Orçamento 1 Unip

Finanças e
Orçamentos Públicos
Autor: Prof. Maurício Felippe Manzalli
Colaborador: Prof. Claudio Ditticio
Professor conteudista: Maurício Felippe Manzalli
Economista pela Universidade Paulista – UNIP e mestre em Economia Política pela Pontifícia Universidade Católica
de São Paulo, atualmente é professor da UNIP nos cursos de Ciências Econômicas e Administração e coordenador do
curso de Ciências Econômicas, tanto na modalidade presencial quanto a distância. Tem experiência em administração
e finanças, notadamente àquelas ligadas ao setor de transporte de passageiros, atuando há 29 anos no ramo.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
M296f Manzalli, Maurício Felippe.
Finanças e orçamentos públicos. / Maurício Felippe Manzalli. –

São Paulo: Editora Sol, 2015.
136 p., il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e

Pesquisas da UNIP, Série Didática, ano XXI, n. 2-019/15, ISSN 1517-9230.
1. Finanças. 2. Orçamentos públicos. 3. Setor público. I. Título.
CDU 336.1/.7
© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou
quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem
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Material Didático – EaD
Comissão editorial:
Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
Dra. Divane Alves da Silva (UNIP)
Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
Dra. Valéria de Carvalho (UNIP)
Apoio:
Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
Profa. Betisa Malaman – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
Projeto gráfico:
Prof. Alexandre Ponzetto
Revisão:
Carla Moro
Vitor Andrade
Rose Castilho
Marcilia Brito
Cristina Z. Fraracio
Sumário
Finanças e Orçamentos Públicos
APRESENTAÇÃO.......................................................................................................................................................7
INTRODUÇÃO............................................................................................................................................................7
Unidade I
1 CONCEITOS DE FINANÇAS E ORÇAMENTOS.............................................................................................9
1.1 Tópicos importantes de finanças públicas.................................................................................. 12
1.1.1 Falhas de mercado................................................................................................................................... 12
1.1.2 Funções do governo............................................................................................................................... 23
1.2 Planejamentos e orçamentos........................................................................................................... 28
1.2.1 Conceituação............................................................................................................................................. 28
1.2.2 Planejamentos na iniciativa privada................................................................................................ 30
2 PLANEJAMENTOS NO SETOR PÚBLICO.................................................................................................... 34
Unidade II
3 HISTÓRICO DO PLANEJAMENTO NO BRASIL......................................................................................... 47
4 RECEITAS E DESPESAS DO SETOR PÚBLICO........................................................................................... 65
4.1 Receitas públicas................................................................................................................................... 66
4.1.1 Fixação.......................................................................................................................................................... 69
4.1.2 Recolhimentos.......................................................................................................................................... 72
4.2 Despesas públicas.................................................................................................................................. 73
4.2.1 Estágios da despesa................................................................................................................................ 75
Unidade III
5 PLANO PLURIANUAL....................................................................................................................................... 80
5.1 Elaboração: histórico de elaboração dos Planos – PPA......................................................... 83
6 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS...................................................................................................... 98
Unidade IV
7 ORÇAMENTO ANUAL....................................................................................................................................106
7.1 Princípios orçamentários.................................................................................................................113
7.2 Execução orçamentária e financeira...........................................................................................119
8 DEMAIS ABORDAGENS................................................................................................................................121
8.1 Dívida pública.......................................................................................................................................122
8.1.1 NFSP em seu conceito operacional............................................................................................... 123
8.1.2 NFSP em seu conceito nominal...................................................................................................... 123
8.1.3 NFSP em seu conceito primário...................................................................................................... 123
8.2 Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF...........................................................................................124
APRESENTAÇÃO
O livro‑texto que ora apresentamos destina‑se aos que estão iniciando seus estudos sobre finanças e
orçamentos públicos. Procurando distanciar‑se dos jargões muito específicos da área, mas não incorrendo
na questão da simplicidade, apresentamos os principais conceitos, abordagens e desdobramentos da
área para que se possa entender o mundo das finanças públicas. Trata‑se também de material de apoio
à disciplina Finanças e Orçamentos Públicos.
Como o objetivo é introduzir o conhecimento sobre as questões financeiras, nossa preocupação não
é a de aprofundar demasiadamente cada assunto relacionado, mas apresentá‑los de forma mais geral,
ficando ao leitor a incumbência do aprofundamento, quando necessário.
Note que o livro‑texto está dividido em unidades, nas quais você encontrará:
• Textos explicativos que elucidam a matéria.
• Resumos do conteúdo estudado.
• Exercícios comentados.
• Tópicos para refletir, em que convidamos você a pensar sobre assuntos da atualidade.
• A seção saiba mais, em que indicamos filmes e livros que, de alguma forma, complementam os
temas investigados. Não deixe de explorar essas sugestões; garantimos que você ampliará seu
conhecimento sobre os temas apresentados e que isso será extremamente útil, não apenas na
questão específica da disciplina, mas na sua vida profissional.
• Os Lembretes – anotações pontuais que remetem a alguma informação já conhecida –, e as

