CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

CONSEJERO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., cinco (05) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)

Referencia: Acción de tutela

Radicación: 11001-03-15-000-2021-06390-00
Accionante: Juan José Robles Julio
Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela incoada por Juan José
Robles Julio en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

1.1. Solicitud de tutela

Juan José Robles Julio presentó acción de tutela para solicitar el amparo de sus
derechos políticos constitucionales y convencionales, a ser elegido, a acceder a
cargos públicos, al ejercicio del poder político, a la confianza legítima, a la igualdad y
al debido proceso, que consideró, fueron vulnerados por la Sección Quinta del
Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia que esta autoridad profirió en
segunda instancia el 29 de julio de 2021, en la que confirmó el fallo de primera
instancia, dentro del proceso acumulado con radicado núm. 44001-23-40-000-2019-
00175-021.

1.2. Hechos de la solicitud de tutela2

1.2.1. Carlos Andrés Urbina Morales, Emiliano Arrieta Monterroza y Carlos Mario
Isaza Serrano presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad
electoral, en escritos separados, en el que solicitaron la nulidad de la elección de
Juan José Robles Julio como alcalde del municipio de Manaure (La Guajira) para el
periodo 2020-2023, por la configuración de la causal de inhabilidad prevista en el
numeral 4 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000 3, debido a que su hermano, Carlos
Arturo Robles Julio, ejerció como autoridad administrativa en el aludido municipio al
ser rector, en el 2019, de la Universidad de La Guajira y por manejar un tributo.
1.2.2. El asunto correspondió conocerlo, en primera instancia, al Tribunal
Administrativo de La Guajira, autoridad que, en auto del 9 de diciembre de 2019,
suspendió provisionalmente el acto de elección del señor Juan José Robles Julio,

1 Expedientes acumulados: 44001-23-40-000-2019-00183-01 y 44001-23-40-000-2019-00184-01.

2 Los hechos fueron extraídos de la sentencia del 29 de julio de 2021 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado,
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 44001-23-40-000-2019-00175-02.
3 “4. Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad,
primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido
autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido
representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios
públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio”.

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decisión que fue confirmada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en
providencia del 6 de agosto de 2020.

1.2.3. Luego de agotar el trámite de rigor, el Tribunal Administrativo de La Guajira

emitió sentencia, el 15 de enero de 2021, en la que declaró la nulidad del acto de
elección de Juan José Robles Julio. Como fundamento de su decisión, explicó que la
configuración de la aludida causal de inhabilidad implicaba el cumplimiento de los
elementos de parentesco, temporalidad, objetivo (condición de autoridad) y espacial
(territorial).

1.2.3.1. Frente al elemento objetivo, sostuvo que no era necesario acreditar el

ejercicio o la materialización de las competencias de autoridad administrativa, dado
que bastaba con que el familiar del candidato o alcalde ostentara dicha condición
para la estructuración de la inhabilidad 4, circunstancia que debía ser estudiada a la
luz de los criterios orgánico y funcional.

Afirmó que, de acuerdo al artículo 10 de la Ley 715 de 2001 y al manual de

funciones del ente educativo, el rector de la Universidad de La Guajira era autoridad
administrativa porque tenía, dentro de otras funciones, la de aplicar sanciones
disciplinadas, nombrar y remover al personal de la institución con arreglo a las
disposiciones legales y estatutarias vigentes, representar la institución y hacer
contratación en su nombre.

1.2.3.2. En cuanto al elemento espacial o territorial, tuvo en cuenta que la aludida

universidad fue creada por decreto del despacho del Gobernador, en cumplimiento
de ordenanzas de la Asamblea Departamental de La Guajira, como un ente del
orden departamental con domicilio en Riohacha (La Guajira).

El tribunal advirtió que, de acuerdo a los estatutos de la institución educativa, el giro

ordinario del rector debe estar circunscrito al departamento de La Guajira y que en
caso de ejercer funciones por fuera de este podría ser objeto de sanciones.
Asimismo, denotó que las anteriores condiciones permitían traer a colación un caso
en el que un concejal de Riohacha resultó inhabilitado por el Consejo de Estado, en
la medida en que su hermano ocupó el cargo de Gerente Departamental de La
Guajira en la Contraloría General de la República, lo que implicaba tener autoridad
administrativa dentro de todos los municipios que comprendían la respectiva
jurisdicción5.

En consecuencia, el Tribunal halló que, al margen de la existencia de un CERES 6 en

el municipio de Manaure, el elemento espacial o territorial se cumplió en el caso
concreto, puesto que el municipio de Manaure pertenece al departamento de La
Guajira, y en esa circunscripción es en la que el rector de la Universidad de La
Guajira desempeñaba sus funciones de autoridad administrativa.

4 Consejo de Estado, Sección Quinta, Rad. 5200123100020110066301.

5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera sentencia de 20 de octubre de 2017. Rad No.:
44001-23-31-001-2016-00055-01(PI). Actor: Janer Javier Pérez Brito. Demandado: José Gregorio Mejía Herrera.
6 El CERES es un convenio entre distintas autoridades (La Universidad de la Guajira y el municipio de Manaure, entre otros)
para ofrecer programas académicos en lugares en los que no había oferta de educación superior o técnica.

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1.2.4. La anterior decisión fue apelada por Carlos Mario Isaza Serrano y por Juan
José Robles Julio. El primero, insistió en que, como efecto de la nulidad, se
declarara la elección del candidato que obtuvo la segunda mejor votación en las
contiendas del 2019, como alcalde de Manaure.

El segundo, el señor Robles Julio, consideró que las funciones que ejerce el rector
de la Universidad de La Guajira tienen un carácter especial porque no se identifican
con lo público ni con lo privado, dada la autonomía con que cuentan las instituciones
académicas en el país. Así, conforme al artículo 66 de la Ley 30 de 1992, dicha
autoridad es ejecutiva.

Por otro lado, adujo que la Universidad de La Guajira tiene un ámbito de operación
según está definido en sus estatutos y con autorización expresa del Ministerio de
Educación Nacional de desarrollar programas académicos. En ese orden, no tiene
jurisdicción en el municipio de Manaure. Finalmente, pidió que los efectos de la
sentencia sean ex tunc y no ex nunc, en caso de que la nulidad de la elección se
mantenga.

1.2.5. En segunda instancia, la Sección Quinta del Consejo de Estado profirió fallo,
el 29 de julio de 2021, en el que confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de
La Guajira que anuló el acto de elección de Juan José Robles Julio como alcalde del
municipio de Manaure. A manera de motivación de tal decisión expuso, en síntesis,
lo siguiente:

1.2.5.1. Las inhabilidades constituyen en Colombia una restricción al derecho

fundamental de acceder a cargos públicos que hace que el régimen jurídico que lo
regula esté sometido a reserva legal, con el fin de que sea el legislador el único
facultado para estructurar los eventos en que el referido derecho se ve limitado. La
inhabilidad del numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el
artículo 37 de la Ley 617 de 2000, consiste en que no podrá ser candidato, elegido o
designado alcalde municipal o distrital, quien tenga ciertos vínculos de familiaridad
con personas que ejerzan autoridad administrativa durante los 12 meses anteriores
a la elección.

