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DNU 70 Manili BWBWB

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Título: Ni necesidad, ni urgencia, ni imposibilidad de que actúe el Congreso: nulidad del DNU 70/23
Autor: Manili, Pablo Luis
Cita: TR LALEY AR/DOC/60/2024

Sumario: I. Introducción.— II. Primer requisito: circunstancias excepcionales.— III. Segundo requisito:
imposibilidad de seguir el trámite ordinario para la sanción de las leyes.— IV. Tercer requisito: Razones
de necesidad y urgencia.— V. Otros requisitos.— VI. Jurisprudencia aplicable al DNU bajo análisis.—
VII. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.— VIII. Conclusiones.
(*)
I. Introducción
Durante las últimas semanas hemos escuchado y leído —azorados—, que los decretos de necesidad y urgencia
(en adelante "DNU") están "permitidos" o "contemplados" por la constitución. Lo han afirmado no sólo
ciudadanos legos, sino, además, legisladores (algunos de la oposición inclusive) y algunos juristas. Ello es falso, a
menos que se formulen unas cuantas aclaraciones.
Por ello debemos comenzar recordando que la constitución los prohíbe. El art. 99 inc. 3 no podría haber
empleado una redacción más categórica para hacerlo: "El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de
nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo". No puede quedar duda alguna: la regla
es la prohibición.
No obstante, el dictado de ese tipo de decretos era una realidad que transcurría por fuera de la ley fundamental
desde los albores de nuestro constitucionalismo. Según un estudio estadístico de Ferreira Rubio y Goretti (1),
desde 1853 hasta 1989, los presidentes que gobernaron la Argentina habían dictado menos de 30 (treinta) DNU.
Pero entre julio de 1989 (2) y 1994, en que se llevó a cabo la reforma constitucional, se habían emitido 308
(trescientos ocho). Por ello la reforma incorporó la norma transcripta para prohibirlos y no para permitirlos, como
livianamente se sostiene. Era necesario que el constituyente enfrentara esa realidad y la regulara (3), para ponerle
un límite al abuso que se había producido durante los años previos a la convención reformadora y para atenuar el
presidencialismo que fue una de las principales ideas-fuerza de la convención.
Así lo sostuvieron, sin ninguna disidencia, varios convencionales constituyentes, de distintos partidos: (i)
Raúl Alfonsín dijo: "este sistema de ideas resta fuerza al presidencialismo argentino... ¿cómo se nos puede decir
que vamos a incrementar... los poderes de presidente porque se haya establecido en la constitución... la limitación
de los decretos de necesidad y urgencia... era necesario establecer una norma que estableciera coto a esto para que
los presidentes del futuro tuvieran limitaciones expresas que evitaran el gobierno por decreto que es una suerte de
avance —que degrada la democracia— por sobre el poder legislativo"; (ii) Alberto García Lema sostuvo: "(para)
generar un mejor equilibrio entre los poderes del Estado... fue conveniente reconocer estas prácticas
para-constitucionales de larga data en nuestro medio... Este reconocimiento fue para limitarlos y circunscribirlos
cuando fueran admitidos, aplicando reglas que dispusieran mayores exigencias para su empleo que las requeridas
en el derecho consuetudinario constitucional"(4); (iii) Humberto Quiroga Lavié expresó: "Ponerle reglas a una
situación de excepción significa no otra cosa que limitarla. Si no hay reglas limitando el ejercicio de la necesidad
y urgencia, será el "de facto" el que las gobernará, tal como ha ocurrido con los trescientos decretos dictados por el
gobierno del presidente Menem"(5) y (iv) Ramón Mestre, Juan C. Maqueda y Juan B. Iturraspe entendieron que se
incluían en el texto "para acotar la facultad presidencial"(6).
Desde la doctrina llegan a similar conclusión, entre otros: (i) Bidart Campos (7) —siempre con la palabra
justa— sostenía: "era mejor que la reforma encarara la cuestión para ceñirla, con el mayor rigor posible, en un
perímetro de excepcionalidad verdadera y de dificultades de trámite"; (ii) Iriarte (8) expresa: "Los DNU fueron
concebidos en la reforma de 1994 como instrumentos de control y de limitación del poder presidencial" (ambos
énfasis agregados); (iii) Aquino Britos (9) agrega que: "Mal que les pese a los agoreros que se alzaron contra la
reforma y merced al sinceramiento de los convencionales constituyentes que incorporaron este instituto... su
utilización ha sido menos frecuente y habitual que cuando no estaba receptado en la carga magna".
Entonces, el constituyente de 1994 incorporó el art. 99 inc. 3 CN, que regula los DNU, a fin de que no
continuaran desarrollándose por fuera de la constitución y sin ningún control (10). La norma está inspirada
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parcialmente en las constituciones de Austria, Italia, España y Brasil.


El problema es que algunos gobernantes de mala fe y algunos intérpretes (sea por desprevenidos o por
simpatía con los gobiernos de turno), siempre pretendieron transformar la excepción en regla, para justificar su
dictado. La excepción es la siguiente: "Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir
los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes... podrá dictar decretos por
razones de necesidad y urgencia". Es decir que el Poder Ejecutivo sólo tiene un permiso extraordinario y de
excepción para adoptar ciertas medidas, que normalmente debería adoptar el Congreso, cuando se cumplen
simultáneamente tres requisitos:
(i) Que existan "circunstancias excepcionales"
(ii) Que sea "imposible" seguir el trámite ordinario de sanción de las leyes y
(iii) Que existan "razones de necesidad y urgencia".
A esas condiciones de validez expresas, se suman otras: (i) que las medidas adoptadas sean imprescindibles y
no sólo convenientes; (ii) que sean transitorias; (iii) que sean razonables y (iv) que sean específicas, concretas y
puntuales (prohibición de sancionar decretos "ómnibus").