Observações – apontamentos que chamam sua atenção para algum ponto destacado sobre
o assunto em desenvolvimento – são recursos que reforçam algumas questões que quisemos
salientar.
• Exemplos de aplicação, em que você será convidado a refletir sobre um tema proposto.
INTRODUÇÃO
Inicialmente, abordaremos conceitos de finanças, planejamentos e orçamentos, mapeando o

planejamento tanto na iniciativa privada quanto no setor público. Veremos a necessidade e importância
de tais peças como instrumentos de gestão e controle na busca por eficiência administrativa.
Em seguida avançaremos para a discussão no planejamento no Brasil a partir de uma perspectiva

histórica e, na sequência, teremos contato com a teoria das receitas e despesas públicas como componente
essencial para que o governo possa exercer o planejado. Pode‑se verificar que há coerência entre as duas
abordagens da unidade. O Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias também serão abordados.
7
Por fim, trataremos do Orçamento Anual bem como dos princípios orçamentários que devem ser
atendidos quando da elaboração e execução de qualquer orçamento público. Veremos uma breve
abordagem acerca da execução orçamentária e financeira do setor público e também trataremos
do assunto dívida pública, tão recorrente nas economias atuais, e da Lei de Responsabilidade Fiscal,
que regulamenta todas as demais peças orçamentárias como instrumento de gestão e controle
administrativos.
8
FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS
Unidade I
1 CONCEITOS DE FINANÇAS E ORÇAMENTOS
Tratar de finanças e orçamentos é, antes de tudo, tratar de recursos monetários e de sua

administração. É sabido que, do ponto de vista da Economia, os recursos monetários são limitados
no tempo e representam a riqueza e suas mais diversas formas. Se pensarmos no agente econômico
individual, a riqueza pode ser a soma de recursos acumulados no passado ou ainda aqueles
herdados. Se pensarmos no horizonte de uma empresa, sua riqueza pode ser representada pelo
capital social que os sócios ali integralizaram, as máquinas e equipamentos de que dispõe para bem
poder exercer seu processo de produção etc. Podemos ainda pensar que a riqueza de uma empresa
está representada pelos seus clientes, por sua marca, pelo know‑how de seus funcionários, bens
chamados de intangíveis.
Imprescindível à formação da riqueza é o orçamento. De maneira bem simples, podemos entender

que o orçamento seja um documento em que são registradas entradas e saídas de recursos financeiros.
Pense em você: você faz seu orçamento? Coloca em um papel (ou em uma planilha eletrônica para
sermos mais modernos) tudo aquilo que recebe durante determinado período e tudo o que gasta neste
mesmo tempo? Qual a importância disso? Simplesmente para termos certeza de qual é a fonte de
nossos recursos e de que forma que os alocamos em termos de gastos e investimentos.
Exemplo de aplicação
Você tem ideia de quanto de sua renda você gasta com a manutenção da vida – gastos rotineiros do
dia a dia mais alguns esporádicos – e quanto da sua renda você guarda para acumulação de capital e
consumo futuro? Represente isso numa planilha eletrônica simples, primeiramente a cada mês e, depois,
veja o que representa anualmente.
Pensemos agora na riqueza de uma nação: de que é composta? E as finanças de uma nação?
Já parou para pensar? É disso que trataremos aqui: das finanças públicas e da forma como
são administradas por orçamentos. Para uma primeira aproximação, podemos assumir que as
finanças públicas nada mais são do que os recursos que o Estado arrecada junto à sociedade
para, a partir da sua administração, devolvê‑los ao povo na forma de benefícios e benfeitorias
em todas as áreas que são de responsabilidade do Estado. Para tanto, há que se ter noção do
quanto o Estado conseguirá arrecadar da sociedade e de que forma gastará esses recursos com
a própria sociedade. É daí que decorre a importância do orçamento. Ter clareza sobre quais as
origens de entradas de recursos e quais serão seus destinos em termos de gastos, sejam como
despesas ou investimentos.
9
Unidade I
Tomando o Dicionário Houaiss (ORÇAMENTO, 2012), vê‑se que o significado da palavra “orçamento”
designa “cálculo da receita e da despesa; pormenorização da receita e da aplicação de recursos a serem
disponibilizados para certa finalidade”.
Por outro lado, se a palavra for aplicada ao setor público, o mesmo dicionário diz representar:
[...] cálculo da receita a ser arrecadada em um exercício financeiro e das

