DNU 70 Manili BWBWB
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Título: Ni necesidad, ni urgencia, ni imposibilidad de que actúe el Congreso: nulidad del DNU 70/23
Autor: Manili, Pablo Luis
Cita: TR LALEY AR/DOC/60/2024
Sumario: I. Introducción.— II. Primer requisito: circunstancias excepcionales.— III. Segundo requisito:
imposibilidad de seguir el trámite ordinario para la sanción de las leyes.— IV. Tercer requisito: Razones
de necesidad y urgencia.— V. Otros requisitos.— VI. Jurisprudencia aplicable al DNU bajo análisis.—
VII. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.— VIII. Conclusiones.
(*)
I. Introducción
Durante las últimas semanas hemos escuchado y leído —azorados—, que los decretos de necesidad y urgencia
(en adelante "DNU") están "permitidos" o "contemplados" por la constitución. Lo han afirmado no sólo
ciudadanos legos, sino, además, legisladores (algunos de la oposición inclusive) y algunos juristas. Ello es falso, a
menos que se formulen unas cuantas aclaraciones.
Por ello debemos comenzar recordando que la constitución los prohíbe. El art. 99 inc. 3 no podría haber
empleado una redacción más categórica para hacerlo: "El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de
nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo". No puede quedar duda alguna: la regla
es la prohibición.
No obstante, el dictado de ese tipo de decretos era una realidad que transcurría por fuera de la ley fundamental
desde los albores de nuestro constitucionalismo. Según un estudio estadístico de Ferreira Rubio y Goretti (1),
desde 1853 hasta 1989, los presidentes que gobernaron la Argentina habían dictado menos de 30 (treinta) DNU.
Pero entre julio de 1989 (2) y 1994, en que se llevó a cabo la reforma constitucional, se habían emitido 308
(trescientos ocho). Por ello la reforma incorporó la norma transcripta para prohibirlos y no para permitirlos, como
livianamente se sostiene. Era necesario que el constituyente enfrentara esa realidad y la regulara (3), para ponerle
un límite al abuso que se había producido durante los años previos a la convención reformadora y para atenuar el
presidencialismo que fue una de las principales ideas-fuerza de la convención.
Así lo sostuvieron, sin ninguna disidencia, varios convencionales constituyentes, de distintos partidos: (i)
Raúl Alfonsín dijo: "este sistema de ideas resta fuerza al presidencialismo argentino... ¿cómo se nos puede decir
que vamos a incrementar... los poderes de presidente porque se haya establecido en la constitución... la limitación
de los decretos de necesidad y urgencia... era necesario establecer una norma que estableciera coto a esto para que
los presidentes del futuro tuvieran limitaciones expresas que evitaran el gobierno por decreto que es una suerte de
avance —que degrada la democracia— por sobre el poder legislativo"; (ii) Alberto García Lema sostuvo: "(para)
generar un mejor equilibrio entre los poderes del Estado... fue conveniente reconocer estas prácticas
para-constitucionales de larga data en nuestro medio... Este reconocimiento fue para limitarlos y circunscribirlos
cuando fueran admitidos, aplicando reglas que dispusieran mayores exigencias para su empleo que las requeridas
en el derecho consuetudinario constitucional"(4); (iii) Humberto Quiroga Lavié expresó: "Ponerle reglas a una
situación de excepción significa no otra cosa que limitarla. Si no hay reglas limitando el ejercicio de la necesidad
y urgencia, será el "de facto" el que las gobernará, tal como ha ocurrido con los trescientos decretos dictados por el
gobierno del presidente Menem"(5) y (iv) Ramón Mestre, Juan C. Maqueda y Juan B. Iturraspe entendieron que se
incluían en el texto "para acotar la facultad presidencial"(6).
Desde la doctrina llegan a similar conclusión, entre otros: (i) Bidart Campos (7) —siempre con la palabra
justa— sostenía: "era mejor que la reforma encarara la cuestión para ceñirla, con el mayor rigor posible, en un
perímetro de excepcionalidad verdadera y de dificultades de trámite"; (ii) Iriarte (8) expresa: "Los DNU fueron
concebidos en la reforma de 1994 como instrumentos de control y de limitación del poder presidencial" (ambos
énfasis agregados); (iii) Aquino Britos (9) agrega que: "Mal que les pese a los agoreros que se alzaron contra la
reforma y merced al sinceramiento de los convencionales constituyentes que incorporaron este instituto... su
utilización ha sido menos frecuente y habitual que cuando no estaba receptado en la carga magna".