A continuación analizaremos si el DNU 70/2023 cumple esos requisitos y dejaremos de lado temas menos
urgentes en esta coyuntura, tales como: los requisitos de forma para la adopción de los DNU, el trámite posterior
a su sanción, el mecanismo de control implementado por la ley 26.122, etc. (11)
II. Primer requisito: circunstancias excepcionales
La Corte se ha expedido en reiteradas oportunidades sobre el requisito de que exista una situación extrema,
acuciante y grave que se exige para que el Poder Ejecutivo quede habilitado a dictar un DNU:
- Según surge del fallo "Video Club Dreams"(12), de 1995, sólo cuando existan condiciones de "grave riesgo
social" se justifica la asunción de facultades legislativas por el Ejecutivo.
- En "Tobar"(13) de 2002 la Corte ha dicho que "Si bien cuando se configura una situación de grave
perturbación económica, social o política, que representa el máximo peligro para el país, el Estado puede valerse
lícitamente de todos los medios que le permitan combatirlos con éxito y vencerlos, sus poderes no son ilimitados,
y han de ser utilizados siempre dentro del marco del art. 28 de la Carta Magna..." (énfasis agregado).
- En "Leguizamón Romero"(14) de 2004, el máximo tribunal sostuvo: "La ley Fundamental consagra una
limitación a las facultades del Poder Ejecutivo con la innegable finalidad de resguardar el principio de división de
poderes. Únicamente en situaciones de grave trastorno que amenacen la existencia la seguridad o el orden público
o económico, que deben ser conjuradas sin dilaciones, puede el Poder Ejecutivo Nacional dictar normas que de
suyo integran las atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a éste dar respuesta a las
circunstancias de excepción" (énfasis agregado). Es decir que debe existir una situación de "grave trastorno" que
además "amenace" alguno de los siguientes valores que la constitución consagra: (i) la existencia del Estado; (ii)
la seguridad pública; (iii) el orden público; (iv) el orden económico (y no podemos confundir una crisis económica
con lo que aquí exige la Corte, que es un "grave trastorno que amenace todo el orden económico"). Y además de
ello esa situación amenazante de esos valores debe ser conjurada sin dilaciones. Agregó el tribunal que "La
referencia a la situación de crisis que atraviesa el Instituto Nacional de Servicios Sociales Para Jubilados y
Pensionados resulta insuficiente para justificar una situación de grave riesgo social que el Congreso no pueda
remediar por los cauces ordinarios que la Constitución prevé, máxime cuando el decreto de necesidad y urgencia
925/96 se adoptó durante el período de sesiones ordinarias" (énfasis agregado).
- El fallo "Provincia de Santa Fe" de 2015 es sugestivo en este punto: "La letra del texto constitucional...
refleja sin ambigüedades la decisión que tomó la Convención Constituyente de 1994 de, por una parte, mantener
el principio general contrario al ejercicio de facultades legislativas por el Presidente como una práctica normal y,
por la otra, de introducir mayores precisiones sobre las condiciones excepcionales en que ello sí puede tener lugar,
y la definición de la regla general y de los casos excepcionales en el mismo texto constitucional, así como el
procedimiento que finalmente se adoptó para asegurar el adecuado funcionamiento de ambos, es el correlato de
dos objetivos básicos que rigieron la deliberación constituyente: la atenuación del presidencialismo y la mayor
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eficacia en el funcionamiento del gobierno federal" (énfasis agregados).


Las invocaciones de "crisis terminal" y de "herencia nefasta" contenidas en el DNU bajo estudio no alcanzan
para dar por cumplido este requisito. Tampoco alcanza, a tal fin, la afirmación de "riesgo de hiperinflación" por
ser conjetural y no actual ni real.
III. Segundo requisito: imposibilidad de seguir el trámite ordinario para la sanción de las leyes
La palabra "imposible", contenida en la norma constitucional, tiene una carga semántica muy fuerte y por lo
tanto veda aquellas situaciones en las que el debate parlamentario de una ley haría "lenta", o "dificultosa", o hasta
"tortuosa" su sanción. Es decir, no alcanza con que ese trámite sea difícil, tiene que ser "imposible". En el seno de
la asamblea constituyente, el convencional Raúl Alfonsín señaló que las circunstancias excepcionales suponen la
existencia de una "emergencia significativa" que "imposibilite" que los cometidos estatales se cumplan por los
medios ordinarios del procedimiento legislativo (15).
La doctrina se expidió de igual modo: (i) Bidart Campos sostenía que "debe ser imposible —y no
inconveniente o dificultoso— seguir el trámite de sanción de las leyes"(16); (ii) Comadira (17) afirmaba que "la
Corte... mantiene un criterio restrictivo para considerar justificado un decreto de necesidad y urgencia. No es
dudoso, en ese sentido, que los decretos de mera conveniencia están excluidos: los decretos de necesidad y
urgencia no son una alternativa normal al proyecto de ley" (énfasis agregados): y (iii) Pérez Hualde (18) sostiene
que "La imposibilidad de empleo de los trámites ordinarios, y aun de los extraordinarios, debe ser total".
La "imposibilidad" de que el Congreso intervenga debe ser analizada estrictamente: no alcanzaría, por
ejemplo, con que el Congreso esté en receso, dado que el presidente puede convocarlo inmediatamente a sesiones
extraordinarias. Puede ocurrir, al contrario, que el Congreso esté en sesiones pero no pueda reunirse por
circunstancias de fuerza mayor, por ejemplo un conflicto bélico, una catástrofe natural que impida el traslado de
los congresistas a la capital, etc. (esto surge del fallo "Consumidores Argentinos"(19) de 2010).
