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AMPARO EN REVISIÓN 888/2018
QUEJOSA Y RECURRENTE ADHERENTE:

**********
RECURRENTES PRINCIPALES: **********
PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN

SECRETARIO DE ESTUDIO Y CUENTA: JORGE JIMÉNEZ JIMÉNEZ
Ciudad de México la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, en la sesión de 6 de febrero de 2020, emite la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la que se resuelven los autos relativos al juicio de amparo en

revisión 888/2018, interpuesto por ********** y ********** (las recurrentes en
adelante), contra la sentencia dictada el 31 de octubre de 2017, en el juicio
de amparo ********** del índice del Juzgado Segundo de Distrito en el Estado
de Zacatecas.
PRIMERO. Hechos. Circunstancias del caso. De la revisión efectuada a las

constancias de autos, destacan los siguientes hechos:
********** (la quejosa en lo que sigue), es una sociedad mercantil cuyo objeto
social es, entre otros, producir y explotar cerveza mediante la compra, venta,
comercialización y distribución de la misma, refrescos y agua embotellada,
gasificada o no, así como fabricar y comercializar hielo1.
El 31 de diciembre de 2016, se publicaron en el Periódico Oficial del Gobierno

de Zacatecas, la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, la Ley de
Ingresos del Estado de Zacatecas, el Presupuesto de Egresos del Estado de
Zacatecas y el Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos
fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal de 2017.
SEGUNDO. Procedimiento. Demanda de amparo. Por escrito presentado el

9 de febrero de 2017 en la Oficina de Correspondencia Común de los
Juzgados de Distrito en el Estado de Zacatecas, la quejosa solicitó el amparo
1
Personalidad que se tiene por reconocida a través de la copia certificada del instrumento notarial número
**********, de 2 de febrero de 2017, pasado ante la fe del Notario Público Número ********** de la Ciudad de
México. Cuaderno de pruebas.
1
y protección de la Justicia Federal, contra las siguientes autoridades y actos

reclamados2:
1. De la Sexagésima Segunda Legislatura del Estado de Zacatecas, la

discusión, aprobación y expedición del Título Segundo, Capítulo Primero
Impuestos Ecológicos, en particular los artículos 1, 2, 5, 6, 7, 14, 15, 16, 17,
18, 19, 20, 21, fracción II, 22, fracción II, 23, fracción II y del 24 al 36, de la
Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.
La Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal de 2017,

en específico el artículo 1, en lo relativo a las cantidades que percibirá esa
entidad para tal periodo.
El presupuesto de Egresos del Estado de Zacatecas para el ejercicio 2017,

particularmente los artículos 8 y 16, en lo relativo a las cantidades que
erogará el Poder Ejecutivo del Estado de Zacatecas para ese periodo.
2. Del Gobernador del Estado de Zacatecas, la sanción, promulgación y

publicación de lo precisado en el punto anterior.
Asimismo, la emisión y publicación del Decreto Gubernativo mediante el cual

se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio
fiscal de 2017, en particular el artículo 5.
3. Del Gobernador, Secretario de Finanzas, Subsecretario de Ingresos,

Director de Ingresos, Director de Fiscalización y Director de la Oficina
Recaudadora correspondiente al Municipio de Calera de Víctor Rosales,
todos del Estado de Zacatecas, en su carácter de autoridades ejecutoras, se
reclaman todos los efectos y consecuencias, presentes y futuros, de las
normas reclamadas en términos de los numerales 1 y 2 que anteceden, así
como su aplicación y ejecución.
La quejosa señaló como derechos violados los reconocidos en los artículos 1,

4, 5, 13, 14, 16, 22, 25, 27, párrafos cuarto y quinto, 31, fracción IV, 73,
fracciones VII, XXIX y XXX, 108, 109, 113, 114, 115, fracción III, 116, 123,
124 y 133 de la Constitución Federal, narró los antecedentes de los actos
reclamados y expresó 32 conceptos de violación.
Trámite de la demanda de amparo. Mediante proveído de 15 de febrero de

2017, el Juez Segundo de Distrito en el Estado de Zacatecas, registró la
demanda con el número de expediente **********, la admitió a trámite y
2
Juicio de Amparo **********, fojas 19 a 376.
2
ordenó a las autoridades responsables que rindieran sus

respectivos informes justificados3.
Una vez rendidos los informes de las autoridades

responsables, el 19 de octubre de 2017, el Juez del conocimiento inició la
audiencia constitucional4.
Sentencia del juicio de amparo. Seguido el trámite del juicio, el 31 de

octubre de 2017, el Juez Segundo de Distrito en Estado de Zacatecas dictó
sentencia en la que concedió el amparo a la quejosa5.
Interposición del recurso de revisión. Inconformes con la resolución

anterior, por escrito presentado el 21 de noviembre de 2017 ante el juzgado
del conocimiento, el representante legal del Gobernador y el Director de
Procesos Legislativos y Asuntos Jurídicos de la Sexagésima Segunda
Legislatura, ambos del Estado de Zacatecas, interpusieron recursos de
revisión6.
Trámite del recurso ante el tribunal colegiado. El 8 de diciembre de 2017,

el Presidente del Tribunal Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito tuvo por
recibidos los autos del juicio de amparo ********** y los escritos por los que las
recurrentes interpusieron los recursos de revisión; los cuales admitió y
registró con el número de expediente **********7.
Interposición de la revisión adhesiva. La quejosa interpuso revisión

adhesiva mediante escrito presentado el 8 de enero de 2018 ante la Oficina
de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de
Zacatecas8.
Mediante proveído de 8 de marzo de 2018, el Presidente del Tribunal

Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito, en cumplimiento al oficio **********
de 26 de febrero de 2018, determinó que el Tribunal Colegiado de Circuito del
Centro Auxiliar de la Séptima Región, con residencia en Acapulco, Guerrero,
apoyara en el dictado de sentencias al mencionado tribunal, por lo que
ordenó el envío del presente asunto al señalado órgano jurisdiccional 9, donde
quedó registrado con el número **********.
3
Ibidem, fojas 385 a 387.
4
5
6
Amparo en Revisión **********, fojas 2 a 139.
7
Ibidem, fojas 218 y 219.
8
9
Ibidem, foja 251.
3
Resolución del tribunal colegiado. En sesión de 4 de mayo de 2018, el

tribunal Colegiado mencionado resolvió carecer de competencia legal para
conocer del recurso de revisión respecto del tema de invasión de esferas
competenciales de un Estado a la Federación, por lo que ordenó la remisión
de los autos, sus anexos así como el recurso de revisión adhesiva a este
máximo Tribunal para que asumiera su competencia para conocer de los
mismos10.
Solicitud de reasunción de competencia. El 19 de septiembre de 2018,

esta Segunda Sala resolvió reasumir su competencia para conocer del
amparo en revisión ********** del índice del Tribunal Colegiado de Circuito
del Centro Auxiliar de la Séptima Región en Acapulco, Guerrero.
Trámite del amparo en revisión. Mediante acuerdo de 10 de octubre de

2018, el Presidente de este Alto Tribunal tuvo por recibidos los autos y
registró el toca con el número de expediente 888/2018, asimismo este
Máximo Tribunal se declaró competente para conocer de los recursos de
revisión principal y adhesiva que hacen valer las recurrentes y la quejosa11.
Avocamiento. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación se avocó al conocimiento del asunto por acuerdo de 30 de octubre de
2018, dictado por el Presidente de la misma, quien ordenó se remitiera el
expediente a la Ponencia del Ministro Alberto Pérez Dayán12.
TERCERO. Aspectos procesales. Competencia. Esta Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para
conocer del presente asunto13.
CUARTO. Oportunidad. No será necesario analizar la oportunidad de la

interposición de los recursos de revisión principal y adhesivo, en virtud de que
el tribunal colegiado del conocimiento ya se pronunció al respecto14.
QUINTO. Legitimación. No se analizará la legitimación de los recursos de

revisión principal y adhesivo15, en razón de que el tribunal colegiado del
conocimiento concluyó que se interpusieron por parte legítima.
10
11
Toca del Amparo en Revisión 888/2018, fojas 234 a 236.
12
Ibidem, foja 283.
13
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 83, de la Ley de Amparo; 11, fracción V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, en relación con los Puntos Primero y Tercero del Acuerdo General 5/2013, del
Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de mayo de dos 2013; toda vez
que se interpone en contra de una sentencia dictada por un juez de Distrito en un juicio de amparo indirecto en el
que se planteó la inconstitucionalidad los artículos 1, 2, 5, 6, 7, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, fracción II, 22,
fracción II, 23, fracción II y del 24 al 36, de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.
14
Amparo en revisión 557/2017, fojas 218, 219 y 242.
15
Ídem.
4
SEXTO. Procedencia. Los recursos de revisión principal y

adhesivo son procedentes16.
SÉPTIMO. Cuestiones necesarias para resolver el asunto.

A continuación se hace referencia a los conceptos de violación, la sentencia
recurrida y los agravios hechos valer en el recurso de revisión principal.
Demanda de amparo. La quejosa formuló 32 conceptos de violación en los

que planteó la inconstitucionalidad los artículos 1, 2, 5, 6, 7, 14, 15, 16, 17,
18, 19, 20, 21, fracción II, 22, fracción II, 23, fracción II, y del 24 al 36, de la
Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas; los argumentos respectivos se
sintetizarán en el apartado de estudio correspondiente cuando sea necesario.
Sentencia recurrida. En el considerando cuarto, el juez de Distrito

desestimó la causal de improcedencia aducida por el Director de
Fiscalización y Subsecretario de Ingresos, ambos de la Secretaría de
Finanzas del Gobierno del Estado de Zacatecas, relativa a que la solicitante
de amparo no acreditó su interés jurídico. Ello, en atención a que la quejosa
sí acreditó la extracción de agua del subsuelo y, debido a la actividad que
desempeña, la emisión de gases a la atmósfera, ubicándose en el supuesto
de los artículos reclamados.
En el considerando quinto, el juzgador llevó a cabo el estudio de los

conceptos de violación esgrimidos, donde la quejosa sostuvo que son
inconstitucionales los artículos reclamados que prevén los impuestos
ecológicos, porque son violatorios de lo que establecen los numerales 14 y
16, en relación con el 73, fracciones XXIX, apartado 2, y XXX, de la
Constitución, al invadir la esfera de facultades reservadas al Congreso de la
Unión.
Al respecto, declaró esencialmente fundados los motivos de disenso y

suficientes para conceder la protección constitucional solicitada contra la
discusión, aprobación y promulgación, en los artículos 1, 2, 5, 6, 7, 14, 15, 16,
17, 18, 19, 20, 21, 22, fracción II, 23, fracción II, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31,
32, 33, 34, 35 y 36 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, que
prevén el impuesto ecológico.
Para ello, transcribió los preceptos tildados de inconstitucionales de donde

advirtió los elementos del tributo cuestionado: objeto, sujeto, base, cuota y
época de pago; y, una vez hecho lo anterior, apuntó que en 2 de sus
16
En virtud de que se interponen contra una sentencia dictada en la audiencia constitucional por un juez de Distrito
en la que se analizó la constitucionalidad los artículos 1, 2, 5, 6, 7, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, fracción II, 22,
fracción II, 23, fracción II y del 24 al 36, de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas . De modo que se surten los
extremos del punto tercero, en relación con el segundo, fracción III, del Acuerdo General Plenario 5/2013.
5
elementos esenciales la norma impugnada invade la competencia de la

Federación para legislar tanto en materia de impuestos, como en materia de
ecología, al establecer el objeto 1) y los sujetos 2) del impuesto en estudio,
pues:
[…] la emisión de sustancias contaminantes que se depositen, desechen o descarguen

al suelo, subsuelo y agua en el territorio del estado, y que la base gravable del impuesto
sea la zona afectada por sustancias contaminantes resultantes de actividades
realizadas en ramas de la industria y por empresas cuya regulación se encuentra
expresamente reservada al Congreso de la Unión.
Asimismo, refirió que:
Es del común conocimiento que las actividades conllevan a la emisión de sustancias

contaminantes, que se depositen, desechen o descarguen al suelo, subsuelo y aguas
en el territorio del estado, sin que se establezca un registro de contaminantes, dado que
así no existe motivo alguno que justifique [que] la base gravable del impuesto sea la
zona afectada por la sustancias de contaminantes pues se trata de una situación que no
refleja efectivamente el grado de contaminación emitido por los contribuyentes, pues se
trata de una consecuencia de la actividad gravada que además no puede atribuirse con
certeza a los contribuyes, ya que la regulación se encuentra expresamente reservada al
Congreso de la Unión, resulta inconcuso que los preceptos legales reclamados invaden
la facultad exclusiva de la Federación para imponer contribuciones en materia de
ecología.
En mérito de lo anterior, concedió el amparo a la quejosa para el efecto de

que la autoridad en razón de sus funciones esté vinculada a dar cumplimiento
a la ejecutoria, no le aplique, en lo presente ni en lo futuro, los artículos 1, 2,
5, 6, 7, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, fracción II, 23, fracción II, 24, 25, 26,
27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35 y 36 de la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas, hasta en tanto no sean reformados los citados numerales.
En consecuencia del estudio realizado, el único resolutivo de la sentencia fue

conceder el amparo a la quejosa.
OCTAVO. Actualización de causal de improcedencia advertida de oficio.

En el asunto que se examina se actualiza la causal de improcedencia prevista
en el artículo 61, fracción XII 17, de la Ley de Amparo, dado que respecto a los
artículos 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas, la quejosa no acreditó su interés jurídico para impugnarlos.
17
“Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:
[…]
XII. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos o legítimos del quejoso, en los términos establecidos en la
fracción I del artículo 5o de la presente Ley, y contra normas generales que requieran de un acto de aplicación
posterior al inicio de su vigencia;
[…]”.
6
Si bien es cierto que la peticionaria de amparo en el capítulo

de actos reclamados de su demanda de amparo no señaló
como tales a los invocados numerales, no menos resulta
también que en los conceptos de violación cuarto, sexto y
décimo primero, formuló argumentos contra los artículos 6 al 36, 8 al 34 y 6 y
8, respectivamente, de manera que atendiendo al principio de análisis integral
del libelo de amparo, se deben de tener como actos reclamados. Apoya este
aserto la jurisprudencia 2a./J. 55/9818.
Los artículos 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas, establecen, respectivamente, lo siguiente:
[…]
Del Impuesto por Remediación Ambiental

en la Extracción de Materiales
DEL OBJETO
Artículo 8. Es objeto de este impuesto la extracción del suelo y subsuelo de materiales

que constituyan depósitos de igual naturaleza a los componentes de los terrenos, aun y
cuando constituyan vetas, mantos o yacimientos tales como: agregados pétreos,
andesita, arcillas, arena, caliza, cantera, caolín, grava, riolita, rocas, piedras y sustrato o
capa fértil.
Para efectos de este artículo la extracción deberá realizarse por medio de trabajos a
cielo abierto en el territorio del Estado.
En ningún momento se considerarán objeto de este impuesto los minerales o sustancias

a que hace referencia el artículo 4 de la Ley Minera.
Para efectos de este artículo se entiende como:
I. Agregados Pétreos: los materiales granulares sólidos inertes que se emplean en los
firmes de las carreteras con o sin adición de elementos activos y con granulometrías
adecuadas; se utilizan para la fabricación de productos artificiales resistentes, mediante
su mezcla con materiales aglomerantes de activación hidráulica (cementos, cales, entre
otros) o con ligantes asfálticos; y
II. Rocas: el granito, la roca volcánica, el mármol, el ónix, roca travertino, rocas
sedimentarias y demás rocas para la construcción.
DE LOS SUJETOS
Artículo 9. Son sujetos del pago de este impuesto las personas físicas, las personas
morales o unidades económicas que dentro del territorio del Estado extraigan del suelo
y subsuelo materiales que constituyan depósitos de igual o semejante naturaleza a los
componentes del terreno, tales como: agregados pétreos, andesita, arcillas, arena,
caliza, cantera, caolín, grava, riolita, rocas, piedras y sustrato o capa fértil.
DE LA BASE
18
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo VIII, agosto de 1998, página 227, de
rubro: “ACTOS RECLAMADOS. DEBE ESTUDIARSE ÍNTEGRAMENTE LA DEMANDA DE AMPARO
PARA DETERMINARLOS”.
7
Artículo 10. La base para el cálculo de este impuesto será el volumen de metros
cúbicos de material extraído en términos del artículo anterior.
DE LAS CUOTAS
Artículo 11. El impuesto a que se refiere este capítulo se causará por cada metro
cúbico que se extraiga de los materiales objeto de la contribución con base en el tipo de
material extraído y las cuotas siguientes:
MATERIAL CUOTA
Agregados Pétreos $ 24.11
Andesita $ 35.72
Arcillas $ 14.50
Arena $ 17.59
Caliza $ 15.56
Cantera $ 18.29
Caolín $ 456.01
Grava $ 11.25
Riolita $ 24.64
Rocas $ 399.67
Piedras y sustrato o capa fértil $ 11.25
DEL PAGO
Artículo 12. Los contribuyentes sujetos de este impuesto, efectuarán sus pagos, a más
tardar el día 17 del mes siguiente a que realicen u ocurran las actividades a que se
refiere el artículo 8 de esta Ley, mediante declaración que presentarán en las formas y
medios autorizados por la Secretaría, según lo dispuesto en el Código.
Los contribuyentes deberán proporcionar la información que se les solicite en las formas
que al efecto apruebe la Secretaría.
DE LAS OBLIGACIONES
Artículo 13. Son obligaciones de los contribuyentes de este impuesto, además de las
establecidas en el Código, las siguientes:
Las personas físicas y morales o unidades económicas que para efecto de impuestos
federales tengan su domicilio fiscal en otras entidades, pero que realicen las actividades
a que se refiere este capítulo, deberán registrar como domicilio fiscal estatal, el lugar en
donde se originen sus actos;
Presentar las declaraciones del impuesto y enterar y pagar el impuesto correspondiente

en la forma y los términos previstos en esta sección;
Registrarse o empadronarse en la oficina recaudadora que corresponda al lugar de la

ubicación de los terrenos explotados;
8
Llevar un libro de registros de extracción en el que se hará constar

diariamente la cantidad en metros cúbicos de material que se
extraiga del suelo y subsuelo;
Presentar los avisos, datos, documentos e informes que les soliciten

las autoridades fiscales en relación con este impuesto, dentro de los plazos y en los
lugares señalados al efecto;
Poner a disposición de las autoridades competentes, para los efectos del ejercicio de
sus facultades de comprobación, los informes, documentos, registros y comprobantes
que le sean solicitados, en relación con la determinación y pago de este impuesto, así
como del resto de las obligaciones a su cargo en términos del presente Capítulo; y
Las demás que señale la ley y los ordenamientos fiscales aplicables.

[…]
Ahora, como se vio, la quejosa combatió en amparo, entre otros, los citados
preceptos de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, a partir de su
entrada en vigor, esto es, como normas autoaplicativas, ofreciendo en el
juicio constitucional de origen las siguientes probanzas a efecto de acreditar
su interés jurídico:
1. Documental pública consistente en el instrumento público número

********** de 2 de febrero de 2016, otorgado ante la fe de la licenciada
**********, titular de la Notaría ********** de la Ciudad de México, con el
que se acredita el poder general para pleitos y cobranzas otorgado por la
quejosa al suscrito.
2. Documental pública consistente en las escrituras públicas números

**********; **********; ********** y **********, mediante las cuales se
hace constar la propiedad de la planta de la quejosa.
3. Documentales públicas consistentes en copias certificadas de 13 títulos de

concesión para extraer agua subterránea, otorgados por la Comisión
Nacional del Agua, según las resoluciones y títulos siguientes:
- **********
- **********
- **********
- **********
- **********
- **********
- **********
- **********
- **********
- **********
- **********
9
- **********
- **********
4. Documentales privadas consistentes en original de los Informes

trimestrales de extracción de agua subterránea y declaración de derechos
correspondiente, de 27 de abril, 27 de julio, 28 de octubre de 2016, así como
de 30 de enero de 2017.
5. Documental pública consistente en original con firma electrónica del

permiso de descarga de agua residual tratada otorgado por la Comisión
Nacional del Agua, al amparo de la resolución **********.
6. Documental pública consistente en copias certificadas de los recibos de

pago efectuados al Municipio de Calera de Víctor Rosales, por concepto de
disposición de residuos en el relleno sanitario correspondiente al periodo de
enero a diciembre de 2016.
7. Documental pública consistente en copia certificada del Reporte de

Resultados sobre el análisis de las emisiones de calderas –en particular, para
depósito y almacenamiento de residuos–.
8. Documental pública consistente en la resolución de 20 de mayo de 2016

emitida por la Comisión Nacional del Agua, mediante la cual se informa la
conclusión del procedimiento fiscalizado que se practicó a la quejosa por uso
o aprovechamiento de bienes del dominio público de la Nación como cuerpos
receptores de las descargas de aguas residuales, relativos al ejercicio 2014 y
primer semestre de 2015.
9. Documental pública consistente en la escritura pública número **********,

pasada ante la fe del Notario Público número ********** del Estado de
Zacatecas, licenciado Fernando Castañeda Ibarra, mediante el cual se hizo
constar el contrato de cesión de derechos de forma parcial y con carácter
definitivo a título gratuito, un volumen de ********** metros cúbicos anuales
de agua en favor del Municipio de Calera de Víctor Rosales.
10. Documental pública consistente en el "Certificado de Industria Limpia"

emitido por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, expedido el
19 de abril de 2016.
11. Documental pública consistente en el "Certificado de Excelencia

Ambiental" emitido por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente,
expedido en junio de 2016.
10
12. Documental pública consistente en copia certificada del

Informe trimestral de las concentraciones promedio diaria y
mensual de los parámetros de calidad del agua residual
tratada y declaración de derechos correspondiente, de 27 de
abril de 2016.
13. Documental pública consistente en original y anexos de la carta mediante

la cual ********** asume y acepta expresamente la obligación solidaria por
la quejosa y por la cantidad de **********.
14. Documentales consistentes en diversas notas periodísticas que se
relacionan con todos los antecedentes y conceptos de violación hechos valer
con el escrito inicial de demanda, en suma demuestran la procedencia de esa
demanda, de la suspensión provisional y definitiva solicitada, así como la
inconstitucionalidad de los artículos reclamados de la Ley de Hacienda del
Estado de Zacatecas.
15. Documentales consistentes en registros, comprobantes, resultados de

laboratorio y bitácoras.
16. Documental consistente en el permiso ********** emitido por la Dirección

de Desarrollo Económico y Social del Municipio de Calera de Víctor Rosales
para el depósito de residuos.
Los citados medios de convicción fueron valorados por el juez de primer

grado para desestimar la causal de improcedencia alegada por las
autoridades responsables, relativa a que la quejosa no ostentaba interés
jurídico para impugnar los referidos preceptos. Ello, porque a criterio del juez
de amparo, la quejosa acreditó desempeñar una actividad de producir
explotar (sic) cervezas, envases y demás artículos complementarios, en la
fábrica con sus anexos o departamentos y agencias que tiene establecidos
dentro y fuera de la ciudad, que con motivo de ello las normas reclamadas
implican la extracción y descarga de agua en depósitos ubicados dentro
del territorio de Zacatecas, así como la emisión de gases a la atmósfera
del estado.
No obstante lo expuesto, cabe señalar que el juez de amparo en ningún

momento se pronunció respecto al impuesto por remediación ambiental
en la extracción de materiales, contenido en los artículos 8, 9, 10, 11, 12 y
13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, por lo que este Alto
Tribunal considera que, al margen de que la quejosa formulara conceptos de
violación con ellos y los haya impugnado a partir de su entrada en vigor, es
decir, como autoaplicativos, se encontraba obligada a acreditar su interés
jurídico, pues de otra forma no se satisface un requisito de procedibilidad
11
imprescindible de la acción de amparo e impide emitir un pronunciamiento en

cuanto al fondo del asunto.
Así, los enlistados medios de convicción ofrecidos por la peticionaria de

amparo no son idóneos para acreditar su interés jurídico para impugnar los
señalados numerales por su sola entrada, ya que no comprueba que se haya
ubicado en alguno de los supuestos relativos a la extracción del suelo y
subsuelo de materiales que constituyan depósitos de igual naturaleza que los
componentes de los terrenos, aun cuando constituyan una serie de
elementos relacionados con ellos, que es precisamente lo que grava el
mencionado tributo.
Por tanto, si la quejosa no acreditó su interés jurídico para impugnar los

artículos 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas, a partir de su entrada en vigor, esto es, como autoaplicativos,
entonces no es posible emprender su estudio de constitucionalidad.
En consecuencia, con fundamento en el artículo 63, fracción V, de la Ley de

Amparo, lo procedente es sobreseer en el juicio respecto a los artículos 8, 9,
10, 11, 12 y 13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas vigente en
2017, al no haberse acreditado el acto de aplicación que legitimara a la
quejosa a impugnarlos en el juicio de amparo.
Así, la litis en el presente asunto únicamente versa por lo que se refiere a los
artículos 1, 2, 5, 6, 7, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28,
29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas
vigente en 2017, a los que se hará referencia en esta ejecutoria como a los
preceptos reclamados o expresiones similares.
Los preceptos reclamados establecen lo siguiente:
LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE ZACATECAS.
TÍTULO PRIMERO
GENERALIDADES
CAPÍTULO ÚNICO
Artículo 1. La presente Ley es de orden público y tiene por objeto regular los ingresos
que la Hacienda Pública Estatal tiene derecho a percibir para atender los gastos y
cumplir las obligaciones de gasto público en su administración, organización y
prestación de servicios públicos.
En la Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas se establecerán los ingresos que

anualmente se proyectan percibir conforme a las contribuciones, productos y
aprovechamientos que se establecen en la presente Ley.
Artículo 2. Para efectos de esta Ley se entenderá como:

12
I. Aprovechamientos: los señalados y definidos como tal en el

Código;
II. Base gravable: es el monto gravable sobre el cual se determina el

pago del impuesto;
III. Base seca: al terreno sin agua o líquidos, que se hubieran añadido ya sea por
medios naturales o artificiales;
IV. Código: al Código Fiscal del Estado de Zacatecas y sus Municipios;
V. Contribuciones: aquellas señaladas y definidas conforme a la clasificación a que hace

referencia el Código;
VI. Cuota: cantidad de dinero que se pagará para cubrir una contribución;
VII. Estado: al Estado de Zacatecas y su delimitación territorial en términos del artículo 8

de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas;
VIII. Estímulo: beneficio económico que se otorga a aquellos contribuyentes que se

ubiquen en los supuestos previstos en esta Ley;
IX. Fuentes fijas: son las fuentes industriales estacionarias que generan emisiones
desde puntos estacionarios (por ejemplo, chimeneas o respiraderos).
X. Ley de Hacienda: Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas;
XI. Objeto: es la actividad o cosa que la Ley señala como el motivo del gravamen, de tal
manera que se considera como el hecho generador del impuesto;
XII. Productos: los señalados y definidos como tal en el Código;
XIII. Secretaría: la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Zacatecas;
XIV. Sujeto o sujetos: personas físicas, personas morales y cualquier entidad

económica que conforme a la ley se encuentren ubicadas en las hipótesis de ley como
obligadas al pago de contribuciones;
XV. Tasa o Tarifa: es la cantidad de dinero que se deberá de pagar por concepto de un
impuesto en específico a cargo del sujeto; y
XVI. Unidades Económicas: las empresas, las sucesiones, los fideicomisos y las
asociaciones en participación a que se refiere la Ley General de Sociedades
Mercantiles o cualquiera otra forma de asociación, que realicen los actos y actividades
previstos como supuestos causa de los impuestos establecidos en esta Ley, que no se
encuentre reconocida como persona jurídica conforme a la legislación civil del estado.
Artículo 3. En lo no previsto en la Ley de Hacienda se aplicarán, de manera supletoria,

las disposiciones contenidas en la legislación fiscal de la Entidad y las disposiciones del
derecho común vigentes en el Estado, que no sean contrarias a la naturaleza del
derecho fiscal.
Las infracciones cometidas a las disposiciones contenidas en la presente Ley serán

sancionadas de conformidad con el Código.
Artículo 4. El pago de los impuestos previstos en la Ley de Hacienda se realizará en la

forma y términos previstos en el artículo 32 del Código.
Para la determinación y pago de las contribuciones con sus accesorios, las cantidades
correspondientes se ajustarán al múltiplo de pesos más próximo, inferior o superior,
según corresponda.
13
Artículo 5. Las obligaciones a que hace referencia esta Ley deberán cumplirse por los
sujetos de las contribuciones con independencia de las demás obligaciones que
establezcan otras disposiciones fiscales federales o estatales aplicables en materia
fiscal o administrativa.
TÍTULO SEGUNDO
DE LOS IMPUESTOS
CAPÍTULO PRIMERO
Impuestos Ecológicos
SECCIÓN I
Generalidades
Artículo 6. El objetivo y finalidad de estos impuestos es que la Hacienda Pública del

Estado cuente con recursos que le permitan atender su obligación a la protección de la
salud y a un medio ambiente sano para la población, de conformidad con lo establecido
por los artículos 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 30 de
la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, a través del
establecimiento de figuras impositivas que al mismo tiempo incentiven cambios en la
conducta de los sujetos obligados para que favorezcan a la salud pública.
Artículo 7. Para efectos de este Capítulo serán aplicables de manera supletoria el

Código de Biodiversidad del Estado de Zacatecas y demás disposiciones vigentes en el
Estado en materia de derecho al medio ambiente, que no sean contrarias a la
naturaleza del derecho fiscal.
[…]
SECCIÓN III
De la Emisión de Gases a la Atmósfera
DEL OBJETO
Artículo 14. Son objeto de este impuesto las emisiones a la atmósfera de determinadas
sustancias generadas en los procesos productivos que se desarrollen en el Estado y
que afecten el territorio del mismo.
Para los efectos de este impuesto se considera emisión a la atmósfera, la expulsión

directa o indirecta de bióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluoro-carbonos,
perfluorocarbonos y hexafluoruro de azufre, ya sea unitariamente o de cualquier
combinación de ellos que afecten la calidad del aire, los componentes de la atmósfera y
que constituyen gases de efecto invernadero que impactan en deterioro ambiental por
provocar calentamiento global.
DE LOS SUJETOS
Artículo 15. Son sujetos y están obligados al pago de este impuesto, las personas
físicas, las personas morales y las unidades económicas residentes en el Estado o los
residentes fuera del Estado, que tengan instalaciones o fuentes fijas en las que se
desarrollen las actividades que determinan las emisiones a la atmósfera gravadas por
este impuesto en el territorio del Estado.
También quedan comprendidos como sujetos de este impuesto, la Federación, el

Estado y los Municipios, los organismos descentralizados federales, estatales y
municipales, las empresas de participación estatal mayoritaria de carácter federal y
estatal, las empresas de participación municipal mayoritaria, los fideicomisos
constituidos por dependencias y entidades de la administración pública federal, por el
Estado y por los Municipios, así como las personas de derecho público con autonomía
derivada de la Constitución Federal o del Estado.
DE LA BASE
14
Artículo 16. Es base de este impuesto la cuantía de carga

contaminante de las emisiones gravadas que se realicen desde la o
las instalaciones o fuentes fijas expresadas en toneladas.
Para la determinación de la base gravable, el contribuyente la

realizará mediante medición o estimación directa de las emisiones que genere y, en su
caso, se tomará como referencia el último Registro de Emisiones y Transferencias de
Contaminantes (RETC) de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales del
Gobierno Federal, así como de los reportes de emisiones del Registro Estatal de
Emisiones a cargo de la Secretaría del Agua y Medio Ambiente.
Para la determinación de las toneladas emitidas, el contribuyente realizará la conversión

de los gases establecidos en el artículo 14 de esta Ley en Bióxido de Carbono (CO2),
multiplicando la tonelada del tipo de gas emitido por el factor relacionado conforme a la
tabla siguiente:
GASES EFECTO COMPOSICIÓN

EQUIVALENCIA CO2
INVERNADERO MOLECULAR
Bióxido de carbono CO2 1
Metano CH4 23
Óxido nitroso N2O 296
HFC-23 12,000
HFC-125 3,400
HFC-134a 1,300
Hidrofluoro-carbonos
HFC-152a 120
HFC-227ea 3,500
HFC-236fa 9,400
HFC-4310mee 1,500
CF4 5,700
C2F6 11,900
Perfluoro-carbonos
C4F10 8,600
C6F14 9,000
Hexafluoro de azufre SF6 22,200
DE LA CUOTA
Artículo 17. El impuesto se causará en el momento que los contribuyentes realicen

emisiones a la atmósfera, gravadas por este impuesto que afecten el territorio del
Estado, aplicando una cuota impositiva por el equivalente a 250 pesos por tonelada
emitida de bióxido de carbono o la conversión del mismo, establecida en el artículo
anterior.
DEL PAGO
Artículo 18. A cuenta de este Impuesto se harán pagos provisionales mensuales, que
se presentarán a más tardar el día 17 del mes siguiente que corresponda al mismo,
mediante los formularios que para esos efectos apruebe y publique la Secretaría.
Asimismo, se deberá presentar una declaración anual por este Impuesto a más tardar el
último día hábil del mes de marzo del siguiente año del ejercicio de que se trate, en la
que se podrán acreditar los pagos provisionales mensuales efectivamente pagados de
este impuesto del ejercicio que corresponda.
Lo anterior se establece, sin perjuicio de las multas, responsabilidades o sanciones que

establezcan las disposiciones jurídicas aplicables en materia de equilibrio ecológico y
protección al ambiente, u otras responsabilidades penales, civiles o administrativas y
demás disposiciones que resulten aplicables por el riesgo de pérdida de vida humana,
así mismo por deterioro que causa a la salud pública y el daño al ambiente.
15
DE LAS OBLIGACIONES
Artículo 19. Los contribuyentes estarán obligados a presentar aviso de inscripción ante
la Secretaría y llevar un Libro Registro de Emisiones Contaminantes, que estará a
disposición de la Secretaría y de la Secretaría del Agua y Medio Ambiente del Gobierno
del Estado de Zacatecas, para efectos de la gestión del mismo y como medio de control,
vigilancia y seguimiento del cumplimiento de la normativa medioambiental.
En el Libro Registro de Emisiones Contaminantes se consignarán los datos siguientes:
I. Volumen y tipología del combustible, así como materias primas consumidas y/o
producidas;
II. Composición química básica del combustible consumido y/o producido;
III. Cálculo de las emisiones a la atmósfera realizado en cumplimiento de lo dispuesto

en la presente Ley;
IV. En su caso, datos de concentración resultantes de los monitores o mecanismos de

control o de medición instalados; y
V. Cualquier otro que se establezca mediante publicación reglamentaria por parte de la

Secretaría o de la Secretaría del Agua y Medio Ambiente.
SECCIÓN IV
De la Emisión de Contaminantes al Suelo, Subsuelo y Agua
DEL OBJETO
Artículo 20. Es objeto de este impuesto la emisión de sustancias contaminantes, que se

depositen, desechen o descarguen al suelo, subsuelo o agua en el territorio del Estado.
DEL SUJETO
Artículo 21. Son sujetos de este impuesto las personas físicas, las personas morales,
así como las unidades económicas que en el territorio del Estado, independientemente
del domicilio fiscal del contribuyente, bajo cualquier título, por sí mismas o a través de
intermediarios, realicen los actos o actividades establecidas en el artículo anterior.
DE LA BASE GRAVABLE
Artículo 22. Es base de este impuesto la cantidad en metros cuadrados de terreno o

metros cúbicos de agua afectados, según corresponda, con sustancias contaminantes
que se emitan o se viertan desde la o las instalaciones o fuentes fijas, expresadas en:
I. Para suelo y subsuelo, en la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca,

obtenidos de muestras que se realicen conforme a las Normas Oficiales Mexicanas en
cada cien metros cuadrados de terreno, de acuerdo con lo siguiente:
a) Suelos contaminados por hidrocarburos:
Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca, por
cada cien metros cuadrados de terreno, se obtendrán conforme a la Norma Oficial
Mexicana NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012: “Límites máximos permisibles de
hidrocarburos en suelos y lineamientos para el muestreo en la caracterización y
especificaciones para la remediación”.
Cantidad de miligramos por kilogramo,

Contaminante base seca, por cada cien metros
cuadrados de terreno.
16
Benceno 6
Tolueno 40
Etilbenceno 10
Xilenos (suma de isómeros) 40
Benzo[a]pireno 2
Dibenzo[a,h]antraceno 2
Benzo[a]antraceno 2
Benzo[b]fluoranteno 2
Benzo[k]fluoranteno 8
Indeno (1 ,2,3-cd)pireno 2
b) Suelos contaminados por: arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente,
mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio.
Mexicana NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004: “Que establece criterios para determinar
las concentraciones de remediación de suelos contaminados por arsénico, bario, berilio,
cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio”.
Cantidad en miligramos por kilogramo,

Contaminante base seca, por cada cien metros cuadrados
de terreno.
Arsénico 22
Bario 5400
Berilio 150
Cadmio 37
Cromo Hexavalente 280
Mercurio 23
Níquel 1600
Plata 390
Plomo 400
Selenio 390
Talio 5,2
Vanadio 78
II. Para agua en miligramos en litros, que se presenten por cada metro cúbico, con base
en lo siguiente:
Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por litro por cada metro cubico
de agua, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-001-SEMARNAT-
1996: “Que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las
descargas residuales en aguas y bienes nacionales”
a) Contaminantes en aguas residuales básicos:
Cantidad de miligramos por litro, por

Contaminante
metro cúbico
Grasas y Aceite 25
Sólidos Suspendidos Totales 60
Demanda Bioquímica de Oxígeno 5 60
Nitrógeno Tota 25
Fósforo Total 10
b) Contaminantes en aguas residuales, ocasionado por metales pesados y cianuros:

Contaminante
metro cúbico
Arsénico 0.1
Cadmio 0.1
17
Cianuro 1
Cobre 4
Cromo 0.5
Mercurio 0.005
Níquel 2
Plomo 0.2
Zinc 10
Para efectos de esta Sección, se entenderá que los valores presentados en este
artículo representan una unidad de contaminantes en metros cuadrados de terreno o
metros cúbicos de agua afectados según corresponda.
DE LA CUOTA
Artículo 23. El impuesto se causará aplicando los equivalentes y cuotas siguientes:
I. Suelo y subsuelo: una cuota impositiva por el equivalente a 25 pesos por cada cien
metros cuadrados afectados con las sustancias contaminantes señaladas en el artículo
22 fracción I de esta Ley; y
II. Agua: Contaminantes en aguas residuales básicos y en aguas residuales,

ocasionado por metales pesados y cianuros, una cuota impositiva por el equivalente a
100 pesos por cada metro cúbico afectado con las sustancias contaminantes señaladas
en el artículo 22 fracción II de esta Ley.
Artículo 24. Si el suelo, subsuelo o agua fueron contaminados con dos o más
sustancias de las mencionadas en este artículo la cuota se pagará por cada
contaminante.
Asimismo por los excedentes en contaminantes en miligramos por kilogramo, base

seca, que se presente por cada cien metros, se deberá aplicar una cuota de 25 pesos
por cada unidad de medida entera o fracción adicional de contaminantes.
Asimismo por los excedentes en contaminantes en miligramos en litro que se presenten

por metro cúbico, se deberá aplicar una cuota de 100 pesos por cada unidad de medida
entera o fracción adicional de contaminantes.
DEL PAGO
Artículo 25. El pago de este impuesto deberá efectuarse mediante declaración

mensual, dentro de los primeros diecisiete días naturales del mes siguiente al que
corresponda dicha declaración, en cualquier oficina recaudadora de rentas de la
Secretaría o en la forma y términos que se establezcan en el Código, utilizando las
formas aprobadas para tal efecto.
DE LAS OBLIGACIONES
Artículo 26. Los contribuyentes sujetos al pago del Impuesto por la Emisión de
Contaminantes al Suelo, Subsuelo y Agua a que se refiere esta Sección, deberán
cumplir con las siguientes obligaciones:
I. Presentar aviso de inscripción ante la Secretaría;
II. Llevar un registro específico de las sustancias contaminantes mencionadas en esta

Sección, que sean adquiridas y utilizadas en los procesos de producción, su uso y
destino, así como las cantidades que en estado físico sólido, semisólido o líquido se
emitieron al suelo, subsuelo o agua; y
III. Realizar las pruebas mensuales de muestreo previstas en las Normas Oficiales
Mexicanas establecidas en el artículo 22 de esta Ley.
18
Artículo 27. Para determinar la base gravable las autoridades

fiscales podrán considerar:
I. Los libros y registros sea cual fuera su denominación, que los

sujetos obligados al pago del impuesto deban llevar conforme a las
disposiciones legales sean de carácter fiscal, mercantil o para dar cumplimiento a las
Normas Oficiales Mexicanas en materia de ecología y medio ambiente; y
II. Cuando no sea posible determinar la base gravable en los términos de la fracción
anterior, las autoridades fiscales podrán estimar el Impuesto por la Emisión de
Contaminantes al Suelo, Subsuelo y Agua, a partir de las Manifestaciones de Impacto
Ambiental, Cédulas de Operación Anual y demás documentos de carácter ambiental
que los contribuyentes se encuentren obligados a presentar ante la Secretaría del
Medio Ambiente y Recursos Naturales, así como ante la Secretaría de Agua y Medio
Ambiente del Estado, correspondiente al último ejercicio fiscal que se hubieran
presentado.
SECCIÓN V
Del Impuesto al Depósito o
Almacenamiento de Residuos
DEL OBJETO
Artículo 28. Es objeto de este impuesto el depósito o almacenamiento de residuos en

vertederos públicos o privados, situados en el Estado.
Para efectos de esta Sección se considera residuo cualquier material generado en los
procesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización,
control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo
generó.
DE LOS SUJETOS
Artículo 29. Son sujetos de este impuesto las personas físicas y morales, así como las
unidades económicas sean o no residentes en el Estado, generadoras del residuo y que
por sí mismas o a través de intermediarios depositen o almacenen residuos en
vertederos públicos o privados.
DE LA BASE
Artículo 30. Es base gravable para este impuesto la cantidad en tonelada de residuos
depositados o almacenados en vertederos públicos o privados, situados en el Estado
que sea generados durante un mes de calendario o fracción del mismo.
DE LA CUOTA
Artículo 31. El impuesto al depósito o almacenamiento de residuos en vertederos

públicos o privado se causará aplicando una cuota de 100 pesos por tonelada de
residuos depositados o almacenados en vertederos públicos o privados.
DEL PAGO
Artículo 32. El impuesto determinado deberá ser enterado mensualmente por las
personas físicas y morales, así como las unidades económicas dentro de los primeros
diecisiete días del mes siguiente a su vencimiento.
DE LAS OBLIGACIONES
19
Artículo 33. Los contribuyentes sujetos al pago del Impuesto originado por el depósito o
almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privados a que se refiere esta
Sección, deberán cumplir con las siguientes obligaciones:
I. Presentar aviso de inscripción ante la Secretaría; y
II. Llevar un registro específico de los residuos en el que se identifique la cantidad en

toneladas y el lugar de depósito o almacenamiento, así el señalamiento de si fue
depositado o almacenado en un vertedero público o privado y su ubicación.
Artículo 34. Para determinar la base gravable las autoridades fiscales podrán
considerar:
I. Los libros y registro sea cual fuera su denominación, que los sujetos obligados al pago
del impuesto deban llevar conforme a las disposiciones legales sean de carácter fiscal,
mercantil o para dar cumplimiento a las normas en materia de ecología y medio
ambiente; y
II. Cuando no sea posible determinar la base gravable en los términos de la fracción
anterior las autoridades fiscales podrán estimar la cantidad de los residuos depositados
o almacenados las cantidades de los mismos conforme a la información que se obtenga
de otras autoridades, terceros, estudios científicos o tecnológicos, considerando el tipo
de actividades realizadas por el contribuyente y la producción o venta del periodo en el
que se causó la contribución.
SECCIÓN VI
Estímulos y Destino de los Impuestos
Artículo 35. Para efectos de lo establecido en las Secciones III, IV y V de este Capítulo,
cuando exista una disminución de los contaminantes objeto de los impuestos y esta sea
equivalente a un 20 por ciento o más entre un año fiscal y otro, se efectuará una
reducción en un 20 por ciento del impuesto que le corresponda pagar en el ejercicio
inmediato siguiente en el que se observe la disminución.
Para la procedencia del estímulo, los contribuyentes deberán acreditar ante la

Secretaría, las reducciones efectivas a través de la documentación que contable y
jurídicamente sea procedente.
Artículo 36. Los ingresos que se obtengan de la recaudación de los Impuestos

establecidos en este Capítulo, se destinarán prioritariamente, a las áreas de mayor
afectación ambiental y de rezago económico e incluirán las de coinversión con el
Gobierno Federal o algún otro mecanismo financiero que permita potenciar estos
recursos, en los rubros siguientes:
I. Obras, infraestructura y operación de los servicios de salud;
II. Obras, infraestructura, mejoramiento, restauración o remediación del equilibrio

ecológico;
III. Acciones estatales de inspección y vigilancia de fuentes fijas de contaminantes y de

cumplimiento de las disposiciones ambientales aplicables;
IV. Desastres Naturales, contingencias ambientales, sequías, ciclones, sismos, entre

otros;
V. Generación de proyectos para desarrollo sustentable y sostenible;
VI. Vivienda, para reubicación de los habitantes de zonas de riesgo; y
VII. Así como a las materias a que hace referencia la fracción II del artículo 8 de la Ley
General de Cambio Climático.
20
[…]
NOVENO. Estudio de fondo. En la medida en que el juez de

amparo concedió la tutela federal a la quejosa contra los
preceptos reclamados, la ruta metodológica a seguir para el examen de los
agravios formulados implica determinar si existe o no invasión de esferas
competenciales reservadas al Congreso de la Unión por parte la Legislatura
del Estado de Zacatecas, al establecer los impuestos impugnados, de
manera que solo en caso de que no sea así, se procederá al estudio tanto de
los agravios formulados en la revisión adhesiva como de los conceptos de
violación que se dejaron de analizar por el juez de primer grado.
INVASIÓN DE ESFERAS COMPETENCIALES RESERVADAS A LA

FEDERACIÓN
SÍNTESIS DE LOS AGRAVIOS
Tanto la Legislatura del Estado de Zacatecas como el Gobernador de dicha

Entidad Federativa, a través de sus respectivos representantes, en sus
recursos de revisión formulan consideraciones previas a sus agravios,
relativas al marco normativo que rige la emisión de los preceptos
impugnados; el diseño del sistema tributario; la intensidad del escrutinio en
materia tributaria; la razonabilidad de la implementación de los impuestos y
las facultades con las que cuenta para tal efecto.
La citada Legislatura en su primer agravio, que en realidad es el único,

aduce que la sentencia recurrida infringe los principios de exhaustividad y
congruencia, ya que no se encuentra apegada a derecho, pues fue emitida en
contravención a la Constitución, en particular a los artículos 4, 24, 28 y 73,
fracción XXIX-G.
Lo anterior, porque es necesario se efectúe una interpretación conforme de

los preceptos reclamados, la cual se fundamenta en el diverso principio de
conservación legal, esto es, una presunción general de validez de las normas
que tiene como propósito la conservación de las leyes, al tratarse de un
método que opera antes de estimar constitucional o inconvencional un
precepto legal, lo que supone que dicha interpretación está limitada por dos
aspectos, uno subjetivo y otro objetivo.
Señala que los impuestos ecológicos declarados inconstitucionales en la

sentencia recurrida, tienen como sustento la Constitución Federal, la Ley
General del Equilibrio y la Protección al Ambiente, y la Ley General de
Cambio Climático.
21
En la Constitución Federal, porque acorde a lo dispuesto en su artículo 73,

fracción XXIX-G, la materia ambiental es concurrente entre la Federación, las
Entidades Federativas y los Municipios, tal y como se reconoció en la
jurisprudencia P./J. 115/2012 (9a.)19.
En la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente,

porque conforme a lo dispuesto en los artículos 21, párrafo primero, y 22,
párrafo primero, en el ámbito de sus competencias, los referidos niveles de
gobierno pueden implementar instrumentos económicos que incentiven el
cumplimiento de objetivos de política ambiental, entendiéndose por tales
instrumentos los mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal,
financiero o de mercado, mediante los cuales se asuman los beneficios y
costos ambientales que generen sus actividades económicas.
En la Ley General de Cambio Climático, ya que en su artículo 30, fracción III,

se establece que las autoridades de los niveles de gobierno señalados, en el
ámbito de sus competencias, implementarán acciones para, entre otras
cuestiones, proponer e impulsar mecanismos de recaudación y obtención de
recursos, para destinarlos a la reubicación de asentamientos humanos más
vulnerables ante los efectos del cambio climático.
En ese orden de ideas, para mitigar el cambio climático se han adoptado

alternativas de instrumentos de mercado, los cuales deben tener las
características (i) ser complementarios a las acciones de mitigación; (ii) que
contribuyan a mejorar la regulación de las acciones de mitigación; (iii) que
sean metas políticas de protección ambiental y potencial para mitigar cada
sector; (iv) que sean instrumentos adecuados que atiendan las circunstancias
de los particulares y (v) que existan aspectos legales e institucionales que
definan las responsabilidades de las autoridades competentes.
En consecuencia, se estableció la necesidad de tomar en cuenta los diversos

instrumentos de mercados existentes que sean aplicables a cada sector,
porque cada uno varía en un determinado contexto, así la Federación, las
Entidades Federativas y la Ciudad de México cuentan con instrumentos
económicos de mercado, financieros y fiscales, para incentivar el
cumplimiento de los objetivos de la política nacional en materia de cambio
climático.
19
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro X, julio de 2012, tomo 1, página 346, de
rubro: “PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO
ECOLÓGICO. LOS GOBIERNOS FEDERAL, ESTATALES Y MUNICIPALES TIENEN FACULTADES
CONCURRENTES EN ESTA MATERIA, EN TÉRMINOS DE LA LEY GENERAL QUE EXPIDA EL
ÓRGANO LEGISLATIVO FEDERAL”.
22
Así, no existe reserva expresa para la Federación en su poder

tributario para establecer impuestos como los impugnados
como tampoco existe restricción específica que impida el
ejercicio del poder tributario del Estado de Zacatecas, sino
todo lo contrario, pues existen disposiciones expresas que lo permiten y se
encuentran previstas en el artículo 30, fracción II, y artículo décimo transitorio
de la Ley General de Cambio Climático. Al respecto citó la jurisprudencia P./J.
142/200120.
Arguye que el impuesto ecológico a la emisión de contaminantes en el agua

tiene como objeto la descarga de ese tipo de sustancias en el agua en el
territorio del Estado de Zacatecas, siendo que su base gravable, respecto de
la contaminación señalada en el artículo 22, fracción II de la Ley de Hacienda
de Zacatecas, se refiere a la cantidad de metros cúbicos de agua afectados y
las cuotas se establecen de conformidad con las sustancias presentes en las
aguas residuales, para lo cual se establecen las cantidades de miligramos por
litro que representan una unidad de contaminantes en metros cúbicos de
agua afectados, contrariamente a lo se dijo en la sentencia recurrida.
Así, el objeto del tributo en relación con la contaminación del agua se integra
por la descarga de aguas residuales que causen una afectación en el Estado
de Zacatecas, lo cual conlleva a dos posibilidades de su objeto: (1) que
incluye las aguas de dominio de la Nación; o (2) se limita a las aguas que
sean objeto de la potestad de las Entidades Federativas, siendo esta última,
sí se considera que se busca desincentivar en el Estado de Zacatecas y, por
ende, debe entenderse que las aguas reguladas son las que competen a su
entidad, aunando a que teniendo como directriz que no todas las aguas son
del dominio de la Nación, sino que por exclusión algunas de ellas competen
al orden estatal.
En consecuencia, el impuesto en comento tiene una interpretación válida que

resulta conforme con el artículo 27 constitucional, por lo que no existe una
razón objetiva que derive de su inconstitucionalidad.
Considera que el juez de Distrito dejó de advertir que los impuestos

ecológicos previstos en la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, no
regulan la actividad, producción y consumo de cerveza en sí, sino que a
través de ellos se establece una política de protección del medio ambiente,
por lo que su interpretación lesiona la soberanía local y afecta que el Estado
atienda la obligación a la protección de la salud y un medio ambiente sano
20
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, enero de 2002, página 1042, de rubro:
“FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS
CARACTERÍSTICAS GENERALES”.
23
que incentiven cambios en la conducta de las personas que favorezca a la

salud pública.
Señala que la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas en su artículo 36

estableció expresamente el destino de la recaudación generada con motivo
de los impuestos ecológicos, lo cual resulta acorde con lo dispuesto en el
artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución en relación con lo
expresamente dispuesto en el artículo 21, primer párrafo, fracciones I y IV, de
la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, así como los
artículos 8, fracción II, y 30, fracción III, de la Ley General de Cambio
Climático.
Por su parte, el Gobernador del Estado de Zacatecas en su único agravio

señala que en la sentencia recurrida los razonamientos giraron respecto del
impuesto por la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, más de
manera superficial en lo relativo al impuesto a la emisión de gases a la
atmósfera y nunca al impuesto de depósito o almacenamiento de residuos,
pero declaró la inconstitucionalidad de los tres gravámenes, en violación a los
principios de exhaustividad y congruencia.
Asimismo, apunta que en la sentencia recurrida se debe llevar a cabo una

interpretación conforme, fundamentada en el principio de conservación legal,
pues se llevó a cabo una interpretación abstracta y sesgada contraria a la
Constitución, específicamente en sus artículos 28, primer párrafo; 4, quinto
párrafo; 25, primer párrafo; y 73, fracción XXIX-G, en relación con los
artículos 7, fracciones I a IV, VI a VIII, X, XI, XIII, XV y XXI; 21, primer párrafo,
22, primer párrafo, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección
al Ambiente, así como 26, fracción I, inciso c); 30, primer párrafo, fracción III;
y décimo transitorio de la Ley General de Cambio Climático.
Por otra parte, refiere que la materia ambiental es facultad concurrente de la

Federación y las Entidades Federativas, en términos del artículo 73, fracción
XXIX-G, constitucional, de ahí que en el ámbito de sus competencias, los tres
órdenes de gobierno, podrán desarrollar y aplicar instrumentos económicos,
definidos como los mecanismos normativos y administrativos de carácter
fiscal para proponer e impulsar la recaudación y obtención de recursos para
destinarlos a la protección del medio ambiente, conforme a lo establecido en
los artículos 21, primer párrafo, y 22, primer párrafo, ambos de la Ley General
del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, así como el artículo 30,
primer párrafo, fracción III, de la Ley General de Cambio Climático.
Resalta que se trata de una facultad concurrente no reservada al Congreso

de la Unión, máxime que los tres impuestos ecológicos se circunscriben a
24
ámbitos de aplicación territorial del Estado de Zacatecas y no

existe reserva expresa para la Federación en dicho poder
tributario, además de que tampoco hay restricción específica
que impida su ejercicio, sino por el contrario, existe
disposición expresa que lo permite y prevé en el artículo 30, fracción III, y
artículo décimo transitorio de la Ley General de Cambio Climático.
ANÁLISIS DE LOS AGRAVIOS
Los reseñados agravios resultan sustancialmente fundados y suficientes

para revocar la sentencia sujeta a revisión.
Como se vio al resumir la sentencia recurrida, el juez de Distrito concedió el

amparo a la quejosa por considerar, en esencia, que al establecer la
Legislatura del Estado de Zacatecas los preceptos reclamados invadió la
esfera de competencias reservada a la Federación en 2 de sus elementos,
como lo son el objeto y los sujetos.
Por tal motivo, lo primero que tiene que determinarse es el contexto

normativo constitucional de los tipos de facultades tributarias de cada uno de
los niveles de gobierno en el Estado mexicano, para así estar en condiciones
de determinar por qué le asiste razón a las recurrentes.
Esta Suprema Corte desde sus primeros pronunciamientos