Esta inhabilidad se estructura con la concurrencia de los siguientes elementos: i)

parentesco, esto es, el vínculo por matrimonio, consanguinidad o afinidad de quien
ejerció autoridad con el candidato o el servidor público; ii) temporalidad, que
comprende el periodo de 12 meses de anterioridad a la elección; iii) espacial, que
hace referencia al municipio por el que se inscribió o resulto elegido el alcalde; y, iv)
objetivo, que implica el ejercicio de autoridad dentro de los anteriores términos.

● En relación con el elemento objetivo, el artículo 190 de la Ley 136 de 1994

enlista una serie de cargos que por ser de cierta jerarquía, implican el ejercicio de
autoridad administrativa. Además, prevé que pueden tener esta condición “los
empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos
con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas,
decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los
funcionarios subordinados; reconocer horas extras, vincular personal

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supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que

hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente
tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias” 7.

De lo expuesto, el Consejo de Estado consideró dos criterios para establecer la

configuración del elemento objetivo, a saber: i) el orgánico, que incluye a algunos
funcionarios pertenecientes a niveles superiores de la administración, como los
alcaldes y jefes de departamento administrativo; y, ii) el funcional o material, que
discrimina por las funciones, tareas y responsabilidades asignadas a una persona y
las competencias requeridas para llevarlas a cabo, de cargos distintos a los
previstos de forma expresa en el artículo 190 ibídem. Estos criterios permiten dar
contenido a la inhabilidad del numeral 4 del citado artículo 95, con el fin de evitar el
nepotismo en las contiendas electorales.

En particular, el Consejo de Estado concluyó, en sentencias del 15 de diciembre de

20168 y del 12 de marzo de 20209, que, de acuerdo al criterio funcional, por las
facultades asignadas a los rectores o directores de instituciones académicas, estos
contaban con autoridad administrativa, no obstante que cada caso amerite el
respectivo estudio.

● En cuanto al factor espacial o territorial, la norma limita a que el ejercicio de la

autoridad se de en el respectivo municipio, para lo cual, resulta de apoyo
interpretativo el concepto de circunscripción electoral, sin que constituya la única
regla a considerar, debido a que, precisamente, existen casos como el presente, en
el que está de por medio el principio de autonomía de una institución universitaria.
Por lo tanto:

“Enfocándose en el caso de las universidades y su directivo más importante, deb[e]

acudirse a la máxima electoral que impone que se necesita que tal facultad que
concreta la autoridad de que se trate, se ejerza al interior del territorio, esto es, que
se ejerza dentro del municipio, en tanto se analiza la legalidad del acto declaratorio
de la elección del burgomaestre de Manaure.
[…]
Así las cosas, retomando el texto de la norma del numeral 4 del artículo 37 de la
Ley 617 de 2000 al utilizar la expresión en “el respectivo municipio”, el legislador
solo exige que el ejercicio de la autoridad administrativa se ostente en el territorio”.

1.2.5.2. En el caso concreto, no hubo discusión frente a los elementos de parentesco

y temporalidad, puesto que las partes aceptaron que Carlos Arturo Robles Julio es
hermano de Juan José Robles Julio y que fue elegido rector de la Universidad de La
Guajira para el periodo 2018-2021. La controversia en apelación, gir[ó] en torno a
que dicho cargo de rector no ejerce autoridad administrativa y no ejecuta funciones
en el municipio de Manaure (elementos objetivo y espacial).

7 Ibídem.
8 Sentencia Sección Quinta de 15 de diciembre de 2016. Radicado: 47001-23-33-000-2015-00492-00. Actor: Dalida Paola
Gamarra Quinto. Demandado: Mario Alejandro Tausa Ramírez (Concejal de Santa Marta).
9 Radicado 15001-23-33-000-2019-00579-02. Actora: Carmen Andrea Monroy Hernández. Demandada: Karen Lucía Molano
Granados (Concejala de Tunja).

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Para definir el primer punto fue necesario acudir al criterio funcional. El artículo 57 de
la Ley 30 de 1992, dispone que las universidades estatales u oficiales tienen un
régimen especial, están vinculados al Ministerio de Educación Nacional, cuentan con
personería jurídica y autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio
independiente, y pueden manejar su presupuesto de acuerdo a sus funciones y
organizar la elección de sus directivas, del personal docente y administrativo. El
Acuerdo núm. 014 de 2011 definió las características propias de la Universidad de
La Guajira, así:

“La Universidad tiene derecho a darse y modificar sus estatutos y reglamentos;

designar a sus autoridades académicas y administrativas; crear, ordenar y desarrollar
sus programas académicos, definir y organizar sus políticas y labores formativas,
académicas, docentes, científicas, culturales y administrativas; otorgar los títulos
correspondientes; seleccionar a sus profesores, empleados públicos y trabajadores
oficiales, admitir a sus alumnos y adoptar los correspondientes reglamentos; y
establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y
de su función institucional. La autonomía se extiende a los regímenes contractual,
financiero, presupuestal y de control interno, y a la definición de los actos de los
órganos de gobierno de la Universidad y de los recursos contra ellos […]”.

Del Acuerdo núm. 014 de 2011 y la Resolución 1323 del 15 de julio de 2014, se
desprende que las funciones del rector son del nivel directivo e implican, entre otras
funciones, las de “adoptar los sistemas de adquisiciones y suministros, almacenes e
inventarios, acept[ar] donaciones y legados, celebr[ar] convenios, contratos y
operaciones de crédito, cre[ar] y organi[zar] tanto comités asesores o consultivos
de la universidad como los programas, de los cuales pueden hacer parte entidades
públicas o privadas y personas destacadas en actividades académicas,
investigativas, productivas, culturales y comunitarias” (La Sala resalta).

También tiene la facultad de “dirigir el funcionamiento general de la universidad,

disponer o proponer las acciones necesarias para lograr los objetivos institucionales;
adoptar procedimientos de previsión, planeación, programación, dirección,
ejecución, evaluación y control de las actividades de la institución; organizar el
proceso de selección, vinculación y retiro de los docentes de planta; organizar el
proceso de planeación de la universidad; representar judicial y extrajudicialmente
y defender los derechos de la entidad; someter el proyecto de presupuesto de la
institución y el programa mensualizado de caja y ejecutarlo una vez expedido;
procurar la adecuada recaudación, administración e inversión de los bienes y rentas
de la universidad; nombrar y remover a todos los directivos y al personal y adoptar
todas las decisiones concernientes a la administración de la universidad; ejercer la
función disciplinaria, con potestad para imponer al personal universitario las
sanciones de suspensión, de expulsión y de destitución; conceder comisiones al
exterior y de estudios; firmar títulos que otorgue la institución y actas de grado y
conceder permisos, licencias, comisiones y demás situaciones administrativas al
personal universitario” (La Sala resalta).

