Emre Koyuncu

Kamuoyunda “bütünşehir” yasası olarak bilinen ve yürürlükte bulunan “On üç İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmiüç İlçe Kurulması İle Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı” tartışmalarla birlikte TBMM’ye getirilmiş, ilgili komisyonlardan hızla geçmiş ve Meclis gündemine alınmıştır. Yerel yönetimlerin yapısına ve belediye sınırlarına ilişkin daha önce 2004 yılında büyükşehir belediye sınırlarının 50 km’ye genişletilmesi, 2008 yılında ise, yerel seçimlerden önce, bazı ilçe ve belde belediyelerinin kapatılması gibi düzenlemeler yapılmıştır. Ancak, söz konusu son tasarı, 1985 yılından bu yana var olan büyükşehir sistemi ile birlikte yerel yönetim yapısını yepyeni bir noktaya taşımaktadır.

Ülkemizin ekonomik büyüme performansında verimlilik artışlarının katkısı kısıtlı kalmakta ve inişli çıkışlı bir seyir izlemektedir. Yakın dönemde (2012-2017), %5,8’lik büyümenin sadece 0,8 puanı toplam faktör verimliliği (TFV) artışlarından kaynaklanmıştır. Uzun vadede ise ekonomik büyümenin ve gelişmenin ardındaki temel dinamiğin verimlilik artışları olduğu bilinmektedir. Türkiye’de TFV artışlarının sınır olması büyümenin sürdürülebilirliği açısından dezavantaj oluşturmaktadır.

Bu Beyaz Kitap, TFV’nin Türkiye’nin ekonomik büyümesine daha fazla katkı vermesi için bir politika çerçevesi sunmaktadır. Nihai faydalanıcının T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı olduğu proje, Avrupa Birliği ve Türkiye Cumhuriyeti tarafından finanse edilmiş, Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı (UNDP) tarafından uygulanmıştır. Bu projeyle, ülkemizde TFV’nin artışı üzerinde belirleyici olan unsurlar, firma ve değer zinciri düzeyinde yapılan çalışmalarla tespit edilmiştir. Analizler doğrultusunda bir politika çerçevesi geliştirilmiş ve pilot uygulamalar yoluyla bu politika çerçevesi test edilmiştir.

Rapor, stratejik planlamada paydaş katılımının mevcut durumu konusundaki bulguları, mevcut sistemlerin güçlü ve zayıf yanlarını ve stratejik planlama süreçlerinde daha iyi paydaş katılımı için geliştirilebilecek alanlara ilişkin tespitleri içermektedir. Öneriler kısmında stratejik planlama süreçlerinde paydaş katılımı ve ilgili durumlarda daha geniş kapsamlı politika geliştirme süreçlerine katılım konularına odaklanılmakla birlikte İngiltere’den iyi uygulama örneklerine de
yer verilmektedir.

Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü (KHGM) 2005 yılı başında tasfiye edilmiş, tüm personel ve makine parkları il özel idarelerine (İstanbul ve Kocaeli’de Büyükşehir Belediyesi’ne) devredilmiştir. Daha etkin hizmet sunmayı amaçlayan bu yerelleştirme uygulamasının etkilerinin belirlenmesi mevcut uygulamanın iyileştirilmesi ve diğer olası yerelleştirme politikalarına örnek olması nedeniyle
önemlidir.

Yerelleşmenin kaynak dağılımı ve hizmet sunumunda verimlilik ve etkinliği artıracağı düşünülmektedir. Yerel hizmetlerin vatandaş tarafından daha kolay izlenebilen yerel yönetimlerce sunulması siyasal sorumluluk, hesap verebilirlik ve saydamlığı artıracaktır. Böylece, kararlar daha hızlı ve isabetli alınacak ve uygulanabilecektir. Buna karşılık yerelleşmenin olumsuz yönlerine vurgu yapan yazına göre yerel kararlar negatif dışsallıklar yoluyla başka bölgeleri olumsuz etkileyerek ulusal hedefleri göz ardı edebilir. Yerelleşmeden olumlu veya olumsuz sonuç alınması kurumsal yapı, sivil toplumun davranışı, yönetim kademeleri
arasındaki ilişkiler ve kamu yönetiminin yapısına bağlıdır.

