GOBIERNO DE CHILE

MINISTERIO DE HACIENDA
Direccin de Presupuestos









SNTESIS EJECUTIVA

PROGRAMA DE REFORZAMIENTO DE LA
ATENCIN PRIMARIA DE SALUD

MINISTERIO DE SALUD


ELABORADA POR LA DIRECCIN DE
PRESUPUESTOS





AGOSTO 2005


1

GOBIERNO DE CHILE
MINISTERIO DE HACIENDA
Direccin de Presupuestos

I NF ORME DE S NT ESI S
1

EVAL UACI N EN PROF UNDI DAD DE PROGRAMAS
PROGRAMA DE REF ORZ AMI ENT O DE AT ENCI N
PRI MARI A DE SAL UD

I . De s c r i p c i n d e l o s Pr o g r a ma s

El Programa de Reforzamiento de la Atencin Primaria de Salud (PRAPS) surge en 1990,
en el marco de una definicin poltica del Ministerio de Salud (MINSAL) orientada a dar
prioridad a la estrategia de atencin primaria. En sus inicios (1990-1994), el objetivo fue
resolver los problemas ms urgentes de acceso, capacidad resolutiva y cobertura
asistencial. A partir de 1994-1995 el PRAPS adquiere el carcter de rea de Gestin,
respondiendo a la tarea de disear y probar nuevas tecnologas orientadas a las
iniciativas locales.

La definicin de los componentes del programa obedece a una evaluacin de la atencin
primaria en el pas, que detect reas en las que era indispensable reforzar acciones de
salud. Los seis componentes evaluados corresponden a los que estaban en operacin el
ao 2003: Componente Incentivos para el Mejoramiento de la Gestin en el Nivel Primario
de Salud (en adelante Fondo de Incentivo), Componente Odontolgico para Mujeres y
Hombres de Escasos Recursos (en adelante Odontolgico), Componente de Infecciones
Respiratorias Agudas del Nio (en adelante IRA), Componente de Enfermedades
Respiratorias del Adulto (en adelante ERA), Componente Apoyo Diagnstico para la
Resolucin Ambulatoria de los Problemas Respiratorios en los Nios y Adultos (en
adelante Apoyo Diagnstico), Componente Servicio de Atencin Primaria de Urgencia (en
adelante SAPU).

A continuacin se presenta un cuadro con las principales caractersticas de los 6
componentes evaluados:





1
Este informe de sntesis ha sido elaborado por la Direccin de Presupuestos en base al informe final de la evaluacin en
Profundidad al Programa de Reforzamiento de Atencin Primaria de Salud, realizada por el Departamento de Economa la
facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas de la Universidad de Chile. La evaluacin de Impacto fue realizada por
dicha Universidad en el marco del Programa de Evaluacin de la DIPRES. El contenido del informe final aprobado cumple
con lo establecido en los Trminos de Referencia y Bases Administrativas que reglamentan el proceso de evaluacin en
Profundidad. Al ser una evaluacin externa los juicios contenidos en el informe son de responsabilidad de la institucin
evaluadora y no necesariamente representan la visin de la DIPRES.

2
Nombre del Programa Objetivo / Resultados
Esperados
Poblacin Potencial Poblacin Objetivo
Componente Fondo de
Incentivos
Fortalecer el logro de metas
asociadas fundamentalmente
a objetivos de mejoramiento
de gestin estimulando
financieramente a los equipos
de salud del nivel primario de
atencin a que, mediante el
desarrollo de determinadas
estrategias y/o actividades,
alcancen las metas
propuestas. El componente
cubre 4 lneas de accin:
Sectorizacin; Oficinas de
Informacin, Reclamos y
Sugerencias (OIRS); Sistema
de registro y gestin de listas
de espera; Alta Odontolgica
Total en nios de 6 y 12
aos
1
. Las transferencias que
el fondo realiza se realizan en
dos etapas: un 30% como
pre-incentivo para la
implementacin de las metas,
y el 70% restante como
incentivo para el
mejoramiento del entorno
laboral, una vez cumplidas las
metas. La entrega del pre-
incentivo y del incentivo se
realiza segn los convenios
firmados entre los Servicios
de Salud y los municipios (de
acuerdo al tipo de
dependencia).

La Poblacin Potencial vara
segn lnea de accin:

a) Registro y gestin de
listas de espera; OIRS;
Sectorizacin: Toda la
Poblacin beneficiaria del
sistema pblico de
salud
2
.

b) Alta odontolgica total
en nios: Nios de 6 y
12 aos beneficiarios del
sistema pblico a nivel
nacional.



La Poblacin Objetivo vara
segn lnea de accin:

a) Registro y gestin de
listas de espera; OIRS;
Sectorizacin:
Poblacin potencial
perteneciente a comunas
en las que se imparte el
programa.

b) Alta odontolgica total
en nios: Proporcin de
la poblacin potencial
segn el nmero
establecido (meta) de
altas odontolgicas que
deben cumplir las
comunas para optar al
incentivo.

Componente Odontolgico El componente Odontolgico
consta de dos perodos, por lo
que los objetivos deben ser
descritos antes/despus de
2002:

a) 1995-2001: Aumentar la
capacidad econmica de las
mujeres jefas de hogar y de
escasos recursos, mejorar la
calidad de vida de los
integrantes de sus hogares y
avanzar en la superacin de
Corresponde a los
requerimientos de
focalizacin:

a) 1995-2001: Mujeres,
jefas de hogar, menores
de 55 aos en condicin
de pobreza y
beneficiarias del sistema
pblico de salud.

b) 2002-2003: Mujeres y
hombres mayores de 17
Proporcin de la poblacin
potencial a nivel comunal
segn nmero de altas
integrales que el componente
defini como meta para cada
comuna en cada uno de dos
perodos.

1
La Sectorizacin es la subdivisin de un rea, de acuerdo a ciertos criterios, en particular geogrficos, para obtener
unidades territoriales ms pequeas que presenten caractersticas semejantes. Las Oficinas de Informacin, Reclamos y
Sugerencias (OIRS) pretenden entregar orientacin a los usuarios y mecanismos claros y expeditos para acoger sus
inquietudes y sugerencias. El sistema de registro y gestin de listas de espera persigue dimensionar la demanda de
interconsultas, ordenarla segn prioridades y gestionarla de manera adecuada en la red asistencial. El Alta Odontolgica
Total en nios de 6 y 12 aos ofrece a este grupo etreo los siguientes servicios: acciones educativas; acciones
preventivas, segn factores de riesgo; y/o acciones recuperativas, segn dao.
2
Esto es dado que cualquier persona que asiste a los consultorios que tienen implementadas estas lneas de accin, puede
beneficiarse de ellas. El Sistema pblico de Salud consiste en los beneficiarios de FONASA ms personas indigentes, an
cuando no estn inscritos en el grupo A de FONASA.

3
la discriminacin que las
afecta
3
.

b) 2002-2003: Recuperar
integralmente la salud bucal
de las mujeres y hombres de
escasos recursos
4
, jefes de
hogar y trabajadores
temporeros, y enfatizar
acciones educativas de
promocin y prevencin en
salud bucal para contribuir a
mejorar su situacin en salud
y calidad de vida individual y
familiar.

y menores de 56 aos,
jefes de hogar,
beneficiarios del sistema
pblico de salud, en
condicin de pobreza, y
con bajo nivel de
escolaridad.
Componente IRA Entregar una resolucin
integral de las enfermedades
respiratorias del nio en los
establecimientos de Atencin
Primaria, y su oportuna
derivacin a especialistas en
los casos que lo requiera
5
.

Poblacin menor de 20 aos
beneficiaria del Sistema
Pblico de Salud.
Poblacin potencial de las
comunas que cuentan con la
presencia del componente.

El componente prioriza la
atencin de nios menores de
1 ao.
Componente ERA Reducir la mortalidad y la
letalidad de las enfermedades
respiratorias del adulto en
Chile, para mejorar su calidad
de vida
6
.
Poblacin mayor de 20 aos
beneficiaria del Sistema
Pblico de Salud.
Poblacin potencial de las
comunas que cuentan con la
presencia del componente.

El componente prioriza la
atencin de adultos mayores.
Componente Apoyo
Diagnstico
Contribuir al aumento de la
resolutividad en el nivel
primario de atencin,
mediante la incorporacin de
la radiografa simple de trax
7
.
Beneficiarios del sistema
pblico de salud
8
.
Beneficiarios de la atencin
primaria, en las comunas con
presencia del componente,
que presenta un riesgo
superior al umbral definido a
nivel central
9
.
Componente SAPU Mejorar la accesibilidad y la
capacidad resolutiva del nivel
primario de atencin para
atender las demandas de
La poblacin potencial del
componente se define como
la poblacin beneficiaria de
FONASA a nivel nacional
11
.
Poblacin inscrita en los
consultorios a los que se
encuentran adosados los
recintos SAPU.

3
Durante el perodo 1995-2001 el componente Odontolgico funcion bajo la lgica de estar inserto en una estrategia
mayor, que brindaba a las mujeres un completo paquete de servicios, tales como: orientacin ocupacional, capacitacin
laboral, nivelacin de estudios, acceso a prestaciones de salud en el marco del Plan de Salud Familiar, cuidado infantil, y
regularizacin de ttulos de dominio.
4
Se refiere a personas bajo la lnea de pobreza, de escaso nivel de escolaridad y principalmente pertenecientes a las
familias del Programa Chile Solidario.
5
Esto implica, fortalecer la capacidad del sistema pblico de salud para enfrentar la situacin de morbilidad y mortalidad por
infecciones respiratorias agudas en los nios, generadas principalmente por agentes virales y agravadas por factores
climticos y de contaminacin ambiental.
6
Esto implica dotar de Centros de Salud de Atencin Primaria de mecanismos para diagnosticar, tratar y rehabilitar, de
acuerdo a las normas, a pacientes con enfermedades agudas y crnicas; mejorar la capacidad resolutiva del nivel primario
de atencin; y promover y desarrollar a mediano plazo acciones especficas para disminuir la prevalencia del tabaquismo en
la poblacin.
7
La implementacin del Componente Apoyo Diagnstico constituye una estrategia complementaria a los componentes ERA
e IRA.
8
Esto se debe a que no existen restricciones de edad o condicin socioeconmica para poder calificar como beneficiario de
este componente.
9
Este poblacin asciende a un 4,1% de los beneficiarios de la atencin primaria, en comunas con presencia del
componente.

4
atencin mdica inmediatas
de la poblacin, en horarios
no habituales de atencin
10
.



I I . PRI NCI PAL ES RESUL T ADOS DE L A EVAL UACI N DEL
PROGRAMA
12
.


1. Aspectos del Diseo

El PRAPS no posee una estrategia y una direccin que coordine a sus componentes, los
que han ido surgiendo en distintos momentos del tiempo segn la importancia otorgada
por las autoridades del sector a los problemas especficos que cada uno de ellos aborda.
Los componentes se han desarrollado de manera independiente entre s, con la
excepcin de los referidos a enfermedades respiratorias.

Los componentes estn diseados para dar cuenta de problemas de salud pertinentes,
pero con una insuficiente definicin y uso de indicadores de seguimiento y evaluacin.

1.1. Componente Fondo de Incentivos

El Fondo de Incentivo presenta deficiencias en la identificacin del problema y en la
construccin de un modelo de causalidad. Se desconoce el diagnstico concreto sobre
el(los) problema(s) de eficiencia que se pretende(n) abordar y sus eventuales causas, y si
las lneas de accin especficas de cada ao son las que ms impactan en el logro del
propsito, especficamente considerando que se financian incrementos en algunas metas
que ya son parte de otros programas que se realizan independientemente de la existencia
del Fondo
13
. Al existir distintas lneas de accin que se financian a travs del Fondo de
Incentivos, las cuales varan ao a ao, se reduce la claridad de las seales que se
entregan al personal de los establecimientos de salud primaria, lo cual perjudica el
funcionamiento del incentivo. Adicionalmente, la existencia de lneas de accin
sanitarias y de gestin dificulta la comprensin de la consistencia entre sus objetivos y
actividades. En todo caso, se observ que durante el perodo 1999 2003 han disminuido
las lneas de carcter sanitario, predominando las lneas de gestin, lo que se evala
positivamente.


