Áreas Protegidas: discussões e desafios a partir da região central do Rio Grande do Sul

obra.

CAPÍTULO I

GESTÃO AMBIENTAL MUNICIPAL

Juliane Stenzinger Bergamim

A gestão ambiental é a arte de se alinhar ações humanas às forças e resistências potenciais ou existentes da própria natureza (GRIFFITH, 2005).

INTRODUÇÃO

O ser humano sempre dependeu do meio ambiente para garantir sua sobrevivência. Nesse sentido, o ambiente existente nos municípios é entendido como uma organização social complexa, constituído pelas relações entre a população e o espaço. As variáveis que fazem parte desse sistema são econômicas, sociais, físicas e ambientais, entre outras. Essas, por sua vez, requerem habilidades de planejamento e gestão, visando à geração de espaços socialmente equitativos, com condições físico-ambientais adequadas.

No contexto brasileiro, a Constituição Federal, ao consagrar o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito de todos, bem de uso comum e essencial à sadia qualidade de vida, atribuiu a responsabilidade de sua preservação e defesa não apenas ao poder público, mas também à coletividade. Entretanto, é ainda o poder público o principal responsável por realizar ações de preservação para um meio ambiente equilibrado. Dessa maneira, cabe a esse poder, por meio de suas diferentes esferas, intervir nesse processo, de modo a evitar que os interesses de determinados atores sociais (madeireiros, empresários de construção civil, industriais, agricultores, moradores etc.) provoquem alterações no meio ambiente, colocando em risco a qualidade de vida da população (QUINTAS, 2006).

Assim, a gestão ambiental foi introduzida no processo administrativo dos municípios brasileiros a partir de importantes marcos, por exemplo: após a instituição da Política Nacional do Meio Ambiente, em 1981, e com a Constituição Federal de 1988. Com a promulgação desta última, que se tornou referência, motivou-se ainda mais a inserção da temática ambiental nos ordenamentos jurídicos das demais esferas de governo (LOUREIRO, 2010).

Buscando descrever como se dá o processo de gestão ambiental nos municípios brasileiros, este texto procura identificar de quem é a responsabilidade em realizar esse processo, estabelecendo alguns conceitos importantes e também a estruturação mínima da organização para que se desempenhe, de forma eficiente, essa gestão.

O QUE É GESTÃO AMBIENTAL?

Discorrer sobre o tema gestão ambiental se tornou comum nos últimos anos. Mas afinal, o que significa esse termo? Como fazer uma gestão eficiente?

Com base nas atuações do governo e da sociedade civil, buscou-se a definição de gestão ambiental. Assim, Moreno e Pol (1999) entendem gestão ambiental como aquela que unifica os valores do desenvolvimento sustentável na organização social e nas metas corporativas da empresa e da administração pública; associa políticas, programas e práticas relativas ao meio ambiente, em um processo contínuo de melhoria da gestão. Ainda para Pol (2003), a gestão ambiental deve levar em consideração o comportamento das pessoas, conforme afirmativa abaixo:

[...] deve controlar e assegurar o cumprimento da lei ou normas que estão estabelecidas e regulam os comportamentos das pessoas, das sociedades, das empresas, das formas de produção e seus efeitos. Porém também deve levar em consideração as pessoas e seu comportamento (POL, 2003, p. 236).

Outro conceito de gestão ambiental, que pode ser aqui abordado, é oriundo dos anais do Seminário sobre a Formação do Educador para atuar no Processo de Gestão Ambiental, realizado em Brasília, em 1995, citado por Silva e Lira (2012), sendo enfatizado o aspecto conciliador do Estado quanto às questões ambientais:

Gestão Ambiental pública é um processo de mediação de interesses e conflitos entre atores sociais que agem sobre os meios físico, natural e construído. Este processo de mediação define e redefine, continuamente, o modo como os diferentes atores sociais, através de suas práticas, alteram a qualidade do meio ambiente e também como se distribuem na sociedade os custos e os benefícios da ação destes agentes (SILVA; LIRA, 2012, p. 2).