Bu çalışmada KHGM’nin tasfiyesi ve köye yönelik hizmetlerin yerel yönetimlere devrinin etkinlik ve verimlilik üzerindeki etkisini değerlendirmek için Ankara ili köye yönelik hizmetlerin büyüklüğü ve çeşitliliği itibariyle pilot il olarak ele alınmıştır. Analizde merkezi ve yerel düzeydeki istatistikî veriler, uygulayıcılarla yapılan derinlemesine görüşmeler ve il özel idare yöneticileri, çalışanları, il genel meclisi üyeleri ve muhtarlarla yapılan anket çalışmasından yararlanılmıştır.

Verimlilik artışları uzun vadede ekonomik büyümenin ve refah artışının temelidir. Verimlilik sayesinde artan katma değer, yüksek kârlılık olarak sermayedarlara, yüksek ücretler olarak çalışanlara ve düşük fiyatlar olarak tüketicilere yansımaktadır. Geçen yüzyılda buhar makinesi ve elektrifikasyon, çağımızda ise dijitalleşme alanında yaşanan yenilikler, üretim biçimlerini dönüştürerek verimliliği artırmış ve ekonomik
büyümenin itici gücü olmuştur.

Toplam Faktör Verimliliği (TFV), ekonomik büyümenin sağlandığı üç temel kanaldan biridir; diğer iki kanal ise istihdam artışları ve sermaye yatırımlarıdır. Verimlilik, özünde daha az girdiyle daha fazla çıktı üretebilmektir. Girdiler; sermaye (K), işgücü (L), enerji (E), malzeme (M) ve hizmetler (S) olmak üzere beşe ayrılmaktadır. İşgücü verimliliği veya enerji verimliliği gibi kavramlar girdilerden sadece bir tanesinin
çıktı ile ilişkisini göstermekte (kısmi verimlilik göstergeleri); bu girdilerin tamamının (K+L+E+M+S) çıktı ile ilişkisi ise toplam faktör verimliliğini göstermektedir. Buna göre TFV, üretilen çıktının üretimde kullanılan girdilerin miktarı ile açıklanamayan kısmıdır. TFV’nin büyüklüğü girdilerin üretimde ne kadar etkin ve yoğun olarak kullanıldığına göre değişmektedir.

Ülkemizin ekonomik büyüme performansında TFV’nin katkısı kısıtlı kalmakta ve inişli çıkışlı bir seyir izlemektedir. Bu durum büyümenin sürdürülebilirliği açısından dezavantaj oluşturmaktadır. 1990 yılından sonraki dönemde, Türkiye’nin verimlilik artışlarının esas kaynağı düşük verimliliğe sahip sektörlerden (tarım) daha yüksek verimliliğe sahip sektörlere (sanayi ve hizmetler) geçiş süreci, yani yapısal
dönüşüm olmuştur. Bu dönemde sektörlerin kendi içindeki verimlilik artışlarının katkısı kısıtlı kalmıştır. 2012-2016 döneminde %5,5’lik büyüme oranı içinde TFV’nin katkısı %0,7 puan olmuştur. TFV’nin büyüme hızına katkısı sanayi sektöründe %24 iken ekonomi genelinde %13’tür. Bu dönemde büyümeye en çok sermaye birikimi (%53) katkı sağlamıştır. İmalat sanayii mercek altına alındığında 2003-2014 döneminde
82 farklı alt-sektörün üretimi içinde işgücünün payı %9, malzemelerin payı %75-80, enerjinin payı %4, içinde TFV’nin de bulunduğu açıklanamayan diğer etkenlerin payı ise %9 olarak hesaplanmıştır. Son olarak, 2015 itibariyle çalışan sayısı 1-19 olan işletmelerdeki işgücü verimliliği düzeyi, 250’den fazla çalışanı olan işletmelerin yaklaşık 1/6’sı kadardır.