10
Documentos ms actuales reconocen como objetivo general facilitar el acceso oportuno y equitativo de los usuarios del
nivel primario de salud a la atencin que otorga la red de urgencia del sistema pblico de salud, adems de contribuir al
desarrollo del modelo de salud integral con enfoque en salud familiar.
11
Sin embargo la atencin de las SAPU no puede generar rechazos de ningn tipo, por lo cual eventualmente cualquier
persona de la poblacin nacional podra ser considerada como un potencial beneficiario del componente.
12
La evaluacin del PRAPS se inici en 2004, por lo que los principales datos provenientes del sector salud comprenden
hasta el ao 2003. Siguiendo los Trminos Tcnicos de Referencia (TTR), se investigan los aspectos de diseo y gestin
vigentes el ao 2003. En la evaluacin de resultados, cuando la informacin cuantitativa disponible en el sector salud
permiti registrar productos, el horizonte analizado corresponde a 1999 - 2003. La investigacin de productos y resultados
intermedios se basa principalmente en informacin obtenida de encuestas realizadas a fines de 2004, en las cuales se
pregunta a los beneficiarios por la situacin en dicho ao. La evaluacin de resultados finales se apoya en encuestas en el
caso del componente Odontolgico - las que abordan efectos para los dos ltimos aos y en los componentes ERA e IRA
se construy informacin por agregados geogrficos para todo el horizonte de implementacin (modelos de panel).
13
La Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, JUNAEB, dependiente del Ministerio de Educacin implementa un
Programa de Salud Bucal orientado a nios entre 6 y 12 aos. Un subconjunto de estos nios estaban siendo priorizados
por la lnea de alta odontolgica total del Fondo de Incentivo.

5
1.2. Componente Odontolgico para Mujeres y Hombres de Escasos Recursos

Este componente presenta un diseo adecuado, pues las actividades de prestacin de
servicios dentales son pertinentes para el logro del propsito de recuperar la salud bucal
de sus beneficiarios. Adicionalmente, cuenta con indicadores y medios de verificacin
adecuados. No obstante lo anterior, desde que el componente dej de formar parte del
Programa de Habilitacin Laboral de SERNAM y por tanto, pas a ser una intervencin
que entrega solo atencin odontolgica como nico servicio a la mayora de sus
beneficiarios, no queda clara la pertinencia de la necesidad que se pretende satisfacer.
Esto considerando que el problema de salud dental es transversal a la poblacin y se
carece de un respaldo sobre la costo efectividad de invertir en el segmento de hombres y
mujeres de escasos recursos respecto a otros grupos beneficiarios del sector pblico de
salud, y que al tratarse de una atencin aislada
14
, se pierden las posibilidades tericas de
impactar en la insercin laboral, que s existan cuando el componente estaba inserto en
una estrategia intersectorial
15
.

En relacin a los criterios de seleccin de los beneficiarios, la priorizacin de los
beneficiarios de Chile Solidario planteados en los documentos del componente es solo
una sugerencia y no se hace mencin respecto a que dentro de este grupo se deba
escoger adems a individuos que cumplan con el resto de los criterios de seleccin del
componente: ser jefes de hogar, de escasa escolaridad y que cumplan con el tramo de
edad establecido. Es decir, no queda claro si debe prevalecer la pertenencia a Chile
Solidario por sobre los dems criterios o viceversa. Por otro lado, el hecho que se entrega
un monto fijo por alta odontolgica podra incentivar la seleccin de pacientes con menor
dao dental
16
.

Por ltimo, el diseo no considera el enfoque de gnero. En particular, no toma en cuenta
el hecho que a pesar de que el componente actualmente atiende a hombre y mujeres, la
mayora de los beneficiarios siguen siendo mujeres, por lo que no se ha considerado en
su diseo mecanismos que permitan llegar igualitariamente a hombres y mujeres.

14
En este caso, el equipo investigador considera relevante discutir el concepto de costo efectividad de la intervencin
dental antes de definir el grupo que ser beneficiario de las prestaciones. Es decir, las autoridades debieran contar con una
justificacin rigurosa de que el impacto en el objetivo de salud dental de la poblacin relativo a sus costos es
significativo para este sector comparado con la entrega de estos mismos servicios a personas de diferentes caractersticas
demogrficas o socioeconmicas.
15
El desarrollo de una estrategia integral de atencin - priorizando beneficiarios del Programa Chile Solidario - que se
puede deducir de los criterios de seleccin de beneficiarios planteados de los documentos oficiales del componente es an
incipiente. De hecho, el objetivo general del componente consiste en la recuperacin de la salud bucal de los beneficiarios,
que incluyen grupos que no necesariamente se encuentran en Chile Solidario. Esto se confirm en la investigacin
cualitativa y en los resultados de la encuesta realizada en el marco de este estudio.
16
En los plazos y recursos del estudio, no fue factible verificar el dao dental de la poblacin beneficiaria como para testear
si existe seleccin de pacientes.

6
1.3. Componente de Infecciones Respiratorias Agudas del Nio (IRA)

El IRA posee un modelo de causalidad adecuado para el tratamiento de enfermedades
agudas considerando las actividades programadas. Sin embargo, el diseo no presenta
cambios en la orientacin de la tecnologa de atencin en las salas, no adecundose a
posibles variaciones en el perfil epidemiolgico de la poblacin
17
. Por otro lado, se inform
de la existencia de un monitoreo diario de indicadores sanitarios en una muestra de
establecimientos (centros centinela). Sin embargo, el equipo evaluador no tuvo acceso a
estos indicadores, lo que sugiere que no existe un sistema de informacin que sistematice
stos y otros indicadores que permitan hacer un seguimiento y monitoreo del
componente.

Los criterios que determinan la implementacin de nuevas salas IRA no son claros
respecto de la ponderacin que reciben los factores epidemiolgicos y socioeconmicos
que determinan la implementacin de salas nuevas. Es decir, el equipo evaluador no tuvo
acceso a informacin sobre los instrumentos de anlisis y los factores especficos de la
realidad poblacional que se consideran a nivel central.

1.4. Componente de Enfermedades Respiratorias del Adulto (ERA)

El anlisis realizado al componente IRA es tambin aplicable al ERA. Sin embargo, dado
el perfil etreo de sus beneficiarios existe una mayor incidencia de enfermedades crnicas
que en la poblacin beneficiaria del IRA
18
, lo cual hace an ms pertinente el adecuar el
modelo de atencin para contribuir a una estrategia integral.

Los criterios que determinan la implementacin de nuevas salas ERA no son claros
respecto de la ponderacin que reciben los factores epidemiolgicos y socioeconmicos
que determinan la implementacin de salas nuevas. El equipo evaluador no tuvo acceso a
informacin sobre los instrumentos de anlisis y los factores especficos de la realidad
poblacional que se consideran a nivel central.

1.5. Componente Apoyo Diagnstico

No existe una justificacin de la pertinencia de este componente como una estrategia de
compra especfica de radiografas de trax. Sin desconocer la importancia de financiar un
diagnstico oportuno de enfermedades respiratorias, falta un diagnstico que permita
respaldar las ventajas de desarrollar esta iniciativa de manera aislada respecto a otros
exmenes o prestaciones que requiere la APS, cuya adquisicin permitira aprovechar
economas de escala o de mbito
19
. Sin embargo, considerando slo el objetivo de
financiar la realizacin de radiografas de trax, las actividades y procesos diseados son
consistentes con este objetivo.

17
El nfasis est puesto en las enfermedades agudas y se desconoce si el componente ha realizado alguna readecuacin
de sus estrategias para que el modelo de atencin incorpore los cambios ocurridos en el perfil epidemiolgico del pas, en
particular la importancia adquirida por las enfermedades crnicas. En efecto, el 38% de los beneficiarios de las salas IRA
encuestados en esta evaluacin reportaron padecer alguna enfermedad crnica.
18
El 79% de los beneficiarios de las salas ERA encuestados por este estudio reportaron padecer alguna enfermedad
crnica.
19
Un ejemplo simple consiste en aplicar la lgica de los Pagos Asociados a Diagnstico (PAD) o del plan de Acceso
Universal con Garantas Explcitas (AUGE), segn la cual es factible construir una canasta de tratamiento de
enfermedades respiratorias que incluye todos los procedimientos, incluidos los exmenes. Dicha canasta puede ser
adquirida a la red pblica o a prestadores privados para cumplir con las garantas de acceso que plantea el actual proceso
de reforma.

7
1.6. Componente Servicio de Atencin Primaria de Urgencia (SAPU)

El SAPU se considera adecuado como puerta de entrada a la red de urgencia. No
obstante, sus objetivos y actividades diseadas no necesariamente contribuyen al
desarrollo del modelo de atencin integral de la APS, esto dado que su diseo enfatiza la
atencin de choque (atencin breve, no integral, sin ficha clnica ni seguimiento del
paciente), no adecundose al perfil de demanda que recibe el SAPU como extensin
horaria
20
, donde predominan los usuarios frecuentes o poli consultantes
21
. Por otro lado,
se observa un esfuerzo insuficiente en los Servicios de Salud por construir y sistematizar
informacin de indicadores del componente y exigir su reporte a las entidades locales. Por
su parte, desde el nivel central tampoco se exige su reporte a los Servicios de Salud,
disponiendo slo de las estadsticas de nmero de atenciones que alimentan el sistema
de informacin del Departamento de Estadsticas e Informacin en Salud (DEIS).

En relacin a los criterios de extensin del componente hacia nuevas comunas, stos se
refieren a abarcar el 100% de comunas con ms de 30.000 habitantes y tener un SAPU
por cada 50.000 habitantes en comunas con altas magnitudes poblacionales y sectores
marginales. Estos criterios parecen adecuados, an cuando no se dispuso de informacin
que permita verificar el cumplimiento de los mismos a nivel comunal. La instalacin de un
SAPU tambin depende de la voluntad de las autoridades locales. El equipo investigador
careci de informacin a nivel de comunas que permitiera discernir si los criterios de
instalacin crean distorsiones de equidad, considerando la relevancia de los aportes
municipales en el financiamiento del componente (ver anlisis de uso de recursos y
costos).

2. Aspectos de Organizacin y Gestin

El anlisis de esta seccin se basa en el marco normativo referido a los costos y
beneficios de descentralizar los programas de salud, considerando las diferentes
funciones que se realizan en el sector
22
.

La mayora de los componentes del PRAPS siguen una lgica de coordinacin entre la
entidad responsable - Ministerio de Salud - con los Servicios de Salud, para fines de
entregar el marco normativo y la asignacin de recursos. A su vez, los Servicios de Salud
firman convenios con los municipios, de modo que se establecen compromisos e
indicadores para supervisar su cumplimiento. Los municipios se relacionan directamente
con los consultorios, salvo excepciones de componentes en los que tambin existe un
canal directo de comunicacin entre el nivel central y local (IRA, ERA).

Un punto dbil de la mayora de componentes se encuentra en el cumplimiento de las
funciones y actividades de seguimiento y evaluacin. El equipo evaluador encontr

20
Los SAPU inician su atencin a las 17:00 horas, cuando no est en funcionamiento el consultorio. Los principales tipos de
SAPU son los cortos, que funcionan 67 horas a la semana, y los largos, 123 horas.
21
Esta caracterstica de la demanda se detalla en el captulo de eficacia del informe de sntesis.
22
Es pertinente la centralizacin de la toma de decisiones en los aspectos normativos tales como la definicin de protocolos
y estndares de atencin, polticas a nivel nacional, as como respecto a los criterios de asignacin de recursos. En cambio,
es ms adecuado que la prestacin de servicios se realice de manera descentralizada, con la excepcin de situaciones
iniciales en que se requiera de mayor experimentacin, coordinacin y retroalimentacin oportuna con el nivel central.
Asimismo, es deseable que exista una aplicacin geogrficamente descentralizada del marco regulatorio definido en sus
criterios generales por el nivel central para todos los componentes evaluados.

8
dificultades para recopilar la informacin que segn convenios, debiera ser monitoreada a
nivel regional para supervisar la eficacia y eficiencia de los componentes
23
.

2.1. Fondo de Incentivo

El Fondo de Incentivo presenta una gestin centralizada en lo normativo, dado que sus
lneas de accin y metas se deciden en el nivel central. Como consecuencia de esto, se
observ algn grado de desconocimiento entre los actores en los Servicios de Salud y
de manera ms acentuada en los niveles locales - sobre los propsitos y estructura
organizacional del componente.

Las transferencias de recursos del componente Fondo de Incentivo entre los Servicios de
Salud obedece a la lgica de privilegiar el volumen de poblacin objetivo inscrita en los
consultorios, lo que es correcto si se considera que sectorizar, implementar una OIRS y
cualquiera de las lneas de accin orientadas a mejorar la gestin de los establecimientos
de atencin primaria resulta ms costoso y requiere de mayores esfuerzos en consultorios
con un mayor nmero de poblacin beneficiaria. Adems la asignacin posee un
componente inercial
24
.

