Gobernanza de La Tierra en Colombia Propuesta Conceptual y Metodológica para Su Evaluación

GOBERNANZA
GOBERNANZA
de la tierra en Colombia
Propuesta conceptual y metodológica para su evaluación
GOBERNANZA
Iván Duque Márquez
Presidente de la República de Colombia
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR)
Andrés Valencia Pinzón

Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural
Javier Pérez Burgos
Viceministro de Desarrollo Rural
Marcela Urueña Gómez

Viceministra de Asuntos Agropecuarios
Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA)
Felipe Fonseca Fino

Director general
Mercedes Vásquez de Gómez

Secretaria general
Dora Inés Rey Martínez

Directora técnica de Ordenamiento de la Propiedad
y Mercado de Tierras
Daniel Alberto Aguilar Corrales

Director técnico de Uso Eficiente del Suelo Rural y
Adecuación de Tierras
Daniel Mauricio Rozo Garzón

Jefe de la Oficina de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones
Luz Marina Arévalo Sánchez

Gloria Cecilia Chaves Almanza
Emiro José Díaz Leal
Sandra Milena Ruano Reyes
Johana Trujillo Moya
Asesores
2
PRESENTACIÓN
Con fundamento en el «Marco de evaluación de la gobernanza de la

tierra» (LGAF) y en el informe de «Mejora de la gobernanza de la tierra
en Colombia», generado por el Banco Mundial, los cuales brindaron
importantes elementos de análisis y evaluación en materia de marcos
legales, políticas públicas y prácticas relacionadas con la tierra y su uso,
la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) se dio a la tarea
de adaptar el LGAF para Colombia mediante la configuración de un
instrumento que pudiera aplicarse con continuidad, en función de la
planeación rural, económica y social del país. Como resultado, se obtu-
vo un conjunto de indicadores utilizado como insumo para la propuesta
metodológica y estructuración de la línea base de indicadores de se-
guimiento y evaluación de políticas públicas relacionadas con el orde-
namiento social de la propiedad rural y el mercado de tierras rurales.
Para efectos de consolidar el proceso de la línea base de indicadores

y como soporte al mencionado seguimiento y evaluación de dichas
políticas públicas, la UPRA buscó incluir un informe con la evaluación de
la gobernanza de la tierra en el país; obtuvo una propuesta metodoló-
gica, junto con la conceptualización de la gobernanza de la tierra en
Colombia, que involucró cinco categorías de análisis sobre las cuales
debía basarse el proceso de evaluación en materia de ordenamiento
social de la propiedad rural y el mercado de tierras rurales1.
Cruzadas las cinco categorías de análisis de la gobernanza de la tierra

en Colombia con la estructura temática e indicadores de la línea base,
pudo observarse que no existía relación directa, sin desconocer la rele-
vancia de estos indicadores en términos de contexto y como insumo de
diagnóstico para las comentadas labores de seguimiento y evaluación.
Otro de los cruces realizados se dio entre la estructura temática, los indi-
cadores de la línea base, los ejes estratégicos y líneas de acción de las
«Bases para la formulación de la política pública de gestión del territorio
para usos agropecuarios» (Gestua)2, incluidas las categorías de análisis
1.
Puede decirse que esta conceptualización constituye la primera en su tipo para el país.
2.
UPRA (2015).
4
GOBERNANZA DE LA TIERRA EN COLOMBIA
de la gobernanza de la tierra en Colombia. A diferencia del cruce ante-

rior, este ejercicio arrojó interesantes coincidencias y elementos de ali-
neación, y dejó planteada la necesidad de avanzar en la identificación
de actores y fuentes de información que permitieran la evaluación de
la gobernanza de la tierra y trascendieran a una gobernanza territorial
agropecuaria, extensiva tanto al ordenamiento social como al produc-
tivo de la propiedad rural.
Lo anterior, con la perspectiva del enfoque territorial del desarrollo rural,

mediante una renovada e integral aproximación al territorio, basada
en su profundo conocimiento y en el reconocimiento de los diversos ac-
tores, sus intereses y motivaciones, además, entendiendo que el Estado
y el Gobierno en sí mismos no son suficientes, incluso bajo esquemas de
demostrada capacidad, eficiencia y efectividad (gobernabilidad).
De esta forma, el desarrollo rural con enfoque territorial y la gobernanza

de la tierra exigen un Estado-gobierno y una sociedad comprometidos
y articulados, que interactúan como codirectores de la organización
territorial rural para identificar y diagnosticar las distintas problemáticas
que aquejan el campo colombiano, priorizar en medio de las limitacio-
nes aquellas que deben agendarse y agenciare con premura, y definir,
administrar o gestionar soluciones que se traduzcan en el mejoramiento
de las condiciones de vida de los habitantes y las comunidades rurales.
En ese orden de ideas, se presenta la siguiente propuesta conceptual

y metodológica de gobernanza de la tierra en Colombia, como punto
de partida y reflexión para una planificación y transformación del cam-
po incluyente, participativa, legítima y efectiva. La invitación es, enton-
ces, a pensar de qué manera se logra inducir la gobernabilidad dentro
de la gobernanza de la tierra, para hacer vinculantes las decisiones y
acciones del ordenamiento productivo y social de la propiedad rural,
las cuales competen a todos los actores, públicos y privados, como co-
directores y constructores del territorio y el desarrollo rural.
Felipe Fonseca Fino
5
TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN 8
INTRODUCCIÓN 12
CAPÍTULO 2
2. PROPUESTA DE ESTRUCTURA TEMÁTICA 33
Y OTROS ASPECTOS PARA ABORDAR LA
EVALUACIÓN DE GOBERNANZA DE LA
TIERRA RURAL EN COLOMBIA
2.1 ESTRUCTURA TEMÁTICA PARA LA 34

EVALUACIÓN DE LA GOBERNANZA DE LA
1
CAPÍTULO 2.1.1 Sinergia positiva para la gobernanza 34

de la tierra rural en Colombia (a)
1. DEFINICIÓN DE LA GOBERNANZA DE LA 14
2.1.2 Gestión para la gobernanza de la 37
TIERRA RURAL
tierra rural en Colombia (b)
1.1 APROXIMACIÓN CONCEPTUAL DE LA
15 2.1.3 Sostenibilidad: hacia una gobernanza 38
GOBERNANZA DE LA TIERRA
de la tierra rural en Colombia (c)
1.1.1 Gobernanza 15
2.1.4 Estatalidad e institucionalidad en el 40
1.1.2 Gobernanza con enfoque territorial 20 marco de la gobernanza de la tierra rural
en Colombia (d)
1.1.3 Gobernanza de la tierra 21
2.1.5 Colectividad social y redes en pro 41
1.2 EL TÉRMINO GOBERNANZA DE LA 30 de una gobernanza de la tierra rural en
TIERRA RURAL PARA LA UPRA Colombia (e)
1.3 REVISIÓN DEL TÉRMINO GOBERNANZA 31 2.2 REVISIÓN DE LA INFORMACIÓN 44

DE LA TIERRA RURAL PARA LA UPRA DISPONIBLE PARA LA EVALUACIÓN DE LA
GOBERNANZA DE LA TIERRA RURAL EN
COLOMBIA
2.2.1 Categorías de análisis para la 44

evaluación de la gobernanza de la tierra
rural en Colombia y su relación con la
Gestua
2.2.2 Relación entre los ejes estratégicos 51

y las líneas de acción de la Gestua, los
indicadores de la estructura temática de la
línea base UPRA y las categorías de análisis
para la evaluación de la gobernanza de la
tierra rural en Colombia
6
CAPÍTULO 3
3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 60
3.1 CONCLUSIONES SOBRE EL CONCEPTO 61

DE GOBERNAZA DE LA TIERRA RURAL
62
3.2 RECOMENDACIONES PRODUCTO DE
LA EVALUACIÓN DE LAS CATEGORÍAS
DE GOBERNANZA DE LA TIERRA RURAL
EN COLOMBIA Y LA INFORMACIÓN
DISPONIBLE
BIBLIOGRAFÍA 65
7
RESUMEN
Con el fin de realizar un seguimiento y evaluación a las políticas públi-
cas en el ámbito del ordenamiento social de la propiedad (OSP) y el
mercado de tierras rurales (MT), la UPRA presenta la presente propuesta
metodológica para realizar la evaluación de la gobernanza de la tierra.
Parte de la metodología diseñada incluye la conceptualización del tér-

mino gobernanza de la tierra y su relación con el OSP y el MT, para lo
cual se realiza un recuento del concepto de gobernanza a partir de los
años 70, revisando las propuestas de varios académicos y analistas, de
donde se puede extraer que la gobernanza es la respuesta a una nue-
8
va realidad política, económica y social, así la gobernanza territorial, en el contexto sus-

como al papel de la sociedad civil y de los tantivo de la UPRA, la cual fue discutida con
ciudadanos en los sistemas político-admi- cada uno de sus grupos temáticos de la Di-
nistrativos; en otras palabras, el Gobierno, rección de Ordenamiento de la Propiedad y
en conjunto con la sociedad civil y la ciu- Mercado de Tierras. A partir de la definición
dadanía, responden a las necesidades en acordada, se plantearon las categorías de
un marco de desarrollo que va más allá del análisis para determinar una estructura te-
crecimiento económico, vinculando, entre mática para la evaluación de gobernanza
otros, los aspectos sociales, ambientales y de la tierra rural en Colombia. A continua-
culturales. Igualmente, se reconoce el pa- ción, se presentan las categorías extraídas:
pel de los procesos formales e informales,
toda vez que constituyen una forma de go- a. Sinergia positiva para la gobernanza
bernanza. de la tierra rural en Colombia
Dentro del análisis del concepto, y para lle- Conjunto de sinergias democráticas
gar a una gobernanza de la tierra, se invo- (vínculos) entre los sectores y acto-
lucran dimensiones relevantes y pertinentes, res públicos y privados, es decir, el ni-
como la del territorio y la territorialización. vel de interacciones, reciprocidades,
Estas dan al concepto el enfoque territorial complementaciones y canales reales
del desarrollo rural, con unos actores públi- que —en diferentes niveles y escalas,
cos y privados articulados, codirectores de estatales y territoriales, identificadas o
la organización territorial, capaces de diag- puestas en marcha— propenden por
nosticar la realidad, de definir las prioridades el logro de un objetivo común hacia el
en medio de las restricciones, y de plantear desarrollo territorial rural en sus dimen-
y administrar el ejercicio de unas acciones siones humanas, colectivas, económi-
que redundan en la dinamización de las pocas, rentables, sustentables, ambien-
tencialidades y satisfacción de las necesi- tales y culturalmente ajustadas a los
dades de los sujetos sociales. contextos regionales.
Una vez perfilado el concepto de gober- b. Gestión para la gobernanza de la tierra

nanza y su vinculación con la que se ha de- rural en Colombia
nominado gobernanza territorial, se aborda
el término gobernanza de la tierra, consi- Procesos de gestión armónica (sincro-
derando fuentes como FAO y ONU, FAO y nizada y contextualizada a las lógicas
Banco Mundial, incluida la producción de locales), eficaces (encaminados al lo-
la UPRA a través de la «Gestión del territo- gro real de los objetivos y metas previs-
rio para usos agropecuarios bases para la tas) y eficientes (optimizando los recur-
formulación de política pública (Gestua)» sos y medios disponibles para alcanzar
(UPRA, 2015). De esta manera se propune y superar las expectativas), de los asun-
una definición para la consolidación de la tos y las dimensiones que configuran el
línea base. bienestar común de las áreas rurales y
campesinas de Colombia, en los cua-
Esta definición propuesta de gobernanza les es relevante el papel de liderazgo
de la tierra pretende abordar la mayor par- del Estado y el reconocimiento de las
te de sus elementos esenciales, así como de dinámicas socioterritoriales diferencia-
9
les, donde el juego de actores públi-
cos y privados, legales e informales,
operan en la definición de bienestar
y calidad de vida, trascendiendo los
preceptos únicamente económicos,
en pro de garantizar amplios procesos
de acceso, uso y disfrute de las tierras
rurales.
c. Sostenibilidad: hacia una gobernanza

de la tierra rural en Colombia
En el referente del desarrollo territorial

sostenible, no solamente desde la ga-
rantía y la conservación actual de los
recursos de la biósfera para lograr su
disfrute por parte de las futuras gene-
raciones, sino también encaminada al
reconocimiento de las prácticas y di-
námicas territorialmente diferenciales
y organizadas en el acceso, uso y dis-
frute de las tierras rurales por parte de
sus actores locales, como mecanismos
legítimos y alternativos de la armoniza-
ción de las relaciones sociedad-medio
natural.
d.
Estatalidad e institucionalidad en el
marco de la gobernanza de la tierra
rural en Colombia
Conjunto de procesos, mecanismos e

instrumentos formales (políticas y nor-
mas) e institucionalidad pública territo-
rializada. Herramientas e instancias es-
tatales misionalmente dispuestas para
los procesos de identificación, formu-
lación, asignación, gestión, ejecución,
seguimiento y evaluación de las reco-
mendaciones, lineamientos y políticas
públicas de la planificación territorial y
del acceso, goce y disfrute de las tierras
rurales, bajo el precepto de bienestar y
calidad de vida.
10
e. Colectividad social y redes en pro de Ante este escenario, se realizó un segundo

una gobernanza de la tierra rural en ejercicio para establecer la correspondencia
Colombia de la estructura temática de la línea base de
indicadores elaborada por la UPRA con los ejes
Conjunto de mecanismos, procesos e estratégicos y líneas de acción de la versión
instrumentos informales o de institucio- más reciente de la Gestua y qué tanto esos
nalidad privada e individual, construi- indicadores, especialmente los priorizados y
dos y transados por las diversas formas calculados (2015), servirían de apoyo para
y expresiones de la organización social el análisis de las categorías definidas para la
y colectiva, territorialmente dispues- evaluación de la gobernanza de la tierra rural
tos, que, sin mediar necesariamente en Colombia.
en los ámbitos estatales, jurídicos y pú-
blicos, configuran organizaciones del Al revisar los resultados de los dos ejercicios se
espacio geográfico rural, tomando concluyó que, si bien los indicadores prioriza-
como base los códigos culturales y las dos representan un importante acervo de in-
relaciones, las tensiones y los conflic- formación, no logran cubrir todos los aspectos
tos socialmente vividos, así como los relevantes de la evaluación de la gobernanza
valores, las prácticas y las costumbres de la tierra, puesto que muchos no han podi-
sociales de los pobladores que habido ser calculados por inconvenientes relativos
tan los ámbitos rurales. a la disposición y acceso de la información
que exigen. En ese orden de ideas, se hace
Se evaluó la relación de las categorías se- necesario identificar la información faltante,
ñaladas con la estructura temática de la las fuentes o actores de los que se puede ob-
línea base de indicadores elaborada por tener y la consecuente definición y elabora-
la UPRA, de modo que se pudiera emplear, ción de los instrumentos para su recolección.
junto con la información de sus indicado-
res, en la evaluación de la gobernanza de Palabras clave: gobernanza, gobernanza de la
la tierra rural en Colombia. Sin embargo, tierra, gobernanza de la tierra rural, estructura
una vez realizado dicho cruce, se determi- temática, sinergia positiva, gestión para la go-
nó que no existe una relación directa de bernanza, sostenibilidad, estatalidad e institu-
cionalidad, colectividad social y redes, Gestua,
los niveles, temas y subtemas de la mencio-
acceso a la tierra, uso sobre la tierra, seguri-
nada estructura, incluidos sus indicadores, dad jurídica, ordenamiento social de la propie-
con las categorías definidas en materia de dad, regularización, ordenamiento territorial,
gobernanza. medioambiente, mercado de tierras.
11
INTRODUCCIÓN
La Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) identifica la ne-
cesidad de evaluar la gobernanza de la tierra rural en Colombia, con el
objetivo de realizar seguimiento y evaluación a las políticas públicas en
el ordenamiento social de la propiedad (OSP) y el mercado de tierras
rurales (MT).
12
En el presente documento, se realizó una Posteriormente, el equipo técnico de go-

aproximación conceptual al término gober- bernanza diseñó una matriz donde se rela-
nanza de la tierra mediante la previa revisión cionaron las categorías de análisis para la
de los conceptos gobernanza y gobernan- evaluación de la gobernanza de la tierra
za territorial; como resultado, se obtuvo una rural en Colombia y los ejes estratégicos y
definición, adaptada al quehacer misional líneas de acción de la Gestua. En un se-
de la UPRA, la cual consideró los avances gundo ejercicio, se tomaron los ejes estra-
consignados en el documento «Bases para tégicos y sus líneas de acción establecidos
la formulación de la política pública de ges- en la Gestua y se identificó su relación con
tión del territorio para usos agropecuarios» los indicadores de la estructura temática
(Gestua) (sección 1). de la línea base elaborada por la UPRA. A
partir de esto, se determinó con qué cate-
A partir de dicha definición, el equipo téc- gorías de análisis para la evaluación de la
nico de gobernanza planteó las categorías gobernanza de la tierra rural en Colombia
de análisis base, con el fin de determinar una los señalados indicadores guardaban una
estructura temática para la evaluación de correlación directa o indirecta.
gobernanza de la tierra rural en Colombia.
Las categorías se enlistan a continuación: Como resultado de esta actividad, se logró
establecer la correspondencia de la es-
a) Sinergia positiva para la gobernanza tructura temática de la línea base de indi-
de la tierra rural en Colombia. cadores elaborada por la UPRA con los ejes
estratégicos y líneas de acción de la Ges-
b) Gestión para la gobernanza de la tie- tua, y cuáles de los indicadores, especial-
rra rural en Colombia. mente los priorizados y calculados (2015),
servirían de apoyo para el análisis de las
c) Sostenibilidad: hacia una gobernanza categorías definidas para la evaluación de
de la tierra rural en Colombia. la gobernanza de la tierra rural en Colom-
bia (sección 2).
d)
Estatalidad e institucionalidad en el
marco de la gobernanza de la tierra Finalmente se presenta una revisión de los
rural en Colombia. principales resultados y se exponen las con-
sideraciones del caso para continuar con el
e) Colectividad social y redes en pro de ejercicio de evaluación de la gobernanza
una gobernanza de la tierra rural en de la tierra rural en Colombia (sección 3).
Colombia.
13
1. DEFINICIÓN DE LA
GOBERNANZA DE LA TIERRA RURAL
1.1. Aproximación conceptual de la gobernanza de la tierra
1.2. El término gobernanza de la tierra rural para la UPRA
1.3. Revisión del término gobernanza de la tierra rural para la UPRA
14
El diseño de la evaluación de la gobernanza ce y en francés gouvernance». Agrega

