram discussões vivas e muitíssimo profícuas. As Conferências foram encerradas por Paulo C. Rangel, desta feita sob o chapéu de Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça. Os artigos ora publicados cristalizam o resultado das contribuições dos seus respectivos Autores para as duas Conferências e foram seriados pela ordem da sua apresentação. Os textos de alguns deles estão muito próximos daquilo que foi efectivamente discutido. Um ou outro é dado à estampa tal como foi circulado nos quatro dias em que elas decorreram. A maior parte dos estudos aqui coligidos beneficiou, todavia, de alterações substanciais decorrentes das discussões desencadeadas no que foi um notável par de Conferências. Todos, estou em crer, acrescentam bas- Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 4-5 tante a um caminho que torna mais inteligíveis processos jurídico-políticos estruturantes que têm vindo a ter lugar nos espaços africanos lusófonos – a via alta dos trabalhos técnico-científicos ligados à investigação fundamental. É com o maior gosto que o Instituto Diplomático publica um primeiro número especial da Negócios Estrangeiros – embora se trate, em termos logísticos, de um volume associado ao número 11 da revista, de que faz parte integrante. Tenho esperança de que muitos outros números especiais se sigam, tal como este, coligindo trabalhos sobre temas afins entre si e ligados a questões prioritárias relativas à acção externa portuguesa, ou dando a lume estudos monográficos de interesse para a nossa política exterior. O esforço empreendido na feitura deste número percursor impunha-se: desbrava uma senda – mais uma – num panorama editorial cuja re-qualificação e cujo adensamento tardavam há muito. O presente volume seguirá seguramente o caminho dos anteriores, esgotando num ápice. Resta-me esperar que os leitores usufruam, em pleno, dos benefícios que esta publicação visa trazer. Professor Doutor Armando Marques Guedes Director da Negócios Estrangeiros Presidente do Instituto Diplomático Professor da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 4-5 5 Armando Marques Guedes* 6 Os Processos de Constitucionalização dos Estados Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas Africanos Lusófonos entre Factos e Normas 1. CONFERÊNCIAS COMO AS duas de que aqui damos conta são verdadeiras lanças em África. Têm por finalidade escrutinar em pormenor o que no fundo são passos essenciais no redimensionamento das análises empreendidas sobre alguns ordenamentos jurídicos pouco e mal conhecidos – aqueles que têm tido lugar no quadro dos processos de formação dos Estados africanos de língua oficial portuguesa. Fazem-no em termos de uma perspectivação interdisciplinar em muitos sentidos inovadora, que recoloca estes ordenamentos nos contextos sociopolíticos mais amplos e diversificados de que fazem parte. O efeito de alargamento de quadros heurísticos que daí resulta é enorme; as implicações daí resultantes dificilmente poderiam ser exageradas. Para pôr em relevo o efeito de alargamento de quadros de análise conseguido, bastará caracterizar a traço grosso o que por norma até aqui tem sido feito. Nos olhares retrospectivos que lançamos podemos divergir quanto aos balanços que façamos e podemos preferir privilegiar um ou outro enquadramento teórico-metodológico. Mas parece-me difícil fugir da constatação, tal como insisti na contra-capa do livro que publiquei sobre o estudo dos Direitos africanos contemporâneos1, que “em Portugal, raras têm sido as pesquisas de fundo levadas a cabo [...], designadamente, no que diz respeito à pluralidade de ordenamentos normativos em vigor nos países africanos lusófonos. Infelizmente, e salvo honrosas excepções, para além de um conhecimento livresco de alguns dos seus aspectos pouco sabemos quanto aos Direitos de Angola, Moçambique, Cabo Verde, Guiné-Bissau, ou S. Tomé e Príncipe. Para lá das óbvias dificuldades políticas, financeiras e logísticas com que deparam trabalhos científicos desse tipo, os motivos para isso não são difíceis de compreender. A maior parte dos estudos publicados tem tendido a tratar estes Direitos enquanto meros ordenamentos positivos de matriz originariamente europeia, e nalguns casos tem tentado fazer uso de grelhas comparativas pouco afeiçoadas a reali- * Director da Negócios Estrangeiros, Presidente do Instituto Diplomático e Professor da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa. 1 Armando Marques Guedes, 2004. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 2 Como, aliás, não podia deixar de ser, tal o peso da evidência. Para me limitar a apenas alguns exemplos de pesos pesados, e um pouco para todos os gostos: fá-lo R. David (1982), como o faz L.-J. Constantinesco (1983), como o levam a cabo ainda também K. Zweigert e H. Kötz (1987). Não quero deixar de sublinhar, em todo o caso, que aqui não ensaio quaisquer comparações, visto, por um lado, não ser esse o meu objectivo e, por outro, não ser líquido que elas façam tanto sentido como muitas vezes acriticamente se supõe. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 7 Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas dades normativas e sociológicas tão complexas e plurais como aquelas que por via de regra se manifestam em África. Em resultado, o lugar estrutural e a progressão desses Direitos têm-se quedado em grande parte incompreendidos, já que assim os tendemos a perspectivar tão-somente enquanto variantes menos felizes do Direito português”. O que torna pouco interessantes os sistemas jurídicos que encontramos na África lusófona e redunda, de maneira inevitável, num empobrecimento tão marcado como artificial de realidades institucionais e normativas dotadas de numerosas e muitas vezes fascinantes particularidades advenientes de uma indubitável vida própria em contextos sui generis muito diferentes dos portugueses. É certo que nada disso é novo. Muitos são os juscomparatistas que têm vindo a sublinhar2 que em África a densa teia de inter-penetrações entre ordenamentos jurídicos locais e importados, entre ordenamentos modernos e tradicionais, estatais ou “consuetudinários”, formais e informais, se exprime num conjunto que é verdadeiramente multi-dimensional. Os conjuntos, tanto quanto os podemos circunscrever como todos, constituem agregados difusos e pouco homogéneos cujos limites e fronteiras não são, para além do mais, necessariamente estáveis, nem estão claramente definidos: facto do qual uma das consequências é em simultâneo uma grande imbricação e uma marcadíssima disseminação das funções preenchidas a partir de, e localizadas em, “lugares” diferentes da estrutura social; e geram em resultado diferenças que tão patentes se tornam em todos esses tão complexos “sistemas” jurídicos. Tudo isto acarreta implicações. Características morfológicas como as que acabei de realçar são de monta e, a meu ver, justificam uma forte razão para que assumamos como nossa preferência analítica uma clara interdisciplinaridade, sobretudo se tivermos em vista que a interdependência e a dispersão consequentes redundam num posicionamento estrutural do jurídico na vida social (ou melhor ainda, numa multiplicidade de posicionamentos estruturais) que têm implicações de peso que importa saber não descontar. Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas 8 Não quero sugerir, naturalmente, que todos os que participaram nas duas Conferências de que publico os papers disponíveis partilhem quaisquer posicionamentos teórico-metodológicos. Se alguns denominadores comuns há na perspectivação assumida pela dúzia de investigadores reunidos para os encontros sobre constitucionalismo que decidimos organizar, eles encontram-se, decerto, nas convicções partilhadas: designadamente na convicção segundo a qual, para lograr lançar uma nova luz sobre muitas das especificidades dos complexos jurídicos africanos, há que saber associar o estudo dos Direitos formais à investigação sobre o seu funcionamento concreto; e de que para verdadeiramente os compreender, há também que tentar encontrar linhas de força no que tendem a ser processos profundos de transformação-adequação local de corpus jurídicos nem sempre bem adaptados às realidades locais nas várias partes da África em que se tenta aplicá-los. Mas, perguntar-se-á, porquê o constitucionalismo? A escolha de tal ponto específico de aplicação teve uma razão de ser que importa sublinhar, quanto mais não seja nos termos da opção pluridisciplinar que aqui preferimos. É revelador verificar, nos poucos estudos empreendidos, que algumas das áreas do Direito Público em vigor nos novos Estados lusófonos têm sido mais contempladas do que quaisquer outras3, e designadamente aquelas mais ligadas aos âmbitos subdisciplinares do Direito Constitucional; e têm-no sido tanto nos meios intelectuais da África de língua oficial portuguesa, como em vários dos enquadramentos universitários portugueses. Um tal favorecimento não é nada surpreendente: já que o domínio genérico do “jurídico-político” se tem evidenciado como um dos domínios nos quais maiores e mais consequentes mudanças e reviravoltas se têm vindo a fazer sentir, ainda que em momentos diferentes da fase pós-colonial na qual, uns como os outros, hoje em dia todos vivemos. 3 Atendo-me, tão somente aos estudos empreendidos em Portugal, não posso deixar de fazer alusão aos trabalhos inovadores conduzidos em Cabo Verde e em Moçambique por Boaventura de Sousa Santos (no último caso à frente de uma numerosa equipa constituída por investigadores moçambicanos e portugueses). Devo, do mesmo modo, referir as investigações conduzidas por Armando Marques Guedes (por via de regra também em equipas com o mesmo tipo de composição) relativamente aos Direitos de Cabo Verde, S. Tomé e Príncipe, e Angola. Nos dois casos, as ambições interdisciplinares são patentes. Na maioria dos casos, porém, o estudo dos sistemas jurídicos africanos levado a cabo em Portugal – e quantas vezes, também, em África – tem-nos abordado de um ângulo normativo e como se de variantes do Direito português se tratasse. Jorge Miranda, Joaquim Gomes Canotilho, Vital Moreira, Jorge Bacelar Gouveia e Vitalino Canas (todos eles constitucionalistas, note-se) são porventura quem tem produzido mais trabalhos técnico-jurídicos sobre os Direitos africanos lusófonos. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 4 Num sentido forte poder-se-á porventura defender que o domínio do constitucionalismo constitui um microcosmos, parcial mas fascinante, daquilo que une e daquilo que separa os países lusófonos e que o seu estudo, talvez por isso mesmo, forma por conseguinte um indicador precioso do que o futuro nos reserva no que toca à utilização e até à transponibilidade de conceitos, institutos ou, por maioria de razão, formas institucionais. É fácil compreender porquê. No constitucionalismo deparamos, em simultâneo, com uma boa pedra de toque e com uma excelente área-receptáculo de múltiplas interfaces internas e externas entre o jurídico, o político, e o sócio-cultural. Estamos em consequência frente a um excelente campo de testes para as virtualidades da formulação de generalizações comparativas em domínios tão marcados pela sua riqueza e pela sua intricação como o são sempre os percursos de state-building e os processos normativos que os acompanham, os enformam, e por eles se vêem conformados. Insuficiências empíricas e falta de sistematicidade, quaisquer que sejam as suas razões de ser, têm, naturalmente, resultados graves ao nível do conhecimento. Induzem-nos a fazer escolhas de perspectiva e métodos pouco produtivos e enganadores. Suscitam retratos ilusórios. Empurram-nos na direcção de impasses analíticos. Impedem-nos de perceber. A questão não é apenas a de haver poucos trabalhos relativos aos Direitos da África lusófona. Estão também em causa hesitações qualitativas de maior substância. Parece-me claro que nos domínios do jurídico, do político, e do jurídico-político, se torna-se rapidamente óbvio que limitar, confinando-a, a investigação sobre os Direitos Constitucionais africanos (lusófonos ou quaisquer outros) ao estudo das eventuais implicações positivas das formas e expressões jurídicas estatais nos condena, na melhor das hipóteses, a conhecê-los – e eventualmente a saber de algum modo utilizá-los – sem verdadeiramente os compreender. É certo que tanto poderia ser dito de quaisquer outros Direitos, Constitucionais ou não, e tanto na África como fora dela. Mas nestes casos, o problema assume todavia feições porventura mais estruturais e mais patentes. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 9 Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas O que aponta com nitidez para o que não pode deixar de constituir um bom ponto de partida. Não é seguramente abusivo generalizar, afirmando que os processos complexos, e quantas vezes dolorosos e altamente contestados, de implantação de Estados pós-coloniais na África de língua oficial portuguesa formam, a vários títulos, um pano de fundo que se torna imprescindível tomar em linha de conta se ambicionarmos compreender os cada vez mais numerosos, mais intensos, e menos ignoráveis, movimentos de adequação normativa local – movimentos, esses, que formam uma característica tão marcante dos panoramas jurídico na África lusófona. Mais ainda: em última análise, pouco ou nada daquilo que tratamos ao escrutiná-los seria inteligível sem uma ponderação dos acquis ambivalentes legados pelos Estados coloniais (e sobretudo dos tardios, desenvolvidos durante os últimos decénios do período de colonização) de que os Estados pós-coloniais em tantos sentidos são herdeiros directos. Nem os processos de reconstrução racional das entidades e dos tão densos processos relacionais com que deparamos podem prescindir de um conhecimento detalhado das especificidades das dimensões políticas, administrativas, e económico-sociais dos múltiplos e tão diversos formatos da colonização que teve lugar4. Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas 10 Vale decerto a pena que percamos alguns momentos num rastreio das implicações das preferências de perspectiva – uma perpectiva pluridisciplinar, recorde-se – a que demos prioridade. Comecemos por notar que as manifestações empíricas concretas da disseminação e do entrosamento funcional a que aludi são bem conhecidas: virtualmente sem qualquer excepção, nos Direitos africanos contemporâneos efectivos (efectivos no duplo sentido de multi-dimensionados e de “não-apenas in the books”) é muitíssimo difícil (é por vezes mesmo impossível) separar de maneira enxuta o jurídico do ético e moral, o normativismo religioso de todas essas outras formas; ou até o jurídico do político, embrenhada como “a lei” por via de regra está em relações de cultura, de poder, e de dominação e subordinação5. O domínio aberto daquilo que reconhecemos como constitucional não se revela a esse nível como uma excepção, bem pelo contrário: exprime-o de maneira aguda6. O que nos traz de volta às duas Conferências e ao seu ponto focal: aquilo que quisemos abordar e tratar – a topografia do fosso visível entre a law in the books e a law in action, seja no domínio constitucional seja noutro qualquer – compõe como que uma outra camada, uma espécie de estrato suplementar, desse entrosamento contextual, ao colocar (no duplo sentido de a enunciar e de a posicionar) a questão do lugar estrutural destes Direitos e destes constitucionalismos. O que por sua vez pede 5 Sublinho que são essencialmente considerações deste tipo aquelas que melhor sublinham a futilidade de quaisquer tentativas que visem abordar o estudo dos Direitos africanos em termos jurídicos “puros”. Facto que não tem passado despercebido aos analistas que sobre estas questões se têm debruçado. Não é difícil compreender porquê. Como notou um jurista duro e maduro como P.-F. Gonidec (ibid.: 2-3), “en Afrique plus qu’ailleurs, le droit ne ne peut pas être isolé, sinon artificiellement et arbitrairement, des autres phénomènes. Il n’est pas un univers clos qui se suffirait à lui même, étranger a tout ce qui n’est pas sa propre substance”. Pena é que, deste facto estrutural, raramente se derivem as implicações metodológicas que me parecem necessárias. 6 Podemos enunciar isto mesmo por outras palavras: numerosos são os casos em que não é nítida uma verdadeira separação-distinção entre, por um lado, os “elementos jurídicos” e, por outro lado, os “elementos externos ou metajurídicos” que neles se embrenham. Pode-se decerto por conseguinte dizer que mais do que falar em ordenamentos normativos discretos, de natureza seja jurídica, religiosa, política, seja ética ou moral, em África parece preferível fazer alusão a aspectos normativos jurídicos (ou éticos, morais, religiosos ou políticos) de todos os ordenamentos compósitos existentes. Assim, à diversidade de fontes e à multiplicidade de formas exibidas, acresce o vai-vem permanente de “mestiçagens normativas”, de “hibridização”, e junta-se deste modo um nível ulterior de complexidade estrutural: a adveniente de uma enorme fluidez, tanto no recorte que exibem quanto no seu lugar social de inserção, nos diversos e tão variados papéis que preenchem, ou até nas articulações sócio-culturais múltiplas que exprimem e a que dão corpo. As implicações de tudo isto parecem-me dificilmente contornáveis. São precisamente a densidade da intricação, a multiplicidade de pontos de aplicação, e a indefinição formal dos conjuntos normativos presentes em África o que exige por métodos mais abrangentes em relação aos âmbitos e contextos sócio-culturais em causa. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 2. Com o intuito de começar a trilhar sendas nas direcções que sugiro, umas breves palavras mais quanto à escolha de temas, retomando nesse âmbito o que comecei por escrever: de entre os numerosos benefícios que nos traz a reflexão sobre o constitucionalismo nos países africanos lusófonos, avulta seguramente o de o esforço nos con- 7 Tentei, noutro lugar, desenvolver um pouco mais este ponto. Para uma melhor fundamentação das asserções que formula neste e nos três parágrafos anteriores, é útil a consulta da discussão muitíssimo mais desenvolvida que incluí em Armando Marques Guedes (2004, op. cit.: 19-33). Repito aqui formulações que antes utilizei na respectiva p. 31. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 11 Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas uma maior atenção aos enquadramentos conjunturais e estruturais dessas normatividades e uma inclusão, nas nossas análises, destes quadros “contextuais”: aquilo a que chamei a teia de ligações multi-dimensionais entre ordenamentos jurídicos locais e importados, modernos e tradicionais, estatais e “consuetudinários”, formais ou informais. Este é um passo que me parece imprescindível saber dar, já que as barreiras, de outro modo, serão muitas e várias delas porventura impossíveis de transpor. Os que podemos concluir daqui? Como escrevi noutro lugar, diligências pluridisciplinares parecem-me constituir uma boa receita para o estudo das ressonâncias entre normas e práticas7 e, em todo o caso, disponibilizam-nos fórmulas menos incompletas para que as possamos vir a equacionar e compreender. Mais do que uma mera reperspectivação, o estudo dos complexos normativos africanos exige, dadas as realidades sócio-culturais e sócio-económicas densas que quantas vezes muito directamente os ordenam, que façamos um esforço de redefinição dos objectos de estudo para assim conduzir a bom porto uma sua análise séria, rigorosa e com um fundamento empírico suficiente para que tanto a morfologia plural quanto a dinâmica que os caracterizam sejam, ambas, plenamente assumidas e ponderadas. Muito caminho há ainda decerto para percorrer para melhor sabermos reenquadrar os constitucionalismos africanos lusófonos nos contextos concretos que lhes insuflam alento e vida; parece-me por isso essencial que o longo percurso seja encetado quanto antes. Ainda que de forma tentativa, isso é precisamente o que de uma ou de outra maneira tentámos fazer com Conferências como estas duas – ultrapassando de uma vez por todas textualismos simplistas, desenquadramentos reducionistas, e comparativismos tão espúrios como pouco atentos e informados que tantas vezes decorrem das primeiras como das segundas destas opções infelizmente comuns. Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas 12 vidar a um alargamento de âmbito nos enquadramentos conceituais a que estamos habituados. Aludi já à importância de manter sempre em mente tanto os processos de consolidação da entidade Estado pós-colonial, quanto as características da colonização que teve lugar. Mas temos também de saber descer a planos mais micro, que se articula com esses e outros processos macro: o carácter emergente dos processos em curso exige-nos uma atenção redobrada a pequenos indícios que sinalizam tendências. Os constantes avanços e recuos, que tão patentes são no andar das carruagens africanas lusófonas, desafiam quaisquer generalizações simplistas que possamos ser levados formular. Dois dos domínios “clássicos” do constitucionalismo em que tais desafios se manifestam de maneira mais aguda são decerto os “sistemas de governo” adoptados nesses novos Estados, e por outro a lenta e contestada sedimentação “de formas controlo de constitucionalidade” (e as características empíricas sui generis que esse “controlo” assume) a que neles assistimos. Afloremo-los um por um. Em primeiro lugar, o semi-presidencialismo. Parece cada vez mais claro – agora que dispomos de um número crescente de dados relativos a experiências “não-ocidentais” deste “sistema de governo” (e Maurice Duverger talvez não discordasse inteiramente deste ponto quanto à hipotética natureza intrínseca da “águia de duas cabeças”) – que a figura modelar do semi-presidencialismo não é tão-só uma figura jurídico-constitucional depurada, porventura deduzida da lógica normativa de formas de governação, não é porventura tanto uma solução jurídica provinda da lógica das Grundnormen características de regimes democráticos, um tertium genus puro e duro pensável como posicionado no mesmo patamar que o presidencialismo ou o parlamentarismo. De um ponto de vista heurístico, mais vantajoso será pensá-lo antes como constituindo primeiro uma receita política de divisão-limitação de poder – uma receita que se torna particularmente convidativa em comunidades que, simultaneamente, pretendam dar de si próprias (e muitas vezes para si próprias) uma imagem de democraticidade, e se queiram distanciar de formas ditatoriais de concentração do poder. O semi-presidencialismo, nesse sentido, é, sobretudo, conceptualizável como uma fórmula política de partilha do poder, como (ainda que de maneira pervesa) Max Weber soube compreender com a aplicação arriscada que propôs da sua teoria do “carisma” a uma República de Weimar nascente. Não é heterodoxa a ideia que foi disso que se tratou em Weimar, foi-o para um General de Gaulle muito preocupado no seu regresso ao poder nos inícios da década de 60 em não parecer excessivamente (mas Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 3. Para teorizar ainda um pouco mais, agora no que diz respeito aos casos lusófonos sobre que nos debruçámos, quereria puxar nessa direcção alguns dos fios da meada que acabei de tecer. O que mais nos interessou nas duas Conferências – que encadeámos uma na outra dadas as afinidades electivas dos dois grandes temas escolhidos têm um com o outro uma vez tido em consideração o ponto de vista interdisciplinar e Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 13 Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas em muitoas aspectos sendo-o) um pretendente a Napoleão IV, como o foi na Europa do ex-Leste em transição, ou numa África lusófona a traço grosso no mesmo tipo de lençóis. Pensá-lo assim, tal como Duverger no fundo o fez, em termos da sua duplicidade política e jurídica, permite-nos, como iremos ver, alargar o espectro das nossas análises dos casos africanos de maneiras muitíssimo interessantes, produtivas, e seguramente muitíssimo mais chegadas à empiricidade dos factos. Em segundo lugar o controlo da constitucionalidade. Mais uma vez aqui, uma reconceptualização cuidada permitir-nos-á rasgar novos horizontes de análise. Repensar o controlo de constitucionalidade como no essencial configurando um mecanismo de resolução de disputas políticas por “juridificação”, não sendo nada de novo, é em potência dar um passo largo e rico. Permite encontrar-lhe funções no quadro móvel das dinâmicas de processos em curso de constitucionalização; acrescenta-lhe papéis; e delineia-lhe novos lugares estruturais nos quadros sócio-políticos em que opera. Ou seja, uma vez mais, olhar práticas como o controlo de constitucionalidade em enquadramentos diversos dos dos métodos já bem trilhados da dogmática jurídica lança sobre elas uma nova luz. Ou melhor uma série de novas luzes: já que torna possível a escolha de vários tipos alternativos de iluminação. Vislumbrar, designadamente, o controlo da constitucionalidade contra o pano de fundo de processos de cidadanização, enquanto, por exemplo, uma colecção de mecanismos que permitem, induzem, e potenciam um alargamento da regra hartiana de reconhecimento, é da maior utilidade. Olhar, reavaliando-as sob este ângulo, as suas formas extra-jurisdicionais é fascinante. Torna-se revelador e, mais uma vez, aproxima-nos dos factos. E, melhor ainda, permite-nos enriquecer de maneira particularmente reveladora, por intermédio de conexões e ressonâncias inesperadas, a compreensão que temos dos tão densos e ricos processos dinâmicos e abertos de constitucionalização que estão em curso na África de língua oficial portuguesa. Tudo aquilo que acabo de sublinhar pautou a agenda destas duas Conferências interligadas, em que nos empenhámos com entusiasmo e produtividade consideráveis. Daí o seu carácter inovador. Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas 14 “descentrado” que escolhemos – foi explorar as características e a textura do fosso manifesto entre a law in the books e a law in action nestes constitucionalismos. A ideia que presidiu a esta escolha, tal como antes insisti, prendeu-se com a urgência sentida de aproximar mais o estudo das construções normativas que permeiam os sistemas jurídicos africanos da realidade empírica e “etnográfica”, se se quiser. Ou seja, tratou-se, no fundo, de tentar começar a escapar aos erros de paralaxe produzidos por transposições-analogias puras e simples das experiências constitucionais “ocidentais”. Vale a pena que nos detenhamos um pouco neste ponto, e esbocemos um tabuleiro, por assim dizer. Não posso deixar de começar por exprimir as minhas hesitações quanto à suficiência do alcance deste contraste entre a law in the books e a law in action que tão “clássico” é nos estudos jurídicos. Realçar a distância entre aquilo que o texto de uma Constituição prevê e aquilo que depois no concreto se verifica na sua aplicação é importante, mas não chega. Importa-nos ainda tentar apurar o como e o porquê da separação existente, há que saber delinear tanto os motivos de fundo como a estrutura de pormenor do desfasamento. Tais processos não são fáceis de enunciar: aquilo que está em causa nos Direitos africanos contemporâneos não é apenas a distância que separa a law in the books da law in action, nem tão-só os muito nítidos movimentos macro de avanços e recuos a que os processos em curso de “juridificação” têm estado sujeitos. É isso e é também muito mais do que isso. Mas infelizmente, com algum simplismo, os analistas têm sido levados a reduzir o âmbito das suas leituras interpretativas a meras contraposições, ora sincrónicas, ora diacrónicas, entre textos e “práticas”, ignorando a evidência de que em boa verdade aquilo que está em causa é um desfasamento genérico particularmente significativo entre as formas jurídicas, sejam elas quais forem que, em África como no resto do Mundo e decerto no plano constitucional como em quaisquer outros planos, se têm vindo a encadear umas nas outras e a realidade nua e crua dos factos e processos empíricos que verificamos “no terreno”. Um desfasamento que urge, caso a caso, tentar explicar. Para além de diferenças entre textos e práticas, há também que saber perceber que tanto uns como outras vão mudando tal como, naturalmente as distâncias e diferenças que os separam, sem todavia nunca ainda esquecer que práticas e textos formam sempre parte e parcela de todos maiores que lhes dão origem e os põem em ressonâncias mais ou menos próximas. Ou seja, o fosso compõe um volume, e desenha uma topografia, que se recortam segundo vários planos simultâneos. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 8 N’gunu Tiny (2007). Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 15 Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas Parece-me um excelente arranque inicial para a teorização de todas estas distâncias as distinções “internalistas” [a utilização desta expressão de ressonâncias hartianas para caracterizar aquelas distinções é minha] propostas na Conferência por N’gunu Tiny8, entre “ignorar a Constituição”, aplicá-la ‘selectivamente’, a sua utilização ‘criativa’, e o reconhecimento do facto de que há que tomar sempre em linha de conta a respectiva produção, ainda se residual, de efeitos programáticos. Em minha opinião, uma arrumação como esta é de grande utilidade analítica. Não se trata apenas, a meu ver, de constatar a presença de um gradiente: se ambicionarmos lograr uma melhor conceptualização interna de processos emergentes e dinâmicos de constitucionalização, exige-se-nos que tentemos apurar, caso a caso, a amplitude da gama de variações patente em todos estes planos e o doseamento relativo de cada um destes ingredientes exemplo por exemplo e momento a momento. Como tão bem sublinha N. Tiny, só nesses termos podemos capazmente ir teorizando tais processos dinâmicos e tão multifacetados. Será, por conseguinte, impossível (por ser excessivamente ambiciosa a tarefa) elaborar sobre a representação topográfica das separações de que falei? Não o creio. Como seria de esperar, não há unidade de pontos de vista entre os autores que sobre tudo isso se debruçaram. Uns caracterizam estes vários desfasamentos de uma maneira, outros de outra; muitos nem sequer mostram deles ter consciência, ou pura e simplesmente não os consideram de interesse ou relevância; muitos são os que os confundem numa amálgama amorfa e indiferenciada. Mas se é certo que uma unidade não existe, também é óbvio que as distribuições de perspectivas que verificamos não são arbitrárias. Passando agora de uma perspectivação internalista para uma externa, formulada pelos analistas que sobre tal tipo de questões se têm debruçado, parece-me útil, à partida, sublinhar que no fundo três grandes “famílias” de modelos têm vindo a ser esgrimidas para dar conta do contraste; três grandes linhas de força. Começo por enumerá-las, delineando-as a traço muito grosso. Uma delas, que apelido de “culturalista”, aponta motivos e lógicas no essencial culturais para o desfasamento patente. Uma segunda família congrega um agrupamento mais difuso de modelizações, muitas vezes articuladas nas culturais, que preferem apoiar as teorizações que formula para o fosso verificado em explicações de natureza de um ou de Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas 16 outro modo histórica, e que aqui chamarei por isso “historicistas”. Quanto à terceira e última, reflecte uma tendência a antes ancorar as explicações que propõe numas ou noutras das dimensões políticas, sócio-económicas, ou político-económicas, das comunidades sob escrutínio analítico, designadamente na concentração do poder ou/e na “privatização” sistemática da coisa pública levada a cabo pelos detentores do poder político, oferecendo justificações nesses termos (lato sensu os do poder) para a disparidade: é por conseguinte porventura adequado intitulá-la de “políticas”. Uma rápida salvaguarda: tal como se tornará evidente (assim o espero) sou de opinião que as explicações formuladas para um qualquer caso concreto raramente são de um só tipo: por via de regra, pelo contrário, incluem todos os três tipos de lógicas e motivos como factores, ou parcelas, distinguindo-se entre si sobretudo no doseamento relativo atribuído a cada um destes ingredientes. Por outras palavras, raros são os casos “puros”, em que explicações monótonas se vêem aventadas quanto a desfasamentos por via de regra obviamente muitíssimo complexos e como tal visíveis. Como diz N’gunu Tiny9, ao as contrastar com as categorias internas que propõe, “não constituem entre si verdadeiras alternativas metodológicas que se excluem umas as outras. São tão-só diferentes instrumentos de trabalho ou, se quisermos, ferramentas analíticas para uma compreensão tão ampla quanto possível do[s] fenómeno[s sobre que se debruçam]”. Eu acrescentaria mesmo mais: raramente emergem em formas depuradas de quaisquer destas perspectivações internalistas, já que a larga maioria dos autores por via de regra lhes prefere explicações compósitas. Esmiuçar em maior pormenor cada uma destas três “famílias”, como lhes chamei, destes três agrupamentos tão difusos como virtuais, apresenta todavia óbvias vantagens, tanto ao nível da sua arrumação lógico-formal, como no plano da consequente maior transponibilidade de conceitos para o mundo enxuto e rarificado das classificações dos juristas. Acresce que me parece plausível um quarto tipo de explicação-modelização para dar conta da disparidade evidente, nos Estados lusófonos pós-coloniais, entre os preceitos da law in the books e as realidades “fácticas”, como gostam de dizer os juristas, da law in action, bem com dos outras separações e distâncias a que fiz alusão: baseia-se, como iremos ver, num modelo muitíssimo mais instrumental e conjuntural que, por isso mesmo, apelarei de “pragmático”. 9 N’gunu Tiny (2007, op. cit.). Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 10 Armando Marques Guedes et al. (2002). Armando Marques Guedes (2004) 12 Armando Marques Guedes et al. (2003). 11 Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 17 Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas Começando então pelas explicações “culturalistas”, porventura as mais difusas e, talvez por isso, certamente as menos convincentes, torna-se fácil notar que a tónica das explicações disponibilizadas neste género de modelos tende a estar colocada em formulações que tomam por objecto as eventuais correspondências existentes entre configurações simbólico-representacionais locais e formatos bem ou mal vistos como sendo “importados”. Aquilo que tende a estar em causa, nestes modelos, são questões de congruência estrutural: de uma ou de outra maneira, o que está em jogo são sempre correspondências formais. Trata-se, no fundo, de teorizações quanto à adequação entre umas e outras de formas ou de conteúdos; o que se pensa ser procurado é ora a coerência ora a integridade sistémica do que é pensado como entidades orgânicas que se supõe dotadas de tais propriedades. A compatibilidade e a inteligibilidade são aqui as palavras-chave: um instituto ou instituição são tão mais facilmente aceites quanto melhor se coadunarem, sem turbulências, com o que são encarados como todos pré-existentes dotados de um equilíbrio mais ou menos estável. Como seria de esperar, as formulações-explicações culturalistas não são de maneira nenhuma unitárias: bem pelo contrário, vêm em versões mais ou menos hard. Nas variantes culturalistas mais soft, a cultura é postulada como uma mera geometria de propinquidades estruturais que constituiriam um sine qua non da aceitabilidade local (e portanto da hipotética legitimação) de quaisquer novos inputs normativos.Tomemos aqui como exemplo paradigmático o semi-presidencialismo, porque ele em muitos sentidos o é e porque o dimensionamento “cultural” das explicações providenciadas com relativa facilidade se torna muito claro. Atendo-me tão só a exemplos de autores que se debruçaram sobre os semi-presidencialismos lusófonos e comecemos pelo pólo soft: esta é, por exemplo, uma das tónicas da modelização proposta em Armando Marques Guedes et al.10, a propósito de S. Tomé e Príncipe, e grosso modo repetida em Armando Marques Guedes11, no que diz respeito aos desfasamentos patentes no sistema semi-presidencialista de governo do mesmo arquipélago durante a 2.ª República e, ainda que de maneira muito mais mitigada, naquilo que em Armando Marques Guedes et al.12, detsta feita a respeito de Angola é postulado ser (embora bastante mais parcialmente) o caso quanto ao sistema de governo Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas 18 angolano secundo-republicano: o menor denominador comum é o facto de em todos estes exemplos se insistir na universalidade, nas respectivas regiões culturais africanas, de imagens muito padronizadas de um poder uno e indivisível, centrado em personalidades carismáticas. Como iremos ter a oportunidade de verificar, Francisco Pereira Coutinho e Armando Marques Guedes13 defenderam uma posição parcialmente análoga, ao sublinhar, como o fazem, que “[em Angola] encontramos factores endógenos, próprios de uma cultura africana – por exemplo, as tradições de autoridade centradas no chefe –, que muito dificilmente se coadunam com receitas normativas próprias de sociedades europeias e que motivaram disfunções na articulação e na própria vivência dos esquemas jurídicos que o sistema de governo [designadamente, o semi-presidencialismo] plasmado na Constituição parecia querer postular”. Em todos estes casos se insiste, no fundo, na “ininteligibilidade cultural” de uma partilha do poder entre um Presidente e um Primeiro-Ministro como a estipulada pelas opções semi-presidencialistas (mesmo quando “de pendor presidencial”) dos respectivos textos constitucionais. Posições – ou preferências – culturalistas menos mitigadas, e portanto mais extremas, não deixam de ser possíveis, e têm de igual modo algumas vezes sido formuladas pelos analistas. Estas formam o pólo hard, no gradiente que afirmei ordenar esta “família” de explicações. Trata-se de posturas mais maximalistas que tendem a insistir, por exemplo e de maneira mais positiva, nos imperativos de um entrosamento cultural profundo que canalizaria a comunicabilidade interna (leia-se, intrasistémica) das formas políticas assumidas. Bons exemplos disso são, designadamente, as duas tomadas de posição de algum modo conexas de Carlos Feijó e Raul Araújo, dois eminentes juspublicistas angolanos, quanto aos desajustamentos (o termo é meu) do sistema semi-presidencial em Angola, e em prole da eventual deriva presidencialista (a expressão é também minha) que deveria subtender (e em larga medida efectivamente fá-lo) a nova Constituição desde há muito na forja. Raul Araújo, para só dar um exemplo, escreveu em 2002 (retomando em larga medida aquilo que antes afirmara em 1999) que o risco maior de uma partilha de poder entre o Presidente angolano e um Primeiro-Ministro era o de que o primeiro se transformasse assim “numa espécie de ‘soba grande’14, o que não seria entendido pelas populações ango- 13 Ver, quanto a esta parcela da estrutura interpretativa utilizada, Francisco Pereira Coutinho e Armando Marques Guedes (2007), logo nas primeiras páginas. 14 A alusão implícita é, suponho eu, a figuras como as dos soma inene típicos do Planalto Central angolano. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 15 Cf. Raúl C. Araújo (2002: 252 e 253), retomando o que já escrevera em (ibid.: 2000: 208), para quem o presidencialismo teria em Angola a vantagem de evitar a existência de um Primeiro-Ministro que, não sendo o Chefe de Governo, de acordo com a decisão do Tribunal Supremo, em termos práticos “apenas serv[iria] de pára-choques” à figura e actuação do Presidente da República. Numa formulação curiosa, segundo Raul Araújo evitar-se-ão assim eventuais soluções que atribuam a chefia do Governo a um Primeiro-Ministro; pois que dessa forma, argumentou, o Presidente da República ficaria sem responsabilidades executivas, transformando-se numa espécie de “soba grande”, o que não seria entendido pelas populações angolanas que vêem antes na figura do Presidente a encarnação do poder. Assumindo uma postura pública favorável ao presidencialismo como sistema de governo a adoptar no quadro da revisão constitucional em curso, cfr. também Carlos Feijó, na intervenção verbal que fez nas jornadas sobre o Direito angolano organizadas pela Fundação Eduardo dos Santos em Agosto de 2002 (que julgo não ter sido publicada) e, por escrito, na posição que adoptou nas páginas da edição do Jornal de Angola de 31 de Agosto de 2002. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 19 Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas lanas que vêem antes na figura do Presidente a encarnação do poder”15. O input de representações “culturais” no modelo explanatório proposto, é bom de ver, tornase aqui muito mais denso e sólido, por assim dizer, apesar de se articular com os termos de um quadro “político” muito mais amplo. Operam a um mais alto nível de generalidade as explicações disponibilizadas pela segunda “família” que circunscrevi, aquela que apelidei de “histórica” ou “historicista”, para fundamentar o gap, a fenda, por norma tão patente entre a law in the books e a law in action e entre declarações jurídicas de intenção e práticas políticas empíricas no que diz respeito aos Estados africanos pós-coloniais. Parece-me ser de novo útil representar a distribuição das formulações teórico-metodológicas num continuum, ou pelo menos nos termos de um gradiente. Em versões mais soft, as modelizações históricas aventadas insistem na ausência de quaisquer práticas ou representações tradicionais que vão no sentido daquilo que é esperado nos “Estados de Direito” típicos desta fase mais recente da pós-colonialidade, e ancoram aí os processos de “presidencialização” que verificamos ocorrer. Mantendo como exemplo o semi-presidencialismo e a “deriva presidencialista” que se parece constatar nos Estados africanos lusófonos (com a possível excepção de Cabo Verde) modelos destes tendem, nas suas variantes mais esbatidas, a insistir na ausência de quaisquer “tradições” de partilha de poder pelos líderes pós-coloniais ou coloniais: a prática “costumeira” tem sido, ao invés, a de uma marcada concentração unipessoal de um poder uno e indivisível por parte de Capitães e Governadores enviados da antiga Metrópole e depois, numa fase já independente, nas mãos de líderes “centralistas democráticos” que se viam em conjunturas político-militares internas e externas que consideravam como pouco propícias a quaisquer divisões ou contrapesos. Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas 20 Parece-me ter sido essa a pré-compreensão crítica de Américo Simango16, ao lamentar, em 1999 – e ao fazê-lo com obliquidade mordaz em relação à “presidencialismo” da Constituição moçambicana de 1990 – que “nos ocorre […] saber se é justo para o próprio processo político exigir de um único homem [o Presidente da República] uma capacidade quase equiparável à de um deus para salvar o Estado do subdesenvolvimento, da miséria, do perigo da desintegração, etc.”; ainda que com cautela e indirecção, Simango radicou aí, nesses limites com que, segundo a sua leitura, esbarrara a 1.ª República, a urgência de uma solução semi-presidencialista que ultrapassasse a inércia institucional sofrida para o bem futuro do Estado e do povo moçambicanos. Como me parece ser essa, pelo menos em última instância, a posição de Carlos Feijó e Wladimir de Brito, quando insistem na existência de uma “constante idiosincrática” angolana tão difusa como eficaz, que explicaria as particularidades da recepção a se tem visto sujeita muita da “deriva presidencial” em Angola. Finalmente, vão ainda no mesmo sentido aquelas explicações, porventura baseadas no tipo de “monismo” realçado para justificar os monopartidarismos das Primeiras Repúblicas, que alegavam apoiar-se em “tradições africanas” imemoriais de unicidade do poder17. De acordo com este tipo de explicações, se (como creio ser o caso) podemos sem grandes riscos generalizar, os fossos que aqui nos ocupam tornar-se-iam inteligíveis em termos da diferença resultante entre o “internamente” esperado (e que de novo os autores em causa reflectem), dada a profundidade de campo temporal das práticas tradicionais locais, e o “externamente” exigido em novas conjunturas. Os fossos explicam-se, em tais modelizações, em termos de especificidades locais mais ou menos concretas. A semelhança de família entre este género de modelos e as explicações da “família” anterior, a “cultural”, saltam à vista: tal como indiquei, note-se que por via de regra os mecanismos explanatórios “históricos” tendem a ir buscar amparo a noções mais ou menos explícitas e intrincadas de “cultura”, uma maneira de realçar as especificidades e o “localismo” dos processos concretos em causa. O que mostra à saciedade que a destrinça entre modelizações “históricas” e modelizações “culturais” pouco mais é que do um gesto de mera conveniência analítica. 16 17 Américo Simango, 1999: 115. Para uma boa recensão crítica da utilização pan-africana deste tipo de justificações para os sistemas de partido único, um pouco por toda a África , durante a bipolarização “Ocidente-Leste” e a Guerra Fria, é útil a leitura de Luis Rodriguez-Piñero Royo (2000). Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 18 Boaventura de Sousa Santos (2003), “O Estado heterogéneo e o pluralismo jurídico”, em (org.) B. S. Santos e João Trindade, Conflito e Transformação Social. Uma paisagem das justiças em Moçambique. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 21 Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas Variantes mais hard (ou, talvez melhor, mais focadas) deste género de explicações “historicistas” recorrem a formas mais elaboradas de presença do passado no presente. É disso um bom exemplo Boaventura de Sousa Santos que, em páginas notáveis dedicadas a uma destrinça dos ingredientes actuantes nas dinâmicas político-jurídicas moçambicanas contemporâneas, com lucidez escreveu que “tal como acontecera antes com a cultura eurocêntrica, revolucionária e socialista, a cultura eurocêntrica, capitalista e democrática [que se instalou em Moçambique a partir de 1992] pretendeu ser a única referência cultural legitimada, mas de novo teve de conviver numa constelação cultural todavia mais complexa, não só com culturas de maior duração, a colonial e as tradicionais, como ainda com a cultura revolucionária do período anterior. É que esta última tinha-se traduzido numa importante materialidade institucional que, apesar de formalmente revogada, continuava a vigorar no plano sociológico”18. Numa versão a um tempo mais elaborada e mais vincada do que a manifesta nas posições explanatórias que anteriormente aduzi, em minha opinião o que aqui se viu estipulado por Sousa Santos foi a presença, por via institucional, de camadas diversificadas, e empilhadas umas nas outras, de uma “tradição” encarada segundo um ângulo construtivista. O facto é que com ou sem mediações institucionais mais ou menos weberianas, as variantes históricas mais consistentes da família “historicista” de explicações que circunscrevi tendem a por em evidência, nas conjunturas jurídicas, políticas e político-jurídicas presentes, a repetição de formas canónicas de um passado mais ou menos remoto ou imaginado: em todo o caso, um passado não morto, mas ainda actuante. E novamente o veículo utilizado nestas modelizações é o da “cultura”, embora o termo seja neste caso entendido num sentido mais institucional do que enquanto representação. Não me parece muito longe deste tipo de explicação aquela providenciada por Paulo Castro Rangel quanto às oscilações cíclicas [a caracterização imagética é mais uma vez minha] quanto ao “desejo presidencialista” na 2.ª República de S. Tomé e Príncipe, ou aquela que Olegário Tiny também nesta Conferência defendeu, realçando a “deriva residencial” quanto aos mesmos processos. Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas 22 Voltemo-nos agora então para as explicações ditas “políticas”. Se o foco da linha de força “culturalista” tende a estar colocado no “estilo” e na integridade e coerência simbólica das formas locais típicas ou dos conteúdos que as preenchem, os autores que defendem uma primazia da tónica “política” preferem-lhes antes a logística do poder, encarada, por exemplo, no quadro genérico do relacionamento entre a condução político-económica da máquina do Estado e os interesses “privados” dos detentores dos poderes públicos. Mais uma vez se verifica um continuum que vai de um pólo hard a um outro mais soft nestas modelizações. Começo por um exemplo paradigmático algo extremo: o do chamado neopatrimonialismo19. A traço grosso, no quadro desta modelização geral muito em voga as relações de poder são vistas segundo uma ponderação das dinâmicas políticas africanas contemporâneas encaradas como produzidas e reproduzidas no essencial através de canais informais. Em todas as versões (e são várias) das explicações “políticas” oferecidas, o acento tónico está, neste tipo de análises, posto com firmeza nessas redes policentradas. Mas por via de regra não está aí colocado de maneira monótona: enquanto nalgumas das formulações produzidas o ponto focal está posto nos mecanismos económicos geradores das benesses viabilizadas por essa informalidade, noutras está antes poisado nas relações pessoais e familiarísticas de reciprocidade, de obrigações mútuas, e na lógica subjacente de “dádivas” inter-pessoais e inter-grupais20 São comuns, no contexto de teorizações destas, imagens-conceitos metafóricos como o de “shadow state” ou o de “shell state”, que descreveriam modelos política e juridicamente idealizados sem que as estruturas formais que os integram representem verdadeiras relações de poder. As verdadeiras estruturas de poder resultariam da operação de redes clientelares informais paralelas relativamente às “oficiais”, redes essas que constituirão o plano efectivo em que o poder é realmente exercido. 19 Como será porventura claro, “neo-patrimonialismo” é uma apelidação com origem nas classificações políticas delineadas por Max Weber. Enquanto noção, distingue-se mal do “patrimonialismo” weberiano, aludindo a uma sua versão “modernizada” que dá especial realce à “privatização” do público e à sua conversão em interesses privados em contextos políticos e económicos actuais um pouco por todo o Mundo e não apenas nos medievais europeus, insistindo no entanto também sempre no estabelecimento de laços personalizados ao nível mais macro do Estado entre “patronos” e “clientes”. 20 Significativamente apelidado de “gift-giving” para os investigadores anglo-saxónicos, para os autores francófonos “dons”. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 21 Gerhard Seibert, 2001. Tony Hodges, 2002. 23 David Birmingham, 2002. 24 Ilda Lourenço-Lindell (2002), Walking the Tight Rope. Informal Livelihoods and Social Networks in a West African City, Stockholm University. 