despesas a serem feitas pela administração pública, organizado pelo
poder executivo e sujeito à aprovação das respectivas câmaras legislativas
(ORÇAMENTO, 2012).
Assim, é possível perceber que o tratamento tanto das finanças quanto do orçamento remete
à noção de contabilidade. Neste ponto, Matias‑Pereira (2012) chama a atenção para o fato de que
se deve a John Maynard Keynes o ordenamento dos conceitos básicos da contabilidade aplicada às
nações, fundamentando a contabilidade nacional como um novo entendimento dos mecanismos da
determinação dos níveis de produção e emprego, envolvendo a importância da atividade governamental
na compreensão dos eventuais declínios do consumo e investimentos privados, que acompanham e
explicam os períodos de recessão.
Utilizando o conceito de demanda efetiva, Keynes (1982) explica que uma sociedade somente
prospera se a demanda por bens for crescente ao longo do tempo. Para tanto, a oferta de bens
pelas empresas privadas deve responder aos anseios de consumo da sociedade, pois haverá maior
procura por bens do que serão ofertados e a inflação poderia ser decorrente daí. Na ocorrência de
insuficiência de demanda:
[...] o governo deveria assumir um papel ativo de complementar os

gastos privados, ou reduzindo impostos ou realizando investimentos,
mesmo em obras aparentemente sem lógica imediata, como abrir e
fechar buracos, enterrar dinheiro em minas abandonadas e oferecer
concessões ao setor privado para exploração [...]. [...] a insuficiência
da demanda que caracterizava as crises de desemprego decorria da
escassez de novos investimentos [...], razão pela qual não bastava que o
governo ampliasse a oferta de recursos para investimentos. Era preciso
que houvesse um aumento simultâneo nos gastos em obras públicas.
(MATIAS‑PEREIRA, 2012, p. 51).
Do que foi apresentado, portanto, é possível perceber que a cargo do governo ficaria a política fiscal,
aquela que remete ao orçamento do setor público, composto por receitas e despesas orçamentárias para
a correção de possíveis desvios de demanda que a economia poderia apresentar. Então, o orçamento
do governo deveria ser pensado em termos de equilíbrio entre as receitas e as despesas orçamentárias,
motivo pelo qual chamamos a atenção para a contabilidade.
10
Observação
A política fiscal compreende ações do governo relacionadas ao seu

orçamento, o Orçamento do Setor Público. Ela definirá o quanto o governo
irá arrecadar e o quanto poderá gastar.
O Estado adquire receita via impostos, tributos e taxas pagas pelo contribuinte, no intuito de
manter a ordem e os serviços providos pelo governo. A arrecadação governamental, chamada
de receita do governo, é feita via produção, circulação e consumo de mercadorias, além de
movimentações financeiras, renda, entre outros. Entre os principais geradores de renda do governo,
e de forma genérica, estão:
• Receitas provenientes da produção e circulação de mercadorias. São exemplos o imposto

sobre produtos industrializados – IPI – e o imposto sobre circulação de mercadorias e
serviços − ICMS.
• Receitas provenientes da geração e apropriação da renda a exemplo do imposto de renda – IR.
• Receitas provenientes da propriedade, da acumulação de capital e das relações