de la tierra rural en Colombia requiere una que el término se empleó por primera vez
revisión conceptual del término y un poste- en 1937, por parte de Ronald Coase, en su
rior ejercicio de contextualización, con el artículo «The Nature of the Firm», aludiendo
objetivo de asegurar que la definición em- al mundo de las empresas, y fue retoma-
pleada en la evaluación sea conceptual- da en los años 70, bajo la misma perspec-
mente sólida y útil para los fines de política. tiva, por Oliver Williamson3. Indica que del
Tomando en cuenta lo anterior, esta sec- mundo de las empresas fue importado al
ción se divide en dos partes: la primera es mundo del poder y de las organizaciones a
una revisión conceptual del término gober- finales de los años 80. Una de las primeras
nanza de la tierra, para lo que se hace ne- citas se dio en 1984, cuando el Banco Mun-
cesario precisar los términos i) gobernanza, dial, en uno de sus informes, hizo referencia
ii) gobernanza con enfoque territorial y iii) a la mala gobernanza de los países en vía
gobernanza de la tierra propiamente dicha. de desarrollo para justificar los fracasos de
La segunda parte incorpora la definición los programas de ajuste estructural.
adaptada al quehacer misional de la UPRA,
considerando los avances consignados en En alusión a la vinculación del concepto
el documento «Gestión del territorio para de gobernanza al enfoque de desarrollo,
usos agropecuarios (Gestua): bases para Dallabrida (2003, p. 68) describe tres mo-
la formulación de política pública» (UPRA, mentos:
2015) y define el concepto de gobernanza
de la tierra rural que será empleado para la Hasta la década del 70 predominaban los enfo-
evaluación. ques orientados hacia la «acción de gobierno»,
que veían en la actuación del sector público el
motor del proceso de desarrollo. En la década
1.1 APROXIMACIÓN CONCEPTUAL del 80, esa comprensión se amplió y pasó a estar
focalizada en la «administración del desarrollo»,
DE LA GOBERNANZA DE LA TIERRA incorporando la evaluación de la capacidad
del Estado para integrar y liderar a la sociedad.
En la década del 90, el enfoque se amplió aún
1.1.1 Gobernanza más, focalizándose tanto en la capacidad del
Estado como de la iniciativa privada y de la so-
ciedad civil como actores del desarrollo.
Haciendo un recuento del concepto go-
bernanza, Dallabrida (2003, p. 67) señala Se puede decir que hasta los años 70 se
que su origen está en el concepto de go- tuvo un enfoque de gobierno asimilable
bernar. Menciona que el término gober- con algo estático, con un aparato orgáni-
nanza «es una traducción para la lengua co y unas competencias o funciones pre-
portuguesa [también usada en la lengua definidas, así como con unas acciones
española], del término en inglés governan- poco efectivas de corte vertical. El siguien-
te peldaño de la evolución (70 y 80) derivó
en un enfoque de gobierno con capaci-
dades y en acción, basado en resultados,
3.
Cuando el término gobernanza se utilizó para de- con impacto en la sociedad civil y la ciu-
signar los dispositivos operacionalizados por la fir-
ma para conducir coordinaciones más eficaces
dadanía dirigida, también conocido como
(Williamson, O., 1970, citado por Dallabrida, V., gobernabilidad.
2003).
15
1. Definición de la gobernanza de la tierra rural
De acuerdo con Aguilar (2010), interacciones económicas y sociales que se

producen entre ellos (Hufty, 2008, pp. 2 y 3).
Gobernabilidad denota la posibilidad o proba-
bilidad de que el gobierno gobierne a su so- PNUD:
ciedad, mientras su opuesto, ingobernabilidad,
significa la posibilidad o probabilidad de que el Marco de reglas, instituciones y prácticas esta-
gobierno deje de gobernar a su sociedad, no blecidas que sientan los límites y los incentivos
la gobierne […]. para el comportamiento de los individuos, las
organizaciones y las empresas (PNUD, citado
El enfoque de la gobernabilidad es estric- en Prats i Catalá, 2005, p. 164).
tamente gubernamental, se refiere a con-
diciones y comportamientos del Gobierno Kooiman:
(p. 24).
Patrón o estructura que emerge en un sistema
sociopolítico como resultado común de las in-
Refiriéndose a gobernabilidad, Camou tervenciones interactivas de todos los actores
(2001, p. 36, en Mayorga y Córdova, 2007) involucrados, patrón que no puede ser reduci-
la asocia como «un estado de equilibrio di- do a un actor o grupo de actores en particu-
námico entre el nivel de las demandas so- lar, toda vez que ninguno de ellos tiene todo el
cietales y la capacidad del sistema político conocimiento y la información requeridos para
resolver problemas complejos, dinámicos y plu-
(Estado/Gobierno) para responderlas de rales (Kooiman, citando a Canto, 2012).
manera legítima y eficaz» (p. 1).
Los promotores del marco analítico de la
A finales de los años 80 y en la década de los gobernanza, enmarcados en un enfoque
90 toma forma el enfoque de la gobernanza alternativo, la conciben como «los procesos
con menciones y definición del Banco Mun- colectivos, formales tanto como informales,
dial, el Programa de las Naciones Unidas que determinan en una sociedad, cómo se
para el Desarrollo (PNUD) y autores como toman decisiones y se elaboran normas so-
Kooiman. Algunas perspectivas más recien- ciales con relación a asuntos públicos» (Huf-
tes, como la del enfoque alternativo de Huf- ty, 2008, p. 7).
ty y la de Aguilar, matizan posturas menos
reduccionistas que las de organismos como Aguilar (2010):
el Banco Mundial o PNUD. A continuación,
se citan estas definiciones de gobernanza Conjunto de actividades que se llevan a cabo
para resaltar la evolución y las diferencias a fin de dirigir a la sociedad, que implica la ac-
conceptuales: ción del gobierno, pero no se reduce sólo a ella
sino que incluye además la acción de actores
económicos y sociales […].
Instituto del Banco Mundial (WBI):
Se denomina gobernanza en sentido estricto o
Conjunto de las tradiciones e instituciones «nueva gobernanza», moderna, al proceso en
por las cuales el poder se ejerce en un país el que la definición del sentido de dirección de
con objetivo del bien de todos. Incluye i) los la sociedad, de las actividades para realizar
métodos por los cuales los titulares del poder los objetivos (resolver problemas, enfrentar de-
son elegidos, controlados y reemplazados, ii) safíos, crear futuros de valía), de las formas de
la capacidad del Gobierno de administrar efi- organizarse y del modo como se distribuirán los
cazmente los recursos y aplicar políticas sóli- costos y beneficios ya no es ni puede ser obra
das, y iii) el respeto de los ciudadanos y del exclusiva del gobierno, considerado como ac-
Estado hacia las instituciones que regulan las tor único o dominante, sino que es el resultado
16
de la deliberación conjunta – interacción – in- viabilización de otras organizaciones que re-

terdependencia – coproducción – correspon- presentan lo privado, esto es, la sociedad ci-
sabilidad – cogobierno – asociación entre el
gobierno y las organizaciones privadas y socia-
vil y los ciudadanos4, junto con sus intereses.
les (sic) (pp. 28, 41 y 42).
Como se desprende de Aguilar (2010), los
De las mencionadas definiciones se puede gobiernos democráticos en proceso de con-
extraer que la gobernanza es la respuesta solidación, como sucede con buena parte
a una nueva y diferente realidad política, de los latinoamericanos, poseen una serie
económica y social, así como al papel de de dificultades endógenas y exógenas que
la sociedad civil y de los ciudadanos en los obstaculizan su capacidad de dirección. Las
sistemas político-administrativos; en otras primeras tienen que ver con aspectos políti-
palabras, el Gobierno, en relación con la so- cos, normativos, fiscales y administrativos; las
ciedad civil y la ciudadanía, respondiendo segundas están referidas a cambios estructu-
a las necesidades en un marco de desarro- rales, como los económicos de los últimos 30
llo que va más allá del crecimiento eco- años, que han generado la liberalización de
nómico, vinculando los aspectos sociales, los mercados y la globalización. También es-
ambientales y culturales, entre otros. tán los cambios sociales, con el surgimiento
de nuevas formas de participación y de or-
En esa interacción de lo público y lo priva- ganizaciones civiles y sociales, y los cambios
do, representada en la gobernanza, lo pri- y avances en las tecnologías, especialmente
vado y lo social son partícipes relevantes en de la comunicación.
la formulación, ejecución, control y evalua-
ción de las políticas públicas o los procesos Autores como Alzate y Romo (2014, citando
decisorios. Esto conlleva a la búsqueda de a Alzate, 2011, p. 482), señalan que en so-
mecanismos efectivos de representación y ciedades como las de Latinoamérica, con
participación, más allá de los tradicionales, poca tradición de socios o tendencia a la
derivados de las democracias participati- asociación:
vas o de partidos. Es el reconocimiento y la
Los postulados de cooperación y voluntarismo
entre los distintos estamentos no son fácil ni ne-
4.
«Estamos hablando de un actor que tendrá que cesariamente traducibles y trasladables a sus
ser indispensablemente homogéneo y más móvil actuales marcos institucionales y de gobierno.
que nunca. Aunque un sujeto informado, activa- Lo que desdice la existencia de un escenario
mente político y con disposición y condiciones de prácticas público privadas de cooperación
para la participación desde su condición de ciu- y trabajo solidario en defensa del bienestar ge-
dadano en la vida pública. neral. Frente a lo cual, se requeriría de la am-
Este sujeto político hipermoderno tratará desde pliación normativa y de andamiaje institucional
esta condición con el funcionario de la burocra- que procure tal cambio equilibrado [sic].
cia, el cual se verá obligado a funcionar con la
estructura del tipo ideal weberiano, pero tendrá
que hacer ajustes con mayor rapidez, y observan- Más adelante, con referencia al modelo
do siempre la opinión y presión del primero […]. tradicional del manejo de lo público en el
Por otra parte, las herramientas tecnológicas con contexto europeo con relación al latinoa-
que ahora cuentan los ciudadanos, organizados mericano, agregan que:
en coaliciones o no, para su relación con los asun-
tos públicos, obligan a que la velocidad en la re-
lación cambie, con lo que las formas burocráticas Esta condición contrasta con la de aquellas so-
tradicionales se van a ver constantemente pues- ciedades que han vivido conflictos de distinto
tas en duda» (Alzate y Romo, 2014, p. 488). orden, y donde el día a día de la mayoría de
17
las personas ha estado rodeada de privaciones • No solo el Gobierno gobierna; las redes
materiales y civiles que para su solución requeri- autoorganizadas y los mercados, en
rán de robustos procesos de trámite institucional
y la invocación a la emergencia de la interac-
tanto estructuras de gobierno, también
ción e interdependencia de los actores públicos gobiernan. El Gobierno no ha perdido el
y privados, dentro de un marco institucional que monopolio de la función de gobernar.
no se tiene, y que ha sido precariamente gestio-
nado por parte del Estado (p. 490).
• Las redes son el espacio privilegiado
del gobierno de los actores. Los acto-
De acuerdo con Aguilar (2010), en la gober- res son «cualquier unidad social que
nanza no basta un Gobierno capaz o eficien- posee agencia o poder de acción.
te para dirigir la sociedad (gobernabilidad). Esto incluye a individuos, asociaciones,
Un Gobierno con gobernabilidad en el mundo líderes, firmas, departamentos y orga-
contemporáneo es insuficiente frente al reto nismos internacionales» (Kooiman et
que implica la labor directiva. Esto no significa al., 2008).
que la acción estatal o del Gobierno no sea
necesaria, pues en efecto lo es5; se trata de
La responsabilidad y la rendición de cuentas
crear un nuevo proceso de gobernar, inclu-
de las intervenciones se extienden a actores
yendo la acción del Gobierno, y también, de
públicos y privados, en tanto que compar-
forma armónica, relacional, eficiente y efecti-
ten la función de gobernar.
va, la de la sociedad civil y de los ciudadanos.
En otras palabras, es la integración de las ca-
pacidades de lo público y lo privado.
Como lo cita Canto (2012), a partir de las 5.

«La gobernanza no elimina la necesidad de los
definiciones de gobernanza de Rhodes y gobiernos, aunque replantea sus roles, formas or-
Kooiman, existen algunos elementos que tra- ganizativas y procedimentales, los instrumentos
de gestión pública, las competencias de los fun-
ducen el uso más generalizado que hoy se le cionarios y las capacidades de dirección política
da a la gobernanza, como los que se ense- de la Administración» [sic] (Prats, 2005, p. 424; en
ñan enseguida: Alzate y Romo, 2014, p. 488).
18
Parafraseando a Aguilar (2010), la gober- a la utilización del mismo. Rhodes describe

nanza puede concebirse como la acción y seis usos comunes del término gobernanza:
efecto de gobernar o proceso de gobernar «[…] como estado mínimo, como gobierno
o dirigir a la sociedad, donde el Gobierno, la corporativo, como nueva gestión pública,
sociedad civil y la ciudadanía interactúan como buen gobierno, como sistema socioci-
para definir, acordar y decidir sus objetivos bernético y como redes autoorganizadas».
de intereses y valor común, así como acor- Con base en algunos de estos elementos,
dar y definir las formas de organización, los Rhodes propone la siguiente definición:
recursos y las acciones que consideran ne- «Gobernanza se refiere a redes interorgani-
cesarios y conducentes para lograr los ob- zacionales autoorganizadas, que comple-
jetivos. mentan a las jerarquías y a los mercados
como estructuras de gobierno en la asigna-
El autor asegura que la gobernanza implica ción autoritativa de recursos, con ejercicio
valores, instituciones, leyes, reglamentos y de control y coordinación» (p. 334).
tradiciones. El sistema establece la forma y
límites del poder público, las vías de acce- Por su parte, Hufty (2008, pp. 1 y 2) afirma
so de la sociedad civil y de los ciudadanos que «no existe una definición consensual
para participar en las decisiones públicas, y estable de la gobernanza», pero por su
las reglas, la interlocución, etcétera, con el uso, pueden distinguirse tres grupos de en-
propósito de resolver diferencias, negociar foques: «la gobernanza como: i) sinónimo
y llegar a acuerdos públicos sobre los obje- de gobierno; ii) un marco normativo; iii) un
tivos por alcanzar, los problemas públicos marco analítico para los sistemas de coor-
por resolver y los servicios públicos por sumi- dinación no jerárquicos». Frente al primer
nistrar al conjunto de la sociedad. También enfoque, menciona que este uso no repre-
implica conocimientos técnicos y tecnolo- senta valor agregado; por el contrario, genera
gías, fundamentalmente para conocer los confusión. Respecto al segundo, asegura que
problemas y proponer las soluciones. es comúnmente empleado por organismos
como el Banco Mundial, cuya aplicación ter-
Alzate y Romo (2014, citando a Kooiman, 2005; mina en un uso que juzga lo que debiera ser y
Peters, 2005, y Mayntz, 2001), aseveran que: no lo que es. En el tercero, cita tres corrientes:
corporative governance, aquella con la que
La gobernanza se ha propuesto desde el se empleó por primera vez el término (1937),
ámbito académico como un planteamiento en el mundo empresarial; «la gobernanza
novedoso del relacionamiento e interacción
global», vinculada a las relaciones interna-
interdependiente entre las esferas pública y
privada, los grupos de interés y los ciudadanos cionales (1980), con acuerdos para solucio-
en la tramitación de los grandes problemas nar problemas de coordinación fuera de
sociales y/o en la búsqueda de un desarrollo la autoridad centralizadora de un Estado,
económico y social equilibrado [sic] (p. 481). como una de sus aplicaciones prácticas, y
«la gobernanza moderna» ya definida.
Para algunos, como señala Canto (2012,
citando a Rhodes, 1996), el término gober- El autor considera limitados estos grupos,
nanza es muy popular en la teoría y práctica por lo que propone un enfoque alternativo.
de la administración y las políticas públicas Hufty (2008) supone la existencia de unos
en América Latina, pero es impreciso y sigue hechos sociales, unos procesos colectivos,
requiriendo un esfuerzo de definición previo formales o no, que en una sociedad deter-
19
minan la forma como se toman las decisio- de las necesidades (especialmente las colec-
nes y se elaboran las normas sociales frente tivas) y el desarrollo. Igualmente, se reconoce
a los asuntos públicos (p. 7). Debe tenerse que al lado de los procesos formales están
claro que la gobernanza no es intrínseca- los informales, que no pueden ser ignorados,
mente buena ni mala; adicionalmente, que puesto que constituyen una forma de gober-
cada sociedad tiene «sus modos de gobernanza. De ahí, la necesidad de juzgar par-
nanza, sus sistemas de toma de decisión o tiendo de lo que son las cosas y no de lo que
de resolución de conflictos entre sus miem- deberían ser, para entender los problemas y
bros, sus normas e instituciones» (p. 8). buscar, de manera colectiva, entre lo público
y privado, lo formal e informal, las soluciones
Hufty finaliza con la enunciación de las cin- más acordes con eficiencia y efectividad.
co categorías del marco analítico: i) pro-
blemas, «lo que está en juego»; ii) actores,
«individuos o grupos»; iii) puntos nodales, es- 1.1.2 Gobernanza con enfoque territorial
pacios físicos o virtuales donde se pueden
observar sus interacciones y «convergen los Luego de la aproximación al concepto,
problemas, procesos, actores y normas»; iv) la gobernanza territorial emerge como un
normas, donde la acción colectiva de los paso intermedio para comprender los nive-
actores conduce a la formulación de nor- les de la gobernanza de la tierra, al involu-
mas o reglas; y v) procesos, «sucesiones de crar dimensiones relevantes y pertinentes
estados por los cuales pasan la interrelación para el análisis, como territorio y territoria-
entre actores, normas y puntos nodales». lización, y la definición en sí misma de go-
bernanza territorial. Sobre estas categorías,
Hasta este punto se ha podido observar que Dallabrida (2003, p. 66) propone las siguien-
el término gobernanza, con origen en el tes definiciones:
concepto de gobierno, ha pasado por unos
estados evolutivos, de un empleo en el mun- Territorio
do de las empresas a uno en los ámbitos del
poder y las organizaciones; y que la trans- Fracción del espacio históricamente constitui-
formación del gobierno y sus enfoques, aso- da a través de las interrelaciones de los acto-
ciados al desarrollo, también ha envuelto un res sociales, económicos e institucionales que
proceso transformador, que, de una postura actúan en este ámbito, apropiada a partir de
relaciones de poder, sustentadas en motiva-
estática, reactiva y vertical, ha trascendido ciones políticas, sociales, ambientales, econó-
hacia la gobernabilidad y luego a la gober- micas, culturales o religiosas, enmarcadas del
nanza. Estado, de grupos sociales o corporativos, insti-
tuciones, o individuos.
La gobernanza no es solo gobierno o gober-
nabilidad, como tampoco es únicamente Territorialización
sociedad civil, ciudadanos y sector privado;
son los dos, lo público y privado, gestionan- Resultante del concepto territorio, territorializa-
ción es el proceso de apropiación del espacio,
do de manera coordinada los problemas sea a través de una acción del sector público o
que les atañen y sus soluciones, en medio privado […]. El proceso de territorialización-des-
de una nueva realidad política, económi- territorialización es parte constitutiva del proce-
ca, social y ambiental, así como de nuevas so de producción de espacio, después del pro-
ceso de desarrollo.
formas y roles de la sociedad en la gestión
20
Entre muchos significados atribuidos a la contexto marcado por el cambio climá-