22 Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 23 Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas É fácil de ver o papel meramente instrumental que, nos termos deste tipo de interpretação, seria apanágio das produções jurídico-estatais. Tal como se tornam óbvias as razões de fundo para a marcadíssima disjunção, patente na África contemporânea, entre law in the books and law in action e entre formas jurídicas e práticas empíricas Um bom exemplo empírico da perspectivação teórica (numa versão mais soft e mais propriamente “política” que “económica”) quanto a um dos PALOPs é oferecido pelo estudo monográfico paradigmático de Gerhard Seibert21 sobre a mecânica da transição democrática de inícios dos anos 90 em S. Tomé e Príncipe, no trabalho algo estridente de Tony Hodges22 sobre Angola ou ainda, se bem que de maneira menos explícita, no que sobre este mesmo Estado escreveu há pouco tempo David Birmingham23. A Guiné-Bissau sobre a qual faz falta um qualquer estudo de conjunto, fornecerá porventura um exemplo ainda mais útil para testar a aplicabilidade deste género de modelos; infelizmente, porém, e para além do notável estudo de, Ilda Lourenço-Lindell24 sobre os mercados urbanos e suburbanos informais em Bissau, há pouco de conhecido a este nível quanto a este país lusófono. É com a maior atenção que ouvimos José Alberto Azeredo Lopes escalpelizar as tão frustrantes como pouco “formais”experiências guineenses de partilha do poder, e o ouvimos esquissar as articulações disso com os enquadramentos político-conjunturais internos e externos, e de vários tipos e matizes, em que o “Estado” guineense se encontra envolvido. Um outro bom exemplo deste tipo de pressuposto político é a modelização que – de par com o “culturalismo” que antes pus em evidência – num certo sentido subjaz, enquanto camada explanatória suplementar, a análise de Francisco Pereira Coutinho e Armando Marques Guedes sobre a “deriva”, ou “propensão”, “presidencialista” da proposta actual da Comissão Constitucional angolana, que daria corpo a precisamente esse tipo de deriva (uma tendência que se foi verificando desde início dos anos 90) e que demonstraria, ou pelo menos corroboraria a hipótese, segundo a qual, se olharmos a finalidades, “no fundo, o sistema [desenhado pela Comissão] é rígido e está calibrado para um intuito central: o exercício do Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas 24 poder político por um Presidente sem a ameaça de qualquer tipo de bloqueios institucionais”25. A variante, em casos como estes, é caracterizável como integralmente posicionada no pólo soft do continuum “político” que indiquei. Vitalino Canas pareceu-me aproximar-se muito deste tipo de posição. Tal como o fez, aliás, Nuno Pinheiro Torres na análise levada a cabo em relação ao que chamou o “semi-presidencialismo presidencialista” em Moçambique. Como antes afirmei, creio podermos ainda equacionar um quarto tipo de explicação-modelização para dar conta da disparidade variável patente nos Estados africanos lusófonos entre, por um lado, os preceitos da law in the books e, por outro, a empiricidade dos factos políticos e o caso muito particular da law in action. Formula uma hipótese de trabalho que se baseia, como atrás insisti, num modelo muitíssimo mais conjuntural e instrumental que aqueles a que até aqui fiz alusão, e que em resultado apelidei de “pragmático”. Trata-se de uma espécie diferente das outras, que não faz em boa verdade parte do mesmo género, e por isso a abordo num momento analítico distinto. Opera num plano mais ecuménico e mais includente. Porventura por isso mesmo, parece-me muitíssimo mais adequado e convincente que quaisquer das formulações que antes equacionei. Não conheço nenhum caso em que tenha sido utilizada relativamente à África lusófona, mas talvez devesse sê-lo; de certo modo, creio eu, é precisamente isso que Carlos Feijó levou a cabo na sua rica colecção de case studies sobre as tensões em série 25 Na comunicação apresentada na presente Conferência, relativa ao estado de coisas constitucionais na Angola de finais de 2004. Noto em todo o caso, que Francisco Pereira Coutinho e Armando Marques Guedes suplementam essa explicação com pressupostos culturais de fundo que assumem como fazendo parte do background. Longe de uma postura contraditória, aquilo que postulam é um mecanismo explanatório com duas camadas hierarquizadas entre si. A complementaridade talvez seja mais claramente visível se mapeada segundo eixos temporais e clivagens sociais hierárquicas: as afinidades e a comunicabilidade”cultural” formam condições prévias para todos os actores sociais em interacção, enquanto que os considerandos “pragmáticos” emergem como motivos ulteriores das escolhas e decisões dos membros dominantes das elites envolvidas. A complementaridade (pelo menos potencial) entre os dois níveis de explicação-modelização utilizados não é de todo problemática. Na realidade, ao que parece, aquilo que separa a família “política” da “culturalista” localiza-se no plano das pré-compreensões acarinhadas pelos estudiosos quanto ao “motor de propulsão” dos processos sociais, políticos e económicos: para aqueles que acenam com a “cultura”, as dinâmicas patentes resultam de traços culturais ou estilísticos distintivos e locais, enquanto para os teóricos do “político” (neo-patrimonialista ou outro) aquilo que as alimentaria seriam antes considerandos substantivos particulares, próprios das lógicas internas que expressam o funcionamento sócio-económicos das sociedades africanas em causa. O que mais uma vez dá realce à porosidade das fronteiras que possamos querer postular entre as três “famílias” que circunscrevi, e às osmoses dela decorrentes. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 26 O conceito de “graus de estaticidade” não é novo, tendo sido uma sua variante formulada há já alguns anos em Christopher Clapham (2000). Parece-me um bom substituto para o velho conceito, de failed State, que data de meados dos anos 90 e que – como tanto Jorge Braga de Macedo como José Alberto Azeredo Lopes notaram nas suas apresentações nas duas Conferências de que aqui dou conta – é muito menos flexível. Tal como aliás o tenho vindo a fazer desde há já algum tempo, utilizo-o aqui em termos mais “internalistas” do que os de C. Clapham. 27 Para uma discussão-fundamentação pormenorizada das razões para essa relativa diferença de Cabo Verde, continua a ser útil a leitura. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 25 Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas que terão ocorrido nos relacionamentos entre Presidentes da República e Primeiros-Ministros em Angola. Baseia-se na constatação de que muitos dos Estados em causa denotam graus incipientes do que chamo “estaticidade” e Maria Lúcia Amaral apelida de “estadualismo”26. Diz o seguinte este modelo, se e quando formulado: as disparidades do semi-presidencialismo (mantenho o exemplo que elegi) entre normas e factos e entre law in the books e law in action, se encaradas num patamar analítico mais macro, são num sentido incontornável subprodutos de um movimento centrípeto entre a vontade de poder de Presidentes da República fortes e as de parlamentos e Governos que se mostram estruturalmente fracos tanto política como administrativamente. Não é difícil enunciar isto como uma espécie de equação: as derivas presidenciais verificam-se na exacta proporção em que tanto a representação parlamentar dos deputados como a eficácia governamental dos Primeiros-Ministros não logram constituir reais contrapesos às naturais pretensões hegemónicas de Chefes do Estado que, bem ou mal, controlam as chefias militares, gozam de um carisma “congénito”, e em larga escala representam os respectivos Estados no exterior. Quanto menor o grau de estaticidade exibido maior o potencial de uma deriva presidencialista. Assim se poderiam com facilidade explicar, de uma só assentada, a deriva presidencialista camuflada de Moçambique, aquela outra mais nítida e visível em Angola, os exemplos extremos de presidencialização endémica da Guiné-Bissau (o mais claro caso de um failed State ou, se se preferir o caso do mais weak state, de entre os cinco PALOPs), o caso atípico de S. Tomé Príncipe, bem como o relativo sucesso de um semi-presidencialismo mais “autêntico” num Cabo Verde em que está implantado um Estado muito mais bem dotado das características que por norma associamos à “estadualidade plena”27 – seja o que for que isso significa. Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas 26 4. Em guisa de conclusão, e tendo em conta aquilo que disse já sobre o semi-presidencialis- mo e os desfasamentos entre as idealizações manifestas nos textos jurídicos e as práticas políticas concretas escusado será entrar em grandes pormenores relativamente ao tema central da segunda Conferência, o controlo de constitucionalidade. Os redimensionamentos que ensaiámos foram muito nos mesmo sentidos que os testados na primeira. Como, aliás, Maria Lúcia Amaral insistiu na sessão de abertura e enquadramento (recapitulando aquilo que, mutatis mutandis, Diogo Freitas do Amaral antes fizera na primeira) tratou-se de sublinhar as ligações de inter-dependência entre o jurídico, o político, e o social, de que o constitucionalismo é palco privilegiado. Muitos dos dados jurídicos-formais quanto à progressão do controlo jurisdicional da constitucionalidade na África lusófona foram encadeados cronologicamente uns nos outros por Jorge Bacelar Gouveia. Seguiram-lhes estudos de caso, empreendidos primeiro por Gerhard Seibert e depois por N’gunu Tiny e Armando Marques Guedes quanto a S. Tomé e Príncipe, de Nuno Piçarra sobre a experiência tão atípica como fascinante de Cabo Verde – e o papel precursor aí preenchido pelos “recursos de amparo” –, e depois ainda por Armando Marques Guedes e Ravi Afonso Pereira a respeito de exemplos angolanos e também santomenses de formas muito difusas, e num sentido bastante forte não-jurisdiconais, de “harmonizações constituintes” [o termo é meu] levadas a cabo por efeitos de curiosos casos-exemplo de alargamento de juridicidade. Nas comunicações e nas vivas discussões que se lhes seguiram, tentou-se sempre por em realce os fossos existentes entre modelos e contextos, e entre factos e normas. Por via de regra em todas as comunicações manteve-se uma clara preocupação em desbravar novos territórios abrindo a angular, por assim dizer. Foram precisamente nesse mesmo sentido, ainda que oriundas de um ângulo analítico de ataque sui generis, as comunicações de Pedro Velez e de Gonçalo Almeida Ribeiro. Ambas de âmbito mais teórico e geral do que local, e sempre com atenção e cuidado, retomaram o mote das comunicações de abertura de Diogo Freitas do Amaral, de Jorge Braga de Macedo, e de Armando Marques Guedes, e delinearam a partir delas algumas das mais óbvias direcções de ampliação indicadas (seja pela imaginação e construção de comunidades políticas, seja pela articulação destas com processos económicos) para a sedimentação de processos bem sucedidos de constitucionalização nos palcos africanos de língua oficial portuguesa. Um refrão que foi retomado e assumido por Paulo Castro Rangel, no discurso final, impromptu mas substancial, com que, como Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça, encerrou o ciclo. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 6-28 BIBLIOGRAFIA Raúl C. 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Pois estou convicto que constituem passos largos no sentido de uma maior e melhor compreensão dos processos de desenvolvimento constitucional nos países lusófonos, designadamente dos ainda jovens Estados africanos em tão árdua e laboriosa edificação.NE 28 __________ (1984), “Sources of Law. Custom”, em (ed.) V. Knapp, International Encyclopedia of Comparative Law: 97-110, J. C. B. Mohr, Tübingen e Martinus Nijhoff Publishers, The Hague, Boston, London. Maurice Duverger (1978), Xeque Mate, Lisboa, Edições Rolim. Os Processos de Constitucionalização dos Estados Africanos Lusófonos entre Factos e Normas P. F. Gonidec (1968), Les Droits Africains. Évolution et sources, Auzias, Paris. Carlos Feijó (2001), “O semi-presidencialismo em África e, em especial, nos PALOP”, na Revista da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, n.º 2. Ilda Lourenço-Lindell (2002), Walking the Tight Rope. Informal Livelihoods and Social Networks in a West African City, Stockholm University. 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Para além do que consta de uma mão-cheia de monografias1, de uma ou outra colectânea avulsa de estudos jurídico-dogmáticos2, de uns poucos trabalhos de mestrado3 e de alguns artigos em revista4, pouco se tem infelizmente produzido. Pior ainda, a maior parte dos poucos esforços que existem peca pela falta da imprescindível abordagem interdisciplinar sem a qual quase parece impossível compreender os sistemas jurídicos africanos. Estas gravosas limitações nos trabalhos existentes, que Armando Marques Guedes5 caracteriza como marcados “[por sérias] insuficiências empíricas e [por uma muito marcada] falta de sistematicidade”, em boa verdade, como aliás este autor também sublinha, não só se aplicam aos estudos de natureza propriamente jurídica mas também aos trabalhos históricos ou sócio-antropológicos que se têm debruçado sobre temas jurídicos africanos. Por muito interesse que tal possa ter, não vale a pena, aqui e agora, discutir a evolução e as fontes dos Direitos Africanos6 ou, até, se efectivamente se pode falar * Mestre e Doutorando em Direito na Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa. Foi Chefe da Casa Civil do Presidente da República de Angola e é membro da Comissão Constitucional angolana. Agradeço ao Professor Doutor Armando Marques Guedes o apoio dado na elaboração do presente texto. 1 De entre as quais sobressaem, designadamente, os estudos monográficos de fôlego publicados por MARQUES GUEDES, Armando (2001, 2002, 2003, 2004), em muitos casos em colaboração com equipas interdisciplinares, respectivamente sobre Cabo Verde, S. Tomé e Príncipe e Angola, bem como um trabalho teórico-metodológico de carácter mais geral. 2 De entre as quais podemos salientar, nomeadamente, os trabalhos editados por GOUVEIA, Jorge Bacelar (2004), no essencial republicando estudos técnico-jurídicos empreendidos sobre numerosos países lusófonos (africanos e não só), que antes tinham vindo a lume noutros lugares. 3 Por exemplo, FERREIRA, Rui (1995), A Democratização e o Controlo dos poderes públicos nos países da Africa Austral, Coimbra (inédito) e ARAÚJO, Raúl (2003), Os sistemas de Governo dos PALOP STVDIA IVRIDICA 53, Coimbra Editora. 4 FEIJÓ, Carlos Maria “O Semi-Presidencialismo em África (relatório apresentado ao programa de Doutoramento, elaborado sob a coordenação do Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral”, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto 2: 27-66. 5 Na exposição que fez como introdução à presente Conferência. 6 Cfr. GUEDES, Armando Marques (2004, op cit.: 33-36). Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 29-43 O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos à Teorização da Law in The Books e da Law in Action à Teorização da Law in The Books e da Law in Action O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos à Teorização da Law in The Books e da Law in Action 30 de uma família de Direitos Africanos, ou de uma família de Direitos dos PALOP, numa perspectiva de Direito Comparado, ou para lá dos cânones metodológicos dessa ciência jurídica. No que ao tema que proponho tratar diz respeito, não pretendo elaborar no que se segue uma grelha comparativa (ao estilo, por exemplo, do Direito Comparado) utilizando como hipotético elemento jurídico de comparação o semi-presidencialismo. Muito menos pretendo uma justaposição do tratamento jurídico do semi-presidencialismo em cada um dos PALOP onde, pelo menos in books, é o sistema de Governo hoje em dia formal e genericamente acolhido7. Pretendo, sim, baseandome numa variante do célebre case method inaugurado há mais de um século por juristas norte-americanos, apresentar casos reais das relações entre Primeiro-Ministros e os Presidentes da República e, a partir dela, na linguagem do N’gunu Tiny8, ir “teorizando” o semi-presidencialismo em Angola como um processo: como algo que se vai fazendo ou não fazendo, acrescento eu, para o caso angolano. Na minha comunicação sigo o seguinte método de exposição: em primeiro lugar, e vez a vez, descreverei o caso em apreço; farei, em segundo lugar, um breve enquadramento jurídico-político do caso decidendi; num quadro mais amplo, proponho-me, em terceiro lugar, discutir o melhor método jurídico para explicar os casos concretos que trouxe à colação. Por fim, em quarto e último lugar, falarei do que chamo o requiem do semi-presidencialismo em Angola. Peço porém atenção para um ponto essencial: tratarei de um único dos vários elementos comuns característicos do semi-presidencialismo, nomeadamente, a diarquia do poder executivo – Presidente da República e Primeiro-Ministro. Na verdade, parece ser esse o elemento que tem merecido especial “tratamento”, pelo menos, em Angola e S. Tomé e Príncipe; pois, neste último caso, mesmo quando o Presidente da República dissolveu o Parlamento – outro elemento caracterizador do sistema semipresidencialista – tal resultou de relações de tensão entre, por uma lado, o par Governo/Primeiro-Ministro e, por outro, o Presidente da República. O meu percurso será interdisciplinar. Para além da abordagem eminentemente jurídica de que parto, chamarei ao longo do meu texto à colação outras contribuições 7 8 “Sobre o semi-presidencialismo em África e, em especial, nos PALOP”, ver FEIJÓ, Carlos Maria, op, cit. TINY, N’gunu (2004), “Teorizando o semi-presidencialismo Angola e S.Tomé e Príncipe, texto apresentado no seminário o Semi-Presidencialismo nos PALOP”. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 29-43 e outras metodologias científicas que, como espero mostrar, nos ajudam a compreender a progressão, no tempo, do regime de semi-presidencialismo existente em Angola. 31 1 – A razão de ser da sua invocação como prius metodológico. A pré-compreensão que construamos dos sistemas de governo em Angola não pode, a meu ver, deixar de ser feita a partir do seguinte pressuposto metodológico-factual: os cinco Primeiros-Ministros que, desde a data da independência, Angola conheceu, em momentos histórico-políticos e constitucionais muito diferentes entre si, constituem o problema jurídico (o problema de Direito) que, na situação histórico-social em que cada um deles teve lugar, precisa de ser explicada. Ora, como nos ensina A. Castanheira Neves9 o caso jurídico emerge enquanto problema jurídico que se constitui na vida histórica de uma determinada comunidade quando perspectiva em três dimensões: uma dimensão mundano-social; uma dimensão antropológico; e uma dimensão ética. Por isso, a partir dos casos decidendi que descrevo, mais facilmente se poderá discutir, perante vicissitudes do Direito – como aconteceu nas relações entre os Primeiros-Ministros e o Presidente da República em Angola – quais as respostas que esse mesmo Direito dá, sobretudo, quando o texto constitucional directamente as não dá. 2 – Os Primeiros-Ministros na 1.ª República. 2.1 – O primeiro Governo de Angola, após a independência, foi chefiado por um Primeiro-Ministro que, nos termos do artigo 38.º da Lei Constitucional de 1975, se viu nomeado pelo Conselho da Revolução, então órgão legislativo. O Primeiro-Ministro então designado, Lopo do Nascimento, era, expressamente, o Chefe do Governo angolano, pois dizia o artigo 39.º que o Governo era presidido pelo Primeiro-Ministro. A meu ver, a Lei Constitucional de 1975, ao contrário do que por vezes se diz, não era de todo em todo de inspiração marxista-leninista. Ou, pelo menos, não o era totalmente. Apesar das circunstâncias históricas ditarem um regime de Partido único, a organização do poder procurou assentar o poder executivo num Primeiro-Ministro 9 Cfr, CASTANHEIRA NEVES, A. (1993)., Metodologia jurídica, problemas fundamentais, Coimbra Editora, pp. 160-161. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 29-43 O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos à Teorização da Law in The Books e da Law in Action II – Os casos decidendi O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos à Teorização da Law in The Books e da Law in Action 32 que nem sequer era nomeado pelo Presidente da República, mas sim pelo órgão do “Supremo do Estado” a quem competia o poder legislativo. Nem era sequer o Presidente da República quem presidia ao Conselho de Ministros. A “morte anunciada do Primeiro-Ministro” começou a ser projectada com a revisão constitucional de 7 de Fevereiro de 1978 do seguinte modo: a) A competência para nomear o Primeiro-Ministro passou do Conselho da Revolução para o Presidente da República (que então era Agostinho Neto); b) O Presidente da República passou a presidir o Conselho de Ministros, na linguagem do texto constitucional do texto revisto, como Chefe do Governo. Mas não foi suficiente este passo: o Comité Central do Partido governante, na sua reunião de 6 a 9 de Dezembro do mesmo ano de 1978, deliberou expressamente extinguir o cargo de Primeiro-Ministro, o qual foi feito através da Lei n.º 1/79, de 16 de Janeiro. O preâmbulo da Lei justifica que “a estrutura do Governo deve ser o resultado da prática…” Mas que prática era esta? A resposta a este quesito passa, necessariamente, por um facto político que entretanto tivera lugar: a tentativa de golpe de Estado de 1977 “aconselhou” que se reforçasse os mecanismos de actuação presidencial; logo, um Primeiro-Ministro que já não era Chefe do Governo passava a ser mais um estorvo na ligação entre os elos da cadeia hierárquica. De resto, após a revisão de 1978 deixou de existir a concentração do poder executivo no Primeiro-Ministro e nem sequer de diarquia se poderia falar10. 2.2 – A Lei n.º 12/91, de 6 de Maio, inaugurou materialmente, em boa verdade, uma nova Constituição ao alternar radicalmente a identidade da Constituição de 1975 a qual, apesar das sucessivas revisões, foi mantendo inalterado o seu núcleo essencial. Há entretanto, no que diz respeito ao sistema de governo de Angola, um elemento que não tem sido analisado. Com efeito, a revisão de 1991 reintroduziu a figura do Primeiro-Ministro, a nomear pelo Presidente da República (artigo 47.º alínea c)). No entanto, a criação do cargo de Primeiro-Ministro, em boa verdade, não alterou a identidade do sistema de governo Presidencialista. 10 Creio ser este o primeiro sinal na história constitucional para identificar o corpus constitucional com o texto e não deixar que o corpus constitucional vá além do texto. Cfr CANOTILHO, J. Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Almedina, 3.ª edição pp. 1056-1061. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 29-43 3. Os Primeiros-Ministros da 2.ª República. 3.1 – A 2.ª República, apesar de iniciada com a Lei n.º 12/91, conheceu um novo desenvolvimento constitucional com a aprovação da Lei n.º 23/92, de 16 de Setembro. O sistema de Governo aí estabelecido é, no seu preâmbulo, definido como sendo semi-presidencial. 3.2 – Os seus traços podem ser caracterizados do seguinte modo: a) O Presidente da República define a orientação política, assegura o funcionamento regular dos órgãos do Estado e garante a independência nacional e a integridade do País. É uma figura central do sistema de Governo, mas não é um Presidente governante (salvo em matéria de defesa e política externa, mesmo que a Lei não defina um domínio reservado), mas é, isso sim, um Presidente “liderante”, pois que “toma a seu cargo a orientação e superintendência da governação, deixando, porém, ao Primeiro-Ministro a condução dos negócios Públicos”. O Presidente da República tem poderes próprios, partilhados ou condicionados, de controlo e simbólicos. São muitos: interessa porém surpreender aqueles poderes que sustentam a posição aqui assumida de um regime semi-presidencial. São eles: a) A eleição por sufrágio universal, directo e secreto (n.º 1 do artigo 57.º da Lei Constitucional). Em resultado, são-lhe atribuídos, designadamente, Poderes de dissolução do Parlamento (alínea e) do artigo 66.º da Lei Constitucional); Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 29-43 33 O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos à Teorização da Law in The Books e da Law in Action O Presidente da República dirigia e coordenava a actividade do Governo (artigo 47.º alínea b)) e ao Primeiro-Ministro incumbia, nos termos do artigo 69.º: a) Apoiar o Chefe do Governo na condução da política geral do Governo; b) Manter permanentemente informado o Chefe do Governo sobre o funcionamento dos órgãos do Governo; c) Exercer as demais funções que lhe sejam delegadas pelo Chefe do Governo ou por Lei. De resto, com fundamento nessa última disposição constitucional e dado que se aproximava uma fatigante campanha eleitoral, o Presidente da República delegou então no Primeiro-Ministro, entre outros, o poder de presidir o Conselho de Ministros. O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos à Teorização da Law in The Books e da Law in Action 34 Poder de nomear o Governo (alínea a) e b) do artigo 66.º da Lei Constitucional); Presidir ao Conselho de Ministros (alínea d) do artigo 66.º); Poder de veto das leis (artigo 60.º da Lei Constitucional); Poder de adopção de medidas excepcionais (artigo 67.º da Lei Constitucional); Poder de convocar referendos (alínea o) do artigo 66.º); Poder de requerer a apreciação preventiva da constitucionalidade (alínea u) do artigo 66.º). Do conjunto de poderes referenciados resulta, claramente, que ao Presidente da República é reservado um papel institucional típico dos regimes semi-presidenciais nos termos que referi na introdução. Mais algumas considerações sobre o Presidente da República podem ser aditadas, por exemplo, que é o Presidente da República da maioria parlamentar e pode, na verdade, contrariar a acção do Governo em caso de coabitação. b) O Governo é sempre de iniciativa presidencial, pois, na sua formação, o Presidente da República não está vinculado, sequer, aos resultados eleitorais. A coordenação, direcção e condução da acção geral do Governo competem ao Primeiro-Ministro, o que lhe dá alguma proeminência no sistema de Governo. O Primeiro-Ministro é politicamente responsável perante o Presidente da República e representa o Governo perante o Parlamento. E aqui estão mais dois traços do semipresidencialismo: a bicefalia do executivo e a dupla responsabilidade do Governo perante o Presidente da República e o Parlamento. De resto, este último pode aprovar moções de censura ao Governo, o que dá lugar à sua demissão (alínea f) do artigo 118.º da Lei Constitucional). c) O Governo de Unidade e Reconciliação Nacional Os acordos de paz, assinados em Lusaka, no seu anexo 6 (referente à reconciliação nacional), impuseram a Constituição de um Governo de Unidade e Reconciliação Nacional. Os acordos atribuíram pastas ministeriais ao movimento opositor (a UNITA) o que, nalguns círculos jurídicos, tem suscitado discussões sobre a sua constitucionalidade. O que interessa no presente estudo é saber se a Constituição do Governo de Reconciliação Nacional alterou ou não a natureza semi-presidencialista do sistema do Governo, uma vez que o Partido UNITA faz parte do Governo e é oposição no Parlamento. Sobretudo esta última questão, julgo que é matéria a discutir em sede da natureza jurídica do Governo de Unidade e Reconciliação Nacional (a partir de agora Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 29-43 3.3 – Ao abrigo desse quadro constitucional foram, até, hoje nomeados três Primeiros-Ministros, respectivamente em 1992 e 1996; entre 1999 a 2002, não foi provido o cargo. O primeiro deles foi nomeado em Dezembro de 1992, após as eleições pluripartidárias e cessou funções em 1996. O segundo iniciou funções em 1996 e cessou em Janeiro de 1999. O terceiro, após um período de não provimento do cargo, foi nomeado em Janeiro de 2003, e permanece no cargo. 3.4 – Podem ter sido várias as razões que levaram a demissão dos Primeiros-Ministros. Muitas foram, em todo o caso, as opiniões propaladas. Para alguns, foi a tentativa de um protagonismo executivo que causou momentos de tensão entre o Primeiro-Ministro e o Presidente da República; Para outros, perante o baixo desempenho governativo que tiveram os incumbentes, ao Presidente da República não restava outra alternativa que não fosse demitir o Primeiro-Ministro e o Governo. Não estando em causa a competência constitucional de o Presidente da República demitir o Primeiro-Ministro, a questão que, neste ponto, interessa discutir é se mesmo com o exercício do cargo de Primeiro-Ministro, o sistema semi-presidencial de Governo e a consequente distribuição de poderes era “atropelado” pelo Presidente da República e conduzia a não identificação entre o corpus constitucional e o texto. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 29-43 35 O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos à Teorização da Law in The Books e da Law in Action designado G.U.R.N). E mais: é que os elementos da UNITA designados para o Governo devem, nos termos do Protocolo celebrado, respeitar e solidarizar-se com a base parlamentar do Governo que é constituída pelo partido maioritário – o MPLA. A meu ver, todavia, esta realidade política e jurídica não altera o sistema de Governo semi-presidencialista consagrado na Lei Constitucional, pelas seguintes razões: a) A Lei de revisão constitucional que instituiu o G.U.R.N. é clara quando diz que o G.U.R.N. é instituído “sem prejuízo de que o Governo emana da maioria parlamentar”. E, b) os princípios estruturantes da organização dos poderes políticos não foram sequer beliscados pelo Protocolo de Lusaka, antes pelo contrário; as normas de participação dos elementos da UNITA no GURN, constantes do Protocolo de Lusaka, retomam os princípios constitucionais. Nem sequer o facto de a UNITA ser Governo e oposição (matéria que daria a um outro estudo) põe em causa o sistema de governo. Em resumo, não é questionável que Angola pelo menos in books tem um sistema de Governo semi-presidencial, com algum protagonismo do Presidente da República. O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos à Teorização da Law in The Books e da Law in Action 36 Ou dito de outro modo: estamos perante uma law in books, perante uma law in action, ou face a ambas as coisas? Parece, a meu ver, que tanto law in books como law in action. Noutra banda, enquanto não foi provido o cargo de Primiero-Ministro o que houve foi uma pura expressão de uma law in action. O certo é que num e noutro caso não se pode deixar de dizer que não houve um desfasamento entre o texto e a realidade, ou a prática, constitucional.Mas este desfasamento não nos deve espantar. Não só se verifica no Direito publico mas também no Direito Privado e não é só um problema de Angola ou dos países Africanos. Mas não é esta a sede própria para discutir este problema. Para tudo isto concorreu um facto significativo: a Lei Constitucional de 1992 não é clara quanto à chefia do Governo de tal sorte que de um “Presidente-liderante”, enquanto coabitou com os Primeiros-Ministros passou-se para um “Presidente da República-governante”, sobretudo quando não se proveu o cargo de Primeiro-Ministro. E tudo suscitou muitas duvidas. 3.5 – Foi precisamente perante toda esta dúvida que o Presidente da República, no uso da faculdade conferida pelo artigo 155.º da Lei Constitucional, requereu, no quadro da função que lhe é atribuída de «assegurar o cumprimento da Lei Constitucional» (artigo 56.º, n.º 1), que, por decisão jurisdicional, procedesse à aclaração da questão seguinte: a) A Lei Constitucional vigente, no conjunto das suas normas, não é clara na indicação da cadeia de comando e chefia da acção do Governo; b) Esta situação não contribui favoravelmente para a realização do interesse nacional de garantia da autoridade, eficiência e dinamismo do Governo enquanto órgão de soberania constitucionalmente responsável por realizar a política geral do País e administração estatal; c) O que se pretende com a presente petição é a aclaração do sentido e do conteúdo da competência do Presidente da República enquanto órgão de soberania que define a orientação política do País – artigo 56.º, n.º 2 que assegura o funcionamento regular dos órgãos do Estado, e que preside ao Conselho de Ministros – artigo 66.º, alínea d); d) Especificamente solicita que fosse aclarado se as competências do Presidente da República acima referidas, e as demais constantes da Lei Constitucional, lhe atribuem a proeminência na cadeia de comando do executivo, bem como o poder de direcção e chefia do Governo. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 29-43 Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 29-43 37 O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos à Teorização da Law in The Books e da Law in Action O Tribunal Supremo decidiu, então, que “as competências do Presidente da República estabelecidas na Lei Constitucional lhe atribuem a proeminência na cadeia de comando do poder executivo, o poder de direcção e chefia do Governo”. Foi então necessário, face a tal decisão jurisdicional, precisar melhor o que se deve entender por proeminência na cadeia do comando do poder executivo, e o poder de direcção e chefia do Governo. Os pressupostos da execução da decisão jurisdicional e o seu exercício foram: A Constituição estabelece os seguintes poderes para o Presidente da República: a) Definir a orientação política do País (art.º 56/2); b) Nomear o Primeiro-Ministro, ouvidos os Partidos políticos representados na Assembleia Nacional (art.º 66/a); c) Nomear os Membros do Governo e o Governador do Banco Nacional de Angola, sob proposta do Primeiro-Ministro (art.º 66/b); d) Pôr termo às funções do Primeiro-Ministro e demitir o Governo, após consulta ao Conselho da República (art.º 66/c, conjugado com art.º 118/c, d e e); e) Presidir ao Conselho de Ministro (art.º 66/d conjugado com art.º 68); f) Assinar os Decretos do Governo, após a assinatura do Primeiro-Ministro (art.º 70); g) Submeter a referendo, sob proposta do Governo ou da Assembleia Nacional, projectos de Lei ou de ratificação de tratados internacionais que tenham incidências sobre a organização dos poderes públicos e o funcionamento das instituições (art.º 73/1); h) Exercer poderes especiais (art.º 67); i) Nomear os Governadores das Províncias, ouvido o Primeiro-Ministro (art.º 148). O Primeiro-Ministro, por seu lado, tem as seguintes competências: a) Responder politicamente pelo funcionamento do Governo perante o Presidente da República e a Assembleia Nacional (art.º 117); b) Propor ao Presidente da República a nomeação dos Membros do Governo e do Governador do Banco Nacional de Angola (art.º 66/b); c) Dirigir, conduzir e coordenar a acção geral do Governo (art.114); d) Levar à demissão do Governo (art.º 109/2 conjugado com o art.º 118/c, d e e); e) Substituir o Presidente da República na Presidência do Conselho de Ministros (art.º 68/2); f) Dar parecer sobre a nomeação dos Governadores das Províncias (art.º 148); g) Requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação sucessiva da constitucionalidade (art.º 155/1); h) Referendar alguns dos actos do Presidente da República (art.º 110/a). O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos à Teorização da Law in The Books e da Law in Action 38 3.6 – Da conjugação desses poderes resultou que o Primeiro-Ministro tem, também, poderes próprios; mas o poder de conduzir e coordenar a acção geral do Governo é exercido sob inspiração e orientação geral do Presidente da República. Mas só isto não foi entendido como sendo suficiente para, potencialmente, não surgirem conflitos. Era necessário precisar o que se deve entender por ≤proeminência na cadeia do comando do executivo, bem como o poder de direcção e chefia do Governo≤ e, a partir daí, definirem-se, com clareza, quais os poderes e áreas de intervenção do Presidente da República e do Primeiro-Ministro, para lá do que abstractamente diz a constituição e o acórdão do Tribunal Supremo. Entendeu-se então que o Presidente da República e o Primeiro-Ministro, no que diz respeito as funções do Governo, participam da função administrativa do executivo e esta mas não é do que a função de dirigir a Administração Pública quer directa (Ministros e Secretários de Estado) quer indirecta (Institutos públicos e empresas públicas). Mas mais uma vez isto não foi suficiente. Chegados aqui houve necessidade em saber, então, como eles partilham e participam do exercício da função administrativa. A ideia-chave foi a seguinte: o Presidente da República define as políticas a seguir pelo Governo e o PrimeiroMinistro tem a incumbência de coordenar a sua execução. 3.6.1 – Nestes termos a proeminência no comando do executivo, bem como o poder de direcção e chefia do Governo deveriam, para o Presidente da República, significar o seguinte conjunto de funções e poderes daí decorrentes: por um lado funções de chefia e, por outro, funções de gestão. No exercício das suas funções de chefia, entre outras, preside o Conselho de Ministros – e intervém, pessoalmente, na nomeação dos Ministros e Secretários de Estado. No âmbito do poder de direcção o Presidente da República pode dar ordens (comandos individuais e concretos dados de forma verbal ou escrita) e instruções (comandos gerais e abstractos). No exercício das funções de gestão, competirá ao Presidente da República administrar ou gerir os serviços próprios de apoio ao exercício da função do Presidente do Conselho de Ministros (Secretário do Conselho de Ministro) e se ocupa, em especial, de determinados assuntos administrativos. Estes assuntos são, normalmente, dois: 1) os problemas da organização do Estado e do funcionamento público; 2) os ligados a administração financeira do Estado e, em especial, a elaboração e execução do orçamento. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 29-43 3.6.2 – O Primeiro-Ministro, por seu turno, definido pelo acórdão como “coadjutor” do Presidente da República intervém, sobretudo, na preparação e execução das decisões do Presidente da República e das deliberações dos órgãos colegiais. Assim, os poderes do Primeiro-Ministro de coordenação e orientação dos Ministros e Secretários de Estados (alínea a) do artigo 114.º da Lei Constitucional) circunscreve-se, na linguagem do acórdão do Tribunal Supremo, “à aplicação e à preparação das decisões, não as decisões em si mesmas”. Ou, dito de outro modo:“o Primeiro-Ministro está subordinado às deliberações do Conselho de Ministros e dirige, conduz e coordena a acção geral do Governo no quadro das deliberações tomadas pelo Conselho de Ministros sob a Presidência do Presidente da República” (citamos o acórdão) Se assim é, o Primeiro-Ministro tem poder de comando sobre os Ministros e Secretários de Estado em tudo que diga respeito a melhor preparação e execução das deliberações do Conselho de Ministros e do Presidente da República. Por isso, os principais poderes de intervenção do Primeiro-Ministro deveriam ser: a) Coordenar a execução das políticas governativas aprovadas pelo Conselho de Ministros, nomeadamente, os diversos programas ligados à actividade económica e social; b) Dirigir algumas comissões especializadas do Conselho de Ministros, sob indicação do Presidente da República; c) Acompanhar os programas de desenvolvimento regionais, aprovados nas recentes reuniões do Conselho de Ministros; d) Coordenar as acções de reassentamento das populações e os programas de reinserção social dos desmobilizados; e) Acompanhar de perto a acção dos Governos provinciais e a execução dos programas e acções estabelecidas. 3.6.3 – Como se vê, através de uma decisão judicial – lá está a jurisprudência como fonte de Direito – tentou-se em Angola então aproximar o texto constitucio- Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 29-43 39 O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos à Teorização da Law in The Books e da Law in Action Como se vê não se incluiu os relacionados a defesa nacional e as Forças Armadas, Ordem Interna e Relações Externas. Isto pela seguinte razão: embora a própria Constituição não estabeleça, expressamente, um domínio reservado do Presidente da República, temos uma prática constitucional de um verdadeiro domínio reservado o que vale por dizer, enquanto não se faz uma reforma constitucional e legislativa do sistema de defesa e das Forças Armadas, que estes assuntos devem ser incluídos nas funções de chefia do Presidente da República. O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos à Teorização da Law in The Books e da Law in Action 40 nal à realidade constitucional. Se estivéssemos nos Estados Unidos da América poderíamos dizer que em matéria de chefia do Governo, ou sistema de governo, as fontes primárias seriam a Lei Constitucional e a jurisprudência do Tribunal Supremo ligada as matérias constitucionais. A questão é a de saber se a plasticidade e o conteúdo de geometria variável do semi-presidencialismo também não contribuem para uma acentuação mais presidencialista, ou mais parlamentar, do sistema. No caso angolano têm contribuindo sem nenhuma dúvida para uma presidencialização do sistema ou, como diria Armando Marques Guedes, têm-se vindo a verificar uma clara “deriva presidencial” na sua estrutura e no seu funcionamento. Mas não pode deixar de ser curioso notar que, por um lado, a causa da demissão dos Primeiros-Ministros e, por outro, a acentuação presidencial do sistema levou, todavia, a resultados práticos muito concretos. Muitos deles benéficos. Por um lado, em matéria económica os dados apontam para o seguinte: com o Primeiro-Ministro de 1993-1996, a inflação acumulada anual no ano de 1996 foi de 1.650% e já havia atingido os 3.000%; Após a decisão judicial que conferiu a chefia do Governo ao Presidente da República, em 2000 a inflação desceu para 268%, em 2001 para 116% em 2002 para 105%, em 2003 para 76% e em 2004 estima-se 30%. Por outro lado, não pode deixar de ser verificado que quando se requereu a clareza do sistema constitucional de governo, a guerra em Angola conhecia os momentos mais violentos da sua história. Alegou-se então que a “cadeia de comando” político, governativo, militar, económico e administrativo não poderia estar dispersa e dois anos depois Angola conheceu a paz. Se fosse permitido afastar-me do tema, talvez não fosse despiciendo apreciar e investigar nestes casos o “casamento entre a legalidade e a legitimidade pelos resultados”. III – Quadro metodológico e analítico da evolução do sistema de Governo 1 – Como realçou o Professor Armando Marques Guedes na sua introdução geral. nesta Conferência o que mais nos interessa é “explorar as características e a textura do fosso manifesto entre law in books e a law in action nos constitucionalismo na África lusófona”. Dizia, ainda, que “importa apurar o como e o porquê da separação existente, delinear tanto os motivos como a estrutura do desfasamento”. Nesse quadro, vou procurar agora tentar explicar o como, o porquê e os motivos. Vou, por conseguinte, esforçar-me por averiguar quais os fundamentos que sus- Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 29-43 11 Cfr. BRITO, Wladimir de (2003), Proposta para sistema de governo para futura Constituição, Luanda Outubro 2003. Cfr. BRITO, Wladimir de op. cit p. 4. 13 Cfr. BRITO, Wladimir de op. cit. pp. 4-21. 12 Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 29-43 41 O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos à Teorização da Law in The Books e da Law in Action tentaram a evolução constitucional e, até, determinarão o requiem do semi-presidencialismo na constituição angolana. Dito de outro modo: tentarei apurar quais são os fundamentos daquilo que quero apelidar de a “Constituição real” angolana. Irei seguir de perto o pensamento do Professor Wladimir de Brito11 quando, ao fundamentar um regime presidencial para Angola, dizia que acima de tudo o fundamento do sistema de Governo revela a existência de um problema constitucional. Assim, sublinha aquele professor que “perguntar pelo fundamento da constituição angolana, essa ânsia de compreender os seus fundamentos, a sua ratio e/ou causa sufficiens, denuncia a necessidade de aprofundar e de fundamentar a própria essência desse ente que juridicamente é essa mesma Constituição para se descobrir o seu fundamento ou essência do seu ser – as regras fundamentais de uma sociedade entendidas como conjunto de normas e princípios jurídicos nele contidas – que é, ele mesmo, o fundamento da Constituição e de toda ordem jurídica angolana.” Este exercício de fundamentação mais não é do que buscar o fundamento da própria ordem jurídica angolana e que um dos eixos dominantes dessa busca é a concreta sociedade angolana nas suas diversas dimensões sócio-culturais e sócio-económicas. São estas dimensões concretas da sociedade angolana que, afinal de contas, constituem o “fundamento” e, por essa razão, “o fundamento da Constituição tem de ser procurado na sociedade em que ela é constituída em Lei Fundamental, ordenadora e conformadora da ordem jurídica12. É necessário encontrar e eleger os fundamentos de um “dado de facto” que pode conduzir a um desfasamento entre o texto da Constituição e a realidade constitucional. Mais uma vez, concordo com Wladimir de Brito13 quando convoca a “constante idiossincrática” na organização política para explicar os fundamentos de um dado regime político para uma dada sociedade. Definindo-se a constante idiossincrática “como a colectiva representação e aceitação de um modelo-tipo de qualquer organização de uma dada sociedade fundada na legitimidade do tipo tradicional, modelo cuja configuração formal e funcional é determinada por um pequeno número de elementos da sua estrutura nuclear e cuja própria subsistência também depende desses elementos”, pode dizer-se que elementos nucleares, sobretudo, fundados no seu passado histórico – social podem, ser sumariados os elementos nucleares dessa constante. O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos à Teorização da Law in The Books e da Law in Action 42 Esses elementos fornecem-nos modelos tipos, como algo colectivamente aceite e que ao longo do percurso histórico – social se vão mantendo ao longo dos tempos e quase formam uma consciência colectiva. São estes elementos que dão identidade e formam a idiossincrasia de um povo que tanto pode referir-se a organização política como a qualquer organização social. 2.1 – Na sociedade angolana, os elementos que hoje formam a constante idiossincrática devem ser recolhidos com base na história e sociologia; e um deles é a chefia unipessoal e o Conselho Consultivo. É este um elemento da constante idiossincrática angolana da organização política, uma vez que quer no período pré-colonial como no colonial, a organização política e económica da sociedade era estruturada na chefia unipessoal controlada por um conselho de notáveis. No período pós/independência o sistema de governo imposto que, nesta perspectiva, significava uma linha de continuidade da constante idiossincrática veio reforçar a ideia de chefia unipessoal, ainda que, em regime de Partido único, com “órgão colectivos de controlo”. No plano constitucional, tal como descrito nos casos apresentados, desde a primeira à actuação Lei Constitucional, a ideia de chefia unipessoal é reforçada. O Presidente da República era e é a principal figura do sistema político, sempre acompanhado por órgãos colegiais que lhe assistem no exercício dos poderes presidenciais. Esta constante não ficou de fora, também, no texto constitucional de 1992 quando no seu preâmbulo diz que “o sentido da alteração é o da clara definição de Angola como Estado Democrático de Direito, assente num modelo de organização do Estado, baseado na separação de funções e num sistema semi-presidencial que reserva ao Presidente da República um papel activo e actuante…” Com efeito, o legislador de 1992, sem prejuízo dos mecanismos de controlo de poderes, já acentuava que o semi-presidencialismo poderia transformar o Presidente da República em liderante e governante, o que veio a ser confirmado com o acórdão constitucional Na verdade, seja por razão de estabilidade económica como o da condução da guerra apesar da Constituição falar em semi-presidencialismo houve um determinado momento – em 1999 – que tudo funcionou “como que basta”. O Tribunal Supremo – entenda-se Constitucional – procurou identificar o texto constitucional e a realidade constitucional. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 29-43 IV – O requiem do semi-presidencialismo e o caminho aberto para o presidencialismo A meu ver, a constante idiossincrática angolana ponta, claramente, para uma opção de sistema de Governo presidencialista. O semi-presidencialismo, estou hoje mais certo que ontem, não é o melhor sistema de Governo para Angola. Estou porém a falar de um presidencialismo racionalizado e refreado em que o Presidente da República eleito por sufrágio universal directo vê o seu poder contrabalançado por checks and balances. Bem vistas as coisas, defendo um correcto e eficaz aproveitamento da constante idiossincrática em matéria da organização e de exercício do poder político em Angola. Não é necessário dizer que o Presidencialismo é, igualmente, democrático e representativo. Uma leitura aos projectos constitucionais dos partidos políticos apontam, salvo raras excepções, para o presidencialismo. Enfim, parece que o sistema presidencialista de governo poderá ser o que mais viabilize ir respeitando a constante idiossincrática angolana, e possa fazer coincidir a law in books, tanto quanto a natureza dos homens o permita, à law action.NE Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 29-43 43 O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos à Teorização da Law in The Books e da Law in Action 2.1.1 – Esta aproximação do texto constitucional – por via jurisprudencial – à realidade não é estranha à constante idiossincrática que vimos falando. Também é esta constante idiossincrática que explica o facto de, apesar de não ser provido durante anos em Angola o cargo de Primeiro-Ministro, por um lado, o desempenho macro-económico do Governo melhorou (conforme o atestam os indicadores); e, por outro lado, ninguém, nem os partidos políticos, tenham requerido a fiscalização da constitucionalidade do não provimento do cargo. Para terminar se bem se compreender a constante idiossincrática e a sua “recepção psicológica” veja-se a introdução feita pelo Primeiro-Ministro Marcolino Moco quando propôs a primeira composição do Governo saído das eleições de 1992 e ao abrigo da actual Lei Constitucional semi-presidencialista. Passo a citar: “o trabalho que se apresenta é fruto da actividade do grupo por si nomeado e que funciona sob signo das suas e minhas indicações não só nos termos da Constituição vigente mas fundamentalmente no âmbito do espírito colegial que sempre animou a dinâmica do nosso partido, onde o Camarada Presidente como timoneiro firme do nosso barco tem que ter necessariamente e sempre a última palavra”. Gerhard Seibert* 44 O Semi-Presidencialismo e o Controlo da O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe Introdução Declarado independente em 1975, desde 1991 que o pequeno arquipélago de São Tomé e Príncipe (STP) tem tido um desempenho interessante no capítulo da democratização e da consolidação do regime democrático. O país realizou pacificamente quatro eleições legislativas e duas presidenciais, que todas foram consideradas livres, justas e transparentes, e cujos resultados foram reconhecidos e aceites por todos os partidos e candidatos. Neste aspecto, STP é uma success story da democratização em África. Não obstante de muitos constrangimentos estruturais, sem clivangens étnicas, religiosas e linguísticas, a pequena sociedade crioula insular parece possuir algumas das condições propiciadoras de êxito num sistema multipartidário. Enquanto há trinta anos a escolha dos dirigentes são-tomenses para um Estado de partido único socialista era condicionada pela recusa da descolonização por parte do regime salazarista nos anos 60 e 70 e o consequente apelo dos nacionalistas luso-africanos aos países socialistas para apoio, assim como pela conjuntura política global naquela altura, durante a transição democrática em 1989/90 a opção dos são-tomenses pelo sistema governamental foi guiada pelo exemplo de Portugal pós-25 de Abril. Em ambos os casos, considerações relativamente ao desenvolvimento sócio-económico do arquipélago, às suas dimensões geográficas e demográficas reduzidas e às suas deficientes capacidades institucionais desempenharam um papel subordinado. Contudo, as realidades de um pequeno país como STP são bem diferentes, não apenas em termos do desenvolvimento económico. Condicionada pelas suas dimensões exíguas e pela insularidade, a vida social e política é marcada em grande medida por uma mentalidade provinciana. Entre a pequena elite, muitos se conhecem pessoalmente e * O autor é bolseiro de pós-doutoramento da Fundação para a Ciência e a Tecnologia (FCT) e investigador do Instituto de Investigação Científica Tropical (IICT), Lisboa, Área das Sociedades e Culturas Tropicais (SOC). O artigo é baseado nas comunicações ‘Aspectos do Semi-Presidencialismo em S. Tomé e Príncipe’ e ‘O Controlo da Constitucionalidade em S.Tomé e Príncipe’, apresentadas pelo autor na conferência internacional sobre ‘Constitucionalismo e Práticas Constitucionais em Países Lusófonos’. Para evitar repetições do material empírico os dois textos foram transformados em um artigo só. A estreita interligação dos dois temas em termos da law in action também sugeriu esta solução. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 O sistema semi-presidencial A Constituição democrática de STP, baseada no exemplo português de 1976 e ratificada por referendum popular em Agosto de 1990, adaptou um sistema de Governo semi-presidencial de pendor presidencial. Conforme o artigo 76 (artigo transitório 80 da nova Constituição aprovada em 2003, até à data da entrada em vigor dos novos artigos 80 a 82) compete ao Presidente da República, entre outros: b) Dirigir a política externa do País e representar o Estado nas relações internacionais c) Dirigir a política de defesa e segurança g) Nomear, empossar e exonerar o Primeiro-Ministro i) Presidir ao Conselho de ministros sempre que o entenda o) Dissolver a Assembleia Nacional, em caso de grande crise política, consultando os partidos políticos com assento na Assembleia Nacional A primeira versão desta Constituição, elaborada pelo constitucionalista português Jorge Miranda e financiada pela Cooperação Portuguesa, não incluiu os amplos poderes executivos do Presidente. Contudo, estes haviam sido concebidos posteriormente em São Tomé à própria medida pelo então Presidente Manuel Pinto da Costa (1975-1991), pouco predisposto a exercer funções meramente representativas. Na altura em que a Constituição foi redigida não havia dúvidas nas hostes do então partido único do país, o Movimento de Libertação de São Tomé e Príncipe (MLSTP), de que Pinto da Costa iria ser o primeiro Presidente democraticamente eleito de STP. Este episódio também mostra bem o grau da personalização da política em STP que até pode afectar questões constitucionais. Finalmente ele nem sequer participou nas primeiras eleições presidenciais livres de Março de 1991. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 45 O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe alguns estão ligados por laços familiares. A distância social e física entre governantes e governados é curta e muitos cidadãos conhecem em pormenor a vida pessoal dos dirigentes. Num tal ambiente, a política nacional muitas vezes assemelha-se à micropolítica: as acções políticas derivam essencialmente de relações pessoais baseadas no contexto individual, ao invés das relações institucionalizadas e indirectas e dos contactos formais, dominantes em sociedades de países grandes e desenvolvidos. Não admira que a política em STP é fortemente personalizada, enquanto questões pessoais são frequentemente politizadas. Este artigo examina dois aspectos cruciais do jovem regime democrático em STP, nomeadamente o funcionamento do sistema semi-presidencial e o controle da constitucionalidade. Não se trata de uma abordagem teórica, mas de uma perspectiva da law in action, da realidade empírica da temática. O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe 46 A coabitação entre o Governo e um Presidente com competências governamentais suplementares nas áreas da política externa e da defesa facilitou uma série de conflitos entre os órgãos de soberania, que às vezes levaram até à paralisação da acção governativa. Frequentemente a actuação governamental do Presidente não foi suplementar, mas competitiva. Alguns dos conflitos resultaram na demissão do Primeiro-Ministro pelo Presidente. Duas vezes, em 1994 e em 2001, o Presidente dissolveu a Assembleia Nacional e anunciou eleições antecipadas, embora o partido no poder mantivesse uma maioria absoluta na Assembleia Nacional.1 Desde as primeiras eleições multipartidárias em Janeiro de 1991 houve nove Governos constitucionais e dois chamados Governos da iniciativa presidencial. Em três anos o actual Presidente Fradique de Menezes demitiu, em circunstâncias diferentes, quatro Primeiros-Ministros. Governos desde 1991 Presidência de Miguel Trovoada (1991-2001): Daniel Daio, PDC-GR2, Fevereiro de 1991 a Abril de 1992 Noberto Costa Alegre, PCD-GR, Maio de 1992 a Julho de 1994 Evaristo Carvalho, Governo da iniciativa presidencial, Julho a Outubro de 1994 Carlos Graça, MLSTP/PSD3 + CODO4, Outubro de 1994 a Janeiro de 1996 Armindo Vaz, MLSTP/PSD + CODO + ADI5, Janeiro de 1996 a Novembro de 1996 Raul Bragança, MLSTP/PSD + PCD-GR, Novembro de 1996 a Janeiro de 1999 Guilherme Posser da Costa, MLSTP/PSD, Janeiro de 1999 a Setembro de 2001 Presidência de Fradique de Menezes (desde 2001): Evaristo Carvalho, iniciativa presidencial, Setembro de 2001 a Abril de 2002 Gabriel Costa, Governo de Unidade Nacional, Abril a Setembro de 2002 Maria das Neves, MLSTP/PSD + MDFM6 + ADI, Out. de 2002 a Julho de 2003 Maria das Neves, MLSTP/PSD + MDFM + ADI, Agosto de 2003 a Março de 2004 Maria das Neves, MLSTP/PSD + ADI + Uê Kedadji7, Março a Setembro de 2004 Damião Vaz d’Almeida, MLSTP/PSD + ADI + Uê Kedadji, desde Setembro de 2004 1 É notável que em ambas as eleições os respectivos partidos perdessem a sua maioria absoluta, enquanto o partido do Presidente conseguiu aumentar os seus assentos na Assembleia. Isso pode ser interpretado como aprovação eleitoral da decisão presidencial. 2 Partido de Convergência Democrática – Grupo de Reflexão, criado em 1990, vencedor das primeiras eleições livres de 1991. 3 Em Outubro de 1990, o MLSTP reconstituiu-se, incorporando a designação Partido Social-Democrata (PSD) e assumindo a sua nova aliança com o PSD português, na altura no poder. 4 Coligação Democrática de Oposição, pequeno partido que na altura não tinha assento no parlamento. 5 Acção Democrática Independente, partido criado nos fins de 1992. 6 Movimento Democrático Força de Mudança, fundado em Dezembro de 2001. 7 Uma aliança de quatro pequenos partidos, formada para as eleições de Março de 2002. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 8 9 UNDP 2004, p. 186. IMF Country Report No. 04/108, Abril 2004, p. 7. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 47 O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe Os frequentes conflitos e mudanças de Governos resultaram numa instabilidade política que, por sua vez, afectou negativamente o desempenho do Governo e, consequentemente, o desenvolvimento sócio-económico do país. Apesar de o país ter recebido largos montantes disponibilizados pela ajuda externa, entre 1990 e 2002 o crescimento anual do PIB per capita era -0.4 por cento.8 É óbvio que num outro contexto sócio-histórico o efeito negativo da instabilidade política relativamente ao desempenho da economia tivesse sido menos grave. Mas num pequeno país, onde a administração pública está tão estreitamente ligada ao poder político e não existe uma economia autónoma e não controlada pelo Estado, esta consequência era inevitável. Enquanto o sistema semi-presidencial de pendor presidencial contribuiu para esta instabilidade, não pode ser considerado a principal causa dos conflitos. Na minha opinião a própria causa tem mais a ver com o carácter e as particularidades do Estado neste pequeno e pobre país de apenas 150,000 habitantes. A economia de STP é a mais pequena economia em África, com um PIB de cerca de $60 milhões e uma renda por capita de $338 (2003).9 Devido à fraqueza do sector privado, o Estado continua ser o maior empregador, o maior consumidor e monopoliza e controla a maior parte dos recursos do país, nomeadamente a ajuda externa que sustenta o Estado. Ao mesmo tempo o sector privado é muito fraco é directa ou indirectamente dependente deste Estado e dos seus agentes. Nestas condições a competição política não é apenas uma luta pelo poder político por si, mas também pelo acesso aos fundos públicos e a sua distribuição entre as respectivas clientelas políticas. De facto, a causa por vários conflitos políticos em STP, incluindo aqueles entre o Governo e o Presidente não foram simples divergências em termos programáticas, mas a competição pelo controlo de projectos e fundos. Teoricamente motor de desenvolvimento para todos, como regulador da economia, o Estado tornou-se meio de sobrevivência para alguns e de enriquecimento para poucos. O actual escândalo financeiro do Gabinete de Gestão das Ajudas (GGA) é um exemplo disso. Este departamento governamental sob tutela do Ministério do Comércio gere as contrapartidas em moeda local da comercialização da ajuda externa, sobretudo a ajuda alimentar. Conforme o compromisso assumido com os doadores estes fundos são destinados para o financiamento de projectos sociais e infra-estruturais para o desenvolvimento do país. Em vez disso, desde a sua criação em 1993 o GGA conce- O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe 48 deu ilegalmente créditos e pagamentos para serviços não prestados a membros da classe política e outras pessoas destacadas da sociedade. Trata-se de uma espécie da privatização do Estado por interesses pessoais ou de grupo. Um exemplo da competição pelo acesso a fundos públicos como causa de um conflito político-constitucional é a demissão do Primeiro-Ministro em Julho de 1994. Em 24 de Abril de 1992, o ministro da Economia e Finanças do Governo cessante, Norberto Costa Alegre, foi unanimemente escolhido pelo partido maioritário, o PCD-GR, para substituir o Primeiro-Ministro Daniel Daio, demitido naquele mês. Relutante, o Presidente Miguel Trovoada só nomeou Costa Alegre a 11 de Maio. Disse-se na altura que o Presidente tinha considerado a alternativa de dissolver a Assembleia Nacional e convocar eleições antecipadas, abrindo assim caminho à criação de um novo partido político que apoiasse as suas posições políticas. Contudo, terá chegado à conclusão que não estavam ainda reunidas as condições para isso. Na sequência da derrota do PCD-GR nas primeiras eleições autárquicas realizadas em Dezembro desse ano, ganharam ímpeto as exigências da oposição para que fosse demitido o Governo Costa Alegre e formado um Governo de unidade nacional. O Governo recusou esta proposta, argumentando que contrariava a vontade expressa pelo eleitorado nas legislativas de Janeiro de 1991. Em Maio de 1993 uma tentativa da oposição parlamentar de derrubar o Governo de Costa Alegre por uma moção de censura foi rejeitada pelos 28 votos do PCD-GR. Com efeito, a moção de censura era mais uma via de acesso a fundos governamentais e não uma forma de fortalecer o grau de responsabilização política do Governo. Em Abril de 1994, numa entrevista televisiva por ocasião do terceiro aniversário da sua investidura, o Presidente Trovoada dissociou-se da política económica do Governo do PCD-GR. Contudo, desmentiu categoricamente alegações segundo as quais estaria a sabotar a política governamental ao atrasar a promulgação de cerca de 60 decretos submetidos pelo Governo, tendo sublinhado que, se os decretos não haviam sido promulgados em tempo devido, havia razões justificadas para o seu veto. Reagindo à entrevista, o PCD-GR publicou um comunicado acusando o Presidente de ter arbitrariamente impedido a realização de projectos com impacto social, de modo a prejudicar a imagem do Governo aos olhos da população poucos meses antes das eleições legislativas, previstas para Janeiro de 1995. Em Junho, o PCD-GR emitiu outro comunicado, acusando Trovoada de ‘obstrução sistemática’ do programa do Governo e de ‘constituir o mais activo opositor do PCD-GR’. O partido referiu-se à recusa do Presidente de promulgar dois decretos governamentais que criaram duas linhas de crédito para pequenos empresários, como parte do projecto Dimensão Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 10 Os líderes do PCD-GR e Miguel Trovoada já estiveram em campos opostos no caso de um grande conflito durante o processo da descolonização em 1974/75. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 49 O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe Social do Ajustamento, financiado pelo Banco Africano de Desenvolvimento em cerca de $2 milhões e chefiado por Alda Bandeira, mulher do Primeiro-Ministro. Trovoada via estes projectos como um fundo para sustentar os clientes do PCD-GR. Por fim, a 2 de Julho, o Presidente Trovoada demitiu o Primeiro-Ministro Costa Alegre. O decreto presidencial referia ser necessário ‘pôr fim a um mau relacionamento político, que se agrava, entre o Presidente da República e o chefe do Governo.’ Trovoada acusou o partido no poder de ter repetidamente questionado os poderes constitucionais do chefe do Estado. Ele queixou-se que embora tivesse vetado um decreto governamental sobre a atribuição de facilidades de crédito, este tentara contornar o veto presidencial, emitindo um simples despacho normativo. Na realidade, as principais causas dos problemas entre o Presidente e o Governo era a desconfiança mútua10 e a competição pelo controlo dos fundos estrangeiros, além dos fundos da Dimensão Social de Ajustamento, sobretudo o projecto de uma zona franca em São Tomé, então proposta por uma empresa francesa. Esta tinha prometido angariar $54 milhões em termos favoráveis para a primeira fase do projecto, mas os custos de toda a infra-estrutura foram estimados em $97 milhões. A empresa francesa reivindicava direitos comerciais exclusivos, amplos privilégios fiscais e direitos soberanos dentro da zona franca. Porém, o Governo recusou-se a aceitar o projecto francês na sua versão original, exigindo algumas alterações. Pretendia o Governo manter a autoridade, organização e controlo da zona, deixando a gestão a cargo da empresa francesa. Estas exigências foram rejeitadas pelos franceses. O Governo afirmou repetidas vezes que Trovoada retaliou a recusa do contrato da empresa francesa, boicotando e atrasando sistematicamente a política sócio-económica do Governo. Por sua vez, o chefe do Gabinete da Presidência sugeriu que o próprio Governo fizera atrasar deliberadamente o projecto, porque uma empresa local de consultoria ligada ao partido no poder estava interessada em administrar a zona franca. Em 5 de Julho, Trovoada nomeou para o cargo de Primeiro-Ministro o seu confidente Evaristo Carvalho, ministro da Defesa no Governo de Costa Alegre. Dois dias mais tarde Carvalho apresentou o seu Governo, cujo tempo de vida seria curto, uma vez que a 10 de Julho o Presidente dissolveu a Assembleia Nacional, anunciando eleições legislativas antecipadas para 2 de Outubro. Ao dissolver o parlamento, Trovoada impediu que a maioria parlamentar do PCD-GR confrontasse o novo O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe 50 Governo com uma moção de censura. Uma vez empossado, o Governo de Evaristo Carvalho demitiu alguns deputados e militantes do PCD-GR das suas funções no aparelho de Estado. As duas linhas de crédito foram extintas, enquanto o projecto da zona franca nunca se realizou. Resumindo, perante as características do Estado e das lutas políticas em STP o sistema semi-presidencial de pendor presidencial por si não pode ser culpado como a principal causa dos conflitos entre os órgãos do poder. Um outro fenómeno interligado do sistema semi-presidencial em STP é a participação mais ou menos activa do Presidente na política partidária do país que claramente não está prevista na Constituição que diz que ‘as funções de Presidente da República são incompatíveis com qualquer outra função pública ou privada.’ (novo Artigo 79). Apesar desta incompatibilidade, os dois detentores do cargo de Chefe de Estado criaram os seus próprios partidos políticos ou, melhor dito, mandaram os seus seguidores fundar o partido, porque devido à Constituição não podiam assumir abertamente a liderança do partido. Após as eleições presidenciais de Março de 1991, amigos de Miguel Trovoada tinham encetado planos para estabelecer o seu próprio partido intitulado União Social-Democrata (USD), mas foram dissuadas pelo Presidente, que achava não ser ainda a altura oportuna. Nos finais de 1992, após a primeira ruptura entre Trovoada e o PCD-GR, os apoiantes do Presidente Miguel Trovoada fundaram a Acção Democrática Independente (ADI), que concorreu às eleições autárquicas como grupo de intervenção cívica, transformando-se formalmente em partido político em Março do ano seguinte. Os dirigentes do partido eram conhecidos apoiantes e amigos do Presidente e os seus assessores, que sempre procuraram identificar-se com as posições e interesses de Trovoada. A liderança do ADI foi assumida pelo jurista Gabriel Costa, assessor presidencial para assuntos políticos e jurídicos. O actual Presidente Fradique de Menezes seguiu o exemplo do seu predecessor. Em Dezembro de 2001, cinco meses depois da sua eleição como Presidente, o ex-deputado do ADI (1994-1998) mandou constituir o Movimento Democrático Força de Mudança (MDFM), cuja sigla também é interpretado como Movimento de Defesa de Fradique de Menezes. Neste caso o primeiro responsável do partido foi um alto funcionário da empresa privada de Menezes. De facto, o partido presidencial não é baseado em programas políticas, mas serve para defender os interesses do Presidente. Baseia-se inteiramente na personalidade do seu líder tutelar. Por conseguinte, não é provável que o partido surja a defender quaisquer posições não coincidentes com os do Chefe do Estado. Enquanto Miguel Trovoada sempre desmentiu o seu papel activo em qualquer política partidária, Fradique de Menezes já confessou que é “líder virtual” do MDFM. Que o sucesso de um tal partido depende muito Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 11 Em Agosto de 1992 o ADI saiu desta aliança. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 51 O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe da pessoa do Presidente e o seu papel de patrono mostra o declínio do ADI depois da eleição de Menezes como Presidente. Com Miguel Trovoada fora do palácio presidencial, nas eleições antecipadas de Março de 2002 o partido perdeu oito dos seus dezasseis assentos no parlamento, embora tivesse formado uma aliança eleitoral com quatro pequenos partidos, o Uê Kedadji.11 Nestas eleições o recém-criado MDFM, unido com o PCD numa lista comum, ganhou 23 dos assentos na Assembleia. Devido ao carácter conflituoso do sistema semi-presidencial de pendor presidencial nunca faltaram ideias ou intenções de fazer uma revisão constitucional para clarificar os artigos ambíguos relativamente às competências dos órgãos do Estado e alterar o sistema actual em um sistema presidencial ou manter o semi-presidencialismo, porém, de pendor parlamentar. Mas durante a presidência de Miguel Trovoada nunca houve uma maioria suficiente na Assembleia para efectuar uma revisão constitucional. Um motivo para a criação do ADI era inviabilizar uma maioria favorável ao sistema de pendor parlamentar. Finalmente, foi mais um conflito entre o Presidente e o Governo que facilitou a alteração do sistema governamental em STP. Em Setembro de 2002 a polémica demissão do Primeiro-Ministro Gabriel Costa pelo Presidente Fradique de Menezes foi também contestada por muitos deputados do próprio partido do Presidente. Muitos destes deputados da bancada MDFM/PCD eram, como o próprio Gabriel Costa, antigos membros do ADI. Esta contestação criou pela primeira vez uma maioria de dois terços de deputados da Assembleia Nacional, necessária para modificar a Constituição. No mês seguinte a Assembleia iniciou a revisão constitucional para clarificar os artigos ambíguos que, desde 1991, tinham facilitado vários conflitos político-constitucionais entre o Presidente e o Governo. As emendas apresentadas reduziram os poderes do Presidente da República reforçando as competências do Governo e do parlamento (ver os novos Artigos 80, 81 e 82). Era óbvio que a decisão contra a alternativa do sistema presidencial não fosse uma simples questão constitucional, mas estava directamente ligada à pessoa do Presidente no poder. O Presidente Menezes condenou ferozmente a pretendida revisão como uma revolução de palácio e ameaçou dissolver a Assembleia Nacional, caso não chegasse a um consenso comum relativamente às modificações constitucionais. Não obstante, no início de Dezembro os 52 deputados presentes na sessão da Assembleia Nacional aprovaram unanimemente as emendas da Constituição que entrariam em vigor no fim do mandato do Presidente em 2006. O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe 52 Em vez de promulgar o novo texto constitucional, no início de Janeiro, o Presidente devolveu-o à Assembleia Nacional, alegando a existência de 35 erros ortográficos. Esta corrigiu os erros, reenviando o documento ao Presidente. Como o parlamento recusou a proposta de Menezes de submeter as emendas a um referendo popular, em 17 de Janeiro de 2003, o Presidente vetou a nova Constituição. Ao mesmo tempo, anunciou que vetaria a Constituição pela segunda vez, se o parlamento não tomasse em consideração as suas sugestões, embora a Constituição não permitisse um segundo veto presidencial. Para evitar a reapreciação das emendas pela Assembleia, no dia 21, Menezes dissolveu-a e anunciou eleições antecipadas para 13 de Abril. O conflito foi resolvido por conversações realizadas entre as partes com mediação da então primeira-ministra, Maria das Neves (MLSTP/PSD), e da Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, Alice Carvalho. Em 24 de Janeiro, o Presidente Menezes e representantes da Assembleia Nacional assinaram um memorando de entendimento, segundo o qual o Presidente revogou o decreto de dissolução da Assembleia e promulgou parte da revisão constitucional e esta aceitou submeter os artigos da nova Constituição referentes aos poderes do Presidente ao um referendo popular antes do termo do mandato do Presidente, em simultâneo com as eleições legislativas em Março de 2006. No entretanto, os defensores da nova Constituição semi-presidencial de pendor parlamentar argumentam que um tal referendo seria inconstitucional, visto que o Artigo 71, 3 da Constituição de 2003 explicitamente exclui do âmbito de referendo as alterações à Constituição. É óbvio que esta posição seja contestada pelo Presidente, constituindo matéria para mais um conflito político-constitucional no futuro próximo. Provavelmente Fradique de Menezes e os seus apoiantes vão fazer tudo possível para realizar e ganhar o referendo popular. No seu segundo congresso em Abril de 2004 o MDFM já declarou a luta pelo sistema presidencial como prioridade da sua futura actuação. Ao mesmo tempo actuam influências externas a favor do sistema presidencial. O petróleo de STP resultou no aparecimento de dois novos fortes parceiros bilaterais, a Nigéria e os Estados Unidos da América, ambos países com um sistema presidencial. Desde a assinatura do tratado da Zona de Desenvolvimento (de Petróleo) Conjunto (JDZ) em Fevereiro de 2001 com a Nigéria este país tornou-se inevitavelmente o mais importante parceiro de STP na região. Os EUA não têm apenas interesse no petróleo de STP, mas também na cooperação militar com STP, devido a posição estratégica do arquipélago no Golfo da Guiné. Desde três anos multiplicaram-se os contactos oficiais e a cooperação com os EUA. O interlocutor principal dos nigerianos, sobretudo do Presidente Obasanjo, não é o Governo, mas o Presidente Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 A Fiscalização da Constitucionalidade Em STP o controlo não jurisdicional da constitucio- nalidade pela comunicação social e pela sociedade civil está ainda nos seus princípios. Segundo Guedes (2002:166) STP tem uma sociedade civil deficitária em termos de participação política direito. A liberdade de expressão e a liberdade de imprensa são formalmente garantidas. Contudo, na prática estes direitos são submetidos a vários constrangimentos que impedem a sua plena realização. Não existem media fortes e independentes no pequeno arquipélago. A rádio e a televisão são controladas pelo Governo. Jornais no próprio sentido da palavra não existem, mas apenas uns boletins fotocopiados de poucas folhas, escritos por jornalistas locais, nomeadamente Tribuna, O Parvo, O Semanário e Vitrina, que aparecem com irregularidade em pequenas tiragens que mal chegam a quinhentos exemplares.12 O país não tem uma impressora para produzir um verdadeiro jornal e muito menos existe um sector privado para sustentá-lo. Além disso, a maioria dos jornalistas é inadequadamente formada e, em termos de emprego, pertence formalmente à administração pública. O grau de organização da sociedade civil é fraco e os interesses dos seus membros estão frequentemente interligados aos do Estado. A força de uma sociedade civil depende do 12 Do Vitrina existe também uma versão online que se encontra junto com o diário digital Téla Nón no site www.cstome.net. Um terceiro boletim na Internet é o Jornal de São Tomé e Príncipe www.jornal.st. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 53 O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe Fradique de Menezes. Uma vez o embaixador nigeriano em São Tomé disse-me que para o seu país era pouco compreensível que um chefe de Estado constitucionalmente não tem plenos poderes executivos. O diplomata achou estranho que um Presidente africano nem sequer podia assinar um contrato de petróleo. Parece-me também que os representantes norte-americanos, tanto os do Governo como os das empresas e outras entidades, procuram em primeiro lugar o contacto com o Presidente. Suponho que muitas vezes os norte-americanos nem sequer sabem que em STP o chefe do Governo é o Primeiro-Ministro. Mas também já aconteceu o contrário. Quando há dois anos Fradique de Menezes escreveu a uma empresa petrolífera nigeriana com sede em Houston, Texas, que anulasse o contrato assinado com STP em Fevereiro de 2001, o responsável da empresa respondeu ao Presidente que segundo a Constituição do seu país não tinha esta competência. Seja como for, a influência destes países e o facto que na região domina o presidencialismo pode reforçar a posição dos defensores do presidencialismo em STP. O compromisso podia ser a manutenção do actual semi-presidencialismo de pender presidencial. O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe 54 nível da cidanização dos seus membros. Contudo, este nível é necessariamente baixo numa sociedade marcada por uma história de trabalho forçado e regimes autoritários e em que a grande maioria da população tem pouca escolaridade e instrução, vivendo na pobreza e miséria. Um outro factor é a já referida dependência directa ou indirecta dos cidadãos do Estado, o que dificulta a articulação de interesses organizados independentes deste Estado. È uma das razões que muitas vezes denúncias de irregularidades e abusos do poder cometidos por dirigentes são divulgadas por panfletos anónimos. Em comparação, muito menos frequente é a divulgação de cartas abertas com as assinaturas dos seus autores. Em STP um Tribunal Constitucional como órgão jurisdicional de fiscalização da constitucionalidade foi apenas criado nominalmente pela Revisão Constitucional de Janeiro de 2003. As Constituições anteriores regulamentavam a fiscalização política de constitucionalidade pelo parlamento, nomeadamente a Assembleia Nacional Popular de 51 deputados, escolhidos por delegados distritais que, por sua vez, eram eleitos por voto aberto, directo e público (1980 a 1991) e a Assembleia Nacional de 55 deputados, eleitos democraticamente (desde 1991). A primeira Constituição Política de STP aprovada ‘por aclamação em reunião conjunta do Bureau Político do MLSTP e a Assembleia Constituinte’ em Novembro de 1975 não se pronuncia sobre a fiscalização da constitucionalidade. O Capítulo IV desta Constituição contém apenas disposições relativamente à alteração da Constituição que é possível por iniciativa de, pelo menos, um terço dos membros da Assembleia Popular (Artigo 46) e ‘deve ser aprovada pela maioria de dois terços dos membros’ (Artigo 47,1). De acordo com o preâmbulo da Constituição, ‘o povo são-tomense continuava a sua marcha irreversível a caminho da revolução democrática e popular com o fim de atingir os objectivos definidos pelo MLSTP e lutando para a construção de uma sociedade livre da exploração do homem pelo homem.’ A primeira revisão da Constituição aprovada pela Assembleia Popular Nacional em 1980 atribui à APN o direito de ‘velar pelo cumprimento da Constituição e as demais leis da República e apreciar os actos do Governo ou da Administração Pública, podendo declará-las com força obrigatória geral, salvo situações criadas por casos julgados e a inconstitucionalidade de quaisquer normas’ (Artigo 32 k). Tendo em conta a natureza do então regime do partido único de inspiração soviético-socialista, duvido que a Assembleia Popular alguma vez questionasse a constitucionalidade de actos do Governo. Na prática, os deputados da Assembleia Popular agiam como marionetas, batendo palmas a favor do Governo e ratificando por unanimidade decisões tomadas ao mais alto nível do regime. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 13 Agradeço esta informação a Carlos Neves, Vice-Presidente da Assembleia Nacional de STP, a Gabriel Costa, ex-Primeiro Ministro (2002) e a Albertino Bragança, deputado do PCD. 14 Por exemplo, em Junho de 2004, uma delegação do Príncipe entregou ao Presidente Fradique de Menezes uma petição com mais do que mil assinaturas, exigindo a realização das eleições regionais nesta ilha, repetitivamente adiadas desde 1998, até ao fim do ano. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 55 O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe Também os autores da Constituição democrática de STP, ratificada por Referendo Popular em Agosto de 1990, atribuíram à Assembleia Nacional a competência da fiscalização política da constitucionalidade, modificando apenas o antigo Artigo 32 k. O seu Artigo 86 p diz: Compete à Assembleia Nacional apreciar, modificar ou anular os diplomas legislativos ou quaisquer medidas de carácter normativo adoptadas pelo órgão do poder político que contrariem a presente Constituição. A Assembleia Nacional também decide por via incidental em casos da questão da inconstitucionalidade relativamente a sentenças dos tribunais (Artigo 111). A questão podia ser levantada oficiosamente pelo tribunal, pelo Ministério Público ou por qualquer das partes. Admitida a questão da inconstitucionalidade, o incidente sobe em separado ao parlamento, que decidirá. De facto, embora tivesse poderes para tal, a Assembleia Nacional nunca se pronunciou formalmente sobre questões de inconstitucionalidade conforme os Artigos 32 k ou 111.13 Contudo, isso não significa que não houve questões relativamente à constitucionalidade de actos legislativos e administrativos ou na matéria da violação de direitos humanos ou civis. Conhecidos são, por exemplo, os casos de arguidos que ficaram detidos em prisão preventiva fora do prazo estabelecido pela lei. Mas ninguém levou estas violações dos direitos civis até à Assembleia Nacional. Um outro exemplo conhecido é a constante violação do Artigo 119 da Constituição de 1990 (o Artigo 141 da revisão de 2003), segundo o qual os órgãos do poder local têm um mandato de três anos. De facto, as eleições autárquicas em São Tomé realizaram-se apenas uma única vez, em Dezembro de 1992. Desde então os membros das seis Assembleias Distritais em São Tomé nunca mais foram eleitos, principalmente devido à ausência da vontade política das autoridades nacionais. A mesma anomalia ocorreu no Príncipe, onde as eleições regionais, introduzidas pela concessão da autonomia política a esta ilha em 1994, foram realizadas apenas uma vez só, em Março de 1995. Várias vezes políticos, deputados e a população chamaram a atenção a esta violação da Constituição, porém, a Assembleia Nacional nunca tomou uma decisão formal relativamente a esta anomalia nos termos do Artigo 86 p.14 O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe 56 Possíveis explicações para a inércia da Assembleia Nacional em matéria da fiscalização da constitucionalidade são as suas fracas capacidades institucionais e a sua relativa fraqueza política perante os outros órgãos da soberania. Muitos dos deputados não possuem uma formação adequada e frequentemente não dispõem do conhecimento necessário para eficientemente desempenhar o seu papel. Estes constrangimentos também se reflectem nas dificuldades que a Assembleia Nacional enfrenta no cumprimento do seu papel legislativo. Não obstante, a Assembleia Nacional actuou uma vez numa questão constitucional quando impediu um vazio de poder institucional causado pelo atraso das eleições presidenciais ao prorrogar o mandato de Trovoada em Abril de 1996. Em Janeiro daquele ano, devido a problemas técnicos com o recenseamento eleitoral, a Comissão Eleitoral Nacional (CEN) pediu que fossem adiadas as eleições presidenciais anunciadas pelo Presidente Trovoada para 3 de Março, dado que uma emenda à Lei Eleitoral aprovada em Setembro de 1995 impunha um novo recenseamento eleitoral. Ao contrário do que sucedia anteriormente, a nova legislação exigia que os cartões tivessem fotografias dos titulares, mas o país não dispunha de meios financeiros, técnicos e logísticos para recolher 50 mil fotografias dentro do período oficial de recenseamento que era de 45 dias. O problema foi resolvido com a ajuda dos países doadores que ofereceram máquinas Polaroid, rolos fotográficos e outros materiais necessários. Em resposta ao pedido da CEN, no mês de Fevereiro, a Assembleia Nacional solicitou ao Presidente Trovoada o adiamento das eleições e aprovou uma resolução estabelecendo que estas deveriam ter lugar antes do dia 2 de Julho. Em finais de Março, o Presidente marcou as eleições para 30 de Junho. Porque o mandato de Trovoada terminava oficialmente a 3 de Abril, exactamente 24 horas antes, a Assembleia aprovou uma legislação que prorrogava o mandato presidencial até à investidura do próximo Presidente ou por um período máximo de cinco meses. Contudo, o mandato prorrogado não incluía a contestada prerrogativa de dissolver o parlamento (Artigo 76,a da Constituição de 1980). A lei visava evitar um vazio de poder institucional que teria sido criado após o fim do termo original de cinco anos de Trovoada. Na altura o constitucionalista Jorge Miranda, autor da Constituição, saudou a decisão de se prorrogar o mandato do Presidente, como ‘a mais natural e adequada solução’. Além disso, houve vários conflitos político-constitucionais relativamente aos poderes executivos do Presidente da República, no âmbito do sistema semi-presidencial, que foram resolvidos sem o apelo à Assembleia Nacional, que, aliás, estava activamente envolvida em todos estes litígios. Factor positivo de todos os conflitos Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 Caso 1 Demissão do Primeiro-Ministro Daniel Daio (PCD-GR) em 1992 Pouco depois das primeiras eleições democráticas, no início de 1991, surgiram problemas entre o Presidente Trovoada e o Governo do PCD-GR relativamente aos poderes constitucionais dos dois órgãos de Estado. O PCD-GR, que tinha 33 assentos na Assembleia Nacional, manifestou-se favorável a uma revisão do sistema semi-presidencial da Constituição. O partido contestou os direitos do Presidente de controlar a Defesa e os Negócios Estrangeiros, de presidir ao Conselho de Ministros sempre que o entendesse e de demitir o Governo sem consentimento do Parlamento. Em seguida houve divergências entre o Governo e o Presidente em relação à assinatura de um programa com as instituições de Woods e várias propostas de negócio estrangeiras para o país. Em Abril de 1992, a oposição organizou uma manifestação, exigindo a demissão do Primeiro-Ministro Daniel Daio por este ter aceite as medidas económicas impostas pelo FMI. Em defesa do seu Primeiro-Ministro, o PCD-GR anunciou, a 12 de Abril, que iria submeter ao parlamento uma moção de confiança ao Governo. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 57 O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe foi que na pequena sociedade crioula de STP os políticos têm a capacidade de resolver conflitos sem recorrer à violência física. A reposição da ordem constitucional por via de negociação com mediação externa no caso dos golpes de Estado de 1995 e de 2003 é um outro exemplo desta capacidade. Não obstante, em todos os conflitos os custos políticos e sócio-económicos foram elevados. Um destes litígios foi a acima referida demissão do Primeiro-Ministro Norberto Costa Alegre (PCD-GR) em 1994. Neste caso o Governo aceitou contra a sua vontade a decisão do Presidente, visto que em 1992 constitucionalistas portugueses confirmaram a constitucionalidade da demissão do Primeiro-Ministro por decreto presidencial. Um outro exemplo foi o já mencionado braço-de-ferro do Presidente com o parlamento no início de 2003. Então chegaram a São Tomé através da comunicação social lusa comentários públicos de constitucionalistas portugueses que desaprovaram como inconstitucional a actuação do Presidente. Estes exerciam provavelmente uma certa influência na actuação do Presidente. Contudo, o próprio conflito foi resolvido por negociações internas com mediação da primeira-ministra e da Presidente do Supremo Tribunal de Justiça. Um outro conflito anterior foi resolvido com a referida intervenção formal de constitucionalistas portugueses, que produziram pareceres jurídicos, enquanto que num caso seguinte o Presidente venceu o braço-de-ferro com o Governo depois de um impasse de cinco meses. Vamos ver os pormenores e o contexto político destes casos um a um. O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe 58 Em 21 de Abril, os partidos da oposição, MLSTP/PSD e CODO, organizaram mais uma manifestação da população em protesto contra alegados métodos políticos autoritários do Governo e contra a aceitação das medidas de austeridade impostas pelo FMI. No dia seguinte, véspera da votação da moção de confiança, Trovoada demitiu o Primeiro-Ministro Daniel Daio, argumentando que as instituições do Estado não estavam a funcionar bem, que se rompera o diálogo entre o Presidente e o chefe do Governo e que não havia perspectivas de consenso. Trovoada negou explicitamente que a demissão fosse um ajuste de contas pessoal com Daio, que foi chefe das forças de segurança aquando da sua detenção em 1979.15 A demissão do Primeiro-Ministro foi saudada pelos partidos da oposição, que se declararam prontos a participar num Governo de unidade nacional. Contudo, o Governo resistiu, a pretexto de que constitucionalmente só podia ser demitido por uma moção de censura da Assembleia Nacional. O então ministro da Justiça, Olegário Tiny, denunciou publicamente a demissão de Daio como um golpe constitucional. Finalmente o PCD-GR só aceitou a decisão de Trovoada depois dos constitucionalistas portugueses Armando Marques Guedes e Vital Moreira se terem deslocado a São Tomé a pedido do Presidente Trovoada e interpretado o texto constitucional a favor da sua posição. Perante o impasse que existia naquela altura em São Tomé e a ausência de uma instância imparcial local para interpretar a Constituição, era lógica é compreensível a iniciativa de recorrer a pareceres de constitucionalistas portugueses, tanto mais que o texto são-tomense é baseado na Constituição portuguesa e da autoria de juristas portugueses. Caso 2 Estabelecimento unilateral de relações diplomáticas com Taiwan Em Maio de 1997, tanto o Governo de Raúl Bragança (MLSTP/PSD) como a Assembleia Nacional opuseram-se à decisão unilateral do Presidente Trovoada de estabelecer relações diplomáticas com Taiwan. Na altura a República Popular da China, desde 1975 um importante país doador de STP, suspendeu as relações diplomáticas com o arquipélago, interrompeu os programas de cooperação e exigiu o reembolso, dentro de 90 dias, da dívida bilateral de STP no valor de $17 milhões. Em troca pelo reconhecimento diplomático, Taiwan prometeu ajudas de $30 milhões 15 Detido pelas forças de segurança do regime em Outubro de 1979, o então ministro Trovoada passou 21 meses na prisão, sem acusação formal e sem julgamento, antes de ser posto em liberdade em Julho de 1981. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 16 Kritzer 2002. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 59 O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe durante um período de três anos. Trovoada declarou que perante a situação precária de STP, esta ajuda não podia ser rejeitada. Contudo, o Governo questionou a competência do Presidente nesta decisão e declarou que as ajudas prometidas por Taiwan não podiam recompensar pela perda da cooperação de muitos anos com a China Popular. Desde 1975 Pequim tinha oferecido doações no valor total de $33 milhões e concedido empréstimos isentos de juros de $19 milhões. Consequentemente, o Governo recusou-se de aceitar ajudas de $4.3 milhões postas à disposição por Taiwan e proibiu os seus representantes de receber quatro altos diplomatas taiwaneses, enviados para representar o seu país em São Tomé. Durante o empate entre o Presidente e o Governo existiam duas embaixadas chinesas em São Tomé. Finalmente, em Outubro o Governo retirou a sua oposição ao reconhecimento de Taiwan ‘para evitar um conflito aberto com o Presidente’. Este litígio político-constitucional foi resolvido graças à chamada cheque-book diplomacy dos taiwaneses, que convenceu Governo e parlamento da vantagem de aceitar a decisão do Presidente. Foi a revisão constitucional de 2003 que também criou um Tribunal Constitucional em STP, que é composto por cinco juízes, designados pela Assembleia Nacional (Artigo 132, 1). Ao mesmo tempo, mantém-se integralmente a antiga disposição da fiscalização política da constitucionalidade pela Assembleia Nacional (novo Artigo 97 q). É notável que além de STP e Cabo Verde, onde a constituição de um tribunal constitucional está prevista na revisão constitucional de 1999, apenas nove Estados membros da União Africana tenham nominalmente um tribunal constitucional, nomeadamente África do Sul, Benin, Egipto, Gabão, Guiné Equatorial, Madagáscar, República Central Africana, Seychelles e Togo. Nas Seychelles, também uma pequena sociedade crioula insular, um Tribunal Constitucional existe apenas nominalmente, pois, de facto, é uma divisão do Supremo Tribunal, com os mesmos juízes. De entre os outros pequenos Estados insulares de África, nos Comores a fiscalização da constitucionalidade cabe a um Supremo Conselho da República e nas Maurícias uma Câmara Constitucional do Supremo Tribunal desempenha este papel.16 É obvio que em Cabo Verde e em STP a escolha de constituir um próprio Tribunal Constitucional fosse mais influenciada pelo exemplo da antiga potência colonial do que por considerações da dimensão demográfica, do desenvolvimento sócio-económico do país ou das capacidades institucionais em termos dos recursos humanos e dos meios técnicos e financeiros disponíveis. O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe 60 Em STP o Tribunal Constitucional não foi ainda implementado, apesar de já estar na agenda de trabalhos da Assembleia, que deve preparar uma Lei de instalação do referido Tribunal. O Artigo 156 regulamenta, que enquanto o Tribunal Constitucional não for legalmente instalado, a administração da justiça em matéria de natureza jurídico-constitucional passa a ser feita pelo Supremo Tribunal de Justiça. 17 Enquanto exercer as funções de Tribunal Constitucional, o Supremo Tribunal de Justiça, de três juizes, é composto por mais dois juizes, dos quais um é eleito pela Assembleia Nacional e um é nomeado pelo Presidente da República (Artigo 157). Contudo, quase dois anos passados desde a revisão constitucional não foram ainda designados os dois juizes para integrarem o Supremo Tribunal de Justiça. Devido a esta anomalia existe um vazio institucional relativamente ao controlo da constitucionalidade o que constitui na opinião do ex-Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, Dr. Pascoal Daio, “em última análise uma denegação de justiça em matéria constitucional na ordem jurídica de STP.”18 De facto, parece que a nomeação dos dois juizes não é uma prioridade na agenda política dos órgãos de Estado em STP. No início de Novembro de 2004, o Juiz Conselheiro do Supremo Tribunal de Justiça, Silvestre da Fonseca Leite, levantou publicamente a questão da inconstitucionalidade dos Artigos 2, 104 e 185 do Projecto Lei de Revisão da Lei Eleitoral de 1990, que torna o direito de voto um dever obrigatório e sanciona drasticamente os cidadãos que não participem no escrutínio. Se esta lei for aprovada sem alterações, o país não tem um Tribunal Constitucional em funcionamento para fiscalizar a constitucionalidade da nova legislação eleitoral. Neste caso parece pouco provável que, conforme o Artigo 97 q, a Assembleia Nacional questiona a constitucionalidade da sua própria legislação. Este vazio institucional devido à morosidade da tomada de decisões pelos órgãos de soberania reflecte também o mau funcionamento da instituições em geral e do sistema judicial em particular. Outro exemplo disso é que nos finais de 2000 o Conselho Superior Judiciário, o órgão de autoGoverno da magistratura em STP, não se tinha reunido durante mais de dois anos.19 Outros constrangimentos que afectam a justiça são a escassez dos recursos humanos e a falta de meios financeiros. 17 Nota-se que, desde 1991 até à criação de um Tribunal de Contas em 2003, legalmente o Supremo Tribunal de Justiça também funcionava como Tribunal de Contas, porém, na prática nunca exercia estas funções (A. Marques Guedes et al. 2002:79; G. Seibert 2001:287). 18 Comunicação pessoal, 21 de Outubro de 2004. 19 A. Marques Guedes et al. 2002::88. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 Conclusões Sem dúvidas, a natureza e certas ambiguidades do sistema semi-presidencial de pendor presidencial têm facilitado vários conflitos entre o Presidente e o Governo, provocando tensões e impasses políticos. Na prática houve uma tendência da presidencialização do sistema, uma extensão do poder presidencial, o que se 20 US State Department. Country Reports on Human Rights Practices 2003. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 61 O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe Contudo, não apenas a falta de meios e de pessoal adequadamente formado, mas também a primazia da política, das conexões pessoais e das obrigações mútuas que os juizes mantêm a nível privado numa sociedade pequena e pobre, têm dificultado a implantação de um sistema judicial funcional e independente em STP. Apesar da Constituição democrática estabelecer a existência de um sistema judicial independente, na prática os juizes não são necessariamente imparciais, expostos que estão a subornos, a intimidação política e outros tipos de interferências externas. Em Fevereiro de 2004, o Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor do Departamento de Estado norte-americano escreve no seu relatório sobre STP: A Constituição providencia uma judiciária independente, porém, o sistema judicial foi frequentemente sujeito a influência ou manipulação políticas. O Governo tem poderes importantes relativamente à judiciária, incluindo a fixação dos salários dos juizes e todos os funcionários da Justiça. Os salários governamentais permaneceram baixos e suspeita persistiu que juizes podiam tentar aceitar subornos...Na prática, a infra-estrutura judicial sofreu de constrangimentos orçamentais graves, facilidades inadequadas e a falta de juizes e advogados formados o que causou atrasos de 3 a 9 meses para levar casos para o tribunal e dificultou muito as investigações em casos criminais.20 Na situação reinante, perante os constrangimentos estruturais do aparelho judiciário e a falta da imparcialidade dos tribunais relativamente ao poder político em STP, o Tribunal Constitucional terá imensas dificuldades em efectuar devidamente a sua tarefa da fiscalização da constitucionalidade. Antes de se realizar um projecto tão ambicioso, tem-se de fortalecer e institucionalizar o Estado de Direito democrático em geral, e a magistratura do país em particular. A. Marques Guedes (2002:113) diz a este respeito com toda a razão que ...só cultivando o estabelecimento de uma massa crítica de cidadãos empenhados na criação e na defesa de um poder judicial forte e independente, que seja mediador eficaz entre as pessoas e entre as pessoas e o poder público, se pode esperar vir a preencher essa expectativa crescente. Ou seja, quanto mais as estruturas judiciárias se fortaleçam em meios e em mão-de-obra que as habilitem a servir a sua população, mais o Direito fará parte da vida de STP. O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe 62 reflecte também na constitucionalmente duvidosa criação de partidos políticos para defender as posições do chefe de Estado. Contudo, a causa principal dos conflitos não pode ser atribuída ao sistema semi-presidencial por si. De um modo geral, tais conflitos entre os órgãos de Estado resultaram em primeiro lugar da luta pelo controlo dos fundos monopolizados pelo Estado. Por isso, é pouco provável que a alteração do sistema de governação em um semi-presidencialismo de pendor parlamentar pode acabar com os litígios políticos entre os órgãos de soberania. Além disso, relativamente à redução das competências executivas do Presidente a revisão constitucional está longe de ser definitiva. A votação ao seu favor na Assembleia Nacional nos fins de 2003 realizou-se numa altura em que a posição de Menezes era fragilizada. Contudo, em 2006, na altura do previsto referendo popular nesta matéria, o cenário político pode ser bem diferente. Também factores da natureza político-regional e a influência dos importantes parceiros bilaterais Nigéria e EUA podem desempenhar um papel neste assunto a favor dos defensores do modelo presidencial. Devido ao reduzido grau da cidadanização da sociedade civil por um lado e a dependência directa e indirecta de muitos cidadãos relativamente a um Estado omnipotente por outro lado, a fiscalização não jurisdicional é inevitavelmente muito pouco desenvolvida em STP. Uma melhor implantação do Estado de Direito democrático, o desenvolvimento do sector privado da economia, e o melhoramento do nível do ensino e da instrução da população podem contribuir para reforçar a posição da sociedade civil. A ausência da fiscalização da constitucionalidade pela Assembleia Nacional deve-se também a fraca implantação dos princípios do Estado de Direito democrático e a debilidade das instituições políticas e jurídicas. Por outro lado, a inexistência do controlo pela Assembleia também mostra que uma tal fiscalização política não é funcional. Os dirigentes políticos do pequeno país conseguiram resolver todos os conflitos político-constitucionais através de negociações e dentro do quadro constitucional. Apesar dos elevados custos políticos e económicos dos conflitos, a disposição a e capacidade de resolver conflitos por negociações são inestimáveis. Neste momento STP não tem nenhuma instância jurisdicional operacional e independente que exerce um controlo da constitucionalidade. Na situação actual e, tendo em conta debilidade institucional do país, parece inadequado e exagerado de, como está previsto na revisão constitucional de 2003, atribuir tal competência a um Tribunal Constitucional propriamente dito. Pelos menos por enquanto, uma melhor solução no âmbito das capacidades e Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 BIBLIOGRAFIA I Encontro dos Ministros responsáveis pela Administração Eleitoral dos Países Africanos de Expressão Portuguesa e de Portugal – Julho de 1994. Volume V. República Democrática de S.Tomé e Príncipe. Constituição, Lei Eleitoral e Legislação Complementar. Lisboa: MAI/STAPE/Edições 70. Guedes, Armando Marques et al. Litígios e Legitimação. Estado, Sociedade Civil e Direito em S.Tomé e Príncipe. Coimbra: Almedina 2002. Kritzer, Herbert M. (ed.), Legal Systems of the World.A Political, Social and Cultural Encyclopedia, 4 vols., págs. 1403-1409, Santa Barbara: ABC-CLIO 2002. República Democrática de S.Tomé e Príncipe (RDSTP), Colectânea de Legislação 1975 a 1989. Vols. I-VI. São Tomé 1991. Seibert, Gerhard, Camaradas, Clientes e Compadres. Colonialismo, Socialismo e Democratização em São Tomé e Príncipe. Lisboa: Vega 2001 (2.