En ese orden, a la luz del criterio funcional, el rector de la Universidad de La Guajira

detenta claras e importantes funciones de autoridad administrativa en razón a las
atribuciones y competencias laborales asignadas en los manuales y estatutos de la

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institución, en especial, las de representación del plantel, de control interno y de

contratación, que no se requieren ser ejercidas, materializadas, ejecutadas o
concretadas de manera efectiva, que tienen impacto al interior de la comunidad
académica, así como irradian a la sociedad y el conglomerado en general.

Ahora, si bien el artículo 66 de la Ley 30 de 1992 dispone que el rector es la primera

autoridad ejecutiva, lo cierto es que ello no implica que no sea un funcionario
público, más aún al tener en cuenta que tiene atribuciones de autoridad
administrativa, que el artículo 29 ibídem dispone que es responsable de la gestión
académica y administrativa para el desarrollo y buen funcionamiento de la
institución, y que cumple con lo dispuesto en el artículo 123 Constitucional, tal y
como lo concluyó el Consejo de Estado en la sentencia del 11 de abril de 2018 10.

1.2.5.3. De otra parte, Juan José Robles Julio argumentó en su apelación que en el
municipio de Manaure, la Universidad de La Guajira no tiene sede, seccional,
subsede, extensión ni centro de proyección, que son las figuras estatutariamente
previstas como formas de hacer presencialidad en un territorio por parte de la
institución, por lo que es forzoso concluir que el rector no ejerció ni desplegó la
autoridad administrativa que le atribuyó el tribunal en primera instancia.

Sobre este punto, la Sección Quinta explicó que obró en el expediente del proceso
ordinario contrato núm. 001 de 2 de enero de 2019, suscrito por Carlos Arturo
Robles Julio en representación de la Universidad de la Guajira, con la Cooperativa
de Vigilancia Privada COOVIG, por un valor de $240’677.379 pesos, con el objeto de
que se prestara el servicio de vigilancia y seguridad privada para “las instalaciones
de la Universidad, sede principal y las extensiones de Maicao, Fonseca, Villanueva,
Montería y la sede de Manaure” (Resaltado propio).

En el clausulado del contrato esta descrito que el rector quedó facultado para
suscribir convenios y celebrar contratos, verificar el desempeño del contrato por
intermedio de un supervisor designado e imponer el reconocimiento y cobro de
sanciones y garantías con cargo a un posible incumplimiento. Además, que la
oficina de recursos Físicos y Académicos de la universidad requirió el servicio de
vigilancia para los bienes que forman parte del plantel, en la que se nombró
expresamente la sede de Manaure. Este contrato fue sometido a la aprobación,
registro presupuestal y disponibilidad en el Programa Anual Mensualizado. De lo
anterior:

“la Sala Electoral evidencia que el argumento del accionado de que la Universidad
carece de vínculo o de incidencia en el municipio de Manaure, se advierte
contradicho con la manifestación de voluntad formalizada y materializada en un
contrato escrito con el registro presupuestal correspondiente para dar viabilidad al
negocio que, entre otras geografías, incluía al municipio de Manaure”.

También obró dentro del expediente documento titulado Alianza Centro Regional de
Educación Superior – CERES – Manaure, suscrito el 15 de noviembre de 2006 entre

10 Sección Segunda, Sub Sección B, sentencia de 11 de abril de 2018. Actor: 11001-03-25-000-2012-00213-00(0832-12).

Actor: Gonzalo Arango Jiménez. Demandado: Universidad Tecnológica De Pereira – UTP.

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la gobernación de La Guajira, las alcaldías de Manaure, Uribia, Maicao las

universidades de La Guajira, de San Martín, Antonio Nariño y la Nacional Abierta y a
Distancia, con el objeto de ofrecer a la comunidad del Municipio de Manaure, entre
otros territorios, la posibilidad de acceder a una educación superior de calidad, con
programas que correspondan a las necesidades del sector y que contribuyan al
desarrollo personal, económico y social en la región.

En un principio, la operación del CERES – Manaure estaba a cargo de la

Universidad de La Guajira, quien también se comprometió a otorgar el 15% del valor
de la matrícula de los estudiantes de sus programas y asignar a su delegada. Como
operadora, tuvo la competencia de representar a la Alianza ante terceros y suscribir
convenios en su nombre. Conforme al Acuerdo 012 del 11 de agosto de 2015,
Carlos Arturo Robles Julio, en su condición de rector de la universidad, autorizó a la
escuela de idiomas ofrecer niveles de inglés para los alumnos de licenciatura en
etnoeducación en las sedes de Riohacha, Maicao, Fonseca, Villanueva, así como en
el CERES – Manaure.

El 20 de abril de 2016, el rector encargado, Boris Romero Mora, presentó renuncia a

la operación del CERES debido al incumplimiento de los asociados. No obstante, si
bien no existe prueba que dé cuenta del trámite que tuvo la referida renuncia, lo
cierto es que esta fue solo frente a la función de operación y no a la alianza como
tal, continuidad que se dedujo al tener en cuenta que el contrato de seguridad 01 del
2 de enero de 2019 acreditó que a esa fecha la universidad aún hacía presencia en
el mencionado municipio.

Ahora bien, de acuerdo con la Ley 489 de 1998 y 30 de 1992, contrario a lo que
afirmó el señor Juan José Robles Julio en su apelación, las universidades públicas
son autónomas pero no hacen parte de las descentralizadas, al margen de que,
como en el caso particular, la institución académica esté incorporada al diseño
institucional departamental y tenga la vocación de expandir su misión y visión dentro
de los municipios que componen el respectivo departamento. Por lo tanto, el hecho
de que el domicilio de la Universidad de La Guajira, según sus actos de creación,
esté en el municipio de Riohacha, no impide que su espectro de desarrollo abarque
otros territorios, tal y como quedó acreditado en el expediente.

Por lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado encontró razón en la

consideración que efectúo el Tribunal de primera instancia, respecto a que dentro
del control abstracto y objetivo del acto electoral, los ciudadanos pueden verse
influenciados por el pariente de quien ejerce alguna clase de autoridad y que,
incluso, sin proponérselo, esa autoridad puede convertirse en un factor determinante
en la intención de voto, en menoscabo de las garantías a la igualdad de los que
participan como candidatos en las justas electorales 11.

11 La sentencia expresó: “Lo expuesto desconoce la afirmación del accionado cuando al apelar indicó que la jurisdicción
territorial de una universidad pública del orden departamental, está determinada por: i) lo que disponga sus estatutos; y, ii) el
otorgamiento del registro de los programas en lugares precisos de la geografía nacional, en tanto está dejando de lado, dos
aspectos fundamentales, a saber: el alcance de normas estatutarias más altas, como los principios de aplicación prevalente
sino la realidad de los hechos probados que muestran en forma evidente que Uniguajira sí contaba con radio de acción en el
municipio de Manaure.”