gobernanza, Dallabrida (2003, p. 70), intro- tico, la rápida urbanización, el aumento
duciendo el aspecto territorial, la define así: de la demanda de recursos naturales, la
«capacidad de una sociedad organizada inseguridad alimentaria, hídrica y energéti-
territorialmente para administrar los asuntos ca, las catástrofes naturales y los conflictos
públicos a partir del compromiso conjunto violentos. En este contexto, se presenta un
y cooperativo de los actores sociales, insti- acceso desigual a la tierra, una marcada
tucionales y económicos». Partiendo de esa inseguridad de la tenencia, un uso insosteni-
definición y llevando sus elementos estructu- ble del recurso e instituciones débiles para la
rales a la gobernanza territorial, plantea lo resolución de las disputas y conflictos sobre
siguiente: la tierra (Palmer et al., 2009, p. 1).
ejercicio del poder y autoridad, por parte de Antes de definir la gobernanza de la tierra,
los ciudadanos o grupos debidamente articu-
Palmer et al. (2009, pp. 8-10) se refieren por
lados en sus instituciones y organizaciones, in-
cluidos todos los procesos y estructuras, con el separado a los términos tierra y gobernanza.
objeto de diagnosticar la realidad, definir prio- Al primero lo asimilan como «el territorio físi-
ridades, plantear y administrar la implementa- co, así como los recursos naturales asocia-
ción de las acciones y así determinar cómo los dos» (agua, bosques, petróleo, gas natural
recursos financieros, materiales y humanos de-
ben ser designados para la dinamización de las
y minerales, entre otros). En el marco de la
potencialidades y superación de los desafíos, gobernanza de la tierra, destacan cinco ca-
procurando el desarrollo territorial. racterísticas relevantes:
Una gobernanza territorial debe ser consi- i) «La tierra es algo más que un simple
derada con una visión del territorio donde recurso», característica relacionada
se reconozcan los distintos actores (sociales, con la identidad, historia y cultura de
económicos e institucionales), sus intereses y las personas, sin perjuicio de ser a la
motivaciones. En consecuencia, el enfoque vez una fuente de subsistencia, y para
territorial del desarrollo rural amerita una go- algunos la única forma de seguridad
bernanza territorial con actores públicos y social.
privados articulados, codirectores de la or-
ganización territorial, capaces de diagnos- ii) «Diferentes personas o grupos pueden
ticar la realidad, definir las prioridades en tener derechos múltiples sobre la mis-
medio de las restricciones, y plantear y ad- ma parcela», referida al derecho a
ministrar el ejercicio de unas acciones que venderla, usarla, a cruzarla, entre otros.
redunden en la dinamización de las poten-
cialidades y satisfacción de las necesidades iii) «Los derechos, restricciones y responsa-
de los sujetos sociales. bilidades relativos a la tierra se expre-
san a través de un sistema de tenencia
de la tierra creado por la sociedad»,
1.1.3 Gobernanza de la tierra relaciones entre las personas con res-
pecto a la tierra y sus recursos, normas
En 2009, personal de la FAO y ONU Hábi- de tenencia que definen la asignación
tat buscó definir la gobernanza de la tierra de los derechos y el acceso (uso, con-
resaltando la importancia de esta en un trol y transferencia de la tierra), y las
21
responsabilidades y restricciones rela- Con fundamento en las señaladas caracte-

cionadas. rísticas sobre la tierra y la gobernanza, Pal-
mer et al. (2009, p. 11) proponen la siguiente
iv) «Los derechos sobre la tierra pueden definición de gobernanza de la tierra:
tener diferentes fuentes de legitimi-
dad», referida a que algunas reivindi- Normas, procesos y estructuras a través de las
cuales se adoptan decisiones relativas al acce-
caciones sobre la tierra pueden estar
so a la tierra y su uso, la manera en la que se
reconocidas en la ley y otras no. ejecutan e imponen las decisiones y la forma
con la que se gestionan intereses contrapues-
v) «El sistema de tenencia constituye en tos relativos a la tierra.
sí mismo una institución con su propio
marco institucional», instituciones defi- La gobernanza de la tierra integra institucio-
nidas como las reglas de juego de una nes estatutarias, consuetudinarias, religiosas
sociedad, con normas de tenencia e informales. Incluye estructuras del Estado
como las que regulan el uso y control como organismos responsables de las tie-
de la tierra. rras, tribunales, y ministerios y municipios con
competencias sobre la administración de
Frente a la gobernanza, afirman que posee la tierra. También integra promotores inmo-
cuatro características comúnmente acep- biliarios irregulares y órganos tradicionales.
tadas: La gobernanza de la tierra cubre el marco
legal y normativo para la tierra, así como
i) «El concepto de gobernanza es más prácticas tradicionales que rigen las tran-
amplio que el de gobierno»: un enfo- sacciones de tierras, la herencia y la resolu-
que inclusivo es fundamental. ción de disputas. En resumen, abarca todas
las instituciones pertinentes del Estado, la so-
ii) «La gobernanza privilegia los procesos ciedad civil y los sectores privados.
e instituciones»: los procesos definen la
forma y, desde lo institucional, la go- La gobernanza de la tierra está relaciona-
bernanza alude a las normas y estruc- da fundamentalmente con el poder y la
turas «que regulan e impulsan las rela- economía política de la tierra. ¿Quién se
ciones, la adopción de decisiones y la beneficia del actual marco legal, institucio-
ejecución». nal y normativo para la tierra? ¿Cómo se
relaciona este marco con las autoridades
iii) «La gobernanza reconoce la impor- tradicionales y sistemas informales? ¿Qué
tancia de las políticas y el poder»: las estructuras de incentivos y qué limitacio-
políticas y las relaciones de poder in- nes tienen las diversas partes interesadas
ciden en la comprensión del contexto en la tierra? ¿Quién ejerce qué grado de
o cuestión y en el ejercicio de los plan- influencia en la forma en la que se adoptan
teamientos de la reforma. las decisiones relativas a la tierra? ¿Cómo
se imponen las decisiones? ¿Qué recursos
iv) «La gobernanza es conceptualmente existen para gestionar las reclamaciones?
neutral»: puede ser buena o deficien-
te, mejorar o empeorar; lo importante En consecuencia, en 2012, el Comité ONU
es evaluar los procesos y los resultados. sobre Seguridad Alimentaria Mundial (CSA)
aprobó las directrices voluntarias de lo que
22
se estima que es una gobernanza responsa- Luego de la mención de los principios, la

ble de la tenencia de la tierra, pesca y los FAO (2012, pp. 5 y 6), en cuanto a los dere-
bosques. Las directrices están contenidas en chos y responsabilidades relacionados con
siete grandes apartados: i) postulados preli- la tenencia, resalta que los Estados debe-
minares; ii) asuntos generales; iii) reconoci- rían asegurar la gobernanza responsable
miento jurídico y asignación de derechos de la tenencia,
y deberes de tenencia; iv) transferencias y
otros cambios en los derechos y deberes de porque la tierra, la pesca y los bosques son
tenencia; v) administración de la tenencia; fundamentales para la realización de los de-
rechos humanos, la seguridad alimentaria, la
vi) respuestas al cambio climático y a situa- erradicación de la pobreza, la sostenibilidad
ciones de emergencia, y vii) promoción, de los medios de vida, la estabilidad social, la
ejecución, seguimiento y evaluación. A con- seguridad de la vivienda, el desarrollo rural y el
tinuación, y a título descriptivo, se realiza una crecimiento social y económico.
reseña, no completa, de algunos de los con-
tenidos y mensajes de las comentadas direc- La gobernanza de la tenencia de la tierra,
trices. en función de los derechos humanos, de-
bería considerar los derechos de acceso y
En el apartado «asuntos generales», se pre- uso de la tierra, la pesca y los bosques, así
sentan los principios rectores de la gober- como los derechos civiles, políticos, econó-
nanza responsable de la tenencia, divididos micos, sociales y culturales. Los Estados de-
entre generales, a cargo de los Estados, y los berían proporcionar acceso a mecanismos
de aplicación. Dentro de los primeros se en- para la solución de controversias sobre los
cuentran: i) el reconocimiento y respeto de derechos de tenencia, mediante órganos
todos los titulares legítimos y sus derechos de judiciales y administrativos preestableci-
tenencia; ii) la salvaguarda de los derechos dos. Asimismo, facilitar la participación de
legítimos de tenencia frente a las acciones de los usuarios de la tierra, la pesca y los bos-
amenaza e infracción; iii) la promoción y fa- ques, en un proceso participativo de la go-
cilitación del goce de los derechos legítimos bernanza de la tenencia, «que incluya […]
de tenencia; iv) la promoción del acceso a la formulación y aplicación de políticas y
la justicia para hacer frente a las violaciones leyes y de decisiones sobre el desarrollo te-
de los derechos legítimos de tenencia, y v) la rritorial» (pp. 6 y 7).
prevención de las disputas relacionadas con
la tenencia, los conflictos violentos y la co- En este sentido, los Estados deberían crear
rrupción. Se agrega que los actores no esta- y mantener «unos marcos […] que promue-
tales tienen la responsabilidad de respetar los van la gobernanza responsable de la te-
derechos humanos y los derechos legítimos nencia de la tierra, la pesca y los bosques»,
de tenencia (FAO, 2012, pp. 3-5). En los prin- ajustados a las obligaciones derivadas del
cipios de aplicación, se registran la dignidad derecho nacional e internacional, y que re-
humana, la no discriminación, la equidad y conozcan y respeten los derechos legítimos
justicia, la igualdad de género, un enfoque de tenencia. Finalmente, los Estados de-
holístico y sostenible, la consulta y participa- berían reconocer que «las políticas y leyes
ción, el Estado de derecho, la transparencia, sobre derechos de tenencia funcionan
la rendición de cuentas y la mejora continua en un contexto político, jurídico, social,
(FAO, 2012, p. 5). cultural, religioso, económico y ambiental
ampliado» (FAO, 2012, pp. 7-9).
23
A fin de cumplir con lo enunciado ante- las personas tengan pleno conocimiento de
riormente, los Estados deberían «asegurar sus derechos y obligaciones y, finalmente, a
que los organismos de ejecución y las impedir, como Estado, los desalojos forzosos
autoridades judiciales dispongan de (pp. 11-12).
adecuadas capacidades humanas, físicas,
financieras y de otro tipo para aplicar las Para cerrar el apartado de reconocimiento
políticas y leyes de manera oportuna, eficaz jurídico y asignación de derechos y deberes
y con sensibilidad ante las cuestiones de de tenencia, la FAO (2012) hace alusión a la
género». Los servicios brindados por el Esta- tenencia informal; sobre el particular, esta-
do deberían cubrir, en términos de oferta y blece que debería ser reconocida para que
realización, a toda la población (con rapidez se respeten los derechos formales vigentes
y eficiencia y de forma simplificada, sin com- y se reconozca la realidad de la situación,
prometer la tenencia de la tierra). Se debe- además del fomento del bienestar social,
ría fomentar el intercambio de información económico y medioambiental. En ese senti-
espacial y cualquiera otra relacionada con do, insta a los Estados a promover políticas y
la tenencia de la tierra, para ser usada por legislaciones a fin de reconocer la tenencia
el Estado y demás actores sociales. También informal a través de procesos participativos7,
deberían, el Estado y los demás actores, pro- con apoyo técnico y jurídico para las co-
mover medidas adicionales para el apoyo munidades y sujetos afectados, por lo cual
a los grupos vulnerables o marginados, así no debería fomentar la tenencia informal,
como fomentar un servicio y comportamien- como consecuencia de la complejidad y
to ético, controlado a través de asociacio- exceso de requisitos legales y administrati-
nes profesionales (pp. 9 y 10). vos (pp. 17-18).
En el siguiente apartado, «reconocimiento En el apartado «transferencias y otros

jurídico y asignación de derechos y deberes cambios en los derechos y deberes», se su-
de tenencia», la FAO (2012), plantea la giere que los Estados deberían reconocer
gobernanza de la tenencia de la tierra, la y facilitar mercados justos y transparentes
pesca y los bosques, en función del recono- de venta y arrendamiento para la transfe-
cimiento de los derechos de la tenencia de rencia de los derechos de uso y propiedad
los indígenas y otras comunidades, así como de la tierra, pesca y bosques, con lo cual se
de los derechos de tenencia informales y de facilite su funcionamiento eficaz y transpa-
los que están en cabeza de lo público. Para rente, para promover la participación en
ello, se habla en un primer momento de las igualdad de condiciones y oportunidades8.
salvaguardas, con miras a la protección de Asimismo, se deberían establecer políticas,
los derechos de tenencia; al reconocimien- leyes, sistemas y órganos que regulen el
to y asignación de derechos y deberes de mercado en función de la transparencia y
tenencia; a la participación en los proce-
sos de consulta por parte de los indígenas, 6.
Sin perjuicio de la previa identificación de los de-
otras comunidades, pequeños agriculto- rechos y titulares existentes, registrados o no.
res y cualquier otro actor, en el momento 7.
Incluido el enfoque de género.
en el que el Estado proponga reconocer y 8.
Lo cual deriva en beneficios, en términos de trans-
asignar derechos de tenencia6; a la igual- ferencias mutuamente beneficiosas de derechos
de tenencia, que aminora la incidencia de los
dad entre hombres y mujeres, respecto del conflictos, crea incentivos para el uso sostenible
goce de los derechos de tenencia; a que de la tierra, etc.
24
eficiencia en las operaciones de los merca- nero. De manera previa y en el desarrollo

dos, de manera que pueda contrarrestar- de las actividades de restitución y repara-
se el acceso discriminatorio y las prácticas ción, los reclamantes deberían recibir asis-
contrarias a la competencia (FAO, 2012, tencia, incluida la técnica y jurídica, y tener
pp. 19-20). garantías de celeridad en el desarrollo de
las demandas. A los reclamantes atendidos
En las disposiciones sobre inversiones, los Es- se les debería dar asistencia para que dis-
tados deberían contemplar todas las formas fruten de sus derechos de tenencia y cum-
de transacción de derechos de tenencia plan sus obligaciones (p. 25).
y promover los acuerdos de adquisición y
asociación con aquellos que puedan resul- En cuanto a las reformas redistributivas,
tar afectados en sus derechos de tenencia; la FAO (2012) asegura que estas pueden
adicionalmente, informar a estas personas «facilitar el acceso amplio y equitativo a la
y prestarles asistencia para el desarrollo de tierra y un desarrollo rural integrador» para
la capacidad de consulta y participación. hombres y mujeres. En este sentido, los
Para inversiones con transacciones a gran Estados pueden revisar la procedencia de
escala de derechos de tenencia, los Esta- «asignación de tierra pública, mecanismos
dos deberían promover evaluaciones que voluntarios y basados en el mercado y la ex-
contengan las repercusiones de las inversio- propiación de tierra, pesquerías o bosques
nes9. También deberían asegurar que los de- privados para fines de interés general». Las
rechos legítimos de tenencia existentes no reformas redistributivas procederían, por
se vean comprometidos por las inversiones. motivos de orden social, económico y am-
biental, «entre otros, en aquellos casos en
En lo que respecta a restitución, se seña- que una alta concentración de la propie-
la que los Estados deberían considerar esa dad se combine con una gran pobreza rural
posibilidad por la pérdida de los derechos atribuible a la falta de acceso a la tierra, la
legítimos de tenencia de la tierra, la pes- pesca y los bosques», con respeto por los de-
ca y los bosques, es decir que las parcelas rechos de los titulares de derechos legítimos
o propiedades originales sean devueltas a de tenencia (pp. 25-26). Las políticas debe-
quienes han sufrido su pérdida o a sus here- rían ser objeto de evaluación, de acuerdo
deros, por resolución de las autoridades na- con los principios de consulta y participa-
cionales competentes. En su defecto, que ción, para introducir mejoras. Las reformas
pueda otorgarse una compensación rápi- redistributivas deberían estar acompaña-
da y justa en dinero o propiedades alterna- das de todas las formas de apoyo posibles,
tivas. En temas de restitución, las políticas y como «acceso al crédito, a los seguros de
leyes deberían considerar los temas de gé- cosechas, a los insumos, a los mercados; a
la asistencia técnica en extensión rural, al
desarrollo de explotaciones y a la vivienda»,
entre otros10 (pp. 26-27).
9.
En los derechos de tenencia, la seguridad alimen-
taria y la realización progresiva del derecho a una La FAO (2012) estima que la expropiación y
alimentación adecuada, los medios de vida y el
medioambiente. compensación únicamente deberían darse
10.
Los costos totales de las reformas agrarias debe- cuando los derechos a la tierra, la pesca o
rían determinarse anticipadamente e incluirse en los bosques sean necesarios, en razón del
los presupuestos pertinentes. interés general, que debería estar clara-
25
mente definido11. La planificación y los pro- acceso a la información (respetado la pri-