La Corte fue categórica al afirmar: "El ejercicio de la prerrogativa del art. 99, inc. 3°, de la CN está sujeto a
reglas específicas que exigen un estado de excepción y el impedimento de recurrir al sistema normal de formación
y sanción de las leyes y contemplan, además, una intervención posterior del Poder Legislativo"(20) (énfasis
agregado).
A fin de evaluar la imposibilidad de sancionar una ley, hay que tener en cuenta que cuando el Congreso se lo
propuso, sancionó leyes con un trámite que duró pocas horas, como ocurrió con la ley 27.362 de 2017, que derogó
el llamado "beneficio del dos por uno" en casos de prisión preventiva por crímenes de lesa humanidad. Ello
demuestra que la interpretación de la "imposibilidad" de seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes
debe ser apreciada restrictivamente, porque cuando el Legislativo se lo propone y hay consenso, puede tratar un
proyecto de ley sobre tablas y sin dictamen previo de las comisiones parlamentarias, en pocas horas.
IV. Tercer requisito: Razones de necesidad y urgencia
Aquí ingresa un elemento temporal en la norma constitucional, que debe cumplirse en relación a la
emergencia que se pretende combatir con un DNU.
Nos preguntamos: ¿Una emergencia crónica, antigua o longeva habilita a dictar un DNU?... si la norma
constitucional se refiere a "razones de necesidad y urgencia" ello significa que se debe tratar de una emergencia
aparecida recientemente, súbitamente, imprevistamente y que requiere una solución urgente. Según la Real
Academia Española, emergencia significa "Situación de peligro o desastre que requiere una acción inmediata"
(tercera acepción). A su vez, el constituyente Alfonsín (21) sostuvo en el seno de la convención que debe existir
una emergencia significativa y una "necesidad súbita" que imposibilite seguir el trámite normal para la sanción de
leyes. Por lo tanto, no se trata de cualquier emergencia, sino de una que haya surgido recientemente, súbitamente,
ya que de lo contrario no se da el requisito de "urgencia" que habilita al Poder Ejecutivo a invadir la órbita del
Legislativo. Si se trata de una emergencia antigua, no existe ni la imposibilidad de que actúe el Congreso, ni las
razones de urgencia que exige la norma.
Por las dudas, cabe aclarar que el cambio de presidente no puede, de ningún modo, constituir una excusa o
justificación para dictar un DNU supuestamente encaminado a la solución de problemas crónicos o longevos,

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porque el Poder Ejecutivo es el mismo, independientemente de quién lo ocupe (así como un cambio en la
integración de la Corte Suprema no habilita, per se, un cambio de jurisprudencia, un cambio de presidente no
habilita a dictar un DNU por el sólo hecho de que el anterior no lo hubiera dictado).
El DNU que aquí estudiamos es el mejor ejemplo de incumplimiento de este requisito: las razones invocadas
para su dictado vienen dándose —lamentablemente— desde hace muchos años: la inflación, el déficit fiscal, el
déficit de la balanza comercial, el estancamiento de la economía, la desocupación, el empleo informal, la pobreza,
la indigencia, etc., llevan varias décadas de existencia en la Argentina. Es decir que no hay nada nuevo, ni súbito,
ni repentino, ni acuciante que justifique haber dictado el DNU bajo estudio. El Poder Ejecutivo podría haber
enviado un proyecto de ley y convocado a sesiones extraordinarias para que el Congreso sancione una ley, con un
contenido idéntico al del DNU. Y, si existía el consenso democrático que la constitución exige, se podría haber
sancionado esa ley en pocos días. Si todo lo incluido en el DNU era tan necesario y tan urgente, aplicando el
ejemplo de la ley "del dos por uno" referida más arriba, el contenido del decreto se podría haber sancionado en una
ley muy rápidamente: (i) menos de lo que tardó el DNU en entrar en vigor (dado que, arteramente (22), no se
dispuso la fecha de su entrada en vigor, por lo cual ello demoró los ocho días que establece el Cód. Civ. y Com.);
(ii) menos de lo que tardaron los presidentes de las dos Cámaras (que son oficialistas) en designar a los nuevos
diputados y senadores que conformarían la comisión bicameral luego del cambio de integración parcial de ambas,
y (iii) menos de lo que tardó el Jefe de Gabinete en enviar este DNU a la comisión bicameral permanente de
control (dado que se tomó el máximo del plazo constitucional de diez días para hacerlo). Evidentemente, la
estrategia del Ejecutivo fue que el Congreso discutiera los contenidos del DNU, pero con éste en vigor y no como
un proyecto de ley: un hecho consumado que presione a los legisladores, para aprovecharse así de la labilidad del
control establecido en la ley 26.122 y especular con la posibilidad de que, si una de las dos cámaras no lo
rechazara, el DNU se mantuviera en vigor (art. 24 de dicha ley)
V. Otros requisitos
Además de los tres requisitos analizados, que surgen expresamente de la letra del art. 99 inc. 3 CN, hay otros
que emanan de la jurisprudencia de la Corte, de opiniones doctrinarias y de otras normas de la constitución:
V.1. Imprescindibilidad y no mera conveniencia
El principio republicano de división de poderes, la prohibición del ejercicio de la suma del poder público (art.
29 CN) y la necesaria interpretación estricta y limitada de las atribuciones de los poderes del Estado, generan la
erradicación de los decretos "de conveniencia", en los que no están dadas las condiciones de excepcionalidad y de
urgencia que la norma regula y/o en los que las medidas adoptadas exceden las imprescindibles para combatir la
emergencia.
En el caso "Cooperativa de Trabajo Fast Ltda."(23), del año 2003, la Corte expresó: "Para la admisión del
ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo, corresponde descartar criterios de mera
conveniencia ajenas a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir
discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por
medio de un decreto" (énfasis agregado).