Entonces, el constituyente de 1994 incorporó el art. 99 inc. 3 CN, que regula los DNU, a fin de que no
continuaran desarrollándose por fuera de la constitución y sin ningún control (10). La norma está inspirada
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porque el Poder Ejecutivo es el mismo, independientemente de quién lo ocupe (así como un cambio en la
integración de la Corte Suprema no habilita, per se, un cambio de jurisprudencia, un cambio de presidente no
habilita a dictar un DNU por el sólo hecho de que el anterior no lo hubiera dictado).
El DNU que aquí estudiamos es el mejor ejemplo de incumplimiento de este requisito: las razones invocadas
para su dictado vienen dándose —lamentablemente— desde hace muchos años: la inflación, el déficit fiscal, el
déficit de la balanza comercial, el estancamiento de la economía, la desocupación, el empleo informal, la pobreza,
la indigencia, etc., llevan varias décadas de existencia en la Argentina. Es decir que no hay nada nuevo, ni súbito,
ni repentino, ni acuciante que justifique haber dictado el DNU bajo estudio. El Poder Ejecutivo podría haber
enviado un proyecto de ley y convocado a sesiones extraordinarias para que el Congreso sancione una ley, con un
contenido idéntico al del DNU. Y, si existía el consenso democrático que la constitución exige, se podría haber
sancionado esa ley en pocos días. Si todo lo incluido en el DNU era tan necesario y tan urgente, aplicando el
ejemplo de la ley "del dos por uno" referida más arriba, el contenido del decreto se podría haber sancionado en una
ley muy rápidamente: (i) menos de lo que tardó el DNU en entrar en vigor (dado que, arteramente (22), no se
dispuso la fecha de su entrada en vigor, por lo cual ello demoró los ocho días que establece el Cód. Civ. y Com.);
(ii) menos de lo que tardaron los presidentes de las dos Cámaras (que son oficialistas) en designar a los nuevos
diputados y senadores que conformarían la comisión bicameral luego del cambio de integración parcial de ambas,
y (iii) menos de lo que tardó el Jefe de Gabinete en enviar este DNU a la comisión bicameral permanente de
control (dado que se tomó el máximo del plazo constitucional de diez días para hacerlo). Evidentemente, la
estrategia del Ejecutivo fue que el Congreso discutiera los contenidos del DNU, pero con éste en vigor y no como
un proyecto de ley: un hecho consumado que presione a los legisladores, para aprovecharse así de la labilidad del
control establecido en la ley 26.122 y especular con la posibilidad de que, si una de las dos cámaras no lo
rechazara, el DNU se mantuviera en vigor (art. 24 de dicha ley)
V. Otros requisitos
Además de los tres requisitos analizados, que surgen expresamente de la letra del art. 99 inc. 3 CN, hay otros
que emanan de la jurisprudencia de la Corte, de opiniones doctrinarias y de otras normas de la constitución:
V.1. Imprescindibilidad y no mera conveniencia
El principio republicano de división de poderes, la prohibición del ejercicio de la suma del poder público (art.
29 CN) y la necesaria interpretación estricta y limitada de las atribuciones de los poderes del Estado, generan la
erradicación de los decretos "de conveniencia", en los que no están dadas las condiciones de excepcionalidad y de
urgencia que la norma regula y/o en los que las medidas adoptadas exceden las imprescindibles para combatir la
emergencia.
En el caso "Cooperativa de Trabajo Fast Ltda."(23), del año 2003, la Corte expresó: "Para la admisión del
ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo, corresponde descartar criterios de mera
conveniencia ajenas a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir
discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por
medio de un decreto" (énfasis agregado).
En otros fallos agregó: "cabe descartar de plano, como inequívoca premisa, los criterios de mera conveniencia
del Poder Ejecutivo que, por ser siempre ajenos a circunstancias extremas de necesidad, no justifican nunca la
decisión de su titular de imponer un derecho excepcional a la Nación en circunstancias que no lo son. El texto de
la Constitución Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más
rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto"(24) (énfasis agregado).