cedimientos para la expropiación deberían vacidad). Se deberían promover medidas
ser transparentes y participativos12. En los para impedir la corrupción en los registros
casos en los que proceda la expropiación, de derechos de tenencia con la difusión de
los Estados deberían garantizar una valora- los procesos, tasas, exenciones y plazos de
ción justa y una indemnización rápida. Las respuesta (pp. 29-30).
compensaciones pueden ser en dinero, en
derechos en otras zonas o la combinación En torno a la valoración, la FAO (2012) resalta
de las dos anteriores. Si la tierra, la pesca y la necesidad de emplear sistemas apropia-
los bosques expropiados no resultan nece- dos para garantizar valores justos y oportu-
sarios, se debería dar prioridad a los titulares nos de los derechos de tenencia «con fines
iniciales para readquirirlos. Los desalojos de- específicos, como el funcionamiento de
berían ser una opción extrema, no afectar a los mercados, la garantía de préstamos, las
las personas y no vulnerar los derechos hu- transacciones de derechos de tenencia como
manos (pp. 27-28). resultado de inversiones, la expropiación y la
recaudación de impuestos»15.
En el apartado «administración de la
tenencia», la FAO (2012) alude a los registros
de los derechos de tenencia, la valoración, 11.
Los Estados deberían respetar a todos los titulares
la tributación, el ordenamiento reglamenta- legítimos de derechos de tenencia, especialmen-
te a los grupos vulnerables y marginados. Se de-
do del territorio, la solución de controversias berían adquirir los recursos mínimos y necesarios
sobre la tenencia y los asuntos transfronteri- para ofrecer con prontitud una compensación
zos. Con relación a los registros de los dere- justa.
chos de tenencia, se dice que los Estados 12.
Las personas que puedan verse afectadas debe-
deberían poner en marcha unos sistemas rían ser contactadas, informadas y consultadas
en las etapas de la expropiación. Las consultas
como el registro, el catastro y los sistemas deberían proporcionar información sobre las vías
de licencias para registrar los derechos indi- alternativas para la consecución del fin de interés
viduales y colectivos de tenencia, de modo general, para reducir al mínimo las perturbacio-
nes en los medios de vida.
que pueda aumentarse su seguridad13. Los 13.
Titularidad pública, privada y de los pueblos indí-
Estados habrían de buscar la transparencia genas y otras comunidades con sistemas tradicio-
y compatibilidad de los registros con otras nales de tenencia, para facilitar el funcionamiento
fuentes de información para la ordenación de las sociedades locales y de los mercados. Los
sistemas deberían registrar, mantener y difundir
territorial y otros fines14. A su vez, deberían derechos y deberes de tenencia, así como los
tratar de garantizar que todos puedan re- titulares de los derechos y deberes, las parcelas
gistrar sus derechos de tenencia y obtener o explotaciones de tierra, pesquerías o bosques,
con sentido de integración.
información con procesos y procedimien- 14.
Partiendo de la vinculación de los derechos, titu-
tos simplificados y tecnologías adecuadas. lares de estos y unidades territoriales a las que re-
La exactitud de las mediciones espaciales fieren los mismos, así como la disposición, acceso
debería responder a parámetros suficientes y uso de la información.
para lograr la identificación de las parcelas 15.
Los sistemas deberían promover objetivos so-
y otras unidades territoriales, según las ne- ciales, económicos, ambientales y de desarrollo
sostenible. En las políticas y leyes relativas a la va-
cesidades locales. Los registros de tenencia loración, deberían buscar asegurarse de que los
tendrían que estar a disposición del públi- sistemas de valoración tengan en cuenta valores
co, incluidas las entidades u organismos del no comerciales como los de carácter social, cul-
tural, religioso, espiritual y medioambiental, cuan-
Estado, con facilidad para la consulta y el do sean aplicables.
26
Según la FAO (2012), a partir de la tributa- estar suficientemente involucrado en la ela-

ción, los Estados pueden ayudar a la conse- boración de las propuestas y el examen de
cución de sus objetivos sociales, económicos los borradores de los planes de ordenación
y ambientales más generales16. «Los Estados del territorio, con el propósito de que se ase-
deberían tratar de elaborar políticas, leyes y gure el reflejo de las prioridades e intereses
marcos organizativos que regulen todos los «de las comunidades, incluidos los pueblos
aspectos correspondientes a la tributación indígenas y las comunidades productoras
de los derechos de tenencia»; también de alimentos»18.
deberían administrar los tributos de forma
eficiente y transparente, con procesos de En lo relativo a la solución de controversias
valoración y bases imponibles objetivas y sobre derechos de tenencia, de acuerdo
públicas y valores justos. Los contribuyentes con la FAO (2012), los Estados deberían pro-
deberían tener el derecho a presentar re- porcionar acceso judicial o administrativo
cursos contra las valoraciones que conside- imparcial a mecanismos que ayuden a re-
ren improcedentes (p. 31). solver oportuna (en el mejor de los casos,
preliminarmente), asequible (para hombres
La ordenación reglamentada del territo- y mujeres) y eficazmente controversias so-
rio afecta los derechos de tenencia al res- bre los derechos de tenencia, incluidos los
tringir legalmente su uso (FAO, 2012). «Los medios alternativos para dichas soluciones y
Estados deberían realizar una ordenación los recursos respectivos. Los Estados podrían
reglamentada del territorio y supervisar y ha- analizar el establecimiento de tribunales u
cer cumplir los correspondientes planes, los órganos especializados para resolver úni-
cuales deberían comprender un desarrollo camente las disputas sobre los derechos de
equilibrado y sostenible de los territorios»17. tenencia19, con apoyos técnicos especia-
Además, deberían considerar los temas de lizados para tal fin, incluyendo el suministro
género en la ordenación territorial, así como de la asistencia jurídica a las personas vulne-
los métodos de ordenación y desarrollo te- rables y marginadas para garantizar el ac-
rritorial empleados por pueblos indígenas y ceso a la justicia sin discriminaciones (p. 33).
otras comunidades con sistemas tradiciona-
les de tenencia (p. 32). El público debería En cuanto a los asuntos transfronterizos, el úl-
timo tema del apartado, la FAO (2012) alude
a la cooperación en función de los mecanis-
16.
A fomentar la inversión o impedir los efectos no mos y con la participación de los afectados
deseables que puedan producirse, como los deri- respecto al tratamiento de las cuestiones
vados de la especulación y la concentración de que superen las fronteras nacionales, con-
la propiedad o de otros derechos de tenencia. La
tributación debería fomentar los comportamien- forme con las normas y obligaciones exis-
tos social, económica y ambientalmente desea- tentes en el marco del derecho nacional e
bles, tales como el registro de las transacciones o internacional. Hasta donde resulte posible,
la declaración de su valor comercial total.
«los Estados deberían armonizar las normas
17.
La ordenación territorial debería reconciliar y ar-
monizar diferentes objetivos del uso de la tierra, la
legales de gobernanza de la tenencia de
pesca y los bosques. acuerdo con las obligaciones existentes en
18.
Se debería dar a conocer la forma en que han el marco del derecho nacional e internacio-
quedado reflejados los aportes del público. nal», armonización que debe extenderse a
19.
Además del ordenamiento del territorio, levanta- los órganos regionales pertinentes y con las
mientos prediales y valoración. partes afectadas (pp. 33-34).
27
En el apartado «respuesta al cambio climá- en los principios de consulta y participación.

tico y a situaciones de emergencia», ade- En el caso que no sea posible el retorno de
más del cambio climático, la FAO (2012) las personas, deberían ser reasentadas en
involucra los desastres naturales y los con- otros lugares, previa negociación con las
flictos. Frente al primer tema, se dice que los comunidades de acogida (p. 36). Como
Estados deberían: tema final del apartado «respuestas al cam-
bio climático y a situaciones de emergen-
Velar por que se respeten y protejan a través cia», están los conflictos en relación con la
de leyes, políticas, estrategias y medidas los tenencia de la tierra, la pesca y los bosques,
derechos legítimos de tenencia de la tierra,
la pesca y los bosques de todos los individuos,
que para los propósitos del presente marco
las comunidades o pueblos que puedan verse conceptual no se reseñarán (pp. 37-38).
afectados, en especial los agricultores, los pro-
ductores de alimentos en pequeña escala y las Finalmente, la FAO (2012) resalta el papel
personas vulnerables y marginadas, con el fin
de prevenir los efectos del cambio climático y
de los Estados, dado el carácter voluntario
de dar respuesta a dichos efectos, de acuer- de las directrices, en el sentido de responsa-
do con las obligaciones respectivas aplicables bilizarse de su ejecución, seguimiento y eva-
recogidas en los acuerdos marco pertinentes luación, para lo cual se puede contar con
sobre el cambio climático (p. 35).
diversos apoyos, especialmente de orden
internacional (pp. 39-40).
Se manifiesta que, en la medida de lo posi-
ble, «los Estados deberían tratar de preparar Con respecto a las herramientas de diag-
y aplicar estrategias y acciones en consul- nóstico y evaluación, el Banco Mundial
ta y con la participación de todos aque- desarrolló el «Marco de evaluación de la
llos, mujeres y hombres, que puedan verse gobernanza de la tierra» (LGAF, por sus si-
desplazados con motivo del cambio climá-
tico»20 (p. 35). En materia de desastres natu-
rales, los Estados deberían tratar los temas 20.
Ninguna entrega de tierras, pesquerías, bosques
de prevención y preparación para casos de y medios de vida alternativos para desplazados
desastre, en lo que a la tenencia de la tie- debería poner en riesgo los medios de vida de
rra concierne21; deberían delimitar las zonas terceros. Los Estados deberían facilitar la partici-
pación, de acuerdo con los principios de consulta
destinadas al reasentamiento temporal de y participación de las directrices, de todos los indi-
personas producto de los desastres natura- viduos, comunidades o pueblos que sean titulares
les y proporcionar seguridad en la tenencia de derechos legítimos de tenencia, en particular
de los agricultores, los productores de alimentos
en tales zonas. La información sobre los de- en pequeña escala y las personas vulnerables y
rechos de tenencia y sobre sus usos no au- marginadas, en las negociaciones y la aplicación
torizados debería ser divulgada a todas las de programas de mitigación y adaptación.
personas afectadas (p. 36). 21.
La información sobre los derechos legítimos de
tenencia debería recopilarse para las zonas que
puedan verse afectadas a través de un proceso
En caso de desplazamiento temporal, de- que se ajuste a los principios de consulta y par-
bería haber asistencia para el retorno volun- ticipación de estas directrices. Los sistemas de
registro de los derechos legítimos de tenencia
tario, seguro y digno. Igualmente, deberían deberían ser a prueba de desastres naturales, por
proveerse los medios para resolver las dispu- ejemplo, con almacenamiento de archivos en lu-
tas sobre los derechos de tenencia; cuando gares alejados, a fin de permitir que los titulares
demuestren sus derechos de tenencia y lleven a
deban establecerse nuevamente los límites cabo la reubicación de sus parcelas y otras uni-
de los inmuebles, debería hacerse con base dades territoriales.
28
glas en inglés)22. El LGAF es una herramienta

de diagnóstico a nivel nacional, para eva-
luar las políticas públicas, los marcos legales
y las prácticas relacionadas con la tierra y
su uso. Consiste en una revisión del material
teórico y empírico relativo a la gobernanza
de la tierra, esencialmente en cinco áreas
temáticas: i) marco jurídico e institucional;
ii) planificación del uso de la tierra, gestión
y tributación; iii) gestión de las tierras públi-
cas; iv) publicidad de la información sobre
las tierras; y v) información pública sobre tie-
rras y resolución de controversias y gestión
de conflictos. Adicionalmente, están los mó-
dulos de adquisición de derechos sobre la
tierra a gran escala y el forestal.
Cada área temática dispone de una serie

de indicadores con dimensiones específi-
cas, las cuales tratan los aspectos objeto de
investigación, cálculos cuantitativos y eva-
luación cualitativa, para la evaluación de la
gobernanza de la tierra. Con los resultados
de los indicadores se busca identificar las
áreas que requieren reformas de políticas,
cambios legales o procedimentales, para el
mejoramiento de la gobernanza.
Si bien, la definición presentada en la prime-

ra parte de esta sección contemplaba la go-
bernanza de la tierra como un ejercicio de
comprensión y decisión sobre el territorio en
el que son actores igualmente importantes
el Gobierno y el sector privado, el uso y apli-
cación que tradicionalmente le ha dado el
Banco Mundial a la gobernanza de la tierra
se ha limitado generalmente al Gobierno y
sus capacidades (gobernabilidad). De una
u otra manera, el LGAF es el reflejo de ese
uso y aplicación, con una evaluación en-
22.
Sin perjuicio de las demás menciones formuladas
respecto del Banco Mundial y su contribución a la
gobernanza.
29
focada esencialmente a las capacidades rra, respectivamente. Se busca una «institu-

técnicas del Gobierno o al funcionamiento cionalidad que brinde elementos integrales
de sus instituciones, tomando como referen- para la consolidación de modelos alternati-
cia las políticas, marcos normativos y proce- vos comunitarios reconociendo la autoges-
sos predefinidos por el mismo estamento. tión de las comunidades y la formalización
del empleo rural como elementos que sus-
Como lo menciona Méndez (2009), esa vi- tentan el desarrollo del campo, superando
sión de gobernanza parece centrarse en el los modelos de subsistencia y asistencialis-
Estado, así como considerar al Gobierno el mo» (p. 56).
centro de poder, capaz de dirigir unilateral-
mente al conjunto de la sociedad, alejándo- En el eje octavo del documento, referido
se de la perspectiva que pone a la sociedad a la gestión intersectorial, punto 8.4 (forta-
en el centro del nuevo gobernar. La mayo- lecimiento de capacidades institucionales),
ría de trabajos relativos a la gobernanza se se hace un recuento de los conceptos que
fundamentan en las definiciones concep- dieron lugar al de gobernanza; para este úl-
tuales utilizadas por el Banco Mundial y el timo se cita a Palmer et al. (2009) y se mani-
PNUD, porque están referidas a problemas fiesta que, en el contexto de la Gestua, las
relativos a la implementación e impacto de capacidades institucionales se entienden
políticas públicas y, en esa medida, existe en la doble dimensión de «capacidad ad-
un énfasis en aspectos sectoriales (Mayorga ministrativa y de gobernanza democrática».
y Córdova, 2007, p. 8), por lo que este enfo-
que termina siendo limitado para cumplir el La gobernanza de la tierra se entiende como
el conjunto de normas, procesos y estructuras a
objetivo del presente documento.
través de las cuales se adoptan decisiones rela-
tivas al acceso a la tierra y su uso, la manera en
1.2 EL TÉRMINO GOBERNANZA DE la que se ejecutan e imponen las decisiones, y la
forma con la que se gestionan intereses contra-
LA TIERRA RURAL PARA LA UPRA puestos relativos a la tierra (Palmer y otros, 2009).
Son elementos centrales de la gobernanza de
tierras el tejido social y redes de cooperación te-
La Unidad de Planificación Rural Agrope-
rritoriales, la naturaleza, mecanismos y métodos
cuaria (UPRA) define la gestión del territorio de participación social y de solución de con-
para usos agropecuarios (Gestua) como flictos; la institucionalidad para el desarrollo y
un conjunto de «estrategias, instrumentos ordenamiento territorial rural y las alianzas es-
y acciones planificadas tanto sectoriales tratégicas entre productores, sociedad civil e
instituciones públicas (p. 178).
como territoriales y de gestión intersectorial
orientadas a lograr el uso eficiente del suelo
rural agropecuario en los distintos ámbitos De acuerdo con todo lo anterior, la UPRA
territoriales de la gestión pública: nacional, (2015) propone el fortalecimiento de las ca-
departamental, metropolitana y municipal» pacidades institucionales y la gobernanza
(UPRA, 2015, p. 177). democrática de la tierra, partiendo de los
siguientes objetivos (p. 144):
En el literal f de la misión y en el e de la vi-
sión del documento, se habla de fortalecer A. Fortalecer la capacidad de gestión
la capacidad de gobernanza democrática administrativa de las entidades territo-
de las tierras y tener un país rural con un alto riales y administrativas del sistema de
nivel de gobernanza democrática de la tie- Gestua.
30
B. Impulsar formas democráticas y trans-

parentes de gobernanza de tierras
mediante mecanismos y métodos de
participación social y de solución de
conflictos, la conformación de redes
territoriales de cooperación y alianzas
estratégicas equitativas entre produc-
tores, sociedad civil e instituciones pú-
blicas.
C. Promover la descentralización de la
Gestua y el fortalecimiento de las capa-
cidades endógenas de las comunida-
des locales y los actores departamen-
tales en los procesos de planificación y
gestión territorial agropecuaria.
1.3 REVISIÓN DEL TÉRMINO

GOBERNANZA DE LA TIERRA RURAL
PARA LA UPRA
El desarrollo conceptual de gobernanza de
la tierra rural tiene un doble propósito u ob-
jeto, en el marco del presente trabajo:
• Construir y acotar un concepto de go-

23.
Sin que ello implique sacrificar otros niveles de
análisis más puntuales, como los que emergen
bernanza de la tierra rural para Colom- de los principios generales a cargo de los Esta-
bia, acorde con la función sustantiva dos y los de aplicación, citados en las directrices
de la UPRA. voluntarias de la gobernanza responsable de la
tenencia por la FAO (2012). Generales: i) el reco-
nocimiento y respeto de todos los titulares legíti-
• Determinar una estructura temática para mos y sus derechos de tenencia; ii) la salvaguarda
el análisis y la evaluación de la gober- de los derechos legítimos de tenencia frente a las
acciones de amenaza e infracción; iii) la promo-
nanza de la tierra rural para Colombia23, ción y facilitación del goce de los derechos legí-
alineada en lo posible con la desagrega- timos de tenencia; iv) la promoción del acceso a
ción de la estructura temática de la línea la justicia para hacer frente a las violaciones de
los derechos legítimos de tenencia y v) la preven-
base de indicadores elaborada por la ción de las disputas relacionadas con la tenencia,
UPRA, de forma que pueda concretarse los conflictos violentos y la corrupción. Se agrega
el alcance de la intervención inicialmen- que los actores no estatales tienen la responsa-
bilidad de respetar los derechos humanos y los
te propuesto, de ser el caso. derechos legítimos de tenencia. De aplicación:
i) la dignidad humana; ii) la no discriminación; iii)
la equidad y justicia; iv) la igualdad de género;
Para ello, el citado marco conceptual fue v) un enfoque holístico y sostenible; vi) la consulta
socializado con cada uno de los grupos y participación; vii) el Estado de derecho; viii) la
temáticos de la UPRA. Particularmente la transparencia; ix) la rendición de cuentas y x) la
mejora continua (FAO, 2012, pp. 3-5).
propuesta de definición de gobernanza de
31
la tierra rural consideró en su estructura los por la sociedad territorialmente organizada, a

elementos esenciales de la misma: la gober- partir de valores, tradiciones y costumbres, po-
líticas y normas, así como de instituciones públi-
nanza territorial (dado el enfoque territorial cas y sociales.
del desarrollo rural24) y la de la tierra. Como
resultado, la definición de gobernanza de En el marco del concepto propuesto, debe
la tierra consolidada y concordada es la si- entenderse que la perspectiva territorial
guiente: reconoce la heterogeneidad, la multies-
calaridad, la divergencia de intereses y sig-
Generación de sinergias e interacciones de-
mocráticas de lo público y lo privado, para nificados, la perspectiva dinámica de los
la gestión armónica, eficiente y eficaz de los procesos, así como la persistencia de acto-
asuntos de bienestar común, particularmente res y acciones formales e informales, legales
los relativos al acceso y uso de la tierra rural en e irregulares. Desde este punto de vista, la
Colombia, procurando el desarrollo territorial
sostenible mediante procesos, mecanismos e
gobernanza de la tierra rural buscará la ar-
instrumentos formales e informales, construidos ticulación, los consensos, la convergencia y
la armonización entre los intereses de cada
uno de los actores (públicos y privados),
24.
Apuesta actual del Gobierno nacional para el factores y elementos que configuran la ló-
ámbito rural. gica territorial.
32
2. PROPUESTA DE ESTRUCTURA TEMÁTICA