En otros fallos agregó: "cabe descartar de plano, como inequívoca premisa, los criterios de mera conveniencia
del Poder Ejecutivo que, por ser siempre ajenos a circunstancias extremas de necesidad, no justifican nunca la
decisión de su titular de imponer un derecho excepcional a la Nación en circunstancias que no lo son. El texto de
la Constitución Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más
rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto"(24) (énfasis agregado).
Las medidas que se adopten deben ser "imprescindibles" y no solo convenientes o necesarias. La Corte lo
había esbozado antes de la reforma constitucional, en "Peralta"(25) cuando afirmó que el Poder Ejecutivo debe
"elegir las medidas que indispensablemente aquella realidad reclama con urgencia impostergable" (el destacado
nos pertenece). Sostiene Balbín (26) que la relación entre la situación y las medidas debe ser razonable, esto es que
éstas deben limitarse a la resolución de las cuestiones inaplazables en el marco de la grave situación que el Estado
debe resolver. Puede apreciarse en varios considerandos del decreto bajo estudio que el presidente manifiesta que
"resulta conveniente" o "resulta menester" (sic) reformar o derogar alguna norma. Ello no cumple con la pauta de
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indispensabilidad que exige la norma constitucional y la jurisprudencia de la Corte. Además, las medidas que
adopta el DNU exceden con creces las que serían "imprescindibles" para solucionar una crisis económica que
lleva décadas en nuestro país.
V.2. Transitoriedad de las medidas
Como la situación que justifica el dictado de un DNU debe ser extraordinaria y exigir una respuesta urgente,
las medidas que se adopten también deben ser extraordinarias y tendientes a solucionar transitoriamente el
problema concreto que generó esa emergencia. El Poder Ejecutivo no puede aprovecharse de una emergencia
—por más grave que sea— para arrogarse funciones que en la normalidad pertenecen al Poder Legislativo,
excediendo lo estrictamente necesario para paliar la crisis urgente que se presentó y dictando medidas
permanentes.
En el fallo "Guida"(27), de 2000, la Corte convalidó un DNU (28), por el cual se redujo el sueldo de los
empleados públicos a efectos de paliar el déficit fiscal. La Corte convalidó el decreto haciendo hincapié en el
carácter transitorio del descuento (29). En cambio, en "Tobar"(30) de 2002, se declaró la inconstitucionalidad de
un decreto muy similar al anterior pero sin la limitación temporal: "Es contrario a la Constitución Nacional un
régimen normativo que difiere a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo la determinación de remuneraciones y
haberes previsionales, de naturaleza alimentaria, no como una alternativa de excepción susceptible de control
jurisdiccional, sino como una herramienta de política económica, destinada circunstancialmente a la reducción del
gasto público y estabilidad de las cuentas fiscales" (énfasis agregado). Agregó: "Las medidas tendientes a conjurar
la crisis deben, pues, ser razonables, limitadas en el tiempo, un remedio y no una mutación de la sustancia o
esencia de la relación jurídica y están sometidas al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la
emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales" (énfasis agregado), por lo
cual concluyó que "El efecto producido por los artículos ... del decreto ... excede el ejercicio válido de los poderes
de emergencia y justifica su declaración de inconstitucionalidad".
En 2010, en el fallo "Consumidores Argentinos c. PEN"(31) se juzgaba la constitucionalidad de un DNU que
había modificado la ley de entidades aseguradoras. En el considerando N° 14 la Corte sostuvo que el decreto era
inconstitucional porque: "las modificaciones introducidas... no traducen una decisión de tipo coyuntural destinada
a paliar una supuesta situación excepcional en el sector, sino que, por el contrario, revisten el carácter de normas
permanentes modificatorias de las leyes del Congreso Nacional" (la cursiva nos pertenece). Es decir que el DNU
sólo puede contener medidas urgentes y provisorias (coyunturales) para resolver la emergencia (para "apagar el
incendio" podríamos graficar), pero no medidas de fondo, o permanentes, o medidas que podrían ser tomadas con
igual oportunidad (y mayor debate democrático) por el Congreso.
En el decreto bajo estudio se ha reformado el Cód. Civ. y Com., la ley de Contrato de Trabajo, el Cód.
Aduanero, la ley de abastecimiento, el régimen de los clubes de fútbol, etc., y todo ello con pretensión de
permanencia y no de transitoriedad, por lo cual no cumple con este requisito
V.3. Razonabilidad de las medidas
Las decisiones que se adopten a través de un DNU deben ser consideradas como un "mal menor",
imprescindible de adoptar, para evitar un "mal mayor". Ello así porque se aplican a los DNU las reglas generales
de la emergencia o del estado de necesidad. La Corte ha anulado decretos como éste, aun antes de que la reforma
constitucional los prohibiera, fundándose en que "El efecto producido por dicha norma excede, en consecuencia,
el ejercicio válido de los poderes de emergencia del Estado, ya que aun en estas situaciones no se puede
válidamente trasponer el límite que señala el art. 28 de la CN"(32) (énfasis agregado).
Este requisito de razonabilidad no se verifica en la mayoría de las decisiones adoptadas en el decreto bajo
estudio, que se limita a implementar un plan económico de desregulación y de librecambismo, pero en ninguno de
sus considerandos explica, concreta y claramente, cuál es el mal mayor que teóricamente se trata de evitar con la
sanción de este decreto. Una cosa es afirmar que la situación es mala, o pésima y otra cosa es justificar por qué una
determinada decisión, que debería haber adoptado el Poder Legislativo y no el Ejecutivo, es la única forma de
paliar la emergencia.