21
jurisprudenciales , ha sostenido que una interpretación sistemática de los
preceptos constitucionales que se refieren a materia impositiva, determina
que no existe una delimitación radical entre la competencia federal y la
estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales son las
siguientes:
a) Concurrencia impositiva de la Federación y los Estados en la mayoría de

las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII22, y 12423);
21
Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volumen 151-156, Primera Parte, página 149, de
rubro: “IMPUESTOS. SISTEMA CONSTITUCIONAL REFERIDO A LA MATERIA FISCAL.
COMPETENCIA ENTRE LA FEDERACIÓN Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PARA
DECRETARLOS”.
22
“Artículo. 73. El Congreso tiene facultad:
[…]
VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto.
[…]”.
23
“Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios
federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas
competencias”.
25
b) Reserva expresa y concreta de determinada materia a la Federación

como limitación a la facultad tributaria de los Estados (artículo 73, fracción
XXIX24) y
c) Restricciones expresas al poder tributario de los Estados (artículos 117,
fracciones IV, V, VI y VII25 y 11826).
En ese contexto, se puede concluir que la regla general es que tanto la

Federación como las Entidades Federativas concurran en sus facultades para
el establecimiento de tributos; la excepción es la atribución concreta,
exclusiva y explícita de fuentes de imposición a gravar por la Federación y,
finalmente, las prohibiciones expresas al respecto para las Entidades
Federativas.
Pues bien, partiendo de la regla general aludida, debe determinarse si existe

o no una facultad concurrente entre la Federación y la Legislatura del Estado
de Zacatecas para establecer los preceptos reclamados. Para tal efecto debe
precisarse que la forma en cómo se abordará dicha problemática será a partir
de la vía deductiva, consistente en que si no existe una reserva expresa a la
24
[…]
XXIX. Para establecer contribuciones:
1º. Sobre el comercio exterior;
2º. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4º y 5º del
artículo 27;
3º. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;
4º. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y
5º. Especiales sobre:
a). Energía eléctrica;
b). Producción y consumo de tabacos labrados;
c). Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
d). Cerillos y fósforos;
e). Aguamiel y productos de su fermentación; y
f). Explotación forestal;
g). Producción y consumo de cerveza.
Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la
ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en
sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica.
[…]”.
25
“Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:
[…]
IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.
V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía
nacional o extranjera.
VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya
exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que
acompañe la mercancía.
VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos
por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto
de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia.
[…]”.
26
“Artículo 118. Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:
I. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre
importaciones o exportaciones.
II. Tener, en ningún tiempo, tropa permanente ni buques de guerra.
III. Hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera, exceptuándose los casos de invasión y de peligro tan
inminente, que no admita demora. En estos casos darán cuenta inmediata al Presidente de la República”.
26
Federación para establecer tributos como los contenidos en

los artículos impugnados ni tampoco una limitación expresa a
las Entidades Federativas para tal fin, entonces se advertirá la
existencia de una facultad concurrente.
Del análisis del artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución, no se advierte

que la Federación, a través del Congreso de la Unión, tenga una facultad
exclusiva y reservada para establecer contribuciones sobre la Emisión de
Gases a la Atmósfera (artículos 14 a 19 de la Ley de Hacienda del Estado
de Zacatecas) ni sobre la Emisión de Contaminantes al Suelo, Subsuelo y
Agua (artículos 20 a 27 de la invocada ley) ni sobre el Depósito o
Almacenamiento de Residuos (artículos 28 a 34 del ordenamiento citado).
En efecto, conforme al artículo 14 27 de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas, el impuesto sobre la emisión de gases a la atmósfera tiene por
objeto la emisión de determinadas sustancias generadas en los procesos
productivos que se desarrollan en dicha Entidad Federativa y que afecten su
territorio, precisándose qué se considera emisión a la atmósfera.
Por su parte, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 20 28 de la referida Ley

de Hacienda, el impuesto sobre la emisión de contaminantes al suelo,
subsuelo y agua, tiene por objeto la emisión de tales sustancias que se
depositen, desechen o descarguen en el suelo, subsuelo y agua.
Por su parte, el artículo 2829 de la Ley de Hacienda mencionada, prescribe

que el impuesto al depósito o almacenamiento de residuos tiene por objeto
dicho depósito o almacenamiento en vertederos públicos o privados
situados en el Estado de Zacatecas, señalando qué se considera residuo.
Así, atendiendo al diseño normativo de los referidos impuestos se advierte

que no inciden ni versan sobre alguna de las materias impositivas que de
manera reservada y en exclusiva tiene la Federación, previstas en el artículo
73, fracción XXIX, de la Constitución, esto es, los preceptos legales que
27
“Artículo 14. Son objeto de este impuesto las emisiones a la atmósfera de determinadas sustancias generadas en
los procesos productivos que se desarrollen en el Estado y que afecten el territorio del mismo.
Para los efectos de este impuesto se considera emisión a la atmósfera, la expulsión directa o indirecta de bióxido de
carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluoro-carbonos, perfluoro-carbonos y hexafluoruro de azufre, ya sea
unitariamente o de cualquier combinación de ellos que afecten la calidad del aire, los componentes de la atmósfera y
que constituyen gases de efecto invernadero que impactan en deterioro ambiental por provocar calentamiento
global”.
28
“Artículo 20. Es objeto de este impuesto la emisión de sustancias contaminantes, que se depositen, desechen o
descarguen al suelo, subsuelo o agua en el territorio del Estado”.
29
“Artículo 28. Es objeto de este impuesto el depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos o
privados, situados en el Estado.
Para efectos de esta Sección se considera residuo cualquier material generado en los procesos de extracción,
beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo
nuevamente en el proceso que lo generó”.
27
contienen los referidos impuestos no gravan ni tienen por objeto el comercio

exterior (1); el aprovechamiento o explotación de la atmósfera, suelo,
subsuelo o aguas nacionales (2); las instituciones de crédito o sociedades de
seguro (3); los servicios públicos concesionados o explotados directamente
por la Federación (4); ni tampoco buscan establecer una contribución
especial (5) sobre energía eléctrica (a); la producción o consumo de tabacos
labrados (b); la gasolina y otros productos derivados del petróleo (c); los
cerillos y fósforos (d); el aguamiel y productos de su fermentación (e); la
explotación forestal (f), o la producción y consumo de cerveza (g).
De especial relieve resultan los supuestos relativos a la facultad de la

Federación para establecer contribuciones sobre el aprovechamiento o
explotación de la atmósfera, suelo, subsuelo o aguas nacionales (2) y sobre
la producción y consumo de cerveza (5 g), dado que el juez de amparo
estimó inconstitucionales los preceptos reclamados porque, a su parecer, el
objeto y sujeto de los impuestos analizados tienen injerencia en esas
facultades.
Sin embargo, tal y como lo pone de relieve la revisionista, los preceptos

reclamados no invaden facultad reservada ni exclusiva alguna de la
Federación.
Ello es así, porque contrariamente a lo que argumentó la quejosa y el juez de

Distrito estimó fundado, los preceptos reclamados no establecen impuestos
sobre el aprovechamiento o explotación de la atmósfera, suelo, subsuelo o
aguas nacionales. Por el contrario, dichos numerales establecen impuestos
cuyo objeto o materia gravable lo constituye la emisión o el depósito o el
almacenamiento de determinadas sustancias que inciden –negativamente–
sobre la atmósfera, suelo, subsuelo o aguas nacionales.
Adicionalmente, la premisa de partida de la argumentación del juez de

amparo resulta inexacta para declarar la inconstitucionalidad de los preceptos
reclamados, en la medida en que equivoca los vocablos “legislar” y “expedir
leyes”, contenidos en el artículo 73, fracciones X y XXIX-G, de la
Constitución, con el diverso “establecer contribuciones”, previsto en la
fracción XXIX del mismo numeral fundamental.
28
El artículo 73, fracciones X30 y XXIX-G31, de la Constitución,

establecen, respectivamente, la facultad del Congreso de la
Unión para “legislar”, entre otras cosas, sobre sustancias
químicas, así como la de “expedir leyes” que establezcan la
concurrencia de facultades de los distintos niveles de gobierno, en el ámbito
de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y
preservación y restauración del equilibrio ecológico.
Por su parte, la fracción XXIX del artículo 7332 constitucional, prevé la facultad
expresa, reservada y exclusiva del Congreso para establecer contribuciones
sobre determinadas materias o fuentes impositivas.
Así, el empleo de los términos “legislar” o “expedir leyes” y “establecer

contribuciones”, permite inferir que la intención del Constituyente fue separar,
en 2 apartados, aspectos distintos de la materia competencial del Poder
Legislativo Federal: en general, consistente en la función legislativa, y en
concreto, concerniente a la imposición de contribuciones.
Por tanto, si la mencionada fracción XXIX señala en forma precisa sobre qué
materias o actividades solo la Federación puede fijar tributos, entre las que no
se encuentra la relativa a la emisión de gases a la atmósfera; de
contaminantes al suelo, subsuelo y agua, y al depósito o almacenamiento de
residuos, es inconcuso que el establecimiento de contribuciones en dicha
materia no es facultad exclusiva de la Federación, sino concurrente con la de
las Entidades Federativas a través de sus respectivas Legislaturas Locales,
en el caso, con la Legislatura del Estado de Zacatecas. En tal sentido resulta
aplicable la tesis aislada P. XV/200333.
30
[…]
X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia,
industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía
eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123.
[…]”.
31
[…]
XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de las
entidades federativas, de los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en
el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del
equilibrio ecológico.
[…]”.
32
[…]
XXIX. Para establecer contribuciones:
[…]”.
33
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVIII, septiembre de 2003, página 33, de
rubro: “JUEGOS CON APUESTAS Y SORTEOS. LA FACULTAD PARA IMPONER CONTRIBUCIONES
EN ESTA MATERIA CORRESPONDE TANTO A LA FEDERACIÓN COMO A LAS ENTIDADES
FEDERATIVAS POR SER DE NATURALEZA CONCURRENTE”.
29
No es óbice a lo anterior lo dispuesto en el párrafo final de la fracción

últimamente citada, en cuanto prevé la participación a las entidades
federativas de las contribuciones especiales en los términos de la ley federal
secundaria y la de aquéllas a sus Municipios conforme a su normatividad
local, pues de ello no se sigue una prohibición a dichas entidades para
legislar en determinadas materias, sino solo al aspecto de las contribuciones
especiales, lo que constituye una regla de carácter excepcional que tiene
como finalidad que la Federación conceda alguna participación de aquellas
contribuciones a los Estados que, por la materia aludida, son propias del
poder federal.
La anterior interpretación se fundamenta en el principio de no redundancia

constitucional, pues los tributos exclusivamente federales son los
enumerados en la fracción XXIX del artículo 73 de la Constitución, por lo que
la facultad federal para legislar en determinada materia no conlleva el poder
tributario exclusivo de la Federación para establecer contribuciones sobre
cualquier cuestión propia de la materia que se regula. Es decir, el hecho de
que exclusivamente la Federación pueda legislar sobre alguna materia no
significa que los Estados o la Ciudad de México no puedan ejercer sus
atribuciones tributarias sobre determinados sujetos u objetos reglamentados
por una norma de carácter federal. Estas consideraciones encuentran
respaldo en la tesis aislada 1a. CCXXIV/200934.
En ese contexto, y de diversa forma a lo que estimó el juez federal, la forma

en que están redactados los preceptos reclamados, no implica ni que los
sujetos ni que el objeto de los impuestos impugnados comprendan en forma
general las industrias y actividades que con motivo de sus procesos de
extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización,
control o tratamiento de agua, depositen en el territorio del Estado de
Zacatecas, esto es, las actividades e industrias de producción y consumo de
cervezas.
Lo anterior es así, en la medida en que, como se dijo, los preceptos

reclamados no gravan ni tienen por objeto la producción y consumo de
cervezas, por el contrario, la materia gravable sobre la que versan es, como
también se señaló, la emisión o el depósito o el almacenamiento de
determinadas sustancias que inciden sobre la atmósfera, suelo, subsuelo o
aguas nacionales.
34
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXX, diciembre de 2009, página 275, de
rubro: “COMPETENCIA FEDERAL EN MATERIA TRIBUTARIA. CONFORME AL PRINCIPIO DE NO
REDUNDANCIA EN MATERIA CONSTITUCIONAL, LA FACULTAD PARA LEGISLAR EN
DETERMINADA MATERIA NO CONLLEVA UNA POTESTAD TRIBUTARIA EXCLUSIVA DE LA
FEDERACIÓN PARA ESTABLECER CONTRIBUCIONES SOBRE CUALQUIER CUESTIÓN PROPIA
DE LA MATERIA QUE SE REGULA”.
30
Corrobora lo expuesto, la disposición expresa del artículo 73,

fracción XXIX-G, de la Constitución, que establece las
facultades concurrentes de la Federación, Entidades
Federativas, Ciudad de México y Municipios, en el ámbito de
sus respectivas competencias –las tributarias por ejemplo– en materia de
protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico.
En tal sentido es aplicable la jurisprudencia P./J. 142/200135.
Por ello, y en consonancia con la invocada disposición constitucional es que

deben interpretarse los artículos 21, párrafo primero36, y 22, párrafos primero
y segundo37, de Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente, ya que la Legislatura del Estado de Zacatecas en el ámbito de sus
competencias tributarias concurrentes con la Federación, emitió las
disposiciones reclamadas como instrumentos económicos que incentiven el
cumplimiento de sus objetivos de política ambiental, y dentro de los referidos
instrumentos de carácter fiscal tuvo a bien establecer los impuestos sobre la
emisión o el depósito o el almacenamiento de determinadas sustancias que
inciden sobre la atmósfera, suelo, subsuelo o aguas nacionales.
No es obstáculo a lo expuesto lo previsto en el numeral 22 del ordenamiento

invocado, pues aun cuando se refiere expresamente a que se consideran
instrumentos económicos de carácter fiscal, los estímulos fiscales que
incentiven el cumplimiento de los objetivos de política ambiental, ello no
implica que dentro de dichos instrumentos no se deban considerar a las
contribuciones o tributos en materia ambiental.
Ciertamente, de la interpretación literal, armónica y teleológica de dicho

precepto, se concluye que el legislador únicamente enunció como uno de los
instrumentos económicos de carácter fiscal a los estímulos fiscales, pero esto
no quiere decir que tales instrumentos se agoten en ellos, ya que al
establecerlos buscó hacer efectivos 2 principios: el de que quien contamine
asuma los costos de su actividad (1) y el de que quien invierta en la
conservación ecológica sea incentivado (2). Ello, tal y como se advierte de la
35
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, enero de 2002, página 1042, de rubro:
“FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS
CARACTERÍSTICAS GENERALES”.
36
“Artículo 21. La Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias,
diseñarán, desarrollarán y aplicarán instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la
política ambiental, y mediante los cuales se buscará:
[…]”.
37
“Artículo 22. Se consideran instrumentos económicos los mecanismos normativos y administrativos de carácter
fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales que
generen sus actividades económicas, incentivándolas a realizar acciones que favorezcan el ambiente.
Se consideran instrumentos económicos de carácter fiscal, los estímulos fiscales que incentiven el cumplimiento de
los objetivos de la política ambiental. En ningún caso, estos instrumentos se establecerán con fines exclusivamente
recaudatorios.
[…]”.
31
exposición de motivos de la iniciativa por la que se introdujo el invocado

precepto38.
Corrobora dicho aserto, que el citado artículo 22, párrafo segundo, de Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en su parte final
prescribe que en ningún caso los instrumentos económicos de carácter fiscal
tendrán fines exclusivamente recaudatorios, lo que lleva a concluir que sea a
través de contribuciones o tributos, en sus distintas categorías o especies, los
que también puedan considerarse como instrumentos del mencionado tipo,
pero evitando que únicamente se establezcan con el objetivo de allegarse de
recursos, dado que, como lo consideró el legislador, debe buscarse el
cumplimiento del principio de quien contamina pague.
En la misma tesitura debe leerse el artículo 30, fracción II 39, de la Ley General
de Cambio Climático, que dispone que en el ámbito de sus competencias
–incluidas las fiscales–, los distintos niveles de gobierno implementarán
acciones para, dentro de otras cuestiones, proponer e impulsar mecanismos
de recaudación y obtención de recursos con el fin de destinarlos a la
38
“Exposición de motivos
Cámara de Diputados
México, Distrito Federal, 15 de octubre de 1996
[…]
Instrumentos económicos
Hasta el momento, la aplicación de la normatividad ambiental se ha basado casi exclusivamente en el sistema
regulatorio tradicional de permisos, inspecciones y sanciones. Este sistema debe ser complementado con otro tipo de
instrumentos, con el propósito de conseguirlos objetivos de la política ambiental. Por ello, las modificaciones que se
proponen prevén la incorporación de una sección dedicada a los instrumentos económicos, como medios para
conseguir los objetivos de la política ambiental.
En la iniciativa se definen los instrumentos económicos como los mecanismos normativos y administrativos de
carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos
ambientales que generan sus actividades económicas y se les incentiva para realizar acciones que favorezcan al
ambiente. Asimismo se determina la facultad de la Federación, los estados y el Distrito Federal, para diseñar,
desarrollar y aplicar instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política
ambiental.
El desarrollo sustentable y una política ecológica eficiente y efectiva requieren que el sistema de precios conlleve de
manera plena información ambiental sobre las consecuencias, beneficios y costos de decisiones de producción y de
consumo. Esto puede lograrse a través del uso de instrumentos económicos que tiendan a hacer compatibles las
decisiones privadas con los intereses colectivos de protección ambiental y desarrollo sustentable.
Los instrumentos económicos constituyen un mecanismo idóneo para hacer efectivos dos principios de la política
ambiental: el que indica que quien contamine, haga un uso excesivo de recursos naturales o altere los
ecosistemas, debe asumir los costos inherentes a su conducta y el que señala que quien conserve los recursos e
invierta en la conservación ecológica, reconstruyendo el capital ambiental de la nación, debe recibir, por ello,
un estímulo o una compensación.
Además, los instrumentos económicos pueden abrir espacios de oportunidad para el logro de objetivos ambientales,
permitir una mayor equidad social y una real solidaridad intergeneracional en la distribución de costos y beneficios
asociados a la política ambiental.
Lejos de sustituir al resto de los instrumentos de política ambiental, los instrumentos económicos podrán utilizarse
en conjunción con otros, como pueden ser las normas oficiales mexicanas y el ordenamiento ecológico del territorio,
especialmente cuando se trate de observar umbrales o límites en determinados ámbitos territoriales, de tal manera
que se garanticen la integridad y el equilibrio de los ecosistemas y la salud de la población.
[…]”.
39
“Artículo 30. Las dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada y paraestatal, las
entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus competencias, implementarán acciones para la
adaptación conforme a las disposiciones siguientes:
[…]
III. Proponer e impulsar mecanismos de recaudación y obtención de recursos, para destinarlos a la protección y
reubicación de los asentamientos humanos más vulnerables ante los efectos del cambio climático;
[…]”.
32
reubicación de asentamientos humanos más vulnerables ante

los efectos del cambio climático.
Por ende, conforme a los mencionados artículos tanto de la

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente como de la
Ley General de Cambio Climático, la Legislatura del Estado de Zacatecas
ejerció sus facultades tributarias concurrentes para emitir los preceptos
reclamados y, consecuentemente, los impuestos que en ellos se contienen,
por lo que, contrariamente a lo que resolvió el juez de amparo, su emisión no
invade competencia alguna de la Federación.
Por las consideraciones vertidas, lo procedente es revocar la sentencia

recurrida y, consecuentemente, la concesión de amparo otorgada por el juez
de amparo, por lo que con fundamento en el artículo 93 de la Ley de Amparo,
esta Segunda Sala procede al estudio de los restantes conceptos de violación
formulados por la quejosa.
En similar sentido se ha pronunciado el Pleno de este Tribunal Constitucional

al resolver la controversia constitucional 56/2017, en sesión de 11 de febrero
de 2019, por unanimidad de 10 votos.
AGRAVIOS DE LA REVISIÓN ADHESIVA

EXTRACTO Y ESTUDIO
En los agravios primero y segundo, la recurrente adherente formula

argumentos tendentes a reforzar las consideraciones del juez de amparo por
las que estimó fundados los conceptos de violación relativos a la transgresión
del principio de invasión de esferas de la Federación por parte del Estado de
Zacatecas al emitir la Ley de Hacienda analizada.
Los referidos agravios resultan infundados en razón de las consideraciones

antes vertidas, pues, como se dijo, no existe violación al señalado principio de
invasión de esferas competenciales por los motivos precisados.
ESTUDIO DE LOS RESTANTES ARGUMENTOS RELACIONADOS CON

LA VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE INVASIÓN DE ESFERAS
COMPETENCIALES
Si bien se dejaron sin efecto las consideraciones manifestadas por el juez de

Distrito para conceder el amparo por violación al principio de invasión de
esferas competenciales de la Federación bajo los argumentos contenidos en
los conceptos de violación primero, segundo, cuarto y trigésimo de la
demanda de amparo, existen diversos conceptos de violación en los cuales
33
se hace valer la transgresión a dicho principio pero desde una perspectiva

distinta a lo analizado, por lo que en aras de cumplir con los principios de
congruencia, exhaustividad y completitud que rige a las sentencias de
amparo, este Supremo Tribunal se hace cargo de dichos planteamientos.
INVASIÓN DE ESFERAS COMPETENCIALES RESERVADAS A LA

FEDERACIÓN PORQUE PREVINO EN LA EMISIÓN DE LA LEY FEDERAL
DE DERECHOS QUE GRAVA LAS AGUAS DE LA NACIÓN
RESUMEN DE LOS ARGUMENTOS
En el concepto de violación tercero, la quejosa aduce, en esencia, que las

disposiciones reclamadas transgreden los artículos 73, fracción VII, y 124 de
la Constitución, pues la Legislatura del Estado de Zacatecas no tiene
facultades para establecer impuestos ecológicos, sino que ello corresponde,
en todo caso, a la Federación.
Lo anterior, porque conforme a los artículos 6, fracción I, y 9 de la Ley

General de Bienes Nacionales, se sujetan al régimen de dominio público, los
subsuelos, suelos y aguas nacionales, por lo que el establecimiento de
contribuciones sobre ellos está a cargo de autoridades federales.
Así, no obstante que existan subsuelos, suelos y aguas de la Nación que no

se consideraron bienes nacionales, ello no implica que los Estados se
encuentren facultados para establecer contribuciones sobre ellos. En efecto,
en tales supuestos, los mismos se considerarán de dominio público cuando
en ellos se viertan aguas contaminantes, pues por tratarse de protección al
ambiente, la obligación de pago de derechos existe con el fin de lograr un
adecuado uso y aprovechamiento de los bienes nacionales en materia de
recursos naturales.
De esa forma, si la Federación ejerció la facultad contenida en el artículo 73,

fracción VI, de la Constitución al expedir la Ley Federal de Derechos, en la
cual se encuentran reguladas las actividades que se pretenden gravar con los
artículos reclamados emitidos por la Legislatura del Estado de Zacatecas, es
inconcuso que ésta no puede ejercer facultad impositiva alguna, pues al
haberse utilizado por la Federación ya no lo pueden hacer los Estados.
A fin de evidenciar lo anterior, señala la quejosa que la Ley Federal de

Derechos establece que los particulares pagarán derechos por el uso y
aprovechamiento de los bienes de dominio público de la Nación, así como por
los servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público.
34
Así, si las actividades que se pretenden gravar mediante los

preceptos reclamados emitidos por la Legislatura del Estado
de Zacatecas, ya se encuentran gravadas por la Ley Federal
de Derechos, es evidente que no puede hacerlo en los
términos del artículo 124 de la Constitución.
Además, por lo que hace a la emisión de gases de efecto invernadero,

también existe a nivel federal un impuesto que de forma indirecta pretende
desincentivar la emisión de dichos gases contaminantes, a través de gravar
los combustibles fósiles de los cuales derivan dichos gases.
Cierto, entre los productos y servicios que la Ley del Impuesto Especial sobre
Producción y Servicios grava, se encuentra la enajenación de gasolinas y
combustibles fósiles, cuya combustión es la responsable en gran medida de
la emisión de los gases de efecto invernadero que el impuesto de la emisión
de gases a la atmósfera pretende gravar, no obstante se trate de un rubro
cuya competencia pertenece a la Federación, obligando además a los
contribuyentes residentes en el Estado de Zacatecas, a una clara doble
tributación.
Similares argumentos formuló la quejosa en una parte de su concepto de

violación vigésimo segundo, por lo que por economía procesal y en aras de
reiteraciones innecesarias, se tienen por reproducidos.
Por otra parte, en el concepto de violación décimo séptimo, la peticionaria

de amparo alega, en síntesis, que los preceptos reclamados son omisos en
considerar que su objeto puede tratar sobre cuerpos propiedad de la Nación,
por lo que entonces la Legislatura de Zacatecas carece de competencia para
establecerlos.
Por tal motivo, debieron excluirse del impuesto sobre la emisión de

contaminantes al suelo, subsuelo y agua, las aguas nacionales, en términos
del artículo 27 de la Constitución y de la Ley de Aguas Nacionales, al
corresponder a una competencia federal.
EXAMEN DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN
Los motivos de disenso formulados resultan infundados.
Ello es así, en la medida en que la quejosa parte de una premisa inexacta,

consistente en que la Federación al expedir la Ley Federal de Derechos
ejerció la facultad exclusiva contenida en el artículo 73, fracción VII 40, de la
40
[…]
VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto.
35
Constitución, por lo que la Legislatura de Zacatecas no tiene competencia

para emitir las disposiciones reclamadas y, por ende, los impuestos en ellas
contenidos.
Empero, la facultad impositiva de la Federación prevista en la invocada

porción normativa constitucional, no es exclusiva ni implica que, una vez
ejercida, la materia gravable no pueda ser motivo de la diversa facultad
tributaria de los Estados o, incluso, de los Municipios.
Ello es así, porque al preverse en la fracción VII del artículo 73 constitucional,
que el Congreso tiene la facultad para imponer las contribuciones necesarias
para cubrir el presupuesto, únicamente establece el poder tributario que en
general tiene para establecer contribuciones sobre diversas fuentes distintas
de las reservadas y previstas en la diversa fracción XXIX del mismo numeral,
por lo que esta última no puede limitar a la primera41, ya que no debe
olvidarse que en materia impositiva no existe una delimitación radical entre la
competencia federal y la estatal, sino que es un sistema complejo que parte
de la regla general de facultades concurrentes.
Consecuentemente, y al margen de que la Federación haya expedido la Ley

Federal de Derechos en cuyos artículos 192, fracciones II y III42, 194-O,
[…]”.
41
Apoya esta conclusión la tesis aislada del Pleno, Séptima Época, Semanario Judicial de la Federación, volumen
26, primera parte, página 35, que establece: “CONGRESO DE LA UNIÓN, FACULTADES
CONSTITUCIONALES DEL, PARA CUBRIR EL GASTO PÚBLICO. Es inexacto que la fracción XXIX del
artículo 73 constitucional limite a la VII del mismo precepto que faculta al Congreso a imponer las contribuciones
que sean necesarias para cubrir el presupuesto; y si esta fracción ha de relacionarse con otra, no es precisamente con
la XXIX del artículo 73, sino con la II del artículo 65 de la propia Constitución, que faculta al mismo Congreso para
examinar, discutir y aprobar el presupuesto del año fiscal siguiente y decretar los impuestos que sean necesarios para
cubrirlo. No puede considerarse la facultad exclusiva para legislar en determinadas materias, como lo es la
enunciada en la referida fracción XXIX del artículo 73, como una limitación al Congreso de la Unión para
establecer los impuestos aun federales que sean indispensables para cubrir el gasto público; se trata de una facultad
en el ámbito federal en materia de impuestos especiales que por su competencia requiere una legislación federal
uniforme en toda la República, que limita las facultades impositivas de los Estados, pero no las del Congreso de la
Unión”.
42
“Artículo 192. Por el estudio, trámite y, en su caso, autorización de la expedición o prórroga de títulos de
asignación o concesión, o de permisos o autorizaciones de transmisión que se indican, incluyendo su posterior
inscripción por parte de la Comisión Nacional del Agua en el Registro Público de Derechos de Agua, se pagará el
derecho de servicios relacionados con el agua, conforme a las siguientes cuotas:
Cuota
Sin ajuste Con ajuste
[…]
II. Por cada permiso de descarga de aguas
residuales provenientes de procesos
industriales a un cuerpo receptor, incluyendo
su registro $5,333.52 $5,334
III. Por cada permiso de descarga de aguas
residuales, distintas a las que prevé la fracción
anterior, incluyendo su registro $1,777.74 $1,778
[…]”.
36
fracciones I y II43, 194-T, fracciones I y II44, y 27645, se

establecen distintos hechos imponibles que versan sobre
aguas residuales, residuos peligrosos, y prevención y control
de la contaminación de la atmósfera, lo cierto es que no existe
impedimento constitucional para que la Legislatura del Estado de Zacatecas,
en el ejercicio de sus facultades concurrentes en materia tributaria,
válidamente pueda emitir las disposiciones reclamadas que contienen los
impuestos denominados “ecológicos”.
A la misma conclusión se arriba por lo que se refiere a que en la Ley del

Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, específicamente en sus
43
“Artículo 194-O. Por el otorgamiento de la licencia ambiental única para la prevención y control de la
contaminación de la atmósfera, a las fuentes fijas de jurisdicción federal que emitan olores, gases o partículas
sólidas o líquidas a la atmósfera, se pagará el derecho de prevención y control de la contaminación, conforme a las
siguientes cuotas:
Cuota
I. Por la recepción y evaluación de solicitud
de licencia $ 2,653.50 $ 2,653
II. Actualización de la licencia de
funcionamiento o de la licencia ambiental $ 1,326.75 $ 1,327
[…]”.
44
“Artículo 194-T. Por la evaluación de cada solicitud y, en su caso, autorización de las siguientes actividades en
materia de residuos peligrosos, se pagará el derecho de prevención y control de la contaminación, conforme a las
siguientes cuotas:
Cuota
I. Operación de unidades para la recolección
y transporte de residuos peligrosos $ 4,205.54 $ 4,206
II. Instalación y operación de centros de acopio
y almacenamiento de residuos peligrosos $ 4,203.28 $ 4,203
[…]”.
45
“Artículo 276. Están obligados a pagar el derecho por uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la
Nación como cuerpos receptores de las descargas de aguas residuales, las personas físicas o morales que descarguen
en forma permanente, intermitente o fortuita aguas residuales en ríos, cuencas, cauces, vasos, aguas marinas y
demás depósitos o corrientes de agua, así como los que descarguen aguas residuales en los suelos o las infiltren en
terrenos que sean bienes nacionales o que puedan contaminar el subsuelo o los acuíferos, en términos de lo
dispuesto en esta Ley.
El pago del derecho a que se refiere este artículo no exime a los responsables de las descargas de aguas residuales de
cumplir con los límites máximos permisibles establecidos en las Normas Oficiales Mexicanas y con las condiciones
particulares de sus descargas, de conformidad con la Ley de Aguas Nacionales”.
37
artículos 2, fracción I, incisos D) y H) 46, y 2-A, fracciones I a III 47, se

establecen distintos tributos por lo que se pretenden gravar los combustibles
fósiles, de los cuales derivan los gases que inciden en la atmósfera, ya que
dichos gravámenes tienen como contribuyente formal a Petróleos Mexicanos
(PEMEX), y no a todos los consumidores que puedan adquirir dichos
combustibles, tal y como lo consideró esta Segunda Sala al fallar los amparos
en revisión 827/2015, 905/2015 y 424/2016, en sesión de 10 de enero de
2018.
Así, el hecho de que potencialmente se presente una situación de doble

tributación o yuxtaposición de facultades impositivas sobre la misma fuente
gravable tanto por la Federación y como por las Entidades Federativas, en sí
mismo no torna inconstitucionales los preceptos reclamados. Al respecto
resulta aplicable la jurisprudencia P. 2348.
46
“Artículo 2. Al valor de los actos o actividades que a continuación se señalan, se aplicarán las tasas y cuotas
siguientes:
I. En la enajenación o, en su caso, en la importación de los siguientes bienes:
[…]
D) Combustibles automotrices:
1. Combustibles fósiles Cuota Unidad de medida
a. Gasolina menor a 92 octanos 4.16 pesos por litro.
b. Gasolina mayor o igual a 92 octanos 3.52 pesos por litro.
c. Diésel 4.58 pesos por litro.
2. Combustibles no fósiles 3.52 pesos por litro.
[…]
H) Combustibles Fósiles Cuota Unidad de Medida
1. Propano 5.91 centavos por litro.
2. Butano 7.66 centavos por litro.
3. Gasolinas y gasavión 10.38 centavos por litro.
4. Turbosina y otros kerosenos 12.40 centavos por litro.
5. Diesel 12.59 centavos por litro.
6. Combustóleo 13.45 centavos por litro.
7. Coque de petróleo 15.60 pesos por tonelada.
8. Coque de carbón 36.57 pesos por tonelada.
9. Carbón mineral 27.54 pesos por tonelada.
10. Otros combustibles fósiles 39.80 pesos por tonelada de
carbono que contenga
el combustible.
Tratándose de fracciones de las unidades de medida, la cuota se aplicará en la proporción que corresponda a dichas
fracciones respecto de la unidad de medida de que se trate.
Cuando los bienes a que se refiere este inciso estén mezclados, la cuota se calculará conforme a la cantidad que en la
mezcla tenga cada combustible.
Las cantidades señaladas en el presente inciso, se actualizarán anualmente y entrarán en vigor a partir del 1 de enero
de cada año, con el factor de actualización correspondiente al periodo comprendido desde el mes de diciembre del
penúltimo año hasta el mes de diciembre inmediato anterior a aquél por el cual se efectúa la actualización, mismo
que se obtendrá de conformidad con el artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación. La Secretaría de Hacienda
y Crédito Público publicará el factor de actualización en el Diario Oficial de la Federación durante el mes de
diciembre de cada año.
[…]”.
47
“Artículo 2-A. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2o., fracción I, incisos D), y H), en la enajenación de
gasolinas y diésel en el territorio nacional, se aplicarán las cuotas siguientes:
I. Gasolina menor a 92 octanos 36.68 centavos por litro.
II. Gasolina mayor o igual a 92 octanos 44.75 centavos por litro.
III. Diésel 30.44 centavos por litro.
[…]”.
48
Octava Época, Semanario Judicial de la Federación, tomo I, primera parte-1, enero-junio de 1988, página 139, de
rubro: “DOBLE TRIBUTACIÓN. EN SÍ MISMA NO ES INCONSTITUCIONAL”.
38
De ese modo, al no encontrarse reservada por el artículo 73,

fracción XXIX, de la Constitución, a la Federación la facultad
tributaria de establecer contribuciones sobre el medio
ambiente, se concluye que también pueden ejercerlas las
Entidades Federativas o la Ciudad de México en los ámbitos de sus
respectivas competencias, conforme al numeral 124 de la Ley Fundamental49.
En ese contexto, no asiste razón a la quejosa cuando alega en el concepto de

violación décimo séptimo que debieron excluirse las aguas nacionales del
objeto de los impuestos contenidos en las disposiciones reclamadas, dado
que, como se vio, la Federación no tiene facultad exclusiva alguna para
gravarlas, sino se trata de una facultad concurrente con los Estados.
INVASIÓN DE ESFERAS COMPETENCIALES RESERVADAS A LOS

MUNICIPIOS
En otra porción del concepto de violación vigésimo segundo, la impetrante

de amparo arguye, de manera destacada, que la hacienda municipal se
conformará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como
de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su
favor.
Por tal motivo, los Municipios cuentan con facultades expresas y reservadas,
por lo que no pueden ser ejercidas por las Entidades Federativas, tal y como
acontece con la emisión de los preceptos reclamados emitidos por la
Legislatura del Estado de Zacatecas, pues contrarían lo dispuesto en el
artículo 115, fracción III, inciso a), de la Constitución.
De esa forma, si el derecho por descarga de aguas residuales, conforme al

invocado precepto constitucional en la parte correspondiente, está reservado
a los Municipios, resulta contrario a la Constitución que el Estado de
Zacatecas pretenda establecer y cobrar un impuesto sobre cuestiones que
solo le competen a los Municipios.
En efecto, es claro que los Municipios tienen reservados los servicios

públicos relacionados con el agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento
y disposición de aguas residuales, por lo que ningún Estado, incluido el de
Zacatecas, está en posibilidad de establecer contribuciones para cobrarlas
estatalmente.
49
“Artículo. 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios
federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas
competencias”.
39
En el diverso vigésimo sexto concepto de violación, la quejosa aduce, en

esencia, que los artículos reclamados violan el artículo 115, fracción III, inciso
c), de la Constitución, dado que es facultad exclusiva de los Municipios, el
depósito o almacenamiento de residuos sólidos urbanos, por lo que la
Legislatura del Estado de Zacatecas no tiene competencia para establecer
impuestos sobre dicha fuente de riqueza.
Que refuerza lo anterior, lo dispuesto en los artículos 5, fracciones XXIX y

XXXIII, y 10 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos, en donde se establece un concepto de residuos y las facultades de
los Municipios al respecto.
ESTUDIO DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN
Los reseñados argumentos devienen infundados.

Conforme al artículo 115, fracciones III, incisos a) y c), y IV 50, de la
Constitución, los Municipios tienen a su cargo, entre otras, las funciones y
servicios públicos de tratamiento y disposición de aguas residuales, así
como la limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de
50
“Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo,
democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y
administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:
[…]
III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
a). Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.
[…]
c). Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.
[…]
IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que
les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo
caso:
a). Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad
inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el
cambio de valor de los inmuebles.
Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones
relacionadas con la administración de esas contribuciones.
b). Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases,
montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
c). Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los
incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones
o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los
bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los Municipios, salvo que tales bienes
sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o
propósitos distintos a los de su objeto público.
Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas
aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas
públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles,
y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores
públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por
quien ellos autoricen, conforme a la ley.
[…]”.
40
residuos. Además, la hacienda pública municipal se

constituye por los rendimientos de los bienes que les
pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos
que las Legislaturas Estatales establezcan en su favor y,
en todo caso, de las contribuciones de la propiedad inmobiliaria, de su
fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que
tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. De igual forma, de los
ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Así, contrariamente a lo que aduce la quejosa, los preceptos reclamados no

invaden la competencia de los Municipios del Estado de Zacatecas, pues no
versan sobre la función o servicio público del tratamiento y disposición de
aguas residuales, ni de la limpia, recolección, traslado, tratamiento y
disposición final de residuos que tienen atribuidos los Municipios.
Por el contrario, como se precisó, el objeto o materia gravable de los

impuestos contenidos en los preceptos reclamados, lo constituye la emisión
o el depósito o el almacenamiento de determinadas sustancias que inciden
sobre la atmósfera, suelo, subsuelo o aguas nacionales del territorio del
Cabe señalar que esta Suprema Corte, en la jurisprudencia P./J. 6/2000 51,
sostuvo que de la interpretación armónica, sistemática y teleológica del
artículo 115, fracción IV, de la Constitución, se concluye que dicha
disposición no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la
totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos
conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración
hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un
universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición
constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por
otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se
integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan
comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria.
Así, esta Suprema Corte ha arribado a la conclusión de que en el caso de la

hacienda municipal existe un poder tributario compartido entre el Estado y los
Municipios en el proceso de fijación de los tributos previstos en el artículo
115, fracción IV, de la Constitución, toda vez que conforme a dicho precepto
el poder tributario originalmente reservado para el órgano legislativo,
conforme al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, se
complementa con los principios de fortalecimiento municipal y reserva de
51
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XI, febrero de 2000, página 514, de rubro:
“HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN
HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)”.
41
fuentes, y con la norma expresa que le otorga la facultad de iniciativa; de ahí

que, aun cuando la decisión final sigue correspondiendo a la Legislatura, ésta
se encuentra condicionada por la Norma Fundamental a dar el peso
suficiente a la facultad del Municipio, lo cual se concreta en la motivación que
tendrá que sustentar en el caso de que se aparte de la propuesta municipal
de las contribuciones que tiene a su cargo. Estas consideraciones se
encuentran cristalizadas en la jurisprudencia P./J. 111/200652.
En esa tesitura, se concluye que, como se precisó, al ser concurrentes las

facultades impositivas del Estado de Zacatecas con las de la Federación y
también con las de los Municipios, es constitucionalmente válida la emisión
de los preceptos reclamados, ya que no gravan ningún servicio o función
pública municipal. Es aplicable al caso la tesis aislada sustentada por la
extinta Tercera Sala de esta Suprema Corte53.
Robustece la referida conclusión, la disposición expresa del segundo párrafo
del artículo 115, fracción IV, de la Constitución, en el que se establece la
prohibición a la Federación para que a través de las leyes que emita, se
pretenda limitar la facultad de los Estados para establecer las contribuciones
sobre la propiedad inmobiliaria y la función o servicio público del tratamiento y
disposición de aguas residuales, así como de la limpia, recolección, traslado,
tratamiento y disposición final de residuos que tienen atribuidas los
Municipios. Prohibición que alcanza la posibilidad de establecer exenciones
sobre dichas contribuciones, ya que en caso de hacerlo tanto la Federación
como los Estados, torna inconstitucional esa actuación legislativa. Al respecto
es aplicable la jurisprudencia P./J. 44/200354.
De esa forma, resulta constitucionalmente admisible que al ser concurrentes

tanto las facultades tributarias de la Federación, las Entidades Federativas y
los Municipios, como las facultades en materia de protección al ambiente y de
preservación y restauración del equilibrio ecológico, la Legislatura del Estado
de Zacatecas haya establecido los preceptos reclamados, por lo que no
existe invasión de esfera alguna al respecto.
52
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, octubre de 2006, página 1129, de
rubro: “HACIENDA MUNICIPAL. EN EL CASO DE LOS TRIBUTOS A QUE SE REFIERE LA
FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS, EXISTE UNA POTESTAD TRIBUTARIA COMPARTIDA ENTRE LOS MUNICIPIOS Y
EL ESTADO EN EL PROCESO DE SU FIJACIÓN”.
53
Octava Época, Semanario Judicial de la Federación, tomo II, primera parte, julio-diciembre de 1988, página 198,
de rubro: “AGUAS DEL SUBSUELO, DERECHOS POR EL USO O APROVECHAMIENTO DE.
CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTICULO 227, FRACCIÓN II, INCISO a), DE LA LEY FEDERAL DE
DERECHOS VIGENTE EN 1985, EN CUANTO CUMPLE CON LOS PRINCIPIOS DE
PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD, RESPECTO A AGUAS DEL SERVICIO MUNICIPAL”.
54
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVIII, agosto de 2003, página 1375, de
rubro: “MUNICIPIOS. LAS EXENCIONES O CUALQUIERA OTRA FORMA LIBERATORIA DE PAGO
QUE ESTABLEZCAN LAS LEYES FEDERALES O LOCALES RESPECTO DE LAS
CONTRIBUCIONES QUE CORRESPONDEN A LA LIBRE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DE
AQUÉLLOS, CONTRAVIENEN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL”.
42
Así, el hecho de que en los artículos 5, fracciones XXIX y

XXXIII55, y 1056 de la Ley General para la Prevención y
Gestión Integral de los Residuos, se establezca qué se
entiende por residuos y cuáles son las facultades de los Municipios al
respecto, debe entenderse en el marco de las facultades concurrentes antes
señaladas, tal y como se advierte del artículo 1, fracción III57, del mismo
ordenamiento invocado.
ESTUDIO DE LOS RESTANTES CONCEPTOS DE VIOLACIÓN
La metodología para el análisis de los restantes conceptos de violación

formulados implica que se examinen de diversa manera a la que fueron
planteados. Ello, en atención a que, conforme a la jurisprudencia P./J.
77/9958, el examen del derecho a la legalidad tributaria es previo a los demás
de justicia fiscal, dado que de no respetarse, no es factible proceder al
análisis de la proporcionalidad y equidad de una contribución cuyos
elementos no están expresamente establecidos en una ley formal y material.
Así, en primer término se estudiarán los conceptos de violación por los que se
hizo valer la violación al principio de legalidad tributaria y seguridad
jurídica (sexto, séptimo, décimo noveno, vigésimo, vigésimo tercero,
vigésimo séptimo, vigésimo octavo, vigésimo noveno y trigésimo primero),
55
“Artículo 5. Para los efectos de esta Ley se entiende por:
[…]
XXIX. Residuo: Material o producto cuyo propietario o poseedor desecha y que se encuentra en estado sólido o
semisólido, o es un líquido o gas contenido en recipientes o depósitos, y que puede ser susceptible de ser valorizado
o requiere sujetarse a tratamiento o disposición final conforme a lo dispuesto en esta Ley y demás ordenamientos
que de ella deriven;
[…]
XXXIII. Residuos Sólidos Urbanos: Los generados en las casas habitación, que resultan de la eliminación de los
materiales que utilizan en sus actividades domésticas, de los productos que consumen y de sus envases, embalajes o
empaques; los residuos que provienen de cualquier otra actividad dentro de establecimientos o en la vía pública que
genere residuos con características domiciliarias, y los resultantes de la limpieza de las vías y lugares públicos,
siempre que no sean considerados por esta Ley como residuos de otra índole;
[…]”.
56
“Artículo 10. Los municipios tienen a su cargo las funciones de manejo integral de residuos sólidos urbanos, que
consisten en la recolección, traslado, tratamiento, y su disposición final, conforme a las siguientes facultades:
[…]”.
57
“Artículo 1. La presente Ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos que se refieren a la protección al ambiente en materia de prevención y gestión integral de
residuos, en el territorio nacional.
Sus disposiciones son de orden público e interés social y tienen por objeto garantizar el derecho de toda persona al
medio ambiente sano y propiciar el desarrollo sustentable a través de la prevención de la generación, la valorización
y la gestión integral de los residuos peligrosos, de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial; prevenir la
contaminación de sitios con estos residuos y llevar a cabo su remediación, así como establecer las bases para:
[…]
III. Establecer los mecanismos de coordinación que, en materia de prevención de la generación, la valorización y la
gestión integral de residuos, corresponden a la Federación, las entidades federativas y los municipios, bajo el
principio de concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX-G de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos;
[…]”.
58
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, agosto de 1999, página 20, de rubro:
“LEGALIDAD TRIBUTARIA. EL EXAMEN DE ESTA GARANTÍA EN EL JUICIO DE AMPARO, ES
PREVIO AL DE LAS DEMÁS DE JUSTICIA FISCAL”.
43
para después atender a los argumentos relativos a violaciones al

procedimiento legislativo (décimo cuarto), ley privativa (décimo),
irretroactividad de la ley (décimo), confianza legítima (noveno), fines
extrafiscales (quinto, séptimo y décimo quinto), confiscatoriedad (décimo),
deberes de la función pública (décimo primero), derecho al medio
ambiente (décimo tercero), proporcionalidad tributaria (octavo, décimo
octavo, vigésimo primero y vigésimo quinto) y equidad tributaria (décimo
segundo, vigésimo cuarto, trigésimo primero y trigésimo segundo).
LEGALIDAD TRIBUTARIA Y SEGURIDAD JURÍDICA
INDEFINICIÓN DEL OBJETO DEL IMPUESTO A LA EMISIÓN DE GASES

A LA ATMÓSFERA Y SUSTANCIAS CONTAMINANTES EN EL SUELO,
SUBSUELO Y AGUA
COMPENDIO DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN
En el sexto concepto de violación y una parte del séptimo, la quejosa alega,

fundamentalmente, que los preceptos reclamados transgreden los referidos
principios, en razón de que se encuentran dirigidos a personas o sustancias
que en términos de la normativa ambiental aplicable no contaminan o no son
nocivas, por lo que se afecta el derecho al ambiente, en su vertiente de
“quien contamina paga”, pues con motivo del estado de incertidumbre que
generan los citados preceptos, queda al arbitrio de la autoridad fiscal el cobro
de los impuestos en ellos contenidos.
Lo expuesto, porque el desarrollo de la actividad la quejosa es una industria

limpia, al cumplir con la normatividad ambiental aplicable y al contar con
diversos programas internos en favor de la ecología, lo que además se ha
reconocido por las autoridades competentes.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de Hacienda del Estado

de Zacatecas, se grava la emisión de sustancias que se emitan a la
atmósfera y que afecten el territorio de dicha Entidad Federativa. Así, el
artículo 3 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente dispone qué se entiende por contaminante.
En el caso, las sustancias que emite la quejosa en su actividad de producción

de cervezas, cumplen con las normas aplicables por las autoridades
competentes, por lo que no existe afectación al territorio del Estado de
Zacatecas.
Ciertamente, en términos de los preceptos reclamados se considera

sustancia contaminante la emisión de bióxido de carbono (la que no
44
contamina), pues la quejosa utiliza energías renovables, tal

como el biogás, sustancia que no contamina.
Así, en el proceso de fermentación de cerveza, las emisiones

que se generan no aumentan el potencial calentamiento global de la
superficie terrestre, ya que el carbono emitido tiene su origen en el proceso
fotosintético que se lleva a cabo durante el desarrollo de las materias primas
agrícolas que son fuente de carbohidratos para la fermentación.
En el caso de las calderas que utiliza la parte quejosa para el proceso de la

elaboración, el encendido de las mismas, se realiza mediante la utilización de
biogás. Así, el artículo 3, fracción XVI, inciso f), de la Ley de Transición
Energética proporciona una definición de las energías renovables, dentro de
la que se encuentran los bioenergéticos que determine la Ley de Promoción y
Desarrollo de los mismos. Conforme a este ordenamiento, en su artículo 2,
fracciones II y IV, se establece qué es un bioenergético y qué es el biogás.
Por lo que el biogás no es dañino al ambiente, esto es, no contamina.
Por otra parte, en el caso del artículo 20 de la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas, grava la emisión de sustancias contaminantes en el suelo,
subsuelo y agua en el territorio de dicha Entidad Federativa.
Sin embargo, el citado precepto resulta impreciso en cuanto al objeto del

impuesto, pues no distingue si se trata de aguas de jurisdicción federal, lo
que genera incertidumbre en los sujetos que realizan descargas en aguas
federales, como la quejosa.
Lo anterior, porque la quejosa en los procesos de producción de cerveza

realiza descargas únicamente en cuerpos de jurisdicción federal, es decir,
aun cuando se realicen dentro de los límites territoriales del Estado de
Zacatecas, no podría ni deben incluirse dentro del objeto del tributo local.
El artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, establece

como objeto del impuesto, el depósito o almacenamiento de residuos en
vertederos públicos o privados situados en el Estado de Zacatecas,
señalando qué se considera residuo.
Sin embargo, el legislador perdió de vista que el objetivo y la finalidad de ese

tipo de impuestos, es decir, la protección de la salud y el medio ambiente,
pues existen residuos que no necesariamente contaminan y, por ende, no
podrían ser objeto del impuesto.
45
Lo anterior, porque residuo no equivale a contaminante, por lo que podría

haber los que lo sean, pero existen los que no lo son. Así se genera
incertidumbre jurídica en los sujetos como la quejosa. Incluso, acorde con lo
dispuesto en el artículo 5, fracción XXIX, de la Ley General para la
Prevención y Gestión Integral de los Residuos, no se advierte que un residuo
sea contaminante.
EXAMEN DE LOS ARGUMENTOS FORMULADOS
Los sintetizados conceptos de violación resultan inoperantes e infundados.
Son inoperantes los argumentos relativos a que el desarrollo de la actividad

la quejosa es una industria limpia, al cumplir con la normatividad ambiental
aplicable y al contar con diversos programas internos en favor de la ecología,
por lo que no existe afectación al territorio del Estado de Zacatecas, dado que
utiliza biogás.
Lo inocuo de tales planteamientos reside en que pretende demostrar la

inconstitucionalidad de los preceptos reclamados a partir de su situación
particular, pues el núcleo de sus argumentos consiste en que cumple con la
normativa en materia medio ambiental, lo que no es idóneo para evidenciar la
transgresión de los principios de legalidad tributaria y seguridad jurídica
previstos en la Constitución. Al respecto resultan aplicables las
jurisprudencias 2a./J. 88/200359 y 2a./J. 71/200660.
Por otra parte, resulta infundado el argumento relativo a que el artículo 20 61

de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, que establece el impuesto
sobre la emisión de sustancias contaminantes en el suelo, subsuelo y agua
en el territorio de dicha Entidad Federativa, es impreciso en cuanto a su
objeto, al existir la posibilidad de que sean aguas o cuerpos de jurisdicción
federal.
Esta Suprema Corte ha sostenido que el principio de legalidad en materia

tributaria in nuce consiste en que en una ley formal y material se establezcan
los elementos esenciales del tributo (sujeto, objeto, base, tasa, época de
pago y exenciones), de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad
59
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVIII, octubre de 2003, página 43, de
rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y AGRAVIOS. SON INOPERANTES CUANDO TIENDEN A
DEMOSTRAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE ALGÚN PRECEPTO, SUSTENTÁNDOSE EN UNA
SITUACIÓN PARTICULAR O HIPOTÉTICA”.
60
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, junio de 2006, página 215, de
rubro: “NORMAS GENERALES. SON INOPERANTES LOS ARGUMENTOS EXPRESADOS EN SU
CONTRA SI SU INCONSTITUCIONALIDAD SE HACE DEPENDER DE LA SITUACIÓN PARTICULAR
DEL SUJETO A QUIEN SE LE APLICAN”.
61
“Artículo 20. Es objeto de este impuesto la emisión de sustancias contaminantes, que se depositen, desechen o
descarguen al suelo, subsuelo o agua en el territorio del Estado”.
46
de la autoridad exactora ni para el cobro de impuestos

imprevisibles o a título particular, sino que el contribuyente
pueda, en todo momento, conocer de forma cierta su
obligación de contribuir para los gastos públicos del Estado, y
a la autoridad no queda otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de
observancia obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada
causante62.
La interpretación del principio de legalidad tributaria en la jurisprudencia de

esta Suprema Corte ha evolucionado para sostener que tiene un carácter
relativo, aplicable únicamente a los elementos cuantitativos del tributo (base o
tasa), lo que implica que basta un acto normativo primario del legislador que
marque un límite de contenido para que el resto de circunstancias
válidamente puedan abordarse por otras fuentes normativas, dentro de éstas,
en primer lugar, el reglamento y, en subsecuentes lugares, por ejemplo, en
las reglas generales administrativas. Al respecto son aplicables las tesis
aisladas P. CXLVIII/9763 y P. XLII/200664.
Además, conforme al artículo 31, fracción IV, de la Constitución, el criterio

para cumplir con la obligación de contribuir lo constituye la residencia del
contribuyente, esto es, el lugar dentro del territorio nacional en el que se
encuentre para efectos fiscales. Así, esta Segunda Sala ha sostenido, en la
tesis aislada 2a. VII/200765, que el principio de territorialidad de las leyes
fiscales deriva del diverso de legalidad.
En ese contexto, lo desacertado del argumento formulado por la quejosa

radica en que, como se vio, en el caso de los impuestos analizados existe
una facultad impositiva concurrente entre la Federación, el Estado y los
Municipios, de manera que, contrariamente a lo que aduce la peticionaria de
amparo, no existe imprecisión en el objeto del impuesto a la emisión de
sustancias contaminantes en el suelo, subsuelo y agua, previsto en el artículo
20 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, dado que la emisión de
las referidas sustancias debe realizarse, esto es, desecharse o descargase,
en el territorio66 de dicha Entidad Federativa, con lo cual se satisface el
principio de legalidad tributaria.
62
Al respecto es aplicable la jurisprudencia, Séptima Época, Semanario Judicial de la Federación, volumen 91-96,
primera parte, página 173, de rubro: “IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE,
CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”.
63
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo VI, noviembre de 1997, página 78, de
rubro: “LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DEL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY”.
64
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, mayo de 2006, página 15, de rubro:
“LEGALIDAD TRIBUTARIA. EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY ES DE CARÁCTER RELATIVO Y
SÓLO ES APLICABLE TRATÁNDOSE DE LOS ELEMENTOS QUE DEFINEN A LA CUANTÍA DE LA
CONTRIBUCIÓN”.
65
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, marzo de 2007, página 711, de
rubro: “TERRITORIALIDAD DE LAS LEYES FISCALES. SU FUNDAMENTO DERIVA DEL PRINCIPIO
DE LEGALIDAD CONSTITUCIONAL”.
47
Lo expuesto, al margen de que el depósito, desechamiento o descarga de

sustancias contaminantes pueda realizarse en aguas de jurisdicción federal,
dado que el establecimiento de los preceptos que contienen el impuesto de
que se trata deriva de una facultad concurrente, de manera que no existe
impedimento constitucional alguno para que la Legislatura de Zacatecas
pueda emitir los preceptos reclamados, ya que gravan la emisión de
sustancias contaminantes per se en el territorio del Estado de Zacatecas, es
decir, en su suelo, subsuelo o agua, con independencia del régimen federal,
estatal o municipal al que se encuentren sujetos legalmente.
Por otra parte, pero en el mismo orden de ideas, tampoco tiene razón la
quejosa cuando aduce que el legislador perdió de vista el objetivo y la
finalidad del impuesto ecológico contenido en el artículo 28 de la Ley de
Hacienda del Estado de Zacatecas, al existir residuos que no contaminan y
que no pueden ser objeto de dicho gravamen.
Lo errado de su argumento radica en que el legislador al diseñar el sistema

tributario cuenta con un amplio margen de configuración normativa
respetando en todo momento los principios y derechos fundamentales
contenidos en la Constitución. Es aplicable al respecto la jurisprudencia 1a./J.
159/200767 y la tesis aislada 2a. LXXX/200868.
Por tal motivo, en el ejercicio de tal diseño no le es exigible al legislador que

contemple “todas” las circunstancias o vicisitudes de la materia que pretenda
gravar, o que ejerza su poder tributario de manera “holística”, sino simple y
sencillamente que en la configuración del ordenamiento fiscal prevea los
elementos esenciales de la contribución en una ley formal y material, por lo
que el derecho a la legalidad tributaria no tiene ese alcance.
El principio de legalidad tributaria en relación con el grado de definición de los

elementos del tributo implica que este Supremo Tribunal ha declarado
contrarios al mismo, aquellos conceptos confusos o indeterminables para
definir los elementos mencionados; de ahí que el legislador no pueda prever
fórmulas que representen, prácticamente, la indefinición absoluta de un
concepto relevante para el cálculo del tributo, ya que con ellos se dejaría
abierta la posibilidad de que sean las autoridades administrativas las que
66
La Constitución del Estado de Zacatecas en su artículo 8 establece: “Artículo 8. La extensión y los límites del
territorio del Estado de Zacatecas son los fijados de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos. Las entidades federativas con las que tiene colindancia geográfica son Aguascalientes,
Coahuila, Durango, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León y San Luis Potosí”.
67
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVI, diciembre de 2007, página 111, de
rubro: “SISTEMA TRIBUTARIO. SU DISEÑO SE ENCUENTRA DENTRO DEL ÁMBITO DE LIBRE
CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA, RESPETANDO LAS EXIGENCIAS CONSTITUCIONALES”.
68
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVII, junio de 2008, página 447, de
rubro: “JUSTICIA TRIBUTARIA. NATURALEZA CONSTITUCIONAL DE SUS PRINCIPIOS”.
48
generen la configuración de los tributos y que se produzca el

deber de pagar impuestos imprevisibles, o bien que se origine
el cobro de impuestos a título particular o que el contribuyente
promedio no tenga la certeza de la forma en que debe
contribuir al gasto público. Este criterio se encuentra contenido en la
jurisprudencia P./J. 106/200669.
Esta Segunda Sala, en la jurisprudencia 2a./J. 140/2017 (10a.) 70, ha

considerado que la seguridad jurídica constituye uno de los pilares sobre el
cual descansa el sistema fiscal mexicano, y tutela que el gobernado no se
encuentre en una situación de incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado
de indefensión.
En ese sentido, el contenido esencial del derecho a la seguridad jurídica en

materia fiscal radica en poder tener pleno conocimiento sobre la regulación
normativa prevista en la ley y sobre sus consecuencias. De esta forma, las
manifestaciones concretas del principio aludido se pueden compendiar en la
certeza en el derecho y la interdicción de la arbitrariedad; la primera, a su
vez, en la estabilidad del ordenamiento normativo, esto es, que tenga un
desarrollo suficientemente claro, sin ambigüedades o antinomias, respecto de
los elementos esenciales de la contribución y la certidumbre sobre los
remedios jurídicos a disposición del contribuyente, en caso de no cumplirse
con las previsiones de las normas; y la segunda, principal, mas no
exclusivamente, a través de los principios de proporcionalidad y jerarquía
normativa.
Así, el artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas que

considera residuo a cualquier material generado en los procesos de
extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización,
control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el
proceso que lo generó; permite saber a qué atenerse el contribuyente
respecto al objeto del impuesto al depósito o almacenamiento de residuos,
pues permite comprender con pleno conocimiento –aunque en cierto grado
genérico– cuál es la materia gravable.
No es obstáculo a lo expuesto, que la quejosa alegue la distinción semántica

entre residuo y contaminante, al no ser sinónimos, ya que, como se vio, el
artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, establece un
69
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, octubre de 2006, página 5, de
rubro: “LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DE DICHO PRINCIPIO EN RELACIÓN CON EL
GRADO DE DEFINICIÓN QUE DEBEN TENER LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL
IMPUESTO”.
70
Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 47, octubre de 2017, tomo II, página 840, de
rubro: “PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA FISCAL. SU CONTENIDO ESENCIAL”.
49
concepto lo suficientemente claro e inteligible de lo que debe entenderse por

residuo para efectos del impuesto estatal.
A la misma conclusión se arriba por lo que refiere al argumento relativo a que

del artículo 5, fracción XXIX, de la Ley General para la Prevención y Gestión
Integral de los Residuos, no se advierte que residuo sea equivalente a
contaminante.
Ello es así, por 2 razones. Primero porque el principio de seguridad jurídica

no implica que exista identidad entre los conceptos normativos que respecto
al término residuo existan en 2 o más ordenamientos, es decir, en la Ley de
Hacienda del Estado de Zacatecas y en la Ley General para la Prevención y
Gestión Integral de los Residuos. Y segundo, porque el concepto de residuo
establecido en el artículo 5, fracción XXIX, de este último ordenamiento,
únicamente tiene aplicación en el objeto y ámbito de dicha legislación, es
decir, en la materia administrativa, no tributaria, de protección al ambiente en
el territorio nacional, con el fin de garantizar el derecho a un ambiente sano y
propiciar el desarrollo sustentable de los diversos tipos de residuos.
REMISIÓN NORMATIVA DE UNO DE LOS ELEMENTOS DEL IMPUESTO