Las medidas que se adopten deben ser "imprescindibles" y no solo convenientes o necesarias. La Corte lo
había esbozado antes de la reforma constitucional, en "Peralta"(25) cuando afirmó que el Poder Ejecutivo debe
"elegir las medidas que indispensablemente aquella realidad reclama con urgencia impostergable" (el destacado
nos pertenece). Sostiene Balbín (26) que la relación entre la situación y las medidas debe ser razonable, esto es que
éstas deben limitarse a la resolución de las cuestiones inaplazables en el marco de la grave situación que el Estado
debe resolver. Puede apreciarse en varios considerandos del decreto bajo estudio que el presidente manifiesta que
"resulta conveniente" o "resulta menester" (sic) reformar o derogar alguna norma. Ello no cumple con la pauta de
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indispensabilidad que exige la norma constitucional y la jurisprudencia de la Corte. Además, las medidas que
adopta el DNU exceden con creces las que serían "imprescindibles" para solucionar una crisis económica que
lleva décadas en nuestro país.
V.2. Transitoriedad de las medidas
Como la situación que justifica el dictado de un DNU debe ser extraordinaria y exigir una respuesta urgente,
las medidas que se adopten también deben ser extraordinarias y tendientes a solucionar transitoriamente el
problema concreto que generó esa emergencia. El Poder Ejecutivo no puede aprovecharse de una emergencia
—por más grave que sea— para arrogarse funciones que en la normalidad pertenecen al Poder Legislativo,
excediendo lo estrictamente necesario para paliar la crisis urgente que se presentó y dictando medidas
permanentes.
En el fallo "Guida"(27), de 2000, la Corte convalidó un DNU (28), por el cual se redujo el sueldo de los
empleados públicos a efectos de paliar el déficit fiscal. La Corte convalidó el decreto haciendo hincapié en el
carácter transitorio del descuento (29). En cambio, en "Tobar"(30) de 2002, se declaró la inconstitucionalidad de
un decreto muy similar al anterior pero sin la limitación temporal: "Es contrario a la Constitución Nacional un
régimen normativo que difiere a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo la determinación de remuneraciones y
haberes previsionales, de naturaleza alimentaria, no como una alternativa de excepción susceptible de control
jurisdiccional, sino como una herramienta de política económica, destinada circunstancialmente a la reducción del
gasto público y estabilidad de las cuentas fiscales" (énfasis agregado). Agregó: "Las medidas tendientes a conjurar
la crisis deben, pues, ser razonables, limitadas en el tiempo, un remedio y no una mutación de la sustancia o
esencia de la relación jurídica y están sometidas al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la
emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales" (énfasis agregado), por lo
cual concluyó que "El efecto producido por los artículos ... del decreto ... excede el ejercicio válido de los poderes
de emergencia y justifica su declaración de inconstitucionalidad".
En 2010, en el fallo "Consumidores Argentinos c. PEN"(31) se juzgaba la constitucionalidad de un DNU que
había modificado la ley de entidades aseguradoras. En el considerando N° 14 la Corte sostuvo que el decreto era
inconstitucional porque: "las modificaciones introducidas... no traducen una decisión de tipo coyuntural destinada
a paliar una supuesta situación excepcional en el sector, sino que, por el contrario, revisten el carácter de normas
permanentes modificatorias de las leyes del Congreso Nacional" (la cursiva nos pertenece). Es decir que el DNU
sólo puede contener medidas urgentes y provisorias (coyunturales) para resolver la emergencia (para "apagar el
incendio" podríamos graficar), pero no medidas de fondo, o permanentes, o medidas que podrían ser tomadas con
igual oportunidad (y mayor debate democrático) por el Congreso.
En el decreto bajo estudio se ha reformado el Cód. Civ. y Com., la ley de Contrato de Trabajo, el Cód.
Aduanero, la ley de abastecimiento, el régimen de los clubes de fútbol, etc., y todo ello con pretensión de
permanencia y no de transitoriedad, por lo cual no cumple con este requisito
V.3. Razonabilidad de las medidas
Las decisiones que se adopten a través de un DNU deben ser consideradas como un "mal menor",
imprescindible de adoptar, para evitar un "mal mayor". Ello así porque se aplican a los DNU las reglas generales
de la emergencia o del estado de necesidad. La Corte ha anulado decretos como éste, aun antes de que la reforma
constitucional los prohibiera, fundándose en que "El efecto producido por dicha norma excede, en consecuencia,
el ejercicio válido de los poderes de emergencia del Estado, ya que aun en estas situaciones no se puede
válidamente trasponer el límite que señala el art. 28 de la CN"(32) (énfasis agregado).