V.4. Inconstitucionalidad de los DNU "ómnibus"
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Los requisitos analizados, de excepcionalidad, imprescindibilidad (y no mera conveniencia), de transitoriedad


y de razonabilidad de las medidas que se adopten por medio de un DNU, generan la inconstitucionalidad de los
decretos "ómnibus". Denominamos así a los decretos extensos, referidos a una gran cantidad de materias (33) que
no guardan relación entre sí, y derogan o modifican cantidad de leyes, con pretensión de permanencia y no de
transitoriedad. Esa característica de estos decretos demuestra que no había ni necesidad ni urgencia de dictarlos,
dado que se supone que estuvieron precedidos de un profundo estudio de esa legislación, con lo cual, esa tarea
bien podría haberla hecho el Congreso, depositario natural de la función legislativa. En 2019, es decir mucho
antes de la sanción del DNU 70/2023, habíamos dedicado un trabajo al estudio de este tema, en el que
categorizábamos a estos DNU como un abuso del derecho (34). Allí mencionábamos como ejemplo de ello dos
decretos muy similares al 70/2023 que aquí analizamos:
- El dec. "de desregulación" 2284, sancionado en 1991 por el presidente Menem, que desregula el comercio
interior, el comercio exterior, los entes reguladores, introduce una reforma fiscal, modifica el mercado de
capitales, el sistema de seguridad social, reforma normas sobre negociación colectiva en el trabajo, etc.
- El dec. 27/2018, del presidente Macri, que modificó y derogó, entre muchas otras, normas de las siguientes
leyes: sociedades comerciales, puertos, aviación civil, tránsito, sistema métrico, marcas, patentes e instituto
nacional de la propiedad industrial, fondo de garantía de las PYME, firma digital, hidrocarburos, gas, circulación
internacional de obras de arte, obras públicas, seguros, contrato de trabajo, etc. Basta con citar algunos
considerandos de ese extenso decreto para descubrir la no-necesidad y la no-urgencia en dictarlo: (i) "Que, a
través de diversas medidas adoptadas por el Gobierno Nacional, está teniendo lugar un proceso que promueve el
funcionamiento dinámico y eficaz de la gestión pública, destinado a incentivar la inversión, la productividad, el
empleo y la inclusión social". El presidente que sancionó ese decreto había asumido dos años y tres meses antes,
con lo cual ese "proceso" al que se refiere teóricamente se había iniciado mucho tiempo antes; (ii) "Que el dec.
434 de fecha 1 de marzo de 2016 aprobó el Plan de Modernización del Estado como el instrumento mediante el
cual se definen los ejes centrales, las prioridades y los fundamentos para promover las acciones necesarias
orientadas a convertir al Estado en el principal garante de la transparencia y del bien común". Ese decreto, en el
cual se apoya éste, también había sido dictado dos años antes. Tampoco se explica cuál era la necesidad y la
urgencia de modificar el sistema métrico, la ley de circulación internacional de obras de arte, la ley de marcas, etc.
En el caso del DNU que aquí estudiamos se pretende derogar o modificar normas federales, normas de
derecho común contenidas en códigos de fondo, la ley de abastecimiento, etc., sin que exista para ello ningún
motivo que justifique adoptar más de trescientas medidas juntas en un decreto ómnibus. Por tal motivo, el decreto
es inconstitucional. En ese marco, más que un DNU parece un plan económico contenido en un decreto.
VI. Jurisprudencia aplicable al DNU bajo análisis
Analizaremos a continuación algunos fallos emanados de la Corte Suprema que consideramos aplicables a
ciertos aspectos puntuales del DNU N° 70/ 2023
VI.1. Interpretación restrictiva
Tratándose de una excepción a la regla general de prohibición de dictado de DNUs, el principio de
interpretación restrictiva de los poderes del gobierno debe aplicarse con el mayor énfasis para la apreciación de
todos los requisitos mencionados en los párrafos anteriores. Incluso hay autores que sostienen la tesis de que pesa
sobre los DNU una presunción de inconstitucionalidad (35), es decir que siempre deben ser presumidos
inconstitucionales hasta que el Poder Ejecutivo demuestre su validez.
En "Tobar"(36), ya citado, la Corte ha dicho que los DNU "han de ser utilizados siempre dentro del marco del
art. 28 de la Carta Magna y bajo el control de jueces independientes quienes, ante el riesgo al menos teórico de
extralimitación de los órganos políticos de gobierno, tienen que desempeñar con cuidadoso empeño su función de
custodios de la libertad de las personas" (énfasis agregado).
El fallo Provincia de Santa Fe"(37) de 2015 es sugestivo en este punto: "El principio constitucional contrario
al dictado de disposiciones legislativas por el Presidente tiene, en el plano de las controversias judiciales, una
consecuencia insoslayable: quien invoque tales disposiciones en su favor deberá al mismo tiempo justificar su
validez, o sea, demostrar que se hallan dentro de alguno de los supuestos excepcionales en que el Ejecutivo está
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constitucionalmente habilitado..." (énfasis agregado). Esta exigencia que surge de la jurisprudencia de la Corte
tampoco está cumplida en el decreto bajo estudio.
VI.2. El control judicial respecto de la emergencia invocada por el Poder Ejecutivo
Lo primero que deberá analizar el Congreso cuando trate este DNU y el Poder Judicial cuando llegue algún
caso a sus estrados, es si existía la emergencia que el decreto declama en su art. 1 y si ésta tenía la gravedad y la
urgencia necesarias para justificar su dictado.