DE EMISIÓN DE SUSTANCIAS CONTAMINANTES AL SUELO,
SUBSUELO Y AGUA
SÍNTESIS DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN
En el concepto de violación décimo noveno, la peticionaria de amparo alega,

de manera destacada, que el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas, transgrede el principio de legalidad tributaria, en razón de que
para determinar la base del impuesto, es decir, la cantidad de contaminantes
emitidos conforme a las muestras, se tiene que acudir a las normas oficiales
mexicanas NOM-001-SEMARNAT-1996, NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004
y NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012.
Es decir, por cada espacio de subsuelo, suelo y agua, se gravará conforme a

la cantidad de sustancias contaminantes que se obtengan de muestreos,
determinándose como “contaminación” los indicadores previstos en las
citadas normas oficiales.
Así, el legislador local optó por configurar como base gravable del impuesto,
lo dispuesto en las normas oficiales mexicanas, relativas a la medición del
grado de sustancias contaminantes emitidas en el medio ambiente, lo que
claramente resulta contrario al derecho de seguridad jurídica.
50
De esa forma, al delegar en los titulares de la Secretaría de

Medio Ambiente y Recursos Naturales facultades propias del
órgano legislativo, como lo es definir uno de los elementos
esenciales del tributo (base imponible), se deja a los
contribuyente en estado de incertidumbre, transgrediéndose, además, el
principio de legalidad tributaria.
Lo anterior, porque conforme a la disposición que se analiza se deja abierta la

posibilidad de que en cualquier momento, sin preceder un proceso legislativo
que requiera la creación de un tributo, los referidos titulares de la Secretaría
mencionada, puedan emitir nuevas normas oficiales administrativas,
modificando de manera irrestricta la base del impuesto, lo que deviene
inconstitucional.
No pasa desapercibido la existencia de cláusulas habilitantes a las

autoridades administrativas con la finalidad de regular una materia concreta y
específica; sin embargo, en el caso, la remisión que hace el artículo 22 de la
Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, no constituye una cláusula
habilitante ni puede considerarse válida constitucionalmente, ya que se deja
en manos de una autoridad administrativa el establecimiento de la base del
tributo, lo que transgrede el principio de legalidad y seguridad jurídica.
Máxime que los indicadores previstos en las normas oficiales mexicanas

señaladas no son acordes con lo dispuesto en el artículo reclamado, pues los
primeros no atienden a los grados de contaminación que se pueden
determinar, sino se trata de metodologías para remediar las concentraciones
previas en dichas normas oficiales, es decir, éstas únicamente prevén un
grado de concentración por cada contaminante, que se considera límite para
que el responsable que afecta el área de que se trate, proceda a su
remediación.
Así, de la comparación de los indicadores previstos en el artículo 22 de la Ley

de Hacienda del Estado de Zacatecas con las normas oficiales mexicanas
indicadas, se concluye que no coinciden, por lo que no pueden resultar
óptimas para fijar la base del impuesto, al no atender a criterios de
contaminación conforme al grado de sustancias de contaminantes.
Además, como se advierte del artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado

de Zacatecas, la mecánica del impuesto no es clara en establecer la forma en
la que se calcula y grava la actividad pretendidamente contaminante, sino
únicamente señala parámetros de contaminación en miligramos por
kilogramo o mililitros por litro, sin establecer una relación respecto a la
51
actividad contaminante, o sea, la base es la cantidad de metros cuadrados o

cúbicos que se afecten por sustancias contaminantes.
A fin de evidenciar lo anterior, a manera de ejemplo señala la quejosa que el

sujeto A contamina con 6 miligramos de benceno por kilogramo (mg/kg), un
terreno de 100 metros cuadrados (m2), por lo que tendrá que pagar $25 de
cuota. En cambio, el sujeto B que contamina en la misma cantidad y con la
misma sustancia en un terreno de 200 metros cuadrados, pagará la cantidad
de $50 de cuota.
Así, las disposiciones que regulan el impuesto no son claras en establecer la

forma en cómo se calcula y grava la actividad contaminante, ya que el sujeto
A pagará menos que el sujeto B, no obstante que ambos contaminaron con la
misma cantidad del mismo contaminante, diferenciándose únicamente en la
extensión de sus terrenos.
ANÁLISIS DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN
Los argumentos de mérito resultan infundados.
Esta Segunda Sala ha señalado que el solo hecho de que la autoridad fiscal
tenga injerencia en la circunstancia relativa al cálculo de un elemento de las
contribuciones no implica per se que se violente el principio de legalidad
tributaria, pues basta que en la ley se establezca un procedimiento o
mecanismo que dicha autoridad debe seguir con precisión atendiendo al
fenómeno a cuantificar, que se impida su actuación arbitraria y el
contribuyente sepa a qué atenerse. Estas consideraciones se contienen en la
jurisprudencia 2a./J. 111/200071.
Precisando el alcance del principio de legalidad cuando el legislador habilita a

una autoridad administrativa para establecer el valor de un factor que incide
en el monto de la base gravable o en la cuantía de una obligación, esta
Suprema Corte ha sostenido que debe distinguirse si la actividad
encomendada a quien la aplica, se limita a recabar un dato que deriva del
mercado (primer supuesto), o bien constituye un valor que por la naturaleza
del fenómeno a cuantificar implica, necesariamente, que un órgano técnico
con base en los datos observados a lo largo del tiempo, y del análisis
71
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XII, diciembre de 2000, página 392, de
rubro: “LEGALIDAD TRIBUTARIA. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE EL CÁLCULO DE ALGÚN
ELEMENTO DE LAS CONTRIBUCIONES CORRESPONDA REALIZARLO A UNA AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA NO CONLLEVA, NECESARIAMENTE, UNA TRANSGRESIÓN A ESA GARANTÍA
CONSTITUCIONAL”.
52
comparativo que realice de éstos, obtenga el valor que

trasciende al monto de la respectiva obligación tributaria
(segundo supuesto). En el primer caso no existe violación al
citado principio, en la medida que el valor se fija por el
mercado, por lo que la autoridad solo captura dicho valor de la realidad
económica. En cambio, en el segundo supuesto, para cumplir con el
mencionado principio, sí es necesario que se prevea un procedimiento para
obtener dicho valor, dadas las variaciones del mismo en el tiempo y para
obtenerlo no basta levantar un dato en un mismo momento, sino es necesario
realizar un ejercicio de comparación, por lo que para acotar el arbitrio de la
autoridad en dicho ejercicio debe preverse el procedimiento respectivo. Estas
consideraciones encuentran sustento en la jurisprudencia 2a./J. 155/200672.
En la especie, el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas,

es del tenor literal siguiente:
Artículo 22. Es base de este impuesto la cantidad en metros cuadrados de terreno o

metros cúbicos de agua afectados, según corresponda, con sustancias contaminantes
que se emitan o se viertan desde la o las instalaciones o fuentes fijas, expresadas en:
I. Para suelo y subsuelo, en la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca,

obtenidos de muestras que se realicen conforme a las Normas Oficiales Mexicanas en
cada cien metros cuadrados de terreno, de acuerdo con lo siguiente:
Mexicana NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012: ‘Límites máximos permisibles de
hidrocarburos en suelos y lineamientos para el muestreo en la caracterización y
especificaciones para la remediación’.
Cantidad de miligramos por kilogramo,

Benceno 6
Tolueno 40
Etilbenceno 10
Xilenos (suma de isómeros) 40
Benzo[a]pireno 2
Dibenzo[a,h]antraceno 2
Benzo[a]antraceno 2
Benzo[b]fluoranteno 2
Benzo[k]fluoranteno 8
Indeno (1 ,2,3-cd) pireno 2

72
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, noviembre de 2006, página 196, de
rubro: “LEGALIDAD TRIBUTARIA. SU ALCANCE CUANDO EL LEGISLADOR FACULTA A UNA
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA ESTABLECER EL VALOR DE UN FACTOR DE
ACTUALIZACIÓN QUE INCIDE EN EL MONTO DE LA BASE GRAVABLE O EN LA CUANTÍA DE
UNA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA ACCESORIA”.
53
Mexicana NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004: ‘Que establece criterios para determinar
las concentraciones de remediación de suelos contaminados por arsénico, bario, berilio,
cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio’
Cantidad en miligramos por kilogramo,

Arsénico 22
Bario 5400
Berilio 150
Cadmio 37
Cromo Hexavalente 280
Mercurio 23
Níquel 1600
Plata 390
Plomo 400
Selenio 390
Talio 5,2
Vanadio 78
II. Para agua en miligramos en litros, que se presenten por cada metro cúbico, con base
en lo siguiente:
Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por litro por cada metro cubico
de agua, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-001-SEMARNAT-
1996: ‘Que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las
descargas residuales en aguas y bienes nacionales’
a) Contaminantes en aguas residuales básicos:

Contaminante
metro cúbico
Grasas y Aceite 25
Sólidos Suspendidos Totales 60
Demanda Bioquímica de Oxígeno 5 60
Nitrógeno Tota 25
Fósforo Total 10
b) Contaminantes en aguas residuales, ocasionado por metales pesados y cianuros:

Contaminante
metro cúbico
Arsénico 0.1
Cadmio 0.1
Cianuro 1
Cobre 4
Cromo 0.5
Mercurio 0.005
Níquel 2
Plomo 0.2
Zinc 10
Para efectos de esta Sección, se entenderá que los valores presentados en este artículo
representan una unidad de contaminantes en metros cuadrados de terreno o metros
cúbicos de agua afectados según corresponda.
54
Como puede verse, en el diseño normativo del dispositivo

legal transcrito el legislador del Estado de Zacatecas señaló
expresamente que la base del impuesto sobre emisiones
contaminantes al suelo, subsuelo y agua, lo constituye la
cantidad de metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua
afectados, según sea el caso, con sustancias contaminantes que se emitan o
viertan desde la instalación o instalaciones o fuentes fijas, expresadas en
una concreta unidad de medida, a saber, miligramos por kilogramo, base
seca, obtenidos de las muestras que se realicen conforme a los normas
oficiales mexicanas señaladas, en el caso del suelo y subsuelo, y
miligramos en litros para agua, que se obtengan en los términos de las
citadas normas oficiales.
Así, como puede verse la base imponible del tributo que grava la emisión de
contaminantes al suelo, subsuelo y agua del Estado de Zacatecas, se
estableció por el legislador en la Ley de Hacienda de dicha Entidad
Federativa.
De ese modo, la remisión normativa que existe para determinar la base

imponible a las normas oficiales mexicanas NOM-001-SEMARNAT-1996,
NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004 y NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012, no
trasgrede el principio de legalidad tributaria, ya que en la Ley de Hacienda
mencionada existió un acto normativo primario por parte del legislador, pues
al ser relativo dicho principio y aplicable a los elementos cualitativos de las
contribuciones (base), es factible que exista la intervención de otras fuentes
normativas, como en el caso lo son las normas oficiales mexicanas aludidas,
toda vez que precisamente en ellas se prevén los elementos, procedimientos,
mecanismos y metodologías que la autoridad fiscal debe seguir con precisión
para efectos de integrar la base imponible.
Ciertamente, la NOM-001-SEMARNAT-1996, publicada en el Diario Oficial de

la Federación el 6 de enero de 1997, establece “los “límites máximos
permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales en
aguas y bienes nacionales”, teniendo por objetivo, de conformidad con el
apartado 1, proteger su calidad y posibilitar sus usos. Asimismo, el apartado 2
versa sobre las referencias, que consisten en todas las normas oficiales
mexicanas que tienen relación con las descargas de aguas residuales. En su
apartado 3, se establecen una serie de definiciones para efectos de la
aplicación de la citada norma. En el apartado 4 de especificaciones se
prevén, entre otras cosas, los valores máximos de contaminantes, los
indicadores para determinar la contaminación por patógenos, por parásitos,
las obligaciones de los responsables de aguas residuales, las fechas de
cumplimiento de las descargas, entre otras cuestiones. De particular relieve
55
resulta el apartado 5 en donde se establece que para determinar los valores y

concentraciones de los parámetros mencionados, se deben aplicar los
métodos de prueba previstos en el apartado 2, pudiendo solicitar el
responsable de la descarga a la Comisión Nacional del Agua, la aprobación
de métodos de prueba alternos, lo que de aprobarse pueden ser autorizados
a otros responsables de descargas. El apartado 6 se refiere a la facultad de
verificación de la citada Comisión mediante muestreo y análisis de las
descargas de aguas residuales. En el apartado 7 se refiere a la no
existencia del grado de concordancia con normas y recomendaciones
internacionales. Finalmente, el apartado 8 se refiere a la bibliografía.
Por su parte, la NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004, publicada en el medio de

difusión oficial el 2 de marzo de 2007, establece los “criterios para determinar
las concentraciones de remediación de suelos contaminados por arsénico,
bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo,
selenio, talio y/o vanadio”, al igual que la anterior, cuanta con diversos
apartados. El apartado 1 se refiere a su objetivo. El apartado 2 a su campo
de aplicación, relativo a las personas físicas o morales que deban
determinar la contaminación de un suelo con materiales o residuos que
contengan las sustancias contaminantes antes señaladas. El apartado 3 se
refiere a las referencias, que al igual que la anterior norma, señalan las
distintas normas oficiales mexicanas que resultan necesarias para su
aplicación. El apartado 4 establece las definiciones, dentro de las que
destacan los diferentes tipos de concentración. El apartado 5 se refiere a las
especificaciones, destacando las generales para extensiones menores o
iguales a 1000 metros cuadrados (5.1) y las generales para extensiones
mayores a 1000 metros cuadrados, con presencia de contaminantes (5.2). El
apartado 6 establece la evaluación de conformidad por parte de las
distintas autoridades y órganos competentes para efectos de la norma oficial.
El apartado 7 se refiere a la no existencia del grado de concordancia con
normas y recomendaciones internacionales, ni tampoco con normas
mexicanas.
La NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012, publicada en el Diario Oficial de la

Federación el 10 de septiembre de 2013, versa sobre “límites máximos
permisibles de hidrocarburos en suelos y lineamientos para el muestreo en la
caracterización y especificaciones para la remediación”. Al igual que las
anteriores normas oficiales mexicanas, se estructura de apartados. El
apartado 1, se refiere a su objetivo. El apartado 2 precisa su campo de
aplicación, consistente en su obligatoriedad en todo el territorio nacional
para quienes resulten responsables de contaminación en los suelos con
hidrocarburos. El apartado 3 hace alusión a las referencias, consistentes en
las normas oficiales mexicanas necesarias para su aplicación. El apartado 4
56
establece las definiciones. El apartado 5 se refiere a las

abreviaturas. El apartado 6 prescribe los límites máximos
permisibles. El apartado 7 establece los lineamientos para
el plan de muestreo en la caracterización. El apartado 8
prevé las especificaciones ambientales para la remediación. El apartado 9
se refiere a la evaluación de la conformidad a cargo de la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente. El apartado 10 se refiere al grado de no
concordancia con normas internacionales.
De la relatoría de las normas oficiales mexicanas mencionadas, se advierte

que con la remisión normativa contenida en el artículo 22 de la Ley de
Hacienda del Estado de Zacatecas, en ningún momento se está delegando
en una autoridad administrativa Federal, como lo es la Secretaría del Medio
Ambiente y Recursos Naturales, la facultad de determinar la base del
impuesto que grava la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua.
Ello, porque, como se dijo, fue el legislador del Estado de Zacatecas quien
estableció en la Ley de Hacienda cuál es la base del referido impuesto.
Además si bien es cierto que existe la posibilidad de modificación de las
normas oficiales mexicanas a las que hace remisión, no menos cierto resulta
también que dicha posibilidad no implica que el mencionado elemento
esencial del impuesto (base), se modifique de manera irrestricta por la
autoridad fiscal, toda vez que atendiendo a la materia que se pretende gravar,
por una parte, el legislador estatal integró –atendiendo al principio de
economía legislativa– varios de los elementos (tablas) de las aludidas normas
oficiales mexicanas en el precepto reclamado y, por otra, el actuar de la
citada autoridad se limita a tomar en consideración los parámetros,
procedimientos y metodologías previstos en las normas oficiales citadas y las
que se pudieran emitir, con lo que se salvaguarda el principio de legalidad
tributaria en los términos de la jurisprudencia 2a./J. 155/2006.
Sin que la remisión normativa mencionada constituya lo que en la

jurisprudencia de este Alto Tribunal se ha denominado “cláusula habilitante”,
toda vez que el legislador estatal no emitió un acto formalmente legislativo
mediante el cual habilitara a una autoridad administrativa para emitir reglas
generales que regulen una materia concreta y específica, precisándole bases
y parámetros generales. En tal sentido es aplicable la tesis aislada P. XXI/
200373.
Por el contrario, la actuación del legislador estatal consiste en, como se dijo,
una remisión normativa a un ordenamiento expedido por una autoridad
73
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVIII, diciembre de 2003, página 9, de
rubro: “CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS”.
57
administrativa que permite complementar la base del impuesto a la emisión

de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, al establecer elementos,
parámetros, procedimientos y metodologías aplicables para determinar de
mejor manera la base gravable. Cobra aplicación al caso la jurisprudencia
1a./J. 110/2017 (10a.)74.
En el mismo sentido, el hecho de que los indicadores de las normas oficiales

mexicanas a las que remite el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado
de Zacatecas, no coincidan con los indicadores de contaminantes contenidos
en el mismo, no evidencia la transgresión al principio de legalidad tributaria.
Ciertamente, esa circunstancia pone de relieve que el legislador local

estableció en un ordenamiento formal y materialmente legislativo la base del
impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, y que
únicamente realizó la remisión normativa a las referidas normas oficiales
mexicanas en aras de que se tomaran en cuenta los elementos, parámetros,
procedimientos y metodologías que giran en torno a los contaminantes.
Por ello, al igual que lo dicho precedentemente, el principio de legalidad

tributaria no tiene el alcance de que exista una identidad absoluta, a manera
de espejo, entre los indicadores para determinar los contaminantes
contenidos en 2 o más ordenamientos, toda vez que, como también se dijo,
cada ordenamiento tiene un distinto ámbito de aplicación, por una parte, las
normas oficiales mexicanas se aplican en el ámbito del derecho
administrativo, por otra parte, el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado
de Zacatecas, es aplicable en el ámbito del derecho tributario estatal. De esta
forma, no existe razón constitucional, legal ni lógica de la pretendida identidad
que arguye la impetrante de amparo.
Es más, de la simple comparación que se realice entre la tabla de

contaminantes prevista en el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas75 y en la tabla “3” de la NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de marzo de 2007, que
establece “los límites máximos permisibles para hidrocarburos específicos en
suelo”76, se advierte que los contaminantes son esencialmente los mismos.
74
Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 48, noviembre de 2017, tomo I, página 128,
de rubro: “AGUAS NACIONALES. LA REMISIÓN QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 231 DE LA LEY
FEDERAL DE DERECHOS A LA NORMA OFICIAL MEXICANA NOM-011-CNA-2000, NO VIOLA EL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA”.
75
ContaminanteCantidad de miligramos por kilogramo, base seca, por cada cien metros cuadrados de
terrenoBenceno6Tolueno40Etilbenceno10Xilenos (suma de isómeros)40Benzo[a]pireno2Dibenzo[a,h ]
antraceno2Benzo[ a ]antraceno2Benzo[b]fluoranteno2Benzo[k]fluoranteno8Indeno (1 ,2,3-cd)pireno2
76
“TABLA 3.- Límites máximos permisibles para hidrocarburos específicos en suelo
HIDROCARBUROS ESPECÍFICOSUSO DE SUELO PREDOMINANTE
58
En efecto, las diferencias que existen en la regulación

normativa prevista en el artículo 22 de la Ley de Hacienda del
Estado de Zacatecas y la NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004,
publicada en el medio de difusión oficial el 2 de marzo de
2007, es que en esta última además de clasificar el uso de suelo
predominante (mg/kg base seca) en agrícola, forestal, pecuario y de
conservación –como también lo hace la norma estatal– prevé el residencial y
recreativo y el industrial y comercial, estableciendo el método analítico para
determinar el contaminante conforme a diversas normas oficiales mexicanas.
Por ende, inversamente a lo que alega la quejosa, la remisión normativa que

el artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas realiza a las
normas oficiales mexicanas NOM-001-SEMARNAT-1996, NOM-147-
SEMARNAT/SSA1-2004 y NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012, sí resulta
óptima para establecer los elementos, parámetros, procedimientos y
metodologías para determinar la base del impuesto a la emisión de
contaminantes al suelo, subsuelo y agua.
Tampoco asiste razón a la quejosa cuando arguye que el artículo reclamado

no establece claramente la forma en cómo se calcula y grava la emisión de
contaminantes.
Ello es así, ya que, opuestamente a lo que alega la quejosa, el artículo 22 de

la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, al señalar los parámetros de
contaminación en miligramos por kilogramo o mililitros por litro, únicamente
los está tomando de las normas oficiales mexicanas NOM-147-
SEMARNAT/SSA1-2004 y NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012.
Ciertamente, conforme al apartado 5 de la NOM-147-SEMARNAT/SSA1-

2004, “cuando el suelo que se presume contaminado tiene una superficie
menor o igual a 1,000 m2, el responsable procederá a remediar a las
concentraciones de referencia totales (CRT) señaladas en la Tabla 1 o a
seguir cualquiera de las metodologías descritas” en la citada norma. Esto es,
el parámetro para determinar la superficie contaminada es el metro
cuadrado en una extensión menor o igual a 1,000. En la tabla 1 se clasifica
el uso de suelo en agrícola, residencial, comercial o industrial,
determinándose el contaminante en miligramos por kilogramo77.
(mg/kg BASE SECA)MÉTODO ANALÍTICOAgrícola, forestal, pecuario y de conservaciónResidencial y

recreativoIndustrial y comercialBenceno6615NMX-AA-141-SCFI-2007Tolueno4040100NMX-AA-141-SCFI-
2007Etilbenceno101025NMX-AA-141-SCFI-2007Xilenos (suma de isómeros)4040100NMX-AA-141-SCFI-
2007Benzo[a]pireno2210NMX-AA-146-SCFI-2008Dibenzo[a,h ]antraceno 2210NMX-AA-146-SCFI-
2008Benzo[ a ]antraceno 2210NMX-AA-146-SCFI-2008Benzo[b]fluoranteno2210NMX-AA-146-SCFI-
2008Benzo[k]fluoranteno8880NMX-AA-146-SCFI-2008Indeno (1 ,2,3-cd)pireno2210NMX-AA-146-SCFI-
2008[…]”
77
59
En la NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012, en la tabla 2 se establecen los

límites máximos permisibles para fracciones de hidrocarburos en el suelo, y el
parámetro para determinar el uso de suelo predominante también es en
miligramos por kilogramo78. Lo mismo ocurre en la tabla 3 en la que se
establecen los límites máximos permisibles para contaminantes
(hidrocarburos específicos79).
A la misma conclusión se arriba por lo que se refiere al parámetro de

miligramos por litro, en razón de que el mismo se encuentra contenido en la
diversa NOM-001-SEMARNAT-1996. Efectivamente la tabla 2 establece los
límites máximos permisibles para contaminantes básicos80 y la tabla 3
prescribe los límites máximos permisibles para metales pesados y cianuros81,
TABLA 1
Concentraciones de referencia totales (CRT) por tipo de uso de suelo.ContaminanteUso agrícola/residencial
/comercial
(mg/kg)Uso industrial
(mg/kg)Arsénico 22260Bario5 40067 000Berilio1501900Cadmio 37450Cromo Hexavalente280510Mercurio
23310Níquel 1 60020 000Plata3905 100Plomo400800Selenio 3905 100Talio5,267Vanadio781000NOTA:
a. En caso de que se presenten diversos usos del suelo en un sitio, debe considerarse el uso que predomine.
b. Cuando en los programas de ordenamiento ecológico y de desarrollo urbano no estén establecidos los usos del
suelo, se usará el valor residencial.
78
TABLA 2.- Límites máximos permisibles para fracciones de hidrocarburos en suelo

FRACCIÓN DE
HIDROCARBUROS
USO DE SUELO PREDOMINANTE
(mg/kg BASE SECA)MÉTODO ANALÍTICO Agrícola,
forestal,
pecuario y de
conservaciónResidencial y
recreativoIndustrial y
comercialLigera200200500NMX-AA-105-SCFI-2008Media1 2001 2005 000NMX-AA-145-SCFI-2008Pesada3
0003 0006 000NMX-AA-134-SCFI-2006NOTA 1:
1. Para usos de suelo mixto, deberá aplicarse el límite máximo permisible más estricto, para los usos de suelo
involucrados.
79
80 La tabla 3 antes citada.
60
en ambos casos se determina que el parámetro para

determinar tales límites se cifra en miligramos por litro.
Ahora, si el litro es una unidad de volumen, y éste a su vez se

mide a través del metro cúbico, de acuerdo con el sistema internacional de
unidades, adoptado mediante la norma oficial mexicana NOM 008-SCFI-
2002, Sistema General de Unidades de Medida, publicada en el Diario Oficial
de la Federación el 27 de noviembre de 2002; resulta entonces apegado a
derecho que el legislador haya tomado esa unidad de medida en el artículo
22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, para efectos de
establecer tanto los contaminantes en aguas residuales básicos o los
contaminantes en aguas residuales ocasionados por metales pesados y
cianuros, como las cantidades por gramos por litro.
De esa forma, no es cierto que, como lo pretende hacer valer la quejosa, no

exista relación entre los parámetros cifrados en miligramos por kilogramo o
en mililitros por litro, con la cantidad de metros cuadrados o cúbicos que se
afectan con las sustancias contaminantes, porque, como incluso con el
ejemplo que cita la peticionaria de amparo, se da muestra de que lo
determinante como base del impuesto a la emisión de contaminantes en el
suelo, subsuelo y agua, no es la cantidad de contaminante, sino el área o el
volumen, medido en metros cuadrados o cúbicos que se afecta con la
sustancia contaminante.
Ciertamente, el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas es

categórico al señalar que la base del impuesto a la emisión al suelo, subsuelo
o agua, es la cantidad de metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de
agua afectados con sustancias contaminantes que se emitan o viertan
desde la o las instalaciones o fuentes fijas.
81
61
Lo expuesto encuentra lógica en que la sola existencia de una sustancia per

se no la torna contaminante, sino solo cuando entra en contacto con el medio
ambiente (suelo, subsuelo o agua) y produce una serie de reacciones físicas
y químicas, y acontecimientos posteriores a ellas que lo afectan, por lo que es
justamente la superficie o volumen que se afecta lo que resulta relevante,
dado que existen sustancias cuyo potencial de contaminación es mayor con
independencia de la cantidad que se utilice.
LOS VALORES NUMÉRICOS DE LAS TABLAS Y LAS CUOTAS DE LOS

PRECEPTOS RECLAMADOS, RESULTAN ARBITRARIOS
COMPENDIO DE LOS ARGUMENTOS
En el concepto de violación vigésimo la quejosa alude, en lo fundamental,

que los valores numéricos contenidos en el artículo 22 de la Ley de Hacienda
del Estado de Zacatecas, se fijaron arbitrariamente por el legislador según las
características en que pueda ubicarse cada contribuyente, es decir,
dependiendo del tipo de contaminante que emita para determinar la cantidad
de miligramos por kilogramo, base seca por cada 100 metros cuadrados o
bien de miligramos por litro, por metro cúbico.
Así, la fijación de los valores para determinar la afectación en los parámetros

referidos y que constituyen elementos indispensables para determinar el
monto a pagar con motivo del impuesto a la emisión de contaminantes en el
suelo, subsuelo y agua, carece de la debida fundamentación y motivación
legal, pues de ningún ordenamiento, ya sea exposición de motivos, iniciativa
de ley o dictamen camaral, se desprenden las razones jurídicas que tomó en
cuenta el legislador local para la asignación de tales valores, por lo que se le
deja en incertidumbre. Esto es, no se advierten las razones por las que el
legislador estimó aplicables las normas oficiales mexicanas señaladas,
cuando la finalidad de éstas no es determinar zonas afectadas, sino límites
permisibles en la materia que regulan.
Además, la fijación de las cuotas establecidas en el artículo 23 de la Ley de

Hacienda del Estado de Zacatecas también resulta arbitraria, por lo que se
transgrede el principio de legalidad tributaria, ya que no existe razón alguna
para establecer la cuota de $25.00 por cada 100 metros cuadrados afectados
con las sustancias contaminantes y la cuota de $100.00 por cada metro
cúbico de agua afectado con las señaladas sustancias.
Sin embargo, no se explica por qué en el caso del suelo y subsuelo es cada
100 metros cuadrados afectados que se causará la cuota de $25.00, y por
qué en el caso del agua resulta ser totalmente diferente, pues en dicho caso
se aplicará una cuota de $100.00 por cada metro cúbico afectado.
62
Además, la violación a los principios de legalidad y seguridad

jurídica se hace más evidente cuando las autoridades fiscales
con base en las normas oficiales mexicanas citadas,
determinarán la cantidad de metros cuadrados o cúbicos que se encuentran
contaminados por sustancias que fueron vertidas o emitidas por la quejosa,
cuando dichas normas oficiales no sirven para calcular la zona afectada ni
tampoco existe algún método que determine previamente si la superficie se
encontraba contaminada y en qué medida antes de que la quejosa realizara
sus actividades supuestamente contaminantes.
Similares argumentos formula la solicitante de la tutela federal en el concepto

de violación vigésimo séptimo, pero dirigidos a la cuota del impuesto al
depósito o almacenamiento de residuos contenida en el artículo 31 de la Ley
de Hacienda del Estado de Zacatecas.
Lo anterior, porque a su parecer no existe ningún fundamento, ya sea en la

exposición de motivos, iniciativa de ley o dictamen camaral, del que se
desprenden las razones jurídicas que tomó en cuenta el legislador local para
establecer la cuota en cantidad de $100.00. Mucho menos se advierte por
qué dicha cantidad se aplica por tonelada, y no otra medida menor o inclusive
mayor es la idónea para cumplir con la finalidad del impuesto mencionado.
Por otra parte, hace valer la transgresión al principio de legalidad y seguridad

jurídica a partir de que el legislador estatal en el artículo 28 de la Ley de
Hacienda del Estado de Zacatecas, varió el concepto de residuo contenido en
el artículo 5, fracción XXIX, de la Ley General para la Prevención y Gestión
Integral de los Residuos, por lo que debe prevalecer este último, en atención
al principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 133 de la Ley
Fundamental.
Análogos argumentos hace valer la quejosa en su concepto de violación

vigésimo noveno, por lo que se refiere a la tabla de valores numéricos
contenida en el artículo 16 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas,
que establece la base del impuesto a la emisión de gases a la atmósfera,
toda vez que no existe ningún fundamento, ya sea en la exposición de
motivos, iniciativa de ley o dictamen camaral, del que se desprenden las
razones jurídicas que tomó en cuenta el legislador local para establecer
dichos valores, sino que los asignó de manera arbitraria. De igual forma y por
las mismas razones, argumenta que la cuota $250.00 por tonelada emitida de
bióxido de carbono o la conversión del mismo, se fijó arbitrariamente.
63
Por otra parte, alega que la atmósfera pertenece a la Federación, por lo que
resulta ilegal que el impuesto de que se trata grave situaciones que no dañan
el territorio del Estado de Zacatecas.
Que dada la ambigüedad y redacción utilizada por el legislador estatal en

cuanto al objeto del impuesto, queda al arbitrio de la autoridad fiscal la
determinación del gravamen, aun cuando esté contaminando territorio de la
Federación. Además de que se incluye en la base del impuesto, gases que
no dañan la atmosfera, como el biogás que utiliza la quejosa.
En una parte del concepto de violación trigésimo primero, la impetrante de

amparo alega, en esencia, que las disposiciones reclamadas, principalmente
las que establecen el impuesto a la emisión de gases, transgreden el principio
de legalidad y seguridad jurídica, dado que no se establece el procedimiento
y la metodología a través del cual se determine la cuantía de los gases
emitidos a la atmósfera.
Que no es obstáculo a lo anterior, que en el artículo 16 impugnado se prevea

que se podrá tomar como referencia el último Registro de Emisión y
Transparencia de Contaminantes, así como el reporte de emisiones del
Registro Estatal de Emisiones a cargo de la Secretaría del Agua, pues no
todos los contribuyentes tienen obligación de llevar dichos registros o, en su
caso, no los tienen actualizados, lo que implica que las emisiones que
conforman la base del impuesto no correspondan a los gases realmente
emitidos.
Los sintetizados argumentos devienen infundados e inoperantes.
Contrario a lo que arguye la quejosa, los valores contenidos en el artículo 16

de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas no violan el principio de
legalidad ni seguridad jurídica al no ser fijados de manera arbitraria.
El principio de legalidad tributaria se encuentra muy relacionado con los

diversos principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad o
prohibición del exceso. Este último consiste en hacer mesurable la actuación
pública, buscando que cada medida que se adopte en el ejercicio del poder
estatal sea equilibrada y razonable, libre de todo capricho o abuso; así, dicho
principio impone la justicia en la medición de los medios que se dispongan en
relación con un fin determinado, una “adaptabilidad” que transforme el efecto
de la actividad impositiva pública objeto de esa actividad. Es una regla de
64
equilibrio de la acción impositiva del Estado dirigida a un

objeto determinado, es decir, vincula la medida de
comparación a un objeto justificador de la imposición,
colectivamente relevante, valorando las consecuencias de la
imposición según sus efectos, atendiendo al objeto de aquélla. En tal sentido
es aplicable la tesis aislada 1a. CLXXXI/2013 (10a.)82.
En la especie, la elección de los valores para determinar la base del impuesto

para la emisión de gases a la atmósfera no transgrede los principios de
legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad, en la medida en
que conforme al Protocolo de Kyoto, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 24 de noviembre de 2000, anexo 1 83, los gases de efecto
invernadero son, esencialmente, los mismos que se contienen en el artículo
1684 de la Ley de Hacienda de Estado de Zacatecas, incluso, en su
composición molecular, adicionándose en este último precepto su
equivalencia en CO2, lo que revela que, inversamente a lo que aduce la
quejosa, la fijación de tales valores no resulta arbitraria, pues el legislador
estatal, en la exposición de motivos de los numerales por los que se
establece el impuesto a la emisión de gases a la atmosfera, acudió
expresamente a dicha fuente normativa internacional al manifestar que “[e]l
medio ambiente es un derecho humano que está garantizado en normas
internacionales de las que México es parte, como el Protocolo de Kyoto…”85.
82
Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XX, mayo de 2013, tomo 1, página 525, de
rubro: “COMPROBANTES FISCALES. EL ARTÍCULO 29-C, FRACCIÓN I, DEL CÓDIGO FISCAL DE
LA FEDERACIÓN, NO VULNERA EL PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD
(LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2004)”.
83
“Anexo A
Gases de efecto invernadero
Dióxido de carbono (Co2)
Metano (CH4)
Óxido nitroso (N2O)
Hidrofluorocarbonos (HFC)
Perfluorocarbonos (PFC)
Hexafluoruro de azufre (SF6)
[…]”.
84
“Artículo 16. Es base de este impuesto la cuantía de carga contaminante de las emisiones gravadas que se realicen
desde la o las instalaciones o fuentes fijas expresadas en toneladas.
Para la determinación de la base gravable, el contribuyente la realizará mediante medición o estimación directa de
las emisiones que genere y, en su caso, se tomará como referencia el último Registro de Emisiones y Transferencias
de Contaminantes (RETC) de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Federal, así
como de los reportes de emisiones del Registro Estatal de Emisiones a cargo de la Secretaría del Agua y Medio
Ambiente.
Para la determinación de las toneladas emitidas, el contribuyente realizará la conversión de los gases establecidos en
el artículo 14 de esta Ley en Bióxido de Carbono (CO2), multiplicando la tonelada del tipo de gas emitido por el
factor relacionado conforme a la tabla siguiente:
Gases efecto invernaderoComposición molecularEquivalencia co2Bióxido de

carbonoCO21MetanoCH423Óxido nitrosoN2O296Hidrofluoro-carbonos
HFC-2312,000HFC-1253,400HFC-134a1,300HFC-152a120HFC-227ea3,500HFC-236fa9,400HFC-
4310mee1,500Perfluoro-carbonosCF45,700C2F611,900C4F108,600C6F149,000Hexafluoro de azufreSF622,200
85
Gobierno del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, Periódico Oficial, núm. 105, tomo CXXVI, 31 de diciembre
de 2016, p. 13.
65
En efecto, acorde a lo dispuesto en los artículos 14 de la Constitución y 32 y

33 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, acudiendo al
sentido literal de la expresión “gases de efecto invernadero” y a sus distintos
tipos, así como al contexto en el que se emitió el Protocolo de Kyoto, se
concluye que se refieren a la misma materia a que se refiere el artículo 16 de
la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas. Al respecto es aplicable la tesis
aislada 2a. CLXXI/200286.
En ese sentido, también de conformidad con lo dispuesto en el artículo 133

de la Ley Fundamental, se colige que el legislador estatal al establecer el
precepto tildado de inconstitucional, observó, como no podía ser de otra
manera, el referido tratado internacional (Protocolo de Kyoto), en aras de dar
respaldo normativo a la base del impuesto a la emisión de gases
contaminantes a la atmósfera. Cobra aplicación al caso la jurisprudencia
2a./J. 10/200787.
Asimismo, los valores contenidos en el artículo 22 de la Ley de Hacienda del

Estado de Zacatecas tampoco violan el principio de legalidad ni seguridad
jurídica al no ser fijados de manera arbitraria.
Lo anterior, en la medida en que el legislador local en la exposición de

motivos de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, al proponer la
creación de los impuestos a la emisión de gases a la atmósfera y a la emisión
86
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVI, diciembre de 2002, página 292, de
rubro: “TRATADOS INTERNACIONALES. SU INTERPRETACIÓN POR ESTA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN AL TENOR DE LO ESTABLECIDO EN LOS ARTÍCULOS 31 Y 32 DE LA
CONVENCIÓN DE VIENA SOBRE EL DERECHO DE LOS TRATADOS (DIARIO OFICIAL DE LA
FEDERACIÓN DEL 14 DE FEBRERO DE 1975)”.
87
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, febrero de 2007, página 738, de
rubro: “TRATADOS INTERNACIONALES. ADMITEN DIVERSAS DENOMINACIONES,
INDEPENDIENTEMENTE DE SU CONTENIDO”.
66
contaminantes al suelo, subsuelo y agua, fue explícito en

señalar que la base imponible, se determinó considerando lo
previsto en las normas oficiales mexicanas NMX-AA-118-
SCFI-2001, NOM-001-SEMARNAT-1996, NOM-147-
SEMARNAT/SSA1-2004 y NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012, además de
que estas normas oficiales mexicanas se integraron en el texto mismo del
precepto combatido.
Así, como se ha visto, las citadas normas oficiales mexicanas establecen los
valores en miligramos por kilogramo o en miligramos por litro, para determinar
tanto los límites máximos de contaminantes en los suelos y aguas como los
criterios para determinar las concentraciones de remediación en suelos por
determinados contaminantes.
De esa forma, la regulación normativa contenida en las referidas normas

oficiales mexicanas versa sobre aspectos técnico-operativos relacionados
con la contaminación del suelo y agua, y con las formas en cómo proceder a
remediar las consecuencias de ella. Dichas normas oficiales mexicanas
–como reglas generales administrativas– se emitieron por parte de una
autoridad administrativa (Secretaría del Medio Ambiente y Recursos
Naturales) en ejercicio de la cláusula habilitante que el legislador estableció88
en el artículo 32 bis, fracciones I, IV y V 89, de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal.
En los últimos años, el Estado ha experimentado un gran desarrollo en sus
actividades administrativas, lo que ha provocado transformaciones en su
estructura y funcionamiento, y ha sido necesario dotar a funcionarios ajenos
al Poder Legislativo de atribuciones de naturaleza normativa para que aquél
enfrente eficazmente situaciones dinámicas y altamente especializadas.
88
En cuanto a dicha habilitación normativa a una autoridad administrativa, es aplicable la tesis aislada 2a. V/99,
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo IX, enero de 1999, página 116, de rubro:
“NORMAS OFICIALES MEXICANAS. LA ATRIBUCIÓN CONCEDIDA AL DIRECTOR GENERAL DE
NORMAS DE LA SECRETARÍA DE COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL, PARA EXPEDIRLAS,
CONTENIDA EN EL REGLAMENTO INTERIOR DE LA DEPENDENCIA, NO VULNERA LOS
PRINCIPIOS CONSAGRADOS EN LOS ARTÍCULOS 16, 49 Y 73, FRACCIÓN X, DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL”.
89
“Artículo 32 bis. A la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales corresponde el despacho de los
siguientes asuntos:
I. Fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y servicios
ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable;
[…]
IV. Establecer, con la participación que corresponda a otras dependencias y a las autoridades estatales y
municipales, normas oficiales mexicanas sobre la preservación y restauración de la calidad del medio ambiente;
sobre los ecosistemas naturales; sobre el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y de la flora y fauna
silvestre, terrestre y acuática; sobre descargas de aguas residuales, y en materia minera; y sobre materiales
peligrosos y residuos sólidos y peligrosos;
V. Vigilar y estimular, en coordinación con las autoridades federales, estatales y municipales, el cumplimiento de las
leyes, normas oficiales mexicanas y programas relacionados con recursos naturales, medio ambiente, aguas,
bosques, flora y fauna silvestre, terrestre y acuática, y pesca; y demás materias competencia de la Secretaría, así
como, en su caso, imponer las sanciones procedentes;
[…]”.
67
Esta situación ha generado el establecimiento de mecanismos reguladores

denominados “cláusulas habilitantes”, que constituyen actos formalmente
legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano del
Estado, principalmente de la administración pública, para regular una materia
concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales y que
encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no es un fenómeno
estático, pues su actividad no depende exclusivamente de la legislación para
enfrentar los problemas que se presentan, ya que la entidad pública, al estar
cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que deben ser reguladas,
adquiere información y experiencia que debe aprovechar para afrontar las
disyuntivas con agilidad y rapidez.
Además, la adopción de esas cláusulas tiene por efecto esencial un

fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la administración y
demás órganos del Estado, las cuales le permiten actuar expeditamente
dentro de un marco definido de acción, susceptible de control a través del
principio de legalidad; en la inteligencia de que el establecimiento de dicha
habilitación normativa debe realizarse en atención a un equilibrio en el cual se
considere el riesgo de establecer disposiciones que podrían propiciar la
arbitrariedad, como generar situaciones donde sea imposible ejercer el
control estatal por falta de regulación adecuada, lo que podría ocurrir de
exigirse que ciertos aspectos dinámicos se normen a través de una ley. Las
anteriores consideraciones se encuentran cristalizadas en la tesis aislada P.
XXI/ 200390.
Si bien el establecimiento de cláusulas habilitantes se ha originado

principalmente en el ámbito del derecho administrativo, ello no quiere decir
que en otros ámbitos no se haya presentado. Por lo que aquí importa, esta
Suprema Corte ha tenido ocasión de advertir su existencia tanto en el ámbito
del derecho presupuestario91 como en el del derecho tributario.
Este Supremo Tribunal se ha pronunciado en torno a que el fundamento

constitucional de tales cláusulas habilitantes reside en los artículos 73,
fracción XXX, y 90 de la Ley Fundamental, que prevén, por una parte, la
facultad (residual e implícita) del Congreso de la Unión para expedir toda
clase de leyes que estime necesarias con el objeto de hacer efectivas las
facultades que se le atribuyen y que le son propias, e incluso, para hacer
efectivas todas las demás facultades concedidas por el mismo texto
90
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVIII, diciembre de 2003, página 9, de
rubro: “CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS”.
91
Al respecto consúltese la jurisprudencia 2a./J. 97/2008, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, tomo XXVII, junio de 2008, página 404, de rubro: “PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA
FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2006. SU ARTÍCULO 9, FRACCIÓN III,
CONSTITUYE UNA CLÁUSULA HABILITANTE”.
68
constitucional a los Poderes de la Unión y, por otra, que la

Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal
conforme a la Ley Orgánica que expida el mismo Congreso,
que regulará la distribución de los negocios del orden
administrativo y definirá las bases generales de creación de los órganos
administrativos. En este sentido es aplicable la tesis aislada 1a. XXII/2012
(10a.)92.
Cabe señalar que la consecuencia o el producto final del ejercicio de las

facultades normativas conferidas en una cláusula habilitante lo constituyen
las denominadas reglas generales administrativas, sobre las cuales también
este Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse. Al
respecto, ha señalado que dichas reglas constituyen una categoría de
ordenamientos que no son de índole legislativa ni reglamentaria, sino
que se trata de cuerpos normativos sobre aspectos técnicos y
operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los
constantes avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la
administración pública93.
Además, debe destacarse que esta Suprema Corte ha establecido que

existen diferencias entre las reglas generales administrativas, los
reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes dictadas por el Presidente de la
República94; que la cláusula habilitante con fundamento en la cual se expiden
no constituye una delegación de facultades legislativas95 ni tampoco que
pugna con el principio de distribución de atribuciones de los órganos
92
Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro V, febrero de 2012, tomo 1, página 649, de
rubro: “CLÁUSULAS HABILITANTES. SU FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL RESIDE EN LOS
ARTÍCULOS 73, FRACCIÓN XXX, Y 90 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS”.
93
Tesis aislada P. XIV/2002, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, abril de
2002, página 9, de rubro: “REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LAS DICTADAS EN EJERCICIO
DE UNA FACULTAD CONFERIDA POR LA LEY A UNA SECRETARÍA DE ESTADO, NO PUGNAN
CON EL PRINCIPIO DE DISTRIBUCIÓN DE ATRIBUCIONES ENTRE LOS ÓRGANOS DEL PODER
PÚBLICO”.
94
Tesis aislada P. XV/2002, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, abril de
2002, página 6, de rubro: “REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS EXPEDIDAS POR LOS
SECRETARIOS DE ESTADO EN USO DE UNA FACULTAD AUTORIZADA POR EL CONGRESO DE
LA UNIÓN. DIFERENCIAS CON LOS REGLAMENTOS, DECRETOS, ACUERDOS Y ÓRDENES
DICTADAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA”.
95
Tesis aislada P. XII/2002, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, abril de
2002, página 8, de rubro: “REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LA FACULTAD DEL
CONGRESO DE LA UNIÓN PARA HABILITAR A LAS SECRETARÍAS DE ESTADO A FIN DE
EXPEDIRLAS, NO CONSTITUYE UNA DELEGACIÓN DE FACULTADES LEGISLATIVAS”.
69
públicos96 y que las reglas emitidas con base en la Ley Aduanera no

transgreden los artículos 89, fracción I, y 92 de la Constitución97.
En ese contexto, como se ha precisado, la remisión normativa que realizó el

legislador local en el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas, a las normas oficiales mexicanas, no transgrede los principios de
legalidad tributaria, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad, en
razón de que, como se vio, únicamente incorporó en dicho precepto, en
cumplimiento al principio de economía legislativa, los parámetros,
procedimientos y metodologías previstos en las normas oficiales citadas para
efectos de determinar la base del impuesto a la emisión de contaminantes en
el suelo, subsuelo y agua, lo cual se justifica en atención a que el legislador
local no cuenta con los elementos técnico-operativos y científicos para poder
determinar los contaminantes, los límites permitidos y todos los aspectos
relativos a su remediación, por lo que es válido que se permita la injerencia
de otra fuente normativa –como las citadas normas oficiales– emitida por la
Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, la cual cuenta con
atribuciones y facultades para emitir las citadas normas oficiales mexicanas.
Por otra parte, pero en la misma tesitura, tampoco asiste razón a la quejosa
cuando aduce que las cuotas de los impuestos previstos en los artículos 17,
23 y 31 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, se fijaron
arbitrariamente por el legislador local.
Lo desacertado de sus argumentos radica en que el artículo 31, fracción IV,

de la Constitución, establece que el objetivo del sistema tributario es
contribuir a los gastos públicos de la Federación, de los Estados o Ciudad de
México y Municipios, dentro de un marco legal que sea proporcional y
equitativo, por ello se afirma que dicho sistema se integra por diversas
normas, a través de las cuales se cumple con el mencionado objetivo
asignado constitucionalmente.
Ahora, la creación del citado sistema, por disposición de la Constitución

Federal, está a cargo del Poder Legislativo de la Unión o, en su caso, de los
Poderes Legislativos de las Entidades Federativas de acuerdo con sus
96
Tesis aislada P. XIV/2002, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, abril de
2002, página 9, de rubro: “REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LAS DICTADAS EN EJERCICIO
DE UNA FACULTAD CONFERIDA POR LA LEY A UNA SECRETARÍA DE ESTADO, NO PUGNAN
CON EL PRINCIPIO DE DISTRIBUCIÓN DE ATRIBUCIONES ENTRE LOS ÓRGANOS DEL PODER
PÚBLICO”.
97
Tesis aislada P. XIII/2002, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, abril de
2002, página 5, de rubro: “REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. EL ARTÍCULO 36, FRACCIÓN I,
INCISO A), DE LA LEY ADUANERA, VIGENTE EN MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, QUE
AUTORIZA A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO PARA EXPEDIRLAS EN
MATERIA DE IMPORTACIÓN, NO CONTRAVIENE LOS ARTÍCULOS 89, FRACCIÓN I, Y 92 DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL”.
70
Constituciones, por lo que debe reconocérsele al legislador un

aspecto legítimo para definir el modelo y las políticas
tributarias que en cada momento histórico cumplan con sus
propósitos de la mejor manera, sin pasar por alto que existen
ciertos límites que no pueden rebasarse sin violentar los principios
constitucionales, la vigencia del principio democrático y la reserva de ley en
materia impositiva.
En tal virtud, debe señalarse que el diseño del sistema tributario, a nivel de
leyes, pertenece al ámbito de facultades legislativas y que, como tal, lleva
aparejado un margen de configuración política –amplio, mas no ilimitado–,
reconocido a los representantes de los ciudadanos para establecer el
régimen legal del tributo, por lo que el hecho de que en un determinado
momento los supuestos a los que recurra el legislador para fundamentar las
hipótesis normativas no sean aquellos vinculados con anterioridad a las
hipótesis contempladas legalmente, no resulta inconstitucional, siempre y
cuando con ello no se vulneren otros principios constitucionales. Estas
consideraciones se sustentan en la jurisprudencia 1a./J. 159/2007.
Asimismo, en principio, existe una amplia libertad configurativa hacia el

legislador para establecer las tasas o tarifas impositivas, tal y como se ha
reconocido en la jurisprudencia 1a./J. 77/2011 98. De manera que esa misma
deferencia al legislador debe concederse en el caso de fijación de las cuotas
fijas o variables del tributo, de manera que para analizar su actuación a la luz
del principio de legalidad tributaria y su interacción con el diverso de
seguridad jurídica en su vertiente de certeza manifestada en un suficiente
desarrollo normativo, esta Suprema Corte ha sostenido, como se dijo, que el
legislador no debe prever fórmulas que representen, prácticamente, la
indefinición de un concepto relevante para el cálculo del tributo, ya que con
ello se dejaría abierta la posibilidad de que sean las autoridades
administrativas quienes generen la configuración de los tributos, o bien, que
el contribuyente promedio no tenga la certeza de la forma en que debe
contribuir al gasto público.
Sin embargo, este Alto Tribunal no ha sostenido que en cumplimiento al

principio de legalidad tributaria, el legislador esté obligado, adicionalmente, a
tutelar los diversos principios de proporcionalidad y equidad, como si aquél
fuera una meta-garantía constitucional que se infringiría siempre que se
faltara a la proporcionalidad o a la equidad aunque, desde luego, el legislador
debe velar por que no se violen los principios mencionados en último término,
sin que ello derive del principio de legalidad tributaria. Las anteriores
98
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXXIV, agosto de 2011, página 118, de
rubro: “PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. EL LEGISLADOR CUENTA CON UN MARGEN
AMPLIO DE CONFIGURACIÓN, AL DEFINIR LAS TASAS Y TARIFAS”.
71
consideraciones se encuentran plasmadas en la tesis aislada P.