Y OTROS ASPECTOS PARA ABORDAR LA
EVALUACIÓN DE GOBERNANZA DE LA
2.1 Estructura temática para la evaluación de la
gobernanza de la tierra rural en Colombia
2.2 Revisión de la información disponible para la evaluación
de la gobernanza de la tierra rural en Colombia
33
2. Propuesta de estructura temática y otros aspectos para abordar la
evaluación de gobernanza de la tierra rural en Colombia
La definición de gobernanza de la tierra, • Estatalidad e institucionalidad en el

de la sección anterior, contempla la mayor marco de la gobernanza de la tierra
parte de los elementos esenciales: la terri- rural en Colombia.
torial y la de la tierra, en el contexto sustan-
tivo de la UPRA, trascendiendo los ámbitos • Colectividad social y redes en pro de
estatales, sin que estos pierdan su rol cen- una gobernanza de la tierra rural en
tral. En esta sección, se establecen las ca- Colombia.
tegorías de análisis de la gobernanza de la
tierra rural en Colombia y su relación con la
Gestua. 2.1.1 Sinergia positiva para la gobernan-
za de la tierra rural en Colombia (A)
2.1 ESTRUCTURA TEMÁTICA
PARA LA EVALUACIÓN DE LA La perspectiva de la sinergia positiva es
GOBERNANZA DE LA TIERRA RURAL contextualizada en la teoría general de sis-
temas (TGS), planteada por Ludwig von Ber-
EN COLOMBIA talanffy, quien propuso a la TGS como una
«orientación hacia una práctica estimulante
A partir de la definición de gobernanza para formas de trabajo transdisciplinarias»
de la tierra rural de la sección anterior, se (Arnold y Osorio, 1998), para exponer y com-
han extraído y planteado las categorías de prender las maneras complejas, no lineales
análisis que determinarán la estructura te- ni reduccionistas, de los fenómenos por es-
mática para el estudio y evaluación de la tudiar. En este sentido, la gobernanza de la
gobernanza de la tierra rural en Colombia. tierra rural es quizá una de las mejores ex-
La desagregación de estas categorías per- presiones que se pueden plantear, dada la
mitirá construir escalas y mecanismos de orientación de multiescalaridad horizontal y
medición, no solo como un constructo con- vertical que la identifica. De la TGS se acude
ceptual descontextualizado, sino como un a la noción de sinergia para caracterizar el
conjunto de condiciones multidimensiona- gran conjunto de vínculos y diversas mane-
les. A partir de ahí, se podrá conocer tanto ras de cooperación necesarias para el logro
el alcance actual como la necesidad de de un objetivo común, que en este caso es
ampliar, profundizar y fortalecer aquellos el del desarrollo rural con enfoque territorial.
ámbitos en que el nivel de desarrollo de la
gobernanza es aún primario. A continua-
Si se ha asumido al territorio como un pro-
ción, se presentan las categorías:
ducto y una construcción social que tras-
ciende la perspectiva de ser un espacio o
• Sinergia positiva para la gobernanza una entidad meramente contenedora, es
de la tierra rural en Colombia. de esperarse que sus elementos constituti-
vos, materiales e inmateriales, se encuentren
• Gestión para la gobernanza de la tie- en permanente intercambio de flujos, como
rra rural en Colombia. uno de los mecanismos para los constantes
procesos de construcción, deconstrucción y
• Sostenibilidad: hacia una gobernanza resignificación del espacio (Santos, 2010). Es
de la tierra rural en Colombia. allí donde la sinergia se hace evidente, tan-
to por la interacción entre los autores territo-
34
riales que se alistan en torno a un fin, como condiciones, los agentes estatales han de
por el caso opuesto, donde la ausencia de asumir el liderazgo inicial, en el entendido
vínculos se convierte en el principal obstá- de que poseen un mayor despliegue ins-
culo para el logro de consensos y, por qué titucional y económico para convocar a
no, de las formas de desarrollo. cada uno de los actores, pero no con el fin
de imponer un proyecto de gobierno, sino
El territorio rural, como un todo, no es la sim- de generar el reconocimiento de los demás
ple delimitación de un espacio con uso agrí- sujetos territoriales y así dar paso a la cons-
cola o pecuario: es un producto histórico, trucción de acuerdos, pasos, instrumentos y
político, ambiental, económico y social en compromisos.
donde sus interacciones, además de víncu-
los, generan tensiones por resolver (acceso, Un segundo tipo de sinergias hace referencia
distribución, uso, explotación, aprovecha- a los aportes, niveles de participación o inver-
miento), para lo cual se hace necesario dis- sión que uno y otros actores han de asumir.
poner de diversos canales que permitan la No solamente se reduce a la disponibilidad
puesta en marcha de unos mismos fines, así presupuestal: son todos aquellos recursos fi-
como de la asignación de roles, responsabi- nancieros, físicos, operativos o fungibles, así
lidades y funciones. Esa es la representación como de participación intelectual y profesio-
de la sinergia positiva, la de evidenciar in- nal, necesarios para el logro de los objetivos
teracciones y complementaciones hacia la comunes. Ejemplos de ello son los proyectos
gobernanza de la tierra rural. de cofinanciación, de tecnificación o de
cooperativismo logrados entre ciertos secto-
La sinergia no implica en sí misma el des- res sociales, económicos y estatales, en torno
vanecimiento de las tensiones y los conflic- a algún aspecto del desarrollo rural.
tos. Es la estrategia para la generación de
lenguajes comunes y alternativas posibles, El tercer y último nivel de sinergias son las re-
mediadas por la negociación y el aporte. lacionadas con las dimensiones operativas o
Son las formas de convergencia multiesca- logísticas, es decir, el grupo de condiciones,
lar —población, sectores económicos, gre- funciones, roles, actividades y procesos ne-
mios, organizaciones, Gobierno, etc.— con cesarios para materializar el cumplimiento
los ámbitos locales, municipales, regionales de los objetivos consensuados. Allí tienen ca-
y nacionales. Todos ellos integrados, no su- bida, por ejemplo, la definición de espacios
mados, para la generación de alternativas de encuentro, infraestructuras, pasos y meto-
de territorios rurales posibles, respetando la dologías que cada uno de los actores lleva
diversidad y pluralidad, sin imponer visiones a cabo para el logro real de la meta prevista
ni anular las divergencias. en el marco del desarrollo territorial rural.
En ese sentido, es necesario hablar de diver- Tal como se ha mencionado, la sinergia

sos ámbitos de las sinergias. Uno de ellos es positiva es la perspectiva organizada y es-
la sinergia para la planeación o dirección, tructurada de los vínculos plurisectoriales;
entendida como el conjunto de mecanis- permite la conciliación de un futuro posible,
mos, contextualmente situados a las condi- que incluye las potencialidades de cada
ciones sociales, que garantizan los canales segmento, así como las verticalidades y ho-
de entendimiento, consenso, ejecución y rizontalidades de las estructuras sociales, te-
seguimiento del fin acordado. Dadas las rritoriales, culturales y económicas.
35
En este orden de ideas, la noción de si- luz de las trayectorias históricas y sociales
nergia acá propuesta no puede ser con- particulares.
fundida con la de convergencia territorial
(Avendaño, 2007), es decir que el fin con- Solo a manera de ejemplo, para concluir,
sensuado y el esfuerzo de las sinergias no es pueden traerse a colación maneras de siner-
el de buscar la igualación de las tasas de gismos positivos en Colombia. Con relación
crecimiento y del ingreso económico per a la dinámica de la ruralidad, el conjunto de
cápita por regiones (Moncayo, 2003); por acciones que configura la Federación Na-
el contrario, sin desconocer la importancia cional de Cafeteros, en donde la conver-
de los ámbitos económicos en el desarrollo gencia de los sectores sociales (cultivadores
territorial rural, la apuesta de la gobernan- campesinos), las asociaciones, las redes
za ha de trascender la búsqueda a ultranza de comercializadores y la institucionalidad
de los beneficios materiales y centrarse en regional y nacional, así como la delega-
la posibilidad de un bienestar y desarrollo ción de agentes estatales del orden central
humanos que potencien las capacidades (pese a los limitantes propios de la conver-
locales, las divergencias regionales, así gencia de intereses diversos) dan muestra
como la pluralidad de modos y mecanis- de la posibilidad real de configurar mecanis-
mos de organización espaciotemporal, a la mos y canales orientados hacia la sinergia.
36
2.1.2 Gestión para la gobernanza de la para alcanzar y superar las expectativas) de

tierra rural en Colombia (B) los objetivos propuestos.
La gestión para la gobernanza de la tierra

Partiendo de la diferenciación clara entre rural comprende cada uno de los procesos
gestión territorial (policies) y gestión pública de intervención encaminados al logro de la
(politics) (Vargas, 2001), para la evaluación armonización de las relaciones medio na-
de la gobernanza de la tierra rural se asume tural-sociedad con «independencia de los
que la gestión hace referencia a ese con- programas concretos que utilice para ello
junto de acciones, actividades y estrategias y, por lo tanto, con independencia de que
orientadas al logro del bienestar común de los instrumentos gestores pertenezcan a la
las áreas rurales y campesinas de Colombia. economía, a la política, a la ciencia, al de-
Esto implica reconocer que esa agrupación recho o a la administración» (Serrano, 1997).
de procesos corresponde a un contexto si- Por lo tanto, el juego de actores públicos y
tuado, con características culturales y so- privados, legales e informales, han de gestar
ciales diferenciales, por lo que no es posible y proponer su propia definición de bienestar
asumir una única perspectiva de gestión, y calidad de vida, trascendiendo los pre-
más aún cuando es un proceso profunda- ceptos únicamente económicos, en pro de
mente ligado con las dinámicas territoriales. garantizar amplios procesos de acceso, uso
y disfrute de las tierras rurales.
Así, la gestión territorial como componente
de la gobernanza de la tierra rural ha de Parafraseando a Muriel (2006), la gestión
visualizarse en diferentes escalas, tanto es- como proceso está íntimamente ligada a
paciales (locales, municipales, regionales, las funciones de planificación, ejecución
nacionales) como administrativas y socia- y control, entendiendo que el marco de
les. En ese sentido, el geógrafo Guhl (2000), la planificación orienta el tipo de planes,
llegó a proponer que la gestión podría ser programas, proyectos, estrategias y metas
entendida así: deseadas. Según el modelo asumido, la
gestión es fundamental para el desarrollo
manejo participativo de las situaciones de una de las actividades previstas, en donde la
región por parte de los diversos actores, me-
diante el uso y la aplicación de instrumentos definición de roles y funciones debe estar
jurídicos, de planeación, tecnológicos, econó- claramente establecida. Lo importante es
micos, financieros y administrativos, para lograr comprender que al hablar de la relación
el funcionamiento adecuado de los ecosiste- entre gestión y planificación no se ha de
mas y el mejoramiento de la calidad de vida
de la población dentro de un marco de soste-
reducir únicamente a las perspectivas ad-
nibilidad. ministrativas o financieras; por el contrario,
está abierta igualmente a todas esas otras
De allí que esta noción sea mucho más que formas de pensar y de estructurar los víncu-
simples procesos e incluya la responsabili- los territoriales, que trasciende lo formal, es-
dad de la interacción de los diversos actores tatal e institucional.
(sinergia) para el logro armónico (sincroniza-
do y contextualizado con las lógicas loca- En ese sentido, la gestión también incluye
les), eficaz (encaminado al logro real de los todo aquel conjunto de procesos sociote-
objetivos y metas previstas) y eficiente (op- rritoriales que parten de la orientación de
timizando los recursos y medios disponibles valores, costumbres, normas y consensos,
37
muchos de ellos implícitos, y se convierten el incremento sostenido de mejores condi-

en las formas de organización para el logro ciones de vida y bienestar para los actores
de un fin específico, que le permite a la po- sociales vinculados.
blación la superación de situaciones social-
mente problemáticas, sin esperar que sea
una supraestructura, como el Estado, la que 2.1.3 Sostenibilidad: hacia una gober-
provea los medios de solución. nanza de la tierra rural en Colombia (C)
Por esta razón no es posible asociar el re-

Tanto la noción de sostenibilidad como la
conocimiento de las dinámicas sociales
de sustentabilidad se han ido posicionan-
únicamente con los mecanismos planos de
do en los discursos y las metas mismas del
participación. Por ejemplo, la consulta previa,
desarrollo, principalmente de los ámbitos
a las comunidades sobre la aprobación de
estatales, con el fin de armonizar los tipos
algún tipo de intervención en su territorio, es
de relaciones existentes entre las esferas so-
apenas una instancia, mas no una forma tá-
cioeconómica y tecnológica con la natura-
cita de gestión. De hecho, la Organización
leza. Así, la gobernanza de la tierra rural ha
Internacional del Trabajo definió que «de-
de asumir sus preceptos para dar soporte
berá consultarse a los pueblos interesados
al desarrollo territorial, no solamente desde
siempre que se considere su capacidad de
la garantía y la conservación actual de los
enajenar sus tierras o de transmitir de otra
recursos de la biósfera para el disfrute por
forma sus derechos sobre estas tierras fuera
generaciones futuras, sino también enca-
de su comunidad» (OIT, Convenio 169, art.
minada al reconocimiento de las prácticas
17, 1989)25.
y dinámicas territorialmente diferenciales y
organizadas, en el acceso, uso y disfrute de
Sea la perspectiva institucional-estatal o las tierras rurales por parte de sus actores lo-
privada, como la comunitaria territorial, la
gestión no deja de girar en torno del logro
de los objetivos previstos, pues unas y otras
asumen la asignación de funciones y acti-
vidades específicas, la determinación de
25.
Otros artículos de interés del Convenio 169 de la
OIT, promulgado en 1989. Art. 6, numeral 1: «Con-
horizontes espaciotemporales esperados, sultar a los pueblos interesados, mediante proce-
desviaciones toleradas, grados de inversión, dimientos apropiados y en particular a través de
así como metas y objetivos. Sea formal o no, sus instituciones representativas, cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas
dentro de los procesos de gestión se deter- susceptibles de afectarles directamente […] con
minan incluso mecanismos de control o pun- la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el con-
tos de paso que permiten verificar los niveles sentimiento acerca de las medidas propuestas».
Art. 22, numeral 3: «Estos programas especiales de
de avance hacia el horizonte deseado. formación deberán basarse en el entorno econó-
mico, las condiciones sociales y culturales y las ne-
cesidades concretas de los pueblos interesados.
Es por ello que, sin ser exclusivo de las orga- Todo estudio a este respecto deberá realizarse
nizaciones institucionalizadas, la gestión en en cooperación con esos pueblos, los cuales de-
el marco de la gobernanza de la tierra rural berán ser consultados sobre la organización y el
funcionamiento de tales programas. Cuando sea
asume como uno de sus objetivos el logro in- posible, esos pueblos deberán asumir progresiva-
distinto de la armonización de las relaciones mente la responsabilidad de la organización y el
medio natural-organizaciones sociales, de funcionamiento de tales programas especiales
de formación, si así lo deciden».
tal manera que como resultado se obtenga
38
cales, como mecanismos legítimos y alter- están poniendo en riesgo la relación armó-
nativos de la armonización de las relaciones nica deseada.
sociedad-medio natural.
De hecho, Escobar (1984, p. 19) afirma que
En este sentido, el ambiente ha de ser en- ese desenfreno del desarrollo, con todos los
tendido desde una perspectiva mucho más efectos y desequilibrios generados, enmas-
amplia como el conjunto de elementos fí- cara otro tipo de análisis, pues
sicos, biológicos, sociales y culturales que
interactúan entre sí, influenciando la actua- Al buscar progreso, realmente se está dando
ción humana, donde los sujetos son actores dar respuesta más bien a una tecnología polí-
tica cuyo propósito es el manejo, y más aún, la
y elementos constitutivos del mismo. Santos creación sistemática del tercer mundo, y cuyo
(2000) ha reflexionado que no es posible ha- objetivo final es el de mantener ciertas formas
blar de esos denominados espacios prístinos de explotación y dominación.
(no intervenidos por el hombre), idealizados
como ambiente, donde la naturaleza florís- Por lo tanto, resulta necesario abordar la
tica y faunística es el marco único de refe- noción de desarrollo de manera crítica,
rencia. Por el contrario, esa visión dual de un impulsando la expresión endógena de las
allá natural y un acá antropizado es la que comunidades, para que se permita la pro-
ha llevado al sentirse excluido y sin respon- yección de un desarrollo local diferencia-
sabilidad de la interacción. do según la cultura y el conocimiento de
cada región, municipio o entidad territorial.
La orientación es la de sumarse a la noción En otras palabras, cualquier intervención di-
de una segunda naturaleza (Santos, 2000), señada en el marco de la gestión territorial
es decir, la de un ambiente entendido como debe permitir que las distintas comunidades
ese conjunto de espacios socialmente cons- locales encuentren, recuperen, creen o se
truidos a través de los procesos de apropia- les reconozca su propia noción de territorio,
ción relacional de las dinámicas humanas y así como el planeamiento autónomo de su
los demás elementos de la biósfera. devenir.
A partir de lo anterior, se asume que las dis- Aun cuando se lleven a cabo proyectos
tintas formas de presión sobre los elementos donde el Estado argumente intereses nacio-
de la biósfera, quizá a partir de la necesidad nales por encima de las dinámicas locales,
de mayores rendimientos, han configurado este tipo de tensiones han de surtir las con-
tensiones con expresiones claras en el terri- ciliaciones con las comunidades, de tal ma-
torio. Evidentemente, los efectos de las di- nera que se ponderen no solo los beneficios
námicas demográficas (tasa de natalidad, económicos, sino también los impactos y las
movilidad poblacional), así como el incre- externalidades que ello llegase a generar
mento de la demanda de servicios, espa- (art. 15, OIT, 2014):
cios y alimentos, ha de llevar a cuestionarse
sobre el uso inadecuado de los elementos En caso de que pertenezca al Estado la pro-
de la biósfera (suelo, agua, vegetación) por piedad de los minerales o de los recursos del
subsuelo, o tenga derechos sobre otros recur-
parte de las organizaciones sociales en el sos existentes en las tierras, los gobiernos debe-
ideal de un tipo de desarrollismo deseado, rán establecer o mantener procedimientos con
pues de una manera u otra, son los deto- miras a consultar a los pueblos interesados, a fin
nadores de esos grandes desequilibrios que de determinar si los intereses de esos pueblos
39
serían perjudicados y en qué medida, antes de La unión principal entre estos se da, enton-
emprender o autorizar cualquier programa de ces, a través de las políticas públicas, que
prospección o explotación de los recursos exis-
tentes en sus tierras. son el conjunto sucesivo de iniciativas, de-
cisiones, agentes, normas, valores y accio-
En ese orden de ideas, la materialización de nes del régimen político imperante, el cual,
la sostenibilidad aplicada a la evaluación frente a situaciones problemáticas, preten-
de la gobernanza de la tierra rural ha de in- de dar soluciones o llevarlas a un nivel ma-
cluir dos perspectivas no excluyentes entre sí nejable (Vargas, 2009), al ser incluidas en la
(Muriel, 2006): agenda estatal cuando son posicionadas
como situaciones socialmente problemáti-
cas.
• El grado de utilización de materiales y
energía a través del sistema económico,
en la perspectiva ecologista-sistémica. Esta unión entre estatalidad, institucionali-
dad y políticas públicas orienta a que una
de las perspectivas de evaluación y carac-
• El reconocimiento de la necesidad de
terización de la gobernanza de la tierra se
diversos niveles de intervención hu-
direccione hacia el análisis mismo de las
mana (pública, privada, social, indivi-
políticas en un régimen político establecido,
dual), en el entendido que sea posible
más allá de los límites de la normatividad y
responder a las externalidades negati-
las leyes previstas, así como de las restriccio-
vas existentes; esto significa que no es
nes de los periodos político-administrativos
posible pensar una sostenibilidad sin
(Duverger, 1990).
una alta dosis de intervencionismo, en
primera instancia, gubernamental y en
segunda instancia, de los consumido- La institucionalidad y la política pública no
res y grupos de interés. son únicamente, sin ser excluyentes, los as-
pectos legislativos o las posturas de los go-
bernantes de turno, por lo que si bien es
2.1.4 Estatalidad e institucionalidad en el necesario realizar análisis jurídicos, la riqueza
marco de la gobernanza de la tierra ru- reflexiva se logra al comprender el conjunto
ral en Colombia (D) de acciones de identificación, formulación,
asignación, gestión, ejecución, seguimien-
to y evaluación de las recomendaciones
El presente análisis de gobernanza de la tie- y lineamientos que, para el caso de la go-
rra rural parte del supuesto de que uno de bernanza, orientan la planificación territorial
sus componentes significativos, sin ser sinó- estatal hacia el acceso, el goce y disfrute
nimos, es la noción de estatalidad, la cual de las tierras rurales, bajo el precepto de
se expresa y se materializa en la estructura bienestar y calidad de vida.
y la institucionalidad que ha demarcado el
Estado para llevar a cabo sus fines misiona- Es necesario reconocer que los aparatos es-
les (Oszlak y O’Donnell, 1976). Esto implica tatales son espacios de conflictos políticos,
que, más allá de abstracciones, es posible no instancias neutrales (Vargas, 2009). Por
identificar instancias, procesos, mecanismos eso es un error reducirlo, así como a sus polí-
e instrumentos que dimensionan el quehacer ticas públicas, a la noción de eficacia eco-
del Estado en el contexto de lo público. nómica o de documentos legislativos.
40
ciales) que condicionaron las orienta-