Son yıllarda ülkemizin verimlilik performansında gözlenen olumsuz duruma karşı tedbir almak için TFV artışlarına odaklanan yeni bir ekonomik büyüme perspektifi tasarlanmalıdır. Endüstride dijitalleşme (robotlaşma, 3-boyutlu yazıcılar, akıllı fabrikalar vb.) eğiliminden dolayı, düşük nitelikli işgücünü içeren, düşük ücretlere dayalı rekabet stratejileri geçerliliğini giderek yitirmektedir. Bu Yeşil Kitap, böyle bir dönemde kamuoyu görüşüne bir politika çerçevesi sunarak ülkemizdeki
verimliliği artırmaya yönelik politikalara katkı sunmayı amaçlamaktadır. Politika çerçevesi, imalat sanayiine odaklanmakta ve bu alandaki mikro dinamiklere ışık tutarak, ülkemizde verimliliği belirleyen unsurların anlaşılmasını ve bunlara yönelik politika müdahalelerinin geliştirilmesini hedeflemektedir.

Bu çalışma Türkiye’de toplam faktör verimliliğinin büyümeye katkısını artırmak üzere yapılan durum tespitini ve politika önerilerini içermektedir. Çalışma bir istişare belgesi (Yeşil Kitap) niteliğinde olup nihai politika çerçevesinin (Beyaz Kitap) tasarımı için paydaşların görüşlerini almayı amaçlamaktadır.

Yüksek kalitede, etkili ve etkin kamusal hizmet sunumunun en temel gereksinimlerinden birisi yönetimi halka hesap verebilir kılmaktır. Bu ise halkın karar alma süreçlerine katılarak yönetimden hesap sorabilmesiyle mümkündür.

2004-2005 yıllarında çıkarılmış yerel yönetim reformu yasaları, katılıma vurgu yapmaktadır ve yerel yönetimleri hemşehrilerle; stratejik katılımcı planlama, araştırmalar, belediye hizmetlerine ve kent konseylerine gönüllü katılım, bütçeleme ve belediye meclisinin diğer kararlarında şeffaflık yoluyla halkla daha yakın ilişkiler kurmaya teşvik etmektedir. Aynı zamanda, merkezi yönetim birimlerinin taşra teşkilatlarında, kamu hizmetlerine halkın katılımına yönelik artan bir eğilim vardır. Ne var ki, iyi uygulamaların sayısı hala çok azdır ve ilişkilendirme henüz emekleme aşamasındadır. Bu yüzden her iki tarafın da (kamu hizmeti sağlayan kuruluşlar ve vatandaşlar) yapıcı yollarla nasıl etkileşimde bulunacağını öğrenmesi gerekmektedir. Yerel düzeyde ‘hizmet sunumu’ başta yerel yönetimler olmak üzere yerel düzeydeki kamu hizmeti sunan kuruluşlar ve vatandaşlar arasında ara birim oluşturulabilecek çok uygun ve makul bir alandır.

Daha iyi hizmet sağlamak ve hizmet olanaklarını genişletmek için yerel düzeydeki yönetimler, hizmetlerden halkın ne denli yararlandığı, hizmetlerin gereksinimleri ne ölçüde karşıladığı ve halkın yaşam kalitesi üzerindeki etkisi konularında bilgilendirilmelidir. Bu bilgiler kamu kaynakları kullanılarak yapılanlara açıklık getirdiği gibi, politik amaçların veya taahhütlerin gerçekleştirilmesindeki başarı düzeyini ölçmeye de hizmet etmektedir. Diğer taraftan, vatandaşların seçimler yoluyla yetkilendirdikleri ve ödedikleri vergiler aracılığıyla finanse ettikleri kamu yönetimlerini yaptıkları ve yapmadıkları konusunda hesap verebilir kılma sorumlulukları vardır.

Vatandaş karnesi uygulaması kamu hizmetlerinin kalitesini vatandaşlardan alınan bilgiye dayalı olarak derecelendiren ve bu şekilde kamunun hesap verme yükümlülüğünü yerine getirmesini teşvik eden bir araçtır. Bir hanehalkı araştırmasını temel alan vatandaş karnesi uygulaması, salt bir veri toplama çalışması değildir. Araştırmanın başta tasarım, analiz ve yaygınlaştırma olmak üzere tüm süreçleri katılımcılık esaslarına göre yürütülür, sürece yaygın medya ve sivil toplum savunuculuğu eşlik eder.