LXXVI/201099.
De igual forma, esta Segunda Sala ha sostenido en la tesis aislada 2a.

LXII/2013 (10a.)100, que para verificar si determinada prestación pública
patrimonial viola el principio de legalidad tributaria por considerar que su base
gravable no está debidamente establecida, debe partirse del análisis de la
naturaleza jurídica de la contribución relativa, pues si constituye un gravamen
de cuota fija puede prescindirse de ese elemento cuantificador del tributo, sin
que ello implique una violación al indicado principio de justicia fiscal, al ser la
propia ley la que proporciona la cantidad a pagar, por lo que el gobernado
conocerá en todo momento la forma en que debe contribuir al gasto público;
en cambio, si se trata de un impuesto de cuota variable, debe verificarse que
el mecanismo conforme al cual se mide o valora la capacidad contributiva
descrita en el hecho imponible, no dé margen al comportamiento arbitrario o
caprichoso de las autoridades exactoras, sino que genere certidumbre al
causante sobre la forma en que debe cuantificar las cargas tributarias que le
corresponden, independientemente de que el diseño normativo pueda infringir
algún otro postulado constitucional.
En el caso, en el impuesto a la emisión de gases a la atmósfera la cuota

impositiva es por el equivalente a $250.00 por tonelada emitida de bióxido de
carbono o la conversión del mismo (artículo 17).
En el impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, para

el suelo y subsuelo, se establece la cuota equivalente a $25.00 por cada 100
metros cuadrados afectados con las sustancias contaminantes; y para el
agua la cuota equivalente a $100.00 por cada metro cúbico afectado con las
sustancias contaminantes (artículo 23).
El impuesto al depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos

o privados, se causara aplicando una cuota de $100.00 por tonelada de
residuos depositados o almacenados en los citados vertederos (artículo 31).
Así, resulta palmario y evidente que los artículos 17, 23 y 31 de la Ley de
Hacienda del Estado de Zacatecas, establecen una cuota fija aplicable a la
base gravable de cada uno de los objetos que se pretenden hacer tributar con
los impuestos a la emisión de gases a la atmósfera, a la emisión de
99
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXXIII, enero de 2011, página 56, de
rubro: “LEGALIDAD TRIBUTARIA. EL ALCANCE DE ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL NO
TUTELA QUE LA DEBIDA DEFINICIÓN DE LOS ELEMENTOS ESENCIALES DE UN TRIBUTO SE
HAGA BAJO UN ENTORNO PROPORCIONAL Y EQUITATIVO”.
100
Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XXIII, agosto de 2013, tomo 2, página
1325, de rubro: “LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DE ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL EN
RELACIÓN CON LA BASE GRAVABLE DE LAS CONTRIBUCIONES”.
72
contaminantes al suelo, subsuelo y agua, y al depósito o

almacenamiento de residuos.
Consecuentemente, puede prescindirse de la justificación en

la fijación de la cuota fija como elemento cuantificador del tributo, sin que ello
implique una violación a los principios de legalidad tributaria, seguridad
jurídica e interdicción de la arbitrariedad, ya que es la propia Ley de Hacienda
del Estado de Zacatecas, en los artículos objeto de litis constitucional, la que
proporciona la cantidad a pagar, por lo que el contribuyente tiene pleno
conocimiento de la forma en que debe contribuir al gasto público.
De igual forma, resulta infundado el argumento por el que la peticionaria de

amparo aduce que las normas oficiales mexicanas señaladas no sirven para
calcular la zona afectada por los contaminantes.
Ello es así, porque como se ha puesto de relieve, las citadas normas oficiales
mexicanas establecen los parámetros, procedimientos y metodologías, para
determinar el grado de afectación que causan en sus límites máximos los
contaminantes en ellas previstos, por lo que sí son instrumentos idóneos para
tal efecto.
Por otra parte, deviene inoperante el argumento relativo a que no existe

ningún método que determine previamente si la superficie se encontraba
contaminada y en qué medida antes de que la quejosa realizara sus
actividades supuestamente contaminantes.
Lo inocuo de su argumento reside en que parte de una premisa falsa,

consistente en que los preceptos reclamados establecen un impuesto sobre
la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, a partir de que la
zona afectada se encuentre completamente impoluta o libre de
contaminación, lo cual no es así, tal y como lo manifestó el legislador local en
la exposición de motivos de la iniciativa por la que se establecieron dichos
numerales, al expresar lo siguiente:
Para comprender la importancia de este impuesto en primer término debemos

considerar que la contaminación del suelo es una degradación de la calidad del suelo
relacionada con la presencia de sustancias químicas. Se define en términos generales
como el aumento en la concentración de compuestos químicos, de origen n humano o
derivado de la actividad del hombre, que provoca cambios perjudiciales y reduce su
empleo potencial, tanto por parte de la actividad humana, como por la naturaleza.
Se habla de contaminación del suelo cuando se introducen sustancias o elementos de

tipo sólido, líquido o gaseoso que provocan un daño en las plantas, la vida animal y la
73
salud humana.
El suelo puede contaminarse de diversas formas: cuando se rompen tanques de

almacenamiento subterráneo, cuando se utilizan pesticidas, por filtraciones del
alcantarillado y pozos ciegos, o por acumulación de productos industriales o
radioactivos.
Los productos químicos que suelen relacionarse con la contaminación y que son de los
que comúnmente se encuentran en suelo y subsuelo incluyen derivados del petróleo,
solventes, pesticidas y otros metales pesados. Este fenómeno está vinculado muy de
cerca con el grado de industrialización e intensidad del uso de productos químicos.
Las consecuencias por la presencia de químicos en el suelo y subsuelo afecta en un

primer momento a las plantas, pues éstas se encuentran en contacto directo con el
suelo. Así pues, las plantas a través de sus raíces pueden absorber las sustancias
nocivas lo que les ocasiona la muerte. Si un animal consume hierba contaminada por
efecto del suelo corre el riesgo de enfermar y dependiendo del tipo y cantidad de
contaminantes puede morir. Cabe señalar que los animales, en el caso de Zacatecas
típicos de la región como los tuzos y perritos de la pradera, pueden entrar en contacto
directo con el suelo contaminado al excavar sus madrigueras, por lo que es posible que
los contaminantes se inhalen a través del polvo.
Ahora bien, es posible que el metabolismo de los microorganismos que habitan en el

suelo se altere y esto provoque consecuencias en las cadenas alimentarias, con efectos
graves en las especies depredadoras.
Al ser Zacatecas un productor Agrícola corre un riesgo más, pues si un suelo agrícola
está contaminado, ocasiona que los cultivos se pudran y de esta manera disminuye el
rendimiento de los cultivos y el suelo pierde su protección natural contra la potencial
erosión.
De acuerdo con el tipo de contaminante al que una persona se expone, puede contraer
alguna enfermedad. Por ejemplo, el plomo, el cromo, los pesticidas y los herbicidas son
potentes cancerígenos, y el benceno tiene incidencia en algunos casos de leucemia.
Otros efectos dañinos consisten en fatigas, dolores de cabeza, náuseas, irritación en los
ojos y erupciones en la piel, pero es importante considerar que la exposición directa al
suelo contaminado con sustancias muy tóxicas puede ocasionar la muerte.
Al emitirse al suelo y subsuelo sustancias contaminantes nocivas se afecta la salud de

los seres humanos por medio del contacto directo con el suelo o bien, por inhalación de
los contaminantes vaporizados o elevados por ventiscas suspendiéndolas en el aire.
Asimismo, hay probabilidades de contraer enfermedades cuando las sustancias se
infiltran desde el suelo hacia las fuentes de agua subterránea usadas para el consumo.
Ahora bien, para atender los problemas de salud, al campo, a la infraestructura, la

educación entre otros, es necesario que el estado cuente con recursos que le permita
atender estas obligaciones como consecuencia de la contaminación citada, motivo por
el cual se propone la creación del Impuesto a la Emisión de Contaminantes al Suelo,
Subsuelo y Agua, lo que redundará de igual forma a la responsabilidad sobre el manejo
de diversas sustancias que ocasionan un daño a la salud y al medio ambiente el cual
será aplicable a las personas físicas, las personas morales, así como las unidades
económicas que en el territorio del Estado de Zacatecas, independientemente del
74
domicilio fiscal del contribuyente, bajo cualquier título, por sí mismas

o a través de intermediarios, realicen esa emisión de
contaminantes101.
[…]
De la transcripción de mérito se advierte que el legislador fue enfático

respecto a la contaminación del suelo, subsuelo y agua del Estado de
Zacatecas, por lo que en ningún momento puede partirse, como lo hace la
quejosa, de que no existe ningún método que determine previamente si la
superficie se encontraba contaminada y en qué medida antes de que
realizara sus actividades supuestamente contaminantes, pues precisamente
porque ya existía un estado de contaminación en el territorio de la
mencionada Entidad Federativa, el legislador estableció el impuesto que
analiza.
Por ende, si como se dijo, el concepto de violación formulado por la quejosa

parte de una premisa falsa, entonces resulta inoperante. Al respecto es
aplicable la jurisprudencia 2a./J 108/2012 (10a.)102.
Tampoco asiste razón a la solicitante de la tutela federal cuando alega que se

viola el principio de legalidad y seguridad jurídica al haberse variado en el
artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, el concepto de
residuo contenido en el artículo 5, fracción XXIX, de la Ley General para la
Prevención y Gestión Integral de los Residuos.
Lo anterior, porque como ya se dijo, el principio de legalidad tributaria no

tiene la cobertura relativa a que deba existir coincidencia entre los
ordenamientos que regulen la materia ambiental, ni siquiera atendiendo un
principio de congruencia normativa, ya que, como también se precisó su
ámbito de aplicación es distinto, la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas
es un ordenamiento de contenido exclusivamente tributario o fiscal, y la Ley
General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, es un cuerpo
normativo que regula los aspectos de derecho administrativo de la materia
ambiental. Por tal motivo es que, como también ya se vio, existen facultades
concurrentes tanto en el ámbito tributario como en el administrativo.
Adicionalmente, es cierto que en amparo contra normas generales es factible
que su inconstitucionalidad se derive de la contradicción con otras de igual
jerarquía, con lo que se evidencia la transgresión al derecho a la seguridad
jurídica.
101
de 2016, pp. 22 y 23.
102
Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XIII, octubre de 2012, tomo 3, página
1326, de rubro: “AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE SUSTENTAN EN
PREMISAS FALSAS”.
75
Ello, porque los actos de autoridad de creación y vigencia de normas

generales pueden combatirse en el juicio de amparo, con base en la
infracción de exigencias que deben respetar, como las derivadas del proceso
legislativo establecidas en la Constitución, o incluso aquellas derivadas del
respeto al derecho fundamental de seguridad jurídica que comprende los
denominados sub-derechos de legalidad, fundamentación, motivación,
competencia, irretroactividad y audiencia, cuya violación puede demostrarse
no solo a través de la exposición de una contradicción directa con el texto
fundamental, sino mediante las incongruencias en el orden jurídico que
revelen transgresión a ese derecho, como la contradicción entre normas
secundarias, lo que implica vulneración indirecta al texto constitucional.
Empero, en ese último supuesto, el examen de las normas jurídicas relativas

debe sustentarse no únicamente en afirmaciones tocantes a la
incongruencia entre leyes secundarias, sino también en la precisión de los
derechos fundamentales trasgredidos, y en la demostración de que la norma
aplicada es la que viola el orden constitucional y no exclusivamente el
ordenamiento jurídico utilizado como parámetro comparativo para
derivar la incongruencia o carencia de facultades, pues solo de esa
manera se podría demostrar que se aplicó en el acto reclamado una ley
inconstitucional, de otra manera, por más inconstitucional que resultara la
norma comparativa no aplicada, no podría concederse la protección federal.
Las anteriores consideraciones se encuentran contenidas en la jurisprudencia
1a./J. 104/2011103.
En el asunto que se examina, el argumento de la quejosa gira en torno a que

de la comparativa entre los conceptos de residuos contenidos en el artículo
28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas y 5, fracción XXIX, de la
Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, no existe
identidad o, por lo menos, similitud, por lo que estima que se conculca el
derecho a la seguridad jurídica.
Sin embargo, su planteamiento no es óptimo para evidenciar un estado de

incertidumbre jurídica que le ocasione por sí mismo el artículo 28 invocado,
ya que, como se precisó con antelación, el concepto de residuo contenido en
ese precepto, es lo suficiente inteligible para que el contribuyente tenga plena
certeza respecto a cuál es el objeto del impuesto al depósito o
almacenamiento de residuos.
103
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXXIV, septiembre de 2011, página 50,
de rubro: “AMPARO CONTRA LEYES. LA INCONSTITUCIONALIDAD DE ÉSTAS PUEDE DERIVAR
DE LA CONTRADICCIÓN CON OTRAS DE IGUAL JERARQUÍA, CUANDO SE DEMUESTRE
VIOLACIÓN A LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA”.
76
De esa manera, la simple alusión comparativa al concepto de

residuo contenido en el artículo 5, fracción XXIX, de la Ley
General para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos, para efectos de evidenciar una supuesta
inconstitucionalidad del artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas, no tiene los méritos propios para tal fin.
Tampoco tiene razón la quejosa cuando alega que al pertenecer la atmósfera

a la Federación, se viola el principio de legalidad al gravar situaciones que no
dañan el territorio del Estado de Zacatecas.
Lo desacertado de su manifestación radica en que si bien conforme al artículo

27, párrafo cuarto, de la Constitución, son bienes de dominio de la Nación, el
espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije
el Derecho Internacional, y dentro de dicho espacio se puede incluir a la
atmósfera; no menos resulta también que, como se vio, existe una facultad
concurrente de la Federación y las Entidades Federativas para establecer
contribuciones ecológicas sobre la atmósfera, pues debe precisarse que un
aspecto es el régimen constitucional y administrativo del espacio aéreo como
bien de uso común, en los términos del artículo 7, fracción I, de la Ley de
Bienes Nacionales, y otro aspecto muy distinto es el tributario o contributivo,
por lo que la atmósfera puede ser una fuente de gravamen tanto por la
Federación como por los Estados, como en el caso, el Estado de Zacatecas a
través de los artículos 14 a 19.
Así, no existe ambigüedad en la redacción del artículo 14 de la Ley de

Hacienda del Estado de Zacatecas, al establecer como objeto del gravamen
la emisión de gases a la atmósfera, las emisiones de determinadas
sustancias generadas en los procesos productivos que se desarrollen en esa
Entidad Federativa y que afecten a su territorio.
Finalmente, deviene inoperante el argumento por el que la quejosa aduce que

en la base del impuesto aludido se incluyen gases que no dañan la
atmósfera, como el biogás que utiliza. Lo inocuo de su argumento se
encuentra, como ya se dijo, en que hace valer la inconstitucionalidad de los
preceptos reclamados a partir de su situación particular.
A la misma conclusión de inoperancia se arriba por lo que se refiere al

concepto de violación trigésimo primero, por el que se hace valer que no
existe un procedimiento o metodología para determinar la cuantía de los
gases emitidos a la atmósfera, pues no todos los contribuyentes tienen
obligación de llevar dichos registros o, en su caso, no los tienen actualizados.
77
Lo anterior es así, en razón de que dicho concepto de violación parte de una

premisa hipotética (no todos los contribuyentes tienen la obligación de llevar
los registros necesarios para determinar la cuantía de carga contaminante de
las emisiones gravadas o, que no tienen actualizados dichos registros);
propuesta argumentativa que no es útil para evidenciar la transgresión a la
Ley Fundamental. Apoya esta conclusión la jurisprudencia 2a./J. 88/2003104.
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
En el concepto de violación décimo cuarto la quejosa arguye, en esencia,

que la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas resulta inconstitucional, al
transgredir los artículos 14 y 16 de la Constitución, dado que al emitirla la
legislatura local violó el proceso que rige la creación o modificación de la ley,
pues no se publicó la discusión que se hubiere dado en sede legislativa sobre
la iniciativa respectiva, lo que se demuestra con la aprobación idéntica y casi
automática de la misma.
Lo anterior, porque, por ejemplo, de la orden del día de la Gaceta

Parlamentaria No. 0040, de 15 de diciembre de 2016, se advierte la “lectura
del dictamen relativo a la iniciativa de la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas”, sin embargo, la comisión encargada de dictaminar dicha ley solo
se pronunció en relación con el impuesto estatal a la venta final de bebidas
alcohólicas.
Posteriormente, de la orden del día de la citada Gaceta No. 0041 del día
referido, se desprende la discusión y aprobación del dictamen de la citada
Ley de Hacienda; no obstante, no se advierte que se hubiera publicado la
discusión y votación o aprobación de la ley, sino que únicamente se limita a
señalar los puntos a tratar en la sesión.
La Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas se publicó el 31 de diciembre

de 2016, entrando en vigor al día siguiente, eliminando el impuesto estatal a
la venta final de bebidas alcohólicas, sin que en las referidas Gacetas se
advierta la publicación de algún tipo de discusión, motivación o votación al
respecto.
Así, existe una clara violación al proceso legislativo y al principio de

democracia deliberativa, vulnerando los derechos fundamentales de legalidad
y seguridad jurídica, porque se impide a la quejosa conocer el procedimiento
104
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVIII, octubre de 2003, página 43, de
rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y AGRAVIOS. SON INOPERANTES CUANDO TIENDEN A
DEMOSTRAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE ALGÚN PRECEPTO, SUSTENTÁNDOSE EN UNA
SITUACIÓN PARTICULAR O HIPOTÉTICA”.
78
legislativo a que tiene derecho, así como también se le impide

tener certeza de que no está frente a una decisión arbitraria
del Estado de Zacatecas.
Ello porque en el caso no solo se violó la obligación de publicidad de la

deliberación y votación de la ley en su integridad, sino que en la prisa de las
autoridades responsables se eliminó un impuesto contenido en la iniciativa y
en el dictamen, sin que para ello se expresara o se hiciera público algún tipo
de modificación o razonamiento.
Todo lo expuesto resulta trascendente porque impide conocer de manera

precisa y contundente la voluntad del órgano legislativo en cuanto a la
aprobación de la citada ley, lo que vulnera los principios de democracia
deliberativa, publicidad, legalidad y certeza jurídica.
ESTUDIO DE LOS MOTIVOS DE DISENSO
Los argumentos resumidos son infundados.
Contrario a lo que señala la quejosa, el procedimiento legislativo de creación

de los preceptos reclamados no transgrede los principios de democracia
deliberativa, publicidad, legalidad y seguridad jurídica.
Ciertamente, en la orden del día de la Gaceta Parlamentaria número 0040, de

15 de diciembre de 2016, la comisión encargada de dictaminar la Ley de
Hacienda del Estado de Zacatecas, en las consideraciones a la iniciativa de
la misma, manifestó:
MATERIA DE LA INICIATIVA. Emisión de la nueva Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas.
VALORACIÓN DE LA INICIATIVA
Los Legisladores que integramos esta Comisión Legislativa consideramos que dada la
importancia de la iniciativa que se estudia, y para una mayor claridad de nuestros
argumentos, dividir la valoración de esta propuesta, de conformidad con los siguientes
CONSIDERANDOS:
PRIMERO. COMPETENCIA. Esta Comisión de Presupuesto y cuenta Pública es

competente para estudiar la iniciativa de Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas,
presentada ante esta Soberanía Popular por el titular del Ejecutivo del Estado, así como
para emitir el dictamen correspondiente, de conformidad con lo establecido en los
artículos 124 fracción VI, 125 y 132 bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del
SEGUNDO. EL SISTEMA TRIBUTARIO. Los Legisladores que integramos esta
Comisión Legislativa consideramos necesario expresar la alta responsabilidad que
implica la revisión y análisis de la presente iniciativa, no solo porque en ella se
establecen los instrumentos de la política fiscal del Gobierno del Estado, sino también, y
79
sobre todo, porque forma parte del conjunto de ordenamientos legales denominado
Paquete Económico 2017, cuyo objetivo es la modernización del sistema tributario del
estado.
En principio, consideramos necesario partir de la definición de dos términos

fundamentales sistema tributario y política fiscal:
[…]
Conforme con lo expresado, estimamos conveniente señalar que la Ley de Hacienda

vigente data del año 2000, en ese entonces, Zacatecas tenía una población de
1,354,000 habitantes; para 2015, de acuerdo con el INEGI, hay un total de 1,579,209,
de los que 808,841 son mujeres y 707,368 son hombres.
Para otros estados, el aumento de 200,000 habitantes no sería una cifra elevada, sin
embargo, para Zacatecas es importante, pues ese número de personas requiere de
servicios públicos y otros satisfactores a cargo del gobierno, ya sea estatal o municipal;
además de ello, el crecimiento de las zonas urbanas ha generado una presión
constante en esa materia.
En el mismo sentido, debemos reconocer que el desarrollo económico en nuestro

estado es notable, pues resulta evidente para los Legisladores que suscribimos el
presente dictamen el avance constante que se ha dado en estos últimos 15 años,
principalmente en el sector minero.
Las transformaciones de nuestro estado son palpables también en el aspecto cultural,

en el ámbito ecológico; las tradiciones se modifican, los jóvenes, las mujeres exigen
jugar el papel que les corresponde en la sociedad.
En este amplio contexto social, debemos reconocer, que el Gobierno se ha visto

rebasado por circunstancias sociales como las señaladas; ante el crecimiento
poblacional y la exigencia de satisfactores, no ha existido una política fiscal moderna,
que le permita a la autoridad obtener mayores ingresos para su satisfacción.
Han pasado quince años, y las leyes fiscales del estado han permanecido inalteradas y
se ha legislado, prácticamente, respecto de los rubros “recomendados” por el Gobierno
Federal, lo que sin duda ha significado una camisa de fuerza para el desarrollo de
nuestro estado y el establecimiento de un sistema tributario estatal moderno y eficaz.
Lo anterior es evidente, si observamos la estructura de la Ley de Hacienda del Estado

de Zacatecas, publicada el 30 de diciembre de 2000 en el Periódico Oficial, Órgano de
Gobierno del Estado, integrada por 75 artículos, distribuidos en los siguientes títulos y
capítulos:
[…]
De los 75 artículos que la conformaban, 36 de ellos regulaban los impuestos y el resto,

39, los derechos; es decir, sin pretender extraer conclusiones sin datos concretos, tan
solo en el aspecto cuantitativo, la citada Ley parecía estar diseñada, únicamente, para
el cobro de los derechos por los servicios otorgados por el Gobierno del Estado.
Los impuestos previstos en la citada Ley eran cinco:
Impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles, impuesto sobre servicios de

hospedaje, impuesto para la Universidad Autónoma de Zacatecas, Impuesto sobre
nóminas y el impuesto sobre tenencia o uso de vehículos.
Los impuestos citados continúan vigentes y los elementos que los integran no han sido
modificados, lo que significa que el sistema tributario del estado ha permanecido
estático durante 15 años.
80
En tal sentido, consideramos que un sistema tributario moderno

debe estar sustentado, primero, en una autoridad fiscal eficaz y
eficiente, con personal altamente especializado; segundo, por un
conjunto impositivo equilibrado, integrado por los tributos
indispensables para que el Estado cumpla con sus funciones; y,
finalmente, una base de contribuyentes lo suficientemente amplia
para la obtención de ingresos. Por supuesto, todo ello conlleva la necesidad de una
legislación moderna, en la cual se precisen las facultades y obligaciones de las
autoridades fiscales, los elementos de los diversos tributos, así como los derechos y
obligaciones de los contribuyentes.
De conformidad con lo anterior, como Legisladores debemos reconocer el rezago en

materia fiscal y, por lo tanto, la necesidad de adecuarla a las circunstancias actuales de
nuestro Estado y, además, al marco constitucional vigente en el país.
Con base en ello, consideramos pertinente señalar que coincidimos con los objetivos
formulados por el Ejecutivo del Estado en la iniciativa que se estudia, en el sentido de
ejercer las facultades residuales previstas en nuestra Carta Magna para las entidades
federativas y que, por diversas circunstancias, no han sido utilizadas en ejercicios
anteriores.
Virtud a lo expresado, resulta indispensable propiciar los cambios que se requieren en

nuestra entidad y elegir soluciones novedosas para resolver los problemas que,
actualmente, se encuentran presentes en la sociedad zacatecana.
La iniciativa propuesta por el Gobernador del Estado prevé instrumentos modernos de

recaudación de ingresos para permitirle, y facilitarle, el cumplimiento de sus funciones;
además, debemos recordar que la Ley de Hacienda que se estudia forma parte de un
conjunto de ordenamientos fiscales, mediante los cuales se crea un sistema tributario
estatal moderno.
Conforme con ello, estudiada la iniciativa como parte de un conjunto, resulta claro que
en ella se precisan los instrumentos fundamentales de la política fiscal del Estado: los
tributos –impuestos, derechos, productos y aprovechamientos– y sus formas y
mecanismos de pago.
Además de ello, debemos expresar que la iniciativa prevé el uso de herramientas

actuales, con el fin de determinar las bases de los impuestos ecológicos, como el
Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC) de la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Federal, o las Normas Oficiales
relacionadas con los contaminantes del suelo y subsuelo.
Esto constituye, también, una diferencia con el sistema tributario vigente, donde la
autoridad fiscal sólo era un “cobrador de servicios”; las exigencias del nuevo sistema
radican, además, en la obligación a cargo del Gobierno del Estado de destinar los
ingresos obtenidos de los impuestos ecológicos a las áreas de mayor afectación
ambiental y de rezago económico.
Sobre el particular, debemos expresar que una determinación similar no está prevista en
la ley vigente, lo que constituye, sin duda, una novedad, pues se establece, con
claridad, el destino específico de un grupo de impuestos pagados al Estado.
TERCERO. LOS IMPUESTOS VERDES. La novedad principal en la propuesta del

Ejecutivo es, sin duda, la creación de los llamados impuestos verdes, los que han sido
definidos en la forma siguiente:
[…]
En la iniciativa se propone la creación de los siguientes impuestos:
 Impuesto por Remediación Ambiental en la Extracción de Materiales;

81
 De la Emisión de Gases a la Atmósfera;
 De la Emisión de Contaminantes al Suelo, Subsuelo y Agua;
 Impuesto al Depósito o Almacenamiento de Residuos.
Todos ellos tienen como objetivo fundamental incentivar el cuidado y protección del
medio ambiente, finalidad que usualmente le era asignada, como exclusiva, a las
autoridades estatales y que con estos nuevos tributos se distribuye, también, entre los
particulares cuyas actividades afectan los ecosistemas de nuestro estado.
La protección al ambiente tiene rango constitucional, pues en febrero de 2012, el

artículo 4 de nuestra Carta Magna fue reformado para establecer lo siguiente:
[…]
Esta obligación a cargo del Estado se encontraba prevista, ya, en el artículo 30 de

nuestra Constitución local, publicada el 11 de julio de 1998, prácticamente en los
mismos términos; con base en esta disposición estatal se emitió, el 31 de marzo de
2007, la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de
Zacatecas.
En tal ordenamiento se prevén obligaciones, exclusivamente, a cargo del Gobierno del

Estado y los Municipios; la participación de los particulares se reduce, casi, al pago de
las multas por cometer acciones que afecten el medio ambiente.
Los Legisladores que integramos esta Comisión de Dictamen consideramos que, en

tales condiciones, difícilmente puede establecerse una política de protección al
medioambiente eficaz y con resultados concretos; virtud a ello, estimamos adecuado el
uso de otros instrumentos que incentiven la participación de los particulares en dicha
tarea.
Sobre el particular, debemos expresar que el Diccionario Panhispánico de Dudas, define

el término medioambiente en los términos siguientes:
[…]
Entendido de esta forma, resulta claro que la protección del medioambiente no solo es
responsabilidad del gobierno, sino también de los particulares, pues todos, de una
forma o de otra, modificamos con nuestra actividad el entorno natural en el que vivimos.
Virtud a ello, no solo en nuestro carácter de legisladores sino también como habitantes
de un medioambiente específico, consideramos adecuada la creación de los
denominados impuestos verdes que se proponen en la iniciativa que hoy se dictamina
de manera positiva105.
[…]
De lo antes transcrito se advierte que, de diversa forma a lo que alega la

quejosa, la comisión encargada de dictaminar la Ley de Hacienda del Estado
de Zacatecas, no solo se pronunció respecto al impuesto estatal a la venta
final de bebidas alcohólicas, por el contrario, fue explícita en dictaminar los
denominados “impuestos verdes” que, al final del día, hoy se contienen en los
preceptos reclamados.
105
Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, Gaceta parlamentaria, No. 0040, tomo IV, 15 de diciembre de 2016,
primer periodo ordinario, primer año, pp. 296 a 302.
82
Es cierto que en la orden del día de la Gaceta Parlamentaria

número 0041, de 15 de diciembre de 2016, se incluyó en el
punto número 7, la discusión y aprobación, en su caso, del
dictamen relativo a la iniciativa de la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas, y en el citado medio de publicación del Poder Legislativo de esa
Entidad Federativa no se publicó la discusión y aprobación de la citada ley,
sino únicamente lo relativo a la iniciativa con proyecto de punto de acuerdo
por el que se exhorta al Gobernador de ese Estado para que en el decreto de
subsidios y facilidades administrativas que emita para el ejercicio fiscal 2017,
considere la inclusión de bonificaciones a favor de los sujetos de los
impuestos ecológicos.
Sin embargo, esa ausencia de publicación en la Gaceta Parlamentaria no

implica que no se haya discutido la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas, dado que del Diario de los Debates del Poder Legislativo del
Estado de Zacatecas106, número 0041, se advierte que el mismo 15 de
diciembre de 2016, a las 17:43 horas, dentro del punto 6 de la orden del día,
se incluyó la Discusión y aprobación en su caso, del Dictamen relativo a
la Iniciativa de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.
Al abordar ese punto en la orden del día, al interior del citado órgano
legislativo se manifestó lo siguiente:
LXII LEGISLATURA
PRIMER PERÍODO ORDINARIO PRIMER AÑO
A C T A de la Sesión Ordinaria de la Honorable Sexagésima Segunda Legislatura del

Estado, celebrada el día 15 de diciembre del año 2016, a las 17 horas con 43
minutos, dentro del Primer Período Ordinario de Sesiones, correspondiente al Primer
Año de su Ejercicio Constitucional.
[…]
EL DIP. PRIMER SECRETARIO.- Le informo, Presidenta, que tenemos Quórum Legal,

existiendo 21 Diputados presentes.
106
Conforme al artículo 20, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas vigente
en 2016, fecha en que se aprobó la Ley de Hacienda de esa Entidad Federativa, respecto al Diario de Debates,
establece lo siguiente: “Artículo 20. Las atribuciones de la Legislatura con relación a los asuntos internos son:
[…]
XI. Crear el Diario de los Debates y la Gaceta Parlamentaria, y actualizarlos en los términos que señale el
Reglamento.
El Diario de los Debates es el órgano oficial en el que se publicará la fecha y el lugar en que se verifique la sesión, el
orden del día, el nombre del presidente que presida, el acta de la sesión anterior, la versión escrita de las discusiones
en el orden en que se desarrollaron; además, se agregará un ejemplar de la Gaceta Parlamentaria al acta
correspondiente de la fecha en que se llevó a cabo la sesión respectiva. Solo se podrá solicitar a la presidencia de la
Mesa Directiva, se inserten de manera íntegra al Diario de los Debates, aquellos documentos que no hayan sido
publicados en la Gaceta Parlamentaria a solicitud de algún diputado, siempre y cuando se haya aprobado su
inclusión en el orden del día, autorizado lo anterior se podrá dar cuenta de un resumen o síntesis de su contenido por
quien corresponda.
[…]”.
83
LA DIP. PRESIDENTA.- Gracias, Diputado Secretario. Habiendo Quórum Legal, y

conforme a lo establecido por los artículos 57 de la Constitución Política del Estado; 71,
74, 75, 79, 98, 101, 104 y 105 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado; y 20,
77 y 78 de nuestro Reglamento General, da inicio esta Sesión. Esta Presidencia pone a
consideración de la Honorable Asamblea, el siguiente Orden del Día:
[…]
6. Discusión y aprobación en su caso, del Dictamen relativo a la Iniciativa de Ley

de Hacienda del Estado de Zacatecas.
[…]
LA DIP. PRESIDENTA.- Muchas gracias, Diputada Secretaria. De acuerdo con el

informe de la Secretaría, y con fundamento en lo establecido por los artículos 63 de la
Ley Orgánica del Poder Legislativo y 125 de nuestro Reglamento General, se declara
aprobado en lo particular con las modificaciones propuestas, y se le dará el trámite
correspondiente, con la reserva presentada. Siguiendo con el Orden del Día, y
conforme a lo establecido por los artículos 59 de nuestra Ley Orgánica y 120 de nuestro
Reglamento General, pasamos ahora a la discusión y aprobación en su caso, del
Dictamen relativo a la Iniciativa de Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas. Se
somete a discusión en lo general el dictamen referido; los oradores que quieran
intervenir, favor de inscribirse ante esta Presidencia.
LA DIP. BAÑUELOS DE LA TORRE.- Geovanna Bañuelos, en contra.
EL DIP. MEDINA LIZALDE.- Luis Medina, en contra.
LA DIP. PRESIDENTA.- ¿Alguien más? Geovanna, ya la tengo, y Luis Medina. ¿Alguien

más? Se cierra el registro; tiene el uso de la voz, la Diputada Geovanna, para hablar en
contra; por cinco minutos, Diputada.
LA DIP. BAÑUELOS DE LA TORRE.- Esta es, no tengo duda, la Sesión más importante
que habremos de celebrar en esta Legislatura; y probablemente, la más importante que
habrá de desarrollar el Poder Legislativo durante el quinquenio de Alejandro Tello, ¿por
qué lo considero de esa manera?, en esta breve Sesión habremos no solamente de
darle el tiro de gracia a los zacatecanos con una nueva deuda disfrazada de
refinanciamiento o reestructuración, sino que también habremos de darles como regalo
una nueva carga de impuestos, porque a eso se refiere la Ley de Hacienda que se está
discutiendo en este momento, la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, impuestos
de nueva creación y el aumento en impuestos que ya existían en nuestra legislación
estatal. Tenía preparada alguna breve explicación de lo que consiste cada uno de ellos,
impuestos ecológicos divididos en cuatro vertientes, impuesto adicional para
infraestructura, impuesto estatal a la venta final de bebidas alcohólicas, de un 4.5%;
impuesto sobre la nómina, que ya existe, se cobra el 2 y se va a aumentar si se aprueba
esta ley, que seguramente así será, al 2.5%; impuesto sobre adquisición de bienes
muebles, impuesto para la UAZ en aumento del 5 al 10%, entre otros aspectos
normativos que habré de señalar en futuro momento. Me siento como en los tiempos de
Antonio López de Santa Anna, su alteza serenísima, como se le llama, que llegó a
poner impuestos hasta por las ventanas de las viviendas, prácticamente a este extremo
nos está haciendo llegar el actual gobierno; impuestos ecológicos que ustedes mismos
a través de una torpeza legislativa, que no la produce más que la celeridad de darle,
rendirle buenos resultados al patrón, que es el Gobernador, describieron de una manera
en la que yo no lo pude haber hecho mejor, a través de una exhortativa, de la que hace
unos minutos, la Diputada Julia Olguín le dio lectura en tribuna; y me voy a atrever a
citarlo textualmente, porque respecto a los impuestos ecológicos, en este documento
los mismos aliados al gobierno exponen que, pese a que se pueda encuadrar en una
circunstancia atribuible al pago de este impuesto, cuya actividad ordinaria y voy a leer
textual: encuadrar en la hipótesis jurídica que daría origen al pago del tributo, su
capacidad contributiva se ve limitada, dado a que el oficio que desarrollan constituye su
84
modo de vida; es decir, su única fuente de ingresos para subsistir y

mantener a su familia, porque aún y cuando se ubiquen en el hecho
generador del tributo, su condición económica les dificultaría cumplir
oportunamente con el pago. ¿Qué quiere decir todo esto?, que
ustedes aprobaron una ley, y con todo respeto, Diputado Arturo
López de Lara, a nosotros nos entregaron y conocimos el dictamen
en la Sesión que se celebró en la mañana; vean el contenido solamente de esta ley,
que es la Ley de Hacienda, es muy complejo que en el transcurso de una hora que se
nos dio como receso para celebrar esta segunda Sesión, se pueda analizar y preparar
votos en particular de toda la batería de leyes, que ustedes por consigna hoy están
sometiendo a consideración del Pleno, y que habrán de imponer al pueblo zacatecano;
esto es solo lo que se refiere a los impuestos ecológicos, ustedes mismos hoy se están
contradiciendo, nos conceden la razón a quienes hemos argumentado que los
impuestos ecológicos no solamente afectarán a las mineras, también afectarán a todos
los ladrilleros, a los materialistas, a los transportistas, que se dedican de manera
modesta y honrada a ganarse una forma de vida honesta. El Impuesto adicional para la
Infraestructura, que los invito a que me contesten en qué consiste, porque ni quienes la
redactaron, ni quienes la dictaminaron saben en qué consiste este impuesto. Impuesto
Estatal a la venta final de bebidas alcohólicas, que ya generó las primeras reacciones
del sector de empresarios, una primer conferencia de prensa en la que se han
manifestado Gerardo Ancina Martínez, Director General a nivel Nacional de la Comisión
para la Industria de Vinos y Licores, junto con Jorge Roberto Sanders Muñoz, quien es
el encargado de la Asociación de Centros de Esparcimiento Social del Estado de
Zacatecas, por la gravedad en lo que habrá de afectar este impuesto no solamente a
quienes lo consumen, sino lo que es mucho más grave, a quienes lo producen y que en
el Estado tenemos muchas regiones plenamente identificadas, como: Pinos, Jalpa,
Tlaltenango, muchas regiones de los cañones, que se dedican a la producción del
mezcal, entre otras medidas…
LA DIP. PRESIDENTA.- Diputada, concluya, por favor.
LA DIP. BAÑUELOS DE LA TORRE.- Impuesto sobre la Nómina; le pido que me

permita, Diputada, casi concluyo. Impuesto sobre la Nómina que se habrá de
incrementar del 2 al 2.5%, y que va a afectar absolutamente a todos los trabajadores, y
que no sé si conozcan a la letra lo que dice, porque en relación a este impuesto se
propone eliminar exenciones para determinar la base grabable [sic] como pensiones y
jubilaciones, indemnizaciones, pagos por gastos funerarios, gastos de representación y
viáticos, aportaciones al SAT, al ahorro, premios por asistencia y puntualidad, pagos de
tiempo extraordinario, entre otros; otra vez, la clase trabajadora va a pagar los platos
rotos. Y en una futura intervención voy a continuar con este tema, porque falta el
Impuesto sobre Adquisición de Bienes Muebles, el Impuesto para la UAZ, que es una
manzana envenenada, como ya se ha comentado…
LA DIP. PRESIDENTA.- Concluya, Diputada, por favor…
LA DIP. BAÑUELOS DE LA TORRE.- Entre otros aspectos normativos tan absurdos,

como el intentar regular o hacer que se obligue el pago de contribuciones por el uso de
medios electrónicos. Es cuanto, Diputada Presidenta.
LA DIP. PRESIDENTA.- Gracias, Diputada. Tiene el uso de la voz, el Diputado Luis

Medina Lizalde, hasta por cinco minutos.
EL DIP. MEDINA LIZALDE.- Hoy mismo, la prensa informa que la Reserva Federal del
Gobierno de los Estados Unidos ha incrementado la tasa de interés por 0.25. Termina la
etapa de los intereses bajos, fue una etapa en donde nuestro país se endeudó
irresponsablemente, porque junto con la época de bajos intereses se vivió un
prolongado tiempo de auge petrolero; el asunto es que ahorita la deuda pública de
nuestro país es una bomba de tiempo, la propia Secretaría de Hacienda ha estado
llamando a los Estados a que no sean irresponsables, a que ya no sigan contratando
deuda, y ahora se está imponiendo, con la complicidad de esta Legislatura, la política
de tapar hoyos abriendo hoyos. El concepto de refinanciamiento, fue el mismo que
85
invocaron para que Zacatecas entrara a la lista de Estados deudores; el nombre del
refinanciamiento nos metió en el abismo financiero en que nos encontramos, y en la
búsqueda barroca de sólo ilusiones, ahora se habla de un Impuesto Ecológico del que
las transnacionales mineras se van a burlar, porque tienen los recursos para acudir al
amparo, tienen los nexos, tienen las relaciones, y pesan más en el ánimo de la justicia
de este país que el propio Gobierno del Estado; sin embargo, los que no se van a poder
zafar de la responsabilidad de pagar impuestos, son los zacatecanos que se dedican a
actividades extractivas o contaminantes; es cierto que nuestro Estado es un Estado muy
contaminado, vean la ciudad de Fresnillo y sus jales, vean Vetagrande, vean Noria de
Ángeles, los mantos acuíferos están llenos de arsénico, el Pedernalillo ha sido
denunciado por los científicos como un gravísimo foco de contaminación, pero el mismo
Partido que hace propaganda diciendo que el que contamina paga, ahora viene a
apoyar una propuesta consistente en que el que contamina paga impuestos, no multas,
hay una gran diferencia en pagar impuestos, a pagar multas; si el Estado cumpliera con
su deber y aplicara la legislación de protección al ambiente, descubriría que puede
gestionar la observancia de la ley respecto a los delitos ambientales, que se podría
aplicar la ley de salud, que también se ocupa, en los efectos dañinos sobre la población
de la industria contaminante. Por eso, es imposible apoyar el alza de impuestos,
además de su impertinencia en estos momentos. […]
LA DIP. PRESIDENTA.- Concluya, Diputado.
[…]
LA DIP. PRESIDENTA.- Concluida la lista de oradores, esta Presidencia pregunta a la

Asamblea, si considera que el dictamen o asunto se encuentra suficientemente
discutido en lo general; quienes estén por la afirmativa, sírvanse manifestarlo en forma
económica; y solicito a la Primera Secretaria, tome nota de la votación e informe el
resultado. Quienes estén a favor…En contra… Abstenciones…
LA DIP. PRIMERA SECRETARIA.- Le informo, Diputada Presidenta, que por mayoría

de los Diputados presentes, se considera que el asunto se encuentra suficientemente
discutido en lo general.
LA DIP. PRESIDENTA.- Gracias, Diputada Secretaria. De acuerdo con el resultado de

la votación, se declara suficientemente discutido en lo general; y consecuentemente, se
somete a votación nominal iniciando por mi derecha; y solicito a la Segunda Secretaria,
dé cuenta del resultado de la votación.
GONZÁLEZ MARTÍNEZ GUADALUPE.- A favor.
GEOVANNA BAÑUELOS.- En contra.
LUIS MEDINA LIZALDE.- En contra.
ROY BARRAGÁN.- A favor.
GUSTAVO URIBE.- A favor.
FLORES ESCOBEDO GUADALUPE CELIA.- A favor.
LORENA OROPEZA.- Abstención.
OSVALDO ÁVILA.- A favor.
ISADORA SANTIVÁÑEZ.- A favor.
CARLOS PEÑA.- A favor.
SAMUEL REVELES CARRILLO.- Abstención.

OMAR CARRERA PÉREZ.- En contra.
86
SANTIAGO DOMÍNGUEZ.- Abstención.
BORREGO ESTRADA MÓNICA.- En contra.
LYNDIANA BUGARÍN.- A favor.
DÁVILA RAMÍREZ.- A favor.
ROMÁN LIRA GUADALUPE NALLELI.- A favor.
OLGUÍN SERNA JULIA ARCELIA.- A favor.
ADOLFO ZAMARRIPA.- A favor.
ARTURO LÓPEZ DE LARA.- A favor.
HERNÁNDEZ VACA PATRICIA MAYELA.- A favor.
JORGE TORRES MERCADO.- A favor.
FELIPE CABRAL.- A favor.
GONZÁLEZ NAVA JOSÉ MARÍA.- A favor.
CRUZ DE LIRA ISAURA.- En contra.
AGUIRRE BORREGO IRIS.- Abstención.
ORTEGA CORTÉS MARÍA ELENA.- En contra.
CASTORENA BERRELLEZA NORMA ANGÉLICA.- A favor.
LA DIP. SEGUNDA SECRETARIA.- Le informo, ciudadana Presidenta, que la votación

queda de la siguiente manera: a favor 18 votos, en contra 06, y abstenciones 04.
LA DIP. PRESIDENTA.- Gracias, Diputada Secretaria. De acuerdo con el resultado de

la votación, y con fundamento en lo establecido por los artículos 61 de la Ley Orgánica
del Poder Legislativo y 122 fracción X de nuestro Reglamento General, se declara
aprobado el dictamen en lo general. Esta Presidencia, con fundamento en los artículos
62 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y 124 de nuestro Reglamento General,
pregunta a la Asamblea, si algún Diputado desea reservar artículos o parte del
dictamen…
LA DIP. BAÑUELOS DE LA TORRE.- Diputada Presidenta, disculpe, solamente para

confirmar, aprobado el dictamen con solo 18 votos, ¿qué no se requiere mayoría
calificada?...
LA DIP. PRESIDENTA.- Para éste no, Diputada, se requiere mayoría simple.
LA DIP. BAÑUELOS DE LA TORRE.- Gracias107.
[…]
De lo reproducido se concluye que, opuestamente a lo que arguye la

peticionaria de amparo, sí existió discusión del dictamen de la iniciativa de la
Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, interviniendo 2 diputados.
107
Visible en http://www.congresozac.gob.mx/o/13371, fecha de consulta 8 de noviembre de 2018.
87
Asimismo, al momento de dar por concluida la lista de oradores, se consideró

que el dictamen fue suficientemente discutido, pues solo intervinieron los
citados diputados, por lo que se procedió a la votación nominal, la cual dio
como resultado 18 votos a favor, 6 en contra y 4 abstenciones, precisándose
que no se requería mayoría calificada para su aprobación, procediéndose,
además, a formular algunas reservas al respecto por parte de algunos
artículos de la citada legislación.
Así, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 61108 de la Constitución

Política del Estado de Zacatecas y 44109 de la Ley Orgánica de la Ley
Orgánica del Poder Legislativo del citado Estado, no existió ninguna violación
al procedimiento legislativo, ya que existió la iniciativa (I) de la Ley de
Hacienda por parte del Ejecutivo Estatal; el Dictamen (II) de la Comisión de
Presupuesto y Cuenta Pública; la Discusión (III) por parte de la LXII
Legislatura con quorum legal de 22 diputados; la votación y aprobación (IV)
del dictamen con 18 votos a favor, 6 en contra y 4 abstenciones, y finalmente
se ordenó su remisión (V) al mencionado Ejecutivo para su publicación.
De ese modo, no existió violación alguna al procedimiento legislativo ni al

principio de democracia deliberativa en perjuicio de la quejosa, pues la
emisión de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas se ajustó a los
parámetros constitucionales y legales establecidos para tal efecto. Por ende,
no se vulneraron de ninguna manera los derechos a la legalidad y seguridad
jurídica de la quejosa. Al respecto es aplicable la jurisprudencia P./J.
78/2006110.
Tampoco existió transgresión alguna al derecho de la publicidad que aduce

violado la quejosa, ya que conforme al artículo 8111 de la Ley Orgánica del
Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, el Diario de los Debates en donde
quedó asentada la discusión de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas,
es un registro público de información, de manera que la peticionaria de
108
“Artículo 61. Cuando un proyecto de ley sea presentado a la Legislatura, después de su primera lectura pasará
inmediatamente a la comisión legislativa que corresponda y se seguirá el procedimiento que la ley establece.
109
“Artículo 44. El procedimiento legislativo ordinario se conforma de las siguientes fases:
I. Iniciativa;
II. Dictamen de la comisión;
III. Discusión en el Pleno;
IV. Votación y aprobación; y
V. Remisión al Poder Ejecutivo”.
110
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, junio de 2006, página 7, de rubro:
“VALOR AGREGADO. EL PROCESO LEGISLATIVO QUE CULMINÓ CON EL DECRETO DE
REFORMAS Y ADICIONES A LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, PUBLICADO EN EL DIARIO
OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 1o. DE DICIEMBRE DE 2004, CUMPLE CON LOS REQUISITOS
PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 72 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS”.
111
“Artículo 8. La Legislatura instrumentará un registro de todas las sesiones que se denominará Diario de los
Debates, el cual será público con excepción de las discusiones y documentos relacionados con las sesiones privadas.
[…]”.
88
amparo tuvo a su alcance la consulta y verificación de la

información contenida en el citado diario con respecto a la Ley
de Hacienda, por lo que pudo conocer de manera precisa y
contundente la voluntad del órgano legislador al respecto. Por
identidad de razón cobra aplicación la jurisprudencia P./J. 51/2010112.
LEY PRIVATIVA
RESUMEN DE LOS MOTIVOS DE QUEJA
En una parte del concepto de violación décimo, la quejosa combate,

medularmente, que la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas en materia
de impuestos ecológicos constituye una norma privativa, en tanto que el
cobro de dichos impuestos se agota en realidad en un número
predeterminado de casos.
Así, lo cierto es que tanto los artículos reclamados de la Ley de Hacienda del
Estado de Zacatecas como el artículo 5, numeral I, del Decreto Gubernativo
mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas
para el ejercicio fiscal de 2017, son normas jurídicas que carecen de las
características de generalidad y abstracción, ya que en realidad se refieren a
personas individualmente determinadas, cuya vigencia –si bien parece de
tracto sucesivo– se agotaría en sus causas y motivos cuando el hecho
público y notorio del problema de las finanzas del Estado quede superado.
Máxime que en dicho Decreto se establecen excepciones a los denominados
Los sintetizados argumentos resultan infundados.
El análisis doctrinario de la jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia

de la Nación, en cuanto al concepto de leyes especiales contenido en el
artículo 13 de la Constitución, conduce necesariamente a estas conclusiones:
a) La ley es privativa, si la materia de que se trata desaparece después de

aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano;
b) La ley es también privativa cuando menciona individualmente

(nominalmente) a las personas a las que se va aplicar;
112
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXXI, abril de 2010, página 1599, de
rubro: “PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO QUE DIO ORIGEN AL DECRETO NÚMERO 187, POR EL
QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 25 Y 120 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO
LIBRE Y SOBERANO DE DURANGO. NO VULNERA LAS GARANTÍAS DE DEBIDO PROCESO Y
LEGALIDAD, NI LOS PRINCIPIOS EN QUE SE FUNDA LA DEMOCRACIA DELIBERATIVA”.
89
c) La ley no es privativa cuando se aplica sin consideración de especie o de

personas a todos los casos que previene;
d) La ley no es privativa cuando comprende a un determinado número de

individuos; y
e) Las leyes relativas a cierta clase de personas no son disposiciones

privativas, porque comprenden a todos los individuos que se encuentran o
lleguen a encontrarse en la clasificación establecida113.
A partir de las anteriores directrices, este Tribunal Constitucional ha precisado

la diferencia existente entre las leyes privativas y las leyes especiales. Las
leyes privativas se caracterizan porque se refieren a personas nominalmente
designadas, atendiendo a criterios subjetivos y por el hecho de que después
de aplicarse al caso previsto y determinado de antemano pierden su vigencia,
encontrándose prohibidas por el artículo 13 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, debido a que atentan contra el principio de
igualdad jurídica; mientras que las leyes especiales, aun cuando se aplican a
una o a varias categorías de personas relacionadas con hechos, situaciones
o actividades específicas, sí se encuentran investidas de las características
de generalidad, abstracción y permanencia, dado que se aplican a todas las
personas que se colocan dentro de las hipótesis que prevén y no están
dirigidas a una persona o grupo de ellas individualmente determinado,
además de que su vigencia jurídica pervive después de aplicarse a un caso
concreto para regular los casos posteriores en que se actualicen los
supuestos contenidos en ellas, no transgrediendo, por tanto, el citado
precepto constitucional. Estas consideraciones encuentran sustento en la
En ese contexto, los artículos 14 a 36 de la Ley de Hacienda del Estado