ciones, la asignación de recursos y las
prioridades de la intervención.
• Formalización de la política: momento

en que se ha tomado la decisión polí-
tica para intervenir la situación social-
mente problemática, caracterizado
por la expedición de actos jurídicos
(formas y tratamientos legales) y docu-
mentos de orientación (análisis de fac-
tibilidad, coherencia y estrategia).
• Implementación: materialización mis-

ma de las decisiones políticas, mo-
mento en el cual se da la ejecución
presupuestal y la conformación de la
institucionalidad.
• Seguimiento y evaluación: verificación

analítica del desarrollo de las políticas,
La gobernanza implica asumir que en su sus limitantes, modificaciones y reajustes.
interior hay un conjunto de actores que re-
presentan intereses diversos, por lo cual su Es posible que existan otras maneras de
análisis se hace mucho más complejo. En analizar y caracterizar las dinámicas de la
ese contexto, la caracterización de la esta- institucionalidad y las políticas públicas; la
talidad para la gobernanza puede realizar- orientación acá propuesta permite delimi-
se para dar una orientación metodológica, tar metodológicamente los pasos por seguir
a través del estudio de las políticas públicas, para verificar la participación de la institu-
por ejemplo, en sus diversos momentos, a cionalidad en los avances de la gobernan-
saber (Roth, 2006): za de la tierra rural.
• Formulación: relacionada con el pro-

ceso que precedió la definición del ob- 2.1.5 Colectividad social y redes en pro
jetivo que se persigue, el cual dio paso de una gobernanza de la tierra rural en
a la definición de la finalidad, las metas Colombia (E)
y las fases previstas.
• Proceso de construcción: instancias en Las nociones de colectividad social y redes

las cuales surge como tal la política pú- se encuentran relacionadas en el rol que
blica, caracterizadas por condiciones cumplen los actores sociales, constructores
particulares de los regímenes políticos, y configuradores de las dinámicas territo-
en donde es indispensable verificar riales locales. En este sentido, más allá de
cuáles fueron los factores influyentes protagonizar las relaciones en ciertos paisa-
(internos, externos, actores políticos, so- jes, este conjunto se entiende bajo la dispo-
41
sición de autor, no solo del moldeamiento estatales o del sector económico privado,
material de cierta estructura espacial, sino como sujetos centrales para la comprensión
también como un escultor de las dimensio- y verificación de la gobernanza de la tierra
nes y cualificaciones no materiales del mis- rural, independientemente de la formalidad
mo (Lazzarotti, 2006). o no de sus actos, de la legalidad o irregula-
ridad de sus mecanismos.
Son entonces autores de un tipo propio de or-
ganización y ordenamiento del territorio y to- No sería posible hablar de gobernanza si
das sus dinámicas conexas; por el hecho de no se diera prioridad al rol de las dinámicas
no estar en las lógicas estatales instituciona- sociales, individuales o colectivas, pues de
lizadas, no implica que no sean en sí mismos lo contrario se estaría hilando de nuevo en
maneras de configuraciones estructurales la perspectiva de una gobernabilidad con-
que no deban ser reconocidas o incluso va- centrada en los alcances de una institucio-
loradas como alternativas de solución a las nalidad estatal. El rechazo a la inclusión de
situaciones socialmente problemáticas. este tipo de actores/autores radica posible-
mente en que se ubican diametralmente
En sí, es necesario asumir que los autores de distantes de las lógicas racionalistas y reduc-
las colectividades sociales, en sus distintas cionistas de la planificación funcional. Sin
maneras de organización y expresión, se ubi- embargo, estando las dinámicas rurales aún
can quizá en el mismo nivel de los agentes inevitablemente permeadas de los efectos
42
de este tipo de perspectivas, es evidente 1) La complejidad de las relaciones sociales

que las prácticas situadas en los lugares y construidas de formas diversas y contradicto-
rias, produciendo espacios y territorios hetero-
espacios de vida son una fuente de alter- géneos; 2) la historicidad y la espacialidad de
nativas, apuestas y metodologías propues- los procesos y conflictos sociales, dinamizado-
tas para configurar diversas maneras, quizá ras y no determinadas; 3) la construcción políti-
más armónicas, de llevar a cabo la relación ca de una perspectiva relacional de las clases
sociales en trayectorias divergentes y diferen-
sociedad-medio natural.
tes estrategias de reproducción social; 5) el re-
conocimiento de la polarización regla-conflic-
En tal sentido, la prevalencia de este con- to como contradicción en oposición al orden y
junto de autores/actores se encuentra al «consenso»; 6) posicionarse ante los efectos
de la globalización de la sociedad, de la eco-
principalmente en la dinamización de sus
nomía y de los espacios y territorios, marcados
códigos culturales, valores, prácticas y cos- por la exclusión de las políticas neoliberales,
tumbres, que median tanto las relaciones productora de desigualdades y amenazando
como las tensiones y los conflictos social- la consolidación de la democracia.
mente vividos. Fernández (2004, p. 3) acuña
el término de conflictualidad para intentar Ciertamente, bajo los preceptos del régi-
comprender y relacionar los procesos socia- men político democrático, es necesario
les rurales con la búsqueda de objetivos co- evaluar qué tantas interacciones y canales
lectivos de bienestar propio y, por ende, en se han logrado extender entre los diversos
su ausencia, la persistencia de tensiones: actores territoriales del espacio rural; ese es
el énfasis de esta quinta y última categoría
La cuestión agraria nació de la contradicción de la gobernanza. Del mismo modo, es prio-
estructural del capitalismo que produce si- ritario identificar el conjunto de intereses y la
multáneamente concentración de riqueza y
expansión de la pobreza y de la miseria. Esa
posibilidad o no de influenciar las decisiones
desigualdad es resultado de un conjunto de territoriales, principalmente a través de la
factores políticos y económicos. Es producida existencia o no de redes y organizaciones
por la diferenciación económica de los agricul- de base, que, pese a la pluralidad de roles,
tores, predominantemente del campesinado,
se encuentran mucho más del lado social.
por medio de la sujeción de la renta de la tierra
al capital (Martins, 1982, p. 175). En esa diferen-
ciación prevalece la sujeción y la resistencia Para culminar, es importante verificar con
del campesinado a la lógica del capital. En la gran amplitud su capacidad organizativa,
destrucción del campesinado por medio de las escalas de poder, el grado de repre-
la expropiación ocurre simultáneamente la re-
creación del trabajo familiar a través del arren- sentatividad, las alianzas, los vínculos, ac-
damiento o de la compra de tierra y, por otro ciones, posiciones predominantes (a favor,
lado, la transformación de una pequeña parte indiferentes o en contra) frente a las situa-
en capitalista por la acumulación de capital, ciones problemáticas, las jerarquías de po-
compra de más tierra y trabajo asalariado. der, relaciones reconocidas (colaboración,
débiles, conflictivas), condiciones de riesgo,
Asimismo, citando a Santos, Fernández estrategias de trabajo y apoyo, entre otras
(2004) propone el reconocimiento de un condiciones. Lo anterior, con el fin de cono-
conjunto de condiciones para garantizar el cer a cabalidad la capacidad participativa
posicionamiento de lo que en este docu- y de incidencia de las colectividades socia-
mento se ha denominado los colectivos so- les que habitan, cogobiernan y significan los
ciales y sus redes: territorios rurales.
43
2.2 REVISIÓN DE LA INFORMACIÓN 2.2.1 Categorías de análisis para la eva-

DISPONIBLE PARA LA EVALUACIÓN luación de la gobernanza de la tierra
rural en Colombia y su relación con la
DE LA GOBERNANZA DE LA TIERRA
Gestua
RURAL EN COLOMBIA
Teniendo en cuenta que parte del objetivo La matriz que se enseña a continuación fue
de contar con las señaladas categorías es diseñada para relacionar las citadas cate-
buscar una alineación con la estructura te- gorías de análisis para la evaluación de la
mática de la línea base de indicadores ela- gobernanza de la tierra rural en Colombia y
borada por la UPRA, de modo que pudiera los ejes estratégicos y líneas de acción de la
ser empleada junto con la información de Gestua. La primera columna y sus filas mues-
sus indicadores en la evaluación de la go- tran las cinco categorías determinadas para
bernanza de la tierra rural en Colombia, se la evaluación de la gobernanza de la tierra
realizaron dos ejercicios de comparación: el rural en Colombia. En función de estas ca-
primero, entre las categorías definidas y los tegorías, las demás columnas y filas refieren
ejes estratégicos y líneas de acción de Ges- a los ejes estratégicos y líneas de acción de
tua; el segundo ejercicio relaciona los ejes la Gestua, con las citas donde se encontró
estratégicos y las líneas de acción de Ges- alguna relación. El orden en el que se pre-
tua y la estructura temática de línea base senta la matriz obedece a los ejes estraté-
de la UPRA, para posteriormente relacionar gicos y líneas de acción de la Gestua, de la
la categoría de análisis con la que guarda siguiente manera: i) planificación sectorial
información directa o indirecta. Los resulta- agropecuaria (cuadro 1); ii) ordenamiento
dos de estos se muestran a continuación. territorial agropecuario (cuadro 2) y iii) ges-
tión intersectorial (cuadro 3).
44
Cuadro 1. Matriz de cruce entre las categorías de análisis para la evaluación de la gobernanza de la
tierra rural en Colombia, los ejes estratégicos y la línea de acción de la Gestua sobre la planificación
sectorial agropecuaria
EJE ESTRATÉGICO: PLANIFICACIÓN SECTORIAL AGROPECUARIA

LÍNEAS DE ACCIÓN
Estrategia
Categorías de
territorial integral
análisis de
Ordenamiento Ordenamiento Planificación y departamental
gobernanza Regularización del
social de la productivo adecuación de de ordenamiento
mercado de tierras
propiedad agropecuario tierras productivo y social
de la
propiedad
[…] considerando
los mecanismos de
articulación de la
Nueva generación
estrategia con el plan
Proceso participativo de distritos de AT: en-
de desarrollo y con
Sinergia positiva de planificación mul- treviendo diferentes
los instrumentos de or-
para la gobernanza tisectorial de carácter modelos de inversión
denamiento territorial,
de la tierra rural técnico, administrati- en el marco de aso-
tanto del departa-
vo y político (p. 80). ciaciones público-pri-
mento como de las
vadas (APP) (p. 92).
áreas metropolitanas,
distritos y municipios
(p. 102).
Considerará una
estrategia integral
departamental Fortalecimiento
de ordenamiento de las instituciones
La estrategia busca
productivo y social Consolidación de relacionadas con el
promover la gestión
de la propiedad esquemas organizati- funcionamiento del
Gestión rural y su inserción vos, con visión empre- MTR (p. 98).
integral de los instru-
para la gobernanza mentos nacionales de
en los respectivos sarial en el proceso Ampliación de la
de la tierra rural planificación sectorial
planes de desarrollo de adecuación de cobertura de la pres-
en los departamentos
de la nación y de las tierras (p. 93). tación de servicios
(p. 101).
entidades territoriales de registro y catastro
y administrativas que (p. 98).
conforman el sistema
de la Gestua (p. 77).
La regularización en
zonas de sustracción
de Ley 2 de 1959,
zonas amortigua-
Promoción del uso
doras de parques
eficiente de los
nacionales, distritos
recursos agua, suelo A través del observa-
de manejo integra-
Sostenibilidad do, distritos de con-
Bajo principios de y agrobiodiversidad, torio de MTR, impulsar
hacia una responsabilidad social en el marco del usos más eficientes y
servación de suelos
gobernanza de la y sostenibilidad am- ordenamiento de los sostenibles del territo-
y de otras catego-
tierra rural biental (p. 80). usos agropecuarios rio rural en Colombia
rías de protección
en los proyectos (p. 99).
ambiental, de ser
de adecuación de
procedente de
tierras (p. 94).
conformidad con la
Constitución y la ley,
una vez definida su
zonificación (p. 78).
45
EJE ESTRATÉGICO: PLANIFICACIÓN SECTORIAL AGROPECUARIA

LÍNEAS DE ACCIÓN
Estrategia
Categorías de
territorial integral
análisis de
Ordenamiento Ordenamiento Planificación y departamental
gobernanza Regularización del
social de la productivo adecuación de de ordenamiento
mercado de tierras
propiedad agropecuario tierras productivo y social
de la
propiedad
La regularización del
mercado de tierras
rurales comprende
un conjunto de inter-
Determinación de venciones estatales
oportunidades del tendientes a facilitar
mercado de produc- el acceso y retención La UPRA establece-
Plan nacional de tos agropecuarios de tierra a los sujetos rá los lineamientos
OSPR. Estrategias de (p. 84). Formulación, beneficiarios de las para la vinculación y
Estatalidad e acceso a la tierra desarrollo y evalua- políticas de tierras armonización de los
institucionalidad (p. 77). Regulariza- ción de planes de Modernización del rurales; definir las objetivos estratégicos
en el marco de la ción de la propie- OP (p. 85). Ordena- marco normativo densidades rurales; y metas de desarrollo
gobernanza de la dad rural (p. 78). miento de agricultura (p. 93). reducir los costos agropecuario del
tierra rural Fortalecimiento de familiar y a gran de transacción del PND con el compo-
la administración de escala (pp. 86 y 87). mercado inmobiliario; nente general del
baldíos y FNA (p. 79). Programas de recon- mejorar los ingresos plan departamental
versión productiva propios de los entes de desarrollo (p. 102).
(p. 88). territoriales; y desin-
centivar el fracciona-
miento y la concen-
tración improductiva
de la tierra (p. 96).
Fortalecimiento de
Propiciar el acceso a
Tipologías de terri- la democracia en
la tierra de tra-
Colectividad torios y productores la gobernanza de la
bajadores rurales
social y redes, carentes de ella y la
agropecuarios […] tierra y el sentido de
en procura de una socialmente legitima- pertenencia de los
distribución eficiente,
gobernanza de la das a través de pro- beneficiarios con los
equitativa y sosteni-
tierra rural cesos de validación proyectos de ade-
ble de la propiedad
social (p. 83). cuación de tierras
rural (p. 76).
(p. 93).
Fuente de datos: UPRA (2015).
46
tierra rural en Colombia, los ejes estratégicos y la línea de acción de la Gestua sobre el ordenamiento
territorial agropecuario
EJES ESTRATÉGICOS DE LA GESTUA: ORDENAMIENTO TERRITORIAL AGROPECUARIO

Categorías de LÍNEAS DE ACCIÓN
análisis de
gobernanza Estrategia de ocupación del Instrumentos para el ordenamiento
Modelo territorial agropecuario
territorio agropecuario territorial agropecuario
La ordenación del suelo rural agrope-

cuario se realiza a través de un conjunto
La ocupación del territorio rural agrope- de instrumentos de diferente escala y
Sinergia
cuario hace referencia a la estructura alcance, los cuales requieren, para su
positiva territorial agropecuaria, la funcionalidad formulación, adopción y gestión, de
para la de bienes y servicios públicos rurales y la la coordinación técnica e institucional
gobernanza de la integración espacial-funcional del territorio para su armonización y complementa-
tierra rural rural agropecuario (p. 110). riedad en el marco de los ámbitos, las
funciones y especialidades de cada
uno de ellos (p. 122).
Promover una gestión territorial des-

Gestión centralizada y una planificación con
para la enfoque de doble vía, abajo arriba y
gobernanza arriba abajo, complementaria y armó-
de la tierra rural nica (p. 118).
Propicia la eficiencia de la producción