No obstante, algunas lneas de accin no existe correspondencia entre los recursos
entregados y los costos de las actividades adicionales (por ejemplo, aumento en
cobertura dental) que se solicitan a los consultorios
25
como parte del convenio. Por otra
parte, los criterios definidos en los convenios para la transferencia de recursos hacia los
Servicios de Salud y municipios no siempre se aplican. En efecto, los Servicios de Salud
distribuyen el incentivo (70%) hacia los municipios (y stos a los consultorios) segn los
criterios que estimen convenientes, y por lo tanto no todos los Servicios de Salud y
municipios entregan el incentivo segn el porcentaje de logro de las metas pactadas,
existiendo Servicios de Salud donde el incentivo es distribuido entre los consultorios
segn la cantidad de inscritos que tiene cada uno
26
. En estos ltimos casos, la lgica del

23
Se solicit a todos los Servicios de Salud informacin sobre variables de registro obligatorio segn los convenios.
Despus de cinco meses de plazo, pocos Servicios reportaron alguna informacin en cada uno de los componentes (en los
componentes Fondo de Incentivo, Odontolgico, IRA, ERA, Apoyo Diagnstico y SAPU, slo 6, 11, 8 11, 13 y 9 Servicios de
Salud, respectivamente, de los 28 existentes en el pas). En los Servicios de Salud que reportaron informacin se
encontraron deficiencias y vacos de informacin, tales como: (i) Algunas planillas no reportaron informacin de todas sus
comunas, por lo que no se pudo estimar un consolidado del Servicio que fuera representativo de su nivel de produccin; (ii)
Muchos Servicios no reportaron datos de todos los aos solicitados. Esto dificult contrastar informacin de distintos aos;
(iii) La mayora no complet los datos solicitados en todas las variables de cada componente. Esto imposibilit crear
variables agregadas que fueron representativas del nivel de produccin nacional; (iv) Se detectaron serias inconsistencias
en los datos entregados, particularmente en la referida a grupos etreos. Estos datos diferan de los criterios de focalizacin
de los componentes y de los resultados de la encuesta aplicada por el Departamento de Economa de la Universidad de
Chile; (v) Se encontraron incongruencias en los datos reportados con respecto a la informacin proveniente de otras fuentes
del Ministerio de Salud, principalmente en lo relativo a nmero de Salas IRA y ERA, y SAPU; (vi) Algunos datos reportados
no eran razonables. Por ejemplo, el Servicio de Salud del Maule report un costo promedio por paciente de $348.000 en el
componente Odontolgico, valor que excede largamente el aporte de MINSAL y las estimaciones realizadas por el
Departamento de Economa de la Universidad de Chile.
24
Con el fin de distinguir posibles determinantes de la asignacin de recursos del componente, se especificaron modelos
estadsticos multivariados, que estudian la correlacin del monto asignado anualmente a cada Servicio de Salud en funcin
de variables histricas (presupuesto del componente en perodos anteriores), socioeconmicas y poblacionales. En el
modelo correspondiente al presupuesto de los Servicios de Salud para el Fondo (ao 2003), la variable ms robusta se
refiere a la asignacin de recursos al componente en el ao 2000. Ver Anexo 2 del informe.
25
Esto se aplica tambin a aquellas actividades en que se entregan recursos complementarios para aumentar la cobertura
y que ya cuentan con un financiamiento (altas odontolgicas infantiles) y aquellas en que se pretende apoyar e impulsar la
implementacin.
26
No se cuenta con informacin acerca del nmero de Servicios de Salud que entregan el incentivo segn meta pactada y
los que lo hacen segn nmero de inscritos.

9
incentivo se pierde, ya que no existe correspondencia entre cumplimiento y monto
recibido por el establecimiento.

El seguimiento y monitoreo del Fondo de Incentivos se basa en indicadores para la
evaluacin de las metas incorporadas en los convenios, lo que es insuficiente
considerando que generalmente se cumple con el 100% de lo pactado
27
. Adems, dado
que para cada lnea de accin existe un encargado en el nivel central que verifica el
cumplimiento de lo comprometido para poder entregar el monto correspondiente al
incentivo, el monitoreo realizado por ste es heterogneo dependiendo del inters del
encargado de cada rea.

Por otro lado, tampoco existe un seguimiento que permita verificar si los recursos son
destinados a los consultorios que cumplen con las metas, ni tampoco se monitorea que
stos sean gastados en mejoramiento del entorno laboral.

2.2. Componente Odontolgico

La estructura organizacional del componente es, en general, adecuada para el logro de
los objetivos y la produccin de los servicios. Existe una concordancia entre los propsitos
del componente desde el nivel central hasta los niveles ms locales de ejecucin. Existe
comunicacin entre las entidades locales y el Ministerio de Salud, de hecho cada ao se
fijan metas y precios para las altas integrales y las prtesis a travs de un dilogo entre el
nivel central y los municipios. Sin embargo, existen dos papeles difusos en la cadena de
ejecucin del componente. El primero de ellos corresponde al rol de los Servicios de
Salud en lo referente a la supervisin y control de las actividades llevadas a cabo por los
municipios
28
. El segundo de ellos corresponde a la responsabilidad de la focalizacin del
programa a nivel de municipios, donde el nmero de actores llamados a coordinar en el
proceso plantea el peligro de que, en la prctica, la responsabilidad entre todos ellos se
diluya
29
. Adems, muchas veces los criterios de focalizacin no son aplicados por razones
de desconocimiento o por la dificultad de acceder a informacin que estos requieren para
su correcta aplicacin. Por ejemplo, en relacin a la edad de los potenciales beneficiarios,
el estudio cualitativo permiti observar que no existe completa claridad de los criterios de
seleccin por parte del personal a cargo de la focalizacin del componente. En efecto, al
consultar por la edad requerida para calificar como beneficiario potencial, se reportaron
tramos que varan entre los 15 y los 70 aos
30
.

Los criterios de asignacin de los recursos desde el Ministerio de Salud hacia los
Servicios de Salud son claros, realizndose en funcin del nmero de altas odontolgicas
y prtesis por comuna previamente determinado. Normalmente, la fijacin anual de metas
en aquellos casos de comunas de continuidad, obedece a una lgica inercial.



27
El equipo slo tuvo acceso a los porcentajes de cumplimiento, a excepcin de la lnea de accin Alta Odontolgica Total,
donde se observa un esfuerzo de mayor monitoreo. El problema de esto radica en que se desconoce el significado del
porcentaje al no saber qu y cunto se comprometi, es decir el numerador y denominador del indicador.
28
Pese a que los documentos explicativos del componente denotan amplios espacios de accin en este terreno, al no
encontrarse stos bien especificados, se observa una diversidad de calidad y cantidad de actividades desarrolladas entre
distintos Servicios de Salud.
29
El proceso de seleccin de beneficiarios a nivel municipal, adems de la sugerencia de priorizar la eleccin de
beneficiarios de Chile Solidario, tambin preferencia el ingreso de mujeres de programas del SERNAM y de hombres
cesantes registrados en las listas de OMIL.
30
Fuente: Municipalidades y consultorios: Entrevistas con informantes calificados.

10
Los municipios deciden cmo se distribuyen los recursos transferidos de los Servicios de
Salud entre los lugares de atencin, para lo cual consideran factores como poblacin
inscrita en consultorios y el nmero de personas en listas de espera para atencin dental.
Estos criterios son adecuados dado el mayor conocimiento existente a nivel local.

El proceso de fijacin del precio unitario anual para alta odontolgica y para prtesis se
lleva a cabo de manera transparente y negociada entre el nivel central y los municipios, lo
cual es positivo por cuanto considera las caractersticas regionales de oferta y demanda
en la fijacin de los valores referenciales.

El sistema de seguimiento y monitoreo es bastante completo, los Servicios de Salud
envan, en su mayora, trimestralmente informacin de avance al nivel central. Adems se
elabora una encuesta de satisfaccin a usuarios a nivel nacional. En cuanto al
seguimiento de los pacientes, dado que el componente no lo considera de forma explcita,
ste depende exclusivamente del municipio o consultorio donde se ejecuta la atencin
odontolgica.

2.3. Componentes IRA y ERA

La estructura organizacional de los componentes IRA y ERA est claramente definida.
Destaca el carcter centralizador en todas las funciones que se realizan, incluso en
materias referidas a la produccin de prestaciones, lo que es inconsistente con la gestin
descentralizada de la APS. Esto constituye un problema, debido a que la unidad central
no cuenta con los recursos fsicos y humanos necesarios para centralizar la cantidad de
actividades que realiza, lo cual va en desmedro de la calidad con que se ejecutan algunas
de estas actividades, especialmente lo referido al seguimiento y monitoreo de ambos
componentes.

En ambos componentes estn identificadas las funciones correspondientes de cada nivel
(central, Servicios de Salud, municipios y consultorios) y existe coordinacin entre los
distintos niveles (central, regional, local). La existencia de una misma unidad a cargo de
ambos componentes en el nivel central (MINSAL) lo que tambin ocurre en la Direccin
de Salud Municipal pero no necesariamente en los Servicios de Salud - es adecuada para
aprovechar sinergias entre stos. Por otro lado, existira un problema de continuidad de
los equipos de trabajo
31
, lo que se debera al tipo de contratos de los profesionales
(honorarios).

La transferencia de recursos a los Servicios de Salud para salas IRA y ERA se realiza
mensualmente para el pago de honorarios de las horas profesionales (mdico y
kinesilogo). Por otra parte, en el nivel central se adquieren y asignan los medicamentos
para cada sala. Sin embargo, en algunos casos, el Servicio de Salud redistribuye los
frmacos segn las particularidades y necesidades de cada sala. Los recursos son
traspasados mensualmente va convenio, tanto del Ministerio de Salud a los Servicios de
Salud, como desde stos a los municipios.

La asignacin de recursos para la contratacin de profesionales de ambas salas podra
representar un problema para las comunas ya que se rigidiza su presupuesto y las

31
En el estudio cualitativo se plantearon reclamos a nivel local por la rotacin de personal. Dicha informacin carece de
representatividad estadstica.

11
posibilidades de optimizar la gestin
32
. Asimismo, si bien algunos municipios pagan
mayores salarios a los profesionales con recursos propios, en comunas de escasos
recursos los salarios considerados por el nivel central para los profesionales IRA y ERA
superan las remuneraciones de planta y la carrera funcionaria que reciben otros
profesionales del mismo perfil tcnico-profesional de los consultorios, crendose un foco
potencial de desigualdad al interior de los establecimientos.

El criterio de compra y asignacin de medicamentos desde el nivel central (basado en el
costo unitario promedio por sala) no se considera adecuado, pues no incorpora otras
variables relevantes de riesgo y/o pobreza, las cuales inciden en que las salas de algunas
comunas presenten un perfil de poblacin con mayores necesidades de atencin.

En relacin a la informacin de los registros de consultorios y comunas - referida a los
datos personales de los pacientes, patologas, tratamientos, y fechas de ingreso y alta -
debiera agregarse mensualmente en un informe resumen de actividades, ya que dicha
informacin no se sistematiza y al no estar incorporada en los convenios, no es exigible
desde un punto de vista legal. A pesar de lo anterior, los componentes realizan una
evaluacin nacional en diciembre de cada ao, cuya profundidad y relevancia para la
toma de decisiones se desconoce.

2.4. Componente Apoyo Diagnstico

El componente Apoyo Diagnstico presenta una gestin descentralizada, donde los
Servicios de Salud o municipios firman convenios con prestadores privados para la toma
de radiografas. Se les entregan los recursos y ellos tienen la libertad de escoger al
prestador y negociar el precio, con un tope fijado a nivel central. Existe un escaso
conocimiento del componente en el nivel central, pese a que ste est a cargo de la
Unidad Respiratoria.

Los criterios de asignacin de recursos del componente son poco claros. Si bien en la
investigacin cualitativa (entrevistas), algunos actores mencionan que se consideran
criterios poblacionales, demogrficos, epidemiolgicos, entre otros, el equipo investigador
no recibi informacin respecto de cules son los indicadores especficos utilizados o
cmo stos se ponderan.

El componente establece mecanismos de supervisin orientados bsicamente a la
rendicin de cuentas en lo financiero, las que no se cumplen en la prctica. Los
encargados en el nivel central no cuentan con informacin en relacin a si el uso de los
recursos en las radiografas de trax prioriza a los nios menores de un ao y a los
adultos mayores. Tampoco mantienen ningn tipo de registro ni evaluacin respecto del
nmero de radiografas efectivamente tomadas. A nivel de Servicios de Salud tampoco se
entreg al equipo evaluador informacin completa sobre la produccin de radiografas y
otros indicadores de eficacia, eficiencia o calidad.

2.5. Componente SAPU

Respecto a la estructura organizacional del Componente SAPU, falta mayor claridad en la
identificacin de una entidad normativa, lo cual incide en la ausencia de lineamientos que
orienten la atencin hacia metas comunes.

32
Valores que los municipios no pueden modificar ni redistribuir.

12

Los mecanismos de coordinacin entre el Ministerio de Salud y los Servicios de Salud se
orientan bsicamente a la transferencia de recursos para el SAPU. Las coordinaciones
mantenidas entre los Servicios de Salud y municipios o consultorios, segn dependencia,
son variables y abarcan desde traspaso de recursos, hasta actividades de supervisin.