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Al mismo tiempo, tuvo razón el demandado en la premisa del escrito de apelación

consistente en que la sola coincidencia territorial entre la circunscripción de la
elección con la jurisdicción de la institución académica no configura el elemento
espacial de la causal de inhabilidad que fue acusada; pero, en cambio, no la tuvo al
sostener que su hermano solo inhabilitaría a los parientes que aspiren a la Cámara
de Representantes o a la Gobernación de La Guajira, precisamente, con ocasión de
la primera premisa.

En conclusión, la Sección Quinta indicó que el juez de nulidad electoral debe tener
en cuenta las características y dinamismo propios de los entes universitarios, y
hacer un estudio sistemático de las normas generales con las que rigen cada
institución académica, en contraste con las pruebas aportadas al proceso, para
verificar si la universidad incide en el espectro territorial que vincula a quien es
judicializado, y de esta manera dotar de contenido la inhabilidad invocada por los
demandantes.

1.2.5.4. Finalmente, la referida Sección de esta Corporación, en el caso bajo estudio,

estableció que no se configuró el evento inhabilitante atribuido en la demanda
atinente a endilgar al rector de la Universidad de La Guajira la representación legal
de una entidad que administra tributos, tasas o contribuciones, en tanto que lo único
que le fue asignado fue la labor de su recaudo, ya que la administración del tribuno
siempre ha estado a cargo del Departamento.

1.3. Pretensiones de tutela

El accionante presentó escrito de tutela12 en el que solicitó al juez constitucional que:

i) ampare sus derechos políticos a ser elegido, a acceder a cargos públicos, al
ejercicio del poder político, y a la igualdad y al debido proceso; ii) dejar sin efecto los
autos que suspendieron provisionalmente el acto de su elección como alcalde de
Manaure (La Guajira), y la sentencia del 29 de julio de 2021 emitida dentro del
proceso de nulidad electoral radicado núm. 44001-23-40-000-2019-00175-02 13; y, iii)
ordene a la Sección Quinta del Consejo de Estado que profiera una nueva decisión
en la que revoque el fallo del 15 de enero del mismo año del Tribunal Administrativo
de La Guajira y le permita finalizar el ejercicio del cargo de burgomaestre para el
periodo 2020-2023.

1.4. Argumentos de la solicitud de tutela

Juan José Robles Julio manifestó que la Sección Quinta del Consejo de Estado
vulneró los derechos fundamentales que invocó, dado que incurrió en los defectos
material o sustantivo, de desconocimiento del precedente, de violación directa de la
Constitución y fáctico. Como razones de inconformidad, además de explicar algunos
asuntos sobre la competencia del juez constitucional y los requisitos generales y
específicos de la tutela contra providencia judicial, expuso los argumentos que la
Sala resume a continuación:

12 Documento contenido en el expediente digital de tutela con certificado A22B1B5947EA2535 B27B6435E5F5E46B

FC07D8F220C4E549 CF8BAC4A19A75AE5.
13 Expedientes acumulados: 44001-23-40-000-2019-00183-01 y 44001-23-40-000-2019-00184-01.

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1.4.1. El caso expuesto con el escrito de solicitud de amparo tiene relevancia

constitucional, pues cuestiona decisiones que vulneraron derechos políticos, a la
igualdad y al debido proceso, con el desconocimiento de pruebas, de hechos y de
interpretaciones erróneas que regulan las nulidades electorales. En tal sentido,
resulta de gran importancia que el juez constitucional imponga el respeto por los
principio de seguridad jurídica y de confianza legítima para que proteja derechos de
rango constitucional y convencional.

1.4.2. La Sección Quinta del Consejo de Estado tuvo en cuenta en la sentencia del
29 de julio de 2021 la existencia del CERES y el contrato de vigilancia, empero,
estas circunstancias no fueron el soporte de su decisión, pues sostuvo que, en
últimas, eran los aspectos fundamentales en la arquitectura del ente educativo lo
que tendría incidencia en la configuración de los presupuestos de la inhabilidad.

Así, el tutelante consideró que la autoridad cuestionada confirmó la sentencia

proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira a partir de una nueva postura
jurisprudencial que no había sido expuesta hasta ese momento, relacionada con el
alcance del elemento espacial de la inhabilidad. El nuevo criterio, que denominó
“competencia territorial eventual por conexidad”, implica la posibilidad de que la
inhabilidad comprenda lugares en los que probablemente se ejercerá autoridad, es
decir, a partir de un hecho futuro e incierto, siempre y cuando sea afín a la vocación
expansiva de la institución, así dependa de otras autoridades como la Asamblea
Departamental, el Consejo Superior de la Universidad o el Ministerio de Educación
Nacional. Este argumento del tutelante partió del siguiente aparte del fallo
enjuiciado:

“[…] en tanto lo que buscan normas como la del numeral 4 del artículo 37 de la Ley
617 de 2000, es que en ese espectro de altos objetivos, valores, principios, visión y
misión del ente universitario, su rector, como uno de los máximos jerarcas del ente
universitario, no constituya punto de desbalance en la contienda electoral, dada la
relación entre las competencias de la universidad departamental y del rector, la
vocación de llegar a toda la región con conocimiento, ciencia, cultura y tecnología y
expandir y llevar estas a los municipios, conlleva el ejercicio de esa autoridad
administrativa que se predica de aquel, lo que pone en evidencia que el radio de
acción de la Uniguajira sí excede la geografía de la ciudad capital de Riohacha y ese
ámbito de acción comporta la potencialización de las atribuciones de autoridad
administrativa, sin que sea necesario su efectivo ejercicio como se indicó en
precedencia.”

En ese orden, el accionante afirmó que la autoridad cuestionada realizó una

interpretación restrictiva, carente de lógica e irracional de la inhabilidad contenida en
el numeral 4 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, al incluir elementos hipotéticos
sobre el margen de acción de la Universidad de La Guajira para la configuración del
criterio espacial o territorial. Dicha tesis sostiene, en otras palabras, que lo que
evidencia que la universidad si excede la geografía de la ciudad de Riohacha, es la
relación entre las competencias del ente académico con las del rector, asociadas a
su vocación expansiva.

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En sentir del tutelante, la aludida inhabilidad, en realidad, exige que las potestades
de autoridad sean ejercidas en el respectivo municipio, para lo cual es necesario que
a un funcionario la ley le haya otorgado la capacidad efectiva y real de
desempeñarlas. Bajo el entendimiento erróneo de la Sección Quinta, el criterio
espacial o territorial ahora se basa en la relación del cargo con las competencias de
la institución y su vocación expansiva.

Juan José Robles Julio consideró que, el absurdo raciocinio de la Sala cuestionada
llevaría a que el factor territorial de la inhabilidad invocada en el proceso ordinario no
tuviera un límite, dado el carácter expansivo de llevar la oferta académica a
cualquier parte del país o, incluso, del exterior, al margen de que la Universidad no
tenga capacidad alguna por fuera de sus sedes y seccionales y del nivel de la
administración a la que pertenezca.