ª edição 2002) Idem., “São Tomé and Príncipe”, in: Herbert M. Kritzer (ed.), Legal Systems of the World. A Political, Social and Cultural Encyclopedia, 4 vols., págs. 1403-1409, 2002, Santa Barbara: ABC-CLIO. United Nations Development Programme (UNDP), Human Development Report 2004. Nova York. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 44-63 63 O Semi-Presidencialismo e o Controlo da Constitucionalidade em São Tomé e Príncipe necessidades do país seria implantar o Artigo 157, para que o alargado Supremo Tribunal de Justiça esteja em condições de assegurar a fiscalização jurisdicional da constitutionalidade. Tal alternativa corresponderia muito mais às actuais realidades, necessidades e capacidades de STP.NE Francisco Pereira Coutinho* e Armando Marques Guedes** 64 Sobre o Sistema de Governo em Angola – Do Centralismo “Soviético” ao “Semi-Presidencialismo” Transicional Sobre o Sistema de Governo em Angola até à Adopção de um Sistema de Governo Sui Generis 1. Introdução I. A LARGA MAIORIA dos estudos que se têm vindo a debruçar sobre o constitucionalismo angolano tem pecado por um excessivo textualismo. As consequências são sérias. Ao não tomar em linha de conta nem o fosso entre a law in the books e a law in action, nem os muito nítidos movimentos macro de avanços e recuos a que o processo em curso de constitucionalização se tem visto sujeito, os analistas têm sido levados a reduzir o âmbito das suas leituras interpretativas a meras contraposições entre os textos das sucessivas Constituições e as “práticas constitucionais”, ignorando a evidência de que em boa verdade aquilo que está em causa é um desfasamento particularmente significativo, que excede largamente essa oposição dicotómica, entre por um lado os formatos constitucionais (seja in the book seja in action) que se têm vindo a encadear uns nos outros e, por outro, a realidade nua e crua de factos “no terreno” que muitas vezes pura e simplesmente ultrapassam (ou até ignoram) quaisquer enquadramentos constitucionais. Em boa verdade, ao que tudo indica, a situação vivida é muitíssimo mais complexa e multi-dimensionada do que aquilo para que a velha antinomia apontava1. * Doutorando na faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa. Assessor do Instituto Diplomático, MNE. Director da Negócios Estrangeiros, Presidente do Instituto Diplomático e Professor da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa. 1 Pelo menos no que diz respeito à “genealogia” e à “arquitectura”, da constitucionalidade em Angola até este momento – em que muito há que sugere podermos estar a atravessar um novo “momento constituinte” eivado de uma normatividade bastante mais densa – parece-nos preferível a utilização de conceitos como os de “processo de constitucionalização” e o de “modo de governação”, que apresentam as vantagens tanto de um maior “relativismo normativo”, como de estar muitíssimo mais colados à realidade empírica dos factos a que aludem. Estes foram conceitos que, nomeadamente, desenvolvemos em ARMANDO MARQUES GUEDES, CARLOS FEIJÓ, CARLOS DE FREITAS, N´GUNU TINY, FRANCISCO PEREIRA COUTINHO, RAQUEL BARRADAS FREITAS, RAVI AFONSO PEREIRA, RICARDO DO NASCIMENTO FERREIRA, Pluralismo e Legitimação – A edificação pós-colonial de Angola, Lisboa, 2003, em particular na longa Parte III deste estudo monográfico. Para um maior desenvolvimento destas noções que utilizamos e para melhores e mais pormenorizados exemplos da sua aplicação sistemática ao caso angolano, é imprescindível a leitura dos textos-quadro que aí incluímos, em cuja sequência se insere a presente comunicação. Escusamo-nos aqui de repetir os pontos que então fizemos quanto às vantagens, não de substituir os conceitos “clássicos” utilizados nos estudos constitucionais, mas antes de os complementar com redimensionamentos mais empíricos e dinâmicos. ** Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 II. O presente artigo, tal como o seu título prenuncia, tem como principal objectivo esquissar uma análise do “sistema de governo” angolano. Com esse intuito, e porque o esboço de estudo deste sistema de governo é levado a cabo de uma perspectiva em simultâneo jurídica e factual6, partimos de uma abordagem jurídico-constitucional do recorte normativo que preside à organização formal (segundo os textos constitucionais) dos diferentes órgãos de soberania, para num momento seguinte tentarmos apurar a forma como estes se relacionam, funcionam e desenvolvem as suas actividades, tendo em consideração as funções constitucionais que ab initio formalmente lhes estavam adstritas. 2 Por “sistema de governo”, um termo de uso comum entre constitucionalistas mas cuja aplicabilidade não é linear em casos como o angolano, queremos significar a forma pela qual estão organizados, funcionam e se interrelacionam na prática os órgãos do poder político soberano do Estado, adoptando grosso modo a definição avançada por MARCELO REBELO DE SOUSA, O sistema de governo português, 4.ª Edição, Lisboa, 1992, p. 9. 3 Cfr. preâmbulo da Lei de revisão constitucional n.º 23/92, de 16 de Setembro. 4 Cfr. ponto 7.º dos “princípios fundamentais a ter em conta na elaboração da futura Constituição de Angola”, datado de 16 de Fevereiro de 2000. 5 O texto integral do novo Projecto de Constituição está disponível (Outubro de 2004) em http://www.comissao-constitucional.gv.ao/paginas/projecto_1.htm. 6 Neste sentido, VITALINO CANAS, “The semi-presidential system”, in Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrect – Heiderbelberg Journal of International Law, Max-Planckt-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völksrecht, 64/1, 2004, p. 95. A este respeito, JORGE MIRANDA fala-nos de uma visão política e jurídica dos sistemas de governo. V. JORGE MIRANDA, “Governo (formas e sistemas de)”, in Polis – Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado, vol. III, Verbo, 1985, Lisboa, p. 83. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 65 Sobre o Sistema de Governo em Angola Apesar de conhecer cerca de três décadas de existência, o Estado angolano tem registado assinaláveis mutações constitucionais que naturalmente se têm refrangido na forma como o seu sistema de governo tem vindo a ser estruturado2. Na verdade, se à comummente designada 1.ª República estava associada um “sistema de governo” soviético resultante da adopção de uma forma de governo marxista-leninista, a abertura democrática ocorrida no início da década de noventa propiciou, ao invés, o surgimento de um “sistema político semi-presidencialista que reserva ao Presidente da República um papel activo e actuante”3, análogo, pelo menos formalmente, ao existente em alguns países ocidentais, como em Portugal, o antigo país colonizador, em França, ou em muitos dos Estados do antigo Leste europeu. Um “sistema semi-presidencial” viria também a ser advogado pela Comissão Constitucional angolana 4, cujo projecto de Constituição foi recentemente apresentado5. Sobre o Sistema de Governo em Angola 66 A premência de uma análise bidimensional será tão mais necessária, quanto em Angola encontramos dois níveis de constrangimentos. Por um lado, estão presentes factores exógenos ao sistema político-constitucional, que sobre este exercem uma enorme pressão7 e que levaram, inclusivamente, por longos períodos e com grande regularidade, a um postergar bastante sistemático de muitas das soluções positivadas na Constituição e à adopção de práticas empíricas que incrustaram tonalidades novas no “sistema de governo”, transformando-o e modelando-o de acordo com as novas circunstâncias conjunturais. Um tal tipo de análise justifica-se ainda, por outro lado, e em paralelo, pela evidência de na sociedade angolana encontrarmos factores endógenos, próprios de uma cultura africana – por exemplo, as tradições de autoridade centradas no “chefe” –, que muito dificilmente se coadunam com receitas normativas próprias de sociedades europeias em que tais soluções constitucionais foram gizadas, e que induzem disfunções tanto na articulação como na própria vivência de esquemas jurídicos por via de regra importados e muitas vezes acriticamente transpostos sem grandes afeiçoamentos “locais”. Como iremos ter oportunidade de demonstrar, a evolução do “sistema de governo” angolano tem apresentando como denominador comum, e como linha de fuga, por assim dizer, a identificação de um claro centro de poder: o lugar ocupado pelo Presidente da República. Esta tendência para uma presidencialização, que se verificou inclusivamente durante o regime autocrático vigente durante a 1.ª República e que ilustraremos nas páginas que se seguem, tem vindo progressiva mas inexoravelmente a intensificar-se na 2.ª República, atingindo o seu zénite no novo projecto de constituição o qual, apesar de consagrar um sistema de separação de poderes, doravante já não prevê de facto um sistema de governo verdadeiramente tipificável como semi-presidencialista, tendo em consideração a concentração do poder executivo no Presidente da República e a aparente ausência de responsabilidade política do Governo perante o Parlamento. A qualificação do sistema de governo que a curto prazo se perfila na linha de horizonte afigura-se assim como uma tarefa árdua, uma vez que o mesmo não se reconduz a nenhuma das categorias tradicionalmente estudadas nos manuais de Ciência Política: não se trata de um sistema parlamentar, nem 7 Designadamente a ocorrência de uma guerra civil devastadora, bem como a inexistência de uma cultura democrática ou a ausência de qualquer experiência no que toca ao funcionamento de instituições representativas. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 semi-presidencial ou presidencial. Será, porventura, como teremos oportunidade de verificar em maior minúcia, de um sistema híbrido, caracterizado por uma concentração de poderes na figura do Presidente da República e, por essa razão, de facto “presidencialista”8. 67 I. Comecemos por notar que o texto da Lei Constitucional angolana, que entrou em vigor na data da Proclamação da Independência, a 11 de Novembro de 1975, dava corpo a uma lógica de distribuição do poder tradicional do sector político-ideológico em que Angola se inseria: o marxismo-leninismo9. Esta Lei, fortemente influenciada pelos princípios políticos da III Internacional, caracterizava-se por concentrar no Presidente da República poderes legislativos e executivos de grande amplitude: para além de ser o Chefe de Estado e Comandante Supremo das Forças Armadas, o Presidente da República assumia também o cargo de Presidente do Conselho de Revolução e da Assembleia do Povo (arts. 41.º e 52.º). De acordo com a organização matricial característica dos sistemas ditos soviéticos, a Constituição de 1975 consagrou um regime monopartidário, no seio do qual o Estado e o Partido no poder se confundiam, porquanto cabia ao MPLA (o Movimento Popular para a Libertação de Angola) a “direcção política, económica e social da Nação” (art.º 2.º), sendo certo que o Presidente da República Popular de Angola era igualmente o Presidente do MPLA (art.º 31.º) e o Conselho da Revolução – órgão que definia a política interna e externa de Angola, aprovava o Orçamento Geral do Estado e nomeava e exonerava o Primeiro-Ministro, os membros do Governo e os Comissários Provinciais – era constituído exclusivamente por membros indicados pelo Partido hegemónico (art.º 37.º). Mas não era tudo. Para além destes órgãos, estava igualmente prevista no texto desta primeira Lei Constitucional a existência de uma Assembleia do Povo (art.º 34.º), 8 Utilizamos os vocábulos “presidencialista” e “presidencialismo” para significar um sistema de governo distinto do sistema presidencial justamente por concentrar na figura do Presidente da República um conjunto de poderes que o tornam o centro do poder político. Sem prejuízo de voltarmos a utilizar estes vocábulos ao longo da exposição, teremos oportunidade de voltar a esta questão com maior desenvolvimento no ponto 5 do nosso presente trabalho. 9 E que a fazia pertencer à família constitucional de matriz soviética. Sobre esta, cfr. JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional¸ Tomo I, 7.ª Edição, Almedina, 2003. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 Sobre o Sistema de Governo em Angola 2. A 1.ª República: a fase marxista-leninista Sobre o Sistema de Governo em Angola 68 uma entidade que, no entanto, só em 1980 veio a ser instituída10; e um Governo, que era constituído por um Primeiro-Ministro, pelos Ministros e Secretários de Estado11. II. Como é bem sabido, os primeiros tempos da nova República Popular de Angola foram marcados por uma rápida degradação de uma situação política e militar conjuntural que à partida já não era muito famosa; o que, naturalmente, não deixou de ter reflexos jurídico-constitucionais bastante directos e imediatos. Se é certo que o texto da primeira Lei Constitucional angolana se cristalizara em torno de princípios programáticos político-ideológicos muitíssimo marcados, também é verdade que a progressão subsequente das conjunturas vividas não a iria deixar descansar. A aduzida evolução político-social e a opção ideológica do Estado angolano por uma via marxista rumo a “uma sociedade sem classes” depressa deu azo a frequentes revisões constitucionais, revisões essas que tiveram notórios reflexos no próprio “sistema de governo” (para utilizar o termo num contexto inusitado) formalmente adoptado. A este propósito, cumpre destacar duas linhas de força que marcaram indelevelmente a evolução formal do constitucionalismo angolano durante os anos 70 e 80. Em primeiro lugar, cedo se começou a manifestar uma propensão para um crescente reforço dos poderes e do papel do Presidente da República. Na verdade, a 1.ª Revisão Constitucional angolana teve como escopo principal a centralização dos poderes executivos na figura do Presidente da República, em detrimento de uma hipotética bicefalia executiva; o que redundou numa concentração, já que no texto original se anunciava a existência de Primeiro-Ministro12. Esta tónica ir-se-ia acen- 10 Pela revisão constitucional de 1980, acordada pelo Comité Central do Partido em 23 de Setembro de 1980, que criaria igualmente as Assembleias Populares Locais. De acordo com o seu art. 38.º, a Assembleia do Povo era considerada o órgão supremo do poder do Estado, competindo-lhe os poderes de alterar a Lei Constitucional, exercer a função legislativa e controlar a actividade dos órgãos centrais do aparelho de Estado; ou seja, as actividades do Governo, as do Tribunal Supremo, as da Procuradoria e as das Assembleias Provinciais. 11 O Governo podia exercer funções legislativas por delegação do Conselho da Revolução; e no que concerne ao Primeiro-Ministro, apenas se referia que este presidia ao Governo (arts. 39.º e 42.º e segs). 12 Cfr. art.º 32.º e 39.º da Lei n.º 71/76, de 11 de Novembro, que determinou que o Presidente da República passaria a presidir ao Conselho de Ministros e a nomear os Comissários Provinciais – que eram anteriormente nomeados pelo Conselho da Revolução – e ao Governo. A explicação próxima para esta nova repartição de poderes prende-se com o facto de a prática constitucional ter demonstrado que a existência de um Primeiro-Ministro com autonomia executiva face ao Presidente da República criava Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 tensões insustentáveis no seio do MPLA e do Estado. E, efectivamente, a convivência política entre o Presidente Agostinho Neto e o seu Primeiro-Ministro Lopo do Nascimento, agravada pela grave instabilidade interna que assolava o MPLA – que degenerou na tentativa de golpe de Estado liderada por Nito Alves em 27 de Maio de 1977 –, esteve de algum modo presente na génese das alterações constitucionais descritas. E materialmente esteve-o de facto, uma vez que foi, com efeito, o agravamento das relações institucionais entre ambos aquilo que, em termos imediatos, serviu de justificação para a exoneração do último e, numa série de revisões subsequentes, para o progressivo esvaziamento de poderes, durante a 1.ª República angolana, a que foi sujeito o cargo de Primeiro-Ministro, o qual, mesmo no quadro de um regime monopartidário, funcionava como um “contrapeso” face ao Presidente da República. Sobre este assunto, e para maior desenvolvimento, é de novo útil a consulta de ARMANDO MARQUES GUEDES, (et al.), op. cit.: p. 225 e segs.. 13 Pela segunda revisão constitucional (Lei 13/77, de 7 de Agosto) ao Presidente da República angolana foi atribuído o poder de nomear, dar posse e exonerar o Primeiro-Ministro e os restantes membros do Governo (art. 32.º). Esta competência, anteriormente exercida pelo Conselho da Revolução, tornava definitiva a subordinação política do Primeiro-Ministro face ao Presidente da República: o que servia os alegados propósitos deste no sentido de uma personalização controlo com mão firme do poder (cfr., a este respeito, a análise de Tony HODGES, Angola do Afro-Estalinismo ao Capitalismo Selvagem, Principia, Lisboa, 2002, pp. 84 a 94). Mais tarde, a Lei 1/86, de 1 de Fevereiro, que criou o cargo de Ministro de Estado para as principais áreas de actividade do Governo, passou também a conferir ao Presidente da República poderes para nomear e exonerar os Ministros de Estado. 14 Pela Lei 1/79, do Conselho da Revolução. 15 Refira-se que a opção pela “via socialista do desenvolvimento”, tomada na 3.ª Reunião Plenária do Comité Central do MPLA, em Outubro de 1976, conduziu à criação de um partido que se afirmava marxista-leninista e “força dirigente e impulsionadora de todo o processo tendente à criação das bases materiais e sociais da futura sociedade socialista”. Sobre este assunto, cfr. ADÉRITO CORREIA e BORNITO DE SOUSA, Angola – História Constitucional, Almedina, Coimbra, 1996, p. 25. 16 E não apenas um “movimento de libertação”. 17 Designadamente através da revisão da Lei Constitucional, aprovada em reunião do Comité Central a 7 de Fevereiro de 1978. Em paralelo, importa notar que o aludido reforço já se tinha feito notar, embora de forma ténue, na Lei Constitucional 71/76, onde foi atribuído ao Comité Central do MPLA o poder, anteriormente detido pelo Conselho da Revolução, de, no caso de morte, renúncia ou impedimento permanente do Presidente da República designar quem deve provisoriamente exercer o cargo de Presidente da República. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 69 Sobre o Sistema de Governo em Angola tuar em revisões posteriores13 e redundaria, sem surpresa, na extinção dos cargos de Primeiro-Ministro e Vice-Primeiro Ministro14. Em segundo lugar, o reconfigurar do papel do partido único angolano, assumindo-se o MPLA, a partir de finais de 1977, pela primeira vez mas definitivamente, como um “partido de vanguarda”15 e após o seu 1.º Congresso como um verdadeiro partido16. Esta transformação não deixou de ter implicações no plano da lei fundamental, da qual resultou o reforçou do papel dirigente do partido17. Todavia, e tal como iremos ter oportunidade de verificar no próximo ponto da nossa exposição, 70 a univocidade destes processos iria ser quebrada por profundas alterações conjunturais, internas umas e externas outras que viriam com veemência redefinir a estrutura dos tabuleiros político-jurídicos angolanos e que designadamente se reflectiriam, de forma marcada, no “sistema de governo” angolano. Sobre o Sistema de Governo em Angola 3. A evolução formal do “sistema de governo” angolano durante o período de transição democrática I. Depois de cerca de uma década e meia de independência, um intervalo em que o marxismo-leninismo foi adoptado como modelo do Estado pós-colonial, o início da década de 90 veio abrir uma nova página – ou, talvez melhor, um novo capítulo – na história política de Angola. O alinhamento do Estado angolano com o bloco soviético apagou-se; o próprio bloco, em todo o caso, desmoronou-se como um todo depois da súbita implosão da URSS e dos seus países satélites. A alteração, como não podia deixar de ser, viu-se traduzida em Angola a nível constitucional18. Nesse plano, com efeito, a revisão constitucional de 1991 soletrou de maneira pública, formal, e por isso explícita o fim da 1.ª República, ao exprimir com clareza, nas emendas levadas a cabo no texto existente, os princípios basilares de um novo Estado de Direito democrático, designadamente através da despartidarização tão profunda quanto possível das Forças Armadas, por via da ampliação e do reconhecimento dos direitos, garantias e liberdades fundamentais dos cidadãos através do estabelecimento dos princípios da separação de poderes e da interdependência dos órgãos de soberania, assim como por intermédio da consagração constitucional de alguns dos princípios de uma economia de mercado, entre os quais a existência de diversos tipos de propriedade como suporte do sistema económico19. Materialmente, tratou-se de uma nova Constituição, que inaugurou um período de 18 Sobre as origens próximas e os primeiros passos desta autêntica mutação constitucional ocorrida em Angola no início da década de 90, cfr. ARMANDO MARQUES GUEDES (et. al.) op. cit., pp. 233 a 240. 19 A abertura democrática parcialmente cristalizada na Lei de Revisão Constitucional n.º 12/91 foi posteriormente um pouco mais concretizada com a aprovação, pela Assembleia do Povo a 11 de Maio de 1991, de um conjunto de leis que funcionaram como suporte infraconstitucional para a construção de um verdadeiro Estado de Direito. Entre estas destacam-se a Lei da Nacionalidade (Lei n.º 13/91); a Lei das Associações (Lei n.º 14/91); a Lei dos Partidos Políticos (Lei n.º 15/91); a Lei sobre o Direito de Reunião e Manifestação (Lei n.º 16/91); a Lei sobre o Estado de Sítio e o Estado de Emergência (Lei n.º 17/91) e a Lei da Imprensa (Lei n.º 22/91). Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 II. Olhemos, então, para o seu texto. No plano do sistema de governo escolhido, o preâmbulo da Lei de revisão constitucional n.º 23/92, de 16 de Setembro, anunciou que seria adoptado em Angola “um sistema de governo semi-presidencialista”. O passo dado parecia ser de peso; e apesar da sua deficiente concretização, que iremos verificar, num certo sentido foi-o. Um breve recuo permitir-nos-á pôr em perspectiva o processo complexo que essa estipulação textual, chame-se-lhe isso, desencadeou. Como aqui tão claramente cartografou DIOGO FREITAS DO AMARAL, o conceito de sistema semi-presidencial surgiu 20 Para além da Lei de Revisão Constitucional, foram nesta altura aprovadas pelo Governo angolano, resultantes de negociações com as forças da oposição, a Lei Eleitoral (Lei n.º 5/92, de 16 de Abril), a Lei sobre a Observação Internacional (Lei n.º 6/92, de 16 de Abril), a Lei sobre o Conselho Nacional de Comunicação Social (Lei n.º 7/92), para além de ter sido alterada a Lei dos Partidos Políticos, aprovada a 11 de Maio de 1991. Foi igualmente aprovada a Lei do Direito de Antena e do Direito de Resposta e Réplica Política dos Partidos Políticos (Lei n.º 8/92) que, no entanto, não foi aceite pela UNITA em virtude desta força política não pretender prescindir da sua estação de rádio VORGAN. Sobre este assunto, RAÚL ARAÚJO, “A problemática do Chefe de Governo em Angola”, in Revista da Faculdade de Direito Agostinho Neto, n.º 2, Luanda, p. 201. 21 De acordo com o art. 14.º da Lei de Revisão, “ a Lei Constitucional da República de Angola vigorará até à entrada em vigor da Constituição de Angola, aprovada pela Assembleia Nacional nos termos previstos pelo art. 158.º e seguintes da Lei Constitucional”. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 71 Sobre o Sistema de Governo em Angola transição democrática em Angola, cujo próximo passo iria ser dado pela assinatura, a 31 de Maio de 1991, em Bicesse, do “Acordo Geral de Paz em Angola entre o Governo Angolano e a UNITA”, no qual, para além do cessar-fogo, se definiram os mecanismos de convivência política até à data da realização de eleições multipartidárias, e em que se incluía a abertura de mais um processo de revisão constitucional. A revisão constitucional de 1992 surgiu então como um factor fundamental para o processo de transição, dado que na sua feitura se envolveram, pela primeira vez, quer o Governo angolano, quer a principal das forças da oposição20. Dada a proximidade da realização de eleições multipartidárias, os objectivos desta revisão foram de carácter marcadamente transitório; e viram-se no essencial orientados para a criação de um quadro jurídico-político adequado ao período pré-eleitoral que então se vivia. Foram todavia também objectivos ambiciosos. Na verdade, entendeu-se que o Parlamento resultante das eleições multipartidárias seria dotado de um poder constituinte, por forma a poder proceder à elaboração e aprovação de uma nova Constituição para Angola21. Sobre o Sistema de Governo em Angola 72 nos anos 70, a partir dos estudos de MAURICE DUVERGER a propósito da V República francesa22, em especial no período posterior a 1962, e pretendia abarcar, no seu âmago, soluções híbridas onde confluíssem configurações próprias dos sistemas parlamentares e presidenciais, de matriz britânica e norte-americana, que constituíam a summo divisio característica da tipologia de sistemas de governo conhecida até então. Segundo DUVERGER os sistemas semi-presidenciais caracterizar-se-iam por reunir dois elementos: um presidente eleito por sufrágio universal e dotado de poderes próprios e um Primeiro-Ministro e respectivo Governo, responsável politicamente perante o Parlamento23, 24. Daqui resulta uma original diarquia do poder executivo, concentrada no Presidente e no Primeiro-Ministro, bem como a necessidade de encontrar um equilíbrio nas relações de interacção recíproca entre três órgãos dotados de poderes e legitimidades próprias: o Presidente, o Parlamento e o Primeiro-Ministro25. Ao contrário do que sucede com os sistemas parlamentares e presidenciais, não existe uma forma típica de distribuição de poder nos sistemas semi-presidenciais26, pelo que cada sistema em concreto apresenta características próprias que permitem 22 O baptismo da expressão remonta a 1970, à 11.ª Ed. ao livro Institutions politiques et droit constitutionel, pp. 287 a 282. Cfr. OLIVIER DUHAMEL, “Remarques sur la notion de regime semi-présidentiel”, in Droit, Institutions et systémes politiques: melanges en hommage à Maurice Duverger, 1.ª Ed., Presses Universitaires de France, Paris, 1987, p. 7. 23 Cfr. Maurice Duverger, “Le concept de regime semi-présidentiel”, in Les regimes sémi-présidentiels, (Maurice Duverger, org.), Presses Universitaires de France, Paris, 1986, p. 7. 24 Quanto a este último requisito, alguns autores, designadamente J.J. GOMES CANOTILHO (Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 5.ª Edição, Coimbra, 2002, p. 518) e C. BLANCO DE MORAIS (“As metamorfoses do semipresidencialismo português”, in Revista Jurídica, n.º 22, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 1998, p. 143), sustentam que os sistemas semi-presidenciais pressupõem a existência de uma dupla responsabilidade do Governo perante o Presidente da República e o Parlamento. Não o cremos. A inexistência de responsabilidade política do Governo perante o Presidente em França não descaracteriza a classificação do sistema de governo em vigor nesse país como semi-presidencial. No fundo, a existência ou não deste poder funciona como um factor a ter conta na descrição das dinâmicas internas inerentes a um sistema semi-presidencial, e não verdadeiramente mais do que isso. Neste sentido, VITALINO CANAS, op. cit., p. 100, VITALINO CANAS, “A forma de governo semi-presidencial e suas características”, Revista Jurídica, 1, 1982, p. 98, MARCELO REBELO DE SOUSA, op. cit., p. 14 e JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, op. cit., p. 411. 25 É este facto que distingue o sistema semi-presidencial do parlamentar e do presidencial onde materialmente apenas subjazem duas entidades com poderes de intervenção: o Parlamento e o Primeiro-Ministro no primeiro; o Parlamento e o Presidente no segundo. 26 O próprio DUVERGER desde logo advertiu para o facto de o conceito de semi-presidencialismo ser mais heurístico do que propriamente descritivo, devendo por isso, adverte ANGELO RINELLA, a V República francesa ser olhada mais como um protótipo do que propriamente um modelo. Cfr., respectivamente Cfr. MAURICE DUVERGER, “Le concept de regime semi-présidentiel”, op. cit, p. 8 e ANGELO RINELLA, La forma di governo presidenziale – Profili metodologici e “circolazione” del modello francese in Europa centro-orientale, G. Giappichelli Editore, Torino, 1997, pp. 84 e 85. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 III. Regressemos então a Angola, para sublinhar que no texto constitucional angolano revisto de 1992 estavam bem presentes as marcas fundamentais do semi-presidencialismo prenunciado no respectivo preâmbulo29. Um breve conspecto da distribuição do poder político entre os diferentes órgãos de soberania permite detectá-las com claridade. 27 Sobre a evolução dos sistemas semi-presidenciais nas suas diversas vertentes, cfr. MAURICE DUVERGER, Xeque Mate – Análise comparativa dos sistemas políticos semi-presidenciais, (Tradução: Maria Teixeira Duarte), Edições Rolim, 1978, passim. 28 VITALINO CANAS refere, a este respeito, que a ausência de condições exógenas favoráveis pode levar a um desequilíbrio no funcionamento do sistema, que dessa forma entra em estado de hibernação até as condições serem de novo encontradas. Cfr. VITALINO CANAS, “The semi-presidential system”, op. cit., p. 106. 29 Foram vários os factores que estiveram na origem da adopção de um regime semi-presidencialista. RAÚL ARAÚJO avança que a principal deriva do facto de coexistirem, no período pré-eleitoral que antecedeu a aprovação do texto constitucional, duas organizações políticas com forte probabilidades de ganharem as eleições legislativas: o MPLA e a UNITA (União Nacional para a Independência Total de Angola). Com este pressuposto de bipolarização, teria pretendido o legislador constituinte angolano criar um sistema de contrapesos institucional que permitisse uma mais equilibrada distribuição de poder entre os vários órgãos de soberania e evitasse uma solução presidencial, porque se entendia que no contexto angolano Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 73 Sobre o Sistema de Governo em Angola que uma determinada entidade assuma alguma preponderância sobre as demais. As referidas características podem resultar não só da própria arquitectura constitucional, mediante a atribuição a um determinado órgão de poderes acrescidos face aos demais; como também, surgirão frequentemente de determinados sistemas eleitorais e partidários ou mesmo de factores exógenos ao sistema, como circunstancialismos políticos relativos à personalidade dos diferentes actores políticos ou à tradição constitucional de um determinado país. Por um factor ou por outro, alguns sistemas semi-presidenciais transfiguraram-se, na prática, em sistemas de pendor parlamentar (v.g. a Áustria ou a Irlanda), onde o Chefe de Estado se apaga, não utilizando os seus poderes com a amplitude que o texto constitucional lhe proporciona, aceitando ocupar uma posição quase irrelevante no jogo político; enquanto outros assumiram um pendor presidencial (v.g. França ou Finlândia), onde o Presidente ocupa um papel central no espectro político, liderando o executivo e estendendo o seu domínio ao próprio parlamento27. Em todo o caso, importa sublinhar que a distribuição de poder no âmbito de um sistema semi-presidencial não pode ser arbitrária, sendo necessário que cada entidade retenha um núcleo de poderes formais e reais que lhe permita intervir no jogo político, influenciando as demais, sob pena de as soluções normativas não passem de “letra morta” e consequentemente o sistema não funcione como semi-presidencial28. Sobre o Sistema de Governo em Angola 74 O Presidente da República de Angola possuí, segundo esse texto, uma vasto leque de poderes que visam torná-lo num órgão fundamental do sistema de governo angolano. A ele cabe, de acordo com o n.º 1 e 2 do art.º 56.º, definir a orientação política do país, assegurar o funcionamento regular dos órgãos do Estado e garantir a independência nacional e a integridade do país, acumulando três títulos: (a) é o chefe de Estado; (b) é o Comandante-Chefe das Forças de Defesa e Segurança; (c) é o garante da Lei Constitucional de Angola. A estes pode ainda ser acrescentado, tendencialmente, um quarto, extra-constitucional, o de chefe do partido maioritário, que, por sua vez, como veremos, implica um quinto: o de chefe de governo. Eleito por sufrágio universal, directo e secreto (art.º 57.º n.º 1) por um período de cinco anos (art.º 59.º), o Presidente da República detém em Angola um vasto conjunto de poderes, entre os quais se destaca o poder de definir a orientação política do país (art.º 56.º, n.º 2); o poder de dissolução do Parlamento (alínea e) do art.º 66); o poder de nomear o Governo (alínea a) e b) do artigo 66.º); poder de veto das leis (artigo 60.º); o poder de requerer a apreciação preventiva e sucessiva da constitucionalidade, bem como a verificação da existência de inconstitucionalidade por omissão (alínea u) do artigo 66.º); o poder de presidir e definir a agenda do Conselho de Ministros (alínea d) do artigo 66.º); ou o poder de convocar referendos (al. o) do art.º 66.º). A bicefalia do poder executivo é assegurada pela existência de um Governo, que tem pelo seu lado a missão de “condução da política geral do país”, para a qual detém um lato conjunto de competências (art.º 110.º a 112.º), e que é constituído por um Primeiro-Ministro, Ministros e Secretários de Estado (art.º 108.º, n.º 1). O Primeiro-Ministro, para além de propor ao Presidente da República os demais membros do Governo (al. b) do art.º 66.º), implicando a sua exoneração a cessação de funções dos demais membros do Governo (art.º 109.º, n.º 2), tem por missão “dirigir, conduzir e coordenar a acção do Governo” (art.º 114.º, n.º 1), competindo-lhe, tal solução iria criar uma tendencial personalização do poder na pessoa do Presidente da República (cfr. RAÚL ARAÚJO, Os Sistemas de Governo de Transição Democrática nos P.A.L.O.P., Coimbra Editora, Coimbra, 2000, p. 206). Contudo, outros factores podem igualmente ser aduzidos, tais como a influência portuguesa, que possui um sistema de governo similar – e o papel de jurisconsultos portugueses na preparação de textos constitucionais para as transições não são aqui de subestimar –, bem como a de alguns países tidos como de diversas maneiras “afins”, que conheceram processos de transição de sistemas soviéticos e que igualmente optaram por um regime semi-presidencialista, como sucedeu na maioria dos PALOP e em muitos dos países situados para lá da antiga cortina de ferro. Sobre este últimos, cfr. ANGELO RINELLA, op. cit., passim. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 IV. Uma rápida comparação ajudará a por em relevo algumas das características distintivas do sistema de governo angolano formalmente previsto na Constituição. Este, à semelhança do francês ou português, atribui ao Presidente da República de Angola um conjunto de poderes institucionais que o tornam numa figura fulcral do sistema de organização política entre as quais se inclui o poder de, quase sem limitações31, dissolver o Parlamento em variadíssimas situações. No entanto, a principal peculiaridade do sistema angolano previsto – e esta é uma especificidade que o afasta do sistema francês e português –, resulta do facto de no texto constitucional se postular que a função de orientação política do país e do Estado não ser incumbência do Governo mas sim do Presidente da República32. Desta competência, resulta a dúvida, partilhada, aliás, em França, sobre a titularidade da chefia de Governo. Isto já que, como vimos, se por um lado é o Presidente da República quem, presidindo ao Conselho de Ministros, tem por missão a orientação política do país (art.º 56.º, n.º 2), por outro lado é o Primeiro-Ministro quem tem por função dirigir, conduzir e coordenar a acção do Governo (art.º 105.º, n.º 1). 30 Reportamo-nos a uma responsabilidade política institucional, a qual poderá implicar a remoção ou a destituição do ente politicamente responsável e que, por isso, se distingue da chamada responsabilidade política difusa, a qual acarreta primacialmente a perda de credibilidade política ou prestígio. 31 Mas em todo o caso com algumas. Nos termos do art.º 95.º – que é análogo ao art. 172.º, n.º 1, da Constituição Portuguesa –, a Assembleia Nacional angolana não pode ser dissolvida nos seis meses posteriores à sua eleição, no último semestre do mandato do Presidente da República, no mandato do Presidente da República interino ou durante a vigência do estado de sítio ou de emergência. Note-se ainda que o Presidente da República deve ouvir a opinião do Primeiro-Ministro, do Presidente da Assembleia Nacional e do Conselho da República sempre que decidir utilizar o poder de dissolução. 32 O que lhe garante uma certa proeminência face aos demais órgãos de soberania, maxime o Governo e a Assembleia Nacional, sem, contudo, ser determinante para descaracterizar a identificação do sistema como semi-presidencial, pelo menos formalmente. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 75 Sobre o Sistema de Governo em Angola por exemplo, coordenar e orientar a actividade dos restantes membros do Governo (al. a) do art.º 114.º), bem como representar o Governo perante a Assembleia Nacional a nível interno e externo (al. b) do art.º 114.º), o que o transforma num primus super pares no seio governativo. Em contrapartida, o Governo angolano depara uma dupla frente de responsabilização política30, que se consubstancia na possibilidade de tanto o Presidente da República como o Parlamento, este através da aprovação de uma moção de censura (al. f) do art.º 118.º), o poderem demitir (art.º 105.º, n.º 2). Sobre o Sistema de Governo em Angola 76 Sobre as compreensíveis querelas interpretativas que esta dúvida não poderia deixar de suscitar teve oportunidade de se pronunciar o Tribunal Supremo de Justiça de Angola, desempenhando funções de Tribunal Constitucional33. Quando chamado pelo Presidente da República a pronunciar-se sobre quem deveria assumir a chefia do Governo, se o Presidente da República, se o Primeiro-Ministro, a decisão do Supremo foi clara: segundo a Lei Constitucional, o Chefe de Governo é, em Angola, o Presidente da República. Argumentando que a articulação dos arts. 68.º, 114.º, 117.º e 118.º, alínea c) da Lei Constitucional atribuem ao Presidente da República a preeminência na cadeia de comando do executivo – e que lhe cabe, portanto, poderes de direcção e chefia do Governo –, entendeu o Supremo Tribunal que as funções do Primeiro-Ministro são as de mero coadjutor do Presidente da República. Como iremos verificar, tratou-se de um passo de gigante no que se viria a transformar numa “deriva presidencial” cada vez mais acentuada. Cabem aqui alguns rápidos comentários. A decisão do Supremo Tribunal de Angola, apesar de aplaudida pela generalidade dos autores angolanos 34, teve como efeito transformar a diarquia executiva característica dos sistemas semi-presidenciais expressamente prevista no texto constitucional35, num presidencialismo particular e “anomalamente” forte, porque desprovido de um sistema adequado de checks and balances. A nosso ver, resulta da ratio adoptada pelo Supremo Tribunal de Angola a cristalização do sistema político angolano, porquanto a “geometria variável” característica dos sistemas semi-presidenciais nunca poderá ser aplicável num contexto em que se entende que o Primeiro-Ministro mais não é do que uma espécie de “chefe de gabinete” do Presidente da República, mesmo que este não detenha uma maioria parlamentar favorável ou não seja o chefe do partido maioritário. Neste contexto, a responsabilidade política do Governo perante o Presidente diluise, porquanto a autonomia política deste desaparece, tendo em consideração seu papel de mero executor dos comandos presidenciais, e mesmo a sua responsa- 33 O exercício desta competência pelo Tribunal Supremo de Angola está previsto no art.º 6.º da Lei de Revisão Constitucional, que refere que enquanto o Tribunal Constitucional não for instituído, competirá ao Tribunal Supremo exercer os poderes previstos nos arts. 134.º e 135.º da Lei Constitucional. 34 Cfr. RAÚL ARAÚJO, “Comentário ao Acórdão do Tribunal Supremo de 21 de Dezembro de 1998”, in Revista da Ordem dos Advogados de Angola, Ano I, n.º 1, 1998, Angola, p. 277 e segs, ou CARLOS FEIJÓ, “O semi-presidencialismo em África e, em especial, nos PALOP”, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, n.º 2, Luanda, 2001. 35 Cfr. o que infra referimos no ponto III. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 36 Sobre os motivos concretos e particulares que levaram à demissão intempestiva de Marcolino Moco, cfr. a interpretação de TONY HODGES, op. cit., p. 168. 37 ARMANDO MARQUES GUEDES, (et. al.), op. cit.: Parte III. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 77 Sobre o Sistema de Governo em Angola bilização política perante o Parlamento assume contornos diferenciados, uma vez que a aprovação de uma moção de censura ou a rejeição de um voto de confiança (al. n) do art.º 88.º) nunca podem levar à destituição do Presidente que é, afinal de contas, o verdadeiro centro de imputação governativo na óptica do Supremo Tribunal de Angola. A verdade é que esta decisão do Tribunal Supremo veio simplesmente reconhecer os robustos e assaz vigorosos processos de transformação a que o sistema político angolano estava sujeito desde o seu início e que tinham agora como epicentro regular as querelas interpretativas relativas às relações institucionais entre o Governo e o Presidente da República. Uma breve súmula da evolução desta relação prova isso mesmo. Ainda em finais de 1992 Marcolino Moco foi indigitado pelo Presidente da República como Primeiro-Ministro de Angola. As tensões não tardaram a surgir. Marcolino Moco, uma vez assumido o cargo de Primeiro-Ministro, e apesar de uma filiação partidária idêntica à do Presidente da República, não deixou de dar azo a um conflito de competências quanto à condução política do país. Esta postura não deixou de motivar uma ruptura operacional entre o Presidente da República e o Primeiro-Ministro. A situação criada, aliada a uma enorme crise económica36, motivou a demissão de Marcolino Moco em Maio de 1996 e a sua substituição no cargo pelo histórico Ministro da Justiça da 1.ª República, F. França van-Duném. Como escrevemos em 200337, ao contrário do seu antecessor, França van-Duném conduziu com cautela a sua actuação como Primeiro-Ministro, de modo a tentar evitar os conflitos com o Presidente da República que as indefinições constitucionais ao nível das delimitações das respectivas competências tanto potenciavam. De algum modo poder-se-ia dizer, tentou funcionar como uma espécie de “Chefe de Estado-Maior” do Presidente da República. A “fórmula” não resultou. Na prática, na opinião de muitos, aquilo a que se assistiu foi a uma clara “despromoção funcional” que redundou, em Janeiro de 1999, logo após a decisão do Supremo Tribunal de Justiça que considerou a missão do Primeiro-Ministro como de mero coadjutor e na sequência do rotundo fracasso que constituiu o protocolo Sobre o Sistema de Governo em Angola 78 de Lusaca38, na demissão deste último e na assumpção, pelo Presidente da República, da coordenação directa dos Ministros através da suspensão do posto de Primeiro-Ministro, mesmo actuando contra o disposto na Lei Constitucional39. V. Um momento de atenção é suficiente para que possamos constatar que radica na evolução da questão da titularidade da chefia de governo em Angola um visível desfasamento entre o modelo idealizado pelo texto constitucional e as práticas políticas empíricas e concretas ou, pelo menos que é nesse ponto nevrálgico que se centra grande parte da tensão que induz a separação verificada. Mas não sem alguma ambivalência: com algum recuo, vislumbra-se que uma das consequências de todo este encadear de coisas teve efeitos contraditórios. À adopção formal de uma fórmula semi-presidencialista seguiu-se, em Angola, uma concentração de facto do poder na figura do Presidente da República que motivou uma inflexão, uma deriva, como a apelidámos, do sistema rumo a uma solução presidencialista. A decisão notável do 38 O que teve como consequência um protelar da tão esperada reconciliação nacional e abandono da guerra civil entre MPLA e UNITA. A propósito do Protocolo de Lusaca saliente-se que este foi assinado a 20 de Novembro de 1994 entre o MPLA e a UNITA, e que o mesmo tinha consequências político-constitucionais, uma vez que o seu Anexo 6 impunha a constituição em Angola de um Governo de Unidade e Reconciliação Nacional, que viria a constar da Constituição, através da Lei n.º 18/96, de 14 de Novembro. Como se isso não bastasse, e ainda como consequência das tentativas cada vez mais desesperadas da sua implementação – cujo processo se arrastava entretanto há então três anos, contra o terrível pano de fundo de um agravamento em espiral da guerra civil – , foi também tido como necessário definir um estatuto especial para o Presidente da UNITA, tendo em conta “a sua condição de Presidente do maior partido da oposição na República de Angola” (Lei n.º 3/98), tendo-lhe sido concedidas um conjunto de garantias jurídicas, protocolares e de segurança que, em complemento das regalias e imunidades já resultantes do n.º 2 do art.º 77.º da Lei Constitucional, atribuíam ao líder da UNITA um papel proeminente, e largamente intocável, por assim dizer, na organização do Estado angolano. Sempre sem sucesso. Sobre este assunto, cfr. ARMANDO MARQUES GUEDES (et. al.), op. cit., pp. 263 a 266. 39 Apesar da actuação do Presidente da República ter como suporte o disposto no art.º 67.º da Lei Constitucional, que prevê que o Presidente da República, após consulta ao Primeiro-Ministro e ao Presidente da Assembleia Nacional, adoptará as medidas pertinentes sempre que as instituições da República, a independência da nação, a integridade territorial ou a execução dos seus compromissos internacionais forem ameaçados por forma grave e imediata e o funcionamento regular dos poderes públicos constitucionais forem interrompidos, como bem nota RAÚL ARAÚJO, a suspensão do cargo de Primeiro-Ministro não é constitucionalmente aceitável uma vez que, de acordo com os princípios de um Estado de Direito, os órgãos de soberania devem pautar a sua actuação pelo estrito cumprimento da Constituição e da lei. Ora, uma vez que a Constituição angolana não confere ao Presidente da República competência para suspender qualquer órgão constitucional, a mencionada suspensão foi claramente inconstitucional. Para maior desenvolvimento, RAÚL ARAÚJO, 2001, “A problemática do Chefe de Governo em Angola”, Revista da Faculdade de Direito Agostinho Neto, n.º 2, Luanda, p. 75. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 4. A abertura de um novo processo constitucional I. Em princípios de 2002 Jonas Savimbi, o líder incontestado do movimento insurgente que durante tantos anos se embrenhou em desafios constantes ao estabelecimento da autoridade do Estado pós-colonial em enormes fatias do território e sobre grandes sectores da população de Angola, foi morto por tropas governamentais. Para a UNITA civil as consequências foram profundas e ainda não inteiramente assumidas; como antes escrevemos, para a UNITA militar tratou-se de um coup de grace. Sem o seu “comandante” carismático histórico, uma organização de base bastante marcadamente tribal e já então com alguns problemas sérios de coesão – tanto militar como politicamente – depressa aceitou como melhor solução a assinatura de um Memorando de Entendimento para a Paz com o Governo: o que foi feito em poucas semanas e sem perdas desnecessárias de tempo. Seguiu-se-lhe não só o fim formal das hostilidades, mas também (embora aí o processo tenha sido mais lento e com- 40 Sobre o conceito de “modo de governação”, que, em síntese, pretende reportar-se ao funcionamento concreto das instituições políticas, cfr. ARMANDO MARQUES GUEDES (et. al.), op. cit., p. 252 e segs. A este respeito, OLIVIER DUHAMEL estabelece a distinção entre sistemas e regimes de governo, utilizando o primeiro para se referir à dinâmica real dos órgãos políticos e o segundo à estrutura estática prevista para estes no texto constitucional. Neste sentido, Angola teria um sistema presidencialista e um regime semi-presidencial. Para maior desenvolvimento, cfr. OLIVIER DUHAMEL, op. cit., p. 587. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 79 Sobre o Sistema de Governo em Angola Supremo Tribunal de Justiça veio cristalizar juridicamente a figura de Primeiro-Ministro numa espécie de “Chefe de Estado-Maior do Presidente da República”, tornando o “sistema de governo” preconizado no texto num comando particularmente rígido (notamos que talvez este não seja o melhor termo), e dando azo a que o próprio cargo de Primeiro-Ministro tenha, desde Janeiro de 1999 até inícios de 2003, permanecido vago. Em suma: paradoxalmente, assistimos, durante a década, que correspondeu ao período de transição democrática que se prolongou até às reviravoltas causadas pela morte de Jonas Savimbi, ao postergar sine die de uma solução semi-presidencialista e ao adoptar de um “modo de governação”40 presidencialista, que motivou uma concentração de poder bem maior, por via da não-nomeação de um Primeiro-Ministro, do que aquela que teria resultado da eventual adopção, no texto constitucional, de um sistema presidencial de raiz. Como afirmámos em 2003, a 2.ª República angolana começara menos bem do que aquilo que os seus mentores decerto tinham desejado. Sobre o Sistema de Governo em Angola 80 plicado) uma deposição efectiva das armas. A guerra civil que até aí inviabilizara uma efectiva constitucionalização integral (e que disponibilizava justificações fáceis para o marcar de um passo lento e sincopado) terminara. II. As novas conjunturas redundaram no que parecem ser alterações radicais no regime de funcionamento do processo de constitucionalização de Angola. No plano do produção de textos constitucionais, comecemos por notar que com estes acontecimentos Angola entrou numa nova fase de um já extremamente intrincado processo de transição. Criada através da Lei n.