De acordo com esse conceito, compreende-se que as políticas públicas de gestão ambiental devem ter como objetivo não só a gestão de recursos para proteger o ambiente natural, mas também devem atuar como orientação na solução de conflitos sociais que envolvam questões ambientais, visando o bem-estar social e a conservação de recursos para as futuras gerações.

Desse modo, enfatiza-se a gestão ambiental nos municípios, considerando-se serem esses os envolvidos mais diretamente nesse processo. Contudo, neles, a existência de uma Secretaria Municipal de Meio Ambiente não significa uma gestão ambiental efetiva. Somente uma análise das estruturas administrativas relacionadas ao meio ambiente, em cada esfera do poder público, pode caracterizar as reais condições de atuação gerencial sobre as questões ambientais.

Nesse sentido, a questão ambiental nas cidades é hoje mais intensamente relacionada ao fator humano, em que as garantias de condições básicas de saneamento, fornecimento de água, coleta de lixo e outros são consideradas. Muitos municípios, se não a maioria deles, tratam a questão ambiental como conservação ou preservação de parques e praças públicas. A arborização pública é, por muitos, considerada preservação do meio ambiente. Mas, embora importante e parte do cotidiano das atividades das prefeituras, esses não são os únicos fatores que devem ser levados em consideração quando o assunto é a questão ambiental.

Em relação ao meio ambiente urbano dos municípios, o principal problema identificado é pertinente ao saneamento ou à falta dele. Segundo Montenegro (1994):

A carência dos serviços de saneamento gera impactos negativos bastante conhecidos sobre o meio ambiente e, em particular, sobre a saúde humana [...]. Por outro lado, a oferta dos serviços de saneamento explora recursos ambientais que necessitam de proteção e coloca riscos ao equilíbrio ecológico. Assim a produção de água para o abastecimento público pressupõe a exploração racional de mananciais superficiais ou subterrâneos e sua proteção. O esgotamento sanitário e a drenagem exigem o planejamento adequado dos fundos de vale urbanos. O esgoto e o lixo coletados e dispostos inadequadamente representam grave ameaça ao ambiente, pela concentração de carga poluidora (MONTENEGRO, 1994, p. 69).

Conforme se observa, a gestão ambiental realizada nos municípios peca por uma falta de compreensão mais ampla do meio ambiente e de sua relação com o homem. Assim, cabe verificar a eficiência do sistema público de gestão, procurando-se uma atuação integrada para a solução racional dos problemas ambientais. Adicionado a isso, faz-se necessário identificar as interações entre todas as atividades relacionadas ao meio ambiente e buscar integrá-las, visando maior preservação dos recursos ambientais como um todo.

Desse modo, buscando maior integração, Castello (1993) destaca três possibilidades de enfoques institucionais: setorial, espacial e técnico sócio institucional. A seguir, eles podem ser observados:

Enfoque Setorial: O primeiro enfoque da gestão ambiental integrada a ser tratado, refere-se à necessidade de integração setorial: como em diferentes setores que contribuem para o estabelecimento de determinadas condições de qualidade ambiental devem ser analisados em suas inter-relações e articulados, derivando-se daí decisões passíveis de implementação, controle e acompanhamento conjunto (p. 299).

Enfoque Espacial: Um segundo aspecto de gestão do meio ambiente urbano é aquele referido à integração espacial das ações de planejamento territorial, em face à característica de conurbação existente (p. 301).

Enfoque Técnico Sócio Institucional: Este aspecto da gestão ambiental refere-se ao que se poderia entender como gestão integral do meio ambiente. Na verdade, trata-se de um conceito que assume o espaço territorial como a estrutura física de sustentação da sociedade que aí estabelece suas trocas e relações, gerando o meio ambiente construído, através da ação canalizadora de investimentos do Estado. [...] A construção do meio ambiente é um processo tridimensional que requer a atuação conjunta e a interação do usuário do espaço, do profissional do espaço em sua formação multidisciplinar e do governo, a quem compete o controle do espaço e a responsabilidade de prover o bem-estar da sociedade como um todo (p. 303).