1.4.3. Ahora bien, el accionante afirmó que insistió en el proceso de nulidad electoral
en que el ámbito territorial de la Universidad de La Guajira no coincide
necesariamente con el del departamento, puesto que su competencia geográfica
está limitada en los actos de su creación y por las habilitaciones que le dé el
Ministerio de Educación Nacional, al punto de que los estatutos del plantel prevén
que su radio de acción solo puede ser extendido por medio de seccionales,
extensiones, subsecciones y centros de proyección social, como lo son las
Subsedes de Maicao, Fonseca y Villanueva, y la extensión de Montería, que
requieren la intervención de otras autoridades distintas al rector, estas son, la
Asamblea Departamental y el Consejo Superior de la Universidad.

También citó jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado en la que

se ha expresado, al analizar casos análogos, que cuando se trata de un
establecimiento público, si este no tiene regional, seccional o sede, le resulta
imposible ejercer autoridad. Así, son múltiples las entidades que son del nivel
nacional, pero que no implica que tengan competencia en todo el territorio nacional
sino solo en algunos lugares, como por ejemplo, la Corporación Nacional para la
Reconstrucción de la Cuenca del Rio Páez y zonas aledañas, La Universidad
Surcolombiana, la Universidad de Córdoba o las múltiples Empresas Sociales del
Estado.

En tal sentido, la Sala accionada fue elocuente en su sentencia del 27 de julio de

2021, al reconocer que la sola coincidencia territorial entre la circunscripción
electoral y la jurisdicción de la institución educativa no configura el elemento espacial
de la inhabilidad. Sin embargo, el defecto tuvo lugar cuando la mencionada
autoridad judicial precisó que, ante la ausencia de elementos que condujeran a
demostrar la competencia territorial, era la relación de las competencias de la
universidad con las de su rector y la vocación expansiva, la que la demostraba.

1.4.4. Otro cargo del accionante es que, la interpretación cuestionada de la

sentencia del 29 de julio de 2021 es extensiva y por tanto vulnera valores del orden
superior como la libertad, la justicia, la seguridad, la igualdad, el principio
democrático y la confianza legítima. Lo anterior, al tener en cuenta que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido clara en

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establecer que las normas que imponen limitaciones al ejercicio de derechos

políticos deben ser analizadas de forma restrictiva.

1.4.5. De otra parte, argumentó que la Sección Quinta del Consejo de Estado
incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente y de violación directa de
la Constitución, pues desatendió su propio criterio 14 y el de la Sala Plena
Contenciosa de la misma Corporación, consistente en que cualquier cambio
jurisprudencial al interior de los procesos de nulidad electoral debe ser siempre hacia
el futuro.

En ese orden, explicó que en distintas oportunidades el Alto Tribunal Contencioso

Administrativo ha modificado la interpretación de determinadas normas que regulan
el régimen de inhabilidades, no obstante, que para garantizar el derecho a la
confianza legítima, ha seguido el mismo derrotero de que no es posible aplicar las
nuevas reglas derivadas de un cambio jurisprudencial y anular la elección en el caso
concreto en el que estas son diseñadas, sino que deben ser aplicadas a casos
futuros.

Es decir que, en términos del accionante, la sentencia del 29 de julio de 2021 se

apartó sin justificación alguna de la regla conocida como jurisprudencia anunciada,
situación que se ve agravada con el hecho de que la autoridad judicial de segunda
instancia del proceso ordinario no resolvió de fondo el alegato planteado en esa
etapa procesal, consistente en la vulneración del principio de confianza legítima, por
la razón de que no hizo parte del escrito de contestación de la demanda, pese a que
no es posible prever que un juez asumirá una interpretación distinta a sus propios
precedentes. Ese cambio intempestivo de interpretación de la causal acusada
vulneró el derecho a la confianza legítima de quien se postuló a un cargo bajo la
convicción de que, conforme a la jurisprudencia de ese momento, no se encontraba
inhabilitado.

1.4.6. Finalmente, el tutelante adujo que la Sección Quinta del Consejo de Estado
incurrió en un defecto fáctico en la medida en que no tuvo respaldo probatorio para
tomar su decisión. Dicha autoridad se fundó en una errónea valoración de las
pruebas que llevó a un entendimiento distorsionado de los hechos, pues consideró
que el rector de la Universidad de La Guajira ejerció autoridad administrativa en el
municipio de Manaure a través del CERES, a pesar de que el acta de creación de la
institución asignó su domicilio en la ciudad de Riohacha y de que en el primer
territorio mencionado no cuenta con seccional, extensión, sede, subsede o centro de
proyección.

De las pruebas aportadas en el proceso de nulidad electoral, la accionada no

observó que el CERES se trata de un sujeto de derecho distinto a quienes lo
integran, que cuenta con su propia estructura, autoridades, representante y
presupuesto, y que al no tener la universidad su operación desde el 2016, no es
posible que el rector ejerza autoridad administrativa por su conducto. Ahora, la

14 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION QUINTA. Consejero ponente:

ALBERTO YEPES BARREIRO (E). Sentencia del veintiséis (26) de marzo de dos mil quince (2015); Radicación número:
11001-03-28-000-2014-00034-00. Actor: GUILLERMO PALACIO VEGA Y OTRO.

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sentencia del 29 de julio de 2021 no precisó en qué momento fue que existió una
relación estrecha entre el ente educativo y el municipio de Manaure, menos aún si
fue dentro del año anterior a la elección del cargo de alcalde.

Por último, el programa de Etnoeducación que presta el CERES en Manaure y que

es ofrecido por la Universidad de La Guajira, tiene como autoridad administrativa y
ejecutiva al Comité Operativo de la alianza. En todo caso, la existencia del CERES
no fue el motivo que justificó la decisión del Tribunal Administrativo de La Guajira y
no fue objeto de controversia en los recursos de apelación, por lo que debió
desaparecer de la litis.

1.5. Trámite de tutela e intervenciones

1.5.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 23 de septiembre de
2021, admitió la acción; vinculó a Carlos Andrés Urbina Morales, Emiliano Arrieta
Monterroza y Carlos Mario Isaza Serrano, al Tribunal Administrativo de la Guajira, a
la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Consejo Nacional Electoral, y a todas
las demás personas que fueron partes, vinculados o intervinientes dentro del
proceso de nulidad electoral con radicado núm. núm. 44001-23-40-000-2019-00175-
02; reconoció personería para actual al abogado de Juan José Robles Julio;
suspendió los términos del trámite constitucional y ordenó notificar a las partes 15.

1.5.2. La Registraduría Nacional del Estado Civil expuso su objeto, naturaleza y

misión y los requisitos generales y específicos de la tutela contra providencia judicial;
manifestó que no tiene competencia para pronunciarse sobre lo pretendido por el
señor Robles Julio y que esta acción no puede ser considerada como una tercera
instancia adicional para revivir interpretaciones o valoraciones propias del juez
natural. En consideración a lo anterior, solicitó su desvinculación por falta de
legitimación en la causa por pasiva16.