º 1/98, de 20 de Janeiro, com o intuito de elaborar o projecto de Constituição para Angola, está desde então em funções regulares uma Comissão Constitucional. Trata-se de uma Comissão Eventual da Assembleia Nacional de Angola composta, de forma proporcional, pelos vários partidos representados no Parlamento 41. No âmbito destas suas funções, e posteriormente à entrega, pelos vários partidos políticos, de projectos próprios de Constituição, a Comissão Constitucional aprovou, a 16 de Fevereiro de 2000, um conjunto de princípios fundamentais a ter em conta na elaboração da futura Constituição da República de Angola. E lançou-se ao trabalho. No plano do sistema e forma de governo, a alteração de regime a que a revisão maior de 1992 deu corpo parece estar mais uma vez em vias de ser novamente confirmada. Da análise dos referidos princípios plasmados num novo texto decorre a clara opção tomada pela Comissão pela consagração de um Estado de Direito democrático 42, que se deve reger por um sistema de Governo semi-presidencial 43. Mas será esse verdadeiramente o caso? 5. O projecto de Constituição angolana: a adopção de um sistema de governo presidencialista I. Apesar de, tal como atrás exposto, o princípio avançado pelo Comissão Constitucional e adoptado em texto redundar na adopção pelo semi-presidencialismo como sistema de Governo para a futura Constituição da República de Angola, como 41 Cfr. Regulamento da Comissão Constitucional, em Angola: Direito, Democracia e Cidadania, Colectânea de Legislação, II Volume, Luanda. 42 Cfr. Princípios 1.º, 2.º, 3.º, 4.º, 5.º, 6.º e 8.º. 43 Cfr. Princípio 7.º. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 II. Neste ponto da exposição afigura-se fulcral densificar já várias vezes aludido conceito de presidencialismo. Ora, estamos em crer que ele distinguir-se-á do semi-presidencialismo de pendor presidencial por, muito justamente, concentrar no Presidente o domínio do poder executivo sem a correspondente existência de controlo político por parte da Assembleia, podendo inclusivamente, em algumas das suas configurações, o Presidente assumir poderes legislativos; por outro lado, distinguir-se-á do sistema presidencial pelo facto de a separação de poderes ser menos rígida, inexistindo um apropriado sistema de checks and balances, que motiva que, por exemplo, o Presidente disponha do poder de dissolver o órgão parlamentar. Em suma: estaremos perante um sistema presidencialista sempre que o Presidente, eleito por sufrágio 44 45 Cfr. ARMANDO MARQUES GUEDES et al., op. cit., p. 271. Designadamente, RAÚL ARAÚJO (“As perspectivas da futura Constituição angolana”, em Conferência Internacional – Angola: Direito, Democracia, Paz e Desenvolvimento, Faculdade de Direito Agostinho Neto, Luanda, pp. 252 e 253, retomando ideias já expressas em 2000 (cfr., Os Sistemas de Governo de Transição Democrática nos P.A.L.O.P., op. cit., p. 208)), para quem o sistema presidencial tem a vantagem de evitar a existência de um Primeiro-Ministro que, não sendo o Chefe de Governo, em termos práticos “apenas serve como pára-choques” à figura e actuação do Presidente da República, evitando-se assim soluções que atribuam a chefia do Governo ao Primeiro-Ministro; pois dessa forma, argumenta, o Presidente da República ficaria sem responsabilidades executivas, transformando-se numa espécie de “soba grande”, o que não seria entendido pelas populações angolanas que vêem antes na figura do Presidente a encarnação do poder. Pronunciando-se publicamente a favor do sistema presidencial como sistema de governo a adoptar na nova revisão constitucional, cfr. também CARLOS FEIJÓ, na sua intervenção nas jornadas sobre o Direito angolano organizadas pela FESA (Fundação Eduardo dos Santos) em Agosto de 2002 e no Jornal de Angola de 31 de Agosto de 2002. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 81 Sobre o Sistema de Governo em Angola já havíamos advertido em 2003 44, tudo indicava ser esta uma preferência fictícia. E porventura muito passageira: significativamente, vinha-se registando na doutrina angolana uma clara inflexão dos discursos emanados quanto a este tema. Em contraponto com a postura oficialmente assumida em sede de Comissão, vários constitucionalistas angolanos de renome defendiam abertamente a adopção de um sistema presidencial para a nova Constituição que estava a ser gizada45; ao que se associa a nomeação, no início de 2003, de um novo Primeiro-Ministro, Fernando Piedade dos Santos (Nandó), para a República de Angola, o que, se por um lado normalizou a situação constitucional, por outro ajudou a tornar a abrir o debate sobre as nítidas tendências presidencialistas manifestas no “sistema” e “modo de governação” de Luanda. Sobre o Sistema de Governo em Angola 82 universal, detenha um conjunto de poderes que lhe permitam assumir-se como a entidade hegemónica no seio do Estado, independentemente de esses poderes serem próprios ou resultarem do seu controlo sobre o órgão de governo46. III. Sem surpresa, o projecto de Constituição angolana viria a sufragar uma solução de cariz presidencialista para o sistema de governo angolano. Na verdade, os seus trabalhos preparatórios já prenunciavam a adopção de um tal caminho, porquanto a proposta da força política dominante, o MPLA, apontava no sentido da rejeição de um modelo semi-presidencial similar ao actualmente em vigor47. Efectivamente, de acordo com a proposta do MPLA, o Presidente é o chefe de Estado e de Governo de Angola (art.º 154.º e 225.º), competindo-lhe definir a orientação política do país e dirigir a política geral do Governo (al. a) e b) do art.º 156.º), cabendo-lhe nomear, exonerar, dirigir e orientar livremente a acção do Primeiro-Ministro e dos Ministros, presidindo 46 Neste sentido, VITALINO CANAS refere que neste tipo de sistema sobressai uma hipertrofia dos poderes presidenciais, que o faz controlar todos os demais órgãos políticos. (cfr. VITALINO CANAS, “The semi-presidential system”, op. cit., p. 98). Advirta-se, contudo, que a qualificação deste sistema não é pacífica. A sua origem remonta as anos 70 a RICHARD MOULIN (Le présidentialime et la classification des regimes politiques, Paris, 1978), tendo sido, em Portugal, referido por VITALINO CANAS (Preliminares do estudo da Ciência Política, Edições Mandarim, Macau, 1992, p. 181), que o utilizou para assim qualificar a Constituição moçambicana de 1992 (o sistema de Governo Moçambicano na Constituição de 1990”, in Revista Luso-Africana de Direito, Lex, Lisboa, 1997), o mesmo acontecendo, aparentemente, com JORGE MIRANDA (“Sobre o anteprojecto de revisão da Constituição de Moçambique”, o Direito, ano 123, 1991, p. 201). A sua autonomização como sistema de governo autónomo está longe de gerar consensos, sendo discutível se o mesmo não representa apenas uma distorção do sistema presidencial ou um sistema misto, combinando aspectos parlamentares e presidenciais. Todavia, como bem nota VITALINO CANAS (Preliminares do estudo da Ciência Política, op. cit., p. 181), este debate acaba por reproduzir a discussão acerca da natureza do regime semi-presidencial. 47 Por seu turno, a própria proposta do principal partido da oposição, a UNITA, afastava-se do actual modelo de semi-presidencialismo previsto na Constituição de Angola, sufragando um modelo senão presidencialista, pelo menos semi-presidencial de forte pendor presidencial, uma vez que previa que o Governo fosse constituído pelo Presidente da República, Primeiro-Ministro, Ministros e Secretários de Estado (art.º 229.º, n.º 1), competindo a condução da sua política ao Presidente coadjuvado pelo Primeiro-Ministro (art.º 227.º e 247.º), que por sua vez é nomeado por aquele tendo em consideração os resultado eleitorais (art.º 233.º e 234.º, n.º 1). Contudo, a responsabilidade política do Governo perante a Assembleia estava claramente afirmada, consubstanciando-se a mesma na aprovação de moções de censura, rejeição de um voto de confiança, e na aprovação do programa de governo (art.º 211.º), que determinavam a cessação de funções do Governo (art.º 235.º), mas não a destituição do Presidente da República, apesar de este ser parte do Governo. Em contraponto, registe-se ainda a existência das propostas do Partido de Renovação Social (PRS), Partido Nacional Democrático de Angola (PNDA), Frente Nacional de Libertação de Angola (FNLA), Partido Social Democrata (PSD) e Partido Liberal Democrático (PLD), que optaram por apresentar soluções de matriz semi-presidencialista dado defenderem uma diarquia do poder executivo, reservando para o Primeiro-Ministro a Chefia de Governo que, para além disso, deveria ser nomeado em função dos resultados das eleições legislativas. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 IV. Vejamos então, sumariamente, quais as principais traves-mestras do “sistema de governo” proposto [na última versão disponível até meados de Novembro de 2004, possivelmente não definitiva] pela Comissão Constitucional angolana. À semelhança da actual Constituição, o projecto de Constituição determina no seu art.º 2.º que a República de Angola é um Estado democrático de direito baseado, entre outros vectores, na separação de poderes e na interdependência de funções, o que, desde logo, prenuncia a não assumpção de um modelo de separação rígida de poderes entre os órgãos de soberania, que são respectivamente o Presidente da República, a Assembleia Nacional, o Governo e os Tribunais (art.º 142.º). Contudo, estes diferentes órgãos de soberania não têm uma importância equivalente. Uma leitura atenta do texto do projecto de Constituição deixa a inequívoca impressão de que o Presidente da República é o órgão central do sistema de governo. Constitucionalmente, o Presidente acumula três títulos: (i) é o Chefe de Estado; (ii) é o Chefe de Governo; (iii) é o Comandante em Chefe das Forças Armadas Angolanas (art.º 147.º). Entre as suas funções destaca-se a de iniciativa no processo de revisão constitucional (art.º 341.º) e de referendo (art.º 222.º, n.º 1) e, no plano da função legislativa48, a de iniciativa legislativa plena (art.º 221.º, n.º 1). Mas é no 48 No plano das funções do Estado, tradicionalmente identificadas como as funções legislativa, executiva e judicial, adoptamos a enumeração sugerida por MARCELO REBELO DE SOUSA (Ciência Política. Conteúdo e Métodos, Coimbra Editora, Coimbra, 1989, p. 82) que nos parece mais adaptada às circunstâncias hodiernas e que distingue entre função constituinte e constituídas. Dentro desta última encontraríamos – para além da função de revisão constitucional –, funções independentes, principais ou primárias, as chamadas funções política e legislativa, e funções dependentes, subordinadas ou secundárias, as designadas funções jurisdicional e administrativa. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 83 Sobre o Sistema de Governo em Angola e orientando o Conselho de Ministros (als. d), e) e f) do art.º 156.º). A responsabilidade política do Governo perante a Assembleia, apesar de formalmente prevista (art.º 237.º), materializava-se na prática na votação de uma moção de rejeição ao programa do Governo, que contudo determinava apenas a exoneração do Primeiro-Ministro (art.º 233.º, n.º 4), e na apresentação de moções de censura individuais ao Primeiro-Ministro e a membros do Governo (al. m) do art.º 208.º). Ao Primeiro-Ministro restava apenas um papel residual no jogo político de “assistir e aconselhar o Presidente da República na direcção e condução do Governo” (art.º 243.º), cessando inclusivamente as suas funções com a tomada de posse de um novo Presidente da República (art.º 231.º, n.º 1). Sobre o Sistema de Governo em Angola 84 domínio da função política que o predomínio do Presidente da República assume maior preponderância, quando comparado com os demais órgãos. Para além de poder dissolver a Assembleia da República em caso de grave crise institucional que conduza à paralisação governativa (art.º 166.º)49, pode promover junto do Tribunal Constitucional a fiscalização preventiva e sucessiva da constitucionalidade de actos normativos e tratados internacionais, bem como das omissões constitucionais nos termos previstos pela Constituição (art.º 160.º, al. f), e ainda pode exercer o direito de veto sobre as leis da Assembleia Nacional, ou seja, pode recusar a promulgação de leis da Assembleia, devolvendo-as para reexame (art.º 167.º, n.º 2)50. No plano governativo, apesar da previsão da existência de um Primeiro-Ministro, que poderia inculcar a ideia da adopção de uma bicefalia executiva semelhante à existente nos sistemas semi-presidenciais, o Presidente assume um papel hegemónico: a direcção e acção geral do Governo é definida por ele (als. a), b) e f) do art.º 162.º), competindo-lhe convocar, orientar e presidir às sessões do Conselho de Ministros (al. d) e e) do art.º 162.º). Enquanto chefe do Governo, nomeia e demite livremente o Primeiro-Ministro e demais equipa governativa (art.º 160.º, al. a) e g)), sendo assim inequívoca a responsabilidade política destes perante aquele. O grau de dependência jurídica do Primeiro-Ministro e dos demais ministros é total. O Primeiro-Ministro, tal como os demais Ministros e Secretários de Estado (art.º 251.º e 252.º), não dispõe de autonomia funcional, limitando-se, em geral, a “assistir e aconselhar o Presidente na direcção e execução da actividade do Governo” (art.º 250.º, n.º 1), cessando inclusivamente as suas funções com a tomada de posse de um novo Presidente da República (art.º 239.º)51. Em suma: em termos materiais, 49 Advirta-se, contudo, que este poder de dissolução é excepcional e, nos termos do n.º 6 do art.º 166.º, se no exercício do seu mandato o Presidente decretar uma segunda dissolução devem ser convocadas de imediato e realizadas eleições presidenciais. A nosso ver, afigura-se pouco relevante esta limitação aos poderes presidenciais. Na verdade, podendo o Presidente livremente nomear e demitir o Governo, e não estando este, como veremos, dependente de uma investidura parlamentar, a necessidade de atingir consensos com a maioria parlamentar esbate-se, até porque, tendencialmente, o Presidente é o líder do partido maioritário. A sua utilidade, como veremos (cfr. nota 53), cinge-se à procura de equilíbrios institucionais que motivem soluções governativas estáveis. 50 Todavia, se a lei vetada for de novo aprovada por maioria de dois terços o Presidente é obrigado a promulgar a lei (art.º 167.º, n.º 3), porquanto inexiste um veto absoluto. A este respeito, note-se que o n.º 3 do art.º 167.º não especifica qual o universo a tomar em consideração para o cômputo desta maioria, o que pode gerar interpretações díspares. 51 Por outro lado, a demissão do Primeiro-Ministro ou a sua exoneração mediante a aprovação de uma moção de censura a ele dirigida não determina a cessação de funções dos demais membros do Governo. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 V. Do exposto resulta que, mesmo tão-somente em termos formal-textuais, o curioso “sistema de governo” previsto no projecto de Constituição de Angola não pode ser reconduzido a nenhuma das categorias de sistema de governo tradicionalmente estudadas. Torna-se fácil explicar em que sentido assim é. Atenhamo-nos, num primeiro momento, ao texto projectado. Em primeiro lugar, este sistema de governo não é 52 Ao Governo foi apenas atribuído um feixe de competência legislativa exclusiva respeitante a matérias referentes à sua composição, organização e funcionamento (art.º 247.º, n.º 2). As demais matérias constituem reserva da Assembleia – inexiste assim qualquer área de competência concorrencial –, que poderá, contudo, autorizar o Governo a legislar nas matérias de reserva relativa referida no art.º 219.º. 53 Cfr. infra p. III. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 85 Sobre o Sistema de Governo em Angola as funções do Primeiro-Ministro podem ser reconduzidas (tal como, lembremos, antes fora já o caso) às de um “chefe de gabinete” do presidente, em muito similares às desempenhadas pelos dirigentes de nível ministerial em regimes presidenciais como o mexicano ou norte-americano. Resta saber se subsiste uma responsabilidade política do Governo perante a Assembleia Nacional. Esta questão é bem mais complexa. Uma tal responsabilidade constitui a outra das características fundacionais dos sistemas semi-presidenciais, e com tanto está expressamente salvaguardada no texto do projecto de Constituição, designadamente no seu art.º 234.º, onde se estatui que “o Governo responde politicamente perante a Assembleia Nacional nos termos estabelecidos na Constituição”; mas, em boa verdade, consubstancia-se em mecanismos muitíssimo débeis de efectivação. Efectivamente, a Assembleia Nacional, que detém a primazia legislativa (arts. 218.º e 219.º)52, apenas dispõe da possibilidade de aprovar moções individuais de censura ao Primeiro-Ministro e a membros do Governo (art.º 217.º, al. a)). Ao contrário do que previa a proposta do MPLA53, inexiste no projecto de Constituição qualquer necessidade de investidura parlamentar do Governo através da apresentação do programa do Governo e mesmo o mecanismo da moção de censura apresenta um carácter simbólico, assumindo-se como uma espécie de revogação parlamentar que apenas permite afastar um membro da equipa governativa, responsabilizando-o individualmente pela sua má condução governativa, e não o governo como um todo. Na verdade, estas moções de censura não se destinam a responsabilizar politicamente o Governo, visto que o Presidente, enquanto chefe do Governo e responsável único pela sua condução política, não está sujeito a elas. Sobre o Sistema de Governo em Angola 86 presidencial, porquanto: (i) embora excepcionalmente, o Presidente pode dissolver a Assembleia Nacional; (ii) o Presidente dispõe de iniciativa legislativa e de revisão constitucional; (iii) coexiste a par com o Presidente da República, um Primeiro-Ministro, que, apesar de estar completamente subordinado àquele, dispõe, ainda que residualmente, de poderes próprios, designadamente de coordenação da acção dos restantes membros do Governo e de representação do Governo perante a Assembleia Nacional (als. c) e e) do art.º 250.º, n.º 3). Por outro lado, o sistema não pode ser tido como parlamentar, uma vez que: (i) o Presidente dispõe de legitimidade própria, sendo eleito por sufrágio universal, da qual resulta a detenção de um vasto conjunto de poderes, incluindo o poder de iniciativa legislativa; (ii) o Governo responde politicamente perante o Presidente; (iii) o Primeiro-Ministro não é o chefe de Governo, mas sim o Presidente; (iv) os membros do Governo não podem ser simultaneamente deputados (art.º 243.º, n.º 1). Por último, o sistema proposto pela comissão constitucional, apesar de tal constar dos seus princípios, não se confunde com o semi-presidencial, porque: (i) inexiste uma diarquia executiva, porquanto o Presidente é o chefe de Governo, concentrando todos os poderes executivos de relevo e colocando o Primeiro-Ministro numa posição de mero coadjutor; (ii) a responsabilidade política do Governo perante a Assembleia Nacional é simbólica, não se concretizando em mecanismos reais de controlo político; (iii) o presidente acumula um conjunto de poderes constitucionais, ao qual se adiciona, no caso angolano, o facto de o Presidente ser o líder da maioria parlamentar, o que consubstancia um grande desequilíbrio motivado pela grande preponderância deste face aos demais órgãos de soberania, incluindo a Assembleia Nacional, e leva a que seja completamente inverosímil o surgimento de qualquer alteração da correlação de forças tão própria dos sistemas semi-presidenciais, normalmente descritos como de “geometria variável”54. 54 Um juízo de prognose sobre o sistema de governo gizado pela comissão constitucional facilmente permite constatar esta realidade. Com efeito, a hipótese de uma maioria parlamentar contrária ao Presidente nem sequer é pensável. Na verdade, face ao arquétipo apresentado, o Presidente dificilmente poderá nomear um Primeiro-Ministro de outro partido, pois seria incomportável que este seguisse as suas orientações políticas. Por outro lado, a Assembleia poderia sempre aprovar uma moção de censura contra o Primeiro-Ministro de confiança presidencial. Chegaríamos a uma situação em que a única saída seria a dissolução da Assembleia e, no caso de 2.ª dissolução, à própria destituição do Presidente. No fundo, o sistema é rígido e está calibrado para um único intuito: o exercício do poder político por um Presidente sem ameaça de qualquer tipo de bloqueios institucionais. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 6. Reflexões finais Mesmo que nos escusemos a assumir uma qualquer postura valorativa ou normativista, cabe sublinhar que a adopção de um sistema presidencialista em Angola não carece totalmente de sensatez pragmática num contexto de transição para uma sociedade em vias de democratização. Nisso mesmo, aliás, e tal como sublinhámos, muitos dos constitucionalistas angolanos têm vindo a insistir; o que torna particularmente interessante a maneira discreta como o projecto de texto constitucional o institui. A experiência semi-presidencial ensaiada em 1992 não foi bem acolhida pelos principais actores políticos angolanos e gerou enormes perturbações numa sociedade profundamente dividida. Neste sentido, o rumo adoptado, de certa forma sui generis, aparenta ser uma proposta realista de abordagem numa sociedade onde a matriz cultural africana tem sempre presente a figura de um “chefe” e, por isso, talvez com um sistema presidencialista evitar-se-á em larga medida a adopção de soluções em larga medida tão culturalmente incompreensíveis para grandes sectores e porções da população como as que resultaram das experiências semi-presidencialistas. Nesta perspectiva a deriva presidencial que mapeámos a traço grosso poderá ser, porventura, o percurso mais transitável rumo a um sistema político funcional em Angola. Contudo, na ausência de uma oposição credível em gestação os perigos de por esta forma se legitimar a eventual apetência pura e simples, por parte de muitos dos eventuais candidatos presidenciais que se venham a perfilar, por um eventual poder centralizado e despótico, não mitigado por quaisquer contrapesos, é real. 55 Sobre o sistema de governo em Moçambique, cfr. VITALINO CANAS, “O sistema de governo na Constituição moçambicana de 1990”, op. cit., pp. 167 a 178, JORGE BACELAR GOUVEIA, “Reflexões sobre a próxima revisão da Constituição Moçambicana de 1990”, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, XXXX, n.º 2 de 1998, pp. 709 e segs., bem como JORGE MIRANDA, “Sobre o anteprojecto de revisão da Constituição de Moçambique”, Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 64-90 87 Sobre o Sistema de Governo em Angola O sistema de governo proposto no texto produzido pela Comissão Constitucional é de facto – mesmo que nos atenhamos tão-só, repetimos, à própria letra da futura Constituição – então um sistema “presidencialista”, em muitos sentidos análogo ao previsto na Constituição moçambicana pela revisão de 1992, no qual o Presidente da República assume um papel central no sistema, assumindo um domínio hegemónico sobre os demais órgãos55, resultante da acumulação de um lato conjunto de poderes, muito embora inexista uma verdadeira concentração de poderes. Sobre o Sistema de Governo em Angola 88 Como vimos, o “sistema de governo” proposto no texto que está sobre a mesa e que decerto irá formatar a nova Constituição que se avizinha caracteriza-se por concentrar na prática a quase totalidade dos poderes constituídos na figura do Presidente da República: é o chefe de Estado, de Governo e é o líder do partido maioritário. O exemplo menos bom dado por alguns países sul-americanos e africanos que adoptaram soluções presidenciais, mesmo dotadas de checks and balances – as quais acabaram por redundar numa personalização radical do poder por parte do Presidente –, permite concluir não ser esta uma opção desprovida de riscos. Mesmo atendo-nos apenas aos Estados africanos lusófonos, fácil é verificar a tensão existente entre duas derivas, uma “presidencialista” e outra virada para uma partilha do poder. Pelo menos num dos casos, em configurações largamente simétricas e inversas: Moçambique adoptou em 1992, logo após a assinatura dos acordos de paz de Roma, uma Constituição com um sistema análogo, para em 1998, se instituir um sistema de governo semi-presidencial, na sequência da sedimentação de um moroso, mas contínuo, processo de implementação democrático. Entre textos, aparências, práticas, e factos político-sociais puros e duros, Angola, mutatis mutandis, seguirá um rumo afim?NE BIBLIOGRAFIA Adérito Correia e Bornito de Sousa (1996), Angola – História Constitucional, Almedina, Coimbra. Angelo Rinella (1997), La forma di governo presidenziale – Profili metodologici e “circolazione” del modello francese in Europa centro-orientale, G. Giappichelli Editore, Torino. Armando Marques Guedes, Carlos Feijó, Carlos de Freitas, N´Gunu Tiny, Francisco Pereira Coutinho, Raquel Barradas Freitas, Ravi Afonso Pereira e Ricardo do Nascimento Ferreira (2003), Pluralismo e legitimação – A edificação jurídica pós-colonial de Angola, Almedina, Lisboa. Carlos Blanco de Morais (1998), “As metamorfoses do semipresidencialismo português”, in Revista Jurídica, n.º 22, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa. J.J. Gomes Canotilho (2002), Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 5.ª Edição, Coimbra. 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O semi-presidencialismo nos PALOP pode ser qualificado como um tema “clássico”, em primeiro lugar, porque se constata, afinal de contas, que apesar da diferente localização geográfica do fenómeno, este pode ser reconduzido a debates em estado doutrinários evoluídos em outros países, tal como Portugal e França. “Clássico” pode, em segundo lugar, advir da quantidade (ainda que não qualidade) de estudos cujo objecto científico incida sobre sistemas semi-presidenciais nos PALOP. Em terceiro e último lugar, tais estudos podem ser qualificados como “clássicos” devido a rápida cristalização da abordagem teórica que lhes subjaz. O semi-presidencialismo nos países africanos de expressão portuguesa é considerado um tema clássico por todas estas razões. O presente texto, focando apenas na última das razões apresentadas, o mesmo é dizer, na cristalização teórica do semi-presidencialismo nos PALOP, ilustra os paradoxos que a designação “clássico” representa. O nosso objectivo é o de encetar uma “desconstrução” – “deconstruction” no inglês, ou “depeçage” no francês – das diversas dimensões deste paradoxo. Para tal, o autor chama a atenção para o título do presente artigo: “Teorizando o Semi-Presidencialismo”. Outras escolhas poderiam ter sido feitas, tais como “Teorizar o Semi-Presidencialismo”, ou ainda “Teorias do Semi-Presidencialismo”. A palavra escolhida foi, no entanto, teorizando. Esta escolha, longe de ser neutral, implica uma série de escolhas normativas e metodológicas implícitas encetadas pelo autor. Ilustremos algumas delas. * Doutorando em Direito na London School of Economics and Political Science (LSE). Visiting Scholar, Harvard Law School. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 91-94 Teorizando o Semi-Presidencialismo – Angola e S. Tomé e Príncipe e Príncipe Teorizando o Semi-Presidencialismo – Angola e S. Tomé e Príncipe 92 A dimensão temporal. A teorização do semi-presidencialismo nos PALOP dever ser vista, no entender do autor, como um processo: como algo que se vai fazendo, ou melhor, se vai teorizando. Por conseguinte, no actual estado-da-arte doutrinário é, por ora, somente possível a utilização do método das tentativas ou das aproximações. Cristalizações doutrinárias, isto é, a construção de teorias acabadas sobre o fenómeno do semi-presidencialismo nos países africanos de expressão portuguesa, são – como se fará devida prova adiante – prematuras, para não dizer antes uma impossibilidade. A dimensão analítica. Explicações culturalistas, sociológicas, historicistas, político-económicas, ou, ainda, estadualistas, não constituem entre si verdadeiras alternativas metodológicas que se excluem umas as outras. São tão-só diferentes instrumentos de trabalho ou, se quisermos, ferramentas analíticas para uma compreensão tão ampla quanto possível do fenómeno semi-presidencialismo. Todas elas constituem diferentes camadas analíticas que abrilhantam, de ângulos diversos e distintos, o edifício semi-presidencial, por exemplo em Angola e São Tomé e Príncipe. A dimensão normativa. Foca a sua atenção não apenas no estudo das regras formais mas, de igual modo, no estudo das regras informais. Enquanto que regras informais apenas sobrevivem se e na medida em que um número suficiente de pessoas e agentes políticos as respeitarem e aplicarem; as regras formais, ao invés, podem permanecer nos textos constitucionais, ainda que ignoradas ou violadas pelos comportamentos dos agentes políticos. Eis, pois, uma razão para estudarmos a informalidade das regras e comportamentos no Direito Constitucional e na Ciência Política. Esta dimensão encontra-se estreitamente relacionada com a seguinte. A dimensão conceptual. O estudo da “informalidade normativa” convoca a mais do que referida dicotomia texto (law in the books) e prática (law in action). Convém, todavia, esclarecer o sentido e alcance desta dicotomia quando aplicada aos sistemas de Governo semi-presidencialistas nos PALOP. Por um lado, e este ponto é poucas vezes referido, law in the books e law in action tem que ver não com a disparidade entre o que está previsto numa determinada Constituição e aquilo que é efectivamente praticado pelos agentes políticos, mas antes com aquilo que pode ser tido como o imaginário constitucional e, subsequentemente, o que acaba por ser plasmado na Constituição – entre o que é tido como socialmente desejável ou imaginado e o texto constitucional aprovado. Nestes casos, a prática (imaginária) não corresponde ao que está no texto (consagrado). Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 91-94 Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 91-94 93 Teorizando o Semi-Presidencialismo – Angola e S. Tomé e Príncipe Por outro lado, temos a célebre dicotomia entre o que está consagrado no texto constitucional e aquilo que é a prática diária ou quotidiana dos agentes políticos. Porém, novamente, há que ir mais além e (re)construir as diferentes categorias desta disparidade. Sugerimos quatro, a saber: (i) IGNORAR A CONSTITUIÇÃO. Consiste, tal como o nome indica, no ignorar da Constituição ou de um conjunto de normas constitucionais. Desta forma, os comportamentos dos actores políticos não são afectados pelas normas constitucionais em causa, e, como tal, o Direito não tem qualquer impacto no comportamento dos agentes políticos (por exemplo, quando se ignora os mecanismos de garantia da constitucionalidade). (ii) APLICAÇÃO “CRIATIVA” DA CONSTITUIÇÃO. Nestes casos, o Direito é observado formalmente, embora na prática este não seja aplicado. Esta prática é sobretudo utilizada nos casos em que as normas constitucionais denotam um elevado grau de generalidade e abstracção ou quanto estamos em presença de conceitos vagos e indeterminados, isto é, onde existe uma certa margem interpretativa. A aplicação criativa também tem lugar em situações onde as normas são concretas e sujeitas a um considerável nível de pormenorização, por exemplo quando as normas são aplicadas tendo em conta apenas a sua letra e ignorando o seu espírito. Quer num caso quer noutro, estamos perante situações em que as normas constitucionais têm um impacto apenas parcial no comportamento dos agentes políticos (por exemplo, no caso de eleições forjadas). (iii) APLICAÇÃO “SELECTIVA” DA CONSTITUIÇÃO. Nestes casos, o próprio texto constitucional é interpretado e aplicado de forma a abranger ou não abranger certas matérias (por exemplo, direitos consuetudinários), ou certos actores políticos (por exemplo, autoridades locais ou tradicionais). Trata-se, pois, de aplicar selectivamente uma determinada Constituição. (iv) EFEITO PROGRAMÁTICO DA CONSTITUIÇÃO. É uma variante da aplicação criativa e/ou selectiva. O que está aqui em causa é a interpretação da Constituição ou de um conjunto de normas constitucionais como irradiando não um efeito normativo-vinculativo mas tão-somente um efeito programático, isto é, não vinculativo – como um parâmetro programático (por exemplo, a interpretação de certos regimes de direitos e liberdades fundamentais ou sistemas de Governo em períodos de guerra ou conflito civil). A dimensão metodológica. Esta dimensão permite-nos voltar ao ponto inicial. Ir teorizando implica, pois, um novo paradigma na forma como se deve proceder a teorização Teorizando o Semi-Presidencialismo – Angola e S. Tomé e Príncipe 94 do semi-presidencialismo nos países africanos de expressão portuguesa. Por um lado, e disso resulta claramente da linha de raciocínio que vimos expondo, não se trata da aplicação de teorias criadas e pensadas para o semi-presidencialismo português ou francês. Por outro lado, e este ponto é menos referido na literatura especializada, também não se trata de criar ab initio novas teorias para posterior aplicação aos factos relevantes. A análise ao semi-presidencialismo nos PALOP deve ser guiada pelo próprio fenómeno, isto é, pelo conjunto de factos relevantes, e não pela teoria. Assim visto, esta afirmação constitui um corte mais ou menos profundo com o que se tem feito até hoje. A metodologia proposta consiste, pois, nas seguintes etapas: identificação e análise do fenómeno, problematização, conceptualização e, por fim, explicação da teoria ou da abordagem teórica que caracteriza o ponto de partida, isto é, que caracteriza o fenómeno. No que resta do presente artigo, propomo-nos, por conseguinte, a ilustrar as etapas essenciais do processo de teorização do semi-presidencialismo em Angola e São Tomé e Príncipe: fenomenologia, problematização, conceptualização e teorização stricto sensu.NE Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 91-94 Vitalino Canas* Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial 95 ou o Triunfo da Intuição “Científica” Maurice Duverger, Xeque Mate 1. A “descoberta” do sistema semi-presidencial como fruto de uma mera intuição A AUTO- sistema de governo semi-presidencial como categoria da Ciência Política e do Direito Constitucional deve muito a Maurice Duverger. Paradoxalmente, porém, a teorização daquele sistema de governo foi mais resultado da intuição – ou da premonição... – desse grande mestre francês do que de uma pura elaboração científica, baseada no estudo e avaliação de factos e casos suficientemente numerosos e consolidados. Em 1978, quando Maurice Duverger publicou o livro com o título improvável e desconcertante – inspirado na situação francesa, mas pouco adaptável a outros casos – de Echec au roi, que o tradutor português traduziu erroneamente como Xeque Mate, a demonstração da validade científica do seu modelo de sistema semipresidencial como construção distinta dos sistemas parlamentar e presidencial baseava-se na análise de 7 casos1: Alemanha de Weimar (Constituição de 1919), Finlândia (1919), Áustria (1919-1929), Irlanda (1937), Islândia (Constituição de 1944) França (V República, Constituição de 1958-62) e Portugal (1976). Mas a evidência fornecida por estes casos era pouco mais do que escassa e insusceptível de sustentar a defesa de um novo tipo de sistema de governo autónomo e viável. Mesmo aceitando o quadro e os indicadores adoptados por Duverger, era notória a fragilidade da maior parte dos exemplos invocados pelo autor. A Constituição de Weimar e o sistema de Governo por ela concebido já há muito tinham sido engolidos, aliás de um modo e com consequências nada prestigiantes para o sistema semi-presidencial. E enquanto tinha vigorado, a prática era NOMIZAÇÃO DO * 1 Assistente da Faculdade de Direito de Lisboa e Deputado à Assembleia da República Portuguesa. No entanto Duverger refere-se em certas ocasiões a “regimes semi-presidenciais contemporâneos”, o que parece pressupor que houve outros casos, não contemporâneos.V. por exemplo, Xeque Mate. Análise comparativa dos sistemas políticos semi-presidenciais, Lisboa, 1978, 75. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” “Não se elege um presidente por sufrágio universal para que ele inaugure exposições mas sim para que possa agir” Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” 96 pouco conclusiva: o primeiro Presidente da República de Weimar, Friedrich Ebert não foi eleito por sufrágio universal. O único eleito por sufrágio universal foi o marechal de campo von Hindenburg, em 1925 que, como o próprio Duverger reconhece, até 1930 utilizou menos do que o possível os seus poderes parlamentares, sendo comum entender-se que entre 1919 e 1930 o sistema funcionou como parlamentar. Desde então, até à ruptura de Hitler, a instabilidade latente, a ameaça nazi e o pouco discernimento do presidente são factores tão atípicos que não permitem fazer qualquer tipo de avaliação conclusiva sobre as possibilidades e as características de um sistema semi-presidencial na Alemanha de Weimar. Fica-nos, por isso, a mera arquitectura constitucional e a dúvida sobre se ela poderia alguma vez ter sido satisfatoriamente concretizável. Os sistemas austríaco, islandês e irlandês, mesmo que se pudesse admitir que têm uma configuração semi-presidencial ao nível constitucional (o que é duvidoso pelo menos no último caso, tendo em conta a escassez dos poderes presidenciais) nunca haviam funcionado como tal. No momento em que Duverger publicou o Xeque Mate, o sistema finlandês não preenchia os requisitos por ele considerados essenciais para o sistema semi-presidencial, uma vez que o presidente não era eleito por sufrágio directo e universal, mas sim por um colégio de grandes eleitores escolhidos através de sufrágio universal não estritamente vinculados ao voto num determinado candidato2. Isto tinha como consequência, nas próprias palavras do autor, a ocasional escolha pelos partidos de presidentes medíocres de forma a paralisarem o poder presidencial3. A eleição por sufrágio directo e universal só foi instituída depois de 1986. Apesar disso, Duverger admite que os poderes constitucionais do presidente finlandês eram os mais proeminentes de todos os sete casos estudados, sendo também o presidente finlandês um dos mais poderosos do ponto de vista do funcionamento efectivo, apenas suplantado pelo francês4. Por isso Duverger não consegue escapar à centralidade da instituição presidencial no sistema finlandês. A prova mais evidente é que quando faz a análise deste sistema se detém longamente na acção e no comportamento dos presidentes, sendo raras as palavras dedicadas ao Primeiro-Ministro ou 2 Conferir Xeque Mate, 64 e ss. Xeque Mate, 61. 4 Xeque Mate, 39. 3 Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 5 Xeque Marte, 49-61. Xeque Mate, 39. 7 Eis uma amostragem de alguma literatura recente, onde não se encontra qualquer tipo de doutrina dominante: Jean GICQUEL, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 18.ª ed., Paris, 2002, 466-78, classifica o sistema francês de presidencialista; PACTET, Institutions Politiques, Droit Constitutionnel, 5.ª ed., Paris, 1981, 347, classifica-o de parlamentar-presidencial, o mesmo sucedendo com DEBBASCH/BOURDON/PONTIER/RICCI, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 4.ª ed., 2001, 579. Others advocate a republican parliamentary monarchy or dualistic parliamentary system: e.g. Jacques CADART, Institutions politiques et droit constitutionnel, 3.ª ed., Paris, 1990, 871, fala de uma monarquia parlamentar republicana ou de um sistema parlamentar dualista; Jean-Claude COLLIARD, Les régimes parlementaires contemporains, Paris, 1978, alude a sistema parlamentar com correcção presidencial; Philippe ARDANT, Institutions Politiques & Droit Constitutionnel, 14.ª ed., Paris, 2002, 596, também o inclui nos sistemas parlamentares. Há também que empregue designações mais radicais, ou mais exóticas, como “República consular” ou “democracia plebiscitária”. 6 Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 97 Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” ao Eduskunta (parlamento)5. O mestre francês reconhece que o sistema oscilou entre presidentes fracos e presidentes fortes, que o levaram para a órbita do sistema parlamentar umas vezes e do sistema presidencial outras. Tudo visto, pelo menos no período em que escreve, seria mais do que pertinente a dúvida sobre se naquele momento, em pleno período de pujança presidencial na Finlândia, coincidente com o vigésimo segundo ano do mandato do “eterno” presidente Uhro Kekkonen, o sistema de governo funcionava efectivamente como semi-presidencial. O caso francês é mais sintomático. Duverger admite que o presidente francês tem um número reduzido de poderes constitucionais comparado com os outros seis casos. Por exemplo, sabemos que nem sequer tem o poder de demissão do Primeiro-Ministro por iniciativa própria, uma vez que só o pode demitir se aquele lhe apresentar a demissão do Governo. Porém o presidente francês é aquele que do grupo exerce um poder fáctico mais intenso6. Isso não parece dissuadi-lo de inserir o sistema francês, no plano constitucional e no plano fáctico, na órbita semi-presidencial. Ora, isso não sucede com a esmagadora maioria da doutrina francesa. Por um lado, porque são raros os autores gauleses de primeira linha que aceitaram ou aceitam o sistema semi-presidencial como um modelo autónomo ou distinto dos sistemas de governo clássicos mais difundidos, todos eles, aliás, numa ocasião ou outra, experimentados em, França. Por outro lado, a avareza constitucional em relação aos poderes do presidente francês e o contraste com a opulência dos seus poderes efectivos, parece fazer inclinar a maioria dos autores franceses para uma classificação diferente7. É certamente caso para dizer que Duverger, apesar da sua reconhecida autoridade interna e externa, não conseguiu ser profeta na sua própria terra de modo a convencer os seus pares da valia das suas teses. Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” 98 Restava o caso português que, em 1978, tinha escassos dois anos de funcionamento, sendo impossível antecipar-se nessa ocasião qual a sua evolução. Além disso, Duverger conferia especial importância ao poder do Presidente de demitir livremente o Primeiro-Ministro e o governo8, poder que seria muito limitado na revisão constitucional de 1982. Em contrapartida, contava ainda com um poder presidencial de dissolução do parlamento partilhado (com o Conselho da Revolução) que, também a partir de 1982, passaria a ser quase livre. Assim, a teoria de Duverger baseava-se em arquitecturas constitucionais já demolidas, ou que não impuseram nada que se diferenciasse do sistema parlamentar, ou que não eram reconhecidas pela maioria dos autores como diferentes de outras formas ou, finalmente, que não tinham tido tempo para se impor. Baseava-se por outro lado em funcionamentos mais ou menos instáveis. Tudo isso era pouco para demonstrar que um tertio genus era possível não apenas no plano das normas constitucionais mas, sobretudo, do funcionamento. Era manifestamente um alicerce frágil para sustentar uma tese com aquela ambição e alcance. Contudo, Duverger gozaria a sua vingança póstuma. Mesmo que se lhe possa apontar que a sua construção tinha alicerces frágeis, o que é certo é que, como se diria em marketing, lançou uma marca, um brand forte e apelativa, que correspondia, além do mais, à procura existente no mercado dos sistemas de governo, mercado esse há décadas ansioso por encontrar uma alternativa consistente aos sistemas clássicos. Por isso, mesmo sucedendo que, das suas sete hipóteses de trabalho, cinco ou seis se revelassem total ou parcialmente inconclusivas, outras experiências vieram fazer justiça à sua intuição, confirmando a possibilidade de existência de um tertio genus quer no plano constitucional, quer no plano do funcionamento ou da operação efectiva do sistema. Depois do sucesso do caso português que, em 1990, depois da sucessão de várias hipóteses governativas e de dois presidentes, estava perfeitamente sedimentado, chegou uma onda de sistemas semi-presidenciais. Com a sua surpreendente capacidade de difusão a partir da década de 1990 em várias zonas do globo na Europa e fora da Europa, o sistema semi-presidencial deixou de ser um mero ensaio europeu e tornou-se um caso de sucesso entre as formas políticas. É certo que algumas vezes esse sucesso e a adesão ao sistema é fruto de alguns equívocos resultantes de lhe serem imputados traços que ele não ostenta. Mas, mesmo descontados esses equívocos, continua a ser um caso de sucesso. 8 Ver referências nas páginas 28 e 30. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 Sem embargo, a confirmação póstuma da intuição científica de Duverger e a imensa capacidade de atracção revelada pelo sistema semipresidencial não elimina nem contraria a percepção de que é necessário reavaliar os quadros teóricos de sistema semi-presidencial propostos pelo professor francês. 99 de tudo, ter como objectivo atingir alguma estabilidade na definição dos traços específicos do sistema semi-presidencial. Apesar de essa ser uma questão basilar, não existe sobre isso qualquer acordo, oscilando muito as propostas dos autores. Aliás, esse aspecto insatisfatório remonta ao próprio Maurice Duverger, que tendo sido o primeiro a ensaiar a teorização deste sistema de governo, foi também o primeiro a oscilar entre vários critérios de identificação. Desde então nunca cessou de se debater qual o critério apropriado. Há critérios simples, que fazem depender a existência do sistema semi-presidencial de um único factor ou de um factor mais saliente, como a eleição do chefe do Estado por sufrágio universal, a dupla responsabilidade do Governo perante o Chefe do Estado e o Parlamento, a existência de poderes efectivos do Chefe do Estado face aos outros órgãos, ou o equilíbrio de poderes entre três órgãos políticos. Há critérios mistos, que associam variavelmente dois ou mais desses factores, como a coexistência de um presidente eleito por sufrágio universal com um governo que pode ser demitido pelo parlamento, critério que parece ter sido preferido por Duverger9. Ora, a defesa da autonomia conceptual do sistema semi-presidencial como modelo puro – e não como modelo misto que de algum modo concilie aspectos de outros sistemas – pressupõe que encontremos um critério distintivo em relação aos dois principais sistemas de governo, o parlamentar e o presidencial. E um critério distintivo só pode ser um critério que não se encontra, que nunca se encontra, nesses dois sistemas e que só se encontra, e sempre se encontra, em todo e qualquer concretização do modelo semi-presidencial. Por outro lado tem de se dar o devido relevo – Duverger deu-o, mas sem grande rigor sistemático10 – e retirar todas as consequências da circunstância de o estudo dos sistemas de governo – de todos os sistemas de governo, como diz o Professor Freitas do Amaral – poder adoptar tanto a perspectiva do funcionamento como a 9 Xeque Mate, 23-4. Xeque Mate, 37 e segs. 10 Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” 2. A reavaliação dos quadros teóricos propostos por Duverger Tal reavaliação deve, antes Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” 100 perspectiva jurídico-constitucional. Como diz Armando Marques Guedes no seu texto, há que fazer a topografia do fosso visível entre a law in the books e a law in action. Isto é: uma coisa é o modo como um sistema funciona na prática e essa é a perspectiva que importa à ciência política; outra coisa é o modo como o sistema de governo está definido na Constituição e essa é a perspectiva do Direito Constitucional. Pode haver maiores ou menores divergências entre uma e outra perspectiva. Uma Constituição pode adoptar os traços próprios de um certo sistema de governo e a prática político-institucional configurar um sistema de governo diferente. O desejável seria uma plena correspondência entre a Constituição e a prática, uma vez que isso significaria que a Constituição lograra força normativa plena. Mas isso nem sempre sucede e não é impossível, ou tão pouco raro, que em certo País a Constituição preveja um certo desenho do sistema de Governo e o sistema de governo efectivo seja sempre ou de tempos a tempos diferente. Esta nota cautelar é aplicável a todos os sistemas de governo em geral e ao sistema de governo semi-presidencial em particular. Resta saber se têm razão aqueles que sustentam que o sistema semi-presidencial é particularmente vulnerável às circunstâncias e ao contexto político. É frequente encontrar a ideia de que mais do que ocorre com a maioria dos outros sistemas de governo, o sistema semi-presidencial adoptado por uma determinada Constituição facilmente é substituído ao nível do funcionamento efectivo por um outro sistema de governo, se não se reunirem certos pressupostos de facto propícios ao seu funcionamento. Voltaremos a este tópico. Nos nossos trabalhos temos procurado apresentar uma proposta que corresponda bem a estas duas exigências11, isto é, à exigência de um critério distintivo que só se encontra, e sempre se encontra, em todo e qualquer concretização do modelo semi-presidencial e à exigência de se distinguir bem a Constituição e a realidade constitucional. Assim, temos optado por uma caracterização do sistema-semipresidencial como sistema de equilíbrio entre três órgãos políticos, em contraste com outros sistemas clássicos, como o presidencial, o parlamentar, ou o directorial, em que o equilíbrio e o jogo político se faz entre dois órgãos. 11 V. Vitalino Canas “ A forma de governo semipresidencial. Alguns aspectos.”, in Revista Jurídica, 1982, n.º 1, 98; “Sistema semi-presidencial”, separata do 1.º suplemento do Dicionário Jurídico da Administração Pública, Lisboa, 1998; por último, “The semi-presidential system”, in Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, separata do tomo 64, n.º 1, 2004. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 12 13 Xeque Mate, 74. É importante que não passe em claro a distinção, que sempre fazemos, entre sistema presidencial (de separação de poderes) e presidencialista, de macrocefalia de um poder presidencial. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 101 Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” Isto é, numa perspectiva jurídico-constitucional, o sistema de governo semi-presidencial consiste num sistema de equilíbrio e de limitação mútua de três órgãos políticos – um Presidente da República, um Governo e um Parlamento -, detentores de legitimidade fungível e de efectivos poderes jurídicos, de acção positiva ou de obstaculização recíproca. Numa perspectiva de ciência política, ou de funcionamento, o sistema semi-presidencial implica que três órgãos políticos, Presidente, Governo e Parlamento, se limitem e se equilibrem na definição e execução da orientação política do País, usando efectivamente, ou podendo usar se o entenderem, poderes juridicamente atribuídos ou faticamente construídos. O equilíbrio não pressupõe que os três órgãos disponham de iguais poderes, ou de poderes com igual importância. Parafraseando Duverger, em sistema democrático representativo, o parlamento tem uma preeminência de direito12 porque representa todo o povo, ao passo que o Presidente, mesmo que se diga representante de toda a comunidade, é sempre visto como uma emanação da maioria que o elegeu. Por isso, o alicerce principal do sistema semi-presidencial é o Parlamento, ainda que o Presidente seja eleito por sufrágio universal. Situações em que o presidente se sobreponha sistematicamente à vontade parlamentar não configuram uma arquitectura ou uma prática semi-presidencial. Em contrapartida, a natureza semi-presidencial do sistema não é traída se o parlamento e o Governo que dele emana ocuparem o espaço político do dia a dia, desde que o presidente não seja reduzido – ou não se remeta – a um papel meramente simbólico. O equilíbrio do sistema semi-presidencial requer que o Chefe do Estado, num contexto de preeminência de direito do parlamento e do Governo, disponha de poderes arbitrais de conflitos, de moderação e de intermediação, de compensação da fragilidade de minorias políticas, de resolução de crises ou de superação de momentos patológicos do funcionamento do sistema. Diferentemente do sistema presidencial e à semelhança do sistema parlamentar, não há um formato único de modelo semi-presidencial. O modelo presidencial (com separação de poderes), como o que existe nos EUA, parece ter uma configuração muito precisa, ao invés do que sucede com os modelos presidencialistas de concentração de poderes no chefe do Estado, como o que existe na Rússia, em Angola, em Moçambique ou, na prática, em França13. Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” 102 Por seu turno, o modelo parlamentar admite diversas concretizações: o sistema parlamentar de Itália é diferente do da Alemanha e do de Espanha ou do Reino Unido, não obstante a matriz ser idêntica. O número hipotético de concretizações do sistema parlamentar é, porém, mais limitado do que o do sistema semi-presidencial. O facto de este pôr em relação três órgãos políticos e não apenas dois multiplica drasticamente as hipóteses de concretização. Esta proposta de definição do sistema semi-presidencial constitui em vários aspectos um corte com as teses de Maurice Duverger. É um corte, porque os traços distintivos por ele seleccionados não coincidem com os nossos. Mas é também um corte, porque enquanto Duverger defende que o sistema semi-presidencial é um sistema misto, nós entendemos que é um sistema puro. Isto é, Duverger vê este sistema como o resultado da associação de elementos ou componentes dos sistemas parlamentar e presidencial. Do sistema parlamentar seria importada a possibilidade de o Governo ser demitido pelo Parlamento. Do sistema presidencial seria recolhida a eleição do chefe de Estado por sufrágio universal. Ora, o que aqui se sustenta é que o sistema semi-presidencial não é construído pela associação de elementos de outros, mas sim que é caracterizado por elementos que só ele possui: existência de um tríptico de órgãos políticos com poderes efectivos que lhes permitem (ou exigem) o estabelecimento de equilíbrios vários entre si. É oportuno reconhecer que se já era instável o grupo de casos em que Duverger assentou a sua primeira elaboração teórica, a forma de definir o sistema semi-presidencial aqui sugerida ainda produz mais estragos nesse grupo, reduzindo-o a quase nada. Na verdade, uma aplicação estrita desses critérios levará a que se conclua que verdadeiramente a Irlanda14 não tem, nem nunca teve, um sistema semi-presidencial, quer do ponto de vista jurídico-constitucional, quer do ponto de vista do funcionamento15. O facto de o Chefe do Estado ser eleito por sufrágio universal não é suficiente para suprir a ausência de poderes efectivos que permitam o equilíbrio entre três poderes que entendemos ser constitutivo do sistema semi-presidencial. 14 “Na Irlanda, os poderes do presidente são tão fracos que até se poderia hesitar em dar-lhe o qualificativo de árbitro”: palavras do próprio Duverger, Xeque Mate, 29. 15 Em escritos anteriores não nos expressámos tão claramente sobre isso. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 3. As listas sistemas semi-presidenciais Contudo, a validade da plêiade de Duverger deixou de ser crucial desde o momento em que, na década de 1990, o número de Estados que criaram ou procuraram criar um sistema de governo semi-presidencial se multiplicou por várias vezes. A vaga global de democratização que se sucedeu à queda do muro de Berlim, trouxe consigo uma terceira vaga de sistemas de governo 16 Mesmo no tempo de Theodor Körner e Adolf Schörf, que Duverger sublinha terem utilizado algumas prerrogativas constitucionais, diferentemente dos restantes presidentes austríacos: Xeque Mate, 41. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 103 Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” Por outro lado, em França pode admitir-se que, não obstante o presidente francês ver a Constituição reconhecer-lhe menos poderes do que em outros casos de sistemas semi-presidenciais, o sistema arquitectado pela Constituição se insere nesse grupo. No entanto, ao nível do funcionamento a realidade é bem diferente. O sistema que tem efectivamente funcionado em França tem sido um sistema presidencialista, onde nem o Parlamento nem o Governo têm outra escolha do que resignar-se à liderança político-institucional de um presidente todo poderoso, titular de um longo mandato, com larga audiência e uma legitimidade reforçada pelo eleitorado e pelo próprio sistema de partidos. Só em circunstâncias muito específicas de coabitação entre maiorias presidenciais e parlamentares distintas o sistema pôde funcionar como semi-presidencial, cumprindo-se então o programa de um certo equilíbrio de poderes que a Constituição estabelece. De resto, da plêiade de Duverger, excluindo Weimar, que não permite grandes conclusões, restam quatro. O primeiro, a Islândia, é semi-presidencial na Constituição, mas nunca terá funcionado como tal. O segundo, a Áustria, é semi-presidencial na Constituição mas funcionou a maior parte do tempo como parlamentar16, só sendo avivados os traços semi-presidenciais recentemente quando o presidente assumiu algum papel nos acontecimentos que envolveram o acesso do partido liberal ao Governo. O terceiro, Portugal, é semi-presidencial na Constituição e na prática. O quarto, a Finlândia, é semi-presidencial na Constituição, sendo discutível se durante muito tempo terá funcionado como tal na prática, dado o aparente desequilíbrio a favor do Chefe do Estado. Aliás, a Finlândia tem estado em evolução nos últimos anos, não sendo ainda perceptíveis as consequências sistémicas dos movimentos de sinal contrário entretanto ocorridos, de introdução do sufrágio universal na eleição do presidente e de simultâneo fortalecimento do cargo do primeiro-ministro. Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” 104 semi-presidenciais. A primeira vaga traduzira-se em ensaios na Europa, eventualmente com êxito em Weimar, não conseguidos na Áustria e na Islândia, porventura efectivamente concretizados na Finlândia. A segunda conhecera as experiências da V República francesa, de Portugal e, inicialmente, da Grécia. Como já procurámos demonstrar em outros trabalhos, de todas estas experiências, a única que verdadeiramente tem funcionado como semi-presidencial consistentemente e sem sobressaltos tem sido a portuguesa, uma vez que a francesa só funciona como semi-presidencial a espaços e a finlandesa está a sofrer uma reformulação. A exacta dimensão da terceira vaga de difusão do sistema de governo semi-presidencial não é consensual entre os autores, variando muito o elenco proposto por cada um. As divergências sobre a composição do clube dos sistemas semi-presidenciais deve-se essencialmente aos dois factores acima referidos: ausência de consenso sobre a definição e deficiente distinção entre o sistema na Constituição e o sistema efectivo. Estes dois factores induzem a frequentes divergências sobre casos concretos. Por isso, o número de casos de sistemas semi-presidenciais varia de autor para autor de acordo com a maior ou menor amplitude do critério, ou com o facto de incluírem no elenco casos que só são semi-presidenciais na prática ou na Constituição. Vejamos alguns exemplos. Horst Bahro por exemplo17 sugere uma lista de 23 países na Europa, na Ásia, em África e na América Latina, para além dos seis originalmente estudados por Duverger. Elgie18 inclui na sua lista nada menos do que 42 países de África (Angola, Benin, Burkina Faso, Cabo Verde, Gabão, Gana, Madagáscar, Mali, Namíbia, Nigéria, Togo), das Américas (República Dominicana, Guiana, Haiti), Ásia/Médio Oriente (Líbano, Maldivas, Mongólia, Coreia do Sul, Ceilão), da Europa Central e Oriental (Bulgária, Croácia, Macedónia, Polónia, Roménia, Eslovénia), da antiga União Soviética (Arménia, Azerbeijão, Bielorússia, Geórgia, Casaquistão, Quirguistão, Lituânia, Moldávia, Rússia, Ucrânia, Uzebequistão) e, claro, os clássicos exemplos duvergerianos (Áustria, Finlândia, França, Islândia, Irlanda e Portugal). 17 Horst Bahro, “A influência de Max Weber na Constituição de Weimar e o semipresidencialismo português como sistema político de transição”, 778: a “ plêiade de Duverger tornou-se quase a Via Láctea”. 18 “The Politics of semi-presidentialism”, in Robert Elgie (ed.), Semi-presidentialism in Europe, Oxford, 1999, 14. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 19 António Araújo, «El Presidente de la República en la Evolucion del Sistema Político de Portugal», in António Barreto/Brualio Gomez/Pedro Magalhães (ed.), Portugal: Democracia y Sistema Político, Madrid, 2003, 104. 20 J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e teoria da Constituição, 605-6. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 105 Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” António Araújo19 aceita a maior parte da lista, com algumas excepções, como Angola, aditando o Tajiquistão, a Sérvia, a Argentina e a Argélia. Além de Angola e Cabo-Verde, sabe-se que Gomes Canotilho ainda vê sistemas semi-presidenciais em outros países de língua portuguesa, S. Tomé e Príncipe e Guiné-Bissau20. Pela mesma ordem de razões, Timor-Leste será também um país com sistema semipresidencial. Um estudo com outra ambição requereria que aplicássemos o critério proposto às várias hipóteses apresentadas pelos autores, de modo a elaborar uma lista completa alternativa às listas por eles apresentadas, as quais misturam situações em que só há sistema semi-presidencial na Constituição, com outros em que há sistema semi-presidencial na Constituição e na prática política e até com países cujo sistema de governo não cabe na definição por nós acolhida. Na impossibilidade de o fazer, limitar-nos-emos a dois apontamentos. Primeiro, com base no critério e na distinção entre sistema semi-presidencial na Constituição e sistema semi-presidencial efectivo poderemos distinguir três grupos de casos: a) os casos em que há de um sistema semi-presidencial na Constituição, que funciona consistentemente como tal (exemplos: Portugal, Polónia, Roménia, Cabo Verde); b) os casos em que há sistema-semipresidencial na Constituição, mas o sistema de governo efectivo só é o sistema semi-presidencial em certos contextos (exemplo: França); c) os casos em que na Constituição o sistema é semi-presidencial, mas o sistema efectivo não funciona como tal, descaindo para outro (exemplo: Islândia). Teoricamente, seria concebível a hipótese de um sistema não ser semi-presidencial na Constituição mas funcionar como tal na prática. Porém, não se conhece nenhum exemplo. Segundo, o sistema semi-presidencial parece ter tido grande adesão no espaço de língua portuguesa ao nível constitucional, embora ao nível do funcionamento essa opção nem sempre pareça encontrar bom ambiente para se concretizar. Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” 106 É certo que nenhum dos países de língua portuguesa de maior dimensão, com excepção de Portugal, aderiu ao sistema semi-presidencial. Não o fez o Brasil, que está num ponto intermédio entre o sistema presidencial de tipo norte americano e os sistemas presidencialistas latino americanos. Mas também não o fizeram Angola e Moçambique. Embora haja quem sustente que estes dois últimos são países onde está implantado o sistema, eles não preenchem, nem no plano constitucional, nem no plano do funcionamento, os requisitos de equilíbrio entre três órgãos políticos que acima referenciámos como condicio sine qua non do sistema semi-presidencial (tal como sucede, por exemplo com a Rússia). Assim, a Lei Constitucional de Angola de 1992, não obstante o anúncio de um sistema semi-presidencial no seu Preâmbulo, consagra um sistema com clara macrocefalia presidencial. Neste aspecto, afastamo-nos ligeiramente de Francisco Pereira Coutinho e de Armando Marques Guedes, quando, embora admitam que o sistema tem mostrado uma tendência para a presidencialização ao nível do funcionamento (o que é inequívoco), sustentam que no texto constitucional estão “bem presentes as marcas fundamentais do semipresidencialismo”. A Constituição moçambicana de 1990, embora de modo menos evidente, consagra também um sistema de desequilíbrio de poderes a favor do Presidente da República21. A propósito, alude Armando Marques Guedes a derivas presidenciais. Como veremos, estas não se restringem a Estados onde o sistema consagrado constitucionalmente é o presidencialista. Mas nos pequenos Estados de língua portuguesa o sistema semi-presidencial parece ter exercido uma especial atracção sobre os respectivos constituintes. O caso mais conseguido é o de Cabo Verde, onde há sistema semi-presidencial na Constituição de 1992, mas também no funcionamento, uma vez que este cumpre com alguma pureza o equilíbrio constitucionalmente estabelecido, conforme sustentamos em outro local. S. Tomé e Príncipe (Constituição de 1990), Guiné-Bissau (Constituição de 1993) e Timor-Leste (Constituição de 2002) têm também sistemas de governo semi-presidenciais. 21 Desenvolvemos o tema em “O sistema de governo moçambicano na Constituição de 1990”, Revista Luso-Africana de Direito, 1997, 167. Embora partindo de pressupostos distintos e seguindo diferente caminho, chega a conclusão coincidente Nuno Pinheiro Torres no seu texto sobre o sistema de governo moçambicano. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 107 Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” Em todos eles há uma clara separação entre três órgãos do poder político com poderes próprios: um Presidente da República eleito por sufrágio directo e universal para um mandato de cinco anos; um Governo chefiado por um Primeiro-Ministro nomeado de acordo com os resultados eleitorais para o Parlamento ou com a maioria parlamentar existente e composto por Ministros nomeados pelo Presidente mediante proposta do Primeiro-Ministro; uma assembleia parlamentar composta por Deputados eleitos por sufrágio universal e directo. Em todos o Presidente tem um conjunto importante de poderes que lhe permitem exercer uma função arbitral, de superação de crises e de defesa da ordem constitucional, sem que, no entanto, esteja encarregue da administração do país ou tão pouco possa intervir regularmente nela; o Governo conduz a política geral do país, tem poder legislativo e é duplamente responsável perante o Presidente da República e o Parlamento, podendo ser demitido por este e, em certos casos, também por aquele; o Parlamento é o mais alto órgão legislativo, dispondo de amplas competências legislativas reservadas e de instrumentos de fiscalização da actividade do Governo e pode ser dissolvido pelo Presidente, em circunstâncias e com requisitos que variam de caso para caso. Ao nível do funcionamento, porém, as coisas não são tão simples. Em Timor-Leste, não obstante parecer que nos dois anos e meio da Constituição o sistema tem efectivamente funcionado como semi-presidencial, é ainda prematura qualquer avaliação. Na Guiné-Bissau, a situação de permanente instabilidade deixa transparecer ou a tentação da presidencialização ou a pura e simples impossibilidade de funcionamento de um qualquer sistema de governo, parecendo mais que a estruturação das instâncias de decisão política em certos períodos são fruto do equilíbrio momentâneo de forças sempre em transformação evolutiva. Em S. Tomé e Príncipe mantém-se vivo um debate sobre o próprio alcance dos poderes e do papel de cada órgão que por vezes se traduz em posições de força, designadamente do Presidente. Isso coloca uma interrogação sobre qual virá a ser o verdadeiro rumo do sistema de Governo, mas deve dizer-se que essa querela permanente entre órgãos, particularmente entre Governo e Presidente é uma das patologias possíveis do sistema semi-presidencial. Sendo um sistema de equilíbrio e de limitação tripartida de poderes, exige uma convivência institucional diária que pode não suceder, particularmente em momentos de coabitação de maiorias presidenciais e parlamentares distintas. Essa situação é patológica, mas em rigor não põe em causa Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” 108 a natureza do sistema. Por isso é provável que em S. Tomé se possa falar de funcionamento semi-presidencial do sistema, não obstante a instabilidade inter-institucional e, porventura, até alguma tentação presidencialista que possivelmente adere bem à própria cultura política do país. Como assinala Gerhard Seibert, há episódios de utilização de mecanismos pelo Presidente, como a assunção directa de funções executivas ou o veto de uma revisão constitucional, que são bem demonstrativas dessa tentação presidencialista. 4. A escolha semi-presidencial Qual a razão da súbita popularidade do sistema de governo semi-presidencial? As primeiras tentativas de instauração do sistema semi-presidencial, na primeira e na segunda vaga, parecem ter sido movidas sobretudo por dois objectivos. Primeiro, conseguir um sistema que facilitasse a estabilidade política e não fosse atingido pela instabilidade endémica de muitas experiências de sistemas parlamentares. Duverger sustenta com inteira propriedade que o sistema semi-presidencial nasce das fraquezas do sistema parlamentar22. Segundo, garantir um equilíbrio mínimo de poderes, com efectiva limitação mútua, de modo a evitar tentações hegemónicas de um só órgão (ou um só titular de um órgão) do poder político 23. Mas estas preocupações, em particular a segunda, estiveram certamente também presentes no espírito de muitos dos arquitectos dos sistemas semi-presidenciais da terceira vaga. Quanto a esta última poderá ter havido razões adicionais. Observe-se que muitos dos países que adoptaram o sistema de governo semi-presidencial transitaram directamente de sistemas de governo de concentração de poderes para o sistema de separação e limitação de poderes semi-presidencial. Essa circunstância já era visível na segunda vaga (Portugal) e é muito expressiva na terceira vaga, onde se verificou uma adesão significativa (embora menor do que alguns sustentam...) ao sistema semi-presidencial por parte de países da Europa oriental e central e resultantes do desmembramento da ex-União Soviética e de países africanos. Parece ser possível concluir, portanto, que o sistema exerce particular atracção nos casos em que o país 22 Xeque Mate, 27. Recorde-se, além disso, que Duverger sustenta que o sistema semi-presidencial facilita os governos minoritários23. 23 Sobre este percurso, v. o nosso “The semi-presidential system”, cit.. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 5. Por que falham os sistemas semi-presidenciais? Quais os motivos por que em alguns casos, antigos e recentes, a vontade de criar um sistema de governo com as características do semi-presidencial não foi coroada de êxito, ficando o sistema apenas na Constituição, isto é, sem tradução prática ao nível do funcionamento político? Há quem sustente que o falhanço resulta de uma insuprível deficiência de origem do sistema semi-presidencial que, cedo ou tarde, sempre o destruirá. O sistema semi-presidencial teria inevitavelmente uma duração efémera e contingente. A sua superação seria apenas uma questão de tempo. Mesmo que nos textos constitucionais Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 109 Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” acabou de sair de uma situação de concentração de poderes em ambiente totalitário ou autoritário. Embora não seja inédito ou improvável que um país já a viver a democracia evolua para o sistema semi-presidencial (há uma discussão nesse sentido em Itália e em Moçambique), o sistema semi-presidencial tem sido adoptado, sobretudo, por aqueles países que querem pôr uma pedra sobre uma experiência ditatorial ou autoritária recente. Ora, nesse contexto pesou forçosamente uma preocupação de facilitação do processo de transição entre o sistema de governo antigo e o novo. Sem correr o risco de simplificação excessiva, pode admitir-se que o antigo teria invariavelmente como característica a existência de um órgão presidencial (o chefe, o ditador) forte e hegemónico, um conjunto de ministros dependentes dele e uma assembleia parlamentar mais ou menos fictícia e sem qualquer tradição ou peso efectivo no processo político. Ora, ironicamente, apesar de ser um sistema de equilíbrio e de separação tripartida de poderes, a instauração de um sistema semi-presidencial a partir de modelos de concentração de poderes típicos do autoritarismo ou do totalitarismo requer alterações orgânico-estruturais, e de procedimento, menos profundas do que a instauração de um sistema puramente parlamentar, ou puramente presidencial. Em termos formais, os órgãos do sistema semi-presidencial são similares aos que, em princípio, já existiam. No entanto calibra-se a função presidencial, retirando-se-lhe a posição hegemónica sem a neutralizar por completo; dá-se maior autonomia ao Primeiro-Ministro e aos Ministros face ao Chefe do Estado; e entrega-se poder efectivo ao Parlamento. Um outro aspecto relevante será certamente o facto de muitos países se terem inspirado em experiências de que sentem próximos ou que conhecem melhor. É o caso dos PALOP em relação a Portugal e de alguns países de Leste em relação a França. Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” 110 ou na prática se tenha logrado um equilíbrio entre os vários órgãos, esse equilíbrio, a nível do funcionamento, é por natureza instável, sendo tendência normal a prazo o seu rompimento, temporário ou definitivo24. Nesta perspectiva, só em condições excepcionais ou transitórias um sistema semipresidencial na Constituição teria um funcionamento conforme à moldura jurídica que o enquadra. E sistema que funcione como semi-presidencial mas que não o seja na Constituição está permanentemente condenado. Em qualquer dos dois casos, a tendência normal será para o funcionamento coincidir ou confundir-se com o de outros sistemas menos «artificiais», como será o caso do parlamentar e do presidencial. A definição das condições propícias ao funcionamento real de um sistema semi--presidencial, alegadamente de verificação excepcional, não é fácil. Mas a leitura cruzada de alguns cépticos em relação à autonomia do sistema semi-presidencial revelam que tais condições excepcionais resultariam de especiais conjugações de factores exógenos ao sistema de governo. Particularmente de três: o tipo de sistema de partidos, o tipo de maioria existente no Parlamento e a relação entre o Chefe do Estado e essa maioria25. Só uma excepcional conjugação de factores sustentaria o sistema semi--presidencial. A ausência de uma conjugação adequada desses factores inviabilizá-lo-ia, o que fragilizaria o sistema ao nível da própria autonomia conceitual. Ora, não é falso que o funcionamento de um sistema semi-presidencial requer mais do que uma simples organização jurídico constitucional apropriada. A ausência de uma propícia conjugação de factores exógenos ao sistema de governo poderá levar com grande probabilidade a um auto-reajustamento desse sistema a nível do funcionamento. Nessas circunstâncias o modelo constitucional conhecerá uma espécie de hibernação até que encontre de novo condições de aplicabilidade 26. 24 Nesse sentido Jean Claude Colliard, prefácio à obra Portugal Político. Análise das Instituições, de Emídio da Veiga Domingues, Lisboa, 1980, 18. 25 Já sobre o sistema eleitoral parece não haver dúvidas de que não condiciona directamente o funcionamento do sistema semi-presidencial: v. Gianfranco Pasquino, «Forma di governo semiprezidenziale e sistemi elettorali», in Lucio Pegoraro/Angelo Rinella (ed.), Semipresidenzialismi, Milão, 1997, 359. 26 Já Duverger se expressou longamente sobre esta possibilidade de hibernação de normas constitucionais: v. Xeque Mate, 47 e ss. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 27 Não pode, por isso, aderir-se à opinião de Braga da Cruz, “O Presidente da República na génese e evolução do sistema de governo português”, in Análise Social, XXIX (125/126), 1994, 264, de que “os poderes presidenciais, encarados do ponto de vista real e não meramente formal, dependem mais da posição do Presidente em face do sistema de partidos do que propriamente do enquadramento institucional”. Em Portugal tem sido notório que, apesar de os 3 Presidentes que se sucederam desde 1976 terem estado em posições radicalmente diversas face ao sistema partidário, os seus poderes reais não tiveram uma oscilação dramática. E a única ocasião em se discutiu o problema do aumento ou diminuição dos poderes reais do PR foi a propósito da revisão constitucional de 1982, isto é, de uma mudança institucional. 28 Embora, como sublinha, por exemplo, Blanco de Morais, “As metamorfoses do semipresidencialismo português”, Revista Jurídica, n.º 22, 1998, Universidade Nova, 5 de Novembro de 2004. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 111 Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” Mas esta “permeabilidade” do sistema semi-presidencial à influência de factores exógenos não significa que esses factores sejam mais decisivos que o enquadramento institucional ou jurídico27. Além disso, nada permite concluir que a conjugação de factores propícios ao sistema-semi presidencial seja excepcional ou tenha um grau de transitoriedade superior à que se regista quanto a outros modelos de sistema de governo. Efectivamente, esta dependência ou “fragilidade” do sistema semi-presidencial face aos pressupostos exógenos não é exclusivo seu28. Também os sistemas parlamentares e presidenciais carecem de particulares conjugações de factores exteriores para funcionarem nos modos que apontámos serem deles característicos. Por exemplo, o sistema presidencial terá muitas dificuldades em funcionar onde o sistema partidário não tenha as características que tem nos EUA. Um sistema de partidos em que imperasse uma disciplina partidária do género da que observamos em partidos dos Estados europeus conduziria, na falta de acordo, ou à paralisação do sistema (quando Presidente e maioria do Parlamento não pertencessem ao mesmo partido), ou ao domínio do Presidente (quando este fosse o líder do partido maioritário no Parlamento). Uma terceira hipótese, também concebível mas menos provável, seria a predominância da maioria parlamentar caso o Presidente pertencesse ao partido maioritário mas não o liderasse. Também o sistema parlamentar de gabinete depende muito da conjugação do sistema partidário e das relações entre maioria e Primeiro Ministro: um sistema multipartidário perfeito (isto é, com mais do que dois partidos com pretensões de acesso ao Governo) só muito dificilmente toleraria ou seria o ambiente perfeito para aquele sistema de governo. Reler Duverger: O Sistema de Governo Semi-Presidencial ou o Triunfo da Intuição “Científica” 112 Em suma, um sistema-semipresidencial na Constituição pode de facto soçobrar na prática por falta de condições fácticas propícias, do mesmo modo que os outros sistemas. Uma razão muito plausível para uma eventual desventura do sistema em alguns países onde tenha sucedido a sistemas de concentração de poderes é a permanência latente de reminiscências do sistema antigo, ou o enraizamento social de concepções de poder e de referências de poder que resistem a uma nova distribuição e limitação desse poder. Se um País acaba de sair de uma ditadura onde havia um senhor todo poderoso, é muito possível que os cidadãos continuem a aceitar em democracia uma macrocefalização de um órgão presidencial. Se na cultura de um povo está enraizada a ideia de um chefe (tribal, tradicional, etc.) é de esperar que essa representação se projecte ao nível do sistema de Governo e que potencie um desequilíbrio a favor de um órgão individual como o Chefe de Estado, mesmo que a Constituição não queira consentir esse desequilíbrio. Em África é bem possível que estes factores sejam decisivos.NE Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 95-112 Pedro Velez* O Arquivo Histórico da Lusofonia e as Polis Africanas em 113 I – PRESSUPONDO O SEMI-PRESIDENCIALISMO e o controlo de constitucionalidade – enquanto ins- tituições jurídicas “normais” funcionando efectivamente – a existência de um particular tipo de comunidade política, historicamente aparecida em determinadas condições – o Estado-Nação –, meditar sobre os laços comunitários na África ex-portuguesa parece ser um exercício intelectual de apreciável relevância em sede de determinação do sentido último que aquelas instituições adquirem ou podem vir adquirir neste espaço1, 2. Dedicaremos este escrito à tarefa de reflectir sobre o estado actual (da construção) dos laços comunitários na África ex-portuguesa. II – Nas áreas do continente africano que a soberania portuguesa em tempos não remotos englobou, poucas comunidades políticas (que sejam mais do que meras ficções jurídico-políticas) se conseguiram verdadeiramente formar e consolidar no período pós-colonial – na generalidade daqueles espaços definiram-se, na maioria dos casos, processos de formação de comunidades políticas (na maior parte dos “países” africanos lusófonos, vislumbram-se hodiernamente apenas comunidades políticas in fieri). A análise destes processos pode, parece, resultar especialmente iluminante se tivermos em linha de conta dois paradigmas de formação de comunidades políticas * Doutorando da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa. Este escrito, salvo os raros apuros e correcções de forma e os acrescentos de notas, corresponde aos pedaços de prosa para serem ditos (parafraseando um conhecido dito de um antigo governante português) que constituíram o suporte de comunicação apresentada no congresso sobre o semi-Presidencialismo e o controlo de constitucionalidade na África ex-portuguesa. São devidos agradecimentos ao Senhor Professor Doutor Armando Marques Guedes. 2 Por exemplo: a ausência, no espaço da África ex-portuguesa, do requisito comunitário daquelas instituições afastaria, desde logo, a hipótese de a elas poder ser atribuído o sentido que se lhe dá enquanto construções constitucionais de aplicação “normal” (o padrão de referência sendo os ordenamentos constitucionais em que surgiram, e que pressupõem o referido tipo de comunidade), e obrigaria a explorar a hipótese de se poder tratar de arquitecturas jurídicas meramente semânticas ou de instituições que adquiriram novos sentidos fora do terreno comunitário em que originariamente brotaram (podendo até funcionar, por exemplo, como mecanismos institucionais, funcionar – em termos queridos pelas elites e/ou objectivamente – como dispositivos pedagógicos/educativos de construção comunitária). 1 Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 113-122 O Arquivo Histórico da Lusofonia e as Polis Africanas em Gestação Gestação O Arquivo Histórico da Lusofonia e as Polis Africanas em Gestação 114 que o espaço lusófono conheceu. A consideração das características destes dois tipos/modelos de construção de comunidade política permite compreender os referidos processos – utilizando a analogia e a comparação, sublinhando similitudes, dando conta de lógicas idênticas, e realçando idiossincrasias e especificidades que só uma visão “externa” e “distante” (e uma visão comparativa pode sê-lo) permite verdadeiramente destacar3. Consultando o arquivo histórico da Lusofonia, mais concretamente o percurso histórico daqueles países que hoje constituem comunidades políticas consolidadas – Portugal e Brasil, claro está –, pode dizer-se que dois grandes tipos/modelos de formação de comunidade políticas se detectam e se podem contrapor. Um primeiro grande modelo tem a marca da espontaneidade e pode ser reconhecido quando se analisa o processo de formação e consolidação do Reino de Portugal. Um segundo modelo caracteriza-se por uma forte componente de engenharia social e concretizou-se plenamente numa época histórica que apelidaríamos, pedindo emprestado um conceito de RUI RAMOS (que por sua vez o colheu em ANTÓNIO SARDINHA), de segunda fundação de Portugal – o autor emprega a expressão referindo-se ao período de 1890-1926; aqui estendemo-la ao Portugal do após Antigo Regime4 –, bem como no nascimento, vertebração e consolidação do Estado-Nação brasileiro. III – No primeiro tipo de processos de constituição de polis, teve especial importância a espontaneidade, no sentido da inexistência de um projecto teleologicamente orientado à constituição de uma polis portuguesa querido e conscientemente assumido por uma elite voluntarista/construtivista5. 3 A reconstrução racional da realidade neste escrito esboçada é uma reconstituição informada pelo método dos tipos ideais, que procura compreender a realidade, regionalizando-a “impressionisticamente” em grandes “territórios” de sentido – método cuja utilização é, afinal, natural num jurista – e não pretende ter estatuto de registo discursivo historiográfico, e não tem por isso, por exemplo, de ser criticada do ponto de vista da micro-história. O olhar para o passado adquire no discurso global uma função essencialmente instrumental de iluminação (por contraste/semelhança) de traços característicos do presente (estamos, pois, sobretudo, interessados numa história do presente). 4 O historiador citado não deixa, aliás, de referir que o período que delimita tem raízes em épocas anteriores, na medida em que desenvolvia uma lógica presente desde a fundação do liberalismo, e é continuado pelo Estado Novo. Vide Rui Ramos, A segunda Fundação (1890-1926), vol VI de José Mattoso (dir.), História de Portugal, Círculo de Leitores, Lisboa, 1994. 5 À maneira dos elect few possuidores de consciência nacional – depois feita projecto construtivista –, como na mitologia política que JOSÉ ANTÓNIO (P.R.) popularizou. Sobre o pensamento de JOSÉ ANTÓNIO, vide Jacques Ploncard D’Assac, José Antonio Primo de Rivera ou la Nation comme unité de destin dans l’universel, capítulo X de Jacques Ploncard D’Assac, Doctrines du Nationalisme, Diffusion, La Librairie Française, Paris, s/d. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 113-122 6 Sobre o processo de formação de Portugal vide, designadamente: José Mattoso (coord.), A Monarquia Feudal (1096-1480), vol. II de José Mattoso (dir.), História de Portugal, Círculo de Leitores, Lisboa, 1993, pp. 313 a 548; e, também, do mesmo autor: José Mattoso, Identificação de um País. Ensaio sobre as origens de Portugal (1096-1325), 2 vols, Ed. Estampa, Lisboa, 1985; 5.ª ed., 1995; e José Mattoso, O triunfo da monarquia portuguesa: 1258-1264. Ensaio de história política, in Análise Social, n.º 157, Volume XXXV, 2001, pp 899 a 937. Cfr. também Vitorino Magalhães Godinho, Portugal:A emergência de uma Nação, Edições Colibri/Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa, Lisboa, 2004. [Conferir agora também a recentíssima (a sua edição é posterior à data de apresentação da comunicação que justificou este escrito) e inovadora obra de história jurídica de Eduardo Vera-Cruz Pinto, Terra de Santa Maria,Terra-Mãe do Primeiro Portugal: Estudo de Direito Medieval Hispânico sobre a Independência de Portugal (1096-1179), vol. I, Comissão de Vigilância do Castelo de Santa Maria da Feira, 2005]. A interpretação do corpo do texto, se pressupõe a leitura destas reconstruções da formação de Portugal, é, evidentemente, uma nossa reconstituição da história de Portugal. 7 Cunhada em Coercion, Capital, and European states, AD 990-1992, Basil Blackwell, Cambridge, 1992, obra seminal sobre os processos de formação de Estados (de aparelhos políticos centralizados de dominação política – o conceito de Estado tem, na semântica do autor, como referentes não apenas o Estado Moderno, ou o Estado-Nação) – essencialmente – no Ocidente Europeu. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 113-122 115 O Arquivo Histórico da Lusofonia e as Polis Africanas em Gestação Expliquemo-nos: à formação de uma República de Portugal6 (para utilizar uma expressão de sabor tardo-medieval) parece ter presidido primacialmente a acção conjugada de múltiplos factores sociais como (i) a guerra – aqui também é verdade que the state made war, and the war made the state, para utilizar a expressão de CHARLES TILLY 7 – recorde-se as sucessivas guerras com Leão e depois com Castela, (ii) o desenvolvimento da economia (surgimento de uma economia reinícola integrada), (iii) as deslocações e misturas de população (só parcialmente dirigida e enquadrada), (iv) o próprio tempo (ou, dito de outro modo, a história), hábil como é a gerar hábitos de convivência (tal como ARISTÓTELES sublinha na Política), solidariedades de facto, sentimentos de pertença e mitos políticos, ou (v) as heranças e tradições políticas/culturais pré-reinícolas recebidas (elemento cultural galaico-português/elemento político leonês). Não se nega, evidentemente, que o centro monárquico (a monarquia senhorial primeiro, a monarquia-instituição, num segundo momento) e o pessoal burocrático seu dependente tenham tido um papel objectivamente “performativo” no “processo de republicanização” do Portugal da 1.ª Fundação; apenas se afirma que na actuação do centro e dos seus próximos não parece existir – de uma forma que seja historicamente espessa e expressiva (a perspectiva directora da “observação” da realidade é, relembre-se, uma perspectiva informada pelo método dos tipos O Arquivo Histórico da Lusofonia e as Polis Africanas em Gestação 116 ideais) – engenharia social, i.é., não parece haver invenção/imposição top-down, voluntarista, projectual, transformista, de uma ordem comunitária, de uma identidade política8. Que as coisas se passaram assim testemunha-o a própria génese e natureza da ordenação jurídica fundamental da polis. As chamadas “leis fundamentais” – que definiam a forma da República de Portugal – foram-se definindo em vários momentos históricos, acumulando-se por camadas, correspondendo muitas vezes ao reconhecimento de um determinado status quo comunitário que lhes subjazia9. Resumindo o que até aqui se deixou escrito: mais do que por obra de uma “direcção-central”, de “projectistas”, a “Nação” nasceu, em certo sentido, de uma espécie de “grande jogo” de interacções entre uma multiplicidade de agentes e poderes sociais: como ordem espontânea (para utilizarmos a semântica de F. HAYEK). 8 À monarquia deve-se o traçar das fronteiras do Reino, a unificação-político cultural que a existência de um “aparelho administrativo reinícola” sempre acarreta, a “reinstitucionalização” e coordenação de particularismos (reconhecimento e fundação de concelhos; aliança com o “braço popular”) ou a congregação permanente das várias ordens sociais. No comportamento dos incumbentes do trono, em todo o período de emergência da Nação (muito especialmente até ao fim do séc. XIV), não é, porém, reconhecível um construtivismo proto-nacional voluntário, querido e desejado. Certos actos objectivamente “performativos” de uma ordem comunitária são por vezes respostas a problemas conjunturais, ou resultam de lutas pelo poder, ou têm um objectivo de acrescentamento de prestígio à pessoa do Rei – perante os seus pares – etc. No que toca à centralização do poder real, não se nega, porém, ter havido estratégias (e até estratégias institucionais da instituição monárquica, que alguns monarcas desenvolvem com maior intensidade), com algo de construtivista, de alargamento e maximização do poder social do aparelho de poder “estadual” (e de um aparelho de poder que era cada vez mais racionalizado como um aparelho público com um telos de conservação da comunidade, certamente) no confronto dos outros poderes sociais (poderes ideológico – religioso – , poderes locais, poderes periféricos, poder militar), como os trabalhos de JOSÉ MATTOSO supracitados demonstram, mas esses processos são qualitativamente diferentes de processos deliberados e racionais/planeados de community-bilding, de difusão-imposição do alto – mais ou menos coactiva (através de determinados e específicos dispositivos institucionais de imposição) – à massa humana de um dado território de uma identidade comunitária – de uma imagem de comunidade, de uma comunidade imaginada (vide infra) – (tipicamente característicos de outras épocas da história de Portugal). No primeiro caso, está em causa um jogo de interacções entre o “poder estadual” e vários poderes sociais, no qual o primeiro se tenta superiorizar em relação aos segundos, ou quando muito a construção, lenta e piecemeal e sem um plano global, de um Estado summa potestas mas mantenedor da ordem social e das suas auto-representações identitárias, num segundo caso está em causa a criação/planificação/arquitectura racional e voluntarista, top-down, de um Estado-fábrica de identidade, socialmente interventor no estabelecimento de novos modos de subjectivação dos membros da sociedade. 9 Sobre as leis fundamentais da Monarquia Portuguesa, vide Franz Paul de Almeida Langhans, História das Instituições de Direito Público – Fundamentos Jurídicos da Monarquia portuguesa, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 21, Novembro de 1950, pp. 65 e ss. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 113-122 meiro: trata-se de um processo de engenharia social em larga escala, voluntária e conscientemente assumido por um centro (ou, como se queira, por uma elite política). A partir da implementação do liberalismo português, a história de Portugal passa a ser a história de uma destruição e de uma construção – adaptando ao circunstancialismo do mundo português o quadro analítico que Z. BAUMAN propõe em Community10 –: a destruição de uma ordem antiga – a comunidade política portuguesa legada pelos séculos (o Portugal-Velho, para utilizar uma curiosíssima expressão que a certa altura foi moda no léxico político) – e a imaginação/criação/construção de uma comunidade política nova – de uma nação portuguesa concebida de acordo com os cânones (da ideologia) do nacionalismo político, de uma Nação como realidade homogénea, como monopolizadora dos sentimentos de pertença dos indivíduos, como ideal cívico, como superadora dos localismos, como mito político mobilizador e como valor político primeiro. Dito de outro modo: a República de repúblicas (para utilizar o sugestivo conceito definidor da ontologia da comunidade portuguesa, da autoria de um dos grandes publicistas da Restauração de 1640 – JOÃO PINTO RIBEIRO) é voluntariamente desarticulada, seguido-se um longo processo, que as elites político-culturais querem, desejam, conceptualizam e executam, de edificação de uma comunidade política homogénea (uma comunidade de sameness, para manter o quadro analítico Baumaniano) e totalizante que servisse de sucedâneo. Neste tempo histórico dá-se o “arranque”, a intensificação e o “acabamento” da “nacionalização” (no sentido, de concretização dos mitos do nacionalismo político) das massas que os antigos particularismos (ou a antiga ordenação de particularismos) enquadravam. A re-idealização e difusão da história nacional, a multiplicação das festas cívicas nacionais, a construção de uma parelho educativo estatal que executasse um programa de “cidadanização”, sinais do novo idealismo construtivista das elites político-sociais que detinham as rédeas do Leviatã, marcam o séc. XIX, atingindo um altíssimo nível de intensidade a partir de 1890. A República e o Estado Novo continuariam e intensificariam, cada um a seu modo, o projecto nacionalizador do liberalismo: as eli- 10 Vide Zigmunt Bauman, Community: Seeking safety in an insecure world, Polity, Cambridge, 2001, livro em a modernidade é observada como processo de destruição das comunidades tradicionais – que eram no sentido forte que TÖNNIES dá ao conceito – e de construção (voluntarista) de comunidades de substituição – Estados-Nação – , por sua vez destinadas a ser corroídas na actual fase líquida da modernidade. O referido quadro analítico já tinha sido esboçado em Zygmunt Bauman, Liquid Modernity, Polity Press, Cambridge, 2000. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 113-122 117 O Arquivo Histórico da Lusofonia e as Polis Africanas em Gestação IV – O segundo tipo de processo de constituição de polis diferencia-se poderosamente do pri- O Arquivo Histórico da Lusofonia e as Polis Africanas em Gestação 118 tes republicanas procuraram, com toda a energia revolucionária, dotar os portugueses de uma essencial e exclusiva identidade: a de membros da comunidade nacional (a de cidadãos); os projectistas do Estado Novo completaram, através do aparelho ideológico do Estado – propaganda, educação, escola pública – o programa nacionalizador: a “mística nacional” passa a ser definitiva e completamente o cimento de união dos súbditos do Estado português 11. Na fundação e consolidação do Estado Brasileiro, detectamos um tipo similar de voluntarismo construtivista (porventura mais acirrado do que no caso português – o que se compreende: no Brasil teve de criar-se quase ex novo todo um edifício político-cultural): depois do grito de Ipiranga e da edificação de um novo Estado, as elites políticas dedicaram-se à tarefa de criar brasileiros (o uso do próprio vocábulo “brasileiros” é posterior à independência; a palavra tem, aliás, um pai reconhecido): e daí a fabricação de uma história nacional (com a invocação de uma filiação essencialmente nativa do Brasil) que se quis disseminar, ou a invenção de símbolos nacionais e o estímulo do seu culto (o culto do imperador, primeiro, o culto da bandeira e do hino, com a República), ou uma certa Kulturkampf contra os localismos e particularismos. A imagem da queima das bandeiras dos Estados federados durante o Estado Novo brasileiro (termo do processo de “invenção” do Brasil) fica para a história como símbolo maior do voluntarismo construtivista nacionalizante das elites brasileiras 12. 11 NUNO GONÇALO MONTEIRO E ANTÓNIO COSTA PINTO sustentam que o liberalismo monárquico, o movimento e o regime republicanos, bem como o Estado Novo, constituíram projectos construtivistas de identidade nacional – cfr Nuno Gonçalo Monteiro/António Costa Pinto, Cultural Myths and portuguese National Identity, in António Costa Pinto (dir.), Modern Portugal, The Society for the promotion of Science and Scholarship, Palo Alto California, 1998, pp. 209 e ss. [Após a data da apresentação do paper que originou este escrito, seria publicada em português uma versão, revista e ampliada a novos contributos, do referido livro dirigido por ANTÓNIO COSTA PINTO – vide António Costa Pinto (coord.), Portugal Contemporâneo, Dom Quixote, Lisboa, 2005]. RUI RAMOS interpretou o período de 1890-1926 como um período de invenção de Portugal – de definição da comunidade nacional – por parte dos homens públicos portugueses (a lógica de desenvolvimento e a teleologia do período – construção nacional – vinham de trás e prolongar-se-iam): vide Rui Ramos, op. cit., na pp. 9, por exemplo; consulte-se, também, do mesmo autor, Para uma história política da cidadania em Portugal, in Análise Social, n.º 172, Volume XXXIX, 2004, pp. 547-570. – um interessante estudo sobre a evolução de sentido do conceito de cidadania na história constitucional portuguesa. 12 Sobre a formação do Estado e da Nação brasileiros veja-se, por exemplo, István Jancsó (organizador), Brasil: Formação do Estado e da Nação, Editora Hucitec, São Paulo- Ijuí, 2003 e Iara Lis Carvalho Carvalho Souza, Pátria Coroada, O Brasil como Corpo Político Autónomo 1780-1831, Editora UnespFundação, São Paulo, 1998. Sobre a construção da identidade brasileira no Estado Novo (brasileiro) vide: Bartolomé Bennassar/ Richard Marin, História do Brasil, Teorema, Lisboa, 2000, em especial pp. 356 e 357. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 113-122 13 Sobre o conceito moderno de constituição, ver, por todos, Maria Lúcia Amaral, A Forma da República: Uma introdução ao estudo do direito constitucional, Coimbra Editora, Coimbra, 2005, pp. 19 e ss. 14 Os estudos especificamente dedicados à problemática da identidade (“etnocêntrica” ou nacional) portuguesa – na sua génese e no seu desenvolvimento – não são muito abundantes. No que toca a estudos globais, cfr.: Martim de Albuquerque, A consciência nacional portuguesa: ensaio de história das ideias políticas, Lisboa, 1972; José Mattoso, A Identidade Nacional, colecção Fundação Mário Soares, 1.ª ed., Gradiva, Lisboa, 1998; e, agora também, o recente artigo de José Sobral, A Formação das Nações e o Nacionalismo: os Paradigmas Explicativos e o Caso Português, in Análise Social, n.º 165, vol. XXXVII, 2003, pp. 1093-1126. Sobre a identidade portuguesa no Antigo Regime, vide Ana Cristina Nogueira da Silva/António Manuel Hespanha, A identidade Portuguesa, in António Manuel Hespanha, O Antigo Regime (1620-1807), vol. IV de José Mattoso (dir.), História de Portugal, Círculo de Leitores, Lisboa, 1993, pp. 19 a 36. Sobre a identidade portuguesa na contemporaneidade ver Nuno Gonçalo Monteiro/António Costa Pinto, op. cit. Em MARTIM DE ALBUQUERQUE, JOSÉ SOBRAL e JOSÉ MATTOSO, a criação da identidade nacional aparece como um processo de construção social, divergindo, no entanto, os autores quanto ao momento em que se pode presumir a genérica difusão da consciência nacional – nos primeiros, realidade acabada no pós-restauração ou até antes (os autores sublinham a centralidade de episódios como as guerras fernandinas, a crise de 1383-1385, ou as guerras da Restauração), no segundo não antes do fim do séc. XIX (mais exactamente a partir de 1890). Tendemos a concordar com o pensamento seminal de MARTIM DE ALBUQUERQUE sobre o tema da identidade portuguesa, quer no que toca à ideia da existência de uma identidade/consciência portuguesa pré-modernas, ou pré-emergência do nacionalismo enquanto fenómeno político e ideológico – depois da Revolução francesa –, quer no que concerne à ideia de que o nacionalismo pós-1789 traz algo de novo à identidade dos membros da polis, associado, designadamente, à ideia de igualdade entre os membros da polis, todos (ou quase ou tendencialmente todos) concebidos como cidadãos. Se uma identidade portuguesa não parece deixar de existir antes do moderno Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 113-122 119 O Arquivo Histórico da Lusofonia e as Polis Africanas em Gestação A essência mesma deste tipo de processo de construção (ou reconstrução) de polis captura-se bem se se meditar na forma de aprovação e na função das leis que contêm a ordenação fundamental das novas polities: desenhadas por autores que podemos identificar, numa específica circunstância de tempo que a história regista, os novos documentos (as constituições num sentido verdadeiro e próprio) contêm todo um programa/projecto de criação de uma nova ordem comunitária: e daí que o processo de nacionalização, o “processo de constitucionalização” e o “processo de cidadanização” sejam uma e a mesma coisa13. À la longue, estes processos de nacionalização acabaram por ser bem sucedidos. E talvez não seja uma ousadia excessiva sugerir que a razão desse sucesso teve muito que ver com a disponibilidade de uma adequada matéria-prima: a relativa unidade cultural (de língua, por ex.) e o (forte) sentimento e identidade etnocêntricos e proto-nacionais (ou “nacionais”) exibidos pela República de Portugal – apesar de ser uma República de repúblicas –, no caso português (os projectistas do nacionalismo político vão transformar a unidade em homogeneidade e o sentimento etnocêntrico em nacionalismo político mobilizador)14; a vis atractiva e expansiva da hegemónica matriz político-cultural portuguesa implantada nos trópicos, no caso brasileiro. 