internacionais em que podemos ilustrar o imposto predial e territorial urbano – IPTU –, o
imposto sobre herança – IH –, o Imposto sobre Operações Financeiras – IOF – e o Imposto
sobre Importações – II.
O governo realiza os gastos no intuito de suprir as necessidades da população não preenchidas pela
iniciativa privada. Entre os gastos estão:
• máquina do governo, a exemplo de manutenção dos serviços básicos e administrativos;
• investimentos, dentre eles a construção de escolas, hospitais e rodovias;
• transferência de renda representados pelos programas que visam a auxiliar monetariamente a

população de baixa renda.
Uma política fiscal será expansionista quando o governo aumenta seus gastos ou mesmo quando
diminui a carga tributária sobre a sociedade; ou seja, quando repassa maior volume de recursos
monetários para a sociedade por meio de seus gastos ou quando deixa a sociedade com maior volume
de dinheiro, diminuindo sua arrecadação. Quando o governo adota uma política fiscal expansionista,
alguns efeitos na economia são gerados, a exemplo de:
• descontrole das contas públicas, pois os gastos podem ser, em algum momento, superiores às
receitas e, desta forma, o governo não consegue formar poupança;
11
Unidade I
• aumento da inflação, uma vez que haverá maior volume de dinheiro em circulação, aumentado o
consumo e os preços dos produtos;
• redução na credibilidade externa devido descontrole orçamentário;
• redução dos investimentos empresariais, pois o governo assume a liderança de aumentar a

demanda agregada via gastos governamentais e produção;
• redução do desemprego por ativar a atividade econômica.
E no caso de uma política fiscal contracionista? As consequências, dentre outras, serão:
• equilíbrio nas contas do governo ou o que podemos chamar de superavit orçamentário;
• aumento da credibilidade no exterior devido austeridade;
• elevação dos níveis de investimento estrangeiros, pois o país transmite maior segurança
administrativa;
• diminuição das transferências governamentais com relação à sociedade.
1.1 Tópicos importantes de finanças públicas
É fato que os governos existem na vida das pessoas, gostemos ou não. Independentemente da
posição política adotada por um governante, ela poderá alegrar a sociedade de um determinado país
ou desagradar por completo. Tal fato deve‑se claramente ao tipo de atitude política escolhida e, para
efeito deste estudo, consideraremos as opções pela política econômica adotada em determinado
tempo. Uma política econômica mais desenvolvimentista tende a agradar boa parte da população,
principalmente aos empresários, pois novas oportunidades de investimento são avistadas, favorecendo
camadas das classes mais baixas da população com novas oportunidades de emprego, inclusive.
Por outro lado, uma política econômica mais austera, aquela em que a opção governamental é por
política contracionista, não é de todo agradável quando se espera crescimento de renda no curto
prazo e elevação dos empregos e gastos públicos. O fato é que a opção pela política econômica dá‑se
de acordo com as circunstâncias que se apresentam ao governante ou simplesmente permeiam sua
formação e opção política.
1.1.1 Falhas de mercado
Deixando de lado questões normativas das políticas públicas bem como da presença do governo
nas economias modernas, o fato é que devemos considerar elementos racionais que fundamentam a
presença dos governos nas sociedades. Giambiagi e Além (2008) chamam a atenção para a existência de
falhas de mercado que impedem a situação de Ótimo de Pareto.
12
Saiba mais
O Ótimo de Pareto, proposição devida ao engenheiro e economista

franco‑italiano Vilfredo Frederico Damaso Pareto, versa que em
determinada situação em que se encontrem dois agentes, para que um
ganhe, necessariamente, o outro deve perder. Leia mais em:
A LEI da eficiência de Pareto. Econometrix. Fortaleza, 2012. Disponível

em: <http://www.econometrix.com.br/pdf/a‑lei‑da‑eficiencia‑de‑pareto.
pdf>. Acesso em: 7 abr. 2015.
As falhas de mercado abordadas por Giambiagi e Além (2008) são: existência de bens públicos,
existência de monopólios naturais, externalidades, mercados incompletos, falhas de informação e, por
último, mas não menos importante, a ocorrência de desemprego e inflação.
Riani (2012, p. 12‑13) sumariza da seguinte forma:
No mundo real existem quatro características principais que dificultariam,