La asignacin de recursos del componente SAPU corresponde a un monto establecido de
acuerdo al horario de funcionamiento del recinto, es decir si ste es corto o largo. Este
criterio de pago uniforme puede introducir problemas de equidad y eficiencia, dado que no
considera la poblacin total de la comuna beneficiaria en relacin al nmero de SAPU que
tiene habilitados.

En cuanto al sistema de seguimiento y monitoreo del SAPU, la informacin que se solicita
a travs de los Registros Estadsticos Mensuales (REM) corresponde a produccin y
actividades realizadas, por lo que no existe una asociacin directa entre sta y la
elaboracin de indicadores de desempeo. Si bien el diseo del componente consider la
confeccin de algunos indicadores que deban ser reportados por los Servicios de Salud,
su envo no es exigido en la prctica. Tampoco se establece un seguimiento formal a los
beneficiarios posterior a su atencin.

3. Temas de Eficacia

El anlisis se apoy en elaboracin propia a partir de informacin obtenida del sector
salud y de la aplicacin de una encuesta a beneficiarios de los componentes diseada por
el Departamento de Economa de la Universidad de Chile, en aquellos componentes que
permitan identificar correctamente muestras relevantes
33
.

3.1. Resultados a nivel de producto

Los resultados a nivel de producto se reportan en el cuadro de la pgina siguiente.

33
El trabajo de terreno se realiz en 12 de las 13 Regiones del Pas en los meses de diciembre de 2004 y enero de 2005.
Las muestras fueron obtenidas de 197 establecimientos que entregaban cuatro de los componentes del PRAPS en 60
comunas, aplicndose cinco formularios que comprenden a los siguientes grupos: (i) Beneficiarios Sala IRA (379 encuestas
a la persona que llev al nio a la sala); (ii) Beneficiarios Sala ERA (350 encuestas al paciente o persona que lo lleva al
establecimiento si sus condiciones de salud le impedan contestar); (iii) Beneficiarios SAPU (369 encuestas al paciente o
persona que lo lleva al establecimiento si sus condiciones de edad o salud le impedan contestar); (iv) Componente
Odontolgico: 338 personas con Alta Total (muestra de poblacin beneficiaria) y 356 personas en lista de espera (muestra
de grupo de control).

13
Cuadro de Resultados a Nivel de Producto

Componentes
Indicador Fondo de Incentivo Odontolgico IRA ERA Radiolgico SAPU
Produccin de
Componentes
a) Sectorizacin:
33% de las unidades comunales
34
cumple el
80% o ms de implementacin.

b) OIRS:
127% cumplimiento de meta de
implementacin a nivel de establecimientos
(326/414).

c) Registros y Listas de Espera:
90% unidades comunales comprometidas a
implementar.

d) Alta Odontolgica 6 aos:
112.563 Altas (78% de meta nacional).

e) Alta Odontolgica 12 aos:
58.235 Altas (99% meta nacional).
a) 1999-2001
21.962 altas en 3 aos (96%
de meta nacional).
16.688 prtesis (101%
cumplimiento de meta).
b) 2002-2003

41.531 altas integrales
(93% de logro de meta).

34.322 prtesis (105% de
cumplimiento de meta).
Crecimiento de
Nmero de Salas
(1999-2003):
60% (280 en 1999
a 451 en 2003).


Crecimiento de
Nmero de Salas
(1999-2003):
667% (15 en 1999 a
115 en 2003).


Crecimiento de
nmeros de placas
entregadas por el
nivel central:
65% (38.170 a 62.862).
Crecimiento de
SAPUs: 38% (61 a
84).
Beneficiarios
Efectivos
a) Sectorizacin: No disponibles

b) OIRS: No disponibles

c) Registros y Listas de Espera: No
disponibles.

d) Alta Odontolgica 6 aos (aproximados
Crecimiento de nmero de
altas integrales
35
: 262%
(7.356 a 26.628).
No disponible No disponible No disponible No disponible

34
La unidad comunal es un concepto definido por el equipo evaluador que permite cuantificar la presencia de establecimientos dependientes de Servicios de Salud y/o de Municipios,
dentro de las comunas. Una comuna donde todos los establecimientos dependen de un Servicio de Salud o del Municipio equivale a una unidad Comunal. Sin embargo una comuna
que contiene establecimiento que dependen del Servicio de Salud y otros dependientes del Municipio equivale a 2 Unidades Comunales.
35
El componente establece en sus documentos oficiales que no es posible que una persona reciba un alta odontolgica integral por ms de una vez. No existe informacin
cuantitativa que permita determinar si hay casos de incumplimiento.

14
Indicador Fondo de Incentivo Odontolgico IRA ERA Radiolgico SAPU

por nmero de altas odontolgicos en
septiembre 2003): 112.563

e) Alta Odontolgica 12 aos (aproximados
por nmero de altas odontolgicos en
septiembre 2003): 58.235

Focalizacin
36
No Disponible
Edad Promedio:
Hombres: 44 aos
Mujeres 42 aos
Jefe de Hogar:
Hombres: 87%
Mujeres: 37%

12 o menos aos de
escolaridad: 98%
8 o menos aos de
escolaridad: 71%
Pertenece a hogar del
Chile Solidario: 17%

Pobreza: 85%

Menores de 1
ao: 31% del total
de beneficiarios.
Mayores de 65 aos:
37% del total de
beneficiarios.
No Disponible No Disponible
Cobertura
Cobertura Institucional:

El ao 2003 el Fondo de Incentivos se
encuentra presente en un 100% de los
Servicios de Salud y en un 92% de las
comunas del pas.



Cobertura Institucional:
2003: 96% de los Servicios
de Salud y 65% de las
comunas.


Cobertura
Institucional:

2003: 100% de los
Servicios de Salud
y 65% de las
comunas.


Cobertura
Institucional:

2003: 95% de los
Servicios de Salud y
21% de las comunas.



Cobertura
Institucional:

2003: 96% de los
Servicios de Salud y
40% de las comunas.



Cobertura
Institucional:

2003: 82% de los
Servicios de Salud
19% de las
comunas.



36
Los resultados de Focalizacin reportados son los disponibles en base a la encuesta a beneficiarios realizada por el equipo evaluador.

15
Cobertura en trminos de beneficiarios
37
:

d) Alta Odontolgica 6 aos (aproximados
por nmero de altas odontolgicos en
septiembre 2003): 60%.

e) Alta Odontolgica 12 aos (aproximados
por nmero de altas odontolgicos en
septiembre 2003): 27%
Cobertura a nivel de
Beneficiarios:
a) Acumulado 1999-2001:
23%
b) Acumulado 2002-2003:

21%
38


Cobertura a nivel
de Beneficiarios:

No disponible.


Cobertura a nivel de
Beneficiarios:

No disponible.
Cobertura a nivel de
Beneficiarios:

No disponible.
Cobertura a nivel
de Beneficiarios:

No disponible.
Calidad
Satisfaccin beneficiarios OIRS
39
:

30% de los beneficiarios encuestados de
alguno de los componentes Odontolgico,
IRA, ERA y SAPU reciben respuesta a su
consulta.

54% de quienes reciben respuesta expresan
estar satisfechos con ella, 30% la encuentra
regular y 10% encuentra que no sirve.

78% y 81% de los
beneficiarios encuestados
manifiesta que la calidad de
la prtesis (superior o
inferior, respectivamente) es
buena o muy buena.

82% de los beneficiarios
evala la calidad de las
tapaduras como buena o
muy buena.
60% de quienes
pidieron hora
recibi la atencin
mximo despus
de un da de su
solicitud.

82% de los
encuestados
percibi una buena
o muy buena
calidad de atencin
mdica.
30% de quienes
pidieron hora recibi la
atencin mximo
despus de un da de
su solicitud
40
, 22%
recibi la atencin entre
2 y hasta 15 das
despus de pedir hora,
el 48% restante seala
haber recibido la
atencin entre 16 y
hasta 90 das despus
de pedir la hora.

87% de los
beneficiarios
encuestados percibi
una buena o muy
buena calidad de
atencin mdica.
No disponible
41

55% de los
beneficiarios
encuestados
manifiesta haber
recibido un
tratamiento de
buena calidad.

69% de los
beneficiarios
encuestados
percibe la seguridad
y confianza en el
personal mdico
como muy buena o
buena.

37
No es posible determinar un nmero de beneficiarios efectivos de las lneas de accin OIRS, sectorizacin y gestin, y registro de lista de espera de interconsulta debido a que no
se cuenta con esta informacin.
38
Definiendo la poblacin potencial como poblacin que satisface todos los criterios y definiendo como baja escolaridad tener 8 aos o menos de estudios.
39
No existe informacin para las dems lneas de accin.
40
Este porcentaje no es menor considerando el carcter crnico de la mayora, y que por lo tanto deberan pedir hora con 1 o 2 meses de anticipacin.
41
Al no existir una muestra de beneficiarios para el componente, no es posible distinguir entre aquellos encuestados que se realizaron una radiografa de trax gracias al Apoyo
Diagnstico y aquellos que lo hicieron a travs del medio regular - acudir a la atencin secundaria y terciaria para la toma del examen.

16

3.2. Metodologa para la evaluacin de resultados intermedios y finales

En el caso del componente odontolgico, tanto para los resultados intermedios como
finales, se realizaron encuestas a una muestra representativa de los beneficiarios del
programa a nivel nacional y se compar los resultados de esta muestra con aquellos de
un grupo de control. La seleccin del grupo de control se realiz a partir de la lista de
espera de la atencin odontolgica, utilizando la metodologa de matching, en la cual en
base a la informacin disponible de caractersticas individuales de beneficiarios y
personas en la lista de espera, se encuentran personas que tengan las caractersticas lo
ms parecidas posible a los beneficiarios, conformndose el grupo de control. Adems
para controlar por posibles variables no observables fijas en el tiempo se evalan los
resultados de 2 perodos, antes y despus de recibida la atencin odontolgica, a travs
de la metodologa diferencias en diferencias.

Para la evaluacin de los resultados intermedios de los componentes Fondo de
Incentivos, IRA, ERA, SAPU y otros resultados del componente odontolgico se hizo un
anlisis de las estadsticas descriptivas de las principales variables de resultados
considerando la informacin recolectada a travs de la encuesta realizada a una muestra
representativa de beneficiarios de cada componente y los resultados del estudio de caso,
ambos realizados en el marco de esta evaluacin.

Para la evaluacin de los resultados finales de los componentes IRA, ERA y SAPU se
estimaron regresiones con datos de panel construidos a partir de las estadsticas
entregadas por el MINSAL. Es decir, se compararon las evoluciones temporales de la
mortalidad entre beneficiarios de 20, 23 y 15 Servicios de Salud del pas para IRA, ERA y
SAPU, respectivamente
42
, asociando estas evoluciones a las trayectorias de presencia de
cada componente y controlando por caractersticas que podran estar afectando la
mortalidad a nivel de los Servicios de Salud. De este modo, se logra estimar el efecto de
la presencia del componente IRA, ERA o SAPU sobre las variaciones en la tasa de
mortalidad del grupo etreo que cada uno de estos componentes atiende.

3.3. Resultados Intermedios

3.3.1. Componente Fondo de Incentivos

Los resultados esperados de este componente son: disminuir las listas de espera de
interconsultas, aumentar el uso del sistema de registro de las referencias efectuadas por
profesionales del establecimiento, mejorar la conducta de nios de 6 y 12 aos en
relacin a los hbitos dentales derivados de las acciones de salud bucal desarrolladas a
travs del alta odontolgica, y mejorar el uso, funcionamiento y nivel de respuesta de las
OIRS.

De estos resultados solo fue posible evaluar el nivel de respuesta de las OIRS
43
.


42
Para evitar problemas de contaminacin de informacin para los tres componentes, los Servicios de Salud de la regin
metropolitana fueron considerados como un solo Servicio de Salud.
43
No se cont con informacin acerca de las referencias efectuadas por profesionales del establecimiento al nivel
secundario y terciario en el caso de la lnea gestin y registro de listas de espera de interconsulta. Para la lnea de accin
alta odontolgica para nios de 6 y 12 aos no se dispuso de informacin.

17
Existe una evaluacin positiva del uso de las OIRS. El 70% de los encuestados
44
recibi
algn tipo de respuesta a su inquietud. Sobre el 90% de las veces la respuesta se entreg
directamente en el consultorio y el mismo da que se requiri el servicio, ya sea para
hacer un reclamo, pedir informacin, u otro.

3.3.2. Componente Odontolgico para Mujeres y Hombres de Escasos Recursos:

Los resultados intermedios esperados para este componente son: mejorar el nivel de
resolutividad del componente
45
, utilizar las prtesis, mejorar la conducta de los
beneficiarios en relacin a los hbitos de higiene dental, y mejorar el ndice COPD
46
.