120 V – O percurso que efectuámos revelou a existência de um binómio espontaneidade/enge- O Arquivo Histórico da Lusofonia e as Polis Africanas em Gestação nharia social que nos permite lançar uma outra luz sobre a realidade das comunidades políticas in fieri da África Lusófona. O reconhecimento da acção de factores espontâneos no desenho de uma Comunidade política, que a história do primeiro Portugal obriga a efectuar, bem como a percepção da importância que o design nacionalismo (como JOSÉ SOBRAL demonstra no referido artigo, argumentando que a consciência identitária não requer obrigatoriamente a capacidade de pensar em termos abstractos, capacidade que só a modernização de Portugal – uma modernização muito tardia – traria à generalidade da população; o autor sublinha a centralidade de fenómenos que testemunham a existência recuada de patriotismo popular – vide, por exemplo, a recorrente xenofobia anti-castelhana), a emergência do nacionalismo marcará, porventura, um momento de relativa descontinuidade – sucessivos projectos construtivistas trabalham e reelaboram aquela identidade, adquirindo a identidade política maior intensidade e potencial mobilizador, sobrepondo-se e consumindo outras identidades que anteriormente com ela conviviam num sistema de identidades (ANTÓNIO MANUEL HESPANHA e ANA CRISTINA NOGUEIRA DA SILVA, na obra citada, tematizam a existência de um sistema de identidades múltiplas no Antigo Regime, pelo qual a identidade reinícola convivia com outras identidades infra e supra reinícolas; não parece, contudo, que o lugar estrutural da identidade reinícula tenha de ser fatalmente menorizado e diluído no confronto de outras identidades) e adquirindo novos conteúdos de sentido (associados, por exemplo, à ideia de igualdade de direitos e de estatuto político entre os membros da polis, pelo facto mesmo de estes serem membros da polis, e/ou à ideia de centralidade axiológica da Nação enquanto comunidade de sameness). Se antes da emergência do nacionalismo como movimento político-ideológico existe sentimento de pertença a uma comunidade política – sentimento de pertença a uma colectividade politicamente organizada – não existia, por exemplo, a imaginação de uma comunidade de iguais, ou até de uma deep, horizontal comradeship., para utilizar uma expressão com que BENEDICT ANDERSON define as características da nação enquanto comunidade imaginada – Vide, Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationalism. Edição revista, Verso, London/New York, 1999, pp. 5 a 7. Estamos assim, e de algum modo, perto das interpretações do nacionalismo de ANTHONY SMITH (Anthony Smith, National Identity, Penguin, London, 1991 e Anthony Smith, Nationalism and Modernism, Routledge, New York, 1998) – ou de outras interpretações do nacionalismo que não as chamadas “modernistas” –, quando reconhecemos a importância das identidades étnicas (as identidades de um povo com cultura, memória histórica comum e consciência identitária) e pré-modernas e pré-revolução francesa e a sua utilização como matéria-prima para a elaboração das identidades nacionais (e até quando sublinhamos a existência de uma certa continuidade “objectiva” entre as novas e as antigas identidades); das interpretações “modernistas” aproxima-nos no reconhecimento e no sublinhar das intenções projectistas e de engenharia social das elites do pós Antigo Regime (como exemplos destas interpretações, veja-se E. J. Hobsbawm, Nations and Nationalism Since 1780, Cambridge University Press, Cambridge, 1990 e Ernest Gellner, Nations and Nationalism, Cornell University Press, Ithaca, 1983). Não denominámos de nacional a identidade portuguesa anterior à acção dos construtivismos nacionalistas, num rigorismo porventura dispensável, devido às específicas cargas de sentido que a palavra Nação traz consigo (ou passou a trazer consigo) no mundo pós-revolução francesa – vide supra – e que se não ajustam às identidades políticas antigas (e daí as expressões proto-nacional – conceito cunhado por HOBSBAWM, que acaba por reconhecer a existência de identidades políticas nas comunidades políticas pré-revolução francesa – ou identidade ou sentimento etnocêntrico). Se por nacionalismo se entendesse tão-só a mera afirmação de um sentimento de pertença a uma comunidade política e identidade nacional a consciência dessa pertença, a distinção terminológica perderia razão de ser. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 113-122 15 Sobre os processos de nation-bilding e de state-bilding na África portuguesa veja-se, por exemplo, de Armando Marques Guedes et al.: Litígios e Pluralismo em Cabo Verde. A organização judiciária e os meios alternativos, in Themis, n.º 3, Litígios e Legitimação, Estado, Sociedade Civil e Direito em S. Tomé e Príncipe, Almedina, Coimbra, 2002; Pluralismo e Legitimação, a Edificação jurídica Pós-Colonial de Angola, Almedina, Coimbra, 2003. Consulte-se, também, do autor referido: O Estudo dos Sistemas Jurídicos Africanos, Estado, Sociedade, Direito e Poder, Almedina, Coimbra, 2004. Cfr., ainda, a propósito da mesma temática: Patrick Chabal et al. – A History of Postcolonial Lusophone Africa, Hurst & Company, Londres, 2002; Boaventura de Sousa Santos e João Carlos Trindade (org.) – Conflito e transformação social : uma paisagem das justiças em Moçambique, 2 vols., Afrontamento, Porto, 2003. 16 O conceito é de BENEDICT ANDERSON. Vide, do autor, op. cit. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 113-122 121 O Arquivo Histórico da Lusofonia e as Polis Africanas em Gestação efectuado pelas elites políticas (bem como de certas condicionantes culturais que o favorecem) pode ter no surgimento de comunidades políticas constituem as bases ideais para a reconstrução racional do trajecto pós-colonial do pilar africano da Lusofonia15. Na África ex-portuguesa, à semelhança do que se passou na segunda fundação e no arquitectar do Brasil, são detectáveis os sinais de processos de engenharia social nacionalizante em larga escala. Em algumas áreas mais do que noutras, novos Estados de vocação totalitária (a falta de recursos e, nalguns casos, a dispersão do território impediu a efectivação dessa vocação) estiveram ao serviço de um mesmo tipo de projecto político, que constituiu uma espécie de sucedâneo da colonização (agora a colonização é interna): a edificação (voluntariosa) de nações nos espaços que a soberania portuguesa abandonou. Daí a utilização do aparelho ideológico do Estado (e por vezes de mecanismos coactivos de reeducação forçada, de puro hard power) na tentativa de enraizar comunidades imaginadas16: às massas africanas era “proposto” um passado, antepassados, símbolos, mitos, festas cívicas, e uma cultura unificadora (de matriz lusíada). As novas democracias lusófonas africanas pareceram também, em certo sentido, dar continuidade àquelas tendências. Naqueles espaços onde a matéria-prima era adequada ao novo construtivismo pós-colonial o projecto foi largamente bem sucedido: a cultura creola (com uma forte matriz portuguesa), mais ou menos homogénea, de Cabo-Verde, por exemplo, e um pouco à semelhança do que sucedera com o Brasil, favoreceu o sucesso do programa nacionalizante. Nos grandes espaços moçambicano e angolano, o voluntarismo construtivista das elites que capturaram o Estado, Estado esse que não podia já de si mobilizar grandes recursos (incluindo a violência) – e tinha grandes extensões territoriais para enquadrar –, esbarrou contra os factos, contra aquele “pluralismo irredutível” O Arquivo Histórico da Lusofonia e as Polis Africanas em Gestação 122 de base que certos teóricos têm posto em evidência: não havia matéria-prima que sustentasse o esforço de engenharia social de Luanda ou Lourenço Marques: se muito aproximava as populações dos concelhos medievais e do antigo regime portugueses, era muito (ou melhor: demais) o que dividia (e divide) os vários conjuntos étnicos que compunham e compõem aqueles estados da África austral. As pretensões construtivistas eram vãs – e daí, por exemplo, a ininteligibilidade cultural, a “semanticidade” e o artificialismo dos documentos constitucionais (nacionalizantes) que aqueles espaços conheceram. Não deixa, aliás, de ser interessante registar o facto curioso de à formação das actuais estruturas de convivência humana que organizam os espaços e as gentes de Angola e Moçambique (e que poderíamos qualificar de comunidades políticas em gestação) terem presidido factores sociais que não foram programados centralmente pelas elites pós-coloniais tendo em vista o objectivo último de edificação de uma polis angolana ou de uma polis moçambicana. À semelhança dos primórdios do Reino de Portugal, a guerra (neste caso as guerras civis – mas também a própria guerra do Ultramar), com a consequente mobilidade e mistura de populações, o reactivar de circuitos económicos de escala nacional (a estruturação espontânea de uma economia “nacional” impulsionada pelas cidades), o tempo, e as heranças – a herança lusófona (Angola e Moçambique herdaram os frutos do trabalho de integração de populações que o nacionalismo ultramarinista do Estado Novo produziu, designadamente nos anos 60 do séc XX; a própria definição de fronteiras e a estruturação de um aparelho administrativo de larga abrangência constituem legados portugueses) – são os elementos chave na definição de novas aglomerados políticas, que apesar de tudo apresentam ainda um grau de coesão muitíssimo ténue e frágil.NE Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 113-122 Vitalino Canas* e Jorge Carlos Fonseca** NO introdutório, Armando Marques Guedes refere-se a Cabo Verde como um caso de relativo sucesso de um semi-presidencialismo mais “autêntico”. É sobre isso que discorreremos de seguida, de forma sumária. Como em relação a todos os restantes casos, é necessário distinguir entre o plano constitucional e o plano da realidade constitucional ou do funcionamento. Tal como sucedeu nos outros estados africanos de língua oficial portuguesa, também Cabo Verde conheceu, a partir do final da década de 1980, um processo de democratização. A Constituição de 1980 e o sistema de governo por ela instituído1 foram substituídos em 1992. Mas a qualificação do sistema de governo criado pela Constituição da República Cabo-Verdiana de 1992 (CRCV2) não é consensual. O facto de o Presidente da República não ter qualquer tipo de poder executivo e de ter poderes limitados no que toca à dissolução do Parlamento e à demissão do Governo tem persuadido alguns autores que o sistema de Cabo Verde se insere na lógica do parlamentarismo, eventualmente mitigado. A eleição por sufrágio directo e universal do Chefe de Estado não seria suficiente para contrariar essa concepção. Essa é a posição de responsáveis (ou antigos responsáveis) políticos cabo-verdianos proeminentes, como Carlos Veiga, mas também de estudiosos da Constituição de 1992, portugueses e africanos. Por exemplo, Paulo Castro Rangel, o autor português que mais exaustivamente se ocupou do tema, qualifica o sistema de governo SEU TEXTO * Assistente da Faculdade de Direito de Lisboa e Deputado à Assembleia da República Portuguesa. Mestre em Direito pela Faculdade de Direito de Lisboa e Jurisconsulto em Cabo Verde, onde dirige a revista Direito e Cidadania. 1 Sobre a temática do sistema de governo no contexto da Constituição de 1980, consulte-se o texto pioneiro e essencial de Jorge Carlos Fonseca, O sistema de governo na Constituição cabo-verdiana, Lisboa, 1990; v. também Aristides R. Lima, Estatuto jurídico-constitucional do Chefe de Estado. Um estudo de direito comparado, Praia, 2004, 44 e ss. 2 A Constituição da República Cabo-Verdiana de 1992, revista pela Lei Constitucional n.º 1/99, de 23 de Novembro. Consultámos o texto inserido na colectânea organizada por Geraldo da Cruz Almeida e Solange Lisboa Ramos, nota introdutória de Jorge Fonseca, Lisboa, 2002. ** Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 123-133 123 Cabo Verde: Um Sistema Semi-Presidencial de Sucesso? Cabo Verde: Um Sistema Semi-Presidencial de Sucesso? Cabo Verde: Um Sistema Semi-Presidencial de Sucesso? 124 de Cabo Verde como parlamentar «temperado» ou «racionalizado»3, sendo a eleição directa do Presidente um mero «correctivo» da estrutura parlamentar. Por seu turno, Raul Araújo considera que o sistema de governo é, na sua essência, parlamentar, embora condimentado com alguns elementos do sistema presidencial 4. Contudo, admite que é teoricamente possível considerar o sistema de governo de Cabo Verde semi-presidencial, misto ou semi-parlamentar5/6. Em contrapartida, Jorge Carlos Fonseca apelida o sistema de governo de «semipresidencialismo fraco»7, Gomes Canotilho defende que o sistema de governo é misto parlamentar-presidencial (designação que prefere a semi-presidencial, mas que parece recobrir a mesma realidade)8, e Carlos Blanco de Morais fala de semipresidencialismo de pendor parlamentar9. Aristides de Lima, o autor cabo-verdiano que com maior extensão estudou o tema, também o classifica de semipresidencialista, opinando contudo que é o mais fraco dos sistemas semi-presidenciais10. Ora, tendo em conta os critérios identificadores do sistema semi-presidencial que temos proposto, o sistema de governo instituído pela CRCV é um sistema semi-presidencial, à semelhança do sistema português da Constituição de 1976, em que manifestamente se inspirou. Assim, em termos gerais, a Constituição de 1992 institui três órgãos de soberania com funções políticas efectivas, o Presidente da República, a Assembleia Nacional e o Governo. Esses três órgãos beneficiam de legitimidade fungível, uma vez que o Presidente da República e os Deputados da Assembleia Nacional são eleitos por sufrágio universal e directo, beneficiando o Governo, por via indirecta, daquela mesma legitimidade. 3 Paulo Castro Rangel, «Sistemas de governo mistos – o caso cabo-verdiano», in Juris et de jure. Nos vinte anos da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa – Porto, Porto, 1998, 723 e 740. 4 Raul C. Araújo, Os sistemas de governo de transição democrática nos P.A.L.O.P., Coimbra, 2000, 77. 5 Idem, ibidem. 6 Porém, é significativo que ambos os autores dediquem a maior parte das respectivas exposições sobre o sistema de governo de Cabo Verde à análise dos poderes presidenciais. 7 Jorge Carlos Fonseca, Tópicos desenvolvidos sobre teoria geral do Estado e Direito Constitucional, ed. policopiada para uso dos alunos do Curso de Gestão financeira da Universidade Piaget, Praia, 2004. 8 J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Coimbra, 2003, 611. 9 Carlos Blanco de Morais, «Tópicos sobre a formação de uma comunidade constitucional lusófona», in Ab uno ad omnes. 75 anos da Coimbra Editora 1920-1995, Coimbra, 1998, 62. 10 Aristides R. Lima, Estatuto jurídico-constitucional…, cit., 48 e 50. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 123-133 11 Tem-se notado que a duração equivalente do mandato dos deputados e do Presidente implica a coincidência temporal entre as eleições parlamentares e as eleições presidenciais. Por exemplo, as últimas eleições parlamentares realizaram-se em 14 de Janeiro de 2001, com vitória do PAICV com 47,3%, tendo o MPD, maior partido da oposição, obtido 39,8%; as últimas eleições presidenciais realizaram-se um mês mais tarde, em 11 e 25 de Fevereiro, com vitória de Pedro Pires, apoiado pelo PAICV, tendo Carlos Veiga, candidato apoiada pelo MPD, sido derrotado por uma escassíssima margem de 12 votos. Alega-se que esta circunstância “não contribui seguramente para a afirmação das particularidades das eleições presidenciais”: Aristides Lima, Estatuto…, cit., 61. Por outro lado, sublinha-se que isso implica a “inexistência do que se chama «divisão político-temporal do poder», através da previsão de durações diferentes dos mandatos dos titulares dos órgãos representativos e da não cumulação das datas das respectivas eleições” e o favorecimento da formação de maiorias parlamentares coincidentes, total ou parcialmente, com a maioria presidencial: Jorge Carlos Fonseca, Tópicos desenvolvidos ..., cit; idem, «Prefácio» em Fafali Koudawo, Guiné – Cabo Verde: da democracia revolucionária à democracia liberal, INEP, Bissau, 2001, 12-13, páginas onde diz que «...as eleições presidenciais se transformaram, à revelia... da Constituição cabo-verdiana – que quis que elas fossem eleições não partidarizadas, enfim, domínio e território da expressão genuína da cidadania -, numa reedição das legislativas...». Em todo o caso admite-se que a solução constitucional não impede que no futuro se criem condições práticas para tal divisão político-temporal, uma vez que não obriga que as eleições se realizem na mesma ocasião. Se um dos dois órgãos conhecer em algum momento eleições fora do prazo normal, por renúncia ou morte do Presidente, ou dissolução da Assembleia, por exemplo, poderá desfazer-se a proximidade temporal das duas eleições. Por outro lado, a quase coincidência temporal não impossibilita teoricamente a formação de duas maiorias discrepantes na Presidência e no Parlamento. Isso poderia ter sucedido nas eleições de 2001. 12 Parte destes poderes não podem ser exercidos por presidente substituto. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 123-133 125 Cabo Verde: Um Sistema Semi-Presidencial de Sucesso? Por outro lado, a esses três órgãos são atribuídos poderes que permitem que entre eles se estabeleçam relações institucionais de equilíbrios mútuos, sem que se possa vislumbrar na Constituição qualquer abertura à hegemonia ou até à macrocefalia de um dos órgãos do poder político. Especificando, o Presidente da República é eleito por sufrágio universal e directo, a uma ou duas voltas, por um período de cinco anos, duração semelhante ao mandato dos deputados da Assembleia Nacional11. Com vista a evitar a perpetuação no cargo e também a obstar ao ascendente inerente a longas permanências, estipula-se que o Presidente da República não se pode recandidatar a um terceiro mandato sucessivo. As candidaturas são apresentadas por cidadãos eleitores e não pelos partidos, o que salvaguarda alguma independência em relação ao sistema partidário e à relação de forças parlamentares. Ao Presidente são confiadas numerosas competências12. Entre outras e sumariamente: exerce funções de comandante supremo das Forças Armadas; pode dissolver a Assembleia Nacional em certas circunstâncias (v. infra); nomeia o Primeiro-Ministro; Cabo Verde: Um Sistema Semi-Presidencial de Sucesso? 126 pode demitir o Governo no caso de aprovação de uma moção de censura pela Assembleia (v. infra); nomeia vários titulares de órgãos constitucionais e altos funcionários, em alguns casos mediante proposta do Governo; tem o poder de iniciativa da fiscalização preventiva e sucessiva da constitucionalidade de vários actos e normas jurídicas; dispõe do direito de veto político; pode requerer a convocação extraordinária da Assembleia Nacional; dirige mensagens ao Parlamento e ao país; compete-lhe promulgar e mandar publicar vários tipos de actos legislativos, designadamente os mais importantes; indulta e comuta penas. Embora isso nunca tenha sucedido até aqui, mediante convite do Primeiro-Ministro o Presidente pode presidir ao Conselho de Ministros. A Assembleia Nacional é composta por um mínimo de 66 e um máximo de 72 deputados, eleitos por 5 anos. Tem uma vasta competência legislativa reservada em termos absolutos, mas também em termos relativos, isto é, com possibilidade de concessão de autorizações legislativas ao Governo. Os decretos-legislativos emitidos no uso de autorizações legislativas podem ser sujeitos a um processo de ratificação pela Assembleia. Esta dispõe ainda de instrumentos de fiscalização dos actos do Governo e da Administração Pública. Presidido pelo Primeiro-Ministro, o Governo é um órgão constitucional autónomo que define, dirige e executa a política geral interna e externa do país, sendo também o órgão superior da Administração Pública. Tal como sucede em Portugal, o Governo dispõe também de uma ampla competência legislativa em matérias não reservadas à Assembleia, que exerce através de decreto-lei, podendo, além disso, produzir decretos-legislativos sobre matérias da competência relativamente reservada da Assembleia mediante autorização desta. Alguns dos actos do presidente da República, aqueles que devam ser praticados sob proposta ou depois de ouvido o Governo, devem ser referendados pelo Primeiro-Ministro, sob pena de inexistência jurídica. O Primeiro-Ministro e o Governo são politicamente responsáveis perante a Assembleia Nacional, o que se traduz na necessidade de investidura parlamentar expressa (e não simplesmente tácita, como é possível em Portugal13), que implica a 13 Comparando com Portugal, a solução da Constituição de Cabo Verde reforça a vertente parlamentar do sistema, uma vez que a necessidade de apoio maioritário expresso ao Governo por parte do Parlamento diminui a possibilidade de governos minoritários sustentados sobretudo na vontade do Presidente, ou beneficiários de ausência de uma maioria parlamentar expressa contrária. V. Lígia Dias Fonseca, «Parlamento e função de controlo do executivo», in O Parlamento no Sistema de Governo, Praia, 2001, 34-35. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 123-133 14 V. Paulo Castro Rangel, «Sistemas de governo…», cit., 732. Em contrapartida, o veto sobre os diplomas do Governo é absoluto. 15 Paulo Castro Rangel, «Sistemas de governo…», cit., 735. 16 No mesmo sentido, Raúl Araújo, Os sistemas de governo..., cit., 90; Jorge Carlos Fonseca, Tópicos desenvolvidos ..., cit.; Aristides Lima, Estatuto…, cit. 96. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 123-133 127 Cabo Verde: Um Sistema Semi-Presidencial de Sucesso? apresentação de um programa de Governo na Assembleia Nacional e, obrigatoriamente, de uma moção de confiança sobre a política geral que pretende executar. O Governo só é investido nas suas funções se a Assembleia aprovar esta moção de confiança. A relação de responsabilidade política do Governo perante a Assembleia Nacional traduz-se ainda na possibilidade a esta demitir aquele através da aprovação de duas moções de censura na mesma legislatura ou da não aprovação de uma moção de confiança. Num esforço de criação de condições de estabilidade política, a Constituição determina que a Assembleia será obrigatoriamente dissolvida se rejeitar numa mesma legislatura duas moções de confiança ou aprovar quatro moções de censura ao Governo. A dúvida sobre a real natureza do sistema de Governo emerge essencialmente de factores referenciados logo no início deste escrito: a natureza limitada do poder presidencial de dissolução da Assembleia Nacional e o carácter muito circunscrito do poder presidencial de demissão do Governo. Adicionalmente, refere-se também a facilidade com que a Assembleia Nacional pode superar o veto político presidencial, simplesmente através de uma confirmação do diploma por maioria absoluta dos deputados em efectividade de funções14. E como indicador da acentuada vertente parlamentar do sistema há quem aponte igualmente a estrita vinculação a certos parâmetros na escolha do Primeiro-Ministro pelo Presidente, o qual tem de levar em conta os resultados eleitorais para a Assembleia Nacional, a existência ou não de força política maioritária e as possibilidades de coligações ou de alianças15. Mas na escolha do Primeiro-Ministro o Presidente de Cabo Verde parece ter uma margem de manobra superior à do seu congénere português. É entendimento corrente que este deve convidar o líder do partido mais votado em eleições legislativas para formar Governo, independentemente de ele ter ou não maioria no parlamento. Diferentemente, o Presidente de Cabo Verde pode escolher para chefe do Governo uma individualidade que não é o líder do maior partido, desde que tenha em conta os resultados eleitorais para a Assembleia Nacional, a existência ou não de força política maioritária e as possibilidades de coligações ou de alianças16. Em todo o Cabo Verde: Um Sistema Semi-Presidencial de Sucesso? 128 caso, a necessidade de uma investidura parlamentar expressa obriga o Presidente a escolher um Primeiro-Ministro capaz de merecer a confiança maioritária e expressa do Parlamento, o que implica que quando há um maioria absoluta de um partido ou de uma coligação o Presidente não pode deixar de nomear o seu líder17. Muito relevante é o entendimento corrente de que o poder presidencial de nomeação e exoneração dos membros do Governo, mediante proposta do PrimeiroMinistro, é um poder efectivo e não meramente formal, uma vez que o Presidente pode recusar a nomeação de nomes apresentados por aquele18. Não se pode, contudo, dizer que o Primeiro-Ministro está juridicamente obrigado a alterar a sua proposta. Mas é seguro que a formação do Governo se situa no plano da pura negociação política entre os dois órgãos, o que se traduz num importante factor de influência do Presidente da República na composição do Governo. Esta influência poderá, aliás, manifestar-se mesmo quando o Governo já esteja em pleno funcionamento, uma vez que nada exclui a possibilidade de o Presidente se pronunciar junto do Primeiro-Ministro sobre a permanência no Governo de alguns dos seus membros19. Sem embargo, é bem evidente que em algumas situações a Constituição de 1992 optou por soluções que, em comparação com as da Constituição Portuguesa de 1976, parecem diminuir a posição e a capacidade de intervenção do Presidente da República. Mas terão elas o condão de fazer qualificar o sistema de governo como parlamentar? Concentremo-nos nas questões que reputámos de essenciais, os poderes de dissolução do Parlamento e de demissão do Governo, os quais são nucleares num sistema de governo. A forma como ficaram definidos estes aspectos não foi consensual entre os dois partidos que participaram no processo de elaboração da nova Constituição de 199220. É manifesto que as soluções consagradas correspondem a um extremo esforço de garantia das condições de estabilidade governativa que, manifestamente, preocupavam a maioria. 17 Coincidentes, Jorge Carlos Fonseca, Tópicos desenvolvidos ..., cit. e Aristides Lima, Estatuto…, cit. 96. Jorge Carlos Fonseca, Tópicos desenvolvidos ..., cit.; Raúl Araújo, Os sistemas de governo..., cit., 90; Aristides Lima, Estatuto…, cit. 98. 19 Em Portugal surgem com regularidade notícias de que desfavor com o que o Presidente olha a acção política de alguns membros do Governo tem consequências. Citando apenas episódios recentes, o Ministro Armando Vara terá saído do XIV Governo Constitucional, chefiado por António Guterres, nessas circunstâncias. E em Novembro de 2004 o Ministro Rui Gomes da Silva terá transitado de Ministro dos Assuntos Parlamentares para Ministro Adjunto do Primeiro-Ministro do XVI Governo, liderado por Pedro Santana Lopes, por influência presidencial. 20 V. a posição divergente do PAICV a propósito Lei Constitucional de 1992, apud Raul Araújo, Os sistemas de governo..., cit., 78-9. 18 Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 123-133 21 Neste sentido, Paulo Castro Rangel, «Sistemas de governo…», cit., 728. A expressão é homóloga à que consta do art.º 195.º, n.º 2, da Constituição portuguesa, a propósito dos pressupostos de demissão do Governo pelo Presidente. Em ambos os casos é um conceito de difícil concretização: cfr. algumas exemplos de situações susceptíveis de recair na previsão da norma citada no texto em Jorge Carlos Fonseca, Tópicos desenvolvidos ..., cit. 23 Aristides Lima, O estatuto..., cit., 141-2 sustenta a este propósito uma posição matizada: partindo do princípio de que o decreto presidencial é um acto normativo, defende que está sujeito à apreciação da constitucionalidade pelo juiz constitucional no que toca aos aspectos formais – controlo do requisito formal da audição do Conselho da República e do sentido favorável do parecer deste – e nos casos de gritante e evidente abuso de poder. Fora isso, a margem de avaliação discricionária do circunstancialismo político que a Constituição entrega ao Presidente não estaria sujeita a controlo de constitucionalidade. Esta construção parte contudo de um postulado discutível, o da natureza normativa do decreto presidencial, uma vez que este parece ser antes um acto puramente político e como tal não juridicamente sindicável no quadro actual da CRCV. 22 Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 123-133 129 Cabo Verde: Um Sistema Semi-Presidencial de Sucesso? Quanto ao poder de dissolução da Assembleia Nacional, o Presidente só o pode fazer em circunstâncias que não dependem, salvo residualmente, da sua vontade. Assim, segundo a melhor interpretação da Constituição, a Assembleia deve por ele ser dissolvida se rejeitar duas moções de confiança ou aprovar quatro moções de censura ao Governo, sendo certo que a recusa de uma moção de confiança ou a aprovação de duas moções de censura causam a demissão do Governo. Isto é, se Assembleia for responsável pela demissão de dois ou de três Governos (neste caso através da sucessão da rejeição de uma moção de confiança e da aprovação de quatro moções de censura), o Presidente deve dissolver, cabendo-lhe a ele fazê-lo apesar de a Constituição não o determinar expressamente. Aqui a intervenção do Presidente é meramente formal21. Por outro lado, o Presidente pode dissolver a Assembleia em caso de crise institucional grave, quando tal se torne necessário para o regular funcionamento das instituições democráticas22. Mas, para além de ter de respeitar os limites temporais e circunstanciais à dissolução , o Presidente deve ouvir os partidos representados na Assembleia (não sendo, ao que se julga, vinculativo o parecer daqueles) e conseguir parecer favorável do Conselho da República. Em todo o caso, a derradeira e decisiva avaliação das circunstâncias políticas, de modo a verificar se há crise institucional grave e se a dissolução é necessária para o regular funcionamento das instituições democráticas, cabe ao Presidente, não consagrando a Constituição qualquer mecanismo de controlo do acto político de dissolução23. Este quadro tem bastas semelhanças com o que vigorou na versão original da Constituição Portuguesa de 1976, com duas diferenças importantes: constituído por Cabo Verde: Um Sistema Semi-Presidencial de Sucesso? 130 militares, o Conselho da Revolução, de cujo parecer favorável dependia a validade da decisão presidencial de dissolução, tinha uma natureza e composição muito diferentes do Conselho da República de Cabo Verde. Por um lado, o Conselho da República é exclusivamente um órgão de consulta do Presidente da República. Por outro, tem uma composição plural, integrando o Presidente da Assembleia Nacional, o Primeiro-Ministro, o Presidente do Tribunal Constitucional, o Procurador-Geral da República, o Provedor de Justiça, o Presidente do Conselho Económico e Social, os antigos Presidentes da República e três cidadãos designados pelo Presidente da República. A lógica de funcionamento e de decisão do órgão português e do cabo-verdiano seria sempre diferente, prevalecendo presumivelmente no caso de Cabo Verde uma avaliação independente e multifacetada da situação política24. Quanto ao poder de demissão do Governo, o Presidente pode exercitá-lo unicamente no caso de aprovação de uma moção de censura pela Assembleia Nacional, ouvidos os partidos representados na Assembleia Nacional e o Conselho da República. Esta solução pode ser encarada de várias perspectivas. Comparando-a com o caso português, pode observar-se que o Presidente de Cabo Verde não recebeu o poder de demissão do Governo por sua exclusiva iniciativa e acção, carecendo sempre de um acto prévio do Parlamento (a aprovação de uma moção de censura), ao invés do que sucede em Portugal, onde o Presidente português pode demitir o Governo quando tal se torne necessário para assegurar o regular funcionamento das instituições democráticas. Nessa perspectiva, a posição do Presidente cabo-verdiano parece comparativamente enfraquecida, embora se deva reconhecer que o poder de demissão do Governo confiado ao Presidente português é muito limitado, nunca tendo sido exercido desde a revisão constitucional de 1982, que, justamente, limitou tal poder. 24 Nota Raul Araújo, Os sistemas de governo..., cit., 82, que, se tivermos em conta a composição deste órgão, se afigura difícil que o Presidente consiga a maioria absoluta necessária para a obtenção de um parecer favorável quando exista um partido com maioria absoluta no Parlamento. Mas a composição da Conselho da República foi entretanto alterada, na revisão constitucional de 1999, não se afigurando possível fazer tal afirmação perante a nova composição. Hoje é mais consistente a visão de que o Conselho da República é um órgão político de consulta do Presidente. Mas, por essa razão, tem havido críticas ao facto de um acto como a dissolução depender de um parecer favorável prévio de um órgão auxiliar de consulta: v. Aristides Lima, Estatuto…, cit., 47, e, numa postura crítica muito forte, a ponto de considerar a solução uma «cabo-verdura», «uma estranha originalidade», David Hopffer Almada, A questão presidencial em Cabo Verde – Uma questão de Regime, Praia, 2002, 71. Já Wladimir Brito considera que a solução é «...nova e equilibrada tese... que no caso cabo-verdiano se mostrou uma solução político-constitucionalmente útil» («Um balanço da Constituição de 92», in Direito e Cidadania, Número especial, Maio de 1999, 18). Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 123-133 25 A expressão é de Aristides Lima, Estatuto…, cit., 123: o autor saliente que a subsistência de um Governo desta natureza «amparado» pelo Presidente, após o cartão amarelo do Parlamento, não poderá acontecer por muito tempo. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 123-133 131 Cabo Verde: Um Sistema Semi-Presidencial de Sucesso? Contudo, o facto de a Assembleia Nacional não ter o poder de demitir o Governo através de uma moção de censura (são necessárias duas) e de ser obrigatoriamente dissolvida em caso de aprovação de quatro moções de censura, limita significativamente o poder parlamentar face ao Governo, muito mais do que em Portugal onde não existe semelhante constrangimento ou ameaça sobre o Parlamento. Ora, em Cabo Verde este encurtamento do poder parlamentar de demissão do Governo é compensada pela faculdade (e não obrigação...) de o Presidente o demitir após a aprovação de uma moção de censura. Tenha ou não a Assembleia Nacional a possibilidade de votar mais moções de censura sem incorrer no risco de dissolução, o facto de votar uma moção de censura ao Governo faz com que este fique também dependente da confiança política do Presidente e da avaliação que este faça da equipa governamental. E se a Assembleia, mesmo inamistosa25 em relação ao Governo, não quiser votar outra moção por querer evitar a sua própria dissolução, esse grau de dependência do Governo em relação ao Presidente acentua-se, alargando-se concomitantemente a margem de que este dispõe para negociar com os partidos representados no Parlamento, inclusive em relação à configuração de um eventual novo Governo. A grande beneficiária deste verdadeiro «equilíbrio do terror» entre a Assembleia e o Governo é, inevitavelmente, a função presidencial. A função presidencial é aqui reforçada numa outra vertente: a de factor de estabilidade em casos de instabilidade do sistema partidário. Um determinado Primeiro-Ministro e o seu governo só conseguem a investidura parlamentar se conseguirem suporte maioritário no Parlamento. A aprovação de uma moção de censura pela Assembleia Nacional significa que em certo ponto do trajecto do Governo a lógica de funcionamento do sistema partidário se traduziu na desagregação da maioria de apoio, seja por cisão do partido maioritário, por dissolução de uma coligação formal de partidos ou por outra razão. Nessas circunstâncias o Presidente emerge como um importante factor de estabilização e de compensação de desequilíbrios ou de instabilidade partidária, cumprindo assim um dos principais desideratos da função presidencial num sistema semi-presidencial. Cabo Verde: Um Sistema Semi-Presidencial de Sucesso? 132 Este cenário de valorização do papel presidencial é plausível essencialmente em situações de ausência de maioria estável no parlamento26. Mas isso não constitui nenhuma novidade em sistemas semi-presidenciais, onde é manifesto que o papel arbitral e de resolução de conflitos do Presidente se acentua nessas circunstâncias. O modo como a Constituição de 1992 desenha as hipóteses de demissão do Governo confirma que este é politicamente responsável perante a Assembleia Nacional. Mas será apenas isso? Não obstante a Constituição mencionar apenas a responsabilidade do Governo perante o Parlamento27, poderá discutir-se se não existe também uma relação de verdadeira responsabilidade política do Governo perante o Presidente da República, ainda que numa versão deveras enfraquecida. Em suma, conclui-se que há fundamentos suficientes para se advogar a natureza semi-presidencial do sistema de governo constitucionalmente adoptado em Cabo Verde. Quanto ao funcionamento do sistema, embora em síntese se possa apontar que o “Presidente da República exerceu com plenitude e autonomia de competências as suas funções presidenciais, a Assembleia legislou, o Governo governou”28, também se diz que o sistema tem funcionado com forte pendor governamental, em virtude da existência, desde 1992, de fortes maiorias parlamentares de um só partido liderado pelo Chefe do Governo, coincidentes com a maioria presidencial29. Em qualquer caso, é prematuro fazer uma avaliação definitiva e estruturada. As circunstâncias políticas vigentes no País têm acentuado a vertente parlamentar do sistema, parecendo que, como sucede, por exemplo, na Áustria ou na Islândia, o sistema é semi-presidencial na Constituição mas se inclina para um funcionamento parlamentar. Em si isso não representa uma patologia rara ou grave. A divergência, ocasional ou duradoura, entre o sistema constitucional e o sistema efectivo é uma 26 Jorge Carlos Fonseca, Tópicos desenvolvidos ..., cit., concorda com a importância deste poder presidencial de dissolução, particularmente em certas conjunturas políticas. 27 A existência de dupla responsabilidade política parece ser tacitamente admitida por Blanco de Morais, «Tópicos...», cit., 67, e claramente advogada por Lígia Dias Fonseca, «Parlamento...», cit., 34, nota 6. Diversamente, Paulo Castro Rangel, «Sistemas de governo…», cit., 739-40, rejeita a existência de uma relação de responsabilidade política, preferindo falar de uma relação puramente institucional ou de “uma mera relação de responsabilidade «difusa ou imperfeita»”; também contra, Aristides Lima, Estatuto…, cit., 47, 119. 28 Wladimir Brito, «Um balanço...», cit., 17. 29 Jorge Carlo, cit. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 123-133 Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 123-133 133 Cabo Verde: Um Sistema Semi-Presidencial de Sucesso? eventualidade comum a todos os sistemas de governo, porventura com maior incidência no sistema semi-presidencial, como admitimos noutro local deste livro. Conforme sustentou Duverger no L’echec au Roi, nessa hipótese alguns poderes presidenciais permanecem num estado latente, de hibernação, podendo ser utilizados em qualquer momento em que as circunstâncias o determinem, a não ser que o estado prolongado de desuso provoque a sua caducidade. Nesta última eventualidade poderá então conceber-se que a própria configuração constitucional do sistema se alterou, acompanhando a prática constitucional. Mas ainda é cedo para vislumbrar se é isso que vai suceder, transformando-se Cabo Verde numa democracia parlamentar, caso até aqui raro em África.NE N’Gunu N. Tiny e Armando Marques Guedes* 134 O Controlo da Constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe: O Controlo da Constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe: Direito, Política e Política do Direito Direito, Política e Política do Direito I. Introdução A LARGA MAIORIA dos estudos levados a cabo sobre controlo da constituciona- lidade têm infelizmente pecado por definições excessivamente formais daquilo que é circunscritível como uma entidade constitucional, por uma marcada incapacidade em dar conta das dimensões diacrónicas tanto dessas entidades como dos constrangimentos que sobre elas agem, e por fim por uma visão demasiadamente estreita e ora legalista, ora textualista, do que é abarcado por noções como a de “controlo” ou a de “constitucionalidade” e da relação entre ambas. As poucas investigações que têm sido levadas a cabo em relação aos países africanos lusófonos não constituem nisso excepção. Em nossa opinião, o caso de S. Tomé e Príncipe é particularmente interessante para o que consideramos formar um alargamento útil de âmbito, ao longo de todos esses eixos analíticos, do conceito genérico de “fiscalização de constitucionalidade. Sobre tudo isto nos iremos debruçar na presente comunicação”. Esta comunicação é no essencial uma reflexão metódica sobre Direito, Política e Política do Direito. Nela iremos abordar a temática genérica do controlo da constitucionalidade no ordenamento jurídico-constitucional de S. Tomé e Príncipe; maxime no que diz respeito a alguns aspectos inesperados de um controlo não-jurisdicional (e de uma variante, de algum modo hard, do mesmo, que apelidamos de controlo extra-jurisdicional por motivos que iremos por em evidência) da constitucionalidade. Fá-lo-emos num enquadramento que aventámos chamar “tridimensional”. As três perspectivas eleitas, de entre várias outras que poderiam ter sido seleccionadas (como por exemplo uma perspectiva sociológica ou, ainda, a histórica, para só dar dois exemplos) têm razão de ser. Embora cada uma delas seja dotada de * Doutorando na London School of Economics and Political Science (LSE) e Professor Associado com Agregação na Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa (FDUNL), respectivamente. Algumas dos temas aqui tratados foram igualmente abordados, embora de uma outra perspectiva, em Armando Marques Guedes, N’gunu Tiny, Ravi Afonso Pereira, Margarida Damião e Diogo Girão (2002), Litígios e Legitimação. Estado, Sociedade Civil e Direito em S.Tomé e Príncipe, Almedina. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 134-147 Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 134-147 135 O Controlo da Constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe: Direito, Política e Política do Direito uma racionalidade específica, é apenas quando tomadas em conjunto que estas três perspectivas produzem uma justificação mais articulada e mais convincente de processos constitucionais tão atípicos como complexos e interessantes. Algumas considerações teórico-metodológicas prévias parecem-nos adequadas. A perspectivação jurídica, a primeira que escolhemos aflorar, encontra o seu fundamento no próprio processo constitucional. Falar de Constituição, textos constitucionais, textos para-constitucionais, práticas constitucionais, funcionamento das instituições e suas respectivas dinâmicas, implica necessariamente reflectir sobre os mecanismos de aplicação das normas contidas nesses mesmos textos fundamentais e práticas reiteradas desenvolvidas ao longo do tempo. É, por um lado, o Direito que responde a seguinte questão: como aplicar normas e práticas oriundas no processo constitucional? Por outro lado, estas normas e práticas encontram a sua natureza e o seu fundamento – ainda que tão-só parcialmente – no jurídico. Existe assim uma forma específica de se interpretar normas constitucionais, a que a hermenêutica jurídica dá corpo; e tal estratégia logra-o porque essas normas contêm não apenas um efeito persuasivo mas também, e porventura sobretudo, uma força jurídica, isto é, uma força normativa. Mas o ângulo jurídico não constitui a única base para uma perspectivação possível e útil: pois que falar de constitucionalismo é também sempre falar de política. O processo constitucional visa regular, na sua essência, o fenómeno político. É certo que não o faz de uma maneira linear e unívoca: reflecte-o e, em simultâneo, age sobre ele. Sem pretender ser aqui excessivamente rigorosos, diríamos que a sua função consiste, em primeiro lugar, na organização do poder político e no esforço de padronizar a relação entre os diferentes titulares do mesmo; um qualquer processo constitucional agrega-lhe, em segundo lugar, o estabelecimento de regras sobre o tipo de relacionamento patente entre os governantes e governados, fazendo por exemplo respeitar os Direitos fundamentais dos últimos face ao poder dos primeiros; em terceiro e último lugar, um tal processo acrescenta-lhe o estabelecimento daquelas garantias que sejam tidas como necessárias para o normal funcionamento do poder político e para o respeito generalizado pelos Direitos e liberdades fundamentais. No quadro de um processo constitucional é, no fundo, a “coisa política” que se vê regulada. Mas não só. Passemos da substância à forma: de um ponto de vista procedimental, é especificamente a dinâmica política, balizada por regras e garantias jurídicas, aquilo que pauta grande parte do desenvolvimento dos processos constitucionais que têm lugar e fluem numa qualquer comunidade política – note-se, política. O Controlo da Constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe: Direito, Política e Política do Direito 136 Os dois planos a que aludimos (as duas dimensões, como lhes chamámos, a “jurídica” e a “política”), não são tudo aquilo sobre que nos queremos debruçar. Porque ela é destas indissociável, o presente estudo é também, não podia deixar de assim ser, um trabalho sobre política do Direito. Uma afirmação que não se reduz a um mero jogo de palavras, já que é nossa intenção analisar o real e muito efectivo dimensionamento e o constante redimensionamento político patente dentro da esfera jurídica, em resposta aos múltiplos e multifacetados constrangimentos que de maneira persistente organizam e reorganizam a sua arquitectura interior. Dito de outro modo; a natureza de uma ordem constitucional, o fundamento de uma ordem política, e a aplicação das normas jurídicas comportam invariável, porque inevitavelmente, uma dimensão política, e por isso mesmo exibem sempre também um facies político. Nos termos da tarefa que de início indicámos ser aqui a nossa, nada disto é naturalmente inconsequente. O enquadramento que sugerimos consiste, pois, na identificação, no âmbito-quadro do processo constitucional santomense, da indissociabilidade e da mecânica de imbricação “local” do político no juridicamente constitucional. Queremos começar a cartografá-las a ambas. Um exemplo talvez torne mais claros os pontos de aplicação dos esforços analíticos a que nos propomos dedicar. O processo de revisão constitucional não é só jurídico e não é só político; é algo que vai para além do jurídico e do político por si sós. No caso santomense, e talvez tal possa ser generalizado, o processo é jurídico e político. Logo, é Direito e Política, e constitui também uma parcela de uma Política autóctone do Direito. Dito isto, delineemos, então, uma perspectivação de conjunto. A natureza e o fundamento do processo constitucional, por um lado, e a aplicação das regras que dele constam, por outro, mesmo se de par uma com a outra não nos fornecem todo o quadro constitucional de uma comunidade política. Estas dimensões, ambas essencialmente jurídicas, de maneira nenhuma nos permitem abarcar nocionalmente um processo constitucional completo, no sentido de “em todas as suas dimensões”. Com elas obtemos uma parte, ou uma fotografia, da realidade, mas não a totalidade da imagem. Qual a realidade que estas normas visam regular? Quais são as dinâmicas que explicam uma determinada opção constitucional, digamos, por exemplo, um determinado “sistema de governo” (uma questão que constitui um dos temas centrais do presente volume), um determinado sistema de fiscalização da constitucionalidade (o tema central do presente capítulo) ou, ainda, a adopção de um determinado catálogo de Direitos fundamentais? Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 134-147 II. Entre o controlo Jurisdicional, o controlo Não-Jurisdicional, e o controlo Extra-Jurisdicional da Constitucionalidade A actual constituição santomense é num sentido forte fruto da transição democrática operada nas ilhas nos finais da década de 19801. O texto constitucional democrático então laboriosamente gizado foi aprovado por referendo a 22 de Agosto de 1990, tendo sido posterior e substancialmente revisto em 20022. 1 Para uma descrição muitíssimo bem contextualizada e detalhadíssima do processo transicional, é imprescindível a leitura da monografia de Gerhard Seibert (2001). 2 A Lei de Revisão Constitucional foi aprovada pela Assembleia Nacional a 6 de Dezembro de 2002, promulgada a 25 de Janeiro de 2003 pelo Presidente da Republica, e publicada a 29 de Janeiro de 2003 no Diário da Republica, tendo entrado em vigor no trigésimo dia posterior ao da publicação. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 134-147 137 O Controlo da Constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe: Direito, Política e Política do Direito Uma perspectivação oriunda do Direito é naturalmente imprescindível, mas não chega. A resposta a estas questões depende em larga medida de um outro tipo de análise; e é sobretudo neste ponto que a Ciência Política e a Antropologia Jurídica, não tão marcadas por preocupações normativistas, nos são úteis. Esta segunda camada analítica, chame-se-lhe isso, torna o fenómeno constitucional mais compreensível e mais abrangente. Permite-nos acrescentar à nossa perspectivação um eixo diacrónico: deixamos de ter uma para ter várias imagens encadeadas umas nas outras. O quadro analítico só fica porém completo se trouxermos à luz do dia a interface, a intersecção, e até a interacção, entre o jurídico e o político; ou, para sermos mais precisos, as dimensões políticas do jurídico. Deixamos de ter várias imagens fotográficas sincrónicas e passamos a ter como que uma sequência cinematográfica sobre o constitucionalismo, um encadeamento que incorpora a diacronia. E, nessa “sequência fílmica”, preocupa-nos com os processos de juridifcação que transmutam o “político” e o vão colorindo com um tipo de normatividade mais próxima da “jurídica”. Este estudo é precisamente sobre essa progressão diacrónica, o filme (o talvez, se se quiser, a sequência narrativa) do constitucionalismo santomense, sobretudo no que diz respeito ao controlo da constitucionalidade – seja ele extra-jurisdicional, não jurisdicional, ou jurisdicional. Trata-se de um trabalho que não pretende compor um esforço analítico completo que esmiúce todas as dimensões do fenómeno. Tenta, antes, tornar o processo constitucional santomense mais inteligível através do esclarecimento de algumas das condições de inter-penetração complexa de três realidades: o Direito, a Política e a Política do Direito. O Controlo da Constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe: Direito, Política e Política do Direito 138 Em S. Tomé e Príncipe, até 2002 (data da última revisão constitucional) a Constituição não contemplava a previsão normativa de um Tribunal Constitucional, ou de uma qualquer outra instância jurisdicional criada com o intuito de lograr uma eventual fiscalização dos actos políticos e normativos dos órgãos detentores do poder político. Só desde 2002 passou o texto constitucional santomense a prever um mecanismo de “controlo jurisdicional da constitucionalidade” (actual art.º 129 e 144 e ss.) bem como um “Tribunal Constitucional” (actual art.º 131 e ss). Cabe começar por notar que a ausência de uma instância jurisdicional de controlo da constitucionalidade durante mais de uma década se deveu, em nossa opinião, à conjugação de três factores: (i) à insuficiência de recursos humanos qualificados; (ii) a uma insuficiência de meios financeiros; (iii) e ao receio de politização de um eventual tribunal dessa natureza, uma vez que a democracia ainda está a dar os seus primeiros passos no arquipélago. Com doseamentos variáveis, esta parece também ter sido a opinão dos actores jurídicos e políticos “locais”. Se a opção pela não criação de um Tribunal Constitucional nas ilhas parecia defensável aos olhos dos políticos e juristas santomenses por uma ou várias das razões acima apontadas, tal clima de unanimidade foi-se progressivamente esbatendo, tendo em conta sobretudo o carácter sistemático dos conflitos constitucionais que desde os seus primórdios fustigaram a democracia localmente instaurada. Pelo contrário, a sua ausência foi sendo considerada como sedimentando um eventual risco (um perigo crescente, aliás) para a democracia e para a sustentação do regime político vigente. E isso porque não existia em S. Tomé e Príncipe nenhuma instância jurisdicional autónoma que assegurasse uma efectiva fiscalização da constitucionalidade. É verdade que se poderia ter optado por atribuir tal competência a uma secção mais ou menos autónoma do Supremo Tribunal, como foi por exemplo o caso em Angola. Mas tal solução não veio a ser seguida. Nos termos do antigo art.