Se aplica a ello el fallo "Verrocchi"(38), de 1999, en el cual la Corte sostuvo: "Corresponde al Poder Judicial
el control de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite la facultad excepcional, que
constituyen las actuales exigencias constitucionales, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente
funciones legislativas" (énfasis agregado). Y luego profundizó esa afirmación: "Es atribución de la Corte evaluar
el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos de necesidad y urgencia y, en este sentido,
corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la
Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de
ciertos contenidos materiales por medio de un decreto" (énfasis agregado). Concluyó que "El art. 99, inc. 3 de la
CN no deja lugar a dudas de que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo,
se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias materiales y formales, que
constituyen una limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el país" (énfasis agregado).
VI.3. Reforma y derogación de leyes laborales
El DNU bajo estudio deroga ciertas leyes laborales y modifica partes de la LCT. Resulta aplicable a ello lo
resuelto en "Della Blanca"(39), de 1998 en el cual se analizaba la validez de un DNU que establecía la naturaleza
no remunerativa de los "tiques canasta" que las empresas entregaban a los trabajadores en relación de dependencia
como remuneración por sus servicios. Sostuvo el tribunal que: "La única necesidad que justifica el ejercicio de
facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo es la de preservar la vida misma de la Nación y el Estado, y tal
criterio repudia la subordinación del fin a los medios, preferencia axiológica que es conocida fuente de los peores
males que la sociedad puede padecer" (énfasis agregado). Además, utilizó un lenguaje muy duro para calificar ese
DNU: "Es inconstitucional el dec. 1477/1989, dictado a extramuros de los distintos elementos condicionantes de
su validez y vigencia" (énfasis agregado). Por último, ratificó la necesidad de que la actuación del Congreso sea
"imposible" y tuvo en cuenta que éste estaba reunido y no en receso: "La sola referencia a "la acuciante situación
alimentaria" que los considerandos del dec. 1477/1989 predican para justificar su contenido, es inhábil para
justificar una situación excepcional que imposibilitara al Congreso legislar sobre el punto en su zona de reserva de
actuación, máxime si se considera que éste había sido convocado a sesiones extraordinarias" (énfasis agregado).
Además, en materia de derechos sociales rige el principio de progresividad e irreversibilidad de los derechos
(40), que ha sido definido como "la imposibilidad de desconocer la condición de un derecho como inherente a la
persona humana una vez que el Estado así lo ha hecho en un instrumento internacional"(41). Es decir que una vez
que, al sancionar una ley o al ratificar un tratado se reconoce un derecho como inherente a la persona, no existe la
posibilidad de dar marcha atrás sobre el tema: el Estado queda obligado a continuar reconociendo ese derecho aun
cuando, luego, denuncie ese tratado o derogue esa ley. Sostiene Nikken (42) que "La dignidad humana no admite
relativismos, de modo que sería inconcebible que lo que hoy se reconoce como un atributo inherente a la persona,
mañana pudiera dejar de serlo por una decisión gubernamental".
El art. 26 del Pacto de San José de Costa Rica establece sobre la progresividad: "Los Estados Partes se
comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional... para
lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales...
en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados". Resulta similar la
obligación asumida por la Argentina mediante el Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales: "Cada uno
de los Estados Partes en el presente pacto se compromete a adoptar medidas... hasta el máximo de los recursos de
que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción
de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos". Ambos tratados tienen jerarquía
constitucional en nuestro país y, pese a ello, varias de las normas laborales contenidas en el DNU bajo estudio

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constituyen un retroceso en materia de derechos laborales, por ejemplo la reducción del plazo de licencia por
maternidad, la reducción de la indemnización por despido, etc.
Por todo ello, entendemos justificado y conforme a derecho el fallo de la Sala de Feria de la Cámara Nacional
de Apelaciones del Trabajo que suspendió cautelarmente las normas laborales del DNU 70/2023.
VII. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
En caso que alguna de las normas del dec. 70/2023 lesionara derechos contemplados en los tratados
internacionales de derechos humanos, una vez agotadas todas las instancias ante los tribunales nacionales, se
podría acudir a la Comisión y a la Corte Interamericanas de Derechos Humanos.
Ese tribunal, en la Opinión Consultiva N° 6 de 1986, interpretó el concepto de "leyes" inserto en el art. 30 del
PSJCR: "Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y
libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de
interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas" (énfasis agregado). Al emitir su opinión, la
Corte IDH esbozó argumentos interesantes que revelan que, a su criterio, sería violatoria de la Convención toda
restricción a los derechos humanos contenida en un DNU:
- "La protección de los derechos humanos requiere que los actos estatales que los afecten de manera
fundamental no queden al arbitrio del poder público, sino que estén rodeados de un conjunto de garantías
enderezadas a asegurar que no se vulneren los atributos inviolables de la persona, dentro de las cuales, acaso la
más relevante tenga que ser que las limitaciones se establezcan por una ley adoptada por el Poder Legislativo, de
acuerdo con lo establecido por la Constitución. A través de este procedimiento no sólo se inviste a tales actos del
asentimiento de la representación popular, sino que se permite a las minorías expresar su inconformidad, proponer
iniciativas distintas, participar en la formación de la voluntad política o influir sobre la opinión pública para evitar
que la mayoría actúe arbitrariamente (consid. 22, énfasis agregado).
- "La reserva de ley para todos los actos de intervención en la esfera de la libertad, dentro del
constitucionalismo democrático, es un elemento esencial para que los derechos del hombre puedan estar
jurídicamente protegidos y existir plenamente en la realidad" (consid. 24).
- "En tal perspectiva no es posible interpretar la expresión leyes, utilizada en el art. 30, como sinónimo de
cualquier norma jurídica, pues ello equivaldría a admitir que los derechos fundamentales pueden ser restringidos
por la sola determinación del poder público, sin otra limitación formal que la de consagrar tales restricciones en
disposiciones de carácter general" (consid. 26).