Nivel de Resolutividad:

Se considera que el nivel de resolutividad es adecuado pero los resultados indican que
an existe espacio para mejorar en esta dimensin. El 42% de los beneficiarios reporta
haber sentido la necesidad de nuevas atenciones tras el alta integral. Sin embargo, slo el
41% de este subconjunto pidi una nueva hora en el mismo lugar de atencin del
componente. Por otro lado, un 47% de las personas que solicitan nuevas atenciones
dentales con posterioridad al alta odontolgica integral las reciben.

Los resultados de resolutividad fueron contrastados con un anlisis de calidad tcnica el
cual analiz fichas clnicas de 322 beneficiarios atendidos el 2002. El anlisis muestra
resultados en general satisfactorios. El 81% tena mucosa subprotsica en estado
satisfactorio. El 56% de los casos reportados carecan de caries. El 44% de personas
examinadas presentaba algn tipo de dao periodontal, principalmente inflamacin de
encas. Sin embargo, los resultados no dejan claro que se haya aplicado lo aprendido en
la educacin y prevencin que entrega el componente, dado que la mayor cantidad de
caries detectadas estaban en piezas no obturadas anteriormente.

Uso de prtesis:

Cerca de un 23% de los encuestados que recibieron prtesis superior y un 27% de los
que recibieron prtesis inferior manifiestan no utilizar siempre la prtesis respectiva.

Las tres principales razones por las que los beneficiarios no utilizan siempre las prtesis,
son: incomodidad, dao bucal y mal estado de la prtesis.
- El 63% de los beneficiarios no utiliza la prtesis superior y un 53% no utiliza la prtesis
inferior porque les incomoda.
- El 36% de los beneficiarios no utiliza la prtesis superior y un 43% no utiliza la prtesis
inferior porque les produce dao bucal.
- El 15% de los beneficiarios no utiliza la prtesis superior y un 17% no utiliza la prtesis
inferior porque est en mal estado
47
.


44
Los encuestados corresponden a beneficiarios de los componentes Odontolgico para hombres y mujeres de escasos
recursos, IRA, ERA y SAPU.
45
La evaluacin se basa en las opiniones de la encuesta realizada en el marco de esta evaluacin a beneficiarios sobre la
necesidad de atenciones dentales con posterioridad al alta odontolgica integral y la capacidad del componente para
atender dichas demandas, y en el estudio de calidad tcnica efectuado por el MINSAL en terreno por odontlogos y
coordinado desde el nivel central durante el ao 2004.
46
ste resultado se evala en base a datos de produccin a nivel de Servicios de Salud.
47
Como las alternativas de respuesta no son excluyentes es posible que los porcentajes sumen ms de 100%.

18
Lo anterior indica que la mayora de reparos de los beneficiarios se relacionan a la calidad
de la(s) prtesis.

Conducta de los beneficiarios:

Las estimaciones realizadas utilizando los mtodos quasi-experimentales descritos en la
seccin 3.2. no entregan evidencia de que exista un cambio en la conducta de los
beneficiarios en relacin a su cuidado dental producto de la educacin preventiva
entregada por el componente. As se obtuvo que la presencia del componente no posee
un efecto estadsticamente significativo.

ndice COPD:

No fue posible realizar una evaluacin de las variaciones en el ndice COPD
48
dado que
solo se dispuso de datos para el ao 2003. La nica informacin que se pudo recoger de
los datos es que el ndice es mayor en zonas urbanas.

3.3.3. Componente de Infecciones Respiratorias Agudas del Nio (IRA)

Los resultados intermedios esperados del Componente IRA son: mejorar el nivel de
resolutividad
49
, mejorar la conducta de los beneficiarios en relacin a la prctica de las
sugerencias y consejos preventivos que se les da en las salas IRA, conocer y cumplir los
protocolos y normas tcnicas, y fortalecer la capacidad de diagnstico y derivacin del
nivel primario
50
.

Nivel de Resolutividad:

Los resultados sobre capacidad resolutiva de las salas IRA son evaluados
adecuadamente, ya que slo el 11% de las encuestados fue derivado para ser atendido
en otro centro de salud, y el 77% percibe que los pacientes se recuperaron gracias al
tratamiento que recibieron.

Conducta de los beneficiarios:

El 89% de los encuestados que recibieron consejos preventivos expresan que los
practican siempre o muy seguido.

Conocimiento y cumplimiento de los protocolos y normas tcnicas:

El anlisis de la informacin del estudio de casos realizado indica que, de acuerdo a la
informacin registrada en la ficha clnica de los pacientes atendidos en los das y las salas
seleccionadas para este estudio
51
, el manejo clnico fue concordante con las normas

48
Caries, piezas obturadas, piezas perdidas por caries, dientes permanentes.
49
Este resultado se evala a travs de la informacin obtenida de la encuesta a los beneficiarios del componente y del
estudio de casos realizado por un experto de la salud.
50
Este tema no es abordado en esta evaluacin debido a la falta de informacin y bases de datos del componente.
51
Un da del mes de enero y un da del mes de julio seleccionados aleatoriamente. No obstante los casos revisados fueron
escasos (como corresponde en esta metodologa) y los consultorios y regiones elegidos de manera no aleatoria, por lo que
el estudio carece de representatividad estadstica. Se visitaron 4 consultorios en las Regiones Metropolitana, IV, y VI. La
desagregacin y el detalle de la muestra y los casos estudiados se pueden ver en el Anexo N 13 del Informe.

19
tcnicas de IRA del Ministerio de Salud, tanto en las indicaciones mdicas como en el
manejo kinsico.

Componente de Enfermedades Respiratorias del Adulto (ERA)

Los resultados intermedios esperados y los mecanismos para evaluarlos son los mismos
que para el componente IRA.

Nivel de resolutividad:

Segn los resultados obtenidos las salas ERA son altamente resolutivas, slo el 15% de
los pacientes fue derivado por el componente para ser atendido en otro centro de salud.
El 74% indica que solucion el motivo de la consulta y se recuper con el tratamiento
recibido en la sala ERA.

Conducta de los beneficiarios:

El 85% de los encuestados que recibieron consejos sealan que los practican siempre o
muy seguido.

Conocimiento y cumplimiento de los protocolos y normas tcnicas:

Respecto al manejo de normas tcnicas ERA y protocolos, los resultados indican que el
manejo clnico de estos pacientes de acuerdo a las normas tcnicas es variable en cada
sala, encontrndose casos con estudio incompleto y manejo inadecuado. Segn la
opinin del experto que realiz el estudio de casos
52
, es posible que parte de estas
deficiencias estn relacionadas con la falta de acceso a un estudio de diagnstico previo,
lo cual fue ms notorio en los consultorios fuera de la Regin Metropolitana.

Del mismo modo, el cumplimiento de las normas tcnicas del componente ERA en el
manejo teraputico de los pacientes fue tambin muy variable. Segn la opinin del
experto que realiz el estudio de casos, se observ que en el establecimiento donde se
contaba con horas de mdico ERA el manejo fue generalmente adecuado, mientras que
donde esto no ocurra, existan ms deficiencias
53
.

52
Se visitaron 4 consultorios en las Regiones Metropolitana, IV, y VI, los que corresponden a los mismos consultorios
visitados para el estudio de casos de las salas IRA.
53
Segn las normas tcnicas el componente debe proporcionar 22 horas semanales de mdico por cada 2 o 3 salas ERA.

20

3.3.5. Componente Apoyo Diagnstico para la Resolucin Ambulatoria de
Problemas Respiratorios en Nios y Adultos.

La resolutividad del componente es evaluada positivamente. Un 90% de quienes se
tomaron una radiografa declaran seguir controlndose en estos recintos luego de
obtenido el diagnstico. El 62% de los motivos por los cuales se les solicit radiografa a
los pacientes coincidi con el diagnstico realizado
54
.

El estudio de casos realizado
55
indic que la solicitud de radiografa para un 50% de los
casos no era pertinente
56
. Sin embargo, el estudio no pudo determinar la causa exacta de
este problema, dada la existencia de un dficit en los registros de las fichas clnicas, lo
que impidi conocer con exactitud el tratamiento realizado por los mdicos a cargo.

3.3.6 Componente Servicio de Atencin Primaria de Urgencia (SAPU)

Los resultados intermedios esperados de este componente son mejorar el nivel de
resolutividad
57
, conocer y cumplir los protocolos y normas tcnicas de la atencin en
SAPU
58
, y mejorar la conducta de los beneficiarios inducidos por las actividades
educativas del componente.

Nivel de Resolutividad

De acuerdo a catastro de MINSAL, menos del 3% de los pacientes es derivado a otro
centro de salud, y segn los encuestados esta cifra es del 8%. Por otro lado, el 66% de
encuestados reconoce no haber recibido otras atenciones con posterioridad a la ltima
consulta en SAPU para resolver el mismo problema de salud. Sin embargo, dentro de ese
conjunto, el 34% manifiesta haber necesitado nuevas atenciones. Por tanto, el porcentaje
de personas que qued conforme con el tratamiento entregado en SAPU y no requiri de
atenciones adicionales constituye el 44% del total de la muestra. Esto sugiere tener
cautela al evaluar la resolutividad, sobretodo considerando que los SAPU atienden
mayoritariamente pacientes policonsultantes.

La mayor parte de los beneficiarios, de no haber podido atenderse en SAPU hubiese
optado por la atencin pblica hospitalaria. En efecto, el 66% de los encuestados seala
como alternativa de atencin al servicio de urgencia de hospital pblico y hospital del
SNSS. Esto permite suponer una contribucin del Servicio de Atencin Primaria de
Urgencia en la descongestin de los establecimientos hospitalarios
59
.

54
Los pacientes son aquellos beneficiarios de las salas IRA y ERA que fueron encuestados en el marco de esta evaluacin.
55
Se visitaron las salas IRA y ERA de sus correspondientes estudios en las regiones Metropolitana, IV y VI.
56
Ntese que este estudio no es estadsticamente representativo, por lo tanto no se pueden extrapolar las conclusiones
para todos los establecimientos de atencin primaria que cuentan con el componente.
57
Este resultado se analiza segn informacin del MINSAL de Departamento de Estadsticas e Informacin de Salud
(DEIS) y las opiniones vertidas en la encuesta a beneficiarios sobre la necesidad de atenciones mdicas posteriores,
incluyendo derivaciones a centros de emergencia de mayor complejidad.
58
Este resultado se evala con informacin del estudio de casos referido a la calidad tcnica y pertinencia de los
tratamientos.
59
El equipo evaluador intent plantear un modelo de datos de panel para encontrar una posible relacin causal entre las
consultas a nivel de SAPU y de urgencia hospitalaria en la Regin Metropolitana, la escasez de datos (despus de realizar
las gestiones en todas las instancias relevantes del MINSAL) y su discontinuidad impidi la configuracin de un modelo
robusto. Por estos motivos, se desestim dicha posibilidad. No obstante, a travs de las opiniones de los mismos
beneficiarios expresadas en la encuesta es posible conocer a grandes rasgos qu tipo de centros de atencin mdica

21
Conducta de los beneficiarios

El 75% de los beneficiarios que recibi consejos preventivos manifest ponerlos en
prctica siempre.

Conocimiento y cumplimiento de los protocolos y normas tcnicas.

El anlisis del estudio de casos realizado en cuatro establecimientos de la Regin
Metropolitana, durante el primer trimestre de 2005, muestra que el grado de cumplimiento
y calidad tcnica es variable en cada centro, de acuerdo a sus particularidades
60
.

En general, todos los pacientes son controlados en sus signos vitales, pero no siempre la
informacin que contienen las hojas de atencin permite precisar diagnsticos y manejo
teraputico con exactitud en todos los establecimientos
61
, existiendo un problema de
calidad en los registros. Tambin se observ heterogeneidad en la derivacin de
pacientes. En algunos recintos la totalidad de los pacientes derivados a centros de
urgencia de mayor complejidad correspondieron a urgencias no-vitales o vitales, y los
traslados se realizan en forma oportuna y en vehculos perfectamente habilitados para ello
(salvo por decisin voluntaria del mismo paciente). En otros, se detectaron varias
deficiencias en el manejo y decisin de traslado a otros centros asistenciales, por cuanto
parte de estos traslados pudo haberse evitado.


3.4. Resultados Finales

3.4.1. Componente Odontolgico

El Componente Odontolgico tiene entre sus objetivos recuperar integralmente la salud
bucal de sus beneficiarios. En este sentido, a nivel de resultados finales se espera que los
beneficiarios obtengan una mejor percepcin de su salud bucal. Adems se espera que
los beneficiarios trabajen una mayor proporcin de horas mensuales, tengan mayores
salarios y mayor estabilidad laboral
62
.