Zacatecas, no son una ley privativa proscrita por el artículo 13 de la
Constitución, dado que tanto los denominados impuestos ecológicos como
los estímulos y destino de los mismos, no desaparecen después de aplicarse
a los supuestos que les den origen, así como tampoco aluden
individualmente a una persona en concreto.
Ciertamente, la emisión de gases a la atmósfera y de contaminantes al suelo,

subsuelo y agua, así como el depósito o almacenamiento de residuos, son
hechos que al actualizarse darán origen a los impuestos contenidos en los
preceptos reclamados, de modo que no desaparecerán después de aplicarse,
113
Sala Auxiliar, Séptima Época, jurisprudencia, informe 1969, página 58, de rubro: “LEYES PRIVATIVAS,
CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE”.
114
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo VII, marzo de 1998, página 7, de rubro:
“LEYES PRIVATIVAS. SU DIFERENCIA CON LAS LEYES ESPECIALES”.
90
sino que se aplicarán cuantas veces se verifiquen por parte

de los sujetos que los realicen, sujetos que no se encuentran
determinados nominalmente, sino en forma genérica, ya que
con independencia de su actividad, al realizar los referidos
hechos se generará la obligación de pago de los impuestos mencionados, es
decir, no se atiende a aspectos subjetivos al establecerlos.
Por el contrario, la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, en los

numerales tildados de inconstitucionales, es una ley especial, porque, como
se dijo, se aplica a un número indeterminado de personas relacionadas
precisamente con los hechos relativos a la emisión de gases a la atmósfera y
de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, así como el depósito o
almacenamiento de residuos, pues estos acontecimientos se encuentran
investidos de las características de generalidad, abstracción y permanencia,
dado que se aplican a todas las personas que se colocan dentro de las
hipótesis que prevén y no están dirigidas a una persona o grupo de ellas
individualmente determinado, además de que su vigencia jurídica pervive
después de aplicarse a un caso concreto para regular los casos posteriores
en que se actualicen los supuestos contenidos en ellas.
Robustece la consideración previa, que el Decreto Gubernativo mediante el

cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el
ejercicio fiscal de 2017, se encuentra dirigido a un número indeterminado de
sujetos que, por una parte, sean contribuyentes de los denominados
impuestos ecológicos y, por otra parte, se ubiquen en los supuestos
normativos previstos en el citado decreto, lo que revela la generalidad,
abstracción e impersonalidad de la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas.
IRRETROACTIVIDAD
En otra parte del concepto de violación décimo, la solicitante de la tutela

federal aduce, en esencia, que los preceptos reclamados resultan
inconstitucionales, dado que se pretende afectar la situación jurídica creada
por la quejosa por su operación en el Estado de Zacatecas con anterioridad a
la Ley de Hacienda del citado Estado, es decir, se aplican en su perjuicio de
manera retroactiva.
Lo anterior, porque las disposiciones y ordenamientos federales que invocó

en su demanda de amparo, señaladamente las normas oficiales y aquellos
que en materia de derecho, además de que delimitan el marco jurídico que
rige actividades económicas de la quejosa aun realizándose en los límites
91
geográficos del Estado de Zacatecas, han creado situaciones jurídicas y han

otorgado derechos que no pueden ser vulnerados por una ley posterior como
lo es la Ley de Hacienda de la mencionada Entidad Federativa.
EXAMEN DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN
Los argumentos formulados devienen infundados.
El principio de irretroactividad de la ley se ha analizado por este Tribunal

Constitucional a partir de dos teorías. La primera de los componentes de la
norma y la segunda de los derechos adquiridos. Respecto a esta última, en
términos generales, esta Suprema Corte ha establecido que no es idónea en
materia tributaria en atención a que los contribuyentes no tienen el derecho
adquirido a pagar siempre sobre una misma base o tasa, porque contribuir a
los gastos públicos es una obligación de todos consagrada en la Constitución
y no un derecho adquirido. A este respecto es aplicable la jurisprudencia P./J.
105/99115.
De acuerdo con la teoría de los componentes de la norma, según lo dispuesto

en las jurisprudencias P./J. 87/97116 y P./J. 123/2001117, toda norma jurídica
contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza,
ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones
correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en
posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto
y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede
suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo.
Lo anterior acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia

son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta
forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una
disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden
presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de
la norma jurídica.
Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las

siguientes hipótesis:
115
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, noviembre de 1999, página 27, de
rubro: “CONTRIBUCIONES. LAS LEYES QUE LAS INCREMENTAN NO VIOLAN LA GARANTÍA DE
IRRETROACTIVIDAD”.
116
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo VI, noviembre de 1997, página 7, de
rubro: “IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE
LOS COMPONENTES DE LA NORMA”.
117
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIV, octubre de 2001, página 16, de
rubro: “RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE
LOS COMPONENTES DE LA NORMA”.
92
a) Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se

actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia
establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal
posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o
esa consecuencia sin violar el principio de irretroactividad, atento a que fue
antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los
componentes de la norma sustituida.
b) El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias

consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza
el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna
norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva.
c) También puede suceder que la realización de alguna o algunas de las

consecuencias de la ley anterior, que no se produjeron durante su vigencia,
no dependa de la realización de los supuestos previstos en esa ley, ocurridos
después de que la nueva disposición entró en vigor, sino que tal realización
estaba solamente diferida en el tiempo, ya sea por el establecimiento de un
plazo o término específico, o simplemente porque la realización de esas
consecuencias era sucesiva o continuada; en este caso la nueva disposición
tampoco deberá suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no
realizadas, por la razón sencilla de que éstas no están supeditadas a las
modalidades señaladas en la nueva ley.
d) Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por

diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la
norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya
realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar el
principio de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos
componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la
norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no
puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos
habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y,
consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su
relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan.
En la especie, tanto las normas oficiales mexicanas (NOM-001-SEMARNAT-

1996, NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004 y NOM-138-SEMARNAT/SSA1-
2012) a las que hacen referencia los artículos impugnados como la
legislación en materia ambiental (Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente, la Ley General de Cambio Climático, Ley General de
Bienes Nacionales, Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos) que adujo violada en su perjuicio la quejosa porque estimaba que
93
existe una violación al principio de invasión de esferas competenciales, lo

cual no fue así, no le otorgaban derecho alguno a no ser gravada
impositivamente que hubiera ingresado en su esfera jurídica y que implicara
que no existía la posibilidad de afectarla, además de que, como se ha dicho,
la teoría de los derechos adquiridos para evidenciar la retroactividad de una
norma no es aplicable al ámbito de la leyes tributarias.
Ahora, desde la teoría de los componentes de la norma, las disposiciones

reclamadas no lesionan el principio de irretroactividad previsto en el artículo
14 de la Ley Fundamental, ya que no regulan situaciones acontecidas
previamente a la entrada en vigor de la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas para el ejercicio fiscal de 2017, pues antes de dicho ejercicio no
existía ningún dispositivo legal que estableciera algún impuesto ecológico.
Esta Suprema Corte en la tesis aislada 1a. CXV/2013 (10a.) 118 y la doctrina
más autorizada al respecto (Albert Hensel), han establecido que el hecho
imponible consiste en el conjunto de presupuestos abstractos contenidos en
las normas tributarias materiales y cuya concreta concurrencia (realización
del hecho imponible) provoca la aplicación de determinadas consecuencias
jurídicas. El hecho imponible es el reflejo del concreto “hecho de la realidad”.
Sólo cuando se constate la existencia de hechos de la vida jurídica o
económica que puedan subsumirse en los presupuestos de hecho habrá
nacido una obligación tributaria; sólo entonces llega a nacer el crédito
tributario del Estado. Así, la actualización del hecho imponible tiene como
consecuencia el nacimiento de la obligación tributaria que se traduce en el
pago del tributo o contribución.
Los elementos del hecho imponible son dos: el objetivo y subjetivo. El

elemento objetivo se divide a su vez en tres aspectos: el material, el
espacial y el temporal. El aspecto material reside en el supuesto fáctico que
releva la riqueza que se quiere gravar y que origina el nacimiento de la
obligación tributaria. El aspecto espacial se refiere al lugar en donde se
aplicará la ley que establece el hecho imponible. El aspecto temporal gira en
torno al momento en que nace o surge la obligación tributaria, a partir de
cuándo produce sus efectos y cuál es la ley aplicable para su cumplimiento.
En el asunto que se examina, acorde a lo dispuesto en los artículos 14 al 33

de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, están obligadas al pago de
los impuestos por la emisión de gases a la atmósfera, por la emisión de
contaminantes al suelo, subsuelo y agua, así como por el depósito o
almacenamiento de residuos, las personas físicas, morales o unidades
118
Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XIX, abril de 2013, tomo 1, página 960, de
rubro: “HECHO IMPONIBLE Y SUPUESTO NORMATIVO DE RETENCIÓN. CONCEPTOS DE”.
94
económicas que en el territorio de dicha Entidad Federativa

que realicen las referidas actividades gravadas.
En los mencionados preceptos encontramos los hechos

imponibles de los referidos impuestos, consistentes en que los sujetos
(personas físicas, morales o unidades económicas, elemento subjetivo)
realicen un determinado acto (emisión, depósito o almacenamiento, aspecto
material del elemento objetivo) de un elemento en específico (gases,
sustancias contaminantes o residuos, aspecto material del elemento
objetivo) generados a partir de alguna actividad realizada en un específico
lugar (territorio del Estado de Zacatecas, aspecto espacial del elemento
objetivo), a partir de un momento determinado, ejercicio fiscal de 2017 en el
cual entró en vigor la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas (aspecto
temporal).
De ese modo, del simple análisis que se realice a los preceptos impugnados
se advierte que establecen un supuesto y una consecuencia, esto es, cuando
se emitan gases a la atmósfera o contaminantes al suelo, subsuelo o agua,
así como se depositen o almacenen residuos, en el territorio del Estado de
Zacatecas, y que lo afecten los sujetos que hayan realizado dichos supuestos
tendrán la obligación de pago de los impuestos respectivos. Por ende, no
existe violación alguna al principio de irretroactividad de la ley.
CONFIANZA LEGÍTIMA
En el concepto de violación noveno la solicitante de la tutela federal aduce,

fundamentalmente, que las disposiciones impugnadas violan el derecho a la
seguridad jurídica en relación con el principio de protección y confianza
legítima, pues de manera por demás arbitraria, injustificada y abrupta se
pretende cambiar la forma de funcionamiento de la industria de mi
representada (producción y venta de cerveza), so pretexto de superar una
crisis financiera del Estado de Zacatecas y afirmando que con ello se busca
reducir la realización de actividades que se consideran nocivas para el medio
ambiente.
Lo anterior es así, pues de forma súbita y sin la debida planeación respecto

del posible impacto económico que los llamados “impuestos ecológicos”
tendrían, las autoridades responsables pretenden que los contribuyentes
dedicados a diversos sectores de la industria que incurran en las prácticas
gravadas que pretenden desincentivar, modifiquen su proceso productivo a
fin de no incurrir en dichas contribuciones.
95
Si bien se manifestó el fin de proteger al medio ambiente con los impuestos

mencionados, también se pasó por alto que varias de las actividades que se
pretenden desincentivar constituyen la base ineludible de la actividad de las
empresas en sus procesos productivos y parte de las principales actividades
económicas del Estado de Zacatecas, por lo que dejarlas de efectuar les
resulta prácticamente imposible, sin que con anterioridad a la entrada en
vigor, se hubiere gravado su ejercicio.
ANÁLISIS DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN
Los sintetizados motivos de queja resultan inoperantes.
Esta Segunda Sala, en la jurisprudencia 2a./J. 103/2018 (10a.)119, consideró

que el derecho a la seguridad jurídica, previsto en los artículos 14 y 16 de la
Constitución, tutela la prerrogativa del gobernado a no encontrarse jamás en
una situación de incertidumbre jurídica y, en consecuencia, en un estado de
indefensión; su esencia versa sobre la premisa consistente en “saber a qué
atenerse” respecto del contenido de las leyes y de la propia actuación de la
autoridad, tal y como se sostiene en la jurisprudencia 2a./J. 140/2017
(10a.)120.
Sin embargo, no debe entenderse en el sentido de que el orden jurídico ha de

señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una
de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares,
sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el correlativo
derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no
incurra en arbitrariedades.
De lo anterior, puede considerarse la confianza legítima como una

manifestación del derecho a la seguridad jurídica, en su faceta de interdicción
o prohibición de la arbitrariedad o del exceso, en virtud de la cual, en el caso
de que la actuación de los poderes públicos haya creado en una persona
interesada confianza en la estabilidad de sus actos, éstos no pueden
modificarse de forma imprevisible e intempestiva, salvo el supuesto en que
así lo exija el interés público.
Al respecto, cabe precisar que, atendiendo a las características de todo

Estado democrático, la confianza legítima adquiere diversos matices
119
Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 59, octubre de 2018, tomo I, página 847, de
rubro: “CONFIANZA LEGÍTIMA. CONSTITUYE UNA MANIFESTACIÓN DEL DERECHO A LA
SEGURIDAD JURÍDICA, EN SU FACETA DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD”.
120
Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 47, octubre de 2017, tomo II, página 840,
de rubro: “PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA FISCAL. SU CONTENIDO
ESENCIAL”.
96
dependiendo de si se pretende invocar frente a actos

administrativos o actos legislativos.
Sumado a lo expuesto, en la tesis aislada 2a. XXXIX/2017

(10a.)121, esta Segunda Sala estimó que el principio de confianza legítima en
relación con los actos legislativos, debe invocarse bajo la perspectiva de
irretroactividad de las normas consagrada en el artículo 14 de la Constitución,
porque pretender tutelar meras expectativas de derecho contra los actos
legislativos equivaldría a la congelación del derecho, a su inmovilización total
o parcial y el consecuente cierre definitivo a los cambios sociales, políticos o
económicos, lo cual sería contrario al Estado de derecho democrático y a la
facultad que, en éste, tiene el legislador de ajustar la norma a las cambiantes
necesidades de la sociedad y de la realidad.
Además, específicamente en el ámbito tributario, su diseño por vía de leyes

es facultad del Congreso de la Unión y, por ende, conlleva un margen amplio
de libertad de configuración, de modo que no existe un derecho
constitucionalmente tutelado para que el sistema tributario permanezca
inmodificable y estático, sino por el contrario, resulta indispensable para el
poder público adaptar la normativa fiscal al contexto económico, tanto
nacional e internacional, así como a las necesidades públicas.
Aunado a ello, la modificación de las normas tributarias tiene, por regla

general, un fin de interés público que es preponderante al interés particular de
cada contribuyente, pues con base en el principio de generalidad tributaria se
tutela el interés del Estado en la percepción de ingresos, que es un interés
público encaminado a atender necesidades sociales relevantes con amplio
respaldo o tutela constitucional, así como la necesidad de basar la
contribución de los ciudadanos para sostener los gastos públicos en criterios
de solidaridad.
Por tanto, la confianza legítima no tiene el alcance de oponer al legislador

meras expectativas de derecho para cuestionar la regularidad constitucional
de los actos en los que se determina el establecimiento, modificación o
supresión de regulaciones en materia de contribuciones, debido a la
imposibilidad del contribuyente de contar con la esperanza de que una tasa,
tarifa e incluso un régimen de tributación permanezcan inmodificables hacia
el futuro.
En ese orden de ideas, si ya se determinó que las disposiciones reclamadas

no transgreden en perjuicio de la quejosa el principio de irretroactividad de la
121
Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 40, marzo de 2017, tomo II, página 1387,
de rubro: “CONFIANZA LEGÍTIMA. SU APLICACIÓN EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO
RESPECTO DE ACTOS LEGISLATIVOS”.
97
ley previsto en el artículo 14 constitucional, entonces resulta que los

planteamientos relativos a que se viola el diverso principio de confianza
legítima se tornan inoperantes.
Una razón más para considerar inoperantes los conceptos de violación de

mérito resulta ser que los argumentos de la quejosa parten de una premisa
falsa, pues giran en torno a que se pretende cambiar la forma de
funcionamiento de la producción y venta de cerveza, lo cual, por una parte, es
una situación particular y, por otra, al analizar la competencia de las
facultades de la Federación y de los Estados, se concluyó que los preceptos
reclamados no establecen impuestos a la producción y consumo de cerveza.
FINES MERAMENTE RECAUDATORIOS
En el quinto concepto de violación la quejosa hace valer, fundamentalmente,

que los llamados impuestos ecológicos violentan los principios establecidos
para los fines extrafiscales en materia de salvaguarda al derecho humano al
medio ambiente, por lo que transgreden los artículos 4 y 25 de la
Constitución.
Ello, porque las autoridades responsables señalaron que el fin extrafiscal de

los citados impuestos es la protección al medio ambiente, así como la
consecuencia de la política ambiental; sin embargo, ese pretendido fin solo se
percibe por lo que se refiere a la denominación del “título” de los impuestos,
pero no resulta material, ni real ni concreto.
En efecto, de la lectura de la exposición de motivos, de la parte relativa al

“destino de los impuestos”, así como del texto de los preceptos reclamados y
de su objeto, se advierte que en realidad tienen un fin meramente
recaudatorio, ya que: los ingresos recaudados no serán destinados
exclusivamente a la protección del derecho humano al medio ambiente (I);
gravan una actividad por sí misma, en abierta contravención al artículo 25
de la Constitución (II) y, establecen un precio por contaminar (III).
Así, la creación de impuestos ecológicos evidentemente deriva de las

adversidades financieras del Estado de Zacatecas y no de la protección del
derecho humano al medio ambiente. Ello porque en la exposición de motivos
se manifestó que esa Entidad Federativa requería de implementar
mecanismos que incrementaran la recaudación, toda vez que es una de las
que menos aprovechamiento realiza de sus poderes tributarios.
Confirma lo anterior, la referencia a la reforma que se realizó a la Ley de

Coordinación Fiscal en 2007, de la que el Estado de Zacatecas se queja
98
porque se afectó particularmente los recursos de dicha

Entidad, pues es uno de los Estados donde la industria
minera obtiene mayor cantidad de metales preciosos, pero
cuya contribución es de carácter federal, por lo que no existe
retribución directa a la mencionada Entidad.
Abona a esa finalidad recaudatoria de los impuestos ecológicos, que en el

capítulo de “destino de los impuestos” de la exposición de motivos y de los
preceptos reclamados, se disponga que los ingresos que se obtengan de la
recaudación solo se destinarán de manera prioritaria, pero no única o
necesaria, a la atención del medio ambiente.
Así, los llamados impuestos ambientales no tienen el efecto de incentivar una

reducción en los contaminantes, ni están apoyados en un análisis del daño
ambiental a resarcir, ni hacen referencia a los cuerpos receptores para
asimilar la concentración de contaminantes, vaya, ni siquiera se ocupa en
definir qué es contaminante o nocivo en esos casos, como sí sucede en las
leyes generales emitidas por la Federación. En otras palabras, los impuestos
ecológicos no tienen congruencia con la protección al medio ambiente, pues
no buscan su protección, ni tampoco existió un intento por fundarlos y
motivarlos suficientemente.
Por otra parte, la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas omite estimular la
economía, tal y como lo ordena el artículo 25 constitucional, pues como se
señala en la exposición de motivos, su objetivo es evitar que los
contribuyentes que se dedican a esta actividad lo hagan sin límites. Máxime
que en dicha exposición de motivos no se insinúa tenga como motivo la
reparación o remediación de los efectos dañinos causados al ambiente.
Además, el legislador local en la exposición de motivos manifestó que los

instrumentos administrativos de control de emisiones de contaminantes no
atribuyen infracciones o delitos ecológicos a los agentes contaminantes, por
lo que consideró necesario emitir los instrumentos tributarios, pues son
eficientes para controlar la contaminación ambiental.
Sin embargo, los motivos señalados por el legislador carecen de fundamento

y motivo por lo siguiente:
La regulación propuesta por la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas no

repara el problema del que parte –no establecer infracciones y delitos
ecológicos–, pues los impuestos establecen ciertas cuotas, sin ocuparse de
castigar o desincentivar a los agentes contaminadores, ya que solo se
establece un precio para, por ejemplo, emitir gases a la atmósfera. O sea, la
99
consecuencia de emitir gases es el pago de una cantidad de dinero y no el

castigo a los agentes contaminadores.
Por otra parte, y a diferencia de lo indicado en la exposición de motivos de la

Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, la Ley General de Cambio
Climático, establece que se sancionará con multas económicas, fijadas entre
500 y 3,000 días de salario mínimo vigente en Ciudad de México, a los
responsables de fuentes emisoras de contaminantes, quienes tienen la
obligación de entregar un reporte a la Secretaría del Medio Ambiente y
Recursos Naturales. En caso de entregar información falsa, la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente aplicará una multa de 3,000 a 10,000 días
en salario mínimo indicado.
La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en su

artículo 171 prevé sanciones administrativas en caso de incumplimiento a sus
preceptos. Dichas sanciones pueden implicar multas –que van de los 30 a los
50,000 días de salario mínimo o de la unidad de medición aplicable–, la
cláusula temporal o definitiva, total o parcial del establecimiento, en caso de
incumplimiento de los plazos, medidas correctivas o de urgente aplicación; en
casos de reincidencia o desobediencia reiterada; asimismo, el arresto por 36
horas, decomiso de instrumentos o la suspensión o revocación de
concesiones o licencias, en caso de existir. Imponiéndose multas por cada
día que transcurra sin obedecer al mandato ordenado.
Dichas sanciones se imponen tomando en cuenta los daños que se hubieran

producido o puedan producirse en la salud pública; la generación de
desequilibrios ecológicos; la afectación a los recursos naturales o de la
biodiversidad y, en su caso, los niveles en que se hubieran rebasado los
límites establecidos en la norma oficial mexicana aplicable.
Por ello, los instrumentos administrativos de control de emisión de

contaminantes sí atribuyen infracciones o delitos ecológicos a los agentes
contaminadores, lo cuales, contrariamente a lo que se señala en la
exposición de motivos de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, no
son aplicables solo cuando el daño está hecho, sino también en casos
preventivos que buscan evitar el posible daño ecológico y ambiental.
Así, el impuesto de la emisión de gases contaminantes no fortalece la

conciencia y la responsabilidad ambiental de las personas, sino que le pone
un precio a la posibilidad de emitir gases a la atmósfera, pues respecto a los
fines extrafiscales aludidos por el legislador local, se encargan las leyes
generales emitidas por la Federación.
100
La misma conclusión se obtiene en el caso del impuesto al

depósito o almacenamiento de residuos, ya que su fin es
eminentemente recaudatorio y viola el artículo 25 de la
Constitución, al no incentivar conducta alguna que provea una
mayor protección al ambiente que las actividades que grava, considerando
que es posible que existan otros métodos diversos en procesos de
producción.
El indicado fin se corrobora no solo con la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas, sino con el Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan
estímulos fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal de 2017,
pues en él se señala que al ser los impuestos ecológicos nuevos
instrumentos jurídicos de recaudación de los que no existen antecedentes en
el país. Es decir, es evidente que más allá de la denominación, nada tienen
de ecológicos los citados impuestos, pues son recaudatorios.
Similares argumentos propone la peticionaria de amparo en una porción del

concepto de violación octavo, por lo que por economía procesal se tienen por
reproducidos como si a la letra se encontraren insertos.
EXAMEN DE LOS ARGUMENTOS PROPUESTOS
Los conceptos de violación formulados resultan infundados e inoperantes.
Para arribar a la anterior conclusión, es necesario traer a cuenta la exposición

de motivos de la iniciativa por la que se establecieron los preceptos
reclamados de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.
[…]
Impuestos Ecológicos:
La creación de los Impuestos Ecológicos que se proponen, se basa en la concurrencia

impositiva entre la federación y las entidades federativas. Esa concurrencia es la regla
general tratándose de la generalidad de la materia tributaria, en la medida que las
potestades que no están expresamente conferidas a la federación, se entienden
reservadas a los estados. Ello implica que al no existir exclusividad de la federación ni
en la CPEUM, ni en la Ley de Coordinación Fiscal para crear contribuciones
ambientales, las entidades federativas cuentan con la respectiva potestad tributaria para
hacerlo, lo que es propio de la concurrencia tributaria de que se trata, lo que se traduce
en la viabilidad jurídica de su implementación.
Existe concurrencia impositiva para el caso del impuesto ambiental que se propone toda
vez que, aunado a las concurrencias que existen entre la federación y el Estado de
Zacatecas en las materias de salud, protección al ambiente y educación, se suma la
concurrencia impositiva que prevalece en tanto, a nivel constitucional, no existe reserva
expresa para la federación en esta materia, ni restricción específica que impida el
ejercicio de la potestad tributaria del Estado de Zacatecas, como se muestra en las
101
siguientes consideraciones jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, cuya

voz indica:
COMPETENCIA CONCURRENTE. LA COLABORACIÓN FISCAL NO IMPLICA

DELEGACIÓN DE FACULTADES, SINO CONCURRENCIA DE LAS MISMAS.
ACUERDO A LA SECRETARIA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y AL
DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL PARA LA COLABORACIÓN
ADMINISTRATIVA DE ESTE ÚLTIMO EN MATERIA FISCAL FEDERAL. DIARIO
OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DEL DÍA VEINTIUNO DE DICIEMBRE DE MIL
NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES.
FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS

CARACTERÍSTICAS GENERALES.
Con la presente iniciativa en ningún momento se pretende invadir el ámbito de la

competencia federal en materia ambiental, pues el que nos ocupa prevé la imposición
de impuestos a la contaminación es de carácter concurrente, como se estableció
anteriormente, el cual se fortalece con lo establecido en los artículos de la Ley General
del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, siguientes:
[…]
Asimismo, el artículo 30 fracción III de la Ley General de Cambio Climático establece lo

siguiente:
Como se puede observar, queda totalmente fundado y motivado lo relativo a las

facultades para que el Estado de Zacatecas pueda implementar los impuestos
ecológicos que se describen en la presente iniciativa.
Lo expuesto al momento, nos permite establecer que el objetivo de estos Impuestos

Ecológicos es que el Estado cuente con recursos que le permitan atender su obligación
a la protección de la salud y a un medio ambiente sano para la población, de
conformidad con lo establecido por el artículo 4 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y 30 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano
de Zacatecas, que incentiven cambios en la conducta de las personas que favorezcan a
la salud pública.
En las generalidades de los citados impuestos se establece que le serán aplicables de

manera supletoria el Código de Biodiversidad del Estado de Zacatecas y demás
disposiciones vigentes en el estado en materia de derecho al medio ambiente, que no
sean contrarias a la naturaleza del derecho fiscal.
[…]
De la Emisión de Gases a la Atmósfera.
El medio ambiente es un derecho humano que está garantizado en normas

convencionales de las que México es parte, como el Protocolo de Kioto, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 12 párrafo 2,
inciso b; el Convenio de Viena para la Capa de Ozono (Entrada en vigor para México el
22 de septiembre de 1988); y el Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias
Agotadores de la Capa de Ozono (Entrada en vigor para México el 1 de enero de 1989).
De esta forma, el Protocolo de Kyoto -que enmienda a la Convención Marco de las

Naciones Unidas sobre Cambio Climático, formulada durante la Tercera Conferencia de
las Partes en 1997- en vigor desde 2005, firmado por 180 países, entre ellos México,
prevé la necesidad de reducir los gases que producen el efecto invernadero a niveles
cercanos a los existentes en el año 1990.
Con la entrada en vigor del Protocolo de Kyoto, México requiere de reformas

económicas basadas en el desarrollo económico sustentable, respetuoso del ambiente
102
y socialmente más justo. En su actual fase, y de acuerdo con el

principio de derecho ambiental internacional relativo a las
responsabilidades comunes pero diferenciadas de los países que
forman parte de la Convención, México tiene la responsabilidad de
generar un nuevo modelo económico de desarrollo, que implica la
promoción de una economía verde baja en carbón, un modelo de
crecimiento desvinculado lo más posible de la generación y emisión de gases de efecto
invernadero a la atmósfera, y que tienda a disminuir los daños a los habitantes de
nuestro país y al planeta en su conjunto.
En estos términos, México ha asumido los compromisos previstos en el Protocolo de

Kyoto, por lo que ha cumplido con la creación de un sistema nacional de estimación de
emisiones, conocido como Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto
Invernadero que, incluso, sigue las metodologías determinadas por el propio Protocolo.
México, desde el año 2007, cuenta también con el programa denominado “Estrategia
Nacional de Cambio Climático” y tiene compromisos internacionales para reducir las
emisiones de bióxido de carbono en 30% para el año 2020 y en 50% para el año 2050.
Esta H. Soberanía Popular, deberá coincidir con esta propuesta, bajo el criterio de que
Zacatecas debe contribuir y participar en los compromisos que la República ha
contraído para lograr una mejor calidad en nuestro medio ambiente que redunde en
mejor calidad de vida de los Zacatecanos.
Respecto de dicho inventario nacional de emisiones, cabe destacar que la Secretaría de

Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Federal presenta Informes Anuales
del Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) en el que se
integra la información de los gases contaminantes emitidos a la atmósfera.
De acuerdo con la más cualificada doctrina económica, en política ambiental son

necesarios los instrumentos administrativos y fiscales (command and control and
incentives bases), por lo que se hace inexcusable la implementación de normas
administrativas o registros administrativos que establezcan los parámetros de
contaminación permitidos por la autoridad administrativa, en el caso mexicano, es
relevante el papel que juegan las Normas Oficiales Mexicanas o los Registros que
tienen las Secretarías del sector tanto a nivel Federal como Estatal.
Los instrumentos administrativos permiten instrumentar mecanismos de control de

emisiones contaminantes sin que el agente contaminador cometa alguna infracción o
delito ecológico. Por eso es necesario que los instrumentos administrativos como las
Norma Oficiales Mexicanas, (NOMS) o, en el caso particular, el RETC en los niveles
Federal, Estatal y Municipal, se combinen con los instrumentos tributarios, pues, de esta
manera, los instrumentos fiscales serán eficientes en la persuasión de la contaminación
atmosférica y, además, permiten registrar o medir el nivel de contaminación que realiza
el contribuyente.
Es así que, para el establecimiento de este impuesto, se requiere la intervención de un

órgano técnico que mida las emisiones de bióxido de carbono y metano, y la autoridad
competente es la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno
Federal, por lo que se creó el RETC con fundamento en el artículo 111 de la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
En este mismo sentido, se requiere la autorización de la autoridad administrativa

Federal para la operación y funcionamiento de las fuentes fijas de jurisdicción Federal
que emitan gases o partículas sólidas o líquidas a la atmósfera, con fundamento en lo
dispuesto en el artículo 111 Bis de la Ley General mencionada.
Por otro lado, en atención a lo establecido en el artículo 109 Bis de la Ley General en
comento, la Secretaría, los Estados, el Distrito Federal –hoy Ciudad de México- y los
Municipios deberán integrar un registro de emisiones y transferencia de contaminantes
al aire, agua, suelo y subsuelo, materiales y residuos de su competencia, así como de
aquellas sustancias que determine la autoridad correspondiente.
103
De lo anterior deriva, que la Secretaría de Medio Ambiente y Aprovechamiento

Sustentable del Estado de Zacatecas, tenga facultades para integrar un registro de
emisiones y transferencia de contaminantes al aire en los bienes y zonas de jurisdicción
local, así como fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales,
comerciales o de servicios siempre que no estén comprendidos en el artículo 111 Bis de
la citada Ley General.
La información que se vierta en los registros será pública y declarativa, además se

integrará con datos y documentos contenidos en las autorizaciones, cédulas, informes,
reportes, licencias, permisos y concesiones que en materia ambiental se tramiten ante
la Secretaría o autoridad competente del Gobierno del Distrito Federal -hoy Ciudad de
México-, de los Estados y, en su caso, de los Municipios. En dicho sentido, por mandato
legislativo (artículo 109 Bis, segundo párrafo de la Ley General), las personas físicas y
morales responsables de fuentes contaminantes están obligadas a proporcionar la
información, datos y documentos necesarios para la integración del registro. Dicha
información se integrará con datos desagregados por sustancia y por fuente, anexando
nombre y dirección de los establecimientos sujetos a registro.
De acuerdo con esta argumentación, cabe aclarar que la utilización del RETC a niveles
Federal, Estatal y Municipal, no transgrede el principio de reserva de ley tributaria.
Respecto a los Registros Estatales y Municipales, el artículo 109 Bis de la Ley General
que hemos citado, establece en la distribución de competencias la concurrencia a las
Entidades Federativas para prevenir y controlar la contaminación provocada por las
emisiones de humos, gases, partículas sólidas, ruido, vibraciones, energía térmica o
lumínica, olores, generados por establecimientos industriales, así como por fuentes
móviles que circulen en la entidad.
Con los argumentos jurídicos señalados en los párrafos que anteceden, se acredita que
el Estado de Zacatecas es competente para sentar las bases en prevención y control de
la contaminación del aire, agua y suelo de conformidad con la Ley General multicitada.
En este mismo sentido, el Estado de Zacatecas está facultado para establecer las bases
de la prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas
que funcionen como establecimiento industriales y por fuentes móviles, que conforme a
lo establecido en la Ley General, no sean de competencia Federal.
Lo anterior revela la necesidad imperiosa y urgente de que el Estado de Zacatecas

implemente acciones que contrarresten el efecto nocivo que tienen las actividades
contaminantes en las que se emiten gases a la atmósfera y que afectan a los habitantes
y el ambiente de la Entidad.
A nivel nacional, las políticas ambientales se han orientado al establecimiento de

estímulos y subsidios para reducir la contaminación ocasionada por las actividades
humanas, o bien, a la imposición de sanciones y multas cuando tales límites se
exceden. Asimismo, dichas sanciones y multas se establecen cuando el desastre, el
daño o la afectación ambiental, en ocasiones irreparable, se produce.
Es importante señalar a esta H. Legislatura, que con fecha 6 de junio de 2012 se

publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Cambio Climático,
constituyendo una ley innovadora que da a México un marco para coordinar las
capacidades de los tres órdenes de Gobierno, del sector privado y de la sociedad civil,
para hacer frente a los efectos del calentamiento global, a los cuales nuestro país es,
particularmente, vulnerable.
En consecuencia, en este proyecto se toman en cuenta las disposiciones contenidas en

los artículos siguientes, en los que se establecen y fijan las siguientes potestades:
Potestad para establecer fondos y para elaborar atlas estatal de riesgo
[…]
104
Potestad para establecer Registros
La Ley General de Cambio Climático, en comento, establece en el

artículo 75 que:
[…]
Potestad para establecer fondos y para elaborar atlas estatal de riesgo
[…]
Potestad Tributaria y recaudatoria de las entidades federativas
[…]
Potestad para establecer Registros
La Ley General de Cambio Climático, en comento, establece en el artículo 75 que:
[…]
En este mismo sentido, el artículo 77 de la Ley General de Cambio Climático establece

que
[…]
Y el artículo 87 de la mencionada Ley, señala que:
[…]
De la lectura de los citados dispositivos de Ley, podemos observar que se define un

nuevo marco institucional, muy importante en nuestro País, que establece la
concurrencia competencial de la Federación, Entidades Federativas y Municipios en la
aplicación de políticas y de medidas en materia de cambio climático, que otorga plena
potestad a las entidades federativas para promover reformas legales y
administrativas con el objeto de lograr una mayor recaudación para apoyar la
implementación de acciones para enfrentar las circunstancias que surjan motivo del
cambio climático. No obstante, la facultad impositiva del Estado, como Potestad
Constitucional concurrente, la tiene el Estado como ha quedado motivado en líneas
anteriores.
Por otra parte, cabe señalar que este impuesto pretende gravar las emisiones de gases
a la atmósfera siguientes: bióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluoro-
carbonos, perfluoro-carbonos y hexafluoruro de azufre, los dos primeros tienen una
mayor incidencia en cuanto al volumen de emisiones y, por tanto, por lo que, hace al
efecto contaminante de los mismos.
En términos de todo lo antes expuesto con anterioridad, es que se propone la creación

de la contribución de "Emisiones de Gases a la Atmósfera", consistente en fortalecer la
concienciación y la responsabilidad ambiental de las personas físicas, morales y
unidades económicas que realizan actividades empresariales, que repercuta en favor
del desarrollo sustentable.
Para precisar el alcance y naturaleza de esta contribución, es importante destacar a

esta H. Soberanía, que es precisamente la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente la que establece que se debe elaborar y actualizar un Registro
de Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC), al que ya se ha hecho
referencia en párrafos precedentes. Éste, se debe integrar con los reportes de las
emisiones y transferencias de contaminantes realizados por las industrias sujetas a
regulación federal y por las sujetas a regulación estatal y/o municipal (Ley General del
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, por sus siglas LGEEPA, artículo 109
105
bis), para que se integre la base de datos nacional, la Federación y los Estados y/o
Municipios podrán firmar acuerdos de colaboración para la transferencia de la
información.
La LGEEPA establece qué industrias están bajo jurisdicción Federal, y el resto lo está
bajo jurisdicción Estatal o Municipal (Art. 111 bis), el mismo artículo declara la existencia
de un Reglamento que establecerá los subsectores industriales pertenecientes a las
ramas industriales mencionadas en el artículo y que estarán sujetos a la legislación
federal en materia de emisiones.
En el artículo 113 de la LGEEPA se establece que en las emisiones a la atmósfera se

deben acatar los límites definidos por los reglamentos o las Normas Oficiales Mexicanas
y el Artículo 111 faculta a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por
sus siglas: “SEMARNAT”, para expedir Normas Oficiales Mexicanas para establecer los
límites máximos permisibles de emisiones y los umbrales emisiones y/o concentración
para que una empresa esté obligada a reportar sus emisiones al RETC Federal o
Estatal/Municipal. También el artículo 18 del Reglamento de la LGEEPA establece que
las substancias sujetas a reporte y sus umbrales serán definidas en normas oficiales
mexicanas.
De esta manera, la actualización de las listas de sustancias químicas a ser reportadas al

RETC y los umbrales de reporte se establecerán en Normas Oficiales Mexicanas, lo que
permite incorporar de manera más ágil a la normatividad, los avances del conocimiento
científico sobre los potenciales daños a la salud y los ecosistemas.
Por su parte, las Normas Oficiales Mexicanas que definen que substancias deben
reportarse y sus umbrales de reporte, lo deben hacer con base a los criterios de:
persistencia ambiental, bioacumulación, toxicidad, teratogenicidad, mutagenicidad o
carcinogenicidad y, en general, por sus efectos adversos al ambiente. Estos umbrales
consisten en un compromiso sustentado en criterios técnicos entre el impacto potencial
en la salud o el ambiente de una sustancia química y las cargas que se le imponen a la
industria y a las agencias reguladoras para generar y mantener el RETC. Las sustancias
químicas a reportar y sus umbrales están establecidas en la NMX-AA-118-SCFI-2001.
Cada sustancia tiene su umbral específico, por lo que una empresa deberá incluir en su
informe anual, llamado Cédula de Operación Anual (COA) cada una las sustancias que
emita o transfiera y que se encuentren enlistadas en la NMX-AA-118-SCFI-2001 y que
excedan los umbrales correspondientes. En la actualidad son 104 compuestos químicos
y la norma están en proceso de revisión durante el cual se pueden agregar más
compuestos.
Elementos del Impuesto Sobre Emisiones de Gases a la Atmósfera.
De acuerdo con todo lo anterior, con la adición a la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas que se propone, se establece como OBJETO de este Impuesto las emisiones
de gases a la atmósfera generadas en las actividades comerciales o industriales que la
propia Ley define.
La propuesta de decreto establece cuáles son los gases que se considerarán como
sustancias contaminantes de la atmósfera, esto es, bióxido de carbono, metano, óxido
nitroso, hidrofluoro-carbonos, perfluoro-carbonos y hexafluoruro de azufre, lo cual
atiende a su peligrosidad en la salud de las personas, a las altas cantidades de emisión
y a su elevada contribución a que se genere el efecto invernadero.
El impuesto se pagará aplicando la cuota de 250 pesos a cada tonelada de emisiones

registradas.
Esta cuota es congruente con la establecida a nivel internacional para gravámenes de

esta índole y refleja el daño generado, en términos monetarios, de cada tonelada de
gases emitida a la atmósfera (o, igualmente, el beneficio en términos monetarios que la
sociedad deja de percibir por cada tonelada de gases emitida a la atmósfera). Para
106
determinar el monto del impuesto, se empleó un análisis del

beneficio neto derivado de una serie de estrategias para reducir las
emisiones de gases.
Cabe señalar que la contribución no es onerosa si consideramos que

estudios de Derecho Comparado, indican que en otros países se
prevé el cobro de un impuesto semejante conforme a lo siguiente:
CANADÁ
La Columbia Británica estableció en julio de 2009 un impuesto sobre el carbono de 15
$CAN (alrededor de 9,65 €) por tonelada de CO2 que fue aumentando gradualmente
5$CAN cada año hasta los 30$CAN, (sobre 19.30 €) en el año 2012.
DINAMARCA
La tasa ascienda a 12 euros (en promedio) por tonelada de CO2, con tasas reducidas
para algunas industrias.
SUIZA
La cuota es una cantidad de 12 francos por tonelada de CO2, (7,91 €) en 2008, 24
francos, (15.82 €) en 2009, 36 francos (23.72 €) en enero del año 2010.
AUSTRALIA
La cuota del impuesto es de 23 dólares locales (alrededor de 25 dólares) por emisión de
una tonelada de dióxido de carbono a partir del 1 de julio del año 2012.
Es base de este impuesto la cuantía de carga contaminante de las emisiones gravadas

que se realicen desde la o las instalaciones o fuentes fijas expresadas en toneladas.
Para la determinación de la base imponible el contribuyente la determinará mediante

medición o estimación directa de las emisiones que genere o, en su caso, se tomará
como referencia el último Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes
(RETC) de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno
Federal, así como de los reportes de emisiones del Registro Estatal de Emisiones a
cargo de la Secretaría del Agua y Medio Ambiente.
Para la determinación de las toneladas emitidas, el contribuyente realizará la conversión

de los gases objeto de este impuesto en Bióxido de Carbono (CO2), multiplicando la
tonelada del tipo de gas emitido por el factor relacionado conforme a la tabla siguiente:
Gases efecto
Composición molecular Equivalencia co2
invernadero
Bióxido de carbono CO2 1
Metano CH4 23
Óxido nitroso N2O 296
HFC-23 12,000
HFC-125 3,400
Hidrofluoro- HFC-134a 1,300
carbonos HFC-152a 120
HFC-227ea 3,500
HFC-236fa 9,400
HFC-4310mee 1,500
CF4 5,700
C2F6 11,900
Perfluoro-carbonos
C4F10 8,600
C6F14 9,000
Hexafluoro de
SF6 22,200
azufre
107
A cuenta de este Impuesto se harán pagos provisionales mensuales, que se

presentarán a más tardar el día 17 del mes siguiente que corresponda al mismo,
mediante los formularios que para esos efectos apruebe y publique la Secretaría.
Asimismo, se deberá presentar una declaración anual por este Impuesto a más tardar el
último día hábil del mes de marzo del siguiente año del ejercicio de que se trate, en la
que se podrán acreditar los pagos provisionales mensuales efectivamente pagados de
este impuesto del ejercicio que corresponda.
Lo anterior, sin perjuicio de las multas, responsabilidades o sanciones que establezcan

las disposiciones jurídicas aplicables en materia de equilibrio ecológico y protección al
ambiente, u otras responsabilidades penales, civiles o administrativas y demás
disposiciones que resulten aplicables por el riesgo de pérdida de vida humana, así
mismo por deterioro que causa a la salud pública y el daño al ambiente.
Se propone que los sujetos pasivos de este impuesto, sean las personas físicas,
morales o unidades económicas en el Estado que realicen los hechos generados de la
contribución, para dar muestra de la generalidad en el tributo al emitir gases a la
atmosfera, sin que tenga una carga o connotación de especificidad a sector alguno de
nuestra economía.
De igual manera en respeto a los principios de tributación establecidos en la CPEUM en

su artículo 31, fracción IV, se establecen con precisión, certidumbre y legalidad los
elementos de esta contribución, procurando en todo momento respetar de igual manera
los principios de proporcionalidad y equidad en el establecimiento de la contribución.
Para comprender la importancia de este impuesto en primer término debemos

considerar que la contaminación del suelo es una degradación de la calidad del suelo
relacionada con la presencia de sustancias químicas. Se define en términos generales
como el aumento en la concentración de compuestos químicos, de origen humano o
derivado de la actividad del hombre, que provoca cambios perjudiciales y reduce su
empleo potencial, tanto por parte de la actividad humana, como por la naturaleza.
Se habla de contaminación del suelo cuando se introducen sustancias o elementos de

tipo sólido, líquido o gaseoso que provocan un daño en las plantas, la vida animal y la
salud humana.
El suelo puede contaminarse de diversas formas: cuando se rompen tanques de

almacenamiento subterráneo, cuando se utilizan pesticidas, por filtraciones del
alcantarillado y pozos ciegos, o por acumulación de productos industriales o
radioactivos.
Los productos químicos que suelen relacionarse con la contaminación y que son de los
que comúnmente se encuentran en suelo y subsuelo incluyen derivados del petróleo,
solventes, pesticidas y otros metales pesados. Este fenómeno está vinculado muy de
cerca con el grado de industrialización e intensidad del uso de productos químicos.
Las consecuencias por la presencia de químicos en el suelo y subsuelo afecta en un

primer momento a las plantas, pues éstas se encuentran en contacto directo con el
suelo. Así pues, las plantas a través de sus raíces pueden absorber las sustancias
nocivas lo que les ocasiona la muerte. Si un animal consume hierba contaminada por
efecto del suelo corre el riesgo de enfermar y dependiendo del tipo y cantidad de
contaminantes puede morir. Cabe señalar que los animales, en el caso de Zacatecas
típicos de la región como los tuzos y perritos de la pradera, pueden entrar en contacto
directo con el suelo contaminado al excavar sus madrigueras, por lo que es posible que
los contaminantes se inhalen a través del polvo.
108
Ahora bien, es posible que el metabolismo de los microorganismos

que habitan en el suelo se altere y esto provoque consecuencias en
las cadenas alimentarias, con efectos graves en las especies
depredadoras.
Al ser Zacatecas un productor Agrícola corre un riesgo más, pues si

un suelo agrícola está contaminado, ocasiona que los cultivos se pudran y de esta
manera disminuye el rendimiento de los cultivos y el suelo pierde su protección natural
contra la potencial erosión.
De acuerdo con el tipo de contaminante al que una persona se expone, puede contraer
alguna enfermedad. Por ejemplo, el plomo, el cromo, los pesticidas y los herbicidas son
potentes cancerígenos, y el benceno tiene incidencia en algunos casos de leucemia.
Otros efectos dañinos consisten en fatigas, dolores de cabeza, náuseas, irritación en los
ojos y erupciones en la piel, pero es importante considerar que la exposición directa al
suelo contaminado con sustancias muy tóxicas puede ocasionar la muerte.
Al emitirse al suelo y subsuelo sustancias contaminantes nocivas se afecta la salud de

los seres humanos por medio del contacto directo con el suelo o bien, por inhalación de
los contaminantes vaporizados o elevados por ventiscas suspendiéndolas en el aire.
Asimismo, hay probabilidades de contraer enfermedades cuando las sustancias se
infiltran desde el suelo hacia las fuentes de agua subterránea usadas para el consumo.
Ahora bien, para atender los problemas de salud, al campo, a la infraestructura, la

educación entre otros, es necesario que el estado cuente con recursos que le permita
atender estas obligaciones como consecuencia de la contaminación citada, motivo por
el cual se propone la creación del Impuesto a la Emisión de Contaminantes al Suelo,
Subsuelo y Agua, lo que redundará de igual forma a la responsabilidad sobre el manejo
de diversas sustancias que ocasionan un daño a la salud y al medio ambiente el cual
será aplicable a las personas físicas, las personas morales, así como las unidades
económicas que en el territorio del Estado de Zacatecas, independientemente del
domicilio fiscal del contribuyente, bajo cualquier título, por sí mismas o a través de
intermediarios, realicen esa emisión de contaminantes.
En cuanto a este impuesto se determinó la base considerando las Normas Oficiales

Mexicanas siguientes:
NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012: “Límites máximos permisibles de hidrocarburos en

suelos y lineamientos para el muestreo en la caracterización y especificaciones para la
remediación”;
NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004: “Que establece criterios para determinar las

concentraciones de remediación de suelos contaminados por arsénico, bario, berilio,
cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio”,
NOM-001-SEMARNAT-1996: “Que establece los límites máximos permisibles de

contaminantes en las descargas residuales en aguas y bienes nacionales”
Concluyendo señalar como base la cantidad en metros cuadrados de terreno o metros

cúbicos de agua afectados según corresponda, con sustancias contaminantes que se
emitan o se viertan desde la o las instalaciones o fuentes fijas expresadas según sea el
caso en:
 Para suelo y subsuelo en miligramos por kilogramo, base seca, obtenidos de

muestras que se realicen conforme a las Normas Oficiales Mexicanas en cada
cien metros cuadrados de terreno, de acuerdo a lo siguiente:
Previendo esta iniciativa de ley, que las muestras para determinar la cantidad de
miligramos por kilogramo, base seca por cada cien metros cuadrados de terreno, se
109
obtendrán conforme a la NORMA Oficial Mexicana NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012:

“Límites máximos permisibles de hidrocarburos en suelos y lineamientos para el
muestreo en la caracterización y especificaciones para la remediación”.