- Finalmente concluyó que: "En consecuencia, las leyes a que se refiere el art. 30 son actos normativos
enderezados al bien común, emanados del Poder Legislativo democráticamente elegido y promulgados por el
Poder Ejecutivo. Esta acepción corresponde plenamente al contexto general de la Convención dentro de la
filosofía del Sistema Interamericano. Sólo la ley formal, entendida como lo ha hecho la Corte, tiene aptitud para
restringir el goce o ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención (consid. 35).
- Aclaró que "Lo anterior no se contradice forzosamente con la posibilidad de delegaciones legislativas en esta
materia, siempre que tales delegaciones estén autorizadas por la propia Constitución, que se ejerzan dentro de los
límites impuestos por ella y por la ley delegante, y que el ejercicio de la potestad delegada esté sujeto a controles
eficaces, de manera que no desvirtúe, ni pueda utilizarse para desvirtuar, el carácter fundamental de los derechos y
libertades protegidos por la Convención" (consid. 36).
Es decir que en opinión de la Corte IDH sólo pueden restringirse los derechos humanos por medio de normas
que cumplan los siguientes requisitos:
- Que sea una ley en sentido estricto, es decir, adoptada por el Poder Legislativo y promulgada por el Poder
Ejecutivo.
- Que sea dictada de acuerdo con lo establecido por la Constitución.
- Que en el Congreso que la sanciona sea "democráticamente elegido", para que exista una adecuada
representación popular, con participación de las minorías.

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- Que sea de carácter general.


- Que esté enderezada al bien común.
Claramente, la sumatoria de esos requisitos impide que los DNU sean considerados como instrumentos aptos
para la limitación de los derechos humanos en opinión de la Corte IDH. Es decir que, además de las presunciones
de inconstitucionalidad de las que habla cierta doctrina en nuestro país (según analizamos más arriba), puede
hablarse de una presunción de inconvencionalidad de acuerdo a la jurisprudencia interamericana.
Cabe aclarar que, pese a que esa doctrina está volcada en una opinión consultiva y no en una sentencia dictada
en un caso contencioso, de acuerdo a la propia jurisprudencia de la Corte IDH, es obligatoria para los Estados y
para que los jueces nacionales la apliquen cuando ejercen el control de convencionalidad de las normas. Así surge
del caso "Gudiel Alvarez y otros vs. Guatemala", de 2012, en el cual afirmó que "el test de convencionalidad se
extiende no solo a la CADH y demás instrumentos internacionales sino también a la interpretación que hace la
Corte IDH", con lo cual obliga a los jueces nacionales a aplicar, con carácter obligatorio, la jurisprudencia
interamericana y de la Opinión Consultiva Nro. 21 de 2014 (43), en la que sostuvo que "el parámetro de
convencionalidad se amplía al incorporar los criterios expuestos en el ejercicio de la competencia no contenciosa
o consultiva"
VIII. Conclusiones
Del art. 99 inc. 3 CN y de la jurisprudencia de la Corte se desprenden las siguientes reglas:
a) Los DNU están prohibidos.
b) La sanción que pesa sobre esa prohibición es la nulidad absoluta e insanable.
c) Fueron incluidos en la constitución para llenar un vacío normativo en el cual se había abusado de ellos y la
Corte los había convalidado en "Peralta" de 1990.
d) Fueron incluidos en la constitución para prohibirlos y no para permitirnos. La regla es la prohibición y la
permisión es excepcional.
e) El presidente solo puede dictar DNU en casos de emergencia grave, que genere un riesgo social y que haya
aparecido súbitamente o recientemente.
f) Esa emergencia debe requerir medidas urgentes para habilitar el dictado de un DNU.
g) Debe ser "imposible" que esas medidas las adopte el Congreso con la celeridad necesaria.
h) No alcanza con que la intervención del Congreso sea "lenta", o "dificultosa", o "tortuosa": debe ser
imposible.
i) Tampoco alcanza con que el Congreso esté en receso.
j) Están prohibidos los decretos "de conveniencia", es decir que las medidas que se adopten deben ser
imprescindibles y no solo convenientes.
k) Esas medidas solo deben ser tendientes a solucionar transitoriamente el problema concreto que generó esa
emergencia; pero el Ejecutivo no puede dictar normas permanentes.
l) La interpretación de esta atribución presidencial debe ser hiper-restrictiva (44), porque violenta la división
de poderes y porque la constitución prohíbe el ejercicio de la suma del poder público.
m) El poder judicial debe controlar la existencia o no de emergencia y urgencia que justifique el dictado del
decreto.
n) El poder judicial debe controlar, además, la razonabilidad intrínseca de las medidas adoptadas.
o) En el caso de los derechos sociales (vg.: normas laborales contenidas en el DNU bajo estudio) rige el
principio de irreversibilidad y progresividad de los derechos.
p) Varias decisiones de la Corte IDH han condenado el uso de los DNU en cuanto afecten derechos humanos.
Por los motivos reseñados, el DNU 70/2023 no supera el test de constitucionalidad en general,
independientemente de la razonabilidad o no de cada una de sus normas en particular, las cuales deberán ser
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analizadas no sólo en abstracto, sino también en su aplicación a cada caso concreto.


(A) Doctor y Posdoctor en Derecho, Profesor Titular de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la
UBA, Personalidad Destacada de las Ciencias Jurídicas declarado por la Legislatura de la CABA.
(1) FERREIRA RUBIO, Delia y GORETTI, Mateo, "Gobierno por Decreto en Argentina (1989-1993)", ED
158:848, 1996 y de los mismos autores "Cuando el presidente gobierna solo. Menem y los decretos de necesidad
y urgencia hasta la reforma constitucional (julio 1989-agosto 1994)", Desarrollo Económico. Revista de Ciencias
Sociales, vol. 36, nro. 141, abril-junio, Buenos Aires, pp. 443-474. También puede verse BRAGUINSKY,
Eugenia y ARAUJO, María F., "Base de datos de decretos de necesidad y urgencia: análisis cuanti-cualitativo de
las disposiciones presidenciales de carácter legislativo", CIPPEC, Buenos Aires, 2007.