Sostenibilidad agropecuaria y la competitividad sistémi-
hacia una ca y territorial, en el marco de la conserva-
gobernanza de la ción de los bienes naturales comunes y la
tierra rural cohesión social y económica del territorio
(p. 110).
La ordenación de la ocupación del terri-

torio rural agropecuario en el marco de
los planes de ordenamiento territorial se
realiza mediante planes, programas y/o La estructura territorial agropecuaria, La ordenación del suelo rural agrope-
proyectos de desarrollo agropecuario como expresión de la ocupación cuario se realiza a través de un conjunto
focalizados, con enfoque territorial, los del territorio, es definida por cuatro de instrumentos de diferente escala y
cuales orientan inversiones públicas y elementos estructurales interrelacio- alcance, los cuales requieren, para su
privadas en las materias de la ocupación nados: la estructura de la propiedad formulación, adopción y gestión, de
Estatalidad e del territorio mencionados arriba (p. 110). rural, la estructura productiva, la es- la coordinación técnica e institucional
La ordenación del uso del territorio rural y tructura sociopolítica y la estructura para su armonización y complementa-
institucionali- marítimo-costero con fines agropecuarios sociocultural (p. 113). riedad en el marco de los ámbitos, las
dad en el marco se realiza con base en procesos participa- funciones y especialidades de cada
de la gobernanza tivos de planificación a través de los cuales uno de ellos (p. 122).
de la tierra rural se toman decisiones para mejorar la pro- Componentes del sistema territorial
ductividad, sostenibilidad y competitividad rural: estructura territorial agrope-
de cada una de las unidades delimitadas, cuaria, funcionalidad de bienes y En este nivel, el instrumento central
a partir de la definición de las apuestas servicios públicos rurales, integración para la ordenación rural agropecuaria
productivas agropecuarias, identificación espacial-funcional del territorio rural lo constituyen las unidades de gestión
de zonas aptas para la producción, análisis agropecuario (p. 113). territorial agropecuaria (p. 124).
prospectivo de la capacidad productiva
y las estrategias para lograr el escenario
objetivo (p. 111).
Colectividad
social y redes,
en procura de una
gobernanza de la
tierra rural
47
tierra rural en Colombia, los ejes estratégicos y la línea de acción de la Gestua sobre la gestión inter-
sectorial
EJES ESTRATÉGICOS DE LA GESTUA: GESTIÓN INTERSECTORIAL

LÍNEAS DE ACCIÓN
Categorías Gestión del riesgo

de análisis de Gestión en áreas agropecuario Fortalecimiento
Fortalecimiento
gobernanza agropecuarias y adaptación Coordinación de bienes
de capacidades
de interés al cambio o interinstitucional y servicios
institucionales
compartido variabilidad públicos rurales
climática
[…] está intrínsecamen-

te asociada con la pla- Potencialización de
Confluencia de nificación del desarrollo alianzas estratégicas
Sinergia positiva intereses de otras en- seguro y con la gestión y equitativas entre
para la gobernanza tidades de carácter ambiental territorial los productores, la
de la tierra rural sectorial, ambiental sostenible, en todos los sociedad civil y las
y/o territorial (p. 132). niveles de gobierno, y la instituciones públicas
efectiva participación (p. 144).
de la población (p. 134).
La articulación
interterritorial implica
La problemática
el fortalecimiento de
anterior demanda
La gestión del riesgo la relación y acción
Gestión una gestión armónica
agropecuario se realiza- articulada entre los
para la gobernanza entre diversos actores
rá a partir de acciones diferentes niveles
de la tierra rural del desarrollo y orde-
estratégicas (p. 138). territoriales de planifi-
namiento territorial
cación y gestión del
(p. 133).
desarrollo agrope-
cuario (p. 142).
El sector agropecuario
Perspectiva de la
es uno de los más afec-
Sostenibilidad conservación o recu-
tados por el clima y el
hacia una peración de bienes
cambio climático, que
gobernanza de la naturales comunes y
afecta la sostenibilidad
tierra rural servicios ecosistémi-
de la producción agro-
cos (p. 133).
pecuaria (p. 135).
48
EJES ESTRATÉGICOS DE LA GESTUA: GESTIÓN INTERSECTORIAL

LÍNEAS DE ACCIÓN
Categorías Gestión del riesgo

de análisis de Gestión en áreas agropecuario Fortalecimiento
Fortalecimiento
gobernanza agropecuarias y adaptación Coordinación de bienes
de capacidades
de interés al cambio o interinstitucional y servicios
institucionales
compartido variabilidad públicos rurales
climática
En concordancia con
la Ley 1523 de 2012, la
gestión del riesgo agro-
pecuario es el proceso
La situación anterior
[…] definir, de social de planeación,
demanda estrategias Capacidad institucio-
manera armónica y ejecución, seguimiento
de coordinación de nal, entendida como
conforme a las com- y evaluación de políti-
las acciones tanto la triple dimensión
petencias, funciones cas públicas y acciones
públicas como priva- entre capacidad
Estatalidad e y determinaciones permanentes para el
das que permitan, en administrativa de
institucionalidad legales vigentes, las conocimiento del riesgo
la implementación gestión, gobernanza
Creación de la co-
en el marco de la reglas, mecanismos agropecuario y la pro- misión intersectorial
de la política de la democrática y trans-
gobernanza de la e instrumentos que moción de una mayor de bienes y servicios
Gestua, articular y parente de las tierras
tierra rural permitan el mejor conciencia del mismo, públicos rurales
concertar medios y y descentralización
aprovechamiento impedir o evitar que (p. 149).
esfuerzos en una ac- de la gestión (modo
de las tierras rurales se genere, reducirlo o
ción integral que de eficiente y eficaz)
agropecuarias controlarlo cuando ya
coherencia y unidad (p. 143).
(p. 133). existe, y para prepararse
a la gestión (p. 141).
y manejar las situaciones
calamitosas, así como
para la posterior recupe-
ración (p. 137).
Tales cambios requie-

ren el fortalecimiento
del tejido social y la
Colectividad conformación de re-
social y redes, des de cooperación
en procura de una territoriales, así como
gobernanza de la el robustecimiento
tierra rural de los mecanismos
y métodos de parti-
cipación social y de
solución (p. 143).
49
tierra rural en Colombia y los ejes estratégicos transversales de la Gestua
EJES TRANSVERSALES DE LA GESTUA

Categorías de
análisis de la
gobernanza Gestión de información y conocimiento para la Seguimiento y evaluación de políticas públicas
planificación agropecuaria de la Gestua
Fomentar acciones de articulación interinstitucional en la

Sinergia positiva producción, custodia y uso de información para las polí-
para la gobernanza ticas de desarrollo y de ordenamiento territorial agrope-
de la tierra rural cuario, conforme a las competencias institucionales y los
requerimientos identificados (p. 155).
Gestión
para la gobernanza
de la tierra rural
Sostenibilidad
hacia una
gobernanza de la
tierra rural
Estatalidad e Dar línea para la generación de procedimientos, pro- El MADR exigirá a todas las instituciones responsables de la
institucionalidad tocolos e implementación de políticas y estándares de ejecución de las políticas de gestión territorial agropecua-
en el marco de la información y tecnologías, que faciliten la integración, ria el suministro periódico de la información requerida por
gobernanza de la intercambio y acceso a información para la planificación el observatorio y los procesos de seguimiento y evaluación
tierra rural y gestión territorial agropecuaria (p. 155). que realizará la UPRA (p. 163).
Colectividad
social y redes,
en procura de una
gobernanza de la
tierra rural
50
2.2.2. Relación entre los ejes estratégicos gobernanza de la tierra rural en Colombia
y las líneas de acción de la Gestua, los es baja. En su mayoría, está concentrada
indicadores de la estructura temática en estatalidad e institucionalidad, en la
de la línea base UPRA y las categorías colectividad social y redes, y pocas veces
en las demás categorías.
de análisis para la evaluación de la
gobernanza de la tierra rural en Colombia
Los encabezados del cuadro 5 correspon-
den a los ejes estratégicos de la Gestua. En
Este ejercicio consistió en tomar de la la primera columna y sus filas aparecen las
Gestua (UPRA, 2015) los ejes estratégi- líneas de acción correspondientes a cada
cos y sus líneas de acción (cuadros 4, 5 eje estratégico. La segunda columna iden-
y 6); se busca identificar su relación con tifica el grupo temático de la UPRA, a cargo
los indicadores de la estructura temática de los indicadores priorizados (2015), lista-
de la línea base elaborada por la UPRA26. dos en la tercera columna y relacionados a
A partir de esa relación, lo siguiente fue nivel de cada línea de acción (Gestua). La
determinar con qué categoría(s) de aná- cuarta columna informa, con corte a octu-
lisis para la evaluación de la gobernanza bre de 2015, cuáles indicadores priorizados
de la tierra rural en Colombia guardaban han sido calculados. Finalmente, la quinta
una correlación directa o indirecta los se- columna permite observar con qué cate-
ñalados indicadores, a fin de apoyar el goría(s) de análisis de la gobernanza de la
análisis de las categorías definidas para la tierra rural en Colombia se relacionarían los
evaluación de la gobernanza de la tierra indicadores priorizados (2015), estén o no
rural en Colombia. Como se verá en las calculados. Acá la marca son las letras a,
siguientes matrices, la relación de los in- b, c, d y e, de acuerdo con el orden en
dicadores priorizados (2015) con las cate- que aparecen listadas las categorías en el
gorías de análisis para la evaluación de la acápite donde fueron definidas.
26.
Aquellos priorizados para 2015.
51
Cuadro 5. Relación con los indicadores de la estructura temática de la línea base elaborada por la
UPRA, asociados al eje estratégico para la planificación sectorial agropecuaria y las categorías de
análisis para la evaluación de la gobernanza de la tierra rural en Colombia
Líneas de Grupo Reporte Categoría de

Indicadores
acción temático (sí/no) gobernanza
Porcentaje de familias beneficiadas mediante la adjudicación de

predios del Fondo Nacional Agrario (FNA) con acto administrativo No DyE
que finaliza el proceso, frente al número total de familias solicitantes.
Porcentaje de hectáreas del Fondo Nacional Agrario (FNA) adjudi-

No D
cadas, frente al número total de hectáreas del FNA.
Hectáreas reservadas o que llegan a tener este carácter. No D
Familias beneficiadas por la titulación colectiva a comunidades

Sí DyE
afrodescendientes.
Ordenamiento social de la propiedad de la tierra rural
Familias beneficiadas con la constitución de resguardos indígenas. Sí DyE
Hectáreas tituladas a las comunidades negras. Sí DyE

Regularización de la propiedad
Hectáreas tituladas a los resguardos indígenas. Sí DyE
Número de predios formalizados. Sí D
Número de aspirantes inscritos en el programa de formalización de

Sí D
la propiedad rural.
Número de hectáreas formalizadas por el programa de formalización. Sí D
Capacidad de respuesta. Sí D
Solicitudes con presunción de baldíos. No D
Porcentaje de predios por formalizar respecto al número de solicitudes. Sí D
Porcentaje de aspirantes respecto al número de solicitudes. Sí D
Distribución de las solicitudes de formalización en las diferentes rutas

Sí D
(notarial, judicial y administrativa) en el trámite procesal.
Porcentaje de familias beneficiadas por el subsidio integral de refor-
No D
ma agraria, antes subsidio integral de tierra.
Familias desplazadas beneficiadas con el subsidio integral de tierras
Sí DyE
(ahora SIRA).
Familias campesinas beneficiadas con el subsidio integral de tierras

Sí DyE
(ahora SIRA).
52

Indicadores
Hectáreas asignadas a la población campesina a través del subsidio

integral de tierras (ahora SIRA).
Sí DyE
Hectáreas asignadas a la población desplazada a través del subsidio

integral de tierras (ahora SIRA).
Sí DyE
Porcentaje de familias adjudicatarias que han sido beneficiarias del

SIDRA, provenientes de contratos de asignación provisional y otros No DyE
(artículo 12, Acuerdo 310 de 2013).

SIDRA por reubicación de adjudicatarios.
No DyE

SIDRA, provenientes de adjudicaciones inconclusas.
No DyE

SIDRA, provenientes de aspirantes de convocatorias.
No DyE

SIDRA, provenientes de beneficiarios de fallos judiciales.
No DyE

SIDRA, en virtud de hombres y mujeres campesinos ubicados en zonas
microfocalizadas intervenidas por la política de Restitución de Tierras,
No DyE
no beneficiarios de esta.
Porcentaje de procedimientos de extinción del derecho del dominio
culminados, frente a los procedimientos iniciados.
Sí D
Porcentaje de procedimientos de clarificación de la propiedad

culminados, con respecto a los procedimientos iniciados.
Sí D
Porcentaje de procedimientos de recuperación de baldíos

indebidamente ocupados culminados, frente a los iniciados.
Sí D
Porcentaje de procedimientos de deslinde de tierras de la nación

culminados, frente a los procedimientos iniciados.
Sí D
Tiempo promedio en la ejecución de las etapas probatoria y de

decisión de los procedimientos administrativos agrarios especiales.
Sí D
Tiempo promedio de trámite de los procedimientos administrativos

agrarios especiales.
No D
Porcentaje de hectáreas rurales susceptibles de restitución vía Ley

1448 de 2011 y Decreto 4829 de 2011.
No D

1448 de 2011, sin microfocalización.
No D

1448 de 2011, con y sin microfocalización.
No D
53

Indicadores
Porcentaje de hectáreas rurales susceptibles de restitución por vías

judiciales diferentes a la Ley 1448 de 2011, solicitadas a la Unidad de No D
Restitución de Tierras.
Porcentaje de solicitudes con acto administrativo de inclusión en el

registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente (RTDAF).
Sí D
Porcentaje de solicitudes atendidas, con relación al total de solicitudes

instauradas ante la Unidad de Restitución de Tierras.
No D
Porcentaje de hectáreas rurales restituidas, frente a las hectáreas

susceptibles de restitución vía ley 1448.
No D
Porcentaje de hectáreas rurales sobre las cuales se han regularizado

derechos de posesión vía Ley 1448 de 2011.
No D
Porcentaje de hectáreas rurales sobre las cuales se han regularizado

derechos de ocupación vía Ley 1448 de 2011.
No D
Porcentaje de predios restituidos actualizados en Registro y Catastro. No D

Porcentaje de hectáreas rurales restituidas materialmente. No D
Porcentaje de procesos de restitución de tierras con oficios que

requieren pruebas.
No D
Porcentaje de hectáreas rurales restituidas en el país a favor de

mujeres.
No D
Hectáreas identificadas en las solicitudes de restitución, pendientes

del fallo judicial.
No D
Porcentaje de compensaciones pagadas por el Fondo de Restitución. No D
Solicitudes de restitución en trámite ante los jueces o magistrados

especializados en restitución de tierras.
No D
Número de proyectos productivos (formulados, acompañados,

implementados) en Restitución de Tierras.
No EyA
Número de familias beneficiadas con proyectos productivos en

Restitución de Tierras.
No DyE
Porcentaje de solicitudes de titulación de baldíos a campesinos con

acto administrativo que finaliza el proceso, frente al número total de No D
solicitudes realizadas.
Número de hectáreas adjudicadas en favor de población desplazada

por la violencia.
Sí D
Familias desplazadas a causa de la violencia, beneficiadas de

titulación de baldíos.
Sí D
Hectáreas tituladas a campesinos del Programa de Titulación de

Baldíos.
Sí D
54

Indicadores
Porcentaje de solicitudes de titulación de baldíos a entidades de derecho
público con acto administrativo que finaliza el proceso, frente al número total de Sí D
solicitudes realizadas.
Familias beneficiadas titulación de baldíos a campesinos. Sí D
Porcentaje de hectáreas adjudicadas en predios reservados sobre el total de

hectáreas adjudicadas. No D
Porcentaje de predios rurales. No D
Área de predios rurales privados con destino agropecuario. Sí D
Sí D
Índice de Theil.
Indicador de disparidad superior. Sí D
Indicador de disparidad inferior. Sí D
Tasa de cambio en el número de propietarios de predios rurales. No D
Índice de Gini de tierras. No D
Índice de Gini de propietarios con repetición. No D
Índice de Gini de propietarios sin repetición. No D
Índice Gini de calidad UAF. No D
Índice de Gini de la propiedad rural. Sí D
Número de predios privados rurales con destino agropecuario. Sí D
Número de propietarios o poseedores de predios rurales. No D
Número de propietarios o poseedores por predio de los predios rurales privados

con destino agropecuario. Sí D
Porcentaje de predios rurales inscritos en la base de datos catastral a nombre de

para la gestión
No D
Información
mujeres.
territorial
Porcentaje de predios rurales inscritos en la base de datos catastral a nombre de

la nación. Sí D
Porcentaje de predios rurales en bases de datos registrales a nombre de mujeres. No D
55

Indicadores
Índice de gestión total del impuesto predial unificado rural (IGTIPUR). Sí D

Regularización de mercado de tierras rurales
Índice de gestión del recaudo del impuesto predial unificado rural

(IGRIPUR).
Sí D
Tarifa efectiva promedio del impuesto predial unificado rural (TEIPUR). Sí D

Mercado de tierras
Tarifa nominal promedio del impuesto predial unificado rural (TNIPUR). Sí D

Índice de gestión de fijación de tarifas del impuesto predial unificado
rural (IGFTIPUR).
No D
Índice de adopción de avalúo catastral rural (IAAC). Sí D
Índice de transacciones rurales (ITR). No D
Índice de satisfacción de demanda de tierras rurales (ISDTR). No D
Índice de área incluida (IATI). No D

Mediana del precio por hectárea de las tierras otorgadas mediante
subsidio integral de tierras (MePhaSIT).
No D
Estrategia territorial integral
departamental de ordena-
miento productivo y social
Planificación territorial
Zonas de reserva campesina constituidas. Sí DyE

de la propiedad
Establecimiento de zonas de reserva campesina. Sí DyE
56
UPRA, asociados al eje estratégico para el ordenamiento territorial agropecuario y las categorías de
análisis para la evaluación de la gobernanza de la tierra rural en Colombia
Reporte Categoría de
Líneas de acción Grupo temático Indicadores
(sí/no) gobernanza
Modelo territorial
Variación del área declarada como suelo

No B
agropecuario
Planificación
urbano, rural y de expansión en el POT.

territorial
Área declarada por categoría suburbana en

No B
el POT.
ocupación del
agropecuaria
territorio rural
Estrategia de
Sin indicadores.
territorial agropecuario
Instrumentos para
el ordenamiento
Sin indicadores.
57
UPRA, asociados al eje estratégico de gestión intersectorial y las categorías de análisis para la evalua-
ción de la gobernanza de la tierra rural en Colombia
Reporte (sí/ Categoría de

Líneas de acción Indicadores
no) gobernanza
Variación anual en la superficie de área de los depar-
CyB
Planificación
tamentos en las categorías B y C, de la reserva forestal No

territorial
de la Ley 2 de 1959.
Variación anual en la superficie del suelo rural, por la

Gestión en áreas agropecuarias de interés compartido
incorporación de áreas de la Ley 2 de 1959, para pro- Sí CyB

cesos de reforma agraria y desarrollo rural.
Variación anual en el área continental e insular colom-

biana sin restricciones por explotación de hidrocarbu- Sí CyB
ros.
Variación anual en el área continental colombiana sin
restricciones por explotación de carbón.
No CyB
restricciones por explotación de otros minerales.
No CyB
CyB
Tierra y ambiente
restricciones por ecosistemas de páramo.