De igual manera se prevé en esta iniciativa de ley, que Las muestras para determinar la
cantidad de miligramos por kilogramo, base seca por cada cien metros cuadrados de
terreno, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-147-
SEMARNAT/SSA1-2004: “Que establece criterios para determinar las concentraciones
de remediación de suelos contaminados por arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo
hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio”.
 Para agua en miligramos en litros, que se presenten por cada metro cúbico, con
base en lo siguiente:
Previendo esta iniciativa de ley que las muestras para determinar la cantidad de
miligramos por litro por cada metro cúbico de agua, se obtendrán conforme a la Norma
Oficial Mexicana NOM-001-SEMARNAT-1996: “Que establece los límites máximos
permisibles de contaminantes en las descargas residuales en aguas y bienes
nacionales”
Para efectos de este Impuesto, se entenderá que los valores presentados representan
una unidad de contaminantes en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de
agua afectados según corresponda.
El impuesto se causará aplicando los equivalentes y cuotas siguientes:
 Suelo y subsuelo: una cuota impositiva por el equivalente a 25 pesos por cada
cien metros cuadrados afectados con las sustancias contaminantes.
 Agua: Contaminantes en aguas residuales básicos y en aguas residuales,

ocasionado por metales pesados y cianuros, una cuota impositiva por el
equivalente a 100 pesos por cada metro cúbico afectado con las sustancias
contaminantes.
Dado que existen contaminantes complejos por su composición se prevé que si el suelo,
subsuelo o agua fueron contaminados con dos o más sustancias de las mencionadas la
cuota se pagará por cada contaminante.
Asimismo para el caso de suelo y subsuelo, por los excedentes en contaminantes en

miligramos por kilogramo, base seca, que se presente por cada cien metros, se deberá
aplicar una cuota de 25 pesos por cada unidad de medida entera o fracción adicional de
contaminantes.
En cuanto a los excedentes en contaminantes en miligramos en litro que se presenten

por metro cúbico, se deberá aplicar una cuota de 100 pesos por cada unidad de medida
entera o fracción adicional de contaminantes.
morales o unidades económicas en el Estado que realicen Emisión de Contaminantes al
Suelo, Subsuelo y Agua objeto de la contribución, para provocar así la generalidad en el
tributo sin que tenga una carga o connotación de especificidad a sector alguno de
nuestra economía.
De igual manera, en respeto a los principios de tributación establecidos en la CPEUM

en su artículo 31, fracción IV, se establecen con precisión, certidumbre y legalidad los
elementos de esta contribución, procurando en todo momento respetar de igual manera
los principios de proporcionalidad y equidad en el establecimiento de la contribución.
110
Impuesto al Depósito o Almacenamiento de Residuos
Dentro de los problemas sociales de nuestro País, en la actualidad

uno de los principales es el manejo adecuado de residuos en
cualquiera de sus formas y de sus clasificaciones, desde el año 2003
se emitió la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos que regula la prevención de la generación, la valorización y la gestión integral
de los residuos peligrosos, de los residuos sólidos urbanos y de su manejo especial,
además señala distintas acciones de la prevención de la contaminación y remediación
de sitios con dicha clase de residuos. En México, según datos reportados por el portal
de “Centro Mexicano de Derecho Ambiental” A. C., se producen 10 millones de metros
cúbicos de basura cada mes depositados en más de 50 mil tiraderos de basura legales
y clandestinos.
El problema es cada vez más grave porque ha aumentado la actividad industrial y

genera muchos productos que son tóxicos o muy difíciles de incorporar a los ciclos de
los elementos naturales, por sus características y composición. En no pocas ocasiones
los productos químicos acumulados en vertederos, que después han sido recubiertos de
tierra y utilizados para construir viviendas sobre ellos, han causado serios problemas en
las viviendas y en la salud de las personas.
Hasta hace poco tiempo los residuos sin importar su tipo o clasificación se depositaban,
sin más, en vertederos, ríos, mares, lotes baldíos, terrenos abandonados o cualquier
otro lugar que se encontrara cerca. En las sociedades agrícolas y ganaderas se
producían muy pocos residuos no aprovechables. Con la industrialización y el
desarrollo, han aumentado la cantidad y variedad de residuos que se generan.
Durante varios decenios los residuos se han seguido eliminando por el simple sistema
del vertido. Se hacía esto incluso con la cada vez mayor cantidad de sustancias
químicas tóxicas que se producen. Pero se han ido comprobando, con el transcurso del
tiempo, las graves repercusiones para la higiene y la salud de las personas, las plantas,
los animales, y los importantes impactos negativos sobre el ambiente que tiene este
sistema de eliminación de residuos.
En este contexto para efectos ejemplificativos, la industria minera genera residuos que
comúnmente se denominan relave (jale o cola) que son un conjunto de desechos
tóxicos derivados de los procesos mineros de la concentración de minerales,
usualmente constituido por una mezcla de rocas molidas, agua y minerales de ganga, (o
sin valor comercial), aunque también se encuentran bajas concentraciones de metales
pesados, tales como, cobre, plomo, mercurio y metaloides como el arsénico.
Los procesos de recuperación de minerales son solo parcialmente eficientes y por tanto,
un porcentaje de los minerales que se desea extraer, permanece en los jales mineros.
Estos procesos de recuperación o extracción de minerales también pueden concentrar
minerales no deseados.
Los relaves contienen altas concentraciones de químicos y elementos que alteran el

medio ambiente, por lo que deben ser transportados y almacenados en «tranques o
depósitos de relaves» donde lentamente los contaminantes se van decantando en el
fondo y el agua es recuperada mayoritariamente, y otra parte se evapora. El material
queda dispuesto como un depósito estratificado de materiales sólidos finos. El manejo
de relaves es una operación clave en la recuperación de agua y para evitar filtraciones
hacia el suelo y napas subterráneas, ya que su almacenamiento es la única opción.
Para obtener una tonelada de concentrado se generan casi 30 toneladas de relave o
residuos.
Como resultado de los procesos de molienda, las grandes rocas que contienen los
minerales se convierten en las partículas pequeñas de los jales mineros. Estas
partículas de material fino a medio (limoso arenoso), de los jales mineros ahora pueden
fácilmente ser suspendidas en la atmósfera mediante la acción del viento y ser
dispersadas a través del medio ambiente en forma de partículas de polvo. Este polvo de
111
los jales mineros puede contener altas concentraciones de materiales potencialmente

peligrosos.
Debe considerarse que el polvo de los jales mineros puede afectar la salud humana por
sus características físicas (p.ej., las partículas de tamaño pequeño se inhalan y
depositan en los pulmones de forma más eficiente), y porque este polvo contiene una
cantidad de substancias que son potencialmente peligrosas. Algunos contaminantes
son más bioaccesibles (solubles en los fluidos humanos y disponibles para ser
absorbidos por el cuerpo), que otros y tienen un mayor potencial para causar problemas
de salud.
Las personas pueden ser expuestas a los contaminantes en los jales mineros a través
de:
 El contacto con la piel

 La ingestión (comer polvo)
 La inhalación (respirar polvo)
En materia de residuos sólidos urbanos en el Estado de Zacatecas no hay labores

fundamentales para el tratamiento y disposición final de residuos sólidos, la
infraestructura con la que contamos se llama “Tiraderos” y en algunos casos “Rellenos
Sanitarios Municipales”, lo que conforma no sólo la práctica insuficiente del cuidado
ambiental, perjudicando de manera inmediata a la población, que en no pocos casos, se
encuentra viviendo a poca distancia de estos depósitos de basura y a largo plazo daña
el ecosistema , de ahí la necesidad de contar con recursos fiscales que permitan
atender estas obligaciones de gasto en atención a la salud e infraestructura para un
mejor ambiente.
Partiendo de la definición de residuo prevista en el artículo 3 fracción XXXII de la Ley

General del Equilibrio y la Protección al Ambiente que señala como residuo cualquier
material generado en los procesos de extracción, beneficio, transformación, producción,
consumo, utilización, control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente
en el proceso que lo generó.
En este contexto, el Impuesto que nos ocupa plantea como sujetos a las personas
físicas y morales, así como las unidades económicas sean o no residentes en el Estado
de Zacatecas, generadoras del residuo y que por sí mismas o a través de intermediarios
depositen o almacenen residuos en vertederos públicos o privados.
Es base gravable para este impuesto la cantidad en tonelada de residuos depositados o

almacenados en vertederos públicos o privados, situados en el Estado de Zacatecas
generados durante un mes de calendario o fracción del mismo.
El impuesto al depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privado

se causará aplicando una cuota de 100 pesos por tonelada de residuos depositados o
almacenados en vertederos públicos o privados.
morales o unidades económicas en el Estado que en razón de sus actividades realicen
el Depósito o Almacenamiento de Residuos objeto de la contribución, para provocar así
la generalidad en el tributo sin que tenga una carga o connotación de especificidad a
sector alguno de nuestra economía.
De igual manera como en otras fuentes de tributación propuestas en esta iniciativa, en

respeto a los principios de tributación establecidos en la CPEUM en su artículo 31,
fracción IV, se establecen con precisión, certidumbre y legalidad los elementos de esta
contribución, procurando en todo momento respetar de igual manera los principios de
proporcionalidad y equidad en el establecimiento de la contribución.
Extra fiscalidad y Destino de los impuestos de los Impuestos Ecológicos:
112
La implementación de contribuciones de carácter ecológico, deben ir

acompañadas de un fin extrafiscal, motivo por el cual en la iniciativa
de Ley que se propone contempla lo siguiente:
- Para efectos de lo establecido en las Secciones III, IV y V del

Capítulo I de la iniciativa de Ley cuando exista una disminución de
los contaminantes objeto de los impuestos, sea de un 20% o más entre un año y otro,
se efectuará una reducción en un 20% del impuesto que le corresponda pagar en el
ejercicio inmediato siguiente en el que se observe la disminución.
- Para la procedencia del estímulo los contribuyentes deberán acreditar ante la

Secretaría, las reducciones efectivas, a través de la documentación que contable y
jurídicamente sea procedente.
Destino de los impuestos:
Los ingresos que se obtengan de la recaudación de los Impuestos Ecológicos, se

destinarán prioritariamente, a las áreas de mayor afectación ambiental y de rezago
económico e incluirán las de coinversión con el Gobierno Federal o algún otro
mecanismo financiero que permita potenciar estos recursos, en los rubros siguientes:
I. Obras, infraestructura y operación de los servicios de salud;
II. Obras, infraestructura, mejoramiento o restauración del equilibrio ecológico;
III. Acciones estatales de inspección y vigilancia de fuentes fijas de contaminantes y de

cumplimiento de las disposiciones ambientales aplicables;
IV. Desastres Naturales, contingencias ambientales por sequías, ciclones, sismos, entre
otros; y
V. Vivienda, para reubicación de los habitantes de zonas de riesgo.
VI. Así como a las materias a que hace referencia la fracción II del artículo 8 de la Ley
General de Cambio Climático122.
[…]
De la extensa cita de la exposición de motivos de los preceptos reclamados

contenidos en la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, se advierte que
el legislador local tomo en consideración para emitirlos, lo siguiente:
a) Partió de la concurrencia impositiva entre la Federación y los Estados para

establecer impuestos ecológicos.
b) Estableció como objetivo de los impuestos ecológicos que el Estado de

Zacatecas contara con los recursos que le permitieran atender su obligación
de proteger la salud y el medio ambiente sano, prevista en el artículo 4 de la
Constitución.
c) En el caso del impuesto a la emisión de gases contaminantes a la

atmósfera, tomó en cuenta los diversos tratados internacionales existentes en
materia del derecho al medio ambiente. Asimismo, hizo alusión al Registro de
122
de 2016, pp. 9 a 11 y 13 a 29.
113
Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC), cuyos informes

anuales se presentan por la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos
Naturales; así como a la legislación nacional en la materia y a las
experiencias de derecho comparado.
d) Tratándose del impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo
y agua, señaló en términos generales en qué consiste la contaminación y la
situación que priva en el Estado de Zacatecas. También acudió a la
normativa administrativa nacional (normas oficiales mexicanas) por medio de
la cual se mide la contaminación.
e) Por lo que se refiere al impuesto al depósito o almacenamiento de

residuos, también acudió a la legislación general en materia federal; a la
situación que se presenta en el caso de sustancias generadas de
determinadas actividades industriales y a su toxicidad; a las enfermedades
que se presentan con motivo de dichas sustancias.
f) Señaló como fin extrafiscal adicional que cuando exista una disminución de
contaminantes objetos de los impuestos, en 20% o más entre un año y otro,
se efectuará una reducción en un 20% del impuesto que le corresponda
pagar en el ejercicio inmediato siguiente en el que se observe la disminución.
Estableciendo que debe acreditarse la reducción de dichos contaminantes
con los documentos idóneos.
g) Estableció que el destino de los ingresos recaudados prioritariamente se

dirigirían a las áreas de mayor afectación ambiental y de rezago económico,
buscando potenciar los ingresos mediante cualquier mecanismo financiero,
señalando los rubros a considerar.
Ahora, conforme a la jurisprudencia P./J. 18/91123, las contribuciones además

del propósito fiscal o recaudatorio para sufragar el gasto público pueden
servir accesoriamente como instrumentos eficaces de política pública que el
Estado tenga interés en impulsar, orientando, encauzando, alentando o
desalentando ciertas actividades o usos sociales, según se consideren útiles
o no, para el desarrollo armónico del país, mientras no se violen los derechos
fundamentales que rigen el tributo.
Así, conforme a la tesis aislada P. CIV/99124, la existencia de un fin extrafiscal,

entendido éste como un objetivo distinto al recaudatorio que se pretende
alcanzar con el establecimiento de una determinada contribución no puede
123
Octava época, Semanario Judicial de la Federación, tomo VII, junio de 1991, página 52, de rubro:
“CONTRIBUCIONES. FINES EXTRAFISCALES”.
124
Novena época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, diciembre de 1999, página 15, de
rubro: “CONTRIBUCIONES. LOS FINES EXTRAFISCALES NO PUEDEN JUSTIFICAR LA
VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICAS DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”.
114
convertirse en un elemento aislado que justifique la violación

a los principios de justicia tributaria consagrados por el
artículo 31, fracción IV, de la Ley Fundamental. Los fines
extrafiscales son exclusivamente otros elementos que debe
analizar el órgano de control para determinar la constitucionalidad o no de un
determinado precepto.
Además, de acuerdo con la jurisprudencia 1a./J. 46/2005, esta Suprema

Corte estableció que corresponde al legislador manifestar expresamente los
fines extrafiscales en el proceso legislativo de creación de una contribución125.
En ese contexto, contrariamente a lo que arguye la quejosa, en el caso

resultan palmarios los fines extrafiscales que se buscó por el legislador local
con el establecimiento de los preceptos reclamados.
Cierto, el creador normativo dentro de los motivos para emitir la Ley de

Hacienda del Estado de Zacatecas, señaló, de manera destacada, el fin
relativo a la protección del derecho fundamental a la salud y al medio
ambiente, previstos en los artículos 4 y 25 de la Constitución.
De esa manera, no es cierto, como lo afirma la peticionaria de amparo, que la

finalidad de los impuestos a la emisión de gases a la atmósfera y
contaminantes al suelo, subsuelo y agua, así como el impuesto de depósito y
almacenamiento de residuos, sea meramente recaudatoria; por el contrario,
el legislador local fue diáfano en señalar tanto en la exposición de motivos
como en el texto del artículo 6126 de la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas, que el objetivo y fin de los impuestos ecológicos es que dicha
Entidad Federativa cuente con recursos que le permitan atender su
obligación a la protección de la salud y a un medio sano para la
población. Obligación que encuentra anclaje en el artículo 2, apartado B,
fracción III127, de la Constitución Federal y que resulta correlativa al derecho a
125
Novena época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXI, mayo de 2005, página 157, de rubro:
“FINES EXTRAFISCALES. CORRESPONDE AL ÓRGANO LEGISLATIVO JUSTIFICARLOS
EXPRESAMENTE EN EL PROCESO DE CREACIÓN DE LAS CONTRIBUCIONES”.
126
“Artículo 6. El objetivo y finalidad de estos impuestos es que la Hacienda Pública del Estado cuente con
recursos que le permitan atender su obligación a la protección de la salud y a un medio ambiente sano para la
población, de conformidad con lo establecido por los artículos 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y 30 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, a través del establecimiento
de figuras impositivas que al mismo tiempo incentiven cambios en la conducta de los sujetos obligados para que
favorezcan a la salud pública”.
127
“Artículo. 2. La Nación Mexicana es única e indivisible.
[…]
B. La Federación, las entidades federativas y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los
indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas
necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y
comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la
obligación de:
[…]
115
la salud y al medio ambiente previsto en el numeral 4, párrafos cuarto y

quinto128, de la misma Ley Fundamental y que a nivel local se encuentra
previsto en los artículos 26, párrafo primero, y 30, párrafo primero 129, de la
Constitución de Zacatecas.
Así, la finalidad extrafiscal buscada con el establecimiento de los preceptos

reclamados y de los impuestos en ellos contenidos, no solo es nominal ni
únicamente se advierte de su denominación, sino que es real, material y
concreta, ya que encuentra asidero en los referidos preceptos de la
Constitución.
En efecto, la finalidad extrafiscal buscada con los impuestos contenidos en

las disposiciones reclamadas per se implica que lo que buscó el legislador
local no es propiamente recaudar ingresos, sino establecer una medida
legislativa para, por una parte, hacer efectivos los derechos a la salud y a un
medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar de las personas, además
de cumplir con su obligación de asegurar el acceso efectivo a los servicios de
salud y, por otra, cumplir con los compromisos internacionales celebrados por
el Estado mexicano para abatir el cambio climático; sin embargo, ello no
conlleva a que el legislador no haya previsto recaudar ingresos en razón de
que, por definición, toda contribución tiene inmersa esa finalidad.
La anterior conclusión se robustece si se atiende a que los impuestos

analizados, por una parte, buscan hacer efectiva la responsabilidad de los
sujetos destinatarios de los mismos de afrontar los costos de su actividad que
generen una afectación al medio ambiente y a la salud de la población, por lo
que en la medida en que se cumpla esta finalidad, si bien no se recaudarán
menos ingresos, sí se podrán destinar a rubros con ella relacionados en aras
de paliar la situación que se genera con motivo de su afectación; en cambio,
III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema nacional,
aprovechando debidamente la medicina tradicional, así como apoyar la nutrición de los indígenas mediante
programas de alimentación, en especial para la población infantil.
[…]”.
128
“Artículo 4. El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el desarrollo de la
familia.
[…]
Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La Ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los
servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad
general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución.
Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el
respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos
de lo dispuesto por la ley.
[…]”.
129
“Artículo 26. Todo individuo tiene derecho a la alimentación, la salud, la asistencia social, la vivienda, el
descanso, la cultura física, la práctica del deporte y la recreación; la protección de sus bienes, la paz y la seguridad
pública.
[…]
Artículo 30. Todo individuo tiene derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado y sano que propicie el
desarrollo integral de manera sustentable.
[…]”.
116
no obstante dicha finalidad, de no cumplirse ésta, los ingresos

a recaudar serían mayores y, por otra parte, que los sujetos
destinatarios de tales impuestos al disminuir los
contaminantes que se generen con motivo de sus actividades,
una vez que se haya acreditado ello, se reducirá porcentualmente el impuesto
a pagar en el ejercicio siguiente a esa disminución de contaminantes.
Con base en lo expuesto, la estructura de los impuestos a la emisión de

gases a la atmósfera y a la de contaminantes en el suelo, subsuelo y agua,
así como al depósito o almacenamiento de residuos, se encuentra
impregnada de la finalidad extrafiscal antes referida, ya que el legislador
consideró conveniente gravar la emisión de sustancias contaminantes y el
depósito y almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privados del
Estado de Zacatecas, tomando en cuenta los parámetros, procedimientos y
metodologías previstos en normas oficiales mexicanas, esto es, la base
imponible del gravamen permite modular la carga tributaria del contribuyente,
pues se aplicará la cuota respectiva a la cuantía de carga contaminante de
las emisiones generadas que se realicen desde la o las instalaciones o
fuentes expresadas en toneladas; a la cantidad en metros cuadrados de
terrero o metros cúbicos de agua afectados con sustancias contaminantes
que se emitan desde las instalaciones o fuentes fijas, así como a la cantidad
en toneladas de residuos.
De esa forma, pues, el legislador busca, por una parte, desde un punto de
vista negativo, que no se utilicen o que se utilicen en menor cantidad
determinados tipos de sustancias o que no se generen o que se generen en
menor medida determinado tipo de residuos en el desarrollo de las
actividades de los sujetos destinatarios de los impuestos analizados y, por
otra, desde una perspectiva positiva, que se paguen los costos por los sujetos
que emiten sustancias contaminantes o depositan o almacenan residuos, así
como, en su caso, reducir los referidos impuestos cuando exista una
disminución en su emisión, depósito o almacenamiento.
Así, inversamente a lo que alega la quejosa recurrente, los impuestos

contenidos en las disposiciones impugnadas no tienen como finalidad
principal la fiscal, sino solo de manera secundaria buscan recaudar ingresos,
pues su principal finalidad es extrafiscal, consistente en garantizar el derecho
a la salud y a un medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar de las
personas.
Máxime que en el caso, el legislador local para hacer efectivos los invocados
derechos, no solo con base en la Constitución Federal, sino incluso en los
mismos tratados internacionales a los que hizo alusión en su exposición de
117
motivos y en las leyes generales también invocadas, puede utilizar el sistema

tributario para allegarse de recursos que le permitan cumplir con tales
derechos y con su obligación de garantizarlos.
Tampoco asiste razón a la quejosa cuando manifiesta que la finalidad de los

impuestos contenidos en los numerales reclamados se advierte porque los
ingresos recaudados no serán destinados exclusivamente a la protección
del derecho humano al medio ambiente (I); gravan una actividad por sí
misma, en abierta contravención al artículo 25 de la Constitución (II) y,
establecen un precio por contaminar (III).
Por lo que se refiere al primer punto (I), carece de razón la impetrante de

amparo porque la premisa de partida de su argumento es inexacta y,
consecuentemente, su conclusión también, dadas las siguientes
consideraciones.
Esta Suprema Corte ha realizado una precisión conceptual a efecto de acotar

los ámbitos en que pueden contemplarse la vinculación entre fines fiscales y
extrafiscales, distinguiendo entre las contribuciones –medios– para allegarse
de recursos y éstos en sí mismos. Las contribuciones tienen fines fiscales y
extrafiscales. Los recursos derivados de esas contribuciones siempre tendrán
un fin distinto al fiscal. Estas razones encuentran fundamento en la
En adición a lo expuesto también debe distinguirse entre los fines fiscales o

extrafiscales de la contribución y el destino presupuestal de los recursos que
se obtienen por concepto de contribuciones. En efecto, de conformidad con el
artículo 73, fracción VII, constitucional, el Congreso de la Unión tiene la
facultad para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el
presupuesto. Esa necesidad en el establecimiento de la contribución
responde, por lo general, a exigencias fácticas de carácter social, económico
o de política pública que requieren ser satisfechas mediante la obtención de
recursos, lo que implica que tanto las contribuciones –con independencia de
sus fines fiscales o no– como los recursos que se obtienen de ellas deben
destinarse a cubrir el presupuesto de egresos, pues éste es el instrumento
normativo a través del cual se realiza el gasto público, cuyo fundamento se
encuentra en los artículos 31, fracción IV, y que se rige por los principios
previstos en el artículo 134 de la Constitución, siendo su contenido esencial
atender al bien común y a la justicia social. Esta interpretación se robustece
con lo dispuesto en el artículo 126 constitucional que prescribe una
130
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, septiembre de 2011, página 506,
de rubro: “FINES FISCALES Y EXTRAFISCALES”.
118
prohibición para realizar pago alguno que no esté

comprendido en el presupuesto o en una ley posterior.
Así, lo errado del planteamiento de la quejosa se encuentra
en que confunde el fin –ciertamente– extrafiscal (garantizar el
derecho a la salud y a un medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar
de las personas) que persiguen los impuestos establecidos en las
disposiciones combatidas, con el destino de los recursos que se recauden por
ellos, que en su opinión, no se dirige exclusivamente a la protección del
derecho fundamental al medio ambiente.
Así, ni el derecho a que las contribuciones se destinen al gasto público ni

alguno de los derechos contenidos en el artículo 31, fracción IV, de la
Constitución, tienen el alcance que pretende darles la quejosa, ya que ello
implicaría coartar la facultad del legislador para señalar el destino de ingresos
fiscales a específicos gastos y la facultad del Ejecutivo para poder ejecutar el
gasto público, pues en ambos casos traería como consecuencia etiquetar
–por utilizar una expresión– los ingresos derivados de contribuciones al fin
que se buscó con su establecimiento, lo que haría prácticamente nula la
facultad de ejercer y ejecutar el gasto público conforme a los planes y
programas presupuestales establecidos.
Por lo antes expuesto, el solo hecho de que el legislador local haya

manifestado como motivación de las disposiciones reclamadas el fin
extrafiscal de proteger los derechos fundamentales a la salud y al medio
ambiente, sí resulta ser un elemento para juzgar su constitucionalidad.
Cabe señalar que la regla general aludida tiene excepciones, como ocurre en
el caso, en donde el legislador desde la exposición de motivos y con
posterioridad al emitir las disposiciones reclamadas, específicamente en el
numeral 36 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, estableció como
directriz que los recursos que se obtuvieran por los denominados impuestos
ecológicos, se destinarán prioritariamente en las áreas de mayor afectación
ambiental y de rezago económico, incluyendo las de coinversión con
cualquier mecanismo que permita potenciar los recursos, enunciando
determinados rubros (obras, infraestructura, inspección y vigilancia de fuentes
fijas contaminantes, contingencias ambientales, generación de proyectos de
desarrollo sustentable, vivienda, entre otros), pero sin que esa enunciación
implique que se torne inconstitucional el destino y aplicación de los ingresos
obtenidos por tales impuestos en otros rubros, ya que la prioridad en su
destino debe entenderse como preferencia ante otras necesidades
sociales, de manera que una gran parte, no la totalidad, de los ingresos
obtenidos se ejerzan en los mencionados rubros; de otro modo, como se dijo,
119
se limitaría el manejo y la ejecución del gasto público. Al respecto es

aplicable la jurisprudencia P./J. 15/2009131.
Así, las manifestaciones que el legislador local realizó en la exposición de

motivos de la iniciativa de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, en
donde hizo referencia a la situación económica de las finanzas públicas y a
las distintas actividades (como la minería y la agricultura) que se desarrollan
en dicha Entidad Federativa, deben entenderse como parte del entorno
social, político y económico que tomó en consideración para, a la par de
buscar proteger el derecho a la salud y al medio ambiente, establecer los
denominados impuestos ecológicos, sin que dichas referencias por sí mismas
generen su inconstitucionalidad.
Por tal motivo, los impuestos contenidos en las disposiciones reclamadas,

discrepantemente a lo que alega la quejosa, sí tienen por efecto incentivar
una reducción de contaminantes, pues el legislador local además de buscar
tutelar los derechos a la salud y al medio ambiente, también estableció una
reducción impositiva a los sujetos de los impuestos ecológicos, siempre y
cuando acrediten a través de los medios idóneos, una disminución en la
emisión de sustancias contaminantes o en el depósito o almacenamiento de
residuos.
En cuanto al argumento relativo a que los preceptos reclamados establecen

un impuesto a una actividad en sí misma, por lo que se viola el artículo 25 de
la Constitución (II), tampoco asiste razón a la quejosa.
De conformidad con el artículo 25 de la Constitución, corresponde al Estado

la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y
sustentable, el cual debe ser útil para fortalecer la soberanía nacional y su
régimen democrático, en el que se utilice al fomento como un instrumento de
crecimiento de la economía, del empleo y para lograr una justa distribución
del ingreso y de la riqueza, y que permita el pleno ejercicio de la libertad y
dignidad de los individuos, grupos y clases sociales protegidos por la Carta
Magna, por lo que el ente estatal planeará, coordinará y orientará la actividad
económica, y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que
demande el interés general en el marco de libertades otorgado por la propia
Ley Fundamental.
Asimismo, el citado precepto constitucional establece que al desarrollo

nacional concurrirán, con responsabilidad social, los sectores público, privado
y social, así como cualquier forma de actividad económica que contribuya al
131
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIX, abril de 2009, página 1116, de
rubro: “GASTO PÚBLICO. EL PRINCIPIO DE JUSTICIA FISCAL RELATIVO GARANTIZA QUE LA
RECAUDACIÓN NO SE DESTINE A SATISFACER NECESIDADES PRIVADAS O INDIVIDUALES”.
120
desarrollo nacional; que el sector público tendrá, en exclusiva,

el control y propiedad de las áreas estratégicas que señala la
Constitución, y podrá participar con los sectores privado y
social, en el impulso de las áreas prioritarias; que bajo
criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las
empresas sociales y privadas, con sujeción a las modalidades que dicte el
interés público, así como al uso de los recursos productivos, donde se
atienda al beneficio general, cuidando su conservación y el medio ambiente, y
que en la ley se alentará y protegerá la actividad económica de los
particulares, y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del
sector privado contribuya al desarrollo económico social.
En congruencia con lo anterior, al ser los fines extrafiscales, razones que

orientan a las leyes tributarias al control, regulación y fomento de ciertas
actividades o sectores económicos, matizando sus objetivos con un equilibrio
entre la rectoría estatal y las demandas del interés público, se concluye que
el indicado artículo 25 constitucional constituye uno de los fundamentos de
dichos fines, cuya aplicación debe reflejarse en la ley, sus exposiciones de
motivos, o bien, en cualquiera de sus etapas de formación. Las anteriores
consideraciones se encuentran contenidas en la jurisprudencia 1a./J.
28/2007132.
En ese contexto jurisprudencial es infundado el argumento de la quejosa, en

razón de que el legislador local no omitió tomar en consideración la economía
del Estado de Zacatecas (empresas de los sectores social y privado), pues
como se advierte de la exposición de motivos de creación de los numerales
tildados de inconstitucionales, consideró las diversas actividades económicas
que se realizan en su territorio, teniendo en cuenta que, algunas actividades
generan situaciones contaminantes que atentan contra los derechos a la
salud y al medio ambiente, por lo que, como se dijo, buscó atribuir costos al
desarrollo de actividades contaminantes, así como generar incentivos en
caso de disminuir los índices respectivos.
Ahora, la circunstancia de que el legislador hiciera alusión a las actividades

en general o en particular que se desarrollan en el Estado de Zacatecas, no
fue para gravarlas en sí mismas, sino para entender que su ejercicio conlleva
consecuencias que afectan el derecho a la salud y al medio ambiente, por lo
que estimó necesario que dichas consecuencias se sometan a tributación
mediante los impuestos ecológicos.
132
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, marzo de 2007, página 79, de
rubro: “FINES EXTRAFISCALES. LAS FACULTADES DEL ESTADO EN MATERIA DE RECTORÍA
ECONÓMICA Y DESARROLLO NACIONAL CONSTITUYEN UNO DE SUS FUNDAMENTOS”.
121
Así, cuando el legislador local hizo alusión en la exposición de motivos de los

preceptos reclamados a que se hace “inexcusable la implementación de
normas administrativas o de registros administrativos que establezcan
parámetros de contaminación permitidos por la autoridad administrativa”, por
lo que dichos instrumentos permiten establecer “mecanismos de control de
emisiones contaminantes sin que el agente contaminador cometa alguna
infracción o delito ecológico”; se está refiriendo no a que no existen
infracciones o delitos en las leyes generales respectivas, como parece
entenderlo la quejosa, sino a que en el cumplimiento de las normas oficiales
mexicanas existentes y aplicables al respecto, así como a la existencia del
Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC), no se
generarán infracciones o delitos ecológicos.
Por ende, los motivos señalados por el legislador no resultan carentes de

sentido, dado que al emitir la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, tuvo
en cuenta la regulación legal y administrativa existente en materia federal
respecto a la contaminación del medio ambiente, por lo que en consonancia
con ella y atendiendo a la distribución de competencias concurrentes que
existe al respecto, estimó emitir los preceptos reclamados en los que se
contienen los impuestos ecológicos, de forma que dicho ordenamiento
tributario, contrario a lo que estima la quejosa, no es el medio idóneo para
castigar a los agentes contaminadores, pues ya existe la invocada normativa
administrativa para tal efecto; lo que sí buscó con los impuestos analizados
es desincentivar y persuadir de que se emitan sustancias contaminantes o se
depositen o almacenen residuos.
En cuanto al punto III, es cierto que los impuestos a la emisión de sustancias

contaminantes a la atmósfera, suelo, subsuelo y agua, así como al depósito y
almacenamiento de residuos, implican, en términos coloquiales, un precio por
contaminar, o sea, el pago de una cantidad de dinero y no el castigo a los
agentes contaminadores.
Pero también es cierto que el principio de que “quien contamina paga”, o un

precio por contaminar en expresión de la quejosa, ha encontrado recepción
en el derecho mexicano, ya que válidamente puede anclarse, entre otros
preceptos, en el artículo 4, párrafo quinto133, de la Constitución, y en la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en particular su
133
familia.
[…]
[…]”.
122
artículo 22, tal y como se puso de relieve al interpretar su

exposición de motivos.
De esa manera, no debe extrañar que el sistema tributario

sirva precisamente para poner en práctica el referido principio, pues aunque
se hizo alusión al mismo en el ámbito del derecho ambiental o derecho
económico administrativo, no existe impedimento constitucional ni legal, para
que se aplique al ámbito del derecho tributario, por el contrario, es en éste en
donde puede cobrar mayor virtualidad y eficacia.
No obstante lo expuesto, lo que no es cierto es que el sistema tributario sirva

–como parece entenderlo la quejosa– para establecer infracciones y
sancionar a los agentes contaminantes, en la medida en que su función es,
por regla general, allegarse de recursos para satisfacer las necesidades
sociales y colectivas de la población. Para prever infracciones y sanciones,
como se dijo, ya existe toda una normativa legal y administrativa emitida por
la Federación.
Robustece la anterior conclusión, la amplia argumentación que realiza la

quejosa respecto a las distintas sanciones existentes tanto en la Ley General
de Cambio Climático como en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente.
En esa tesitura, resultan inoperantes todos los argumentos formulados por la

quejosa mediante los que pretende poner de relieve la prioridad de la
regulación legal y administrativa emitida por la Federación respecto a la
contaminación sobre lo dispuesto en los preceptos impugnados de la Ley de
Hacienda del Estado de Zacatecas, en virtud de que parten de una premisa
falsa.
AUSENCIA DE FINES EXTRAFISCALES CONFORME A LINEAMIENTOS

INTERNACIONALES
RESUMEN DE LOS MOTIVOS DE DISENSO
En el séptimo concepto de violación la quejosa argumenta, en síntesis, que

la “guía para la creación de políticas fiscales, tributación ambiental”
(Environmetal taxation, a Guide for Policy Markers) y las buenas prácticas en
política de recaudación ambiental emitidas por la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), no puede dejarse de
apreciar que los mal llamados impuestos ecológicos no cumplen con tales
políticas, ya que no buscan combatir los efectos de la contaminación, sino
que se establecieron con el objetivo de obtener una recaudación adicional.
123
Además, las disposiciones impugnadas, por ejemplo, en el caso del impuesto

a la emisión de gases a la atmósfera, se obliga a su pago sin que en algún
momento se establezcan límites permitidos para la emisión de dichos gases,
como sí lo hacen las leyes generales emitidas por la Federación, por lo que
se califica toda actividad de emisión como contaminación, pasando por alto
que solo las conductas nocivas deben ser disminuidas, pero que no pueden
considerarse como tales por su sola realización, pues ello dependerá de la
posibilidad o necesidad que tenga un país para su reducción o eliminación.
Lo anterior, pues como lo ha reconocido la Convención Marco de las

Naciones Unidas sobre el cambio climático, no cualquier país puede adoptar
la carga de limitar la emisión de gases efecto invernadero, sino que ello
depende de diversos factores, tales como el tipo de energía en que se
sostiene su industria, el desarrollo de su economía, los recursos a su alcance,
entre otros.
Que conforme a la Carta de la Organización de las Naciones Unidas, se

reconoce que dependerá de los países la carga de reducción contaminante
que cada uno de ellos podrá sostener y a lo que podrá limitarse,
reconociendo de manera reiterada la complicación que para los países en
vías de desarrollo, como México, de comprometerse a dichas reducciones,
pues el desarrollo de sus economías emergentes se ve íntimamente
relacionada con el desarrollo industrial que implica en gran parte emisiones
de contaminantes tanto en tierra como en agua, por lo que los países
desarrollados deberán ser tolerantes y quienes desarrollen mayores
compromisos de la reducción.
En ese orden de ideas, la simple emisión de gases de efecto invernadero o

de sustancias no es suficiente para que se consideren contaminantes, sino
que deben establecerse determinados límites máximos y parámetros que, de
alcanzarse, sí podrán ser considerados nocivos, pues atendiendo a la
realidad del país, determinadas actividades son requeridas para el desarrollo
de su industria que no deben ser calificadas de manera arbitraria como
contaminantes.
ESTUDIO DE LOS ARGUMENTOS
Los referidos conceptos de violación resultan inoperantes e infundados.
Devienen inoperantes los argumentos relativos a que tomando en cuenta la

“guía para la creación de políticas fiscales, tributación ambiental”
(Environmetal taxation, a Guide for Policy Markers) y las “buenas prácticas”
en política de recaudación ambiental emitidas por la Organización para la
124
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), no puede

dejarse de apreciar que los mal llamados impuestos
ecológicos no cumplen con tales políticas.
Lo inidóneo de tales planteamientos reside en que la denominada “guía” y las

“buenas prácticas” de la referida organización, no constituyen un instrumento
internacional que haya firmado ni, por ende, al que se haya obligado el
Estado Mexicano, conforme al procedimiento constitucional previsto para tal
efecto, por lo que no resultan vinculantes en los términos del artículo 133 de
la Ley Fundamental.
Por el contrario, la referida “guía” y las “buenas prácticas” son solo un

documento emitido por la organización de mérito que constituye únicamente
una opinión –sin obligatoriedad constitucional o legal alguna– sobre la
tributación del medio ambiente, pero sin que el Estado mexicano ni alguna de
sus Entidades Federativas o Municipios, se encuentren compelidos a su
observancia. Al respecto es aplicable la tesis aislada 1a. CCXVI/2014
(10a.)134.
Es verdad que esta Suprema Corte ha reconocido el carácter de fuente de

interpretación de los comentarios al modelo de Convenio de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico, sobre la renta y sobre el
patrimonio, tal y como se concluye de la tesis aislada P. XXXVI/2009135.
Empero, ello no implica ni conlleva a que cualquier opinión que emita la

referida organización vincule al Estado mexicano y mucho menos a este
Tribunal Constitucional. Máxime que conforme a la Convención de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, a la que
ciertamente pertenece México, en su artículo VI, numeral 3 136, establece que
ninguna decisión será obligatoria para algún miembro hasta que no
haya sido incorporado a su ordenamiento jurídico conforme a las
134
Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 6, mayo de 2014, tomo I, página 539, de
rubro: “DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. SUS DISPOSICIONES,
INVOCADAS AISLADAMENTE, NO PUEDEN SERVIR DE PARÁMETRO PARA DETERMINAR LA
VALIDEZ DE LAS NORMAS DEL ORDEN JURÍDICO MEXICANO, AL NO CONSTITUIR UN
TRATADO INTERNACIONAL CELEBRADO POR EL EJECUTIVO FEDERAL Y APROBADO POR EL
SENADO DE LA REPÚBLICA”.
135
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXX, julio de 2009, página 91, de rubro:
“RENTA. LOS COMENTARIOS AL MODELO DE CONVENIO FISCAL SOBRE LA RENTA Y SOBRE
EL PATRIMONIO, EMITIDOS POR LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL
DESARROLLO ECONÓMICOS, SON UNA FUENTE DE INTERPRETACIÓN DE LAS DISPOSICIONES
DE LOS TRATADOS BILATERALES QUE SE CELEBREN CON BASE EN AQUÉL, EN MATERIA DEL
IMPUESTO RELATIVO”.
136
“Artículo VI.
[…]
3. Ninguna decisión será obligatoria para miembro alguno hasta que no haya sido incorporada a su ordenamiento
jurídico conforme a las disposiciones de su procedimiento constitucional. Los otros miembros podrán acordar que
tal decisión se aplique provisionalmente a ellos”.
125
disposiciones de su procedimiento constitucional. Lo que en el caso de

la mencionada “guía” y “buenas prácticas” no ha acontecido.
Por otra parte, son infundados los restantes argumentos formulados, en

virtud de que, contrariamente a lo que alega la quejosa, las disposiciones
reclamadas sí establecen los límites permitidos para la emisión de gases y
sustancias contaminantes.
En efecto, como se vio, los numerales impugnados no solo remiten a las

distintas normas oficiales mexicanas relativas a los elementos, parámetros y
metodologías para determinar los límites máximos de contaminación, sino
que también incorporan en su texto los citados límites, expresados mediante
cuadros en donde se establecen tanto los gases de efecto invernadero como
las sustancias contaminantes.
Así, no toda la emisión de gases a la atmósfera o de sustancias

contaminantes al suelo, subsuelo o agua, dará origen a la obligación tributaria
establecida por los impuestos denominados ecológicos, sino solo una vez
que se hayan rebasado los límites señalados en los preceptos reclamados.
De esa forma, existe una sectorización de la regulación normativa en materia

medio ambiental tanto por parte de las leyes generales y normas oficiales
mexicanas expedidas por la Federación, que regulan los aspectos de derecho
administrativo en esa materia, como de la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas, que en el ámbito del derecho tributario prevé hechos imponibles
mediante los cuales se busca tutelar el derecho a la salud y al medio
ambiente sano para el desarrollo y bienestar de las personas.
Adicionalmente, la quejosa no tiene razón en la lectura del artículo 3 137 de la

Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, ya
137
“Artículo 3
PRINCIPIOS
Las Partes, en las medidas que adopten para lograr el objetivo de la Convención y aplicar sus disposiciones, se
guiarán, entre otras cosas, por lo siguiente:
1. Las Partes deberían proteger el sistema climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras, sobre la
base de la equidad y de conformidad con sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus respectivas
capacidades. En consecuencia, las Partes que son países desarrollados deberían tomar la iniciativa en lo que respecta
a combatir el cambio climático y sus efectos adversos.
2. Deberían tomarse plenamente en cuenta las necesidades específicas y las circunstancias especiales de las Partes
que son países en desarrollo, especialmente aquellas que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del
cambio climático, y las de aquellas Partes, especialmente las Partes que son países en desarrollo, que tendrían que
soportar una carga anormal o desproporcionada en virtud de la Convención.
3. Las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio
climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la
falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, tomando en cuenta que las políticas y
medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar
beneficios mundiales al menor costo posible. A tal fin, esas políticas y medidas deberían tener en cuenta los distintos
contextos socioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros y depósitos pertinentes de gases de
efecto invernadero y abarcar todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio climático
pueden llevarse a cabo en cooperación entre las Partes interesadas.
126
que, de diversa forma a lo que entiende, no es cierto que

únicamente los países desarrollados pueden adoptar la
obligación de reducir los gases de efecto invernadero.
Efectivamente, la citada Convención, en su punto 1, establece el deber de las

partes (todas) de proteger el sistema climático bajo ciertos criterios, pero
señalando que los países desarrollados deberán tomar la iniciativa en lo que
respecta al combate del cambio climático y sus efectos adversos. Asimismo,
el punto 2 parte de la distinta situación en la que se encuentran los países
desarrollados y los que no lo son. El punto 3 establece las medidas de
precaución y las políticas para combatir el cambio climático, las cuales
deberán ser eficaces en función de sus costos para asegurar beneficios al
menor costo posible, tomando en cuenta las circunstancias particulares de
cada una de las partes. En el punto 4 se reconoce el derecho de las partes al
desarrollo sostenible sin dejar de lado el crecimiento económico, siendo este
último esencial para tomar medidas que combatan el cambio climático.
Finalmente, el punto 5 prevé el principio de cooperación entre las partes para
el desarrollo sostenible y el crecimiento económico.
Así, resulta un despropósito que la quejosa alegue que únicamente los países
desarrollados pueden adoptar la obligación de reducir los gases de efecto
invernadero, ya que conforme al artículo 3 de la Convención aludida, es un
deber de todas las partes, de modo que cuando se refiere a que los países
desarrollados deberán tomar la iniciativa en lo que respecta al combate del
cambio climático y sus efectos adversos, ello no implica que sean los únicos,
sino solo los primeros para tal efecto, porque también los países que no son
desarrollados tienen que cumplir con tal deber.
Así, si el Estado mexicano, incluidas las Entidades Federativas y Municipios

que lo conforman, son partes del citado Convenio, tienen el deber de
combatir los efectos del cambio climático, por lo que no es factible alegar una
supuesta calificación del Estado mexicano, y en el caso del Estado de
Zacatecas, como un “país en desarrollo” o “en vías de desarrollo”, para no
cumplir con tal deber.
4. Las Partes tienen derecho al desarrollo sostenible y deberían promoverlo. Las políticas y medidas para proteger el
sistema climático contra el cambio inducido por el ser humano deberían ser apropiadas para las condiciones
específicas de cada una de las Partes y estar integradas en los programas nacionales de desarrollo, tomando en
cuenta que el crecimiento económico es esencial para la adopción de medidas encaminadas a hacer frente al cambio
climático.
5. Las Partes deberían cooperar en la promoción de un sistema económico internacional abierto y propicio que
condujera al crecimiento económico y desarrollo sostenibles de todas las Partes, particularmente de las Partes que
son países en desarrollo, permitiéndoles de ese modo hacer frente en mejor forma a los problemas del cambio
climático. Las medidas adoptadas para combatir el cambio climático, incluidas las unilaterales, no deberían
constituir un medio de discriminación arbitraria o injustificable ni una restricción encubierta al comercio
internacional”.
127
Por el contrario, concederle razón a la quejosa implicaría que conforme al

artículo 25, párrafo cuarto138, de la Constitución, se le relevará de su
responsabilidad social de concurrir al desarrollo económico so pretexto de
una pretendida, y no probada, incapacidad de una Entidad Federativa del
Estado Mexicano para combatir el cambio climático, lo cual resulta poco
menos que inaceptable, máxime que también tiene responsabilidad social en
la conservación del medio ambiente.
En la misma línea de pensamiento debe interpretarse lo dispuesto en la Carta

de la Organización de las Naciones Unidas, dado que en dicho instrumento
internacional no se establece limitación alguna para poder establecer tributos
que tengan una finalidad medio ambiental, ni mucho menos una pretendida
distinción basada en el desarrollo o no de un país, como lo alega la
peticionaria de amparo, para poder hacer frente al cambio climático.
DISPARIDAD ENTRE LOS INGRESOS OBTENIDOS DE LOS IMPUESTOS

“ECOLÓGICOS” Y LOS GASTOS A QUE SE DESTINAN EN EL
PRESUPUESTO
En el concepto de violación décimo quinto, la solicitante de la tutela federal

aduce, en esencia, que conforme al artículo 1 de la Ley de Ingresos del
Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal de 2017, se establece que se
percibirá la cantidad de $1,230,000,000.00, por concepto de impuestos
ecológicos, conforme al apartado 1.5, de dicha ley.
No obstante lo expuesto, del apartado relativo de la citada Ley de Ingresos,

las cantidades correspondientes a los numerales 1.5.1, 1.5.2, 1.5.3 y 1.5.4,
en total suman $930,000,000.00, es decir, $300,000,000.00, menos de lo que
se señala en el numeral 1.5, de la mencionada legislación.
Además, del Presupuesto de Egresos de la Federación se advierte que las

asignaciones correspondientes a salud y al medio ambiente, son mucho
menores de lo que se pretende recaudar con los mal llamados impuestos
ecológicos, tal y como se aprecia del artículo 17 de dicho Presupuesto, en el
que se establece, en el rubro correspondiente, que a la Secretaría de Salud
138
“Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y
sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el
fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el
pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta
Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor
crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo.
[…]
Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el
sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación.
[…]”.
128
se destinarán $724,460.00 y a la Secretaría del Agua y Medio

Ambiente $363,935,660.00, por lo que resulta evidente el fin
recaudatorio de los mencionados impuestos y a la vez se
denota que no estarán destinados al gasto público.
Además, conforme a la Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas, se tiene

proyectado recaudar la cantidad de $35,033,593,697.00, sin embargo en el
Presupuesto de Egresos para la misma Entidad Federativa, se prevé un
gasto de $35,030,593,697.00, por lo que existe una inexplicable diferencia
$3,000,000.00, cantidad que se desconoce a qué será destinada, lo que
evidencia que no se destinará al gasto público, por lo que se viola el principio
de vinculación al gasto público y disciplina financiera, rompiéndose el
esquema de destino, manejo eficiente y fiscalización de recursos públicos,
previsto en el artículo 134 constitucional.
Los reseñados argumentos resultan infundados.
Lo anterior, porque, como se dijo, la quejosa confunde el fin extrafiscal que

persiguen los preceptos impugnados, con el destino de los recursos
obtenidos por los mismos.
Ciertamente, esta Suprema Corte, al analizar el principio de anualidad de las

contribuciones, ha señalado que la Ley de Ingresos de la Federación o de los
Estados, constituye un catálogo de contribuciones, cuya vigencia, por regla
general, es anual139, existiendo la posibilidad de que se modifiquen las leyes
tributarias específicas antes de concluir su anualidad, ya que dicha ley solo
establece un estimado o aproximado a recaudar, pues existe la posibilidad de
que varíe la cifra originalmente contemplada. Al respecto es aplicable la
En concordancia con lo expuesto, este Alto Tribunal también ha señalado que

conforme al artículo 126 de la Constitución, se colige el principio de
flexibilidad del Presupuesto de Egresos de la Federación, en la medida en
que establece que no podrá hacerse pago alguno que no esté contemplado
en dicho presupuesto o en una ley posterior.
En ese entorno, se concluye que no existe alguna disposición constitucional

ni principio alguno que obligue a la correspondencia o identidad absoluta o
139
Jurisprudencia 127, Sexta Época, Apéndice de 1988, parte I, página 231, de rubro: “LEYES DE INGRESOS”.
140
Octava Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 52, abril de 1992, página 10, de rubro:
“LEYES FISCALES. PUEDEN EXPEDIRSE, REFORMARSE O DEROGARSE DURANTE EL
TRANSCURSO DEL AÑO”.
129
exacta entre los ingresos que se prevén recaudar en la Ley de Ingresos y los
gastos a realizar contemplados en el Presupuesto de Egresos, pues como se
dijo, por una parte, los ingresos a recaudar son un estimado que puede variar
por una multiplicidad de factores y, por otra, justamente por tal razón, es
factible modificar los gastos que se tenían contemplados, siempre y cuando
sea mediante una ley posterior.
De estimar que no existe la posibilidad jurídica de modificar, adicionar o

reformar las Leyes de Ingresos y partiendo de una identificación o
correspondencia exacta entre ingresos y egresos, no se podría atender la
excepción al principio de anualidad a propósito de los egresos, contenida en
el artículo 126 constitucional, pues en relación con los ingresos no existe una
excepción expresa que hiciere posible fijar nuevos ingresos o incrementar los
existentes para cubrir esos egresos no presupuestados originalmente141.
Así, el hecho de que no exista concordancia entre el monto total a recaudar

por impuestos ecológicos previsto en el artículo 1142 de la Ley de Ingresos del
Estado de Zacatecas para 2017, con el monto estimado por cada uno de los
citados impuestos establecido en los puntos 1.5.1 a 1.5.4 del mismo
ordenamiento, no conlleva a que los ingresos obtenidos no se destinen al
gasto público y, consecuentemente, las disposiciones reclamadas se tornen
inconstitucionales, ya que el monto a recaudar es una proyección que puede
sufrir modificaciones, por lo que constitucionalmente es permisible su ajuste,
sin que la sola diferencia genere la contravención a la Ley Fundamental.
A la misma conclusión se arriba por lo que se refiere a las asignaciones

previstas en el artículo 17143 del Presupuesto de Egresos del Estado de
Zacatecas para 2017, para la Secretaría de Salud y la Secretaría del Agua y
Medio Ambiente, pues la cuestión relativa a que no coincidan los montos
atribuidos con el monto que se estimó recaudar por los impuestos ecológicos,
no vicia de inconstitucionalidad las disposiciones reclamadas que los
contienen, dado que, como se dijo, el derecho del destino al gasto público
previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución, en el caso, se
141
Tesis aislada, Pleno, Octava Época, Semanario Judicial de la Federación, tomo II, primera parte, julio-diciembre
de 1988, página 20, de rubro: “IMPUESTOS. PRINCIPIO DE ANUALIDAD DE LOS MISMOS”.
142
“Artículo 1. En el ejercicio fiscal 2017, el Estado de Zacatecas, percibirá los ingresos provenientes de impuestos,
derechos, productos, aprovechamientos, participaciones, fondos de aportaciones federales, convenios, ingresos
derivados de financiamientos e incentivos en las cantidades estimadas que a continuación se enumeran:
ConceptoImporte$ 35,033,593,6971IMPUESTOS$ 2,278,160,077[…][…][…][…]1.5Ecológicos$

1,230,000,0001.5.1Por Remediación Ambiental en la Extracción de Materiales400,000,0001.5.2De la Emisión de
Gases a la Atmósfera.130,000,0001.5.3De la Emisión de Contaminantes al Suelo, Subsuelo y
Agua200,000,0001.5.4Al Depósito o Almacenamiento de Residuos200,000,000[…][…][…][…][…]
143
Artículo 17. Las asignaciones previstas en este Decreto, de acuerdo con la Clasificación Administrativa se
distribuyen conforme a lo siguiente:
ConceptoAsignación PresupuestalPoder Ejecutivo[…][…]Secretaría de Salud$724,460.00[…][…]Secretaría del
Agua y Medio Ambiente$363,935,660.00[…][…][…]
130
cumple con la directriz que previó el legislador local al

establecer determinados rubros a los cuales se destinarán
prioritariamente los ingresos obtenidos de la recaudación de
los impuestos ecológicos. Aunado a que otras Secretarías,
además de las indicadas, podrán tener intervención en el cumplimiento de
dicha directriz del legislador.
Por ende, una posible diferencia entre la Ley de Ingresos y el Presupuesto de

Egresos, ambos del Estado de Zacatecas, no conlleva necesariamente a que
se transgreda el derecho al destino del gasto público previsto en el artículo
31, fracción IV, de la Constitución, por parte de las disposiciones reclamadas.
CONFISCACIÓN Y EXPROPIACIÓN
En otra parte del concepto de violación décimo, en síntesis, arguye la

quejosa que las disposiciones reclamadas son inconstitucionales, porque en
realidad tienen alcances confiscatorios y, en todo caso, expropiatorios,
además de que los impuestos en ellas previstos no cumplen con los
principios que rigen las contribuciones.
Lo anterior, porque las citadas figuras se encuentran previstas en los artículos

22, 27 y 31, fracción IV, de la Constitución, respectivamente, refiriéndose a la
relación que tienen los particulares frente al Estado y las facultades que tiene
éste para actuar frente a aquéllos.
Así, mediante los impuestos ecológicos previstos en los artículos reclamados,

se pretende que las autoridades del Estado de Zacatecas, despojen a la
quejosa de sus bienes, propiedades, posesiones o derechos, sin juicio
alguno, lo que entraña una confiscación o una expropiación, en ambos casos
sin derecho y, en el segundo, sin la debida indemnización correspondiente.
Así, las disposiciones reclamadas revisten por lo mismo el carácter de una

pena transcendental, en virtud de las condiciones y prerrogativas específicas
de ciertas personas, ya que la consecuencia económica que establecen,
consistente en el pago de las cuotas que prevén, resulta exorbitante y
desproporcionado.
No cabe duda de ello, pues las autoridades responsables, imponen aunque

sea en una ley, restricciones excesivas al uso de los bienes productivos de la
quejosa, y a su legítima explotación y disfrute, no solo en su perjuicio, sino
también en perjuicio de quienes laboran en la industria y que dependen de
ella, con el objeto de sanear las finanzas públicas del Estado de Zacatecas, lo
131
que se traduce en una apropiación violenta por parte de la autoridad de la

totalidad o parte de los bienes de una persona sin causa legítima.
De cualquier forma, sino fuese confiscatorio el acto de despojar de sus

derechos y prerrogativas a la quejosa, entonces se trata de una expropiación
que, en todo caso, requiere la existencia de una causa de utilidad pública
específica debidamente acreditada, que se realice mediante la indemnización
al particular afectado, lo que no sucede con los artículos impugnados que
establecen los impuestos ecológicos.
Los reseñados motivos de queja resultan infundados.
Conforme a los criterios jurisdiccionales de esta Suprema Corte emitidos en

diversas épocas, al juzgar leyes tributarias bajo el argumento de que resultan
confiscatorias, se puede concluir que la constante en su interpretación
consiste en que la contribución se aplique a la totalidad o a la mayor parte del
patrimonio de los contribuyentes144. Al respecto es aplicable la jurisprudencia
P./J. 104/99145.
Así, contrariamente a lo que alega la peticionaria de amparo, los preceptos

reclamados y los impuestos en ellos contenidos, no la despojan de sus
bienes, propiedades o derechos, sin juicio previo, pues únicamente
establecen impuestos denominados ecológicos que prevén una cuota a
pagar, sin que este solo hecho revele por sí mismo y de manera notoria o
evidente que los referidos impuestos se apliquen a la totalidad o a la mayor
parte de los bienes de la quejosa, por lo que no pueden considerarse
confiscatorios en términos del artículo 22 constitucional.
Asimismo, tampoco resulta aplicable el concepto de confiscación que esta

Suprema Corte ha establecido en la tesis aislada P. LXXIV/96146, dado que
los preceptos reclamados en momento alguno prescriben, de ninguna
manera, la apropiación violenta por parte de las autoridades del Estado de
Zacatecas, de la totalidad o de una parte significativa, de los bienes de la
144
Al respecto consúltense las siguientes tesis aisladas: Segunda Sala, tesis aislada, Quinta Época, Semanario
Judicial de la Federación, tomo LXXXII, página 963, de rubro: “IMPUESTO A PROPIETARIOS DE FINCAS,
NO ES CONFISCATORIO EL DECRETO QUE LO ESTABLECE (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE
GUANAJUATO)”. Pleno, tesis aislada, Séptima Época, Semanario Judicial de la Federación, volumen 109-114,
primera parte, Página 180, de rubro: “TELEFONOS. IMPUESTO SOBRE INGRESOS POR SERVICIOS
TELÉFONICOS. NO ES CONFISCATORIO”.
145
rubro: “ACTIVO DE LAS EMPRESAS. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY QUE ESTABLECE EL
IMPUESTO RELATIVO NO VIOLA EL ARTÍCULO 22 CONSTITUCIONAL”.
146
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo III, mayo de 1996, página 55, de rubro:
“CONFISCACION Y DECOMISO. SUS DIFERENCIAS BASICAS”.
132
quejosa, pues cabe señalar que los dispositivos impugnados

se emitieron con fundamento en la Constitución de esa
Entidad Federativa (título legítimo), por lo que no se exige
contraprestación alguna.
Tampoco los artículos reclamados contemplan una expropiación. Ello es así,

dado que existen diferencias radicales entre la expropiación y los impuestos,
pues mientras la primera consiste en que a través de leyes de la Federación
o de los Estados, por causa de utilidad pública, se procede a la ocupación de
la propiedad privada, obteniendo el afectado una indemnización por la cosa
expropiada de acuerdo con lo que establece la fracción VI, párrafo segundo
del artículo 27 de la Carta Magna; los segundos constituyen la materia de la
obligación de todos a contribuir a los gastos públicos de la Federación, como
del Estado y Municipio en que residan, sin que el contribuyente obtenga una
indemnización como contraprestación, tal como se desprende de la fracción
IV, del artículo 31 de la Constitución. Al respecto es aplicable la tesis aislada
P. VI/92147.
No puede considerarse que los preceptos combatidos contemplan una pena

trascendental o inusitada, ya que los impuestos denominados ecológicos en
ellos contenidos, no se identifican con una sanción penal ni, mucho menos,
con aquellas que se les denomina así porque se aplican a personas distintas
del condenado; tampoco pueden considerarse esas modalidades de los
impuestos referidos como penas inusitadas como las de mutilación, infamia,
marcas, azotes, palos o tormentos, las que están constitucionalmente
prohibidas.
DEBERES DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

SÍNTESIS DE LOS ARGUMENTOS
En el concepto de violación décimo primero, la peticionaria de la tutela

federal argumenta, fundamentalmente, que los preceptos reclamados
transgreden el principio de seguridad jurídica, en razón de que la situación de
hecho que las autoridades responsables pretenden solucionar con la Ley de
Hacienda del Estado de Zacatecas, proviene del incumplimiento de los
deberes y principios de la función pública, inclusiva de las normas dictadas en
el marco del Sistema Nacional de la Corrupción.
147
Octava Época, Semanario Judicial de la Federación, tomo IX, enero de 1992, página 22, de rubro: “ACTIVO DE
LAS EMPRESAS, LEY DEL IMPUESTO AL. NO CONSTITUYE UNA EXPROPIACIÓN”.
133
Lo expuesto, porque las razones en que se sustentan la Ley de Hacienda del