Em relação a essa integração, pode-se fazer referência à importância da esfera estadual, a quem compete o controle do espaço e a responsabilidade de prover o bem-estar (CASTELLO, 1993, p. 303). Por ser o ente imediatamente superior às esferas municipais, cabe a essa incentivar, dar subsídios, promover ações que integrem os municípios e/ou promovam a troca de informações entre esses. Estabelecer critérios, normas, condutas e leis que gerenciem o meio ambiente de forma mais semelhante dentro de um território, no caso, estadual, é também uma das importantes ferramentas de ação pertencentes aos estados. Nesse aspecto, aparecem os Códigos Estaduais de Meio Ambiente, sendo a esses incumbidos estabelecer e nortear as ações que o estado, como um todo, deve seguir, sempre mantendo os preceitos determinados pela legislação federal.

No caso do estado do Rio Grande do Sul, tem-se o Código Estadual do Meio Ambiente, promulgado pela Lei nº 11.520, de 3 de agosto de 2000, que estabelece em seu Art. 1º:

Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Estado, aos municípios, à coletividade e aos cidadãos o dever de defendê-lo, preservá-lo e conservá-lo para as gerações presentes e futuras, garantindo-se a proteção dos ecossistemas e o uso racional dos recursos ambientais [...] (RIO GRANDE DO SUL, 2000).

Essa Lei cita, ainda, em seu Art. 2º, Parágrafo único, que o Poder Público deverá dispor de banco de dados públicos eficientes e inteligíveis [...], além de instituir o Sistema Estadual de Informações Ambientais (RIO GRANDE DO SUL, 2000).

Essas determinações, expostas na lei estadual, asseguram que os municípios terão uma base de dados a consultar e poderão contar com o apoio do estado nas ações almejadas.

Retornando à esfera municipal, pode-se mencionar o exemplo do município de Santa Maria, que possui o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, aprovado pela Lei Complementar nº 34, de 29 de dezembro de 2005, alterado pela Lei Complementar n. 043/2006. Uma das determinações dessa Lei é promover a preservação da paisagem, a redução da degradação do solo, da poluição dos recursos hídricos, etc. Além disso, ficou estabelecida, nessa mesma Lei, a criação de um cinturão verde, com o objetivo de conter a expansão desordenada do núcleo urbano (SANTA MARIA, 2005).

O modelo municipal mencionado pode ser considerado um bom exemplo, pois demonstra, por suas determinações legais, que o município está gerindo de maneira eficiente seu meio ambiente, buscando atingir índices satisfatórios e melhorias ambientais em geral.

Assim como os exemplos citados (Código Ambiental Estadual e Plano Diretor Municipal), os estados e os municípios devem possuir suas legislações específicas, deixando evidentes as condutas a serem seguidas no que tange à gestão ambiental do território.

No caso municipal, visando implementar seus sistemas de gestão ambiental em termos políticos, técnicos, tecnológicos e operacionais, os entes devem estruturar-se. Desse modo, é necessário que criem uma instância executiva (secretaria, departamento, entre outras) que se responsabilize pelas atividades de gestão ambiental, contemplando um quadro técnico capacitado para responder pelas questões ambientais (BRASIL, 2006).

Sobre isso, Toni e Pacheco (2005, p. 22) afirmam:

Por sistema municipal de gestão ambiental entende-se o conjunto de organizações governamentais locais e instituições voltadas à conservação e uso sustentável dos recursos naturais e à garantia da qualidade ambiental nas áreas urbanas e rurais dos municípios. As organizações governamentais incluem órgãos executivos - tipicamente, as secretarias municipais de meio ambiente - e deliberativos - em geral, os conselhos municipais de meio ambiente. As instituições incluem a legislação local, normas formais ou informais, práticas de consulta e participação popular, mecanismos de coordenação entre os diversos órgãos envolvidos com a gestão ambiental e práticas de cooperação com órgãos de natureza privada (grifo meu).