1.5.3. La Sección Quinta del Consejo de Estado presentó escrito de

contestación17 en el que cuestionó la actitud del accionante, pues consideró que,
además de que se encontraba incurso en una causal de inhabilidad, ahora pretende
atribuir a los jueces del proceso ordinario la comisión de yerros con el fin de
sostenerse en el cargo de alcalde. Adujo que el fallo del 29 de julio de 2021 presenta
los argumentos necesarios para sustentar su decisión y que los argumentos de la
tutela han sido expuestos en peticiones de aclaración, adición y de nulidad originada
en la sentencia y abordados y decididos en los respectivos autos.

Afirmó que la molestia de Juan José Robles Julio radica en que su tesis y
argumentos no fueron acogidos por los jueces ordinarios, por lo que ahora opta “por
la continuidad de presentación de memoriales, peticiones, acción tras acción,
pretendiendo convencer de un yerro hermenéutico, cuya única realidad es que, a
sabiendas, de estar incurso en la inhabilidad por parentesco, se postuló y resultó
15 Documento contenido en el expediente digital de tutela con certificado 35F3BB8E574D9811 C8BC7BCEEC44ACD4
C835292D89D8F623 EF73BD7699B6E2A3.
16 Documento contenido en el expediente digital de tutela con certificado 3A78468555B28D15 DBDC8D848A1A13C8
B23FCD63A9167C8C A851505A6ACCB013.
17 Documento contenido en el expediente digital de tutela con certificado 3FB268FEF0A732E0 B05A8B68C5A0E28F
E717E7521C738562 316A5F332F73B430.

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elegido alcalde de un municipio perteneciente al departamento en el que su hermano

funge autoridad, solo que el tutelante tiene su propia y curiosa interpretación de lo
acontecido y de la causal”.

Ahora bien, la autoridad judicial afirmó que es contradictorio que el tutelante indicó
en su escrito que no existe recurso extraordinario de revisión, a pesar de que este
fue el argumento de los memoriales que presentó con posterioridad a la sentencia
de segunda instancia.

De otra parte, acusó de irresponsable la premisa del escrito de amparo consistente

en que se aplicó un alcance a la inhabilidad que no existía para la fecha de los
hechos, a pesar que los autos que resolvieron las medidas cautelares accedieron a
la suspensión provisional de su elección.

Argumentó que no es de recibo la teoría expuesta a lo largo del proceso ordinario de

desconocer que el rector de una universidad pública es empleado público y tiene
autoridad, con fundamento en la autonomía universitaria, como si esa condición
pudiera enervar la naturaleza que por años se ha predicado de quienes ocupan
estos cargos. Al respecto, reiteró el análisis de la sentencia del 29 de julio de 2021
en el que explicó y citó respaldo jurisprudencial de que los rectores de las
universidades públicas si ejercen autoridad administrativa, desde el criterio funcional,
dadas las competencias que le son atribuidas como representar, contratar o la del
poder disciplinario.

Reiteró todo el análisis que llevó a cabo para establecer la configuración de los
elementos objetivo y espacial y agregó que la decisión no fue el resultado de un
cambio jurisprudencial, sino por el contrario, de aplicar las posturas establecidas en
la Corporación respecto de los mencionados elementos. Finalmente, solicitó se
negaran las pretensiones de la tutela.

1.5.4. Carlos Andrés Urbina Morales controvirtió los argumentos de la tutela y les
atribuyó premisas falaces que desconocieron el verdadero contenido de las
providencias enjuiciadas en tutela. Para ello, reiteró el sustento expuesto por la
Sección Quinta del Consejo de Estado en la sentencia del 29 de julio de 2021 y pidió
que se declare la improcedencia de la acción o se nieguen sus pretensiones 18.

1.5.5. Carlos Mario Isaza Serrano indicó que para resolver el presente asunto, se
debe tener en cuenta que la Corte Constitucional advirtió que las tutelas interpuestas
en contra de las altas cortes tienen un mayor nivel de rigurosidad y deben exponer
un error de mayor magnitud que el ordinario dadas sus funciones de unificar
jurisprudencia. Agregó que quedó probado que el rector de la Universidad de la
Guajira ejerció autoridad administrativa en el municipio de Manaure, en especial con
la firma del contrato de seguridad que abarcó el CERES 19.

18 Documento contenido en el expediente digital de tutela con certificado C8156CDD068EDE50 480086E676190C87

6D86BA569A59DF7E 6ECCB9A54F408451.
19 Documento contenido en el expediente digital de tutela con certificado D8F474424B085E32 95E17E4C18D87020
85E19EC406E268A3 94089388324A2E16.

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1.5.6. José Manuel Abuchaibe Escobar indicó que la presente acción es

improcedente dado que no supera el requisito de subsidiariedad, porque tiene a su
alcance el recurso extraordinario de revisión como mecanismo jurídico para discutir
sus argumentos20.

1.5.7. El Consejo Nacional Electoral manifestó que no vulneró derechos

fundamentales del actor y pidió que se declare su falta de legitimación en la causa
por pasiva21.

1.5.8. Finalmente, el apoderado de Juan José Robles Julio presentó memorial en

el que aclaró que no está cuestionando la sentencia del 29 de julio de 2021 la
interpretación del elemento objetivo o material, sino el territorial. Reiteró que su
inconformidad radica en la interpretación nueva que hizo la Sección Quinta del
Consejo de Estado que llevó a concluir que el rector de la Universidad de La Guajira
ejerció autoridad administrativa en el municipio de Manaure pese a que ninguna
norma lo habilita en tal sentido, para lo cual insistió en los cargos propuestos con el
escrito de tutela.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

La Sala tiene competencia para conocer y decidir la presente acción de tutela, en

virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 37 22
del Decreto 2591 de 1991.

2.2. Legitimación en la causa

La legitimación en la causa por activa de Juan José Robles Julio se encuentra

acreditada, pues fue a quien le anularon su elección como alcalde del municipio de
Manaure (La Guajira) dentro del proceso acumulado de nulidad electoral con
radicado núm. 44001-23-40-000-2019-00175-02 23, y, por lo tanto, es el titular de los
derechos fundamentales cuyo amparo pretende.

También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Sección Quinta

del Consejo de Estado, en la medida en que fue la autoridad que emitió, en segunda
instancia, la sentencia del 29 de julio de 2021, que según el tutelante vulneró sus
derechos fundamentales.

2.3. Procedibilidad de la acción

20 Documento contenido en el expediente digital de tutela con certificado 0CC372239BA976BE D810391BA8BEC92E

808E9343884D26BC 48ADF6C29E233B0F.
21 Documento contenido en el expediente digital de tutela con certificado B486196BF10F1302 5BBF650810D106A0
198CA969410405E7 475AD367B85AA84F.
22 “Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar
donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud.
[…] De las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación serán competentes los jueces de circuito
del lugar”.
23 Expedientes acumulados: 44001-23-40-000-2019-00183-01 y 44001-23-40-000-2019-00184-01.

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El mecanismo de tutela, dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, es un

procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para
reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un
particular, en los casos que establece la ley24.

2.3.2. Relevancia constitucional. En las acciones de tutela contra providencias

judiciales, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia
adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la
competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces
naturales, así como su autonomía funcional”25.

Quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las
que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, trasciende
de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria 26, a una cuestión con
relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la
jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional
concreto27.

En el presente asunto, Juan José Robles Julio sostuvo en el escrito de tutela, que
la Sección Quinta del Consejo de Estado vulneró sus derechos políticos
constitucionales y convencionales, a ser elegido, a acceder a cargos públicos, al
ejercicio del poder político, a la confianza legítima, a la igualdad y al debido proceso,
con la sentencia del 29 de julio de 2021, providencia a la que le atribuyó los defectos
sustantivo, de desconocimiento del precedente, de violación directa de la
Constitución y fáctico.

Revisado el escrito de solicitud de amparo, la Sala observa que el tutelante realizó

una exposición extensa y compleja de argumentos, sin embargo, al analizarlos, es
posible establecer que parten de un reclamo principal en contra de la interpretación
que, en su concepto, realizó la Sección Quinta del Consejo de Estado del elemento
territorial de la inhabilidad invocada en el proceso de nulidad electoral.

Para el accionante, la autoridad judicial cuestionada tuvo como premisa

indispensable de su decisión que la inhabilidad del numeral 4 del artículo 95 de la
Ley 136 de 1994 comprendía lugares en los que eventualmente se podía llegar a
ejercer autoridad administrativa, extendiendo el factor territorial a un hecho futuro e
incierto que incluso dependía de otras autoridades.
24 Sentencia T-867 de 2013 de la Corte Constitucional: “Esta Corporación, en ejercicio de su labor como intérprete autorizado
de la Constitución, ha determinado en reiterada jurisprudencia, el alcance y contenido que el Constituyente otorgó al artículo 86
de la Carta Política, resaltando que la acción judicial en él contemplada, además de ostentar un carácter preferente y sumario,
tiene por principal objeto, la protección concreta e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de los
ciudadanos, siempre que estos se vean afectados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de
un particular que se encuentre dentro de los supuestos de hecho contemplados en la ley”.
25 Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004.
26 “No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la
protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial”.
Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019.
Por supuesto, el fallador de tutela requiere examinar que, de esos asuntos legales, no se desprendan violaciones a los
derechos y deberes constitucionales, pues, de ser así, adquieren relevancia constitucional inmediata. Corte Constitucional.
Sentencia T-1031 de 2001, citada por la Corte Constitucional en las sentencias T-114 de 2002 y T-136 de 2015.
27 Cfr. sentencia C-590 de 2005.

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A partir de lo anterior, argumentó, en términos generales, que: i) la Sección Quinta

ligó las facultades de autoridad administrativa con las competencias del ente
académico y su vocación de expansión, para encontrar configurado el elemento
espacial; ii) el ámbito territorial de la Universidad no coincide necesariamente con el
nivel departamental al que pertenece, pues su área de acción está limitada al
domicilio principal, Riohacha, y a las sedes y demás extensiones en Maicao,
Villanueva, Fonseca y Montería; iii) la interpretación de la inhabilidad fue extensiva y
vulneró los principios democrático, a la libertad y de confianza legítima y los
derechos políticos; iv) la sentencia del 29 de julio de 2021 desconoció el precedente
relacionado con la denominada jurisprudencia anunciada y no tuvo sustento
probatorio.

En los anteriores términos, al tener en cuenta que la relevancia constitucional exige

que los cargos trasciendan de una cuestión litigiosa propia del proceso ordinario, la
Sala considera necesario analizar, en primer lugar, si la premisa inicial en que están
soportados los reclamos de la tutela responde a las razones fácticas y jurídicas de la
sentencia del 29 de julio de 2021, de forma tal que las inconformidades del
accionante atribuyan defectos a la actuación de la Sección Quinta del Consejo de
Estado y no pretendan reabrir el debate finalizado con dicha providencia.

Pues bien, al respecto, de acuerdo al extenso análisis que hizo la Sección Quinta del
Consejo de Estado en la sentencia del 29 de julio de 2021 –que fue sintetizado en el
acápite de antecedentes de la presente providencia–, es posible establecer que el
fundamento de dicha decisión judicial consistió en:

i) El cargo de rector de una universidad pública, de acuerdo a las normas generales

y especiales que rigen la materia y a la jurisprudencia del Consejo de Estado,
ostenta las facultades de autoridad administrativa. En particular, este cargo en la
Universidad de la Guajira, tiene la potestad de representar el plantel educativo, de
contratar en nombre de él, y de ejercer poder disciplinario, lo que permite superar el
elemento objetivo a partir del criterio funcional.

ii) El rector de la Universidad de La Guajira suscribió el convenio CERES en el año

2006 con el alcalde de Manaure, entre otras autoridades, con el objetivo de prestar
programas académicos en dicho territorio. La institución académica, si bien fue la
operadora del CERES, renunció dicha condición, pero no a la alianza. Las pruebas
del proceso permitieron al ad quem llegar a la convicción de que el CERES estaba
vigente en el año 2019, en la medida en que, por un lado, el municipio certificó que
la mencionada universidad ofrece allí la licenciatura en Etnoeducación; y, por otro
lado, Carlos Arturo Robles Julio, en su condición de rector y en ejercicio de sus
facultades de autoridad administrativa, suscribió un contrato de seguridad privada
para las instalaciones de la universidad, que incluía la sede de Manaure.

En ese orden, conforme a la regla jurisprudencial consistente en que es necesario

que el juez verifique que la autoridad administrativa ejerza en el respectivo
municipio, la Sección Quinta del Consejo de Estado estableció que:

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“De todo lo anterior, es claro para la Sala que si bien el CERES no pertenece a la
Universidad como claramente lo esgrimió como defensa el accionado, lo cierto es
que ésta sí tuvo un papel protagónico y principal en dicho CERES-Manaure, por lo
que si bien el ente autónomo universitario es del orden departamental, con domicilio
en la ciudad de Riohacha, conforme consta en sus actos de creación, a diferencia de
lo planteado por el apelante, sí tuvo una relación directa y estrecha vinculante con el
municipio de Manaure, en aspectos académicos y de educación superior.

Por lo que si bien, itera la Sala que en materia de entes autónomos, la aplicación del
concepto y alcance de las circunscripciones departamental y municipal, puede
constituirse en un criterio de apoyo en el análisis en el que se busque determinar el
elemento espacial o territorial que prevé la norma en la expresión en “el respectivo
municipio” frente a la autoridad administrativa que se detenta, no puede ser el único
ítem a analizar ni tampoco puede tener aplicación per se, sin detenerse en otros
parámetros que den certeza del allanamiento al factor o presupuesto territorial que
prevé la norma que consagra la inhabilidad como uno de sus requisitos concurrentes,
en tanto los entes universitarios autónomos tienen su propia dinámica territorial y
geográfica y, por regla general, la designación de sus directivos no responde a
circunscripciones electorales sino a estamentos y sectores.