Sí

restricciones por presencia de áreas protegidas del Sis- Sí CyB
tema Nacional de Áreas Protegidas (Sinap).
restricciones por titulaciones para comunidades étni- Sí CyB
cas.
Aumento anual en la superficie del área continental co-

lombiana sin restricción por la sustracción de las zonas No CyB
de reserva forestal establecidas en la Ley 2 de 1959.
agropecuario
y adaptación
al cambio o
variabilidad
del riesgo
climática
Gestión
Sin indicadores.
de capacidades
Fortalecimiento
institucionales
Sin indicadores.
58

Indicadores
bienes y servicios pú-
Tierra y ambiente
Fortalecimiento de
Reducción en la superficie del área continental colombiana CyB

sin restricciones por presencia de fajas mínimas de retiro obli-
blicos rurales
gatorio o áreas de exclusión (Ley 1228 de 2008) para vías de

No
primer y segundo orden.
*Eje transversal: gestión de información
Porcentaje de predios rurales inscritos en la base catastral

Sí B
Información para la gestión territorial
con propietario.
y del conocimiento agropecuario
Porcentaje de mejoras sobre predios rurales inscritas en la

base de datos catastral.
Sí B
Porcentaje del territorio continental e insular rural del país
que cuenta con cubrimiento de cartografía básica a escala No B
adecuada.
Porcentaje del territorio municipal que cuenta con cubri-

miento de cartografía catastral rural a escala adecuada.
No B
Porcentaje de avance de la interrelación permanente Ca-

tastro-Registro en los municipios formados catastralmente.
No A
Porcentaje de predios rurales con interrelación Catastro-Re-

gistro.
Sí B
59
3. Conclusiones y recomendaciones
3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
3.1. Conclusiones sobre el concepto de gobernaza de la tierra rural
3.2 Recomendaciones producto de la evaluación de las categorías de
gobernanza de la tierra rural en Colombia y la información disponible
60
3.1 CONCLUSIONES SOBRE EL La definición de gobernanza de la tierra de

la FAO y ONU Hábitat (Palmer et al., 2009) y
CONCEPTO DE GOBERNANZA DE
su alcance, así como de aquella de las di-
LA TIERRA RURAL rectrices voluntarias de la FAO (2012), cubren
en buena parte los elementos estructurales
Las condiciones locales y mundiales en las de la gobernanza como tal, aunque caen,
que se desenvuelven los Estados contempo- en menor medida que la de organismos
ráneos determinan que solo es posible go- como el Banco Mundial, entre otros, en un
bernar bajo esquemas de asociación entre sesgo hacia lo gubernamental. El citado
lo público y lo privado. La gobernanza parte banco, uno de los principales promotores
de la premisa que los Gobiernos son nece- del concepto gobernanza, en la práctica ha
sarios e indispensables, aunque insuficientes venido enfatizado en el Gobierno y sus ca-
para la actividad directiva a cargo. Cada pacidades (gobernabilidad), en medio de
vez más, los Gobiernos requieren del sector una nueva forma de gobernar cuyo centro
privado, de la sociedad civil, de los ciuda- lo constituye la sociedad. Adicionalmente,
danos y de otros países para generar más y sus evaluaciones (LGAF) se centran en un
mejores bienes y servicios de calidad; de he- deber ser predeterminado y no en lo que es,
cho, los actores privados pueden gestionar lo cual supondría ampliar las áreas temáticas
buena parte de los bienes que requiere la básicas y darles voz a los que no la tienen (la
sociedad. Por último, el rumbo de los países sociedad civil y los ciudadanos, entre otros
ya no se define y realiza únicamente por el actores). En todos los casos, el enfoque de
Gobierno; son importantes los grandes con- una gobernanza territorial no está presente,
sensos procedentes de la sociedad civil, las la posición hegemónica de los Estados y sus
organizaciones sociales, los ciudadanos y Gobiernos sigue siendo una constante, así
las empresas, entre otros. como sus actuaciones verticales, de arriba
abajo, con mecanismos e instrumentos de
Dentro de un enfoque territorial del desarrollo participación ordinariamente refrendadores.
rural, apuesta del actual Gobierno nacional
colombiano, la organización territorial de la La UPRA, con su aproximación conceptual
sociedad es fundamental, lo cual incluye el a la gobernanza de la tierra, es mucho más
reconocimiento de la sociedad civil y de los cercana a los significados de gobernanza
ciudadanos rurales como actores-gestores y gobernanza territorial, especialmente en
del desarrollo; lo anterior, para la adminis- los alcances planteados en la Gestua. Se in-
tración de los asuntos públicos, de forma troducen, como elementos el tejido social,
coordinada y constructiva entre los actores las redes de cooperación territoriales, la na-
sociales, institucionales y económicos. Una turaleza, los mecanismos y los métodos de
gobernanza territorial representa el ejerci- participación social, entre otros; sin embar-
cio del poder y la autoridad por parte de go, lo más importante es la promoción de
los ciudadanos y demás grupos de interés, una gobernanza de la tierra basada en el
articulados con sus instituciones y organiza- fortalecimiento de las capacidades creati-
ciones, procesos y estructuras, con capaci- vas e innovadoras de la población rural y su
dad para diagnosticar, priorizar, planear y institucionalidad social, las organizaciones
administrar en función de la resolución de de la sociedad civil y la iniciativa privada, y
problemas comunes y la satisfacción de ne- de los gobiernos locales e instituciones públi-
cesidades. cas de los territorios rurales municipales.
61
3.2 RECOMENDACIONES compromisos en profundizar la regulación y

la presencia institucional en los territorios ru-
PRODUCTO DE LA EVALUACIÓN DE
rales, encaminados hacia el acceso de las
LAS CATEGORÍAS DE GOBERNANZA tierras. Este proceso se ha caracterizado por
DE LA TIERRA RURAL EN COLOMBIA la promulgación de normas en los diferentes
Y LA INFORMACIÓN DISPONIBLE niveles de gobierno. Aun así, esta riqueza y
robustez, que deja ver un despliegue e in-
La noción de gobernanza es una acepción tención institucional, puede ser en casos es-
multidimensional, así como deben ser sus pecíficos una debilidad, toda vez que lleva
componentes, seguimientos y evaluaciones. al traslape de funciones, disposiciones y ro-
En este sentido, como se ha señalado en este les, que en vez de resolver las necesidades
documento, si bien la verificación de cifras e genera confusiones y puntos ciegos.
indicadores es un aporte relevante, es nece-
sario comprender que esto es apenas una de La perspectiva de una planificación cen-
las estrategias encaminadas a tal fin, más aún tralizada en el Gobierno nacional es una
si se asume que muchos de los aspectos de la apuesta significativa en el tema de tierras
gobernanza pueden ser o no cuantificables, rurales; sin embargo, la multiculturalidad y
por lo que resulta conveniente enfocarse en pluriterritorialidad colombianas necesitan
diversas perspectivas cualitativas. niveles institucionales dinámicos y más ajus-
tados a las diversas escalas sociopolíticas,
Es claro que gobernanza no es gobernabili- quizá como se ha dado en el tema de las
dad, es decir que no solo ha de verificarse comunidades indígenas, negras o campe-
el cumplimiento de metas estatales, puesto sinas organizadas. No se trata de dispersar
que es necesario ampliar el reconocimiento un sinnúmero de unidades hiperautónomas,
hacia las otras categorías. Es fundamental sin conexión ni reconocimiento de un orden
darles juego a los roles diversos de los ac- institucional, sino de ajustar los ámbitos de
tores que configuran el territorio como una la regulación a las diversidades territoriales.
construcción social con un sinnúmero de
particularidades en los ámbitos rurales. El Estado colombiano ha contado con va-
liosas oportunidades en este sentido, tal
Evidentemente, el interés puesto por Colom- como se dio a conocer en el análisis y la
bia en el tema de la gobernanza de la tierra evaluación de las perspectivas de la refor-
rural, en cabeza de la UPRA, es la apertu- ma agraria, de la regulación ambiental y
ra hacia la profundización de mayores del ordenamiento territorial, lo cual deja ver
compromisos. Por ello, dada la trayectoria la posibilidad real en este aspecto. La reco-
analizada en cada uno de los numerales y mendación se orienta a considerar que la
categorías, es la fortaleza que ha orientado gobernanza de la tierra o, en un futuro, del
que la categoría de estatalidad e institucio- territorio, no es única y exclusivamente de
nalidad sea la que mayores aportes haya un Estado fuerte en lo normativo e institu-
realizado y la que más ha sobresalido en los cional, sin perjuicio de la promoción y lide-
diversos ámbitos de la presente evaluación. razgo que debe ejercer la institucionalidad.
Quedarse en buenos marcos normativos e
Esto muestra cómo el Estado colombiano, instituciones sería conservar un enfoque de
en un horizonte mayor a 70 años, ha asumido gobernabilidad y no de gobernanza.
62
La sinergia, planteada como el referente Una fortaleza consiste en las organizaciones

general que cobija la estructura de apoyo civiles, gremiales y privadas existentes. En
de la gobernanza, pese a los esfuerzos en ellas es muy posible que se encuentren los
conciliación y puntos de encuentro en tor- canales, así como el reconocimiento de ini-
no de la ruralidad, es quizá una de las ca- ciativas locales y sociales, con formas de co-
tegorías donde mayores esfuerzos hay que liderazgo que en gran medida han surgido a
concentrar. Tal como se ha mencionado, el partir de la necesidad y de la particularidad
rol del Estado sigue siendo central. Ahora, de situaciones específicas. Si bien es cierto
puesto que constituye la instancia que po- que el liderazgo estatal es fundamental, tam-
see la capacidad de convocar, debe apro- bién este debe estar en la capacidad de
vechar esa situación para ampliar por un comprender que, debido a las diversas lógi-
lado el reconocimiento de los diversos acto- cas del país, hay otro tipo de instancias que
res sociales, privados, públicos, y por otro, la sin ser Estado se han puesto en la labor de
propuesta de una agenda común conver- regular o de mediar en los conflictos. Esto, su-
gente, así como los mecanismos, pasos, ro- mado a la categoría de redes sociales, que
les y procedimientos en pro de un desarrollo es importante para la gobernanza. No se tra-
rural integral territorial. ta de un llamado a la anarquía territorial; por
63
el contrario, se busca entregar roles concre- local. No en vano las comunidades poseen
tos a cada uno de sus actores. un acumulado de saberes, experiencias
y opciones que, sin ser institucionalizadas,
Los niveles de sinergia son horizontales y ver- operan incluso bajo metas y rendimientos.
ticales, es decir que deben reconocer tan-
to las jerarquías locales, departamentales, El peso en este aspecto es dominantemente
regionales y nacionales, como las lógicas estatal, situación favorable toda vez que los
mismas plurisectoriales sociales, culturales y enfoques de regulación, protección y conser-
políticas de los territorios rurales, incluso re- vación macroescalares quizá solo pueden ser
conociendo la vinculación y complemen- posibles gracias a la presencia de una fuerte
tación campo-ciudad, más que como una institucionalidad. Sin embargo, tal como se ha
dualidad, como un mecanismo de integra- venido justificando, no es posible desconocer
ción de los territorios, cuyas fronteras mu- las alternativas que los actores locales rurales
chas veces son difusas. también han propuesto y desarrollado.
Por el lado de la categoría de gestión, la Finalmente, la presencia y el rol de los ac-

oportunidad es igualmente amplia. Al ser tores sociales, en sus diversas expresiones,
entendida como el paso de instrumentali- amerita un cúmulo de esfuerzos significati-
zación, corresponde a la ejecución de los vos. El Estado y la sociedad se encuentran
retos de una gobernanza de la tierra rural, en el mismo escaño, con diversas perspecti-
pues son las herramientas tangibles de unos vas e igual rol protagónico en las dinámicas
y otros autores y actores. Allí la dispersión territoriales.
es altamente notoria, casi propia de cada
especificidad territorial, razón por la cual su Se coincidió en verificar cómo ha habido
seguimiento y evaluación ameritará la ge- avances, por ejemplo, al encontrar meca-
neración de alternativas propositivas que nismos de autonomía territorial como los
permitan responder a la categoría. resguardos indígenas o las tierras colectivas.
Esto evidencia que es posible coexistir en
Ciertamente no es posible que una u otra medio de perspectivas diversas, donde las
sean más relevantes; cada una de ellas comunidades juegan un rol central y no van
cuenta con su rol, y la gestión es la manera en contravía del bienestar general ni de las
de evidenciar la materialización de los al- competencias político-estatales.
cances y compromisos de una gobernanza.
Por ello, es recomendable que se profundi- Está comprobado que hay divergencia
cen los mecanismos de seguimiento, control entre las expectativas de los actores, pues
y evaluación, antes, durante y después de unos y otros aparentemente operan dentro
los procesos de ejecución. de intereses independientes. No obstante,
así como en las dinámicas sociales, se reco-
La sostenibilidad ha sido planteada no solo mienda caracterizar las diferentes maneras
desde la perspectiva del conservacionismo, de autogestión individual, privadas o loca-
sino muy de la mano de los preceptos del les, como formas alternativas a la resolu-
reconocimiento de alternativas de gestión ción de conflictos.
64
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Con el fin de realizar un seguimiento y evaluación a las políticas
públicasCon enel
el fin de realizar un
Ordenamiento seguimiento
Social y evaluación
de la Propiedad (OSP) yaellas políticas
Mer-
cado de Tierras Rurales (MT), la UPRA presenta la siguiente propues-el Mer-
públicas en el Ordenamiento Social de la Propiedad (OSP) y
cado de Tierras
ta metodológica paraRurales
realizar(MT), la UPRA presenta
la evaluación la siguiente de
de la gobernanza propues-
ta metodológica para realizar la evaluación
la tierra. Parte de la metodología diseñada incluye la conceptuali- de la gobernanza de
la tierra. Parte de la metodología diseñada incluye
zación del término gobernanza de la tierra y su relación con el OSP la conceptuali-
y el MT,zación
para del término
lo cual, se gobernanza de la tierra
realiza un recuento del yconcepto
su relación con el OSP
gober-
nanza desde los años 70 en adelante, pasando por varios acadé-gober-
y el MT, para lo cual, se realiza un recuento del concepto
micos nanza desde
y analistas, delos años se
donde 70puede
en adelante,
extraer pasando por varios es
que la gobernanza acadé-
micos y analistas, de donde se puede extraer
la respuesta a una nueva y diferente realidad política, económica que la gobernanza es
la así
y social, respuesta
como al a papel
una nueva
de la ysociedad
diferentecivil
realidad
y de los política,
ciudadanoseconómica
y social, así como al papel de la sociedad civil y
en los sistemas político-administrativos, en otras palabras, el gobier- de los ciudadanos
no en en los sistemas
relación con lapolítico-administrativos, en otras respondiendo
sociedad civil y la ciudadanía, palabras, el gobier-
no en relación
las demandas con lade
en un marco sociedad civilque
desarrollo, y lava
ciudadanía,
más allá del respondiendo
creci-
las demandas en un marco de desarrollo, que
miento económico, vinculando entre otros, los aspectos sociales, va más allá del creci-
miento económico,
ambientales y culturales. vinculando entre otros, los aspectos sociales,
ambientales y culturales.

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GOBERNANZA

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR)

Andrés Valencia Pinzón

Marcela Urueña Gómez

Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA)

Felipe Fonseca Fino

Mercedes Vásquez de Gómez

Dora Inés Rey Martínez

Daniel Alberto Aguilar Corrales

Daniel Mauricio Rozo Garzón

Luz Marina Arévalo Sánchez

Con fundamento en el «Marco de evaluación de la gobernanza de la

Para efectos de consolidar el proceso de la línea base de indicadores

Cruzadas las cinco categorías de análisis de la gobernanza de la tierra

de la gobernanza de la tierra en Colombia. A diferencia del cruce ante-

Lo anterior, con la perspectiva del enfoque territorial del desarrollo rural,

De esta forma, el desarrollo rural con enfoque territorial y la gobernanza

En ese orden de ideas, se presenta la siguiente propuesta conceptual

Felipe Fonseca Fino

2.1 ESTRUCTURA TEMÁTICA PARA LA 34

CAPÍTULO 2.1.1 Sinergia positiva para la gobernanza 34

1.3 REVISIÓN DEL TÉRMINO GOBERNANZA 31 2.2 REVISIÓN DE LA INFORMACIÓN 44

2.2.1 Categorías de análisis para la 44

2.2.2 Relación entre los ejes estratégicos 51

3.1 CONCLUSIONES SOBRE EL CONCEPTO 61

Parte de la metodología diseñada incluye la conceptualización del tér-

va realidad política, económica y social, así la gobernanza territorial, en el contexto sus-

Una vez perfilado el concepto de gober- b. Gestión para la gobernanza de la tierra

c. Sostenibilidad: hacia una gobernanza

En el referente del desarrollo territorial

Conjunto de procesos, mecanismos e

e. Colectividad social y redes en pro de Ante este escenario, se realizó un segundo

En el presente documento, se realizó una Posteriormente, el equipo técnico de go-

El diseño de la evaluación de la gobernanza ce y en francés gouvernance». Agrega

De acuerdo con Aguilar (2010), interacciones económicas y sociales que se

de la deliberación conjunta – interacción – in- viabilización de otras organizaciones que re-

Como lo cita Canto (2012), a partir de las 5.

Parafraseando a Aguilar (2010), la gober- a la utilización del mismo. Rhodes describe

Entre muchos significados atribuidos a la contexto marcado por el cambio climá-

responsabilidades y restricciones rela- Con fundamento en las señaladas caracte-

se estima que es una gobernanza responsa- Luego de la mención de los principios, la

En el siguiente apartado, «reconocimiento En el apartado «transferencias y otros

eficiencia en las operaciones de los merca- nero. De manera previa y en el desarrollo

mente definido11. La planificación y los pro- acceso a la información (respetado la pri-

Según la FAO (2012), a partir de la tributa- estar suficientemente involucrado en la ela-

En el apartado «respuesta al cambio climá- en los principios de consulta y participación.

glas en inglés)22. El LGAF es una herramienta

Cada área temática dispone de una serie

Si bien, la definición presentada en la prime-

focada esencialmente a las capacidades rra, respectivamente. Se busca una «institu-

B. Impulsar formas democráticas y trans-

1.3 REVISIÓN DEL TÉRMINO

• Construir y acotar un concepto de go-

la tierra rural consideró en su estructura los por la sociedad territorialmente organizada, a

2. PROPUESTA DE ESTRUCTURA TEMÁTICA

La definición de gobernanza de la tierra, • Estatalidad e institucionalidad en el

En ese sentido, es necesario hablar de diver- Tal como se ha mencionado, la sinergia

2.1.2 Gestión para la gobernanza de la para alcanzar y superar las expectativas) de

La gestión para la gobernanza de la tierra