(2) Fecha en que asumió el presidente Carlos S. Menem.
(3) BIANCHI, Alberto B., "Discurso de Incorporación a la Academia Nacional de Ciencias de Buenos Aires",
mayo de 2014. El autor también se refirió al dilema en "Del abuso de los decretos de necesidad y urgencia y de su
falta de control efectivo", Revisa del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, año 2010, p. 23 y allí
afirmó que la decisión del constituyente fue la correcta.
(4) GARCÍA LEMA, Alberto M., "Decretos de Necesidad y Urgencia. Delegación Legislativa. Agilización del
Trámite de discusión y sanción de leyes", en AA.VV., La Reforma de la Constitución, Rubinzal Culzoni, Santa
Fe, 1994, p. 381.
(5) QUIROGA LAVIÉ, Humberto, "Decretos de Necesidad y Urgencia en la reforma de la Constitución
Nacional", LA LEY, 1994-D, 876 y "La doctrina de la Defensoría del Pueblo sobre los decretos de necesidad y
urgencia", LA LEY, 1997-E, 1296.
(6) MIDÓN, Mario A., "Decretos de Necesidad y Urgencia", Cathedra Jurídica, Buenos Aires, 2021, 3ª ed., p.
111.
(7) BIDART CAMPOS, Germán J., "Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino", Ediar, Buenos
Aires, 1995, t. VI, p. 429.
(8) IRIARTE, Luis, "Decretos de Necesidad y Urgencia en el Presidencialismo Argentino", LA LEY, 2005-E,
935.
(9) AQUINO BRITOS, Armando R., "Los decretos de necesidad y urgencia", Boletín Informativo de la
Asociación Argentina de Derecho Constitucional, año XVI, nro. 166 febrero de 2000, p. 3.
(10) En el mismo sentido BIDART CAMPOS, G., "Tratado Elemental...", ob. cit., p. 429.
(11) Esos temas pueden verse en nuestro "Tratado de Derecho Constitucional Argentino y Comparado", La Ley,
Buenos Aires, 2021, t. VI, p. 143 y ss.
(12) Fallos 318:1154.
(13) Fallos 325:2059.
(14) Fallos 327:5559.
(15) Cfr. "Convención Nacional constituyente de 1994", Ministerio de Justicia de la Nación, p. 2729.
(16) BIDART CAMPOS, Germán J., "Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino", Ediar, Buenos
Aires, nueva edición ampliada y actualizada a 2002-2004, t. II-B, p. 309.
(17) COMADIRA, Julio R., "La Necesidad y la Urgencia", La Nación del 25 de agosto de 2005.
(18) PÉREZ HUALDE, A., "Decretos...", ob. cit., p. 66.
(19) Fallos 333:633.
(20) Fallos 327:5559.
(21) Ob. cit.
(22) Sostenemos que fue "artero" y no una mera omisión, dado que casualmente entró en vigor un día antes del
inicio de la feria judicial de enero, para dificultar así el dictado de medidas judiciales en su contra.
(23) Fallos 326:3180.
(24) Fallos 338:1048; en igual sentido 322:1726 (consid. 9°).
(25) Fallos 313:1513
(26) BALBÍN, Carlos F., "Los decretos reglamentarios y de necesidad y urgencia", en SABSAY, Daniel A. (dir.)
y MANILI, Pablo L. (coord.), Constitución de la Nación Argentina y normas complementarias. Análisis doctrinal
y Jurisprudencial, Hammurabi, Buenos Aires, 2010, t. 4, nota al art. 99 incs. 2 y 3 CN, p. 152.

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(27) Fallos 323:1566.


(28) Dec. 290/1995, luego ratificado por el Congreso por ley 24.624.
(29) Diez años antes, en el caso "Soengas" (Fallos 313:679) la Corte había convalidado un decreto que recortaba
ciertos beneficios salariales de los empleados de le empresa estatal Ferrocarriles Argentinos.
(30) Fallos 325:2059.
(31) Pueden verse nuestro comentario del fallo en "Nuevo fallo sobre los Decretos de Necesidad y Urgencia: algo
de oportunidad y poco de novedad", JA, Sup. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
2010-II:52.
(32) Fallos 307:326.
(33) GORETTI y FERREIRA RUBIO, ob. cit., les denominan "mega decretos".
(34) MANILI, Pablo L., "Los decretos de necesidad y urgencia y el abuso del derecho", LA LEY del 18/02/2019.
(35) Votos de la Dra. Carmen Argibay en los fallos "Massa" y "Consumidores Argentinos" y DIEGUES, Jorge
A., "Decretos de Necesidad y Urgencia", LA LEY, 2012-C, 806.
(36) Fallos 325:2059.
(37) Fallos 338:1356.
(38) Fallos 322:1726.
(39) Fallos 321:3123
(40) Puede verse nuestro libro "El Bloque de Constitucionalidad", Astrea, Buenos Aires, 2017, 2ª ed.
(41) AYALA CORAO, Carlos, ob. cit., p. 781.
(42) NIKKEN, Pedro, "El Concepto de Derechos Humanos", Estudios Básicos de Derechos Humanos I, IIDH,
San José, 1994, p. 24.
(43) OC-21/14, "Derechos y garantías de niños y niñas en el contexto de la migración y/o en necesidad de
protección internacional".
(44) Conf. MANILI, Pablo L., "Tratado de Derecho Constitucional...", ob. cit., t. VI, p. 143.

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