ou até mesmo impossibilitariam a obtenção ótima através do setor privado.
Assim, o governo emerge como um elemento capaz de intervir na alocação
de recursos, que atua paralelamente ao setor privado, procurando estabelecer
a produção ótima dos bens e serviços que satisfaçam às necessidades da
sociedade. As quatro características que podem ser consideradas como falhas
de mecanismos de mercado em atender às necessidades da sociedade são:
indivisibilidade do produto; externalidades; custo de produção decrescente
e mercados imperfeitos; riscos e incertezas na oferta dos bens.
Vejamos, a partir de Giambiagi e Além (2008) e Riani (2012), a importância de cada uma das falhas
de mercado que fazem necessária a interferência do governo nos mercados.
Existência de bens públicos
Os bens públicos são aqueles cujo consumo e uso são indivisíveis ou não rivais. Significa
que o consumo do bem por parte de um indivíduo não prejudica o consumo do mesmo bem
pelos demais integrantes da sociedade. Parte‑se do princípio de que, havendo a existência do
bem público, todos se beneficiam de sua existência, independente se uns mais e outros menos.
Outra característica importante do bem público é a da não exclusão no consumo. Para poder
exemplificar, pense no caso de uma cidade em que as ruas ainda não estejam todas pavimentadas,
algumas são de terra e outras de asfalto. O governo dessa cidade decide asfaltar todas as ruas
ainda não asfaltadas. Assim, todas as pessoas que utilizam essas ruas, sejam moradoras ou não,
serão beneficiadas da atitude governamental.
13
Unidade I
As ruas estão asfaltadas e a população sendo beneficiada do investimento público, mas como custear
este investimento entre a população? Quem deverá pagar mais ou menos pelo uso das ruas asfaltadas?
Somente as pessoas que residem naquela rua? Contando a quantidade de vezes que um indivíduo e seu
automóvel utilizam a rua em um determinado período? A nós parece difícil poder ratear o custo desse
bem entre os beneficiados. Conforme Riani (2012, p. 13):
[...] os bens indivisíveis são aqueles cujos benefícios não podem ser
individualizados, tornando ineficaz o estabelecimento dos preços via sistema
de mercado [...]. A não exclusividade deve‑se ao fato de que, como esses
bens não seriam vendidos através do sistema de mercado, via preços, a eles
não se aplica o direito de propriedade.
Sobre o assunto, Riani (2012) chama a atenção para o fato de que um tipo de oferta pública como
esta – a pavimentação de uma cidade – não faz sentido em termos de investimentos privados, mas
apenas nos públicos, se se pensar na viabilidade econômica do projeto. É sabido que qualquer tipo de
investimento, seja público ou privado, almeja algum tipo de retorno. Se pensarmos nos investimentos
privados, o retorno do investimento se dá na forma de lucros que serão acumulados num primeiro
momento para depois serem reinvestidos ou alocados em alguma outra atividade também na forma de
investimentos. Quanto aos investimentos públicos, estes também são efetuados visando ao retorno no
futuro, só que não necessariamente na forma de lucros monetários que serão acumulados. O retorno
almejado é o social: a melhoria das condições sociais em suas diferentes fontes e formas.
Giambiagi e Além (2008) reforçam ser justamente o princípio da não exclusão no consumo dos bens
públicos o que torna a solução de mercado, em geral, ineficiente para garantir a produção da quantidade
adequada de bens públicos requerida pela sociedade. Assim, é por essa razão que a responsabilidade
pela provisão de bens públicos recai sobre o governo, que financia a produção desses bens por meio da
cobrança compulsória de impostos.
Observação
Você até pode pensar que a pavimentação de nosso exemplo seja

efetuada por uma empresa privada, especializada nesse tipo de serviço. Na
maior parte das vezes é assim mesmo que ocorre. Contudo, quem contrata
a empresa privada é o próprio governo e, portanto, é ele quem financia a
obra. Ou seja, o gasto é público.
Existência de monopólios naturais
O mercado de monopólio apresenta condições diametralmente opostas às da concorrência perfeita.