Estado de Zacatecas y los preceptos impugnados, develan las profundas
ineficiencias del gasto y ejercicio de los recursos públicos, pero sobre todo, la
inexistente activación, hasta ahora, de los mecanismos para que el gobierno
de dicha Entidad Federativa, sancione las desviaciones de los recursos
públicos.
En lugar de ello, ante la omisión de ejercer los principios rectores y

disposiciones del Sistema Nacional Anticorrupción, el gobierno del Estado de
Zacatecas optó por establecer impuestos, desproporcionales, excesivos,
inequitativos y trascendentales, por lo que se incumplen los deberes y
principios previstos en los artículos 108, 109, 113, 114, 116, 133 y demás
aplicables de la Constitución; los artículos I a VII, IX, XI y XII, de la
Convención Interamericana de la Corrupción, 1, 2, 5, 7, fracción IV, 36 y
demás relativos de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, así
como diversos numerales de la Ley General de Responsabilidades
Administrativas.
ANÁLISIS DE LOS ARGUMENTOS
Los compendiados conceptos de violación resultan inoperantes.
Lo anterior, por 2 razones: la primera porque giran en torno a una premisa

fáctica –sin comprobar– que no es idónea para evidenciar la transgresión de
la Constitución por parte de los preceptos reclamados contenidos en la Ley
de Hacienda del Estado de Zacatecas. La segunda porque se trata de meras
afirmaciones sin fundamento, pues parten de la base de la aplicación del
Sistema Nacional Anticorrupción, el cual, de manera palmaria, no cobra
aplicación. Al respecto es ilustrativa al caso la jurisprudencia 1a./J.
81/2002148.
DERECHO A LA SALUD Y A UN MEDIO AMBIENTE SANO
RESUMEN DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN
En los conceptos de violación octavo (en parte) y décimo tercero la

impetrante de amparo alega, fundamentalmente, que los preceptos
reclamados transgreden los derechos a la salud y a un medio ambiente sano,
contemplados en el artículo 4 de la Constitución, por lo que deben someterse
a un test de proporcionalidad, ya que los impuestos establecidos no son
eficaces para protegerlo; desincentivan desproporcionadamente diversas
148
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVI, diciembre de 2002, página 61, de
rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. AUN CUANDO PARA LA PROCEDENCIA DE SU
ESTUDIO BASTA CON EXPRESAR LA CAUSA DE PEDIR, ELLO NO IMPLICA QUE LOS QUEJOSOS
O RECURRENTES SE LIMITEN A REALIZAR MERAS AFIRMACIONES SIN FUNDAMENTO”.
134
actividades lícitas, sin beneficio alguno; se afecta el derecho a

la propiedad; vulneran la sustentabilidad, el fomento
económico y la competitividad, y violan la seguridad jurídica.
EXAMEN DE LOS PLANTEAMIENTOS
Los motivos de queja compendiados son inoperantes.
Ello es así, en la medida en que el derecho a la salud y el derecho a un

medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar de las personas,
únicamente es aplicable a los gobernados personas físicas y no a las
personas morales, como la quejosa.
Ello es así, pues como lo ha sostenido esta Suprema Corte en la tesis aislada
P. I/2014149, si bien el vocablo “persona” contenido en el artículo 1 de la
Constitución comprende a las personas morales, la titularidad de los
derechos fundamentales dependerá necesariamente de la naturaleza del
derecho en cuestión y, en su caso, de la función o actividad de aquéllas.
En esa medida, el juez constitucional deberá determinar, en cada caso

concreto, si un derecho les corresponde o no pues, si bien existen derechos
que sin mayor problema argumentativo pueden atribuírseles, por ejemplo, los
de propiedad, de acceso a la justicia o de debido proceso, existen otros que,
evidentemente, corresponden solo a las personas físicas, al referirse a
aspectos de índole humana como son los derechos fundamentales a la salud,
a la familia o a la integridad física.
Pero además, existen otros derechos respecto de los cuales no es tan claro
definir si son atribuibles o no a las personas jurídicas colectivas, ya que, más
allá de la naturaleza del derecho, su titularidad dependerá del alcance y/o
límites que el juzgador les fije, como ocurre con el derecho a la protección de
datos personales o a la libertad ideológica.
Lo expuesto no implica que en el caso de que atendiendo a la naturaleza del

derecho y a la función o actividad de las personas jurídicas, es decir, a las
distintas modulaciones del derecho en el caso concreto, una vez que se
determine su titularidad, no se deba interpretar bajo el principio pro personae
o más favorable a la persona, tal y como este máximo Tribunal lo ha
sostenido en la jurisprudencia P./J. 1/2015150.
149
Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 3, febrero de 2014, tomo I, página 273, de
rubro: “PERSONAS MORALES. LA TITULARIDAD DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES QUE LES
CORRESPONDE DEPENDE DE LA NATURALEZA DEL DERECHO EN CUESTIÓN, ASÍ COMO DEL
ALCANCE Y/O LÍMITES QUE EL JUZGADOR LES FIJE”.
150
Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 16, marzo de 2015, tomo I, página 117, de
rubro: “PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. ES APLICABLE
135
En ese contexto, esta Segunda Sala al fallar los amparos en revisión

441/2015, 845/2015 y 876/2015, en los que verificó la constitucionalidad de
diversos preceptos de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y
Servicios, concluyó que el derecho a alimentación que se consideraba
transgredido, no es aplicable a las personas morales o jurídicas, dado que, en
esencia, atendiendo a su naturaleza, se trata de un derecho individual y
social de las personas físicas, no así de las personas jurídicas, pues éstas no
tienen la necesidad de alimentarse, al tratarse de una ficción legal creada por
el hombre para la consecución de fines determinados, que de otra forma no
se podrían alcanzar, de modo que constituye un instrumento al servicio de los
intereses de las personas que las crearon. Sin que tal interpretación implique
que las personas físicas que integran a una persona jurídica no tengan el
derecho fundamental a la alimentación en los términos que lo establece el
artículo 4, párrafo tercero, de la Constitución, sino solo que esa ficción legal
que conformaron per se no puede tenerlo.
En la misma línea de intelección, esta Segunda Sala también ha estimado, en

la jurisprudencia 2a./J. 73/2017 (10a.)151, que si bien el artículo 1 de la
Constitución establece la tutela de derechos humanos a todas las personas,
lo que comprende no solo a las físicas, consideradas en su calidad de seres
humanos, sino también a las jurídicas, ello se circunscribe a los casos en que
su condición de entes abstractos y ficción jurídica se los permita, ya que es
evidente que no pueden gozar de la totalidad de los derechos privativos del
ser humano, como ocurre con el derecho a la dignidad humana, del que
derivan los diversos a la integridad física y psíquica, al honor, al libre
desarrollo de la personalidad, al estado civil y el propio derecho a la dignidad
personal, que son inherentes al ser humano como tal.
En la especie, las disposiciones reclamadas contenidas en la Ley de

Hacienda del Estado de Zacatecas, no pueden violar en perjuicio de la
quejosa, el derecho a la salud y a un medio ambiente sano para el desarrollo
y bienestar de las personas, dado que las personas morales o jurídicas –
como la quejosa– no gozan del atributo personalísimo de la salud –ausencia
de enfermedad– que ostentan las personas físicas, como tampoco tienen
derecho a disfrutar de un medio ambiente sano para su desarrollo y
bienestar, pues carecen de existencia física en la realidad que pudiera verse
beneficiada o afectada por una medida legislativa que genere consecuencias
sobre tal derecho; por el contrario, dicho derecho implica para las personas
RESPECTO DE LAS NORMAS RELATIVAS A LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS QUE SEAN
TITULARES LAS PERSONAS MORALES”.
151
Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 43, junio de 2017, tomo II, página 699, de
rubro: “DIGNIDAD HUMANA. LAS PERSONAS MORALES NO GOZAN DE ESE DERECHO”.
136
morales o jurídicas una responsabilidad social, como se ha

sostenido en la jurisprudencia P./J. 136/2008152.
Asimismo, resultan inoperantes los conceptos de violación

por los que se hace valer la transgresión al derecho de libertad de trabajo
previsto en el artículo 5 de la Constitución y al derecho a la propiedad privada
contenido en el artículo 27 de la Ley Fundamental.
Ello es así, en razón de que parten de la falsa premisa consistente en que

resultan desproporcionados a la luz de un test de razonabilidad, ejercicio
interpretativo que no se realizó, pues la quejosa no es titular de los derechos
a la salud y a un medio ambiente sano que propuso como estándares
constitucionales para realizar dicho test. En tal sentido es aplicable la
jurisprudencia 2a./J 108/2012 (10a.), ya citada.
PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA
AUSENCIA DE CAPACIDAD CONTRIBUTIVA

En una parte del concepto de violación octavo la quejosa aduce, en esencia,

que los impuestos contenidos en las disposiciones reclamadas transgreden el
principio de proporcionalidad tributaria, en la medida en que el legislador al
diseñar su objeto de ninguna manera constituye un elemento que refleje
capacidad contributiva, pues al no existir un fin ecológico no hay un
parámetro para calcular la medida de riqueza.
Ello, porque los preceptos reclamados no reflejan riqueza susceptible de ser

gravada a la luz de los impuestos ecológicos en ellos contenidos, ya que no
tienen la naturaleza extrafiscal de incentivar el cuidado del medio ambiente,
sino que buscan recaudar de forma agresiva, tal y como se desprende de la
exposición de motivos que les dio origen, por lo que se les deja en
inseguridad jurídica a los contribuyentes.
Así, al no existir una relación directa con el fin para el cual fueron creados los
impuestos previstos en los artículos impugnados, existiendo una mera
intención recaudatoria disfrazada de fines extrafiscales, se viola el principio
de capacidad contributiva.
152
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVIII, octubre de 2008, página 61, de
rubro: “SALUD. EL DERECHO A SU PROTECCIÓN CONFORME AL ARTÍCULO 4o., TERCER
PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ES UNA
RESPONSABILIDAD SOCIAL”.
137
Conforme a la exposición de motivos de los artículos reclamados, estos se

sustentan en el artículo 4 constitucional, por lo que al ser impuestos medio
ambientales se debe respetar el principio de “quien contamina paga”.
En el caso de los impuestos ecológicos la capacidad contributiva será medida

atendiendo al principio de “quien contamina paga”, esto es, dicha capacidad
se verá reflejada en razón de que el impuesto se determine conforme a lo que
realmente contaminan los contribuyentes.
De esa manera, al encontrarse dirigidos a la generalidad de las personas los

impuestos contenidos en los preceptos reclamados no respetan ni permiten
que los contribuyentes paguen conforme a lo que realmente contaminan, por
lo que no se atiende a su verdadera capacidad contributiva.
Así, la base impositiva debía de dirigirse necesariamente a los sujetos que

contaminan; sin embargo, ello no es así, pues la base de los impuestos
impugnados se dirige a cuestiones ajenas a la contaminación, dado que
únicamente se busca gravar una actividad o hecho que por sí mismo no
refleja capacidad contributiva alguna.
En efecto, el hecho imponible de los preceptos reclamados no se vincula con

la conducta contaminadora o el problema ambiental que se pretende
combatir, sino que –por el contrario– se considera el simple motivo de
obtener recursos, por lo que los impuestos mencionados no tienen ningún fin
extrafiscal.
Tampoco puede pasarse por alto que la tasa de los impuestos de que se trata
debería ser proporcional al daño ambiental ocasionado; empero, las tasas de
dichos impuestos se determinan dependiendo de factores diversos que no
tienen relación con el daño que se causaría al medio ambiente.
Conforme a la jurisprudencia 2a./J. 193/2009153, aplicada de manera

analógica, en el caso se está frente a tributos que no tienen por finalidad
remediar el impacto ambiental, dado que se dejan de advertir los principios
rectores en materia ambiental.
ESTUDIO DE LOS ARGUMENTOS
Los reseñados conceptos de violación resultan infundados e inoperantes.
153
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXX, diciembre de 2009, página 316, de
rubro: “VERIFICACIÓN VEHICULAR OBLIGATORIA EN EL DISTRITO FEDERAL. EL NUMERAL
III.8 DEL CAPÍTULO 3 DE LOS PROGRAMAS RELATIVOS AL SEGUNDO SEMESTRE DE LOS
AÑOS 2006 Y 2007, VIOLA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA”.
138
Para dar respuesta a los aludidos planteamientos debe

señalarse que los preceptos reclamados establecen
impuestos que tanto las responsables como la quejosa han
denominado “ecológicos”, de ahí que resulte obligado verificar
si efectivamente puede atribuírseles dicha naturaleza o si por el contrario, en
realidad no lo son.
De esa forma, la interrogante a responder es: ¿cómo determinar si los

impuestos que se analizan son o no ecológicos? La respuesta a dicha
pregunta se genera a partir del análisis del diseño normativo de su hecho
imponible. Son aplicables por analogía la tesis aislada Plenaria 154, la
jurisprudencia 2a. 19/2003155 y la tesis aislada 1a. XXXVI/2012 (10a.)156.
Así, en la medida en que en el diseño normativo del hecho imponible de una

contribución, en cualquiera de sus distintas categorías (impuestos, derechos,
contribuciones de mejoras o aportaciones de seguridad social), el legislador
tome en consideración algún acontecimiento o actividad que incida o tenga
relación con el medio ambiente (en su dimensión colectiva o individual) a
partir de un índice o parámetro objetivo que lo contamine o, en su caso, de
que se busque evitar, mitigar o reducir la contaminación, así como de asumir
los costos de las conductas contaminantes realizadas, de manera general,
podrá considerarse que se trata de una contribución ecológica.
Del contenido del derecho fundamental a un medio ambiente sano se
desprende la obligación de todas las autoridades del Estado de garantizar la
existencia de un medio ambiente sano y propicio para el desarrollo humano y
el bienestar de las personas. Tal mandato vincula tanto a los gobernados
como a todas las autoridades legislativas, administrativas y judiciales,
quienes deben adoptar, en el marco de sus competencias, todas aquellas
medidas necesarias para la protección del ambiente. Estas consideraciones
se encuentran plasmadas en la tesis aislada 1a. CCXLVIII/2017 (10a.)157.
154
Séptima Época, Semanario Judicial de la Federación, volumen 79, primera parte, página 28, de rubro:
“TRIBUTOS. SU ESTUDIO DEBE REALIZARSE DE ACUERDO CON SU VERDADERA NATURALEZA
JURÍDICA, INDEPENDIENTEMENTE DE LA DENOMINACIÓN QUE LE DEN LAS PARTES O
INCLUSO LA LEY”.
155
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVII, marzo de 2003, página 301, de
rubro: “INGRESOS PÚBLICOS. PARA VERIFICAR SU APEGO A LOS PRINCIPIOS QUE CONFORME
A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS RIGEN SU
ESTABLECIMIENTO, LIQUIDACIÓN Y COBRO, DEBE ATENDERSE A SU NATURALEZA, CON
INDEPENDENCIA DE LA DENOMINACIÓN QUE LES DÉ EL LEGISLADOR ORDINARIO”.
156
Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro VI, marzo de 2012, tomo 1, página 277,
de rubro: “INGRESOS PÚBLICOS. EL ANÁLISIS DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS
DISPOSICIONES NORMATIVAS QUE LOS PREVÉN POR PARTE DEL PODER JUDICIAL DE LA
FEDERACIÓN, NO IMPLICA QUE SE INVADAN LAS ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO
NI QUE SE ESTABLEZCAN PRESTACIONES PATRIMONIALES PÚBLICAS O CONTRIBUCIONES
VÍA INTERPRETACIÓN”.
157
Décima Época, Semanario Judicial de la Federación, libro 49, diciembre de 2017, tomo I, página 411, de rubro:
“DERECHO HUMANO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. SU CONTENIDO”.
139
Esta Segunda Sala ha sostenido, en la tesis aislada 2a. III/2018 (10a.)158, que
el derecho fundamental a un medio ambiente sano, no se agota con el simple
mandato de que las autoridades estatales –y los particulares también– se
abstengan de afectar indebidamente el ambiente –deber de "respetar"–, sino
que conlleva también la diversa obligación de tomar todas las medidas
positivas tendentes a protegerlo en contra de los actos de agentes no
estatales que lo pongan en peligro –deber de “proteger”–.
El deber del Estado de ofrecer protección contra los descuidos cometidos por
agentes no estatales, forma parte del fundamento mismo del régimen
internacional de derechos humanos, y dicho deber exige que el Estado
asuma una función esencial de regulación y arbitraje de las conductas de los
particulares que afecten indebidamente el medio ambiente, por ejemplo,
adoptando medidas apropiadas para prevenir, investigar, castigar y reparar
esos abusos mediante políticas adecuadas, actividades de reglamentación y
sometimiento a la justicia.
En ese contexto, como se dijo líneas atrás, mediante la libre configuración del
sistema tributario también es factible constitucionalmente que el legislador
trace líneas de actuación a través del establecimiento de contribuciones
(como medidas necesarias positivas) que tengan como objetivo proteger el
medio ambiente a partir del combate a su contaminación o, como se dijo
también, a buscar evitarla, mitigarla o reducirla a partir de determinados
índices o parámetros, así como a asumir los costos derivados de las
conductas contaminantes realizadas, pero nunca con fines meramente
recaudatorios, es decir, para contribuir a los gastos públicos de la Federación,
Entidades Federativas, Ciudad de México o Municipios en que se resida.
Aunque, como se dijo, por definición, toda contribución tiene inmersa la
finalidad de recaudar recursos. De ahí la particularidad de los gravámenes
ecológicos o medio ambientales.
Por tanto, un destino presupuestal distinto a la protección del medio ambiente
podría provocar la ilegalidad del uso de dichas contribuciones, más no su
inconstitucionalidad, ya que, como se dijo, existe una clara diferencia entre
los fines extrafiscales de una contribución y su destino presupuestal. Máxime
que en el caso, como también se vio, existe un fin extrafiscal en el
establecimiento de los impuestos contenidos en los preceptos reclamados,
así como el destino presupuestal de los recursos obtenidos con los mismos,
se encuentra acotado a que se destinen prioritariamente a las áreas de
mayor afectación ambiental y de rezago económico.
158
Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 50, enero de 2018, tomo I, página 532, de
rubro: “DERECHO HUMANO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. EL ESTADO TIENE LA OBLIGACIÓN
DE TOMAR LAS MEDIDAS POSITIVAS TENDIENTES A PROTEGERLO CONTRA ACTOS DE
AGENTES NO ESTATALES”.
140
Esto es, por medio de una particular categoría tributaria el

legislador puede buscar el fomento de determinadas
conductas o, por el contrario, que no se realicen determinadas
actividades o, en caso de que se lleven a cabo, se modifique
la forma en que se despliegan, mediante el uso, por ejemplo, de prácticas
más amigables con el medio ambiente.
En una palabra, mediante la tributación medio ambiental el Estado mexicano

a través del legislador busca alcanzar determinada finalidad conductista de
los contribuyentes, en aras de proporcionar a toda persona el derecho a un
medio ambiente sano y a cumplir con su deber de respeto a este derecho.
En el caso, el diseño normativo del hecho imponible del impuesto a la

emisión de gases a la atmosfera, se prevé en los artículos 14 al 19 de la
Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, del cual se advierte que su
elemento subjetivo se conforma de personas físicas, personas jurídicas o
unidades económicas, residentes o no en el Estado pero que tengan
instalaciones o fuentes fijas en su territorio. Su elemento objetivo (material) se
refiere a la realización de un acto determinado (emisión a la atmósfera de
gases efecto invernadero en procesos productivos) en los procesos
productivos que se desarrollen en el territorio del Estado de Zacatecas
(espacial), a partir del ejercicio fiscal de 2017, que entró en vigor dicha ley
(temporal).
El hecho imponible del impuesto a la emisión de contaminantes al suelo,

subsuelo y agua, se establece en los artículos del 20 al 27 de la Ley de
Hacienda del Estado de Zacatecas, el cual se encuentra configurado de la
siguiente forma: elemento subjetivo se conforma de personas físicas,
personas jurídicas o unidades económicas que en el territorio de dicho
Estado, independiente de su domicilio fiscal, por sí mismas o a través de
intermediarios. Su elemento objetivo (material) versa sobre un acto en
concreto (emisión de determinadas sustancias contaminantes en
instalaciones o fuentes fijas) por la realización de cualquier actividad
económica en el territorio del Estado de Zacatecas (espacial) a partir del
ejercicio fiscal de 2017, que entró en vigor dicha ley (temporal).
Por su parte, el hecho imponible del impuesto al depósito o

almacenamiento de residuos, se encuentra establecido en los artículos 28
al 34 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, siendo su elemento
subjetivo las personas físicas, personas jurídicas o unidades económicas,
residentes o no en el Estado; su elemento objetivo (material) una actividad
determinada (depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos
o privados) realizada en cualquier actividad económica en el territorio del
141
Estado de Zacatecas (espacial), a partir del ejercicio fiscal de 2017, que entró
en vigor dicha ley (temporal).
Así, como puede verse, los impuestos aludidos válidamente pueden ostentar
el nomen iuris de ecológicos, en razón de que el diseño normativo de su
hecho imponible versa sobre la protección al medio ambiente buscando
disminuir, mitigar o reducir la contaminación a partir de determinadas
conductas contaminantes, como lo son; la emisión a la atmósfera de gases
de efecto invernadero; la emisión de sustancias contaminantes al suelo,
subsuelo y agua, o el depósito o almacenamiento de residuos en vertederos
públicos.
Así, los índices o parámetros objetivos que tomó en cuenta el legislador de

Zacatecas para medir las conductas contaminantes descritas y que afectan el
medio ambiente, son la producción de determinados elementos, tales como,
en el caso del impuesto a la emisión de gases a la atmósfera, de los gases
efecto invernadero (bióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluro-
carbonos, perfluro-carbonos y hexafluoro de azufre); en el impuesto a la
emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, las sustancias
contaminantes [en el caso de suelos contaminados por hidrocarburos:
benceno, tolueno, etilbenceno, xilenos (suma de isómeros), benzo[a]pireno,
dibenzo[a,h]antraceno, benzo[a]antraceno, benzo[b]fluoranteno,
benzo[k]fluoranteno, indeno (1,2,3-cd) pireno; en el caso de suelos
contaminados por arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente,
mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio; en el caso de
contaminantes en aguas residuales básicos: grasas y aceites, sólidos
suspendidos totales, demanda bioquímica de oxígeno 5, nitrógeno total,
fósforo total, y en el caso de contaminantes en aguas residuales, ocasionado
por metales pesados y cianuros: arsénico, cadmio, cianuro, cobre, cromo,
mercurio, níquel, plomo, zinc]; y en el supuesto del impuesto al depósito o
almacenamiento de residuos, cualquier material generado en específicos
procesos cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que
lo generó.
Corrobora la naturaleza de impuestos ecológicos contenidos en las
disposiciones reclamadas, la finalidad extrafiscal que persiguen, ya que,
como se puso de manifiesto, con su establecimiento el legislador pretende
cumplir con su obligación de proteger la salud y otorgar un medio ambiente
sano a los gobernados mediante el destino prioritario de los ingresos que por
ese concepto se recauden, finalidad extrafiscal que, como se manifestó en la
142
tesis aislada 1a. XX/2009159, aporta elementos adicionales

para el estudio de su constitucionalidad.
Máxime que la protección del medio ambiente es un objetivo

constitucionalmente válido que sí ha servido para justificar el establecimiento
de barreras técnicas a la importación, como se ha sustentado en la tesis
aislada 1a. CCCXXXII/2013 (10a.)160, con mayor razón es una finalidad que
justifica la emisión de impuestos ecológicos. Así, solo en un medio ambiente
sano es factible de propiciar las condiciones para cumplir con el derecho a la
salud, pues de ese modo se evidencia la dimensión subjetiva del derecho al
medio ambiente sano. En tal sentido es aplicable la tesis aislada 1a.
CCXCII/2018 (10a.)161.
Vistos ya en sus rasgos generales cómo es que debe determinarse si nos

encontramos ante una contribución ecológica y que en el caso de los
impuestos impugnados así lo es, ahora debemos señalar que, como toda
contribución, debe cumplir con los derechos fundamentales contenidos en el
artículo 31, fracción IV, de la Constitución, es decir, con la capacidad
contributiva, equidad, legalidad y destino al gasto público. Al respecto es
aplicable la tesis aislada 2a. LXXX/2008162.
Así, de particular relieve resulta examinar cómo se cumple con el principio de

proporcionalidad, en su vertiente de capacidad contributiva, tratándose de los
De entrada conviene mencionar que para examinar el cumplimiento del

derecho fundamental a la proporcionalidad tributaria debe atenderse a la
naturaleza y particularidades de cada contribución, ya sea que se trate de un
impuesto, de un derecho, de una aportación de seguridad social o de una
contribución de mejoras. Esto de conformidad con lo dispuesto en la
jurisprudencia P. 44163.
159
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIX, enero de 2009, página 551, de
rubro: “FINES EXTRAFISCALES Y DE POLÍTICA FISCAL. CUANDO PERSIGUEN UNA FINALIDAD
AVALADA POR LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
APORTAN ELEMENTOS ADICIONALES PARA EL ESTUDIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE UN
PRECEPTO”.
160
Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XXVI, noviembre de 2013, tomo 1,
página 531, de rubro: “PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE. CONSTITUYE UN OBJETIVO
LEGÍTIMO DEL ESTADO MEXICANO PARA ESTABLECER BARRERAS TÉCNICAS A LA
IMPORTACIÓN”.
161
Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 61, diciembre de 2018, tomo I, página 308,
de rubro: “DERECHO HUMANO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. SU DIMENSIÓN COLECTIVA Y
TUTELA EFECTIVA.
162
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVII, junio de 2008, página 447, de
rubro: “JUSTICIA TRIBUTARIA. NATURALEZA CONSTITUCIONAL DE SUS PRINCIPIOS”.
163
Octava Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, núm. 25, enero de 1990, página 42, de rubro:
“PROPORCIONALIDAD DE LAS CONTRIBUCIONES. DEBE DETERMINARSE ANALIZANDO LAS
CARACTERISTICAS PARTICULARES DE CADA UNA”.
143
El derecho a la proporcionalidad tributaria consiste en que los sujetos pasivos

de un tributo deben contribuir a los gastos públicos en función de su
respectiva capacidad contributiva. Lo que significa que para que un gravamen
sea proporcional, se requiere que el hecho imponible del tributo establecido
por el Estado, refleje una auténtica manifestación de capacidad económica
del sujeto pasivo, entendida ésta como la potencialidad real de contribuir a los
gastos públicos.
Ahora bien, tomando en consideración que todos los presupuestos de hecho

de los impuestos deben tener una naturaleza económica en forma de una
situación o de un movimiento de riqueza y que las consecuencias tributarias
son medidas en función de esta riqueza, debe concluirse que es necesaria
una estrecha relación entre el hecho imponible y la base gravable a la que se
aplica la tasa o tarifa del impuesto. Estos asertos se encuentran contenidos
en la jurisprudencia P./J. 109/99164.
El derecho a la proporcionalidad tributaria implica que exista congruencia

entre el tributo y la capacidad contributiva que se pretende gravar con el
mismo, tal y como lo establece la jurisprudencia P./J. 10/2003165.
Pero la capacidad contributiva, entendida como el contenido esencial del

derecho a la proporcionalidad tributaria, no se manifiesta de la misma manera
en todas las contribuciones, pues aparece en forma directa e inmediata en los
impuestos directos, como los que recaen en la renta o el patrimonio, porque
son soportados por personas que perciben, son propietarias o poseedoras de
ellos, mientras que en los indirectos la capacidad tiene un carácter mediato
como la circulación de bienes, la erogación, el gasto y el consumo, ya que
parten de la previa existencia de una renta o patrimonio, y gravan el uso final
de toda la riqueza a través de su destino, gasto o tipo de erogación que
refleja indirectamente dicha capacidad; luego, para determinar si una
contribución cumple con el citado derecho, es necesario atender a la
naturaleza de dicho tributo a fin de conocer la forma como se manifiesta y
modifica la capacidad contributiva. Estas consideraciones encuentran
sustento en la jurisprudencia P./J. 2/2009166.
164
rubro: “CAPACIDAD CONTRIBUTIVA. CONSISTE EN LA POTENCIALIDAD REAL DE CONTRIBUIR
A LOS GASTOS PÚBLICOS”.
165
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVII, mayo de 2003, página 144, de
rubro: “PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. DEBE EXISTIR CONGRUENCIA ENTRE EL TRIBUTO
Y LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA DE LOS CAUSANTES”.
166
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIX, abril de 2009, página 1129, de
rubro: “PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. PARA DETERMINAR SI UNA CONTRIBUCIÓN
CUMPLE CON ESE PRINCIPIO, ES NECESARIO ATENDER A SU NATURALEZA PARA
ESTABLECER LAS FORMAS COMO SE MANIFIESTA LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA”.
144
Los anteriores lineamientos jurisprudenciales han servido

para juzgar la constitucionalidad de algunas categorías
tributarias que han tenido como finalidad extrafiscal la
protección del derecho a la salud o el derecho al medio
ambiente sano. Como botón de muestra sirven los amparos en revisión
441/2015, 845/2015 y 876/2015, en los cuales esta Segunda Sala analizó el
impuesto especial sobre producción y servicios que se estableció por la
enajenación e importación de alimentos no básicos con alta densidad
calórica, cuya finalidad extrafiscal consistió en proteger el derecho a la salud
y el derecho a la alimentación. En el caso del derecho a un medio ambiente
sano, esta Segunda Sala al fallar el amparo en revisión 815/2015, se
pronunció sobre el impuesto especial sobre producción y servicios que se
previó por la enajenación e importación de plaguicidas.
Sin embargo, el análisis de esos casos no versó sobre contribuciones

ecológicas en el sentido indicado líneas atrás, ya que su hecho imponible no
se encontraba diseñado tomando en consideración algún elemento del medio
ambiente, pues su aspecto material ponía énfasis en la enajenación o
importación de determinados productos (alimentos o plaguicidas), más bien
su finalidad extrafiscal consistía en proteger el derecho a la salud y al medio
ambiente sano.
Por tal motivo, no es posible aplicar a raja tabla los criterios jurisprudenciales
sobre cómo se ha entendido el principio de proporcionalidad, en su vertiente
de capacidad contributiva, en tratándose de las contribuciones ecológicas,
pues los casos analizados no han tenido por objeto contribuciones de ese
tipo, sino más bien sobre impuestos (directos e indirectos) que han tenido
como finalidad extrafiscal la protección del derecho a la salud y del derecho al
ambiente sano.
Ahora, en el caso de impuestos ecológicos la forma en cómo se cumple el

principio de proporcionalidad, en su vertiente de capacidad contributiva, es a
través de índices indirectos u objetivos de riqueza que revelen las
actividades que generen contaminantes y cuya utilización se busque evitar,
mitigar o reducir. O en otras palabras, tratándose de contribuciones
ecológicas la potencialidad real de contribuir al gasto público se evidencia a
partir de la actividad contaminante que se genera en algún proceso
productivo o actividad económica.
Lo anterior es así, en la medida en que al estar inmerso el medio ambiente en

el diseño del hecho imponible de las contribuciones ecológicas, no es factible
y sería contrario a la lógica de las cosas, que la aptitud a contribuir al gasto
145
público se midiera a partir de índices directos y subjetivos de riqueza, como

en el caso de los impuestos sobre la renta o al patrimonio.
Por el contrario, el principio de proporcionalidad, vía capacidad contributiva,

se cumple en el caso de los impuestos ecológicos atendiendo a la capacidad
contaminante del contribuyente que realice alguna actividad que produzca
un desequilibrio en el medio ambiente porque en la realización de sus
actividades use determinados productos contaminantes o genere de
sustancias contaminantes, a partir, como se dijo, de determinados
parámetros o índices, pues sería absurdo sostener que la contaminación por
sí misma refleje capacidad contributiva.
A mayor abundamiento, sería un contrasentido y opuesto a todo el programa

tributario constitucional, pensar que el principio de proporcionalidad, en su
vertiente de capacidad contributiva, en el caso de los impuestos ecológicos,
tiene que revelar la riqueza a gravar como si se tratara de un impuesto
directo, cuando es precisamente la materia gravable y el fin extrafiscal que se
busca con su establecimiento, lo que exige romper los moldes tradicionales y
anacrónicos del citado principio, por lo que debe acudirse a un nuevo
entendimiento del mismo, en la materia de que se trata, a través del principio
“quien contamina paga”.
Es aquí en donde debe tenerse en consideración que la capacidad

contaminante del contribuyente, como concreción del principio de
proporcionalidad en el caso de contribuciones ecológicas, se vincula
indefectiblemente con el principio de “quien contamina paga”, que ha
encontrado recepción en la legislación mexicana, como se puso de
manifiesto.
Pero dicho principio (“quien contamina paga”) no debe entenderse como el

fundamento del ejercicio del poder tributario, sino simple y sencillamente una
manifestación específica para concretar, modular y dar contenido al derecho
a la proporcionalidad tributaria en el ámbito del derecho tributario medio
ambiental, a través de la capacidad (contributiva) contaminante del
contribuyente.
El artículo 22 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al

Ambiente, de manera implícita alude a dicho principio, al establecer que se
consideran instrumentos económicos los mecanismos normativos y
administrativos de carácter fiscal, mediante los cuales las personas
asumen los costos ambientales que generan sus actividades
económicas, incentivándolos a realizar acciones que favorezcan el
ambiente.
146
Con independencia de la génesis económica del principio de

“quien contamina paga” (internalización de las externalidades
negativas)167, su anclaje normativo en la Ley Suprema se
encuentra en su artículo 4, párrafo quinto168, puesto que el daño y deterioro
del ambiente generan responsabilidad fiscal ambiental para quien lo
provoque en los términos de la ley.
Asimismo, el principio de “quien contamina paga” también ha encontrado

recepción en el ámbito normativo internacional. La Organización para la
Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) fue pionera en establecerlo
como un principio básico en materia ambiental. En la Recomendación del
Consejo sobre Principios Rectores sobre Aspectos Económicos
Internacionales de las Políticas Ambientales, de 26 de mayo de 1972,
manifestó lo siguiente:
[…]
A. Principios rectores
a) Asignación de costos: el principio de quien contamina paga
2. Los recursos ambientales en general son limitados y su uso en actividades de producción y

consumo puede llevar a su deterioro. Cuando el costo de este deterioro no se tiene en cuenta
adecuadamente en el sistema de precios, el mercado no refleja la escasez de dichos recursos
tanto a nivel nacional como internacional. Por lo tanto, las medidas públicas son necesarias para
reducir la contaminación y alcanzar una mejor asignación de recursos garantizando que los
precios de los bienes que dependen de la calidad y/o cantidad de recursos ambientales reflejen
más de cerca su escasez relativa y que los agentes económicos involucrados reaccionen en
consecuencia.
3. En muchas circunstancias, para garantizar que el medio ambiente se encuentre en un estado

aceptable, la reducción de la contaminación más allá de cierto nivel no será práctica o incluso
necesaria en vista de los costos involucrados.
4. El principio que se utilizará para asignar los costos de las medidas de prevención y control de
la contaminación para alentar el uso racional de los escasos recursos ambientales y para evitar
distorsiones en el comercio internacional y la inversión es el llamado “Principio de quien
contamina paga”. Este principio significa que el contaminador debería asumir los gastos de
llevar a cabo las medidas antes mencionadas decididas por las autoridades públicas para
garantizar que el medio ambiente se encuentre en un estado aceptable. En otras palabras,
el costo de estas medidas debe reflejarse en el costo de los bienes y servicios que causan
contaminación en la producción y/o consumo. Dichas medidas no deberían ir
acompañadas de subsidios que crearían distorsiones significativas en el comercio
internacional y la inversión.
167
En economía se atribuye la creación de impuestos a partir de dicho principio a Arthur C. Pigou, al respecto véase
Pigou, Arthur, “The Economics of Welfare”, 1920, Library of Economics and Liberty. Visible en:
http://www.econlib.org/ library/NPDBooks/Pigou/pgEW0.html, Fecha de consulta 19 de enero de 2019.
168
familia.
[…]
[…]”.
147
5. Este Principio debería ser un objetivo de los países Miembros; sin embargo, puede haber
excepciones o arreglos especiales, particularmente para los períodos de transición, siempre que
no conduzcan a distorsiones significativas en el comercio internacional y la inversión 169.
[…]
(Énfasis y subrayado añadidos)
La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), en la

Recomendación del Consejo sobre la Aplicación del Principio de Quien
Contamina Paga, de 14 de noviembre de 1974, señaló lo siguiente:
[…]
III. RECOMIENDA que:
1. Los países miembros continúan colaborando y trabajando en estrecha colaboración en la

lucha por la observancia uniforme del Principio de quien contamina paga, y por lo tanto, como
regla general, no deberían ayudar a los contaminadores a asumir los costos del control de
la contaminación, ya sea mediante subsidios, impuestos ventajas u otras medidas;
[…]
En el ámbito europeo, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en

su artículo 191, reconoce expresamente el principio de “quien contamina
paga” como uno de los rectores en materia ambiental, al efecto dispone:
Artículo 191
1. La política de la Unión en el ámbito del medio ambiente contribuirá a alcanzar los siguientes
objetivos:
— la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente,
— la protección de la salud de las personas,
— la utilización prudente y racional de los recursos naturales,
— el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas
regionales o mundiales del medio ambiente. y en particular a luchar contra el cambio climático.
2. La política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel
de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas
regiones de la Unión. Se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el
principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma,
y en el principio de quien contamina paga.
[…]
En el ámbito internacional, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y

el Desarrollo emitida por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Ambiente y el Desarrollo, acoge el principio “quien contamina paga” en
su artículo 16, que establece lo siguiente:
[…]
Principio 16
169
https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0102 (fecha de consulta 15 de enero de 2019).
148
Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la

internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos
económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina
debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación,
teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar
el comercio ni las inversiones internacionales.
[…]
En ese contexto, no asiste razón a la quejosa cuando aduce que los

preceptos reclamados transgreden el principio de proporcionalidad tributaria,
pues diversamente a lo que alega, el legislador local al diseñar el objeto de
los impuestos reclamados, sí tomó en cuenta algún elemento que revela la
capacidad contributiva que se quiere hacer tributar.
Ciertamente, el impuesto a la emisión de gases a la atmósfera tiene por

objeto, según lo dispuesto en el artículo 14, párrafo primero, de la Ley de
Hacienda del Estado de Zacatecas, las emisiones a la atmósfera de
determinadas sustancias generadas en los procesos productivos que se
desarrollen en dicha Entidad Federativa y que afecten el territorio de la
misma.
Como puede verse, el legislador no gravó la emisión de gases a la atmósfera

por sí misma, sino a partir de que se emitan gases de efecto invernadero
(atendiendo a su composición molecular y a su equivalencia en CO2) como
consecuencia de que se desarrollen procesos productivos, cualesquiera
que sean, en el Estado de Zacatecas y que afecten su territorio.
Así, lo que se pretende gravar por parte del legislador local es la actividad
contaminante de generar emisiones a la atmósfera de gases de efecto
invernadero que se realice en cualquier proceso productivo que se
desarrolle en el Estado de Zacatecas y que afecten su territorio.
Cualquier proceso productivo que se lleve a cabo en el Estado de Zacatecas,

se compone de una serie de etapas en las cuales se utilizan determinadas
materias primas, insumos, técnicas de elaboración y maquinaria, con la
finalidad de obtener un producto. Son justamente los procesos productivos
los que resultan una manifestación indirecta de riqueza que se tomó en
cuenta para establecer el objeto del impuesto a la emisión de gases a la
atmósfera.
En efecto, si la finalidad de todo proceso productivo que se desarrolla en el

Estado de Zacatecas es que se elabore un producto que se pretende
149
comercializar, el legislador local, válidamente, acudió a ese índice de riqueza

para gravar no el proceso productivo, sino las actividades contaminantes que
se realicen en el mismo y que generan emisiones de gases de efecto
invernadero a la atmósfera, afectando el territorio de dicha Entidad
Federativa.
Debe señalarse que el legislador al diseñar el objeto del impuesto que se

analiza, estableció un vínculo entre cualquier proceso productivo que se
desarrolle en el Estado de Zacatecas y la generación de gases de efecto
invernadero (como actividad contaminante), lo que permite advertir que la
capacidad contributiva que se considera digna de gravar por el legislador
local, consiste en las emisiones a la atmósfera de gases de efecto
invernadero a partir de los procesos productivos que les dan origen por la
utilización de máquinas, procesos industriales o cualquier otra técnica que
genere la emisión de dichos gases, y que afecten su territorio, lo que pone de
manifiesto que es la capacidad contaminante de los sujetos del impuesto
que se desarrolla en los procesos productivos, lo que permite hacer efectivo
el principio de quien contamina paga.
Por tal motivo, la capacidad contributiva en el caso del impuesto a la emisión

de gases a la atmósfera, se mide a partir de la capacidad contaminante que
revelen los contribuyentes al desempeñar cualquier actividad contaminante
en los procesos productivos que se desarrollen en el Estado de Zacatecas y
que afecte su territorio.
De esa forma, las personas físicas o jurídicas, o las unidades económicas

que desarrollen procesos productivos, cualquiera que sea, y que como
consecuencia de dichos procesos emitan gases de efecto invernadero en el
Estado de Zacatecas, afectando su territorio, se encontrarán obligadas a
pagar el impuesto que se examina.
A la misma conclusión se arriba por lo que se refiere al impuesto por la

emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua. El artículo 20 de la
Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, establece que el objeto de dicho
gravamen consiste en la emisión de sustancias contaminantes, que se
depositen, desechen o descarguen al suelo, subsuelo o agua en el territorio
de ese Estado.
A primera vista parecería que el legislador local únicamente tomó en

consideración como manifestación de riqueza que busca hacer tributar, la
emisión de sustancias contaminantes. Sin embargo, si bien se mira lo que
revela capacidad contributiva es la actividad contaminante que genera la
emisión de sustancias contaminantes.
150
Así es, debe señalarse que la sola existencia de las

sustancias contaminantes que se encuentran establecidas en
el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas,
no es lo que se busca gravar por el legislador local, sino su emisión a partir
de cualquier actividad económica que las genere.
Lo anterior es así, pues si con motivo de cualquier actividad económica que

se realice en el Estado de Zacatecas se genera la emisión de las
mencionadas sustancias contaminantes y se depositan, desechan o
descargan en el suelo, subsuelo o agua del territorio de dicha Entidad
Federativa, se estará obligado al pago del impuesto.
Corrobora lo expuesto, que conforme al artículo 21 de la Ley de Hacienda del

Estado de Zacatecas, son sujetos del impuesto las personas físicas o
morales, las unidades económicas que en el territorio del Estado, con
independencia de su domicilio fiscal, bajo cualquier título, por sí mismas o a
través de intermediarios, generen la emisión de sustancias contaminantes
con motivo de cualquier actividad económica.
Ello es así, porque las sustancias contaminantes, para efectos de la

determinación del impuesto, no son objeto del tributo, sino precisamente su
emisión como resultado de que se utilicen u ocupen por parte de los
contribuyentes en cualquier actividad económica que realicen.
De ese modo, es la capacidad contaminante que realice cada uno de los

contribuyentes en cualquier actividad económica y que produzca la emisión
de sustancias contaminantes que se depositen, desechen o descarguen en el
territorio del Estado de Zacatecas, la que permite cumplir con el principio de
capacidad contributiva, puesto que la actividad económica constituye un
índice indirecto de la riqueza de los contribuyentes del tributo.
Ahora, es cierto que el artículo 20 de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas, no establece expresamente que la emisión de sustancias que se
busca hacer tributar se realice con motivo de cualquier actividad económica;
sin embargo, no menos cierto resulta también que dicha conclusión se
desprende de la naturaleza misma del diseño del hecho imponible del tributo
que se examina, pues atendiendo al principio ontológico de la prueba, que
consiste en que lo ordinario se presume y lo extraordinario se prueba, como
regla general, puede concluirse que la emisión de sustancias
contaminantes se genera a partir de actividades económicas, que no se
151
produjera tendría que acreditarse. En este sentido es aplicable la

jurisprudencia 1a. CCCXCVI/2014 (10a.)170.
De igual forma, en el caso del impuesto al depósito o almacenamiento de

residuos, el artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas,
prevé como objeto el depósito o almacenamiento de residuos en vertederos
públicos o privados, situados en el Estado.
En una primera aproximación parecería que el legislador no vinculó el objeto

del impuesto, esto es, el depósito o almacenamiento de residuos en un
específico lugar y territorio, a una manifestación de riqueza. Empero, el
artículo 29 del ordenamiento invocado establece quiénes son los sujetos del
tributo, precisando que lo son las personas físicas o morales, así como las
unidades económicas residentes o no en el territorio de dicho Estado,
generadoras del residuo.
Es justamente la generación de un residuo derivado de la realización de una

actividad económica, y que dicho residuo se deposite o almacene en
vertederos públicos del Estado de Zacatecas, lo que constituye el objeto del
impuesto, pues, se reitera, no es posible entender, por la lógica de las cosas,
que el índice o parámetro de riqueza que se quiera gravar sean lo residuos
per se, ya que éstos no revelan riqueza alguna.
Por el contrario, el legislador local fue explícito en la exposición de motivos de

la ley que contienen los preceptos reclamados, en tomar en cuenta las
distintas actividades económicas que se realizan en el Estado de Zacatecas,
y que conllevan actividades o conductas contaminantes.
En el caso del impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y

agua y del impuesto al depósito o almacenamiento de residuos, el legislador
estatal en la citada exposición de motivos señaló como actividades
económicas que se desarrollan en el Estado de Zacatecas, a la minería, la
agricultura y a la industria en general, de ahí que a partir de los procesos y
procedimientos que implican el despliegue de cada una de esas actividades,
procedió al establecimiento del objeto de tales gravámenes.
Por tanto, en el caso del impuesto al almacenamiento o depósito de residuos,
el indicador de riqueza resulta ser el almacenamiento o depósito de residuos
en vertederos públicos o privados situados en el Estado de Zacatecas,
generados como consecuencia de cualquier actividad económica que se
realice.
170
Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 12, noviembre de 2014, tomo I, página 706,
de rubro: “CARGA DE LA PRUEBA. SU DISTRIBUCIÓN A PARTIR DE LOS PRINCIPIOS LÓGICO Y
ONTOLÓGICO”.
152
Así, en el caso de los 3 impuestos analizados (a la emisión de

gases a la atmósfera; a la emisión de contaminantes al suelo,
subsuelo y agua, y al depósito o almacenamiento de
residuos), el legislador del Estado de Zacatecas buscó que
los procesos productivos y las actividades económicas que se realizan en
dicha Entidad Federativa, que generen actividades contaminantes, sean
manifestaciones indirectas de riqueza para gravar estas últimas.
De ese modo, el legislador estatal estimó, por una parte, establecer la

responsabilidad fiscal ambiental de los contribuyentes en el caso de
realizar las actividades contaminantes que gravan los impuestos contenidos
en los numerales tildados de inconstitucionales y, por otra parte, contar con
los recursos que le permitan cumplir con su obligación de proteger los
derechos a la salud y a un medio ambiente sano de la población de
Zacatecas, para lo cual destinará prioritariamente los ingresos que se
recauden por dichos gravámenes a las áreas de mayor afectación ambiental
y de rezago económico, incluidas la coinversión con el Gobierno Federal o
algún otro mecanismo financiero que permita potenciar esos recursos,
enlistando ejemplificativamente algunos de los rubros en el artículo 36 de la
Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.
En esa tesitura, no asiste razón a la quejosa en cuanto a que los impuestos

contenidos en los numerales reclamados no tienen una naturaleza extrafiscal,
sino recaudatoria, porque, como se ha visto, sí gravan una manifestación
indirecta de riqueza a partir de las actividades contaminantes que se realizan
en los procesos productivos o actividades económicas en el territorio de
Zacatecas, aunado a que buscan que los contribuyentes utilicen materias
primas, insumos, técnicas de elaboración o maquinaria que sean más
amigables con el ambiente, de forma tal que al reducir las emisiones de
gases de efecto invernadero; de sustancias contaminantes o el depósito o
almacenamiento de residuos, se previó un estímulo fiscal consisten en una
reducción del 20% del impuesto respectivo.
En consecuencia, sí existe una relación directa entre los impuestos

analizados y la finalidad para la cual fueron creados, por lo que no son
meramente recaudatorios ni se viola el principio de capacidad contributiva en
su manifestación de capacidad contaminante, pues, por el contrario, se hace
efectivo el principio de “quien contamina paga”, como, incluso, la quejosa lo
hace valer.
Así, los impuestos analizados se encuentran dirigidos a todo el universo de

sujetos que realicen la actividad contaminante que se estableció como objeto
de los mismos, atendiendo a su capacidad contaminante que se refleja en los
153
procesos productivos o actividades económicas que realizan en el Estado de

Zacatecas, ya que como se desarrolló previamente el hecho imponible de los
tributos en cuestión sí se vincula con la conducta contaminadora que genera
una afectación al ambiente.
Por otra parte, resulta inoperante el argumento relativo a que la tasa de los
impuestos examinados debería ser proporcional al daño causado, pues
opuestamente a lo que se arguye, en los 3 impuestos analizados no se aplica
una tasa, sino una cuota, de conformidad con los numerales 17, 23 y 31, de
la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, por lo que no es factible
proceder al análisis de ese argumento al derivar de una premisa falsa.
La misma calificativa de inoperancia debe otorgarse al argumento tendente a

poner de relieve que conforme a la jurisprudencia 2a./J. 193/2009, los tributos
no tienen una finalidad de remediar el impacto ambiental; ello, porque, como
lo aduce la impetrante de amparo y se evidenció en esta ejecutoria, los
referidos impuestos no tienen esa finalidad, de manera que a nada práctico
conduciría emitir mayor pronunciamiento al respecto.
INCONGRUENCIA ENTRE OBJETO Y BASE DE LOS IMPUESTOS

EXTRACTO DE LOS ARGUMENTOS
En los conceptos de violación décimo octavo y vigésimo quinto la

peticionaria de amparo alega, de manera destacada, que el objeto de los
impuestos impugnados no guarda relación con su base, es decir, no existe
una estrecha relación entre ambos.
El artículo 20 de la Ley de Hacienda del Estado Zacatecas, que establece el

impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, dispone
que su objeto es la emisión de dichas sustancias; sin embargo, el numeral 22
del mismo ordenamiento, prevé que la base del impuesto es la cantidad de
metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados.
Así, al no guardar congruencia el objeto y la base del impuesto, no refleja

capacidad contributiva, pues se calcula sobre una base que nada tiene que
ver con su objeto, por lo que se estaría pagando un impuesto irreal conforme
a situaciones que no se vinculan con la actividad gravada.
En efecto, se pretende que la base gravable del citado impuesto se determine

conforme a un área de terreno afectada por la emisión de contaminantes, y
no por la cantidad de sustancias efectivamente emitidas.
154
En un fragmento del concepto de violación trigésimo

primero, la peticionaria de amparo aduce, en síntesis, que al
no existir una metodología para la medición de los gases de
efecto invernadero es evidente que el impuesto resulta
desproporcional, puesto que el monto a pagar se determina conforme a una
cuantía de gases que no reflejan las actividades que realiza y los gases que
realmente se emiten con motivos de éstas.
Los argumentos formulados son infundados.
Inversamente a lo que alega la quejosa, no existe incongruencia entre el

objeto y la base de los impuestos contenidos en los preceptos reclamados, tal
y como se procede a demostrar.
El Pleno de este Alto Tribunal ha sostenido en la jurisprudencia P./J.