Em resumo, com o objetivo de estabelecer padrões de qualidade ambiental, os órgãos das esferas públicas têm como compromisso avaliar impactos ambientais, licenciar e revisar atividades efetivas e potencialmente poluidoras, disciplinar a ocupação do território e o uso de recursos naturais, criar e gerenciar áreas protegidas, obrigar a recuperação do dano ambiental pelo agente causador, promovendo o monitoramento, a fiscalização, a pesquisa, a educação ambiental e outras ações necessárias ao cumprimento da sua função mediadora (QUINTAS, 2006).

A QUEM CABE REALIZAR A GESTÃO AMBIENTAL?

São crescentes as discussões a respeito do tema gestão ambiental. Pode-se destacar, também, a pressão realizada para uma melhoria da qualidade ambiental. Nesse contexto, visando melhorar de modo geral as condições do meio ambiente no território nacional, todas as esferas da administração política ganharam maior espaço no processo de gestão, com ênfase para a esfera municipal, que tem apresentado, nos últimos tempos, a maior concentração de ações ligadas a esse processo de gestão.

Sendo o poder público o possuidor dos poderes e obrigações, conforme legislação, cabe a esse promover desde o ordenamento e controle do uso dos recursos ambientais até a reparação pelo dano ambiental causado. Sobre as responsabilidades do gestor público, Loureiro (2010, p. 62) afirma:

Impõe-se ao gestor público municipal a responsabilidade de incentivar a participação popular, mas não basta que a Prefeitura promova ações pontuais, evitando a capina química ou a poda de árvores, por exemplo. Ao Executivo Municipal cabe também o dever legal de fiscalizar, impedindo a agressão ao meio ambiente, sob pena de ser o administrador processado administrativa, civil e criminalmente pelo Ministério Público no cumprimento do seu papel constitucional.

Entretanto, o quadro observado no Brasil retrata uma divisão entre a sociedade. De um lado, os detentores de poder econômico elevado acabam tendo subsídios para influenciar as ações de preservação ambiental, e, de outro, os com poucos recursos não possuem esse mesmo poder de influenciar, ou seja, as decisões tomadas podem representar benefícios para uns e prejuízos para outros. O estado, ao tomar determinada decisão no campo ambiental, define quem ficará com os custos e quem ficará com os benefícios advindos da ação antrópica sobre o meio físico natural ou construído. Daí a importância de se praticar uma gestão ambiental participativa, em que todos os envolvidos podem participar do processo decisório.

Ainda sobre essa divisão da sociedade, o Brasil, por ser um país com grandes dimensões, depara-se com muitas situações nos contextos municipais. Alguns municípios apresentam-se bem organizados, com o meio ambiente sendo respeitado pela população em geral. Em outros, contudo, esse relacionamento de respeito não existe. No entanto, pode-se dizer que, no momento atual, a sociedade começa a incluir os valores ligados ao meio ambiente entre os aspectos que merecem atenção e dedicação. Esse avanço importado para as sociedades reflete na qualidade de vida e também na satisfação dos munícipes. Nessa tarefa, o poder público vem desenvolvendo um papel importante, se não o principal.

Assim, a gestão pública é a ocupação de todos aqueles que atuam em nome do povo – em nome da sociedade, que delega de forma legal – e cujas ações têm consequências para os indivíduos e grupos sociais (HARMON; MAYER, 1999, p. 34) ou ainda a organização e a gerência de homens e materiais para a consecução dos propósitos de um governo (WALDO, 1971, p. 6).

Nesse sentido, na sociedade ocidental, as administrações públicas são as responsáveis pelo planejamento, desenho e pela gestão dos espaços e usos territoriais, estejam eles no meio urbano ou rural. Cabe a essas gestoras manter a qualidade ambiental, gerando satisfação e qualidade de vida a sua população (POL, 2003). Ao poder público compete, ainda, analisar e planejar o futuro da sociedade como um todo, avaliando a melhor opção para ela.

Com base em Costa et al. (2003), entre as tendências atuais de planejamento, gestão urbana e ambiental, enfatiza-se a preocupação com a concepção de formas mais democráticas de gestão através da adoção de procedimentos mais participativos, somados à criação de interesses colegiados e multissetoriais de gestão de