Nele, existe, de um lado, um único empresário dominando inteiramente a oferta e, de outro, todos
os consumidores. Não há, portanto, concorrência nem produto substituto: ou os consumidores se
submetem às condições impostas pelo vendedor ou simplesmente deixarão de consumir o bem ou
serviço. O fornecimento de energia elétrica nas cidades é um exemplo de empresa em monopólio.
14
Figura 1 – O setor de energia elétrica representa monopólio
Para existirem monopólios, deve haver barreiras que impeçam a entrada de novas firmas no mercado.
Essas barreiras podem advir de diversas formas, sendo o monopólio puro (ou natural) uma delas.
Este caso ocorre quando o mercado, por suas próprias características, exige a instalação de grandes
plantas industriais que operam normalmente com economias de escala e custos unitários bastante
baixos, possibilitando à empresa cobrar preços baixos por bem ou serviço, o que acaba praticamente
inviabilizando a entrada de novos concorrentes.
Podemos elencar ainda como barreiras:
• elevado volume de capital requerido para montar uma indústria monopolista;
• as marcas e patentes;
• o controle de matéria‑prima específica;
• as instituições.
A legislação brasileira proíbe a existência de monopólio, permitido apenas para aqueles segmentos
de mercado onde, para o perfeito funcionamento, deveria existir apenas uma empresa. São os chamados
monopólios institucionais ou estatais considerados estratégicos ou de segurança nacional, como a
energia elétrica e o petróleo.
No Brasil, com a privatização dos serviços de utilidade pública –

telecomunicações e energia elétrica −, o governo criou a Agência Nacional de
Energia Elétrica (Aneel) e a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel),
com o intuito de regular as atividades desses setores, por natureza pouco
competitivos e que prestam um serviço essencial à população. Também com
a função de regular o mercado há diversos órgãos do governo, como o Cade
e a Secretaria de Direito Econômico (REZENDE, 2012, p. 29).
15
Unidade I
Externalidades
As externalidades implicam custos e benefícios sociais diferentes dos custos e dos benefícios privados.
Enquanto os custos e benefícios privados são medidos em termos de preço – quanto custou para fabricar;
quanto custou para adquirir −, os custos e benefícios sociais são diferentes. Por qual motivo? Porque
estamos tratando de um assunto que analisa os impactos causados em um agente alheio àquele tomador
da decisão individual. Exemplifiquemos: pense em um empreendedor que monte uma casa noturna na rua
em que você reside. A legislação permite casas comerciais no local, e o empreendedor montou uma casa
noturna em que o som ao vivo seja o chamariz da freguesia. O volume e a qualidade do som podem agradar
quem frequenta o local por uma questão de diversão; entretanto, a casa pode desagradar por diversos
motivos: você não aprecia a música que ali é tocada, o volume do som incomoda ou há maior quantidade
de carros estacionados na rua, impedindo que algum parente que venha lhe visitar deixe seu automóvel
em frente ao portão de sua casa. Logo, elencamos aqui efeitos negativos causados pela nova casa noturna,
o que chamamos de externalidade negativa. Ela ocorre quando algum agente toma determinada decisão
que lhe favorece – no caso o empreendedor – e que retire o bem‑estar de outro agente – no caso, você.
Por outro lado, há as externalidades positivas. Imagine que seu vizinho de frente contrate um segurança
particular e instale uma guarita defronte à casa dele. Esse segurança cuidará da vigilância da casa de quem
o contratou, o que, por consequência, trará mais segurança aos demais moradores daquela rua, pois, caso
ele perceba algo de diferente na rua, tratará de avisar aos demais moradores do local. Vemos aqui então a
ocorrência de externalidade positiva. Para Giambiagi e Além (2008, p. 7),
[...] a existência de externalidade justifica a intervenção do Estado, que

pode ser através: a) da produção direta ou da concessão de subsídios, para
gerar externalidades positivas; b) de multas ou impostos, para desestimular
externalidades negativas e c) da regulamentação.
Leitura obrigatória
Flávio Riani, em Economia do Setor Público: Uma Abordagem

Introdutória, no capítulo 1, expande a discussão das externalidades
explicando os efeitos da produção sobre o consumo, efeitos da produção
sobre a produção bem como os efeitos externos do consumo. As análises
com gráficos que o autor efetua são bem ilustrativas.
RIANI, F. Economia do setor público: uma abordagem introdutória. 5. ed.