[…] y aunque el recurrente explica en su defensa que ninguna de las

modalidades de proyección permitidas fueron implementadas en el municipio de
Manaure, lo cierto es que tal argumento se advierte en oposición a las pruebas
antes referidas, pues de alguna forma históricamente la universidad sí ha hecho
presencia en dicha entidad territorial, circunstancia que incluso es mencionada en
el contrato de prestación de servicios de vigilancia y seguridad 001 de 2 de enero
de 2019, en la que se menciona la cobertura respectiva para la «Sede
Manaure»”.

A partir de lo expuesto, la Sala encuentra que las afirmaciones de la premisa

principal del accionante desconocen por completo que la Sección Quinta del
Consejo de Estado no partió en la sentencia del 29 de julio de 2021 de un hecho
futuro e incierto para establecer la configuración del elemento territorial de la
inhabilidad invocada por los demandantes. Por el contrario, la autoridad judicial
encontró acreditado que la Universidad de La Guajira, para el año 2019, prestaba el
programa de Etnoeducación y que el rector, en un ejercicio de su autoridad,
suscribió un contrato de seguridad privada para las instalaciones del plantel
educativo, que incluyó, en ese momento, lo que fue denominado en el contrato como
“sede Manaure”.

Ahora bien, el tutelante se limitó a afirmar que la autoridad administrativa debió ser
ejercida en el domicilio principal de la universidad y de sus sedes y extensiones, y
que en Manaure no existían una de estas figuras, no obstante, no desvirtuó en
relación con el defecto fáctico, por un lado, que el CERES desarrolla la actividad
misional de la institución brindando programas académicos en el municipio de
Manaure, y, por otro lado, que la suscripción del contrato de seguridad privada es un
clara muestra de una de las características que pertenece a la autoridad
administrativa, como es la facultad de contratar en nombre y representación de la
universidad.

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En este punto, es importante tener en cuenta que desde el escenario argumentativo,

si bien en los escritos de tutela no se exige alguna técnica especial conforme al
principio de informalidad, lo cierto es que una acción de este rango interpuesta en
contra de un órgano de cierre, requiere de una mayor exposición de motivos que
permitan comprender, con nitidez, que la autoridad judicial incurrió en un defecto en
su providencia. Esa exposición debe, mínimo, tener como base el reconocimiento de
los argumentos que sustentaron la decisión judicial cuestionada, de forma que los
reclamos acusados puedan ser analizados en contraposición con aquellos, pues de
lo contrario, consistirían en asuntos de legalidad, es decir, que ya fueron objeto del
proceso ordinario.

En el caso concreto, como se pudo evidenciar, el señor Juan José Robles Julio
omitió el sustrato que llevó a la Sección Quinta de esta Corporación a encontrar
configurado el elemento espacial en el caso concreto, lo que, de contera, le impidió
comprender cuál fue la interpretación dada a la plurimencionada inhabilidad. En tal
sentido, al fundar el reclamo constitucional de una errada lectura de la sentencia del
29 de julio de 2021, los cargos de la solicitud de amparo no tendrían suerte para
consolidarse como verdaderos defectos.

Así, quedan desprovistas de relevancia constitucional las protestas consistentes en

la errónea interpretación judicial extensiva de la inhabilidad que unió las facultades
de la autoridad administrativa con las competencias del ente académico y su
vocación de expansión para acreditar el factor territorial, o la necesidad de que el
ejercicio de autoridad administrativa se desarrolle en el domicilio o las sedes de la
universidad, si se tiene en cuenta que, en efecto, la Sección Quinta sustentó que en
el año 2019, el rector de la Universidad de La Guajira desempeño su autoridad
administrativa en el municipio de Manaure. Esa desconexión entre los cargos y la
sentencia del 29 de julio de 2021, hace que no recaigan sobre las decisiones del
juez ordinario, obligando al juez de tutela, para emitir un pronunciamiento, a realizar
un análisis paralelo de legalidad al que hizo el juez ordinario, de los puntos de
inconformidad.

A idéntica conclusión debe llegar la Sala frente al defecto por desconocimiento del
precedente de la denominada jurisprudencia anunciada, en la medida en que este
argumento tiene como sustento que la Sección Quinta del Consejo de Estado, al
interpretar la inhabilidad invocada en la demanda, cambió su postura y creó un
nuevo criterio del elemento espacial de la inhabilidad a partir del cual se puede
ejercer autoridad administrativa en un territorio por la posibilidad de que ocurra un
hecho futuro e incierto, lo que, como quedó visto, no ocurrió.

De modo que, justamente, al desaparecer el supuesto que vinculaba el defecto por

desconocimiento del precedente con la sentencia del 29 de julio de 2021, dicho
defecto pierde relevancia constitucional, ya que no aterriza en cuestionar una
actuación desplegada por la autoridad judicial. Por lo tanto, el cargo no pasa de ser
una consideración de quien está inconforme, que no corresponde analizar al juez de
tutela.

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 Radicado: 11001-03-15-000-2021-06390-00
Accionante: Juan José Robles Julio

Ahora bien, no es de recibo para esta judicatura que el tutelante, adecuadamente,

seleccione apartes de la sentencia para atribuirles significados alejados de su
contexto, como por ejemplo, que la Sección Quinta finalmente acudió a la
arquitectura del ente universitario como elemento definidor de la inhabilidad, cuando
ello pretendió dotar de sentido la inhabilidad invocada en el escenario del amplio
margen que puede tener un rector al presidir una institución autónoma con vocación
de expansión, sin olvidar que, en el sub lite, en últimas, lo que motivó a confirmar la
anulación del acto de elección del burgomaestre fue que se probó el ejercicio de
autoridad de dicho cargo en el municipio de Manaure.

Incluso, es reprochable por parte de esta Sala la afirmación del escrito de tutela, de
que la configuración del defecto ocurrió cuando “el alto Tribunal precis[ó] que, ante la
ausencia de elementos que evidencien competencia territorial del Rector de la
Universidad en el Municipio de Manaure, es la relación de sus competencias, con las
competencias de la Universidad, y con la vocación de expansiva de esta, lo que
determina el potencial ejercicio de sus funciones con autoridad en ese municipio”. Lo
anterior, al tener en cuenta que la Sección Quinta nunca indicó que había ausencia
de dichos elementos, por el contrario, evidenció varios para sustentar su decisión.

En tales condiciones los cargos de la acción quedan huérfanos de relevancia

constitucional, pues la parte actora, lejos de exponer las circunstancias por las que la
sentencia del 29 de julio de 2021 vulneró sus derechos fundamentales, pretende
utilizar este mecanismo para plantear de nuevo el debate que ya fue objeto del
proceso ordinario relacionado con una interpretación favorable a sus intereses de la
inhabilidad contenida en el numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, discusión
que ya fue abordada y decidida en el proceso de nulidad electoral. En consecuencia,
la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de
la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Juan

José Robles Julio en contra de la Sección Quita del Consejo de Estado, por las
razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el

artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte

Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese y cúmplase

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

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Accionante: Juan José Robles Julio

Presidente de Sala

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Magistrado
Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00

NICOLÁS YEPES CORRALES

Magistrado
Ausente con excusa

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