Bu çerçevede vatandaş karnesi,
*Kentte merkezi yönetim, yerel yönetim ve özel hizmet sağlayıcılar tarafından sunulan çeşitli kamu hizmetlerini erişim, kullanım, kalite ve memnuniyet açısından değerlendirerek;
*Kentin sosyoekonomik yapısının ve kent içindeki mekânsal farklılıkların anlaşılmasını sağlayarak;
* Kentte kamu hizmetlerini sunan kuruluşlar ve vatandaşlar arasında hizmet kalitesi temelinde diyalog ortamını geliştirerek; ve
*Çalışmayı belli periyotlarla tekrarlayıp yıllar içindeki değişimlerin takip edilebileceği sürekli bir kamusal hesap verebilirlik faaliyeti haline getirerek; kamu hizmetlerinin etkin, etkili, kaliteli ve vatandaş odaklı olmasına katkı sağlamayı amaçlamaktadır.

Vatandaş karnesi saydamlık, hesap sorma ve hesap verme, katılım ve yerinden yönetim ilkelerini hayata geçirmek üzere yerel paydaşların bir araya getirilmesiyle oluşturulan kent konseylerine rehberlik etmek üzere hazırlanmıştır. Rehber vatandaş karnesinin valilik, belediye, üniversite ve kent konseyi arasında işbirliğine dayalı olarak gerçekleştirildiği bir modeli esas almaktadır.

Rehberde kamu hizmetleri, hesap verebilirlik ve iyi yönetişim gibi kavramların vatandaş karnesi uygulaması bağlamında tartışılmasının ardından vatandaş karnesi sürecinin adımları pratik bilgi ve örnekler eşliğinde anlatılmaktadır.

Yerel yönetimler sundukları hizmetleri iyileştirmek ve kapsamını geliştirmek için vatandaşların sunulan hizmetlerden ne ölçüde faydalandığı, hizmetlerin vatandaşların ihtiyaçlarını ne kadar karşıladığı ve dolayısıyla vatandaşların yaşam kalitesini nasıl etkilediğini bilmek durumundadırlar. Bu bilgiler hem kamu kaynaklarının nasıl kullanıldığı ile ilgili hesap vermeye hem de belirlenen hedeflere / taahhütlere ne kadar ulaşıldığını ölçmeye yarar. Diğer yandan vatandaşlar da yerel yönetimlere seçimle devrettiği yetkilerin kullanımı ve ödenen vergiler karşılığında ne yapıldığı, başka bir ifadeyle yönetimin performansı, konusunda kamuoyu denetiminin sağlanmasından sorumludurlar. Kamuoyu denetiminin kapsamını yerel yönetimin 1) mali disiplin ve kaynak dağılımı çerçevesinde uygulamaları 2) sunduğu kamu hizmetlerinin niteliği ve niceliği 3) karar alma süreçlerinin niteliği açısından izlenmesi oluşturmaktadır.
Ancak etkin bir izleme faaliyeti için yerel yönetim faaliyetlerinin ve özellikle de mali bilgilerinin sadece kamuya açık olması yeterli olmayabilir. Hem periyodik olarak bu bilgilerin izlenmesi hem de kamuoyunun anlayacağı şekilde analiz edilmesi ve bunların paylaşılması gerekmektedir.
Bu rehber kaynakların dağılımı için temel bir araç olan bütçe hakkında belediyelere ilişkin bilgiler sunmakta ve belediye bütçelerinin nasıl izlenebileceği konusunda pratik yöntemler önermektedir. Bu rehberdeki bilgiler ve yöntemler aracılığıyla yerel düzeyde karar alma süreçlerine paydaşların daha etkili olarak katılabileceği düşünülmüştür. Daha etkili katılımın sağlanmasına yönelik araç ve uygulamalar ülkemizde de sivil toplum girişimlerinin yanı sıra pek çok yerel yönetici tarafından özellikle teşvik edilmektedir.