Rio de Janeiro: LTC, 2012. Disponível em: <http://online.minhabiblioteca.
com.br/books/978‑85‑216‑2331‑1>. Acesso em: 7 abr. 2015.
Mercados incompletos
Uma das principais características dos mercados incompletos é aquela em que o setor privado não
está totalmente à vontade quanto à oferta de um bem ou serviço. O que o faz não estar totalmente
16
à vontade? Segurança quanto ao futuro e ao retorno do investimento efetuado. É o que Riani (2012)
chama de riscos e incertezas na oferta dos bens. Diz ainda que:
A falta de conhecimento perfeito por parte dos vendedores e dos compradores

relacionado com os riscos de mercado, a falta de perfeita mobilidade dos recursos,
a incerteza quanto à maximização dos lucros por parte das firmas e a escassez
de determinados recursos produtivos, particularmente os recursos naturais, são
características do mundo real que mostram a inviabilidade do atendimento de
alguns dos pressupostos requeridos para se atingir a produção ótima de todos
os bens econômicos necessários e desejados pela sociedade (RIANI, 2012, p. 19).
Existem determinadas atividades que são indispensáveis ao desenvolvimento do país ou ao bem‑estar

da sociedade, mas que, pelas razões apresentadas, não seriam oferecidas no mercado se não houvesse
a intervenção do governo. Relativo a esse aspecto, Giambiagi a Além (2008) citam o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES – como principal órgão brasileiro de financiamento
de longo prazo para investimentos em todos os segmentos da economia. Investimentos produtivos na
agricultura, na indústria ou no comércio e para todo tamanho de empresa podem requerer elevado
volume de recursos nos investimentos iniciais e, muitas vezes, a iniciativa privada (os bancos privados)
fica receosa em efetuar os empréstimos, pois não se sabe se o tomador terá condições de honrar com
a devolução dos recursos. Dessa forma, procurando mitigar o risco de uma possível inadimplência, os
bancos privados elevam as taxas de juros de empréstimos dificultando os investimentos privados. É
nesse âmbito que o BNDES entra como empresa pública federal: oferecendo empréstimos por vezes
subsidiados pelo governo, fomentando os investimentos produtivos e ativando a economia.
Saiba mais
Conheça mais sobre o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico

e Social acessando a página no banco:
<http://www.bndes.gov.br>
A falta de conhecimento perfeito por parte dos vendedores e dos compradores relacionada com
os riscos do mercado, a falta da perfeita mobilidade dos recursos, a incerteza quanto à maximização
dos lucros por parte das firmas e a escassez de determinados recursos produtivos, particularmente os
naturais, são características do mundo real que mostram a inviabilidade do atendimento de alguns dos
pressupostos requeridos para se atingir a produção ótima de todos os bens econômicos necessários e
desejados pela sociedade. Nesse ponto reside outra falha de mercado: a falha de informação.
Falhas de informação
Nos casos de falhas de informação, a intervenção do Estado justifica‑se em razão de o mercado por
si só não fornecer dados suficientes para que os consumidores tomem suas decisões racionalmente.
17
Unidade I
Como exemplo, considere o mercado de automóveis usados. Pense na seguinte situação: você está
interessado em adquirir um automóvel usado e encontra no jornal um anúncio do automóvel que
procura. Liga para o anunciante para verificar preços, condições, quilometragem percorrida etc. Quem
dos dois agentes tem mais informações sobre o automóvel? Você ou a pessoa que pretende vendê‑lo?
Será que o vendedor lhe oferecerá todas as informações necessárias, e reais, para que você possa tomar
a decisão pela compra ou não? Caso o automóvel tenha estado imerso em alguma enchente, o vendedor
falará para você? Estamos chamando sua atenção para o fato de que, em determinados mercados, alguns
têm mais informações do que outros, o que Rezende (2012) chama de assimetria de informações.
Para esses casos, a forma de atuação do Estado pode ser mediante introdução de uma legislação que
induza a uma maior transparência e maior proteção tanto para vendedores quanto para consumidores,
por exemplo, o Código de Defesa do Consumidor − CDC.
Desemprego e inflação
O desemprego e a inflação, apesar de serem fenômenos completamente diferentes, sendo o primeiro