Los resultados de las estimaciones indican que los beneficiarios tienen en promedio una
mejor apreciacin de su salud dental. As, los beneficiarios presentan entre un 23% y un
35% de mayor probabilidad de percibir tener una buena salud dental respecto del grupo
de control
63
. Esto considerando los resultados de la estimacin por matching y diferencia

podran estar siendo descongestionados gracias a la existencia de establecimientos SAPU, an cuando su impacto no
pueda ser cuantificado.
60
Para este componente, se ha decidido realizar el estudio solamente a nivel de la Regin Metropolitana debido a que no
se aprecian diferencias de consideracin en las consultas de morbilidad atendidas por SAPU entre distintas regiones.
Concretamente, se visitarn cuatro recintos SAPU a nivel metropolitano, nmero necesario para atender las categoras de
las comunas pobre, no pobre; SAPU Corto y SAPU largo.
61
Esto equivale a decir que existe una alta heterogeneidad entre establecimientos en relacin al tipo de informacin que
registran sobre las pacientes y las atenciones brindadas. Lo anterior dificulta la obtencin de conclusiones contundentes
sobre el servicio entregado, por cuanto no queda claro si el dficit se encuentra en la calidad de la atencin, en la calidad
del registro, o en ambos.
62
Diversos documentos reconocen que la recuperacin de la salud bucal mejora la autoestima y por ende podran favorecer
la insercin laboral. Dadas estas consideraciones y, aunque la insercin laboral no es objetivo especfico de este
componente, se evala la hiptesis de un efecto sobre esta dimensin.
63
Este resultado se obtuvo con un 99% de confianza estadstica. Este nivel de confianza es bajo el supuesto de que el
modelo considera toda la informacin relevante para explicar el resultado final.

22
en diferencia. Por otra parte, el componente no posee un impacto estadsticamente
significativo sobre la empleabilidad y los ingresos de los beneficiarios
64
.

3.4.2. Componente IRA

EL resultado final esperado del componente IRA es reducir la mortalidad infantil por
enfermedades respiratorias agudas. En particularidad se evala el efecto del programa
sobre la mortalidad por causas respiratorias de menores de 1 y 15 aos
65
. Se estima
mediante la metodologa descrita en la seccin 3.2. para el perodo 1987-2000
66
.

Los resultados de la evaluacin de impacto indican que con una confianza estadstica de
un 99%
67
, el componente diminuye la tasa de mortalidad infantil por causas respiratorias
en menores de 1 ao en un 6% y en menores de 15 aos en un 5%. La estimacin
adems seala que la campaa de invierno, la educacin de la madre y el nivel de
pobreza de las personas son variables determinantes de la mortalidad infantil en el pas.
La siguiente tabla entrega los parmetros estimados y los niveles de significancia
estadstica para cada variable incluida en el modelo.

Resultados Impacto: Tasa de Mortalidad. Menores de 1 y 15 aos
Menores de 1 ao Menores de 15 aos
Variables Explicativas del Modelo Parmetro
Estimado
Confianza
Estadstica
Parmetro
Estimado
Confianza
Estadstica
Componente IRA -6% 99% -5% 99%
Campaa de Invierno -26% 99% -14% 95%
Educacin de la Madre -57%
68
95% -23% 95%
Tasa Pobreza 118%
69
99% 182% 99%
Nmero de Observaciones 140 - 140 -

3.4.3. Componente ERA

El resultado esperado final del componente ERA es reducir la mortalidad y la letalidad de
las enfermedades respiratorias del adulto en Chile. En particular se evala si las salas
ERA reducen la mortalidad por causas respiratorias en los mayores de 65 aos (adultos
mayores). Se estima mediante la metodologa descrita en la seccin 3.2. para el perodo
2000-2002
70
.

64
No se registraron efectos en variables de situacin laboral despus de haber realizado estimaciones por los mtodos de
matching en corte transversal y de diferencias en diferencias.
65
La mortalidad por causas respiratorias se define como el cuociente entre el nmero de defunciones por causas
respiratorias y la poblacin del grupo etreo correspondiente multiplicado por cien mil. La poblacin de este grupo etreo
fue proyectada a partir de informacin sobre la composicin etrea de la poblacin comunal extrada de los censos de 1992
y 2002. Se supuso un crecimiento exponencial de la poblacin.
66
Para todas las estimaciones, la variable utilizada para medir la presencia del programa fue nmero de salas IRA por
100.000 habitantes menores de 15 aos a nivel de Servicio de Salud.
67
Estos grados de confianza son bajo el supuesto de que se cumple la condicin de identificacin de efecto causal. Es
decir, que no existen variables relevantes que estn omitidas del modelo.
68
La variable educacin de la madre mide el porcentaje de mujeres mayores de 18 aos pertenecientes a los hogares de
los menores de un ao, que al menos han cursado la educacin bsica. La estimacin indica que un aumento de 1% en el
porcentaje de mujeres que han cursado al menos la educacin bsica disminuye en un 57% la mortalidad infantil.
69
Este parmetro indica que un aumento del 1% en el porcentaje de hogares pobres aumenta en un 118% la tasa de
mortalidad infantil.
70
Para todas las estimaciones, la variable utilizada para medir la presencia del programa fue nmero de salas ERA por
100.000 habitantes mayores de 20 aos a nivel de Servicio de Salud. Las salas funcionan desde el 2001 pero se agregaron
datos del ao 2000 para capturar la situacin sin programa.

23
Los resultados de la evaluacin de impacto del componente ERA indican que con una
confianza estadstica de un 99%, el componente diminuye la tasa de mortalidad de
mayores de 65 aos en un 8%
71
. La estimacin adems seala que el programa Adulto
Mayor tiene impacto sobre la mortalidad de esta poblacin. La siguiente tabla entrega los
parmetros estimados y los niveles de significancia estadstica para cada variable incluida
en el modelo.

Resultados Impacto: Tasa de Mortalidad. Mayores de 65 aos
Variables Explicativas del
Modelo
Parmetro
Estimado
Confianza
Estadstica
Componente ERA -8% 99%
Gasto Pblico en Salud -0,5% - de 90%
Programa Adulto Mayor -21% 99%
Nmero de Observaciones 69 -


3.4.3. Componente SAPU

El resultado final esperado del componente SAPU
72
es la reduccin de la mortalidad por
traumatismos, accidentes y cuerpos extraos en zonas urbanas
73
. Se utiliza la
metodologa de panel descrita en la seccin 3.2. Las causas de muerte antes descritas
fueron seleccionadas en consideracin al tipo de atenciones que se realizan en los
servicios de emergencia.

Los resultados de la evaluacin de impacto del componente SAPU indican que no existe
confianza estadstica de que el efecto del componente sobre la tasa de mortalidad sea
distinta de cero. La estimacin adems seala que la escolaridad de mayores de 18 aos
tiene un efecto negativo sobre la mortalidad de la poblacin y que la tasa de pobreza tiene
un efecto positivo sobre esta.

Resultados Impacto: Tasa de Mortalidad por traumatismos, accidentes y cuerpos
extraos en zonas urbanas
Variables Explicativas del
Modelo
Parmetro
Estimado
Confianza
Estadstica
Componente SAPU 8% - de 90%
Dummy 1998 -9% 90%
Escolaridad Mayores 18 aos -11% 99%
Tasa de Pobreza 88% 99%
Nmero de Observaciones 105 -



71
Sin embargo, a diferencia de la estimacin del componente IRA, existen razones metodolgicas para desconfiar de la
identificacin y precisin de este resultado. 1) No fue posible incorporar en el modelo variables socioeconmicas, las cuales
en la estimacin del componente IRA eran significativas y hacan disminuir el parmetro de impacto del programa. 2) La
confianza estadstica se obtiene mediante la estimacin de matriza de varianza-covarianza FGLS la cual no es precisa
cuando se cuenta con pocos datos. La imprecisin es mayor al estimar con datos de panel.
72
Se consider el nmero de SAPUs que se encontraban funcionando en cada una de las unidades de anlisis
consideradas. Esta variable requiri indagar sobre el ao en que empezaron a operar cada una de los SAPUs del pas. La
variable dicotmica que captura la presencia del componente SAPU ao a ao est dada por; d=1 si el componente SAPU
existe desde el ao t en adelante y 0 en caso contrario.
73
Se define la mortalidad como el cuociente entre el nmero de defunciones por causas de traumatismos, accidentes y
cuerpos extraos y la poblacin, multiplicada por cien mil.

24
4. Uso de recursos

4.1. Antecedentes Financieros

A continuacin se presenta el presupuesto asignado y gasto efectivo estimado
74
de los
componentes analizados en el perodo de evaluacin:
Presupuesto (Aporte Fiscal
(1)
) Componentes 1999-2003 (Miles de $2004)
Ao
Fondo de
Incentivo
Odontolgico IRA ERA
Apoyo
Diagnstico
SAPU Total
2001 2.031.791 665.311 3.198.494 178.645 - 6.325.593 12.399.834
2002 1.230.676 1.061.294 3.160.142 829.358 231.458 6.670.446 13.183.374
2003 1.172.606 2.011.167 3.402.186 1.364.238 368.176 7.214.551 15.532.924
Variacin
2003/2001
-42%
(2)
202%
(2)
6%
(2)
664%
(2)
59%
(3)
14%
(2)
25%
(2)

(1) Incluye slo los recursos transferidos desde el Ministerio de Salud.
(2) Variacin porcentual entre los aos 2001-2003
(3) Variacin porcentual entre los aos 2002-2003

Se observa un crecimiento en el presupuesto asignado para todos los componentes
menos para el componente Fondo de Incentivos.

Gasto de los Programas (Miles de $2004)
Ao
Fondo de
Incentivos
75

Odontolgico IRA ERA
Apoyo
Diagnstico
76

SAPU
77

2001
- 806.864 6.535.128 291.729
- 9.245.035
2002
- 1.270.752 6.749.588 1.221.110
231.458 9.865.027
2003
- 2.454.853 7.768.794 2.274.715
368.176 11.018.617
Variacin
2003/2001
- 204%
(1)
19%
(1)
680%
(1)
59%
(2)
19%
(1)


El nico componente para el cual no se dispone de informacin del gasto anual efectivo
es el componente Fondo de Incentivos. Para todos los dems se observa un crecimiento
en el gasto efectivo.





74
En este informe se consideran dos metodologas para estimar el costo de las atenciones realizadas. La primera de ellas
se desarrolla a partir del Sistema de Costeo de Prestaciones que estima el costo potencial de una prestacin, basada en
estndares de rendimiento de los recursos humanos directos utilizados y asumiendo que no existen tiempos muertos. La
segunda metodologa denominada Costo Promedio de Produccin estima el gasto de funcionamiento de un sistema de
centro de costos. Un centro de costos corresponde a cierta rea de decisin y responsabilidad en materias de gestin que
es identificable con un proceso productivo. Por ejemplo, una Sala ERA o un SAPU el Costo Promedio de Produccin se
define como la razn entre el Costo Total de Produccin y el nmero de prestaciones realizadas. Estas dos metodologas
permiten estimar el costo unitario de las prestaciones realizadas. El gasto agregado de cada uno de los componentes puede
calcularse de dos formas: en primer lugar como el producto del Costo por Prestacin Estimado Potencial y nmero de las
atenciones realizadas. En segundo lugar, como el producto del Costo Promedio de Produccin de una unidad por el
nmero de unidades; por ejemplo, el gasto estimado del componente SAPU se define como el producto entre el nmero de
SAPUS y el costo de funcionamiento de uno de ellos.
75
Debe sealarse que el presupuesto es asignado sin considerar ni costear las lneas de accin involucradas cada ao.
Dada esta complejidad, no se estim el gasto para este componente.
76
Los valores de esta columna corresponden al presupuesto asignado para el componente. Se asume que el 100% del
presupuesto es gastado en radiografas.
77
A partir de una encuesta realizada a SAPUs en todo el pas se detect que en promedio los SAPU largo funcionan 172
horas y por lo tanto las estimaciones estaran subestimando el gasto efectivo del componente.

25
4.2. Economa

La evaluacin del perodo 1999-2003 indica una capacidad significativa del Programa de
movilizar recursos de terceros, especialmente aportes municipales
78
. As el aporte
municipal para el componente odontolgico como proporcin del gasto efectivo aument
de 10% a 18% entre 1999 y 2003.

Para el componente IRA, segn las estimaciones elaboradas en el presente estudio, el
financiamiento proveniente de los Servicios de Salud y de terceros (municipios) ha sido
desde el ao 2001 mayor que el aporte fiscal, por el incremento sostenido en la
participacin de los recursos municipales. El aporte municipal como proporcin del gasto
efectivo creci de 32% a 42% entre 2000 y 2003.

Para el componente ERA, los recursos provenientes de municipios y Servicios crecieron
en el periodo analizado de $113 a $910 millones. El aporte municipal como proporcin del
gasto efectivo se increment de 29% a 37% entre 2002 y 2003.

El componente Apoyo Diagnstico, no cuenta con aportes municipales. El 100% del
aporte fiscal es gastado en las radiografas
79
.

El aporte municipal como proporcin del gasto efectivo para el componente SAPU
aument de 24% a 33% entre 1999 y 2003.