Este requisito de razonabilidad no se verifica en la mayoría de las decisiones adoptadas en el decreto bajo
estudio, que se limita a implementar un plan económico de desregulación y de librecambismo, pero en ninguno de
sus considerandos explica, concreta y claramente, cuál es el mal mayor que teóricamente se trata de evitar con la
sanción de este decreto. Una cosa es afirmar que la situación es mala, o pésima y otra cosa es justificar por qué una
determinada decisión, que debería haber adoptado el Poder Legislativo y no el Ejecutivo, es la única forma de
paliar la emergencia.
V.4. Inconstitucionalidad de los DNU "ómnibus"
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constitucionalmente habilitado..." (énfasis agregado). Esta exigencia que surge de la jurisprudencia de la Corte
tampoco está cumplida en el decreto bajo estudio.
VI.2. El control judicial respecto de la emergencia invocada por el Poder Ejecutivo
Lo primero que deberá analizar el Congreso cuando trate este DNU y el Poder Judicial cuando llegue algún
caso a sus estrados, es si existía la emergencia que el decreto declama en su art. 1 y si ésta tenía la gravedad y la
urgencia necesarias para justificar su dictado.
Se aplica a ello el fallo "Verrocchi"(38), de 1999, en el cual la Corte sostuvo: "Corresponde al Poder Judicial
el control de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite la facultad excepcional, que
constituyen las actuales exigencias constitucionales, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente
funciones legislativas" (énfasis agregado). Y luego profundizó esa afirmación: "Es atribución de la Corte evaluar
el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos de necesidad y urgencia y, en este sentido,
corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la
Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de
ciertos contenidos materiales por medio de un decreto" (énfasis agregado). Concluyó que "El art. 99, inc. 3 de la
CN no deja lugar a dudas de que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo,
se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias materiales y formales, que
constituyen una limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el país" (énfasis agregado).
VI.3. Reforma y derogación de leyes laborales
El DNU bajo estudio deroga ciertas leyes laborales y modifica partes de la LCT. Resulta aplicable a ello lo
resuelto en "Della Blanca"(39), de 1998 en el cual se analizaba la validez de un DNU que establecía la naturaleza
no remunerativa de los "tiques canasta" que las empresas entregaban a los trabajadores en relación de dependencia
como remuneración por sus servicios. Sostuvo el tribunal que: "La única necesidad que justifica el ejercicio de
facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo es la de preservar la vida misma de la Nación y el Estado, y tal
criterio repudia la subordinación del fin a los medios, preferencia axiológica que es conocida fuente de los peores
males que la sociedad puede padecer" (énfasis agregado). Además, utilizó un lenguaje muy duro para calificar ese
DNU: "Es inconstitucional el dec. 1477/1989, dictado a extramuros de los distintos elementos condicionantes de
su validez y vigencia" (énfasis agregado). Por último, ratificó la necesidad de que la actuación del Congreso sea
"imposible" y tuvo en cuenta que éste estaba reunido y no en receso: "La sola referencia a "la acuciante situación
alimentaria" que los considerandos del dec. 1477/1989 predican para justificar su contenido, es inhábil para
justificar una situación excepcional que imposibilitara al Congreso legislar sobre el punto en su zona de reserva de
actuación, máxime si se considera que éste había sido convocado a sesiones extraordinarias" (énfasis agregado).
Además, en materia de derechos sociales rige el principio de progresividad e irreversibilidad de los derechos
(40), que ha sido definido como "la imposibilidad de desconocer la condición de un derecho como inherente a la
persona humana una vez que el Estado así lo ha hecho en un instrumento internacional"(41). Es decir que una vez
que, al sancionar una ley o al ratificar un tratado se reconoce un derecho como inherente a la persona, no existe la
posibilidad de dar marcha atrás sobre el tema: el Estado queda obligado a continuar reconociendo ese derecho aun
cuando, luego, denuncie ese tratado o derogue esa ley. Sostiene Nikken (42) que "La dignidad humana no admite
relativismos, de modo que sería inconcebible que lo que hoy se reconoce como un atributo inherente a la persona,
mañana pudiera dejar de serlo por una decisión gubernamental".