º 111.º da Constituição, era a Assembleia Nacional santomense eleita a entidade que detinha o poder de fiscalização da constitucionalidade. Fá-lo-ia, de acordo com o texto, actuando dentro de determinados limites e sob determinadas condições. Era por exemplo necessário que os tribunais remetessem a questão da inconstitucionalidade, levantada por sua iniciativa, pela iniciativa do Ministério Público ou por qualquer das partes, para a Assembleia Nacional; e era condição sine qua non que esta, antes de decidir, admitisse a questão da inconstitucionalidade. As condições e limites para tanto, ademais, nunca resultaram muito clara- Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 134-147 3 Apesar de, obviamente, os não causar, como algumas vezes foi abusiva afirmado por vozes que, “fetichisando” o texto constitucional (chegando até ao ponto de reificar as omissões de que estes possam padecer) parecem querer ver na Constituição uma espécie de deus ex machina da dinâmica dos processos políticos. Constituições, como é evidente, formam um dos ingredientes dos processos políticos, e por sua vez padronizam-nos fortemente. Podem servir de critério primordial para uma sua aferição normativa “interna”. Mas não os conduzem, num sentido empírico útil 4 Estes são apenas dois de entre as várias crises constitucionais ocorridas em S. Tomé e Príncipe. Em Armando Marques Guedes, N’gunu Tiny, Ravi Afonso Pereira, Margarida Damião Ferreira e Diogo Girão (2002,) são discutidos em pormenor, e contra o pano de fundo dos processos políticos que os enquadraram, os vários “litígios constitucionais” da 2ª República santomense. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 134-147 139 O Controlo da Constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe: Direito, Política e Política do Direito mente do texto. Perante a letra e o espírito do antigo articulado, não era líquido que a Assembleia Nacional santomense pudesse dirimir, entre outros, conflitos entre o Presidente da República e o Governo, apesar de o texto da Constituição, com o intuito claro de balancear os respectivos poderes destes, prudentemente exigir que o Presidente da República tomasse posse na Assembleia Nacional. Perante tal recorte constitucional, não existia (nem existe ainda actualmente na prática) em S. Tomé e Príncipe uma instância jurisdicional detentora da última palavra normativa sobre a interpretação das normas constitucionais, a determinação do seu sentido e alcance, e que efectuasse o controlo da constitucionalidade dos actos normativos. Tal facto, por si só, viria a potenciar3 os cíclicos conflitos político-constitucionais na arena política santomense. E cíclicos eles foram. Encetemos uma breve ilustração4: em duas situações distintas, uma em 1992 e outra em 2001, o Presidente da República de S. Tomé e Príncipe demitiu um Chefe de Governo que era apoiado por uma maioria parlamentar absoluta, formando, de seguida, um Governo de iniciativa presidencial. Em ambos os casos, apesar de estarmos face a fortes clivagens institucionais, não se pode afirmar peremptoriamente que se tratasse de situações que pusessem em perigo o normal funcionamento das instituições democráticas no arquipélago, ou sequer perante uma situação de grave crise política. Sendo estas as condições normais (até do ponto de vista do Direito Comparado) para a demissão do Primeiro-Ministro e substituição de um elenco governativo por outro (ainda que de iniciativa presidencial), não são de fácil compreensão nem a fundamentação jurídica nem a legitimidade da atitude do Presidente santomense nos casos referidos. Tal situação não deixou, porém, de configurar um problema real de omissão. Se a Assembleia Nacional de S. Tomé e Príncipe não tinha poderes de fiscalização da norma em causa (no caso um Decreto Presidencial), como fiscalizar a actuação do O Controlo da Constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe: Direito, Política e Política do Direito 140 Presidente da República nestes casos? Não havendo uma instância jurisdicional que pudesse sindicar tais actuações, e visto que o Parlamento se não sentia capaz de a ensaiar, apenas o juramento prestado pelo Chefe de Estado à Constituição, o bom senso político e a vontade expressa da opinião pública poderão servir de guia para o bom exercício dos poderes presidenciais. Havia assim (e ainda há) no arquipélago uma nítida carência de instâncias jurisdicionais para a resolução de pelo menos alguns dos problemas mais complexos e importantes da “saúde democrática” da 2.ª República. Se o controlo parlamentar teve uma expressão marcadamente limitada, pergunta-se como se tem vindo a efectuar o controlo da constitucionalidade, se assim o podemos designar, nas ilhas? A resposta apesar de simples é, no nosso entender, surpreendente. E trata-se de uma resposta intrinsecamente interessante, de um ponto de vista analítico. Levantemos uma ponta do véu: tem que ver com Política e Política do Direito, é delas indissociável. Na ausência de tais instâncias, como foram então resolvidos os litígios e divergências interpretativas do texto constitucional? Em S. Tomé e Príncipe, o papel que cabia à Assembleia Nacional ou, em termos de lege ferenda, aos tribunais, foi sendo progressivamente substituído por aquilo que podemos designar por instâncias subjectivas de resolução de conflitos constitucionais5. Entendemos por instâncias subjectivas de resolução de conflitos as intervenções dos conjuntos de juristas e outros especialistas em matérias tidas como pertinentes (para o caso, Direito Constitucional e porventura Ciência Política) para, de forma independente e utilizando os seus conhecimentos, fornecer pareceres interpretativos de textos normativos (no caso, a Constituição santomense e outros textos para-constitucionais) que depois foram acatados como se de decisões “competentes” se tratasse. 5 Note-se que, porventura com algum cuidado excessivo, propositadamente não utilizamos de maneira sistemática, na análise que aqui propomos, o termo “controlo da constitucionalidade” por entendermos que aquilo que esteve em causa foi não tanto uma fiscalização constitucional, “propriamente dita”, dos actos normativos, mas antes a tentativa de usar genericamente o Direito para resolver conflitos político-constitucionais. Um ponto que queremos sublinhar, em todo o caso, é o de que nos parece útil e adequado ver nestes mecanismos um suplemento não-discreto do controlo da constitucionalidade, que vantajosamente nos pode servir para alargar a abrangência de tal noção, nalguns sentidos mais próximo das formas “clássicas” do controlo jurisdicional dela do que muitos dos mecanismos “não-jurisdicionais” comummente reconhecidos como parte integrante da ideia de fiscalização constitucional. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 134-147 6 Armando Marques Guedes, N’gunu Tiny, Ravi Afonso Pereira, Margarida Damião e Diogo Girão (2002, op. cit.: sobretudo na Parte III desta monografia). 7 A reconstrução “histórico-factual” que levámos a cabo destes casos foi tão laboriosa como fascinante. Envolveu longas conversas com a maioria dos “participantes”, em S. Tomé, Lisboa e Coimbra. Raríssimas foram as divergências, por pequenas que fossem, nas várias versões que fomos compilando de processos ao que parece muito pouco contestados. 8 Para pormenores quanto a isto, é útil a leitura de Armando Marques Guedes et al. (2002, op cit., sobretudo na seção final da Parte II do estudo monográfico). Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 134-147 141 O Controlo da Constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe: Direito, Política e Política do Direito Não vale a pena aqui entrarmos em grandes pormenores relativamente a casos e intervenções de especialistas que descrevemos já com alguma minúcia noutro lugar6. Importa apesar de tudo esboçá-los a traço largo. Desde cedo na 2.ª República, as partes santomenses mais directamente envolvidas em conflitos constitucionais Presidentes da República, Primeiros-Ministros e Parlamentos) deliberaram por consenso recorrer (usamos a expressão avisadamente) a jurisconsultos portugueses para os dirimir. Por várias vezes durante a década de 90 do século passado, grupos de constitucionalistas foram convidados a deslocar-se a S.Tomé para aí tomarem conhecimento das “matérias de facto” e exararem “pareceres”7. Regressemos por um momento ao plano mais abstracto do método. Qualquer litígio político-constitucional, já o asseverámos (e tal como aliás o seu próprio nome indica) contém em si mesmo uma elevada carga política. Por conseguinte, a resolução destes conflitos passa inevitavelmente por uma solução política. Sendo assim, torna-se imperativo questionar sobre a relevância do Direito na resolução dos conflitos em causa, isto é, em que medida tem sido o Direito relevante para a resolução de conflitos político-constitucionais. A resposta, apesar de hesitante, em nossa opinião tem de ser claramente positiva. A componente política na resolução de tais conflitos assume um carácter tão nítido quão natural. De facto não se poderia compreender, nesta sede, a ausência de uma muitíssimo forte dimensão política. Mas podemos também encontrar uma dimensão jurídica na resolução dos conflitos em análise. E se sim, como e onde? A nossa resposta é que sim, e para mais de uma forma muitíssimo curiosa. Os santomenses têm “adjudicado” os seus litígios constitucionais recorrendo sistematicamente a pareceres jurídicos produzidos por constitucionalistas portugueses8. Por isso lhe chamamos uma forma extra-jurisdicional de constitucionalidade. Ao recorrer-se a tais pareceres jurídicos, incorporou-se de maneira tácita (mas não por isso menos O Controlo da Constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe: Direito, Política e Política do Direito 142 ostensivamente) o jurídico na resolução dos conflitos político-constitucionais; ao chamar constitucionalistas portugueses a formular e veicular opiniões jurídicas sobre as questões no centro dos conflitos, definindo por exemplo o desenho constitucional dos poderes dos diversos órgãos de soberania (no caso Assembleia Nacional, Governo e Presidente da República), como que tem existido uma “legitimação” do político através do fenómeno jurídico. Note-se, porém, que existindo tal dimensão jurídica na resolução dos conflitos, esta não se manifesta em todo o caso de forma isolada, antes aparecendo como profundamente imbricada com uma forte dimensão política. Apesar dos pareceres jurídicos produzidos por constitucionalistas portugueses não terem naturalmente em S.Tomé e Príncipe uma qualquer força vinculativa, dado o curioso prestígio “carismático” (para utilizar avisadamente, ainda que num contexto inusitado, uma qualificação weberiana clássica) de que auferem, eles trazem em todo o caso uma legitimidade acrescida às diversas opiniões dos actores políticos, contribuindo para um ambiente de pacificação. É questão fascinante a de tentar apurar as condições que tornaram viável um tal tipo de “solução” e resolução9. Mas, ainda que com ele se enovele, excede largamente o nosso tema. Podemos em todo o caso sublinhar que em S. Tomé e Príncipe residem juristas santomenses de grande qualidade intelectual e know-how científico que, prima facie, poderiam elaborar de maneira muitíssimo capaz tais pareceres interpretativos em matéria constitucional. Mas em virtude das marcadas clivagens existentes e da acentuada “partidarização” da vida social10, esses juristas encontram-se, na sua maioria, conotados com uma determinada cor partidária, o que lhes retira (parece ser essa a opinião-consenso geral dos santomenses) “legitimidade” e independência para poderem ser olhados como podendo formar instâncias subjectivas 9 Algumas achegas podem desde já ser avançadas, tendo em vista as características do mecanismo de resolução de litígios (ou de controlo da constitucionalidade) escolhido. Tratou-se de um controlo mais pragmático do que legalista, (i) porque é mais orientado pelo pragmatismo, se bem que mitigado pelos pareceres dos constitucionalistas; (ii) trata-se, note-se, de um processo de consenso e compromisso; (iii) é uma fórmula que inclui negociações tendo em conta a correlação de força/poder político das partes envolvidas; (iv) e que, mais, tende a proteger mais os interesses de cada uma das partes em vez do interesse nacional; (v) finalmente, enquanto “solução”, é caracterizável ainda pela ausência de um mecanismo externo, formal ou “institucional”, de controlo da legalidade e constitucionalidade. No entanto, com os pareceres, parece que temos no arquipélago uma abordagem pragmática e legalista ao mesmo tempo, isto é, uma abordagem mista ou compósita. 10 Para este tema, ver Armando Marques Guedes, N’gunu Tiny, Ravi Afonso Pereira, Margarida Damião Ferreira, Diogo Girão, 2002, op. cit., sobretudo na secção final da Parte III. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 134-147 11 Armando Marques Guedes (2004, op cit.,). Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 134-147 143 O Controlo da Constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe: Direito, Política e Política do Direito aceitáveis para uma resolução de conflitos “isenta e equidistante”. Ou talvez melhor, mesmo se como tal viessem de facto a ser olhados, parece certo que as elites detentoras do poder o não fariam do mesmo modo. Para o asseverar por outras palavras: como já foi noutro lugar sublinhado por um de nós, “é intrinsecamente interessante o facto de que esta legitimidade tenha, ao que tudo indica, duas fontes. Em primeiro lugar, o facto de os pareceres decisivos serem enunciados em termos ‘jurídicos’ e não em termos ‘políticos’. Como se o ‘idioma’ e o tipo de coerência normativa em causa fizessem a diferença para os diversos protagonistas envolvidos. Em segundo lugar, o facto de os pareceres serem enunciados por juristas portugueses e não por nacionais santomenses. Como se o estar ou ser tido como estando acima da refrega política e, de algum modo “mais perto da fonte”, desse aos primeiros uma credibilidade e por isso uma legitimidade acrescidas”11. O que remete efectivamente as questões para fora do âmbito (pelo menos do âmbito tradicional) do Direito Constitucional e porventura mesmo do do Direito. Qual, numa situação deste tipo, a natureza intrínseca da força vinculativa lograda para os pareceres exarados “de fora para dentro”. Para a começar a circunscrever, vale decerto a pena alargar o enquadramento teórico-metodológico de fundo da nossa abordagem. Voltando então ao plano do método: podemos considerar haver três grandes dimensões de quaisquer litígios constitucionais genericamente relevantes do ponto de vista do “Direito Político”: a textual, a factual e a normativa. Particularmente interessante, no caso santomense, é o facto de a normatividade em causa não ser claramente “jurídica”, visto não ser produzida por uma entidade “soberana e competente”, seja pelo Estado santomense, por um seu “Tribunal Constitucional” ou equivalente funcional, ou sequer por cidadãos nacionais do arquipélago. E realcemos que, para além de escolher privilegiar a essa normatividade “híbrida”, os santomenses elegeram de forma explícita recorrer à mediação de juristas da ex-potência colonial. A conjugação destes dois factos atira, por um lado, as interpretações textuais levadas a cabo pelos “constitucionalistas convidados” para um limbo “para-jurídico”. E, por outro lado, torna a recepção das análises formuladas, ainda que, com algum “recato” (à falta de melhor termo), elas tenham tido o mero estatuto de “pareceres”, uma questão que remete para O Controlo da Constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe: Direito, Política e Política do Direito 144 âmbitos sociológicos com curiosas vertentes históricas e culturais. Sejamos explícitos. Tudo se passa como se a ausência de instâncias objectivas ou subjectivas formais abrisse a porta à mediação informal de “autoridades” portuguesas tidas pelos actores centrais da comunidade política santomense como particularmente aptas a dirimir litígios em âmbitos em que a antiga potência colonial é reputada como legítima visto, nomeadamente, se considerar esta terá neles uma maior expertise técnica ou isenção política. Assim, os conflitos constitucionais em S. Tomé e Príncipe têm-se visto resolvidos politicamente e reforçados por uma dimensão jurídica. É verdade que isso também se verifica noutros Estados; mas no arquipélago o desenho da combinação entre esses dois factores é particularmente interessante. Nas ilhas, essa solução compósita opera sobretudo através de pareceres jurídicos, opiniões de jurisconsultos respeitados que reforçam, quer a montante quer a jusante, a legitimidade das decisões eventualmente tomadas. A nossa conclusão mais abstracta é, pois, como com facilidade se pode verificar, que a resolução dos conflitos político-constitucionais em S. Tomé e Príncipe apresenta uma dupla natureza: a um só tempo política e jurídica. O Direito, isso o demonstra, ainda que apenas parcialmente e muitas vezes de forma indirecta, é critério de legitimação relevante no arquipélago, aparecendo não várias vezes em interacção, por vezes mesmo dialéctica, com a esfera política. III. O Controlo Jurisdicional da Constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe Como tivemos ocasião de anteriormente referir, apenas com a revisão constitucional de 2002 passou o ordenamento jurídico-constitucional de S. Tomé e Príncipe a contar com um mecanismo de controlo jurisdicional da constitucionalidade. Não quereríamos concluir esta breve comunicação sem delinear as suas principais linhas de força textual. Com efeito, nos termos da actual Constituição, nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais santomenses aplicar normas que infrinjam a Constituição ou os princípios constitucionais vigentes no sistema político do arquipélago (art.º 129 n.º 1). A inconstitucionalidade de um acto normativo pode ser suscitada oficiosamente pelo tribunal, pelo Ministério Público ou, ainda, por qualquer das partes; uma vez admitido o incidente, a questão sobe em separado para o Tribunal Constitucional que decidirá (art.º 129 n.º 2 e 3, respectivamente). As decisões proferidas por este órgão terão força obrigatória geral e serão publicadas no Diário da República (art.º 129 n.º 4). Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 134-147 Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 134-147 145 O Controlo da Constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe: Direito, Política e Política do Direito Cabe ao Tribunal Constitucional (de ora em diante TC) administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucionais (art.º 131 n.º 1). É competência do TC, entre outras, as seguintes: 1. Apreciar a inconstitucionalidade e ilegalidade dos actos normativos (art.º 133 n.º 1); 2. Verificar a perda do cargo de Presidente da República (art.º 133 n.º 2 alínea b)) e do cargo de Deputado à Assembleia Nacional, Regionais e Locais (art.º 133 n.º 2 alínea g)); 3. Verificar previamente a constitucionalidade e legalidade dos referendos nacionais, regionais e locais, incluindo os requisitos relativos ao respectivo universo eleitoral (art.º 133 n.º 2 alínea f)); e 4. Julgar as acções de impugnação de eleições e deliberações de órgãos de partidos políticos que, nos termos da lei, sejam recorríveis (art.º 133 n.º 2 alínea h). A Constituição santomense prevê, por outro lado, as seguintes modalidades de garantia da constitucionalidade. Em primeiro lugar, a inconstitucionalidade por acção (art.º 144). Em segundo lugar, a fiscalização preventiva da constitucionalidade de qualquer norma constante de acordo ou tratado internacional que tenha sido submetido ao Presidente da República para a ratificação ou ainda de lei ou decreto-lei que tenha sido enviado ao Presidente da República para promulgação, a ser requerida por este (art.º 145 n.º 1). Em terceiro lugar, a fiscalização preventiva da constitucionalidade de qualquer norma constante de diploma que tenha sido enviado ao Presidente da República para promulgação como lei orgânica, requerida por este, pelo Primeiro-Ministro ou, ainda por um quinto dos Deputados à Assembleia Nacional (art.º 145 n.º 3). Quanto aos efeitos da decisão do Tribunal Constitucional no âmbito da fiscalização preventiva da constitucionalidade, o novo articulado constitucional consagra o seguinte. Em caso de pronúncia pela inconstitucionalidade de norma constante de qualquer diploma ou acordo internacional, deverá o diploma ser vetado pelo Presidente da República e devolvido ao órgão que o tiver aprovado (art.º 146 n.º 1). Tratando-se de lei ou decreto-lei, tal diploma não poderá ser promulgado sem que o órgão competente expurgue a norma julgada inconstitucional ou, quando for caso disso, o confirme por maioria de dois terços dos Deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções (art.º 146 n.º 2). Em caso do mesmo diploma ter sido alvo de reformulação, pode o O Controlo da Constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe: Direito, Política e Política do Direito 146 Presidente da República requerer a apreciação preventiva da constitucionalidade de qualquer das suas normas (art.º 146 n.º 3). Se o que estiver em causa envolver uma norma constante de acordo ou tratado internacional, a decisão de inconstitucionalidade implica que o mesmo, para ser ratificado pela Assembleia Nacional, terá de ser aprovado por maioria de dois terços dos Deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções (art.º 146 n.º 4). Em quarto lugar, a Constituição prevê, ainda, a fiscalização abstracta da constitucionalidade e da legalidade, nos termos das quais o TC aprecia e declara com força obrigatória geral a inconstitucionalidade de quaisquer normas, bem como a ilegalidade de certas normas, podendo tal ser requerido pelo Presidente da República, o Presidente da Assembleia Nacional, o Primeiro-Ministro, o Procurador Geral da República, um décimo dos Deputados à Assembleia Nacional, e, ainda, a Assembleia Legislativa Regional e o Presidente do Governo Regional do Príncipe (art.º 147 n.º 1 e 2). O TC aprecia e declara, ainda, com força obrigatória geral a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de qualquer norma, desde que tenha sido por ele julgada inconstitucional ou ilegal em três casos concretos. Em quinto lugar, prevê-se igualmente a fiscalização concreta da constitucionalidade e da legalidade, cabendo recurso para o TC das decisões dos tribunais ordinários nas circunstâncias e nos termos previstos pelo art.º 149. Em último lugar, o legislador constituinte previu ainda a inconstitucionalidade por omissão das medidas legislativas necessárias para tornar exequíveis as normas constitucionais, podendo esta ser requerida pelo Presidente da República ou, ainda, com fundamento em violação de Direito da Região Autónoma do Príncipe, pelo Presidente da Assembleia Regional (art.º 148). Eis, em suma, os traços característicos do sistema de controlo da constitucionalidade recortado pelo legislador constituinte na revisão constitucional de 2002. Irão desaparecer as formas de “controlo (ou resolução) extra-jurisdicional de constitucionalidade” que têm vindo a caracterizar os desenlaces de muitos dos processos políticos no arquipélago? Estaremos perante um “amadurecimento” de um Estado de Direito democrático moderno santomense? Assistiremos a novas formatações de uma “deriva presidencialista” que as clivagens patentes nos litígios que até aqui têm grassado no interior mesmo da opção “semi-presidencialista” escolhida in the books parecem indiciar? A presença de um Tribunal Constitucional irá atenuá-los, ou irá antes institucionalizar os seus impactos? O futuro o dirá. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 134-147 da criação de um TC em S: Tomé e Príncipe, seria manifestamente prematuro fazer qualquer tipo de comentário sobre a eficácia e funcionamento deste multifacetado sistema de controlo e garantia da constitucionalidade que ora vigora no texto constitucional. Só o tempo e a prática permitirão aos juízes santomenses desenvolver técnicas jurídicas apuradas para gerir este sistema amplo e complexo de controlo da constitucionalidade. A transição de um sistema não-jurisdicional (ou extra-jurisdicional) para um sistema jurisdicional de controlo da constitucionalidade implica necessariamente um novo paradigma no bom uso de instrumentos jurídico-constitucionais agora disponíveis. Antecipar acontecimentos futuros não redunda em mais do que numa mera especulação. Mas há especulações mais e outras menos plausíveis. Não será difícil prever o recurso, tal como no passado recente aconteceu, a especialistas na matéria, a mecanismos extra-jurisdicionais, talvez agora com uma diferença: com o progressivo amadurecimento da democracia santomense, de entre os especialistas surgirão certamente opiniões jurídicas nacionais santomenses e não apenas estrangeiras. Da boa utilização destes instrumentos dependerá, pois, uma virtuosa combinação entre Direito e Política. Mas não um apagamento de uma ligação umbilical desses dois âmbitos, que, em nossa opinião, é indelével.NE BIBLIOGRAFIA Armando Marques Guedes (2004), O Estudo dos Sistemas Jurídicos Africanos. Estado, sociedade, Direito e poder, Almedina. Armando Marques Guedes, N’gunu Tiny, Ravi Afonso Pereira, Margarida Damião e Diogo Girão (2002), Litígios e Legitimação. Estado, Sociedade Civil e Direito em S. Tomé e Príncipe, Almedina. Gerhard Siebert (2001), Camaradas, Clientes e Compadres. Colonialismo, socialismo e democratização em S. Tomé e Príncipe, Vega, Lisboa. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 134-147 147 O Controlo da Constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe: Direito, Política e Política do Direito IV. Conclusões Dada a ausência, até ao momento em que escrevemos (Outubro de 2004), Ravi Afonso Pereira* e Armando Marques Guedes 148 Controlo de Constitucionalidade Selvagem. Lições de Controlo de Constitucionalidade Selvagem. Lições de Angola e S. Tomé e Príncipe Angola e S. Tomé e Príncipe 1. Âmbito de controlo de constitucionalidade POR MUITO DESATENTOS que possamos estar, não é árdua a constatação de que muitos dos conceitos utilizados pelos juristas deparam com dificuldades mal os tentamos aplicar a conjunturas sociais diferentes daquelas em cujo contexto foram inicialmente formatadas. Os juristas são os primeiros a reconhecê-lo. Expressões como a de uma evidente “desadequação”, a de um resultante “enviesamento”, são epítetos comuns com que quantas vezes vemos qualificados os esforços de importação ou exportação conceptual empreendidos, como o são considerações mais genéricas como a de uma quase absoluta “inaplicabilidade” de quaisquer tentativas de transposição de conceitos, institutos, ou mesmo formas institucionais, de umas para outras conjunturas. Em parte, seguramente, a impermeabilidade por tanto denotada resulta pura e simplesmente das enormes pressões exercidas, nas noções criadas e manuseadas pelos juristas, pelas exigências normativas de que têm dificuldade em dissociar-se; daqui advém um grau de preocupação tal que, mesmo entre sistemas afins e da mesma “família” jurídica, questões de tradutibilidade (ou, talvez melhor, os limites da intradutibilidade) impeçam uma tão rápida e enxuta progressão do Direito Comparado quanto o desejaria uma grande parte dos juscomparatistas mais convictos. Haverá também decerto outro tipo de razões para as resistências à transposição, chame-se-lhe assim, essas mais corporativas ou paroquiais. Em todo o caso as consequências tendem a constituir impedimentos de peso no que toca à elaboração das generalizações que seria imprescindível formular caso ambicionemos (como pensamos devemos ambicionar) compreender não só o sentido da juridicidade e os princípios que subjazem à gama de variações em que esta se manifesta, mas também a sua gramática. Todas essas dificuldades se vêem exponenciadas quando nos debruçamos sobre entidades tão remotas como o parecem ser os Direitos africanos (mesmo que falemos tão-somente dos Direitos estaduais em vigor em África) e mal neles tentemos detec- * Doutorando da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 148-156 1 Tais posturas polares têm ainda outras implicações mais indirectas e por conseguinte ainda menos convincentes, porque menos visivelmente atidas a pré-compreensões que nos sejam caras. Como reflexo de segunda ordem, por assim dizer, o Direito português torna-se ora imprescindível para uma boa compreensão dos Direitos dos países africanos lusófonos, ora totalmente irrelevante para essa mesma inteligibilidade. O reflexo complementar, simétrico e inverso, consiste na convicção de que outros Direitos pouco ou nada têm a acrescentar à luz providencial e messiânica lançada sobre a África lusófona pela sabedoria dos juristas portugueses sobre sistemas que natural e inexoravelmente propendem para uma convergência mais ou menos acelerada com ele, ou pelo contrário de que as vantagens das luzes que emanam de outros Direitos é tão maior quanto maior a distância entre eles e os Direitos lusófonos em África. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 148-156 149 Controlo de Constitucionalidade Selvagem. Lições de Angola e S. Tomé e Príncipe tar especificidades ou, pelo contrário, semelhanças relativamente aos Direitos “ocidentais”. Face aos imperativos do que por via de regra se manifesta serem magnas recontextualizações, perante designadamente diferenças patentes no tipo de Estados em causa (ou melhor, no grau de estaticidade existente), os juristas vacilam; curiosamente, mesmo os juristas africanos o fazem, treinados como estão no estudo das formas jurídicas “modernas”. E tanto uns como os outros depressa recuam, ora se acantonando em posturas positivistas defensivas e autistas, ora se refugiando no radicalismo de distinções irredutíveis entre “lei” e “costume”, entre “modernidade” e “tradição”, ou entre “textos” e “práticas”, para só darmos alguns exemplos. De um como do outro lado, em consequência, tende a surgir um coro de insistências de que conceitos “ocidentais” não podem em boa verdade ser aplicados “em África”. Nalguns casos tais afirmações são correlativas de posturas discriminatórias mais ou menos explícitas e mais ou menos “evolucionistas”. Noutros, são antes co-extensivas com a expressão de nacionalismos anti-coloniais fervorosos. Todos eles redundam, porém, num sublinhar pouco compreensível de uma alteridade que condena o continente africano a um isolamento ainda maior do que aquele em que ele hoje se encontra. Nos poucos estudos levados a cabo sobre Direitos africanos lusófonos contemporâneos, esta polarização é bem visível. A tendência, infelizmente, é ou a de os tratar pura e simplesmente como se de Direitos “ocidentais” se tratasse (por via de regra, aliás, perspectivando-os como uma espécie de subconjuntos soft de uma “família jurídica de língua portuguesa” da qual o Direito português formaria o padrão fundador), ou, ao invés, a de os tratar como entidades inteiramente sui generis e por isso mesmo inteiramente incompreensíveis (devido à incomparabilidade radical que os separa) nos termos dos quadros portugueses ou europeus em geral 1. Como seria de esperar, esta polaridade agudiza-se na justa proporção em que cresce o grau de com- Controlo de Constitucionalidade Selvagem. Lições de Angola e S. Tomé e Príncipe 150 plexidade, a abrangência, e a porosidade “política”, ou a “cultural” (ou seja a maior materialidade ou, paradoxalmente, a maior simbolicidade), dos institutos e instituições em causa: assim, por exemplo, institutos, figuras, ou formas como a de “justiça”, o de “controlo da constitucionalidade”, de “Estado de Direito”, “sistema semi-presidencial”, ou “Democracia”, tendem a ser tidos ou como total e integralmente transponíveis ou integral e totalmente inaplicáveis. Enquanto que outros, como “propriedade”, “posse”, “delegação” ou “concessão”, ainda que se revelem bastante bicudos, por norma não suscitam tantos problemas aos analistas. O que denota bem a artificialidade das posições antinómicas mantidas, que acabam por redundar em problematizações arbitrárias de questões fundamentais, e por tornar opacos problemas que de outro modo poderíamos decerto conseguir ver com uma muito maior nitidez. É na medida que na presente comunicação nos propomos esmiuçar algumas das dimensões menos “directas e explícitas” (leia-se, menos tradicionais no “Ocidente”), tão politicamente carregadas como o controlo de constitucionalidade, que tais dificuldades emergem. À primeira vista, falar de controlo de constitucionalidade em sistemas jurídicos “frágeis” parece não fazer grande sentido. Tal deve-se, porém – em nossa opinião – à circunstância de a estrutura do discurso dos especialistas em matéria de controlo de constitucionalidade se caracterizar por uma tensão entre, por um lado, elementos de ordem institucional e, por outro, elementos de ordem normativa. Os primeiros acentuam os constrangimentos políticos sob cuja égide decorrem os conflitos constitucionais, e são cépticos em relação às possibilidade reais de intervenção do Direito. Para os segundos, o exercício do poder não pode ser fáctico, mas tão-somente normativo. Nenhum dos dois discursos é absolutamente convincente, pois cada um é um suplemento do outro2. Com efeito, qualquer instituição social se constitui como tal diferenciando-se de instituições rivais, o que pressupõe uma justificação e, portanto, uma dimensão normativa. Do mesmo modo, o normativo está sempre condicionado pelas instituições sociais existentes. Porque assim é, afirmar que em sistemas jurídicos “frágeis” não se põe o problema de controlo de constitucionalidade apenas se pode entender como resultando da incompreensão do facto de que mesmo em sistemas jurídicos “fortes” os processos tidos como exemplares de fiscalização da constitucionalidade, incluindo todo o arsenal dogmático desenvolvido em matéria de Direitos fundamentais, são, também, condicionados por instituições sociais. 2 Sobre a noção de suplemento ver Jaques Derrida (1997: 141-164). Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 148-156 2. Controlo de constitucionalidade em S. Tomé e Príncipe A Constituição santomense de 1990, como é bem sabido inspirada num projecto de Jorge Miranda, condensa regras e princípios de uma geração de constitucionalismo que introduz um canal comunicativo entre, por um lado, uma representação política do poder e, por outro, um discurso jurídico. O resultado desta combinação há-de assim escapar não apenas aos que ampliem a letra do texto constitucional de tal maneira que pouco espaço resta para a sua compreensão, mas também aqueloutros que se deixem entusiasmar pelo estudo da imagética produzida pelos filtros puros do sistema, na medida em que com estes concorrem, agora, outras normas na determinação daquilo que para o sistema possa ser relevante. Estas são, não as normas constitucionais plasmadas no texto constitucional, mas antes normas de segundo grau vocacionadas para recortar da realidade o normativo, os factos normativos. Normas essas produzidas nos termos de uma linguagem jurídica que até então se mantinha de costas voltadas para as instituições sociais santomenses. Estas, por sua vez, são apresentadas como factos, quando na verdade são produto de um imaginário social local, ele próprio por sua vez normativamente estruturado. Tal imaginário social dos santomenses – e, porventura, as representações culturais que o acompanham, como defendemos noutro lugar –, está pré-ordenado a uma bastante marcada personificação do poder, o que não se coaduna bem com o procedimento formal de fiscalização da constitucionalidade em vigor no arquipélago3. 3 Entretanto revisto, mas sem consequências para o nosso argumento. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 148-156 151 Controlo de Constitucionalidade Selvagem. Lições de Angola e S. Tomé e Príncipe Aqui analisamos, ainda que de maneira breve e sucinta, dois casos. Por um lado, o recurso repetido a constitucionalistas portugueses para, na ausência de “instâncias objectivas” de controlo de constitucionalidade em S.Tomé e Príncipe, dirimir os litígios constitucionais que parecem ciclicamente afectar o bom funcionamento de um sistema de governo semi-presidencial que a Constituição instituiu no arquipélago. Voltamo-nos, num segundo momento, para o problema da articulação entre o Estado e as “autoridades tradicionais”, um tema actualmente quente em Angola. A análise proposta para cada caso pressupõe não tanto um conceito amplo de controlo de constitucionalidade mas, antes, a sua desconstrução – evidenciando o que é ocultado pelo próprio conceito – em elementos de ordem institucional e elementos de ordem normativa. Controlo de Constitucionalidade Selvagem. Lições de Angola e S. Tomé e Príncipe 152 Em momentos de tensão política, a forma encontrada para impedir que as instituições comprimam a esfera da normatividade – e com isso se neguem a si próprias – e que, por sua vez, a normatividade comprima a esfera da realidade institucional – perdendo assim razão de ser – foi a de tentar compensar o claro favorecimento de elementos de ordem normativa patentes no texto constitucional pela via de um recurso a elementos de ordem institucional na prática política. O órgão de soberania mais forte legitima-se através de pareceres jurídicos, emitidos por constitucionalistas portugueses sobre a forma correcta de interpretar a Constituição santomense. Por mais de uma vez, jurisconsultos portugueses de renome foram chamados a acudir a litígios constitucionais para os tentar dirimir, e em virtualmente todos os casos os pareceres foram acatados 4. Os conflitos são resolvidos na medida em que se procura combinar, embora preservando a sua autonomia, a realidade institucional e a dimensão normativa, i.e. sem que a normatividade seja posta em causa pelas instituições sociais existentes e sem que estas sejam consideradas ilegítimas. A consulta de constitucionalistas portugueses – um mecanismo não previsto na Constituição santomense – garante, ao mesmo tempo, que é a Constituição que está a ser interpretada, reafirmando-se, assim, a validade do Direito. Por sua vez, os jurisconsultos – conscientes do seu papel – emitem pareceres invariavelmente em benefício do órgão de soberania mais forte. Os litígios constitucionais resolvem-se através da preservação da autonomia dos elementos de ordem institucional e dos elementos de ordem normativa. O princípio constitucional da separação de poderes, para subsistir, deve ser negado pelo reconhecimento de um órgão de soberania mais forte. Este, por sua vez, sob pena de comprometer a sua legitimidade, tem de reafirmar a validade da Constituição. São suplementos um do outro. O recurso a constitucionalistas portugueses, queremos argumentar, serve justamente a finalidade de preservar a autonomia relativa destes dois suplementos. Ora, o nosso ponto é o de que a relação entre elementos de ordem normativa e elementos de ordem institucional não é tanto fruto de uma cultura jurídica pouco madura, como se poderia decerto argumentar ser a de S. Tomé e Príncipe: antes caracteriza a estrutura específica do discurso jurídico, no arquipélago ou fora 4 Ver, para estes casos, a monografia de Armando Marques Guedes et al. (2002) e, no presente volume, o artigo de N’gunu Tiny e Armando Marques Guedes. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 148-156 3. Controlo de constitucionalidade em Angola Não se estranha assim que situação similar se viva em Angola. Aqui, todas as atenções estão voltadas para as chamadas “autoridades tradicionais”5. O conteúdo normativo de sociedades sob a égide de “autoridades tradicionais” não é comum a todas elas; não se trata sequer de variações sobre um tema, mas de preceitos que bem se podem opor. Só para dar um exemplo, vimos casos, na Comuna do Mungo (Huambo), em que se admite a titularidade do poder tradicional por mulheres – somas. Como se pode calcular, esta não é uma situação facilmente generalizável; é, aliás, face a tal diversidade que elas se reconhecem a si próprias como existentes. Um dos problemas que esta aproximação convoca é o da resolução de litígios constitucionais facilmente imagináveis. No exemplo que demos, a titularidade do poder está acessível a pessoas de ambos os géneros. Mas essa aparente democraticidade esconde mais do que revela. A verdade é que o poder é inacessível a quem não tenha sangue real. Como compatibilizar normas desta natureza com a da Constituição angolana, que consagra um princípio de não-discriminação? Se um dia um problema destes for trazido perante um tribunal do Estado – e é inevitável que mais tarde ou mais cedo o seja – o que é que se pode esperar deste? Uma atitude de autismo para com a realidade normativa vigente, consubstanciada numa aplicação pura e simples da lei estadual? Uma remissão para outra ordem jurídica, aplicando-a ao caso concreto? Considerar-se incompetente para conhecer do litígio? Da sua decisão, caberá recurso para um Tribunal Constitucional, visto estar-se, em qualquer dos casos, perante uma aplicação ou desaplicação de uma norma cuja inconstitucionalidade havia sido suscitada no processo? 5 Para uma discussão de pormenor das questões a que aqui aludimos, ver Armando Marques Guedes (2007), “State and Traditional Authorities in Angola: mapping issues”, em (eds.) Armando Marques Guedes e Maria José Lopes, State and Traditional Law in Angola and Mozambique, Leiden University e Almedina. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 148-156 153 Controlo de Constitucionalidade Selvagem. Lições de Angola e S. Tomé e Príncipe dele. Vale seguramente a pena que sejamos explícitos quanto a este ponto: conquanto o faça com maior sofisticação, a mesma combinação entre realismo institucional e idealismo normativo está presente, ainda que ausente, na resolução de litígios constitucionais onde quer que estes existam, sendo tal combinação, de resto, a única maneira de preservar a sua autonomia relativa enquanto suplementos um do outro. Controlo de Constitucionalidade Selvagem. Lições de Angola e S. Tomé e Príncipe 154 Não se trata, no que precede, de suscitar questões estéreis, ou meramente académicas. Aliás, o projecto de Constituição, recentemente apresentado em Angola pela Comissão criada para o efeito, procura dar-lhes resposta. O que, em nossa opinião, é francamente positivo. A comunidade jurídica angolana terá o encargo de pensar, discutir, e teorizar, esta inevitável necessidade de encontrar formas de articulação. A verdade é que as experiências ensaiadas noutras comunidades africanas não têm sido boas. Apesar de ainda ser cedo demais para as avaliar, parece indiscutível que nalguns casos foi menos mal sucedida do que noutros. Como parece indiscutível que não existe verdadeiramente outra solução que não a de expandir tanto os limites das comunidades políticas como o âmbito da juridicidade a que dão corpo, face ao muito real pluralismo sociológico e normativo existente, e perante os “agonismos irredutíveis” – como James Tully6 os apelidou – que inviabilizam a celebração de “contratos sociais” minimamente eficazes. O controlo de constitucionalidade em Angola passa pela resolução do problema da articulação entre o Estado e as “autoridades tradicionais”7. Tal articulação consiste, mais uma vez, em elementos de ordem institucional e elementos de ordem normativa. A realidade institucional pós-guerra civil é a de um Estado que pretende penetrar em todo o território angolano, território esse que, em parte substancial, é autogovernado por “autoridades tradicionais”. Sem o domínio destas últimas, o Estado não consegue afirmar a sua autoridade perante a população. Simplesmente, a eliminação pela força de “autoridades tradicionais” poria em causa a eficácia do projecto do Estado impedindo que este fosse reconhecido como autoridade legítima, o que demonstra que o projecto de expansão do Estado angolano é normativamente condicionado. A troco de legitimidade o Estado prontifica-se a reconhecer oficialmente a existência de “autoridades tradicionais”, estando as suas estruturas administrativas e judiciais constitucionalmente obrigadas a aplicar normas “consuetudinárias”. Por sua vez, o valor normativo do pluralismo jurídico apenas se percebe face à hegemonia do Estado. Sem o risco de absorção em uma unidade política, a preservação do pluralismo não seria sequer representável. A hegemonia do Estado – em última instância, a negação do pluralismo – é condição da sua existência. São suplementos um do outro. 6 Citamos apenas dois dos muitos trabalhos de James Tully pertinentes para o tema que aqui afloramos: James Tully (1999 e 2000). 7 Armando Marques Guedes (2007), ibid.. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 148-156 8 N’gunu Tiny (2007), “The Politics of Accommodation. Legal and Constitutional Issues”, em (eds.) Armando Marques Guedes e Maria José Lopes (2007), op. cit.. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 148-156 155 Controlo de Constitucionalidade Selvagem. Lições de Angola e S. Tomé e Príncipe Enquanto suplementos, não podem viver um sem o outro. Tão-pouco pode a hegemonia do Estado neutralizar o pluralismo jurídico – pois, caso contrário, o Estado deixaria de ser Estado, por falta de legitimidade – como poderia o pluralismo jurídico travar a marcha lenta estadual – já que fazê-lo equivaleria a negar-se a si próprio.Tanto significa que o favorecimento de elementos normativos na constituição angolana há-de ser compensado por uma prática administrativa e judicial pouco deferente a normas “consuetudinárias”. A decisão do Tribunal Supremo que, segundo Acórdão de Fevereiro de 2005, condenou o antigo governador do Kuando Kubango a uma pena de doze anos de prisão devido ao seu envolvimento na morte de oito aldeões por alegadas práticas de feitiçaria, é exemplar do que podemos esperar vir a acontecer. A cada oportunidade, ao sentir ameaçada a sua existência, o Estado reafirma o valor normativo do pluralismo jurídico. O conceito operativo que permite preservar a autonomia de cada suplemento é o de acomodação. Explorando o conceito, N’gunu Tiny demonstra como é possível construir a articulação entre a ordem jurídica estadual e as ordens jurídicas comunais, mantendo em aberto – ou seja, diferindo – a questão de uma hierarquia entre elas8. Olhadas as coisas desta perspectiva, o controlo de constitucionalidade não é senão o diferimento implicado na ideia de suplemento. Podemos, agora, regressar ao nosso ponto de partida. O objectivo da presente comunicação foi o de mostrar que o conceito de controlo de constitucionalidade oculta uma tensão que deve ser evidenciada. Na própria valorização, no discurso jurídico, de elementos normativos, vai implicada aquilo a que chamámos realidade institucional. Cada um destes conceitos é suplemento do outro. A ilustração desta ideia com litígios constitucionais que ocorreram em S. Tomé e Príncipe e em Angola não deve ser entendida como insinuando que em sistemas jurídicos “frágeis” o controlo de constitucionalidade apresenta características próprias, inextensíveis a sistemas jurídicos mais familiares – mas antes que, em toda a parte, a tensão entre elementos de ordem normativa e elementos de ordem institucional caracteriza a estrutura do discurso jurídico em matéria de controlo de constitucionalidade. Ao sobrevalorizar a normatividade, o discurso jurídico oculta a dimensão institucional dos litígios, dimensão essa sem a qual o próprio conceito de normatividade se torna ininteligível. Generalizando: a negação do Direito é, no fundo, condição da sua existência.NE 156 BIBLIOGRAFIA Controlo de Constitucionalidade Selvagem. Lições de Angola e S. Tomé e Príncipe Armando Marques Guedes (2004), O Estudo dos Sistemas Jurídicos Africanos. Estado, sociedade, Direito e poder, Almedina. Armando Marques Guedes (2007), “State and Traditional Authorities in Angola: mapping issues”, em (eds.) Armando Marques Guedes e Maria José Lopes, State and Traditional Law in Angola and Mozambique, Leiden University e Almedina. (eds.) Armando Marques Guedes e Maria José Lopes, State and Traditional Law in Angola and Mozambique, Leiden University e Almedina Armando Marques Guedes et al. (2002), Litígios e legitimação. Estado, sociedade civil e Direito em S.Tomé e Príncipe, Almedina. ___________(2003), Pluralismo e Legitimação. A edificação jurídica pós-colonial de Angola, Almedina. Jacques Derrida (1997), Of Grammatology, The Johns Hopkins Univ. Press. James Tully (2000), “The Unfreedom of Moderns in comparison to their ideas of Constitutionalism and Democracy”, paper não publicado, apresentado numa Conferência em Exeter em Novembro de 2002. N’gunu Tiny (2007), “The Politics of Accommodation. Legal and Constitutional Issues”, em (eds.) Armando Marques Guedes e Maria José Lopes (2007), State and Traditional Law in Angola and Mozambique, Leiden University e Almedina. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 pp. 148-156 ESTATUTO EDITORIAL DA NEGÓCIOS ESTRANGEIROS A Negócios Estrangeiros (NE) é uma publicação periódica semestral do Ministério dos Negócios Estrangeiros, dotada de autonomia científica, incidente na área da Política e Relações Internacionais, e que pretende incentivar o corpo diplomático português e a comunidade científica em geral a participar activamente na discussão de ideias e doutrinas no âmbito da Política e Relações Internacionais, divulgando a imagem de Portugal quer a nível nacional quer no estrangeiro. A fim de prosseguir os seus objectivos, a NE deverá respeitar uma estrutura uniforme na qual se inserirão os seus conteúdos. Estes são definidos, para cada número, pelo Conselho Editorial. São órgãos da NE: a) o Director; b) o Conselho Editorial; c) o Director Executivo e d) o Conselho Consultivo. O Director da NE é o Presidente do Instituto Diplomático. O Conselho Editorial compreende elementos, designados pelo Director, bem como o Director, o Secretário-Geral, o Director-Geral de Política Externa e o Director Executivo, que participam activamente na elaboração da revista. O Director Executivo é nomeado pelo Conselho Editorial. Os membros do Conselho Consultivo, em número não superior a 40, são designados pelo Conselho Editorial. A Negócios Estrangeiros tem livre autonomia editorial. Negócios Estrangeiros . 11.4 Especial Setembro de 2007 NORMAS PARA OS AUTORES Os trabalhos devem ser inéditos e ter entre 10 a 30 páginas e deverão ser entregues no Instituto Diplomático, Ministério dos Negócios Estrangeiros, acompanhados dos seguintes elementos: – versão electrónica em Word para Windows; – resumo até 10 linhas em português e em inglês, com 4 ou 6 palavras-chave; – versão final pronta a publicar, devidamente revista de eventuais gralhas. À parte, deverá ser entregue a identificação do autor, a instituição a que pertence, morada completa e contacto. As notas de rodapé e as referências bibliográficas devem obedecer aos seguintes modelos: Livro MOREIRA, Adriano, Teoria das Relações Internacionais, Almedina, Coimbra, 2002. Artigo GUEDES, Armando Marques, “Think-Tanks, Diplomacia e Política Externa”, Negócios Estrangeiros, n.º 9, Instituto Diplomático do MNE, Lisboa, 2006, pp. 146-178. 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