En el total del PRAPS, los aportes de municipios y Servicios se incrementaron en
alrededor de $4,2 miles de millones, entre 2000 y 2003, siendo ms significativo el aporte
municipal. La participacin del aporte municipal como porcentaje del gasto efectivo creci
de 25% en 2000 a 32% en 2003
80
.

4.3. Eficiencia

Dado el carcter limitado y deficiente de la informacin entregada por los Servicios de
Salud, para medir la eficiencia de los componentes solo fue posible construir algunos
indicadores especficos por componente para realizar comparaciones con referentes
internos o externos los que arrojan resultados respecto del programa.

En el componente Odontolgico, el ndice de produccin
81
creci en 3,9 veces entre 1999
y 2003, mientras el aporte fiscal lo hizo en 3,7 veces. Esta mejora de la eficiencia en 7%
es destacable considerando que en el perodo analizado el componente se expandi

78
Conviene aclarar algunas definiciones utilizadas en los clculos: (i) Aporte Fiscal: son las transferencias que se realizan
desde el nivel central a los municipios y Servicios de Salud, especficamente para la ejecucin de los componentes del
PRAPS; (ii) Transferencias Estimadas de Otras Instituciones Pblicas: son los aportes que realizan los administradores de
establecimientos de dependencia de los Servicios de Salud para la ejecucin de los componentes del PRAPS y son
complementarios al Aporte Fiscal. (iii) Otras Fuentes Estimadas (aportes de terceros, aportes de beneficiarios): son los
aportes que realizan los administradores de establecimientos municipales para la ejecucin de los componentes del PRAPS
y son complementarios al Aporte Fiscal. (iv) Gasto Efectivo Estimado: son las estimaciones realizadas en el presente
estudio del gasto total de cada uno de los componentes del PRAPS.
79
Sin embargo, debe sealarse que existe un costo derivado de la administracin del componente, el cual no ha sido
calculado, dada la dificultad para encontrar una metodologa de estimacin.
80
Bajo el supuesto de que el gasto en los componentes Apoyo Diagnstico y Fondo de Incentivo son aproximadamente
iguales a su aporte fiscal. Si bien este supuesto es razonable, se carece de informacin para validarlo totalmente.
81
Se construy un ndice de produccin ponderando las prestaciones identificadas por el monto en que estas son
valorizadas.

26
principalmente en las comunas tipo rural pobre, rural no pobre y tipo costo fijo, las cuales
en promedio tienen costos mayores que las comunas urbanas
82
.

El costo de la canasta de prestaciones promedio del componente, que flucta segn tipo
de comunas entre 74 y 104 mil pesos por beneficiario, es inferior al valor que se obtendra
con los aranceles FONASA igual a 98 mil pesos en todas las comunas, con excepcin de
las de tipo rural pobre y costo fijo.

En el componente IRA, el arancel Fonasa para una infeccin respiratoria aguda (pago
asociado a diagnstico) es de $260.000 por caso
83
. Los aranceles Fonasa para las
consultas integrales de especialidades en hospitales tipo 1, 2 y 3 son de $4.900 y $3.800
por atencin, respectivamente, precios mayores al costo estimado de prestaciones
realizadas en las salas IRA, las que tienen un valor por prestacin que no supera los
$3.900
84
, lo cual lleva a concluir el ahorro de recursos por el tratamiento oportuno en las
salas. El gasto promedio por sala IRA es de $18.614.500.

Anlogamente, el tratamiento de una infeccin respiratoria aguda y el da cama integral
para enfermos geritricos o crnicos tienen un arancel de $260.000 (pago asociado a
diagnstico)
85
y $23.000, respectivamente, valores que exceden el costo estimado de las
atenciones de las salas ERA, que oscila entre $1.400 y $4.500 por prestacin,
dependiendo del tipo de profesional que entrega el servicio y el tipo de comuna. El gasto
promedio por sala IRA es de $21.879.000.

En el Apoyo Diagnstico, el monto de $5.420 entregado por placa radiogrfica por
MINSAL a los establecimientos es claramente inferior a los precios de mercado en
centros privados (cuyo precio mnimo identificado es de $15.000) y al copago Fonasa en
la modalidad de libre eleccin (cuyo valor es superior a $6.000 en los mismos centros
privados consultados).

En el SAPU, el ndice agregado de produccin relativo a la asignacin presupuestaria no
se modific entre 2001 y 2003. El rendimiento de un SAPU corto (7,5 consultas por hora
mdica) es mayor que el de uno largo (5,4). Asimismo, el costo potencial de las consultas
mdicas no excede para ningn tipo de comuna los $1.000, cantidad inferior en
comparacin con el arancel FONASA para consulta mdico de atencin primaria ($3.040)
y el correspondiente a la consulta en un servicio de urgencia de Hospital tipo 1 ($8.000).
Debe advertirse que, si bien los SAPU son una estrategia econmica respecto a los
Servicios de Urgencia Hospitalarios (SUH) y los consultorios de atencin primaria, las
atenciones en SAPU no son estrictamente comparables con su contrafactual en
consultorios, ya que esta ltima es parte de un sistema ms completo que incorpora el

82
Dada la heterogeneidad de comunas, se utiliz para los establecimientos de administracin municipal la tipologa del
Sistema Per Cpita, la cual distingue cinco tipos de comuna: Urbana Pobre (UP), Urbana No Pobre (UNP), Rural Pobre
(RP), Rural No Pobre (RNP) y Costo Fijo (CF). Se define como rural a comunas de menor tamao poblacional, con
mayores gastos en renumeraciones y de operacin; mientras que la pobreza se determina en trminos de ingresos
municipales; en tal sentido se supone que una comuna no pobre tiene mayores recursos para financiar atenciones de salud.
Las comunas Costo Fijo son aqullas con menos de 3.500 beneficiarios FONASA inscritos.
83
El pago asociado a diagnstico (PAD) determina el costo de una canasta promedio de prestaciones para el tratamiento
de un paciente. Evidentemente, se trata de una atencin de mayor complejidad que lo efectuado en la sala IRA.
84
Para estimar el costo de una prestacin se utiliz el tiempo de realizacin de cada prestacin y las remuneraciones
brutas por hora para cada tipo de comuna. Los costos directos e indirectos a cada prestacin fueron imputados como
proporcin de los gastos en recursos humanos.
85
Se advierte que el pago asociado a diagnstico no es estrictamente comparable con la prestacin de la sala ERA porque
el primero incluye una canasta de atenciones, mientras que para las salas se calcularon costos unitarios por tipo de
prestacin.

27
concepto de atencin integral (seguimiento, prevencin, historia clnica, etc.). El gasto
promedio anual por SAPU corto y largo es de $85.583.600 y $124.547.166,
respectivamente.

5. Desempeo y Recursos Involucrados

El PRAPS est formado por componentes heterogneos en sus objetivos y en las
unidades de medicin de beneficios. Por tanto, no es factible agregarlos ni emitir
comparaciones entre los impactos de los componentes. A su vez, algunas variables de
resultado son cualitativas y no son directamente interpretables en unidades de beneficio-
costo. Por esta razn, a continuacin se analiza los resultados de cada componente por
separado en trminos del costo por unidad de resultados.

El gasto por sala IRA para reducir en 1% la mortalidad en menores de un ao, por cada
cien mil habitantes menores de 15 aos, flucta entre 3,5 y 5 millones de pesos (en
valores de 2004)
86
.

El gasto por sala ERA para reducir en 1% la mortalidad en personas mayores de 65 aos,
por cada cien mil habitantes mayores de 20 aos, flucta entre 1,2 y 1,7 millones de
pesos (en valores de 2004)
87
.

Dado que no existe evidencia de impacto del componente Odontolgico sobre el ingreso y
la probabilidad de estar empleado de los beneficiarios, no es posible medir con confianza
estadstica el costo marginal del impacto.

6. Justificacin de la Continuidad

La continuidad del PRAPS se justifica como una estrategia que permite probar nuevas
tecnologas de atencin para problemas de salud relevantes, y como una estrategia de
reforzamiento de iniciativas recientes que carecen de difusin uniforme en el pas. Sin
embargo, la continuidad del PRAPS no se justifica como paliativo de la demanda
insatisfecha, ni como una estrategia permanente y alternativa al sistema per cpita de la
APS.

Viendo cada componente como estrategia de salud independiente del concepto de
reforzamiento, las salas IRA, ERA y los SAPU estn justificados por la vigencia de los
problemas que abordan. En el caso de las enfermedades respiratorias, stas siguen
representando, segn estadsticas oficiales (DEIS - MINSAL) de 2004, el 59% de la
atencin de urgencia de la RM en la poblacin menor de 14 aos, y su atencin oportuna
en consultorios y salas IRA y ERA es una opcin costo efectiva, lo que justifica su
continuidad. Para las personas mayores de 14 aos, este porcentaje asciende a 13%.

Respecto a los SAPU, estudios de la red de urgencia MINSAL indican que al menos el
60% de la demanda que enfrentan los Servicios de Urgencia Hospitalaria (SUH) no es
pertinente de resolverse en estos recintos por su baja complejidad, y por lo tanto requiere
reorientarse hacia el nivel primario y atenderse oportunamente, a menor costo, como
ocurrira en el SAPU.

86
Segn se trate de una misma sala operando en condiciones de menor costo (administrada por Servicio de Salud) o en el
extremo de mayor costo (en comunas tipo Costo Fijo).
87
Segn se trate de una misma sala operando en condiciones de menor costo (comuna Urbana No Pobre) o en el extremo
de mayor costo (comuna Urbana Pobre).

28

El componente Apoyo Diagnstico es relevante porque aborda problemas respiratorios.
No obstante, no est debidamente justificado como una estrategia de compra especfica
de radiografas de trax, respecto a la adquisicin de procedimientos - exmenes o
prestaciones - que requiere la APS y que favorecera el aprovechamiento de economas
de escala o de mbito. Los documentos e informacin oficial carecen de un diagnstico
sobre los niveles de utilizacin de la capacidad instalada de imagenologa en hospitales
que identifiquen la relevancia de comprar radiografas adicionales. Adicionalmente, la
precariedad de sus sistemas de informacin impide dar una respuesta concluyente sobre
su continuidad en trminos de eficacia
88
.

En el componente Odontolgico, la continuidad est justificada desde la perspectiva de la
vigencia del problema que origina el componente. Sin embargo, dado que la atencin
dental es un rea deficitaria en la salud de todos los chilenos, es conveniente tener mayor
informacin para discernir si atender a un grupo especfico - con los costos de transaccin
asociados a la existencia de un presupuesto marcado y convenios es una alternativa
preferible a asignar estos mismos recursos a ampliar de manera general la oferta de
servicios dentales, o a otro segmento de la poblacin. Si el componente avanza en
insertarse en el Programa Chile Solidario, se justificara como parte de una intervencin
integral en beneficio de los sectores ms pobres, y faltara contar con informacin que
determine rigurosamente su impacto en las condiciones de vida y situacin laboral de los
beneficiarios en este nuevo escenario.

La continuidad del Fondo de Incentivo bajo su modalidad actual de funcionamiento es
cuestionable desde diversas perspectivas. Se desconoce el diagnstico concreto sobre el
problema de eficiencia que se pretende abordar y sus eventuales causas. Esto dificulta
discernir si las lneas de accin especficas de cada ao son en efecto las que ms
impactan en el logro del propsito de mejorar la gestin, ms an si el componente
financia metas que ya son parte de otros programas que se realizan, independientemente
de la existencia del Fondo. Adicionalmente, se carece de indicadores de verificacin de la
eficacia, por ejemplo, del impacto de la gestin de listas de espera en la toma de
decisiones y en la capacidad resolutiva del establecimiento.

7. Recomendaciones

1. Potenciar la gestin del PRAPS con una direccin que unifique los elementos diversos
de sus componentes, permita aprovechar sinergias y obtener procesos de produccin
y supervisin ms eficientes. En este sentido se recomienda:

- Revisar la factibilidad de reducir los costos de transaccin asociados a la
multiplicidad de convenios, permitiendo que un solo convenio defina las
condiciones de realizacin de varios componentes del PRAPS, lo que presenta la
ventaja de obtener economas de procesos y acercar las perspectivas de los
distintos componentes en una lgica comn. La adopcin de esta sugerencia es
factible explicitando la responsabilidad de coordinacin a nivel central y regional, y
procurando un manejo flexible para contener las diferencias entre componentes.

88
El 70% de los pacientes de las salas IRA y ERA encuestados con necesidad de una radiografa habran accedido a la
toma de sta antes de 24 horas, tal como lo establecen los lineamientos del componente, pero se desconoce cuntas de
estas personas fueron beneficiarios efectivos de la compra de radiografas. Es decir, est abierta la posibilidad de que la
mayor parte de los exmenes se hayan realizado en la modalidad sin programa y que, por tanto, la presencia del
componente no est reduciendo significativamente los tiempos de espera.