72/2006171, que el hecho imponible de las contribuciones, consiste en el
presupuesto de naturaleza jurídica o económica fijado por la ley para
configurar cada tributo y de cuya realización depende el nacimiento de la
obligación tributaria, dicho elemento reviste un carácter especial entre los
componentes que integran la contribución, toda vez que no solo constituye el
presupuesto para el nacimiento de la obligación tributaria, sino que además,
sirve como elemento de identificación de la naturaleza del tributo, pues en
una situación de normalidad, evidencia e identifica la categoría de la
contribución a la que pertenece, de ahí que esta situación de normalidad
tiene como presupuesto la congruencia que debe existir entre dicho elemento
y la base imponible, ya que mientras el primero ubica la situación, hecho, acto
o actividad denotativa de capacidad contributiva, el segundo representa la
magnitud cuantificable de dicha capacidad, erigiéndose en premisa para la
determinación en cantidad líquida de la contribución.
En ese orden de ideas, la distorsión de la relación entre el hecho imponible y

la base gravable, normalmente nos llevará a una imprecisión respecto del
aspecto objetivo u objeto que pretendió gravar el legislador, pues ante dicha
distorsión, el hecho imponible atiende a un objeto, pero la base mide un
objeto distinto; sin embargo, este conflicto debe resolverse atendiendo a la
base imponible, pues siendo el tributo una prestación dineraria, debe tomarse
en cuenta que la base es la que sirve para la determinación pecuniaria del
tributo, por lo que será el referido elemento el que determine la naturaleza de
la contribución.
171
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, junio de 2006, página 918, de
rubro: “CONTRIBUCIONES. EN CASO DE EXISTIR INCONGRUENCIA ENTRE EL HECHO Y LA
BASE IMPONIBLES, LA NATURALEZA DE LA MISMA SE DETERMINA ATENDIENDO A LA BASE”.
155
En el caso de contribuciones o tributos ecológicos también debe existir esa

relación de congruencia entre el hecho imponible que dé origen a la
obligación de pagarlos y la base que mide el objeto de gravamen.
Es en el anterior entorno jurisprudencial y argumentativo que se analizarán

los argumentos del concepto de violación formulado por la peticionaria de
amparo.
El artículo 14 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas prevé como

objeto del impuesto a la emisión de gases a la atmósfera, las emisiones de
gases de efecto invernadero en los procesos productivos que se desarrollen
en el referido Estado y que afecten su territorio.
A su vez, el numeral 16 del mismo ordenamiento señala que la base del

impuesto es la cuantía de carga contaminante de las emisiones que se
realicen desde la o las instalaciones o fuentes fijas expresadas en toneladas.
Ahora para advertir la congruencia entre el objeto y la base del impuesto

mencionado cabe formular la siguiente pregunta: ¿cómo se miden las
emisiones de gases de efecto invernadero (objeto)? La respuesta a esta
pregunta es a través de la unidad de medida tonelada.
Cierto, el legislador local estableció que para la determinación de la base

gravable, el contribuyente la realizará mediante medición o estimación directa
de las emisiones que genere y, en su caso, como referencia el último
Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC) de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Federal,
así como de los reportes de emisiones del Registro Estatal de Emisiones a
cargo de la Secretaría del Agua y Medio Ambiente.
Pero esa medición o estimación directa de las emisiones se determinará a

partir de las toneladas emitidas, por lo que se realiza la conversión de los
gases de efecto invernadero en bióxido de carbono, multiplicando la tonelada
del tipo de gas emitido por el factor correspondiente.
De esa forma, si el objeto del impuesto a la emisión de gases a la atmósfera

son las emisiones de gases de efecto invernadero generadas en procesos
productivos que se desarrollen en el Estado de Zacatecas y que afecten su
territorio, resulta congruente que ese objeto se mida a partir de un índice o
parámetro como lo es la tonelada (unidad de medida), a través de la medición
o estimación directa conforme al procedimiento señalado en el referido
precepto.
156
Por tanto, resulta inoperante el argumento de la quejosa

referente a que no existe una metodología para la medición
de gases, por lo que el impuesto respectivo resulta
desproporcional. Ello es así, porque el impuesto de que se trata no tiene por
objeto la medición de los gases de efecto invernadero por sí mismo, sino solo
establece un procedimiento para que dichos gases se conviertan en bióxido
de carbono multiplicando la tonelada del tipo de gas emitido por el factor
relacionado conforme a la tabla prevista en el artículo 16 de la Ley de
Hacienda del Estado de Zacatecas.
El artículo 20 del ordenamiento invocado señala como objeto del impuesto a

la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, la emisión de
sustancias contaminantes que se depositen, desechen o descarguen al suelo,
subsuelo o agua en el territorio del Estado de Zacatecas.
El artículo 22 dispone que será la base del impuesto en comento, la cantidad

de metros cuadros de terreno o de metros cúbicos de agua afectados, según
corresponda, con sustancias contaminantes que se emitan o viertan desde
las instalaciones o fuentes fijas, expresadas para suelos y agua dependiendo
de la sustancia contaminante.
Así, al igual que en el impuesto a la emisión de gases a la atmósfera, el

legislador del Estado de Zacatecas, en el impuesto a la emisión de sustancias
contaminantes al suelo, subsuelo y agua, consideró que la forma en que se
debe medir su objeto es a través de la unidad de medida metros cuadrados
o metros cúbicos. Por tal motivo, se advierte que existe congruencia entre el
objeto del impuesto y la base imponible.
No es obstáculo a lo expuesto, que la quejosa arguya que la base del

impuesto se determine conforme a un área de terreno afectada por la emisión
de sustancias contaminantes, y no por la cantidad de sustancias
efectivamente emitidas.
Lo desacertado del argumento formulado reside en que el objeto del impuesto

no únicamente grava la emisión de sustancias contaminantes, sino que se
depositen, desechen o descarguen al suelo, subsuelo o agua en el territorio
del Estado de Zacatecas, toda vez que la sola existencia de sustancias
contaminantes no resulta trascedente para efectos del impuesto, sino su
interacción –negativa– con el suelo, subsuelo o agua del Estado de
Zacatecas, por lo que a partir de la porción afectada por las mismas, medida
en metros cuadros o cúbicos, es lo que dará origen al pago del impuesto, con
157
independencia de las sustancias “efectivamente vertidas”, como lo alega la

quejosa.
Por último, el artículo 28 de la ley en cita establece que el objeto del impuesto
al depósito o almacenamiento de residuos es dicho depósito o
almacenamiento en vertederos públicos o privados situados en el Estado de
Zacatecas. El numeral 30 del ordenamiento en comento prevé que la base
del impuesto es la cantidad en tonelada de residuos depositados o
almacenados.
De ese modo, la congruencia entre el objeto y la base del impuesto que se

analiza se advierte porque la unidad de medida de los residuos es a partir de
la tonelada.
Así, como se dijo, sí existe congruencia entre el objeto y la base de los

impuestos contenidos en las disposiciones reclamadas, por lo que sí se
refleja la capacidad contributiva, entendida como capacidad contaminante,
que se quiere gravar por el legislador del Estado de Zacatecas,
materializando el principio “quien contamina paga”.
Lo anterior, pues como se ha visto, en cada uno de los casos analizados se

acude a un índice o parámetro (tonelada, metro cuadrado o metro cúbico)
para medir el objeto gravable (emisión de gases, emisión de sustancias
contaminantes, depósito o almacenamiento de residuos), lo que permite
satisfacer la exigencia del derecho a la proporcionalidad tributaria contenido
en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución.
EQUIDAD TRIBUTARIA
DESIGUALDAD O INEQUIDAD RESPECTO DE CONTRIBUYENTES QUE

NO ESTÁN SUJETOS AL PODER TRIBUTARIO DEL ESTADO DE
ZACATECAS
En el concepto de violación décimo segundo, la solicitante de la tutela

federal arguye, en esencia, que las disposiciones reclamadas transgreden el
derecho a la igualdad y equidad tributaria, previstos en los artículos 1 y 31,
fracción IV, de la Constitución, ya que establecen tratos desiguales ante
supuestos idénticos, sin justificación objetiva y razonable para ello.
Lo anterior, porque con motivo de la naturaleza local de las disposiciones

impugnadas, no obstante que existan contribuyentes que realicen emisiones
de gases de efecto invernadero, emitan sustancias contaminantes al suelo,
158
subsuelo o agua, o depositen o almacenen residuos, por el

solo hecho de no estar sujetos a la Ley de Hacienda del
Estado de Zacatecas, ya sea por residir en una localidad
distinta o por cualquier otras causas, estarán exentos de
dichos impuestos, sin advertir que contaminan igual o más, inclusive parte del
mismo territorio de esa Entidad Federativa.
Así, no existe razón lógica jurídica válida que justifique dicha distinción, pues
tanto los contribuyentes del Estado de Zacatecas como aquellos que no
residen en dicho Estado, como los de San Luis Potosí o de Aguascalientes,
por ejemplo, podrán efectuar actividades industriales respecto del objeto que
se busca gravar.
EXAMEN DE LOS ARGUMENTOS
El sintetizado concepto de violación resulta inoperante.
En principio, conviene precisar que los argumentos expuestos no se

analizarán desde la perspectiva del principio de igualdad contenido en el
artículo 1 de la Constitución, en razón de que versan sobre el ámbito
específico del principio de equidad tributaria contenido el numeral 31, fracción
IV, de la Ley Fundamental, ya que se refieren a una supuesta desigualdad de
trato entre 2 tipos de contribuyentes respecto a la aplicación de los impuestos
contenidos en las disposiciones reclamadas. Al respecto es aplicable la
Ahora, para emprender un juicio de igualdad o equidad tributaria es necesario

contar con un punto de comparación, es decir, con algún parámetro que
permita medir a las personas, objetos o magnitudes entre las cuales se afirma
existe un trato desigual, en razón de que el derecho a la igualdad es
fundamentalmente instrumental y siempre se predica respecto de algo.
En ese sentido, la carga argumentativa de proponer el término de

comparación implica que sea idóneo, pues debe permitir que efectivamente
se advierta la existencia de algún aspecto homologable, semejante o análogo
entre los elementos comparados.
Así, de no proporcionarse el punto de comparación para medir un trato disímil

o que éste no sea idóneo, el concepto de violación o agravio en el que se
172
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, enero de 2007, página 231, de
rubro: “EQUIDAD TRIBUTARIA. CUANDO SE RECLAMA LA EXISTENCIA DE UN TRATO
DIFERENCIADO RESPECTO DE DISPOSICIONES LEGALES QUE NO CORRESPONDEN AL
ÁMBITO ESPECÍFICO DE APLICACIÓN DE AQUEL PRINCIPIO, LOS ARGUMENTOS RELATIVOS
DEBEN ANALIZARSE A LA LUZ DE LA GARANTÍA DE IGUALDAD”.
159
haga valer la violación al principio de igualdad o equidad tributaria deviene en

inoperante. Estas consideraciones están plasmadas en la jurisprudencia
2a./J. 54/2018 (10a.)173.
En la especie, el término de comparación propuesto por la impetrante de

amparo consiste en tratar de evidenciar una supuesta desigualdad entre los
contribuyentes que se encuentran sujetos a la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas, por residir en su territorio, y los sujetos que no son
destinatarios de dicha legislación porque no residen en el territorio de la
mencionada Entidad Federativa, pues estos últimos estarían exentos de
pagar los impuestos.
Sin embargo, el parámetro de comparación propuesto por la quejosa no es

idóneo para llevar a cabo un juicio de equidad, dado que intenta comparar a 2
sujetos a partir de si residen o no en el territorio del Estado de Zacatecas
para así ser contribuyentes o no, de los impuestos contenidos en las
disposiciones reclamadas, lo que no resulta un aspecto homologable,
semejante o análogo, dado que el territorio constituye el elemento de validez
espacial de una norma, es decir, se refiere al ámbito o lugar en donde una
norma despliega sus efectos y es vinculante para sus destinatarios.
De esa forma, resulta contrario a la lógica comparar a los sujetos

contribuyentes de los impuestos contenidos en las disposiciones reclamadas,
que residen en el territorio del Estado de Zacatecas, con los sujetos que no
son contribuyentes de los mencionados impuestos al no residir en el territorio
de la mencionada Entidad Federativa. Es aplicable por identidad de razón, la
tesis aislada 2a. LVI/99174.
No es óbice a lo expuesto, que el diseño del hecho imponible de los

impuestos previstos en las disposiciones reclamadas tenga como
destinatarios a sujetos residentes fuera del Estado, porque en todos los
supuestos se les vincula con el territorio del Estado de Zacatecas.
En el impuesto a la emisión de gases a la atmósfera, a los sujetos se les

vincula, considerándolos contribuyentes, a que tengan instalaciones o fuentes
fijas en las que se desarrollen las actividades generadoras de emisiones de
dichos gases en el territorio del Estado de Zacatecas.
173
Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 54, mayo de 2018, tomo II, página 1356, de
rubro: “IGUALDAD O EQUIDAD TRIBUTARIA. LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS EN
LOS QUE SE HAGA VALER LA VIOLACIÓN A DICHOS PRINCIPIOS, SON INOPERANTES SI NO SE
PROPORCIONA UN TÉRMINO DE COMPARACIÓN IDÓNEO PARA DEMOSTRAR QUE LA NORMA
IMPUGNADA OTORGA UN TRATO DIFERENCIADO”.
174
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo IX, mayo de 1999, página 503, de rubro:
“EQUIDAD TRIBUTARIA. EL CUMPLIMIENTO DE ESE PRINCIPIO DEBE ANALIZARSE
CONFORME A LA LEGISLACIÓN VIGENTE EN UNA MISMA ÉPOCA”.
160
En el impuesto a la emisión de contaminantes al suelo,

subsuelo y agua, a los sujetos que, con independencia de su
domicilio fiscal, bajo cualquier título, por sí mismos o a través
de intermediarios, se les supedita a que la emisión de sustancias
contaminantes, se deposite, deseche o descargue en el suelo, subsuelo y
agua del territorio del Estado de Zacatecas.
En el impuesto al depósito o almacenamiento de residuos, a los sujetos que

sean residentes o no en la Entidad Federativa mencionada, se les relaciona
con la obligación de pago de la exacción, cuando dicho depósito o
almacenamiento se lleva a cabo en vertederos públicos o privados, situados
en el territorio del Estado de Zacatecas.
Por tal motivo, no es posible comparar a los sujetos obligados al pago de los
impuestos previstos en los artículos impugnados, y que actualizan el hecho
imponible en el territorio del Estado de Zacatecas y los sujetos que no lo
actualizan por no realizar el supuesto normativo en la citada Entidad
Federativa.
INEQUIDAD DEL IMPUESTO A LA EMISIÓN DE GASES A LA

ATMÓSFERA
RESUMEN DE LOS ARGUMENTOS
En el concepto de violación trigésimo segundo, la quejosa aduce,

destacadamente, que los artículos 14 a 19 de la Ley de Hacienda del Estado
de Zacatecas, son inconstitucionales, en razón de que el legislador local
seleccionó de manera arbitraria y sin justificación alguna, determinados gases
generados en los procesos productivos como contaminantes del territorio de
dicho Estado, no obstante que también existen otros gases que emiten
dióxido de carbono y que fueron excluidos a pesar de poder ser considerados
como gases de efecto invernadero.
Lo anterior, porque dicha exclusión genera un trato desigual a contribuyentes

que se encuentran en igualdad de circunstancias, al contaminar igual o en
mayor forma que la quejosa, pero que no están obligados al pago del
impuesto, toda vez que los gases excluidos afectan la calidad del aire y
podrían contribuir al calentamiento global, tales como clorofloruros
(carbonotetracloro y metilcloroformo), los gases halogenados menores, los
gases que incluyan partículas de plomo, e inclusive, el mismo vapor de agua.
Además, señala la quejosa que resulta injustificado que se otorgue un trato

inequitativo a contribuyentes dependiendo de la fuente de emisión de los
161
gases a la atmósfera, pues no se atiende a la calidad específica de cada uno

de los contribuyentes que contaminen emitiendo gases a la atmósfera
mediante fuentes móviles, es decir, fuentes no fijas.
Ello, porque no es válido argumentar que las fuentes móviles no fijas carecen
de capacidad contributiva para ser sujetos del impuesto, los contribuyentes
que las utilicen. Pensar lo contrario llevaría a concluir que el impuesto de que
se trata tiene por objeto gravar actividades o procesos productivos de ciertas
industrias, lo que tornaría en privativo dicho impuesto.
ESTUDIO DE LOS MOTIVOS DE INCONFORMIDAD
Los argumentos expuestos devienen infundados.
Ya se precisó que para realizar un juicio de igualdad es necesario

proporcionar un término de comparación que sea idóneo, pues en caso
contrario no es posible llevar a cabo dicho juicio, por lo que el argumento
relativo, vía concepto de violación o agravio, debe declararse inoperante.
Asimismo, debe precisarse que para analizar la constitucionalidad de una

norma tributaria, a la luz del principio de equidad tributaria consagrado en el
artículo 31, fracción IV, de la Constitución, es necesario determinar si el
impuesto es de carácter directo o indirecto.
En el caso de los impuestos directos, dicho análisis debe realizarse a partir

de la comparación entre sujetos, es decir, cuando dos contribuyentes se
ubican en diversas situaciones se verificará si el tratamiento diferenciado,
otorgado por el legislador, es razonable y objetivo, para que no se dé una
transgresión al citado principio; y para los impuestos indirectos su examen
puede justificarse, no a partir de los sujetos pasivos, sino de la existencia de
supuestos en los cuales el órgano de control constitucional pueda valorar la
equidad de la ley, con el fin de cerciorarse de que el órgano legislativo esté
cumpliendo con el mencionado principio.
Atendiendo a la anterior distinción es válido –excepcionalmente– que el

estudio de la equidad se haga en atención a los bienes u objetos sobre los
que incide la tributación y no sobre los sujetos, ya que para cierto tipo de
impuestos indirectos la vulneración al citado principio puede materializarse en
la configuración del hecho imponible, por medio de una discriminación a
determinados productos o actividades sobre las que el legislador puede
incidir y dejar fuera de la tributación a otros, que por sus características sean
muy similares o inclusive idénticos, pero que por virtud de la configuración del
tributo queden exentos de su pago o, en algunos casos, fuera del supuesto
162
de sujeción. Estas consideraciones encuentran sustento en la

tesis aislada 1a. XCII/2012 (10a.)175.
En la especie, la peticionaria de amparo propone como

término de comparación, por una parte, a los sujetos que emiten los gases a
la atmósfera contenidos en el artículo 16 de la Ley de Hacienda del Estado de
Zacatecas y, por otra parte, al resto de sujetos que también emiten gases a la
atmósfera pero que no se encuentran contenidos en dicho precepto. Esto es,
la inclusión de unos gases (de efecto invernadero) a la atmósfera y la
exclusión de otros gases a la atmósfera (que también contaminan) pero que
no se gravan por el impuesto.
Asimismo, la quejosa señala como término de comparación la fuente de

emisión de los gases a la atmósfera, al aducir un trato desigual entre los
contribuyentes que utilicen instalaciones o fuentes fijas en el territorio del
Estado de Zacatecas y los contribuyentes que utilicen fuentes móviles o no
fijas.
Así, los términos de comparación propuestos resultan idóneos en la medida

en que permite advertir que es homologable la situación de los sujetos
mencionados por la emisión de gases a la atmósfera, es decir, atendiendo a
que el impuesto que se analiza grava manifestaciones indirectas de riqueza,
el término de comparación versa sobre objetos (gases y fuentes de emisión) y
no sobre sujetos, de modo que a partir de tal situación es factible llevar a
cabo un juicio de igualdad en el que se analice si el trato desigual la emisión
de los referidos gases a la atmósfera (gases de efecto invernadero y el resto
de gases) encuentra justificación alguna o no a la luz de la Constitución para
lo cual es necesario realizar un examen de proporcionalidad.
El principio de proporcionalidad, como instrumento metodológico, es un

procedimiento interpretativo para la resolución de conflictos entre los
contenidos esenciales de las disposiciones normativas fundamentales, que
encuentra asidero constitucional en los diversos principios de igualdad e
interdicción de la arbitrariedad o exceso, previstos en los artículos 1, 14 y 16
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Dicho principio opera principal, más no exclusivamente, cuando se aduce la

violación al principio de igualdad o equidad tributaria como manifestación
específica de éste, pues en ese caso se requiere llevar a cabo, en primer
lugar, un juicio de igualdad mediante la equiparación de supuestos de hecho
que permitan verificar si existe o no un trato injustificado, esto a partir de un
175
Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro VIII, mayo de 2012, tomo 1, página 1098,
de rubro: “IMPUESTOS DIRECTOS E INDIRECTOS. SUS DIFERENCIAS, A LA LUZ DE LA
GARANTÍA DE EQUIDAD TRIBUTARIA”.
163
término de comparación, en la medida en que el derecho a la igualdad es

fundamentalmente instrumental y siempre se predica respecto de alguien o
algo.
Así, para verificar si el tratamiento desigual establecido por el legislador

resulta constitucionalmente válido, en segundo lugar, el principio de
proporcionalidad se conforma de tres criterios, de conformidad con la
jurisprudencia 1a./J. 55/2006176, consistentes en: a) que la distinción
legislativa persiga una finalidad objetiva y constitucionalmente válida; b) que
la distinción establecida resulte adecuada o racional, de manera que
constituya un medio apto para conducir al fin u objetivo perseguido,
existiendo una relación de instrumentalidad medio-fin y, c) la distinción debe
ser proporcional, es decir, no es válido alcanzar objetivos constitucionalmente
legítimos de un modo abiertamente desproporcional.
Ahora, en materia tributaria, esta Suprema Corte estableció en la

jurisprudencia 1a./J. 84/2006177, que la intensidad del escrutinio
constitucional, a la luz de los principios democrático y de división de poderes,
no es de carácter estricto, sino flexible o laxo, en razón de que el legislador
cuenta con una amplia libertad en la configuración normativa del sistema
tributario sustantivo y adjetivo, de modo que a fin de no vulnerar la libertad
política del legislador, en campos como el mencionado, en donde la propia
Constitución establece una amplia capacidad de intervención y regulación
diferenciada del Estado, considerando que, cuando el texto constitucional
establece un margen de discrecionalidad en ciertas materias, eso significa
que las posibilidades de injerencia del juez constitucional son menores y, por
ende, la intensidad de su control se ve limitada.
Esto es así, puesto que en materia tributaria, por una parte, se encuentran los
derechos fundamentales de los contribuyentes pero, por otra, existe la
obligación fundamental de éstos de contribuir a los gastos públicos del
Estado, la cual se justifica en la solidaridad social, económica y política de
todos los contribuyentes. Pero además, el Estado no solo tiene el poder
tributario para establecer las contribuciones que considere necesarias para
cubrir el presupuesto y, consecuentemente, los gastos públicos, sino también
cuenta con la facultad económico coactiva para recaudar, en la vía ejecutiva,
la obligación tributaria con la finalidad de satisfacer las necesidades
individuales y colectivas de la comunidad. El equilibro o armonización entre
los referidos derechos y obligaciones es el que justifica el escrutinio
176
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, septiembre de 2006, página 75, de
rubro: “IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE
PRINCIPIO CONSTITUCIONAL”.
177
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, noviembre de 2006, página 29, de
rubro: “ANÁLISIS CONSTITUCIONAL. SU INTENSIDAD A LA LUZ DE LOS PRINCIPIOS
DEMOCRÁTICO Y DE DIVISIÓN DE PODERES”.
164
constitucional en los términos arriba referidos. En tal sentido,

es aplicable la tesis aislada 1a. CII/2012 (10a.)178.
Consecuentemente, la aplicación del principio de

proporcionalidad por parte de la Suprema Corte en su carácter de Tribunal
Constitucional, implica que el cumplimiento de los criterios que lo integran
requiere de un mínimo y no de un máximo de justificación, es decir,
basta que la intervención legislativa persiga una finalidad objetiva y
constitucionalmente válida; la elección del medio para cumplir tal finalidad no
conlleva a exigirle al legislador que dentro de los medios disponibles justifique
cuál de todos ellos cumple en todos los grados (cuantitativo, cualitativo y de
probabilidad) o niveles de intensidad (eficacia, rapidez, plenitud y seguridad),
sino únicamente determinar si el medio elegido es idóneo, exigiéndose un
mínimo y no máximo de idoneidad y, finalmente, debe existir una
correspondencia proporcional mínima entre el medio elegido y el fin buscado
que justifique la intervención legislativa diferenciada entre los sujetos
comparables. Apoya estas conclusiones las jurisprudencia 2a./J. 11/2018
(10a.)179.
El fin constitucionalmente válido que se busca con el impuesto contenido en

las disposiciones reclamadas, consiste en implementar una medida
legislativa a través de la cual se combata la contaminación y el cambio
climático180, finalidad inmediata que encuentra asidero en los artículos 2,
apartado B, fracción III, 4, párrafos cuarto y quinto, de la Constitución, y sus
correlativos a nivel local, en los numerales 26, párrafo primero, y 30, párrafo
primero, de la Constitución de Zacatecas, ya que la finalidad mediata que se
busca con dicha medida legislativa consiste en que el Estado de Zacatecas
cumpla con su obligación de proteger el derecho a la salud y el derecho a
un medio ambiente sano.
Una vez acreditado el cumplimiento del primer requisito del test de

proporcionalidad, ahora es momento de verificar la idoneidad de la medida
legislativa como segundo requisito del mismo. Al respecto, cabe señalar que
en el diseño del sistema tributario el legislador cuenta con un amplio –más no
178
Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro VIII, mayo de 2012, tomo 1, página 1108,
de rubro: “OBLIGACIÓN DE CONTRIBUIR A LOS GASTOS PÚBLICOS Y OBLIGACIÓN FISCAL. SUS
DIFERENCIAS”.
179
Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 51, febrero de 2018, tomo I, página 510, de
rubro: “TEST DE PROPORCIONALIDAD DE LAS LEYES FISCALES. LA INTENSIDAD DE SU
CONTROL CONSTITUCIONAL Y SU APLICACIÓN, REQUIEREN DE UN MÍNIMO DE
JUSTIFICACIÓN DE LOS ELEMENTOS QUE LO CONFORMAN”.
180
La Ley General de Cambio Climático en su artículo 3, fracción III, señala qué debe entenderse por cambio
climático. “Artículo 3. Para efectos de esta Ley se entenderá por:
[…]
III. Cambio climático: Variación del clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana, que altera la
composición de la atmósfera global y se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos
comparables.
[…]”.
165
ilimitado– margen de configuración legislativa, respetando en todo momento

los derechos fundamentales contenidos, entre otros preceptos, en el artículo
31, fracción IV, de la Constitución. En tal sentido son aplicables la
jurisprudencia 1a./J. 159/2007 y la tesis aislada 2a. LXXX/2008, ya citadas.
La medida impositiva contenida en los artículos reclamados, consistente en el

establecimiento de un gravamen a la emisión a la atmósfera de gases de
efecto invernadero en los procesos productivos que se desarrollen en el
Estado de Zacatecas y que afecten su territorio, resulta ser un medio
idóneo, apto y adecuado para cumplir con la finalidad
constitucionalmente válida antes mencionada.
En efecto, dentro del abanico de posibilidades a disposición del legislador, se

advierte que en aras de cumplir con su obligación de proporcionar los
derechos a la salud y a un medio ambiente sano, consideró necesario
establecer una medida impositiva que permitiera combatir la contaminación
reduciendo la emisión de gases de efecto invernadero para cumplir con los
compromisos internacionales signados para tal efecto.
La medida impositiva establecida es solo una de las medidas a cargo del

Estado mexicano que contribuye a alcanzar el fin constitucionalmente válido
antes señalado, pues como se ha precisado, en criterio de esta Suprema
Corte el derecho a la protección de la salud de la población es una
responsabilidad social que implica no solo medidas de carácter concreto y
específico mediante el establecimiento de mecanismos necesarios para que
todas las personas tengan acceso a los servicios de salud una vez que
presenten algún padecimiento patológico o enfermedad, sino también
medidas preventivas, a través de reducir o paliar la contaminación del medio
ambiente que se produzca como consecuencia de la realización de procesos
productivos que se desarrollen en el Estado de Zacatecas, o por lo menos, la
utilización de insumos, materias primas o métodos de producción más
amigables con el medio ambiente.
En efecto, como incluso la misma quejosa lo señala en su demanda de

amparo, en el ámbito administrativo federal existe todo cuerpo normativo
(leyes, reglamentos, normas oficiales mexicanas), por el que se busca
combatir la contaminación por parte de todas las autoridades del Estado
mexicano, en sus respectivas esferas de competencia (Federación, Estados y
Municipios), de manera que también el sistema tributario (local y Federal),
como se precisó, es un medio o instrumento para alcanzar esa finalidad.
Es más esta Suprema Corte no pude dejar de tomar en consideración los

distintos programas que como políticas públicas en materia de cambio
166
climático se han implementado por parte del Estado

mexicano, a partir de los cuales se pretende combatir la
contaminación y el cambio climático. Así, en el ámbito
Federal, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales ha emitido distintos instrumentos que establecen las líneas de
acción de dichas políticas públicas, tales como la Estrategia Nacional de la
Calidad del Aire, visión 2017-2030; la Estrategia Nacional de Cambio
Climático, visión 10-20-40; y Estrategias y Políticas para Enfrentar el Cambio
Climático y Proteger la Biodiversidad.
Pero también es cierto que el combate a la contaminación y el cambio

climático, no solo es posible sino también viable a partir del establecimiento
de medidas impositivas.
Efectivamente, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos

(OCDE) ha señalado que uno de los principios mediante los cuales es factible
implementar políticas medio ambientales, es el principio “quien contamina
paga”, tal y como se puso de manifiesto. Incluso, ha emitido, sin carácter
vinculante, como se ha dicho, el documento denominado “Environmental
Taxation. A Guide for Policy Makers”, en el que se presentan
recomendaciones a la hora de establecer tributos medio ambientales.
Recomendaciones que pueden valorarse como fuente de interpretación en
los términos de la tesis aislada P. XXXVI/2009181.
Por lo que se refiere a la necesidad de la medida impositiva impugnada,

esta Segunda Sala considera que se satisface en el presente caso, en
razón de que, atendiendo a la finalidad mediata que se busca con su
establecimiento, el Estado debe establecer las medidas que tenga a su
alcance para hacer efectivos los derechos a la protección de la salud de la
población y a un medio ambiente sano, para lo cual el sistema tributario
puede ser, como se dijo, uno de los medios para tal efecto, sin que ello
implique que sea el único, toda vez que, como se ha visto, el Estado
mexicano ha emitido diversos ordenamientos en distintos ámbitos (Federal o
local) con la finalidad de establecer una política pública que combata la
contaminación y el cambio climático.
Es cierto que el legislador se pudo haber decantado por otra opción

alternativa o equivalente distinta a la medida impositiva contenida en los
preceptos impugnados; sin embargo, dado que la intensidad del control
181
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXX, julio de 2009, página 91, de rubro:
“RENTA. LOS COMENTARIOS AL MODELO DE CONVENIO FISCAL SOBRE LA RENTA Y SOBRE
EL PATRIMONIO, EMITIDOS POR LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL
DESARROLLO ECONÓMICOS, SON UNA FUENTE DE INTERPRETACIÓN DE LAS DISPOSICIONES
DE LOS TRATADOS BILATERALES QUE SE CELEBREN CON BASE EN AQUÉL, EN MATERIA DEL
IMPUESTO RELATIVO”.
167
constitucional en materia fiscal es débil o laxa, no se advierte que la elección

del legislador, dentro de los posibles medios normativos a su alcance, afecte
en grado predominante o superior los derechos fundamentales de los
contribuyentes a la legalidad tributaria, seguridad jurídica o invada
competencias de otros órganos, entre otros, como se ha visto en esta
ejecutoria.
Además, este Tribunal Constitucional no cuenta con un estándar para

verificar la necesidad de la medida legislativa a la luz de otras opciones
normativas en sede jurisdiccional, dado que la elección de la medida que se
examina cae dentro del ámbito de la política pública de salud y de medio
ambiente que el Estado deseé implementar a través del sistema tributario, la
cual incluso, como se vio, se recomendó por parte de organismos
internacionales (OCDE). En cuanto a este último aspecto por analogía es
aplicable la tesis aislada P. XXXIX/2011182.
De esa forma, la medida impositiva impugnada sí resulta necesaria en el

entorno relativo al combate a la contaminación y al cambio climático porque
un ambiente contaminado es potencialmente generador de enfermedades
crónicas e incurables.
Finalmente, la medida tributaria impugnada también resulta proporcional,

pues atendiendo a las ventajas (combatir la contaminación y el cambio
climático) que se obtienen con el establecimiento de dicha medida se puede
advertir que se justifican los sacrificios o desventajas (incidencia en el
desarrollo de procesos productivos que se lleven a cabo en el Estado de
Zacatecas) que se producen con la misma.
A partir del resultado obtenido con el test de proporcionalidad se justifica

constitucionalmente el trato diferenciado entre los sujetos que generan
emisiones de gases a la atmósfera de efecto invernadero y los sujetos que
generan el resto de gases a la atmósfera, desde la perspectiva del principio
de equidad tributaria, pues el hecho de que el legislador no haya incluido el
resto de gases a la atmósfera que puedan contaminar a partir de una
composición distinta del bióxido de carbono, en el artículo 14 de la Ley de
Hacienda del Estado de Zacatecas, encuentra razón en que el criterio de
selección que utilizó para establecer como tales a los gases de efecto
invernadero, responde a un parámetro objetivo como lo es el bióxido de
carbono, y que se mide en toneladas, lo que resulta ser un estándar válido
182
Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro I, octubre de 2011, tomo 1, página 595, de
rubro: “POLÍTICA TRIBUTARIA. LAS RAZONES Y CONSIDERACIONES EXPRESADAS EN EL
PROCESO DE CREACIÓN DE UN TRIBUTO, SE ENCUENTRAN INMERSAS EN EL CAMPO DE
AQUÉLLA, POR LO QUE NO ESTÁN SUJETAS AL ESCRUTINIO CONSTITUCIONAL EN SEDE
JURISDICCIONAL”.
168
para justificar el trato discrepante señalado, ya que se

encuentra sustentado científica y técnicamente, como se puso
de relieve precedentemente.
Por lo explicitado, es notoria la relación de precedencia que existe entre el fin

constitucionalmente válido perseguido con el establecimiento de los
preceptos reclamados (combatir la contaminación y el cambio climático) y el
medio elegido para tal efecto (impuesto a la emisión de gases de efecto
invernadero a la atmósfera), por lo que cumple con el test de
proporcionalidad.
En ese contexto, la medida impositiva establecida por el legislador en los

numerales combatidos se encuentra debidamente fundada y motivada en los
términos del artículo 16 constitucional, al satisfacer todos los requisitos del
test de proporcionalidad.
A la misma conclusión se arriba por lo que se refiere a la supuesta inequidad

entre las instalaciones o fuentes fijas y las instalaciones o fuentes no fijas, en
razón de que la base del impuesto a la emisión de gases de efecto
invernadero es la cuantía de carga contaminante de dichas emisiones que se
realicen desde las instalaciones o fuentes fijas, lo que implica que se justifica
que solo los sujetos que tengan dichas instalaciones o fuentes fijas en el
territorio del Estado de Zacatecas, serán contribuyentes del mencionado
tributo, por lo que no existe desigualdad alguna al no haber gravado el
legislador ni el resto de gases a la atmósfera ni los que se emitan en
instalaciones o fuentes no fijas (móviles).
INEQUIDAD DEL ARTÍCULO 5 DEL DECRETO DE ESTÍMULOS Y

FACILIDADES ADMINISTRATIVAS
En el concepto de violación décimo sexto, apartado B, la solicitante de la

tutela federal arguye, en síntesis, que el artículo 5 del Decreto Gubernativo
mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas
para el ejercicio fiscal de 2017, transgrede el principio de equidad tributaria.
Lo expuesto, porque no se justifica la distinción entre los contribuyentes que

hayan iniciado operaciones en el 2017 o en el 2016, y que tengan ingresos
menores a $4,000.000.00, y los demás contribuyentes de los impuestos
ecológicos previstos en los preceptos reclamados, pues el daño que éstos
pudieran haber causado a la naturaleza no se modifica por los ingresos
percibidos o por el año en que iniciaron operaciones, dado que, incluso, los
169
que reciban ese monto o hayan iniciado operaciones en ese ejercicio fiscal,
pueden causar mayor daño.
Así, se realiza una distinción entre contribuyentes que realizan una misma
actividad gravada, esto es, la contaminación del medio ambiente, de modo
que se permite que algunos obtengan un estímulo del 100%, respecto del
monto a pagar por los denominados impuestos ecológicos, cuando el resto de
los contribuyentes puede causar el mismo daño al ambiente, lo cual no
sucedería si el estímulo se aplicara a quienes demuestren la aplicación de
políticas ambientales o resarcimiento del daño ambiental.
Por ello, si los impuestos contenidos en los preceptos reclamados tienen

como fin extrafiscal proteger la salud y el medio ambiente, es evidente que
las razones para conceder los estímulos contenidos en el decreto también
impugnado, distorsionan esa finalidad, dado que terminan por hacerla
evidentemente recaudatoria.
Que cabe señalar que los impuestos mencionados no gravan alguna

manifestación de riqueza, porque su finalidad es proteger el derecho a la
salud y el derecho a un medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar
de las personas, por lo que a diferencia de otras contribuciones no tiene nada
que ver el monto de los ingresos obtenidos por los contribuyentes o el monto
de las actividades realizadas por éstos que pudieran ser indicativos de
riqueza.
Los estímulos fiscales deben cumplir con el principio de equidad tributaria y

justificar cualquier posible inequidad, siempre acorde al objeto y finalidad
extrafiscal del tributo, máxime si se modifica la base del impuesto, pues de
otra forma las autoridades responsables gozarían de una facultad irrestricta
para establecer situaciones desiguales sin justificación razonable para ello, lo
que se encuentra prohibido por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución.
EXAMEN DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN
Los argumentos formulados por la impetrante de amparo resultan

sustancialmente fundados y suficientes para conceder la tutela federal.
Previamente a manifestar las razones del porqué de ello, debe señalarse que
se realiza el estudio del citado concepto de violación en atención a que
resulta el que mayor beneficio le reporta a la quejosa. Es aplicable por
identidad de razón la jurisprudencia P./J. 3/2005183.
183
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXI, febrero de 2005, página 5, de rubro:
“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN
SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR
170
Ello es así, ya que si bien la quejosa formuló conceptos de

violación (vigésimo primero) tendentes a evidenciar la
violación al principio de proporcionalidad tributaria respecto
de la cuota de cada uno de los impuestos contenidos en los preceptos
reclamados (en especial de los artículos 17, 23 y 31 de la Ley de Hacienda
del Estado de Zacatecas), dado que alega que se paga la misma cuota por
unidad de medida entera que por fracción o excedente de la base imponible,
de resultar fundado tal argumento, la eventual o potencial declaratoria de
inconstitucionalidad no tendría como efecto que la peticionaria de amparo
dejara de pagar los impuestos de que se trata, sino únicamente que pagara la
cuota respectiva por unidad de medida entera y no por fracción o excedente.
Apoyan esta conclusión las jurisprudencias 2a./J. 17/2006184 y 2a./J.
23/2006185 y la tesis aislada 2a. CLV/2009186.
En cambio, el mayor beneficio que obtiene la quejosa con el examen de su

argumento de falta de equidad o igualdad tributaria del artículo 5 del Decreto
Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades
administrativas para el ejercicio fiscal de 2017, como se verá más adelante,
consistirá en que se le aplique el estímulo de 100% sobre el monto de los
impuestos causados correspondientes al ejercicio fiscal de 2017, con lo que
las obligaciones fiscales derivadas de dichos tributos darán como cantidad a
pagar $0.
Pues bien, explicitado lo anterior, ahora se procede a manifestar las razones

del porqué asiste razón a la quejosa.
El artículo tildado de inconstitucional es del tenor siguiente:
D. IMPUESTOS ECOLÓGICOS
Artículo 5. A los contribuyentes sujetos de los impuestos establecidos en el

Título Segundo, Capítulo Primero de la Ley de Hacienda del Estado de
EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO

POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES”.
184
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, marzo de 2006, página 320, de
rubro: “PREDIAL. EFECTO DE LA CONCESIÓN DEL AMPARO OTORGADO CONTRA EL
ARTÍCULO 21 BIS-8 DE LA LEY DE HACIENDA PARA LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE NUEVO
LEÓN”.
185
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, marzo de 2006, página 321, de
rubro: “PREDIAL. LA CUOTA FIJA ESTABLECIDA EN EL RANGO A DE LA TARIFA CONTENIDA
EN LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 152 DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL,
TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE
EN 2004 Y 2005)”.
186
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXXI, enero de 2010, página 327, de
rubro: “PREDIAL. EFECTOS DE LA CONCESIÓN DEL AMPARO CONTRA EL ARTÍCULO 154,
PÁRRAFOS DEL SEXTO AL ÚLTIMO, DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL, POR
VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE EN
2008)”.
171
Zacatecas, se les otorgará un estímulo fiscal del 70% (setenta por ciento) sobre
el monto de los impuestos causados correspondiente al ejercicio fiscal 2017.
Adicionalmente a lo establecido en el párrafo anterior, los contribuyentes que se

ubiquen en los supuestos siguientes, tendrán los estímulos que en seguida se
señalan:
I. 100 % (cien por ciento) para las personas físicas que se encuentre tributando
en los supuestos establecidos en el Título IV, Capítulo II, Sección II de la Ley del
Impuesto Sobre la Renta;
II. 100 % (cien por ciento) para las personas morales o unidades económicas
que en el ejercicio 2016, no hayan rebasado los cuatro millones de pesos por
concepto de ingresos fiscales;
III. 100 % (cien por ciento) para las personas morales o unidades económicas,
que se constituyan en el ejercicio 2017, siempre y cuando estimen ubicarse en
supuesto de la fracción anterior;
IV. 100 % (cien por ciento) a los municipios del Estado de Zacatecas.
En la especie, la quejosa propone como término de comparación el ser

contribuyente de los impuestos a la emisión de gases a la atmósfera; a la
emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, y al depósito o
almacenamiento de residuos, previstos en los numerales reclamados; con los
contribuyentes (personas morales o unidades económicas) de los citados
impuestos pero que conforme al artículo 5, fracciones II y III, del Decreto de
mérito, no rebasen los $4,000,000.00, por concepto de ingresos federales, o
se constituyan en 2017 y tampoco rebasen el citado monto de ingresos.
Así, el término de comparación propuesto por la peticionaria de amparo

resulta idóneo, en la medida en que permite advertir que es similar la
situación de dos sujetos contribuyentes de los impuestos a la emisión de
gases a la atmósfera; a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y
agua, y al depósito o almacenamiento de residuos, contenidos en los
numerales reclamados, de modo que a partir de tal situación es factible llevar
a cabo un juicio de igualdad en el que se analice si el trato desigual entre los
contribuyentes de los mencionados impuestos a los que se les concede el
referido estímulo fiscal, encuentra justificación o no a la luz de la Constitución
para lo cual es necesario realizar un test de proporcionalidad.
Bajo las directrices antes mencionadas, cabe señalar que para determinar
cuál fue la finalidad que se buscó por el Ejecutivo del Estado de Zacatecas al
emitir los estímulos fiscales y facilidades administrativas, contenidos en el
Decreto reclamado, en específico en su artículo 5, es útil acudir a la
exposición de motivos que le dio origen, en la que se manifestó lo siguiente:
[…]
• Impuestos Ecológicos
172
Como se ha hecho mención en renglones precedentes, la H.

Sexagésima Legislatura del Estado aprobó el paquete de iniciativas
que constituyen la reforma hacendaria del Estado, por lo que
derivado de ello, a partir del ejercicio fiscal 2017, los contribuyentes
que se ubiquen en los supuestos de los hechos imponibles de ley,
tendrán que cumplir con los Impuestos Ecológicos establecidos en el Título Segundo,
Capítulo Primero de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.
Al ser estos nuevos instrumentos jurídicos de recaudación de los que no existe

antecedente en el país, -con excepción del Impuesto por Remediación Ambiental en la
Extracción de Materiales- resulta oportuno incentivar su cumplimiento en el proceso de
adaptación de los mismos, otorgando para ello un estímulo del 70 % (setenta por ciento)
sobre el monto de los impuestos causados correspondiente al ejercicio fiscal 2017.
Adicionalmente, para apoyar a los contribuyentes con menor capacidad contributiva, se

les otorgarán estímulos fiscales en razón del 100% de su cuota contributiva en materia
de estos impuestos, de acuerdo con los supuesto (sic) y requisitos que este mismo
Decreto establece para cada caso en particular187.
[…]
De lo antes transcrito se advierte que los motivos principales para emitir el

Decreto de mérito en la porción normativa señalada fueron: a) al ser nuevos
los denominados “impuestos ecológicos”, se consideró oportuno incentivar
su cumplimiento por parte de los contribuyentes en su proceso de
adaptación a los mismos, por lo que se concedió un estímulo fiscal del 70%
sobre el monto de los ingresos causados correspondientes al ejercicio fiscal
2017; b) apoyar a los contribuyentes con menor capacidad contributiva,
se concedió un estímulo del 100% de su cuota, de acuerdo con los supuestos
y requisitos previstos en el Decreto para cada caso particular.
Ahora, de la exposición de motivos del Ejecutivo Local para emitir el Decreto

administrativas para el ejercicio fiscal de 2017, en particular el artículo 5, no
se advierte que persiga algún fin constitucionalmente válido y objetivo
para establecer un estímulo fiscal a determinado grupo de contribuyentes, en
concreto, para las personas morales o unidades económicas de los
impuestos a la emisión de gases a la atmósfera; a la emisión de
contaminantes al suelo, subsuelo y agua, y al depósito o almacenamiento de
residuos, previstos en los numerales reclamados, pero que no rebasen los
$4,000,000.00, por concepto de ingresos federales, o se constituyan en
2017 y tampoco rebasen el citado monto de ingresos.
Lo expuesto es así, porque como lo pone de manifiesto la quejosa, e incluso

este Tribunal lo reconoció en esta ejecutoria, si la finalidad extrafiscal de los
numerales impugnados que contienen los denominados “impuestos
187
de 2016, p. 7.
173
ecológicos” es la protección del derecho a la salud y a un medio ambiente

sano para el desarrollo y bienestar de las personas, incentivar a los
contribuyentes de los citados impuestos y atender a su menor
capacidad contributiva, no justifica de modo alguno que no se cumpla el fin
extrafiscal buscado con tales gravámenes, so pena de transmutarlo, pues
entonces, como también lo arguye la quejosa, se trata de impuestos con fines
fiscales.
Corrobora lo expuesto, que los parámetros normativos contenidos en el

artículo 5, fracciones I, II y III del Decreto Gubernativo mediante el cual se
otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal
de 2017, para conceder los beneficios ahí indicados a determinado grupo de
contribuyentes respecto a los “impuestos ecológicos”, consisten
fundamentalmente en elementos del impuesto sobre la Renta, tales como: a)
tributación conforme al Título IV, Capítulo II, Sección II, de la Ley del indicado
tributo; b) que no hayan rebasado los $4,000,000.00, por concepto de
ingresos fiscales; c) que se hayan constituido en el ejercicio fiscal de 2017,
siempre y cuando no hayan tenido el monto de los ingresos señalados en el
inciso anterior.
Parámetros normativos los indicados que nada o muy poco tienen que ver
con el derecho a la salud y a un medio ambiente sano para el desarrollo y
bienestar de las personas, como para justificar constitucionalmente que a los
contribuyentes que no se ubiquen en esos supuestos legales señalados no se
les otorguen los estímulos mencionados, ya que lo único que revela es el
actuar caprichoso y artificial del Ejecutivo de Zacatecas para establecer un
trato desigual e inequitativo.
Este Supremo Tribunal no pasa inadvertido que, en realidad, el origen del

Decreto reclamado se encuentra en la iniciativa con proyecto de punto de
acuerdo por el que se exhorta al Gobernador del Estado de Zacatecas, para
que al emitir el decreto de subsidios y facilidades administrativas para el
ejercicio fiscal 2017, considerara la inclusión de bonificaciones a favor de los
sujetos de los impuestos ecológicos, publicado en la orden del día de la
Gaceta Parlamentaria número 0041, de 15 de diciembre de 2016.
De ahí que no haya sido solo el Gobernador del Estado de Zacatecas quien
manifestara los motivos para la expedición del Decreto reclamado, sino el
mismo Poder Legislativo de la citada Entidad Federativa, quien lo exhortó a
hacerlo, al existir identidad en los motivos que manifestó para tal fin188.
188
“EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
De conformidad con el artículo 31 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es
obligación de todos los ciudadanos contribuir para los gastos públicos tanto de la Federación, como del Estado y los
Municipios en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes, siendo dicho dispositivo
174
EFECTOS DEL FALLO PROTECTOR
En tales condiciones, con fundamento en los artículos 77, fracción I, y 78 de

la Ley de Amparo, el efecto de la tutela federal concedida consiste en que se
le otorgue a la quejosa el estímulo fiscal contenido en el artículo 5, fracciones
I, II y III, Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y
facilidades administrativas para el ejercicio fiscal de 2017, publicado en el
Periódico Oficial del Estado de Zacatecas el 31 de diciembre de 2016.
La razón de la concesión de la tutela federal en los términos invocados reside

en que en los juicios de amparo en que se combata una norma fiscal que
otorga un beneficio a determinados contribuyentes, excluyendo a otros
el eje rector del sistema tributario mexicano, pues de él se desprenden los principios a los que deben sujetarse las
contribuciones establecidas por el Poder Legislativo, en ejercicio de su potestad constitucional.
Con apego a la disposición constitucional antes referida, el Gobernador del Estado, al proponer a esta Honorable
Representación Popular, el paquete económico para el ejercicio fiscal del año 2017, incluyó entre otras, la nueva
Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, en la que se contempla la inclusión de novedosas figuras impositivas,
concretamente los impuestos ecológicos, siendo éstos el Impuesto por remediación ambiental en la extracción de
materiales; De la emisión de gases a la atmosfera; De la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua; y el
impuesto al depósito o almacenamiento de residuos.
Cada una de estas contribuciones se refieren a un hecho imponible en el que el sujeto pasivo de la obligación
tributaria, coincide con personas físicas, cuya actividad ordinaria encuadrará en la hipótesis jurídica que daría origen
al pago del tributo, no obstante, su capacidad contributiva se ve limitada dado a que el oficio que desarrollan
constituye su modo de vida, es decir, su única fuente de ingresos para subsistir y mantener a su familia, por lo que
aún y cuando se ubiquen en el hecho generador del tributo, su condición económica les dificultaría cumplir
oportunamente con el pago.
La presente excitativa de ninguna manera pretende afectar el objeto general de los impuestos ecológicos, consistente
en la recaudación de recursos que le permitan al Estado garantizar la protección a la salud y a un medio ambiente
sano en beneficio de la población, derechos fundamentales consagrados en el artículo 4 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, pues estamos conscientes de que las medidas adoptadas, contribuyen en buna
manera a evitar que se continúe afectando el medio ambiente.
La intención es modular el principio de proporcionalidad, consistente en que los sujetos pasivos deben contribuir a
los gastos públicos en función de su respectiva capacidad económica, debiendo aportar una parte justa y adecuada de
sus ingresos, utilidades o rendimientos, por lo que aún y cuando los impuestos ecológicos aprobados por esta
Legislatura cumplen con tal exigencia constitucional, lo cierto es que será necesario en la praxis, contar con
estrategias alternas que hagan efectiva la generalidad y proporcionalidad de las contribuciones, de tal manera que se
cumpla con la obligación impositiva, pero sin lacerar la capacidad económica de los destinatarios del tributo.
En ese contexto, se formula la petición respetuosa al Gobernador de Estado para que en el Decreto Gubernativo que
se emite al inicio de cada ejercicio fiscal, se valore la viabilidad de otorgar subsidios a los contribuyentes de los
impuestos ecológicos, atendiendo para ello a su capacidad contributiva, considerando desde luego la actividad que
lleven a cabo y por la cual se ubican en el hecho generador, pero sin afectar el objeto intrínseco que motiva el
establecimiento de dichas contribuciones, ello en virtud a que la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, en aras
de respetar el principio de generalidad que rige a las normas jurídicas no podría considerar ningún tipo de exención,
sin embrago a través del decreto gubernativo si sería factible otorgar una bonificación a los contribuyentes que dada
su especial condición lo requieran. Por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de esta H. LXII
Legislatura del Estado de Zacatecas, la siguiente Iniciativa con Proyecto de:
PUNTO DE ACUERDO:
PRIMERO. Esta LXII Legislatura, exhorta respetuosamente al Gobernador del Estado de Zacatecas, para que en el
Decreto Gubernativo de Subsidios y Facilidades Administrativas que se emita para el al ejercicio fiscal 2017, se
considere la inclusión de bonificaciones a favor de los sujetos de los impuestos ecológicos, atendiendo para ello a su
capacidad contributiva.
SEGUNDO. Por los razonamientos expuestos, se justifica que el presente Punto de Acuerdo sea considerado como
de urgente y obvia resolución, de conformidad con el Articulo 104, fracción I y II, del Reglamento General del
Poder Legislativo”.
175
jurídicamente iguales, y se estime fundado el concepto de violación relativo a

la desigualdad de la ley reclamada, los efectos de la protección constitucional
se traducen en otorgar al quejoso el mismo trato del que gozan los
contribuyentes destinatarios de la norma, esto es, hacerle extensivo el
beneficio contenido en la ley declarada inconstitucional, porque así se le
restituiría en el pleno goce del derecho fundamental transgredido,
restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación.
Estas consideraciones encuentran sustento en la jurisprudencia 2a./J.
93/2009189.
Asimismo, en caso de que con motivo de las normas declaradas

inconstitucionales se haya realizado algún pago por la quejosa, siempre y
cuando se acredite debidamente a través de los medios de convicción
correspondientes y en vía incidental, se devuelvan las cantidades enteradas
en los términos de la legislación aplicable. Al respecto es aplicable por
analogía la jurisprudencia 2a./J. 188/2004190.
Por las razones antes expresadas, resulta innecesario pronunciarse sobre los
restantes conceptos de violación formulados por la quejosa y las
manifestaciones para negar el amparo hechas valer por la recurrente
adherente, en la medida en que, dada la conclusión alcanzada, a nada
práctico conduciría su análisis ni se variaría el sentido de este fallo191.
DÉCIMO. Decisión. En tal virtud, al haberse declarado fundados los agravios

formulados por las recurrentes principales; infundados los agravios de la
recurrente adherente e infundados y fundado uno de los conceptos de
violación hechos valer por la quejosa, lo procedente es revocar la sentencia
recurrida, sobreseer en el juicio por lo que se refiere a los artículos 8, 9, 10,
11, 12 y 13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas vigente en 2017;
negar el amparo solicitado respecto a los artículos 1, 2, 5, 6, 7, 14, 15, 16, 17,
18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34, del mismo
ordenamiento legal y concederlo por lo que se refiere al artículo 5 del Decreto
administrativas para el ejercicio fiscal de 2017.
189
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXX, agosto de 2009, página 175, de
rubro: “NORMA FISCAL QUE OTORGA UN BENEFICIO SÓLO A DETERMINADOS
CONTRIBUYENTES, SIN INCLUIR A OTROS QUE JURÍDICAMENTE SON IGUALES. EL EFECTO
DE LA SENTENCIA DE AMPARO QUE DECLARA SU INEQUIDAD, ES QUE SE INCLUYA AL
QUEJOSO EN EL BENEFICIO”.
190
Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXI, enero de 2005, página 470, de
rubro: “AMPARO CONTRA LEYES FISCALES. OBLIGA A LAS AUTORIDADES RESPONSABLES
APLICADORAS A DEVOLVER LAS CANTIDADES ENTERADAS”.
191
Al respecto es aplicable la tesis aislada de la Tercera Sala, Séptima Época, Semanario Judicial de la Federación,
volumen 175-180, cuarta parte, página 72, de rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ESTUDIO
INNECESARIO DE LOS”.
176
En consecuencia, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación:
RESUELVE
PRIMERO. En la materia de la revisión, se revoca la sentencia recurrida.
SEGUNDO. Se sobresee en el juicio por los artículos 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de

la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas vigente en 2017, en los términos
del considerando octavo de esta ejecutoria.
TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, contra

los artículos 1, 2, 5, 6, 7, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27,
28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34, de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas
vigente en 2017.
CUARTO. La Justicia de la Unión ampara y protege a **********, contra el

artículo 5 del Decreto Gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos
fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal de 2017, para los
efectos precisados en la parte final de esta ejecutoria.
QUINTO. Es infundada la revisión adhesiva.
Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, comuníquese la anterior

determinación al Tribunal Colegiado en cita, devuélvanse los autos al lugar de
origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

por unanimidad de cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán
(ponente), Luis María Aguilar Morales, José Fernando Franco González
Salas, Yasmín Esquivel Mossa y Presidente Javier Laynez Potisek, en cuanto
a los resolutivos primero, segundo, cuarto y quinto. Por mayoría de cuatro
votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco Gónzález
Salas, Yazmín Esquivel Mossa y Presidente Javier Laynez Potisek, en cuanto
al tercer punto resolutivo. El Ministro Luis María Aguilar Morales, emitió su
voto en contra del tercer punto resolutivo.
Firman los Ministros Presidente y Ponente, con la Secretaria de Acuerdos de

la Segunda Sala, que autoriza y da fe.
PRESIDENTE
177
MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK
PONENTE
MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN
SECRETARIA DE ACUERDOS
JAZMÍN BONILLA GARCÍA
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su

sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3,
fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, así como el segundo párrafo del artículo 9° del Reglamento de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta
versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o
confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
178

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AMPARO EN REVISIÓN 888/2018

QUEJOSA Y RECURRENTE ADHERENTE:

PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN

Ciudad de México la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Mediante la que se resuelven los autos relativos al juicio de amparo en

PRIMERO. Hechos. Circunstancias del caso. De la revisión efectuada a las

El 31 de diciembre de 2016, se publicaron en el Periódico Oficial del Gobierno

SEGUNDO. Procedimiento. Demanda de amparo. Por escrito presentado el

y protección de la Justicia Federal, contra las siguientes autoridades y actos

1. De la Sexagésima Segunda Legislatura del Estado de Zacatecas, la

La Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal de 2017,

El presupuesto de Egresos del Estado de Zacatecas para el ejercicio 2017,

2. Del Gobernador del Estado de Zacatecas, la sanción, promulgación y

Asimismo, la emisión y publicación del Decreto Gubernativo mediante el cual

3. Del Gobernador, Secretario de Finanzas, Subsecretario de Ingresos,

La quejosa señaló como derechos violados los reconocidos en los artículos 1,

Trámite de la demanda de amparo. Mediante proveído de 15 de febrero de

ordenó a las autoridades responsables que rindieran sus

Una vez rendidos los informes de las autoridades

Sentencia del juicio de amparo. Seguido el trámite del juicio, el 31 de

Interposición del recurso de revisión. Inconformes con la resolución

Trámite del recurso ante el tribunal colegiado. El 8 de diciembre de 2017,

Interposición de la revisión adhesiva. La quejosa interpuso revisión

Mediante proveído de 8 de marzo de 2018, el Presidente del Tribunal

Resolución del tribunal colegiado. En sesión de 4 de mayo de 2018, el

Solicitud de reasunción de competencia. El 19 de septiembre de 2018,

Trámite del amparo en revisión. Mediante acuerdo de 10 de octubre de

Avocamiento. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

TERCERO. Aspectos procesales. Competencia. Esta Segunda Sala de la

CUARTO. Oportunidad. No será necesario analizar la oportunidad de la

QUINTO. Legitimación. No se analizará la legitimación de los recursos de

SEXTO. Procedencia. Los recursos de revisión principal y

SÉPTIMO. Cuestiones necesarias para resolver el asunto.

Demanda de amparo. La quejosa formuló 32 conceptos de violación en los

Sentencia recurrida. En el considerando cuarto, el juez de Distrito

En el considerando quinto, el juzgador llevó a cabo el estudio de los

Al respecto, declaró esencialmente fundados los motivos de disenso y

Para ello, transcribió los preceptos tildados de inconstitucionales de donde

elementos esenciales la norma impugnada invade la competencia de la

[…] la emisión de sustancias contaminantes que se depositen, desechen o descarguen

Asimismo, refirió que:

Es del común conocimiento que las actividades conllevan a la emisión de sustancias

En mérito de lo anterior, concedió el amparo a la quejosa para el efecto de

En consecuencia del estudio realizado, el único resolutivo de la sentencia fue

OCTAVO. Actualización de causal de improcedencia advertida de oficio.

Si bien es cierto que la peticionaria de amparo en el capítulo

Los artículos 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley de Hacienda del Estado de

Del Impuesto por Remediación Ambiental

Artículo 8. Es objeto de este impuesto la extracción del suelo y subsuelo de materiales

En ningún momento se considerarán objeto de este impuesto los minerales o sustancias

Para efectos de este artículo se entiende como:

Presentar las declaraciones del impuesto y enterar y pagar el impuesto correspondiente

Registrarse o empadronarse en la oficina recaudadora que corresponda al lugar de la

Llevar un libro de registros de extracción en el que se hará constar

Presentar los avisos, datos, documentos e informes que les soliciten

Las demás que señale la ley y los ordenamientos fiscales aplicables.

1. Documental pública consistente en el instrumento público número

2. Documental pública consistente en las escrituras públicas números

3. Documentales públicas consistentes en copias certificadas de 13 títulos de