El art. 26 del Pacto de San José de Costa Rica establece sobre la progresividad: "Los Estados Partes se
comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional... para
lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales...
en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados". Resulta similar la
obligación asumida por la Argentina mediante el Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales: "Cada uno
de los Estados Partes en el presente pacto se compromete a adoptar medidas... hasta el máximo de los recursos de
que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción
de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos". Ambos tratados tienen jerarquía
constitucional en nuestro país y, pese a ello, varias de las normas laborales contenidas en el DNU bajo estudio
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constituyen un retroceso en materia de derechos laborales, por ejemplo la reducción del plazo de licencia por
maternidad, la reducción de la indemnización por despido, etc.
Por todo ello, entendemos justificado y conforme a derecho el fallo de la Sala de Feria de la Cámara Nacional
de Apelaciones del Trabajo que suspendió cautelarmente las normas laborales del DNU 70/2023.
VII. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
En caso que alguna de las normas del dec. 70/2023 lesionara derechos contemplados en los tratados
internacionales de derechos humanos, una vez agotadas todas las instancias ante los tribunales nacionales, se
podría acudir a la Comisión y a la Corte Interamericanas de Derechos Humanos.
Ese tribunal, en la Opinión Consultiva N° 6 de 1986, interpretó el concepto de "leyes" inserto en el art. 30 del
PSJCR: "Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y
libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de
interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas" (énfasis agregado). Al emitir su opinión, la
Corte IDH esbozó argumentos interesantes que revelan que, a su criterio, sería violatoria de la Convención toda
restricción a los derechos humanos contenida en un DNU:
- "La protección de los derechos humanos requiere que los actos estatales que los afecten de manera
fundamental no queden al arbitrio del poder público, sino que estén rodeados de un conjunto de garantías
enderezadas a asegurar que no se vulneren los atributos inviolables de la persona, dentro de las cuales, acaso la
más relevante tenga que ser que las limitaciones se establezcan por una ley adoptada por el Poder Legislativo, de
acuerdo con lo establecido por la Constitución. A través de este procedimiento no sólo se inviste a tales actos del
asentimiento de la representación popular, sino que se permite a las minorías expresar su inconformidad, proponer
iniciativas distintas, participar en la formación de la voluntad política o influir sobre la opinión pública para evitar
que la mayoría actúe arbitrariamente (consid. 22, énfasis agregado).
- "La reserva de ley para todos los actos de intervención en la esfera de la libertad, dentro del
constitucionalismo democrático, es un elemento esencial para que los derechos del hombre puedan estar
jurídicamente protegidos y existir plenamente en la realidad" (consid. 24).
- "En tal perspectiva no es posible interpretar la expresión leyes, utilizada en el art. 30, como sinónimo de
cualquier norma jurídica, pues ello equivaldría a admitir que los derechos fundamentales pueden ser restringidos
por la sola determinación del poder público, sin otra limitación formal que la de consagrar tales restricciones en
disposiciones de carácter general" (consid. 26).
- Finalmente concluyó que: "En consecuencia, las leyes a que se refiere el art. 30 son actos normativos
enderezados al bien común, emanados del Poder Legislativo democráticamente elegido y promulgados por el
Poder Ejecutivo. Esta acepción corresponde plenamente al contexto general de la Convención dentro de la
filosofía del Sistema Interamericano. Sólo la ley formal, entendida como lo ha hecho la Corte, tiene aptitud para
restringir el goce o ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención (consid. 35).
- Aclaró que "Lo anterior no se contradice forzosamente con la posibilidad de delegaciones legislativas en esta
materia, siempre que tales delegaciones estén autorizadas por la propia Constitución, que se ejerzan dentro de los
límites impuestos por ella y por la ley delegante, y que el ejercicio de la potestad delegada esté sujeto a controles
eficaces, de manera que no desvirtúe, ni pueda utilizarse para desvirtuar, el carácter fundamental de los derechos y
libertades protegidos por la Convención" (consid. 36).
Es decir que en opinión de la Corte IDH sólo pueden restringirse los derechos humanos por medio de normas
que cumplan los siguientes requisitos:
- Que sea una ley en sentido estricto, es decir, adoptada por el Poder Legislativo y promulgada por el Poder
Ejecutivo.
- Que sea dictada de acuerdo con lo establecido por la Constitución.
- Que en el Congreso que la sanciona sea "democráticamente elegido", para que exista una adecuada
representación popular, con participación de las minorías.
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