29

- Unificar criterios para el diseo de indicadores de verificacin de logro, y mejorar la
coordinacin con las instancias de MINSAL responsables de consolidar las
estadsticas del sector, de modo de aprovechar los recursos informticos
disponibles
89
.

- Otorgar una lgica comn a la asignacin de recursos desde el nivel central. Es
decir, si bien los componentes son diversos, en cada uno se esperara que la
asignacin hacia los niveles regionales incorpore ex ante las diferencias de la
poblacin a cargo segn su perfil epidemiolgico y socioeconmico. Este aspecto
tambin incluye la conveniencia de verificar el cumplimiento de los criterios de
asignacin de recursos transferidos para la expansin de un componente (ERA,
SAPU, Odontolgico).

- Identificar los componentes cuya funcin normativa requiera mayor desarrollo a
nivel central. Por ejemplo, en la adecuacin de los modelos de atencin del SAPU
a su perfil de usuarios (enfermos crnicos y policonsultantes). Los resultados de la
encuesta llevan a plantear esta sugerencia a los componentes SAPU, ERA e IRA.

2. Priorizar, en el entendido del PRAPS como reforzamiento, estrategias innovadoras
que se encuentren en perodo de prueba, cuya presencia en el pas es parcial, o que
atiendan demanda insatisfecha coyuntural. Es decir, los componentes ya validados en
trminos de gestin y resultados sanitarios, difundidos a nivel nacional y que abordan
problemas de salud de carcter permanente son susceptibles de incorporarse al
modelo de gestin descentralizada y financiamiento per capita. El componente IRA
satisface todas estas condiciones, en tanto el componente ERA podra requerir un
perodo mayor de experimentacin y difusin antes de trasladarse a la modalidad per
capita.

Componente Fondo de Incentivos

3. De continuar el componente Fondo de Incentivo, se sugiere una redefinicin desde su
diseo, planteando un modelo de causalidad de las variables que generan el problema
de gestin que se pretende abordar, y que ste sea relevante. Adems, se debera
revisar la conveniencia de atacar problemas de gestin a nivel local (consultorio)
respecto a temas transversales al conjunto de la APS y el sistema pblico de salud
(flexibilidad de gestin de recursos humanos, incentivos a mayor competencia y
orientacin al usuario, etc.).

4. Reducir la dispersin de lneas de accin que se apoyan y otorgarles mayor
continuidad en el tiempo. Esto no es incompatible con plantear que el cumplimiento de
lo programado se refleje en indicadores verificables en periodos acotados de tiempo.

5. Definir metas de desempeo que se puedan relacionar con los recursos asignados
cuando requieran produccin adicional - y permitan identificar el esfuerzo generado

89
Es vlido preguntarse si es preferible radicar los sistemas de informacin en el nivel central o en los Servicios de Salud.
De acuerdo al marco conceptual presentado en esta investigacin, la ejecucin de un marco regulatorio (definido a nivel
central) puede optimizarse en el nivel regional (Servicios de Salud) que debiera poseer mayor informacin sobre las
realidades locales. No obstante, por lo aprendido en esta investigacin, los recursos informticos del sector parecen
escasos y los Servicios de Salud son heterogneos en el grado de cumplimiento de la tarea de tuicin tcnica que les
asigna el Estatuto de Atencin Primaria, argumentos a favor de una solucin ms centralizada. Este comentario es aplicable
a todos los componentes.

30
por el incentivo. Esto es clave cuando se proponen actividades que ya estn
financiadas por otros programas de salud.

6. Garantizar que los recursos que premian el desempeo lleguen efectivamente a las
personas y/o establecimientos que alcanzaron el mayor cumplimiento de metas.

7. Disear indicadores de verificacin que, a diferencia de los actuales, impliquen mayor
exigencia y sirvan para diferenciar a los establecimientos ms eficaces. En este
sentido, los indicadores de logro en reas como OIRS y gestin de lista de espera son
ms adecuados si dan cuenta del impacto de dichas estrategias en la toma de
decisiones del consultorio.

8. Utilizar estrategias ms simples para abordar aspectos relevantes de gestin,
motivacin y desempeo de los recursos humanos a nivel local, tales como:
concursos, incentivos variables vinculados a estndares de atencin al cliente o al
ejercicio de los directivos de establecimientos.

Componente Odontolgico

9. Determinar la validez del componente Odontolgico como programa de salud. Se
sugiere entregar indicadores que respalden la atencin a un grupo especfico - con los
costos de transaccin asociados a la existencia de un presupuesto marcado y
convenios como una alternativa preferible a asignar estos mismos recursos a
ampliar de manera general la oferta de servicios dentales o de otras prestaciones.

10. Reconsiderar la posibilidad de reactivar lneas de cooperacin intersectorial, de modo
que los beneficiarios de escasos recursos reciban atencin integral que mejore sus
oportunidades econmicas y calidad de vida. Esto podra hacerse potenciando la
participacin de beneficiarios del Chile Solidario en el componente dado que se
considera que la informacin cualitativa y cuantitativa analizada muestra que la
vinculacin del componente con Chile Solidario es an incipiente.

11. Revisar la ejecucin de la focalizacin. Se requiere indagar si existe informacin
suficiente para seleccionar a participantes que renan el perfil establecido para la
poblacin objetivo actual, el cual difiere significativamente de los beneficiarios
efectivos, como se confirm en la encuesta a grupos de tratamiento y control. Si no es
factible una focalizacin exitosa, se sugiere difundir criterios complementarios por
ejemplo: tiempo en lista de espera por atencin odontolgica- que acoten los
mrgenes para la discrecionalidad. Esto es especialmente importante porque el
componente entrega un monto fijo por alta odontolgica integral, lo que representa un
incentivo potencial para seleccionar a los pacientes ms sanos.

12. Mejorar el seguimiento a los pacientes, incluyendo en la canasta de prestaciones al
menos un control posterior para verificar la conformidad de las tapaduras y de las
prtesis entregadas. Esto redundara en la satisfaccin usuaria, calidad del
componente y tambin en su eficiencia, por ejemplo, reduciendo la subutilizacin de
prtesis, que hoy involucra a cerca del 20% de los beneficiarios encuestados.





31
Componente IRA

13. Avanzar en la integracin de las salas IRA al modelo de gestin descentralizado de la
APS. Un aspecto concreto se refiere a permitir desde el nivel central una mayor
coordinacin entre los profesionales de las salas y el resto del consultorio, y que los
primeros apoyen de manera ms flexible las necesidades del establecimiento, lo que
permitira al consultorio planificar sus tareas en perodos en que se sabe que la
demanda de atenciones respiratorias es menor.

14. Evaluar la factibilidad de dar continuidad a las condiciones contractuales del personal
de las salas.

15. Explicitar la ponderacin de los factores demogrficos, epidemiolgicos, ambientales y
socioeconmicos en la decisin de asignacin de recursos para la implementacin de
nuevas salas.

16. Revisar el modelo de atencin de las salas y su adecuacin al perfil de necesidades
de los enfermos crnicos, que sin constituir la mayora - la tecnologa de las salas se
orienta a patologas agudas - son un segmento no menor (ver recomendaciones ERA).

17. Mejorar los mecanismos de supervisin y recopilacin de informacin, agregando al
monitoreo sanitario que se realiza en los centros centinela, los indicadores de
caracterizacin de la produccin, eficacia, calidad y eficiencia que permitan una
evaluacin ms rigurosa y continua del desempeo a nivel regional y comunal.

Componente ERA

18. Avanzar en la integracin de las salas ERA al modelo de gestin descentralizado de la
APS. Un aspecto concreto se refiere a permitir desde el nivel central una mayor
coordinacin entre los profesionales de las salas y el resto del consultorio, y que los
primeros apoyen de manera ms flexible las necesidades del establecimiento, lo que
permitira al consultorio planificar sus tareas en perodos en que se sabe que la
demanda de atenciones respiratorias es menor.

19. Evaluar la factibilidad de dar continuidad a las condiciones contractuales del personal
de las salas.

20. Explicitar la ponderacin de los factores demogrficos, epidemiolgicos, ambientales y
socioeconmicos en la decisin de asignacin de recursos para la implementacin de
nuevas salas.

21. Dado que el componente replica la tecnologa de las salas IRA, conviene evaluar -
tcnicamente y desde el usuario - el modelo de atencin y su adecuacin al perfil de
necesidades de los enfermos crnicos, que constituyen la mayora de sus
beneficiarios y requieren un cuidado integral que maneje oportunamente sus
problemas y las morbilidades que son tratadas en otros programas del consultorio
orientados a este sector.

22. Mejorar los mecanismos de supervisin y recopilacin de informacin, agregando al
monitoreo sanitario que se realiza en los centros centinela los indicadores de

32
caracterizacin de la produccin, eficacia, calidad y eficiencia que permitan una
evaluacin ms rigurosa y continua del desempeo a nivel regional y comunal.

Componente Apoyo de Diagnstico

23. De continuar el componente Apoyo de Diagnstico, se recomienda redefinirlo desde
su objetivo y el diagnstico del problema hasta los sistemas de informacin que
permitan validar su eficacia. En este sentido, se debera respaldar la pertinencia de
esta estrategia de compra especfica de radiografas de trax. Es deseable financiar
un diagnstico oportuno de enfermedades respiratorias, pero se desconocen las
ventajas especficas de desarrollar esta iniciativa de manera aislada respecto a la
adquisicin de procedimientos - exmenes o prestaciones - que requiere la APS y que
favorecera el aprovechamiento de economas de escala o de mbito90. Asimismo, se
debe actualizar el diagnstico sobre el nivel de utilizacin de la capacidad instalada de
imagenologa en el sistema pblico de salud, con el propsito de identificar si
realmente el componente aportara a mejorar la oportunidad de la atencin respecto a
la modalidad sin programa.

24. Explicitar criterios de asignacin de recursos y la ponderacin de los factores
demogrficos, epidemiolgicos y socioeconmicos.

25. Construir un sistemas de monitoreo y evaluacin que permita recopilar informacin de
un conjunto crtico de indicadores que verifiquen la priorizacin de menores de un ao
y adultos mayores, as como la eficacia, calidad e impacto en reducir los tiempos de
espera por radiografas.

Componente SAPU

26. Hacer compatible su carcter dual de puerta de entrada a la red de urgencia y de
establecimiento que mayoritariamente atiende morbilidad general. El balance actual
desfavorece el segundo objetivo, y requiere considerar ajustes en la regulacin y en el
modelo de atencin para que el SAPU asegure un ingreso adecuado a la red electiva.
La evidencia de la encuesta revela que los SAPU tienen clientes frecuentes que
podran resolver sus problemas recurrentes en el consultorio.

27. Fortalecer el papel normativo de los niveles central y regional, promoviendo una mayor
vinculacin con el consultorio y los programas de la APS que se realizan en l. Esto
permitira un mejor seguimiento de los policonsultantes, muchos de los cuales
podran ser enfermos crnicos, que actualmente cuestionan la calidad y costo
efectividad del SAPU y requieren un cuidado integral como el que entrega el
consultorio. Adicional al tema de posibles enfermos crnicos se encuentra el de un
segmento no menor de personas que prefiere una atencin de choque - aunque no
sea integral por restricciones de su jornada laboral o por la comodidad de acceso
relativa al horario del consultorio.

28. Otra forma de avanzar en adecuar la oferta de la APS al perfil de demanda para
equilibrar impacto sanitario y satisfaccin usuaria, sera sustituir el SAPU por
extensin horaria del consultorio, o incorporar al recinto funcionarios que trabajen bajo

90
La sola evidencia de que los exmenes comprados bajo esta modalidad tendran menor precio es insuficiente si no es
pertinente adquirirlos.

33
esta modalidad. Si esta alternativa no est disponible, conviene tener para estos
pacientes, al menos, un registro o memoria sobre sus visitas y una estrategia que los
incentive a atenderse en el consultorio como mejor opcin.

29. Evaluar la posibilidad de restringir el horario de funcionamiento de los SAPU en la
madrugada, periodo en el cual los SUH estn en mejores condiciones de atender la
urgencia vital. En este estudio se ha identificado una menor productividad de los
SAPU largos respecto a los cortos91.

30. Explicitar la normativa existente en relacin a la ponderacin de los criterios actuales
demogrficos, socioeconmicos, etc. - utilizados para la expansin del componente
SAPU.

31. Mejorar la supervisin del desempeo de los SAPUs. A diferencia de otros, el diseo y
recopilacin de indicadores puede potenciarse aprovechando la informacin que ya
existe en otras unidades del MINSAL, Departamento de Estadsticas, equipo de
monitoreo de la red de urgencia, entre otros.

91
El equipo evaluador no dispuso de informacin para cuantificar la importancia de una eventual duplicidad de horario con
los consultorios adyacentes a los SAPU que cuentan con extensin horaria durante las tardes.