considerado pela Economia uma variável do mercado real e o segundo uma variável nominal proveniente
do mercado monetário, caminham conjuntamente. Comecemos, então, pela inflação.
Inflação
O que vem a ser inflação? Caracteriza‑se pelo generalizado e persistente crescimento nos níveis
de preços, ou seja, ocorre inflação num período em que um elevado volume de mercadorias tem
seu preço majorado sequencialmente, de forma que dia a dia, mês a mês, os preços subam sem que,
necessariamente, seus custos de produção também tenham apresentado elevação. Assim, quando há
inflação torna‑se necessária uma maior quantidade de moeda para adquirir as mesmas mercadorias.
Resultado: perda do poder aquisitivo da moeda, que pode, com isso, causar sérios distúrbios à economia
e à sociedade de forma geral (SILVA; LUIZ, 2010).
Em períodos de inflação elevada, a moeda deixa de desempenhar uma de suas principais funções, que é a
de preservar valor ao longo do tempo. Em período de inflação elevada, como viveu a sociedade brasileira em
boa parte dos anos 1970 e 1980, a moeda perde seu valor na medida em que é recebida! Suponha uma pessoa
que receba hoje seu salário, digamos de R$1.500,00, e que o índice de inflação no mês corrente, medido pelos
mais diversos índices disponíveis, esteja em torno de 40% ao mês. Se essa pessoa deixar a quantia guardada e
for usar tal recurso daqui a trinta dias, os R$1.500,00 representarão poder de compra de exatamente R$900,00.
Receber um valor hoje dentro de um período inflacionário e não utilizar esse recurso o mais rápido possível
faz com que haja a perda de seu valor. Em nosso exemplo hipotético, uma perda de R$600,00. Significa que os
preços das mercadorias ficaram 40% mais elevados e a quantidade de moeda disponível não será mais capaz
de adquirir a mesma quantidade de mercadoria que era adquirida anteriormente. Quem sofre? Na maior
parte das vezes, e como salienta Mankiw (2010), a população de baixa renda.
Precisamos, então, entender como é produzida a inflação, ou seja, por que existe e quais suas causas.
Basicamente, são três os tipos de inflação, sendo um deles o de demanda. Vejamos o que diz Mankiw
(2010, p. 636):
18
Vamos supor que observamos, ao longo de um determinado período de

tempo, o preço de um sorvete de casquinha aumentar de 5 cents para um
dólar. Que conclusão poderíamos tirar do fato de que as pessoas estão
dispostas a dar muito mais dinheiro em troca de um sorvete? É possível que
as pessoas estejam gostando mais de sorvete (talvez porque algum químico
tenha desenvolvido um novo e maravilhoso sabor). Mas, provavelmente, não
é esse o caso. O mais provável é que as pessoas continuem apreciando o
sorvete da mesma forma e que, com o passar do tempo, a moeda usada para
comprá‑lo tenha se tornado menos valiosa. De fato, o primeiro entendimento
sobre a inflação é de que ela tem mais a ver com o valor da moeda do que
com o valor dos bens.
Portanto, o que determina o valor da moeda é a relação entre sua demanda e sua oferta. Por exemplo,
observe como é determinado o preço do tomate nos mais variados mercados. Se há mais tomate sendo
ofertado, o preço será relativamente baixo, caso exista uma pequena quantidade disponível, seu preço
tende a ser relativamente mais elevado.
Figura 2 – Moeda e inflação
Voltando à inflação, conforme Samuelson (1979), a inflação de demanda, ou de consumo, é causada

pelo crescimento do volume de moeda disponível ao público, não necessariamente acompanhado pelo
crescimento da produção. Como para a demanda se concretizar é necessária a existência de moeda, a
inflação de demanda pode ser entendida como excesso de moeda em circulação, ou seja, quando há
expansão de liquidez. Nesse caso, os preços tendem a aumentar devido à grande quantidade de dinheiro
em circulação, influenciando o consumo por parte da população. Por sua vez, os empresários, diante de
elevado consumo e percebendo que há grande quantidade de moeda em poder do público, elevam os
preços no afã de que a venda será certa.
Ribeiro (1990) explica que uma das características da inflação de demanda é que ela ocorre em
períodos de expansão da economia, a exemplo do experimentado pelo milagre econômico brasileiro,
no qual o governo investiu fortemente na industrialização do País, elevando os níveis de produção e
superando períodos anteriores. Tais medidas diminuíram o desemprego, expandindo renda e consumo.
19
Unidade I
Outro tipo de inflação é o de oferta, explicado pelas condições de oferta de produtos, pelo
comportamento de seus custos de produção ou mesmo pela disponibilidade de fatores de produção
utilizados como bens intermediários. A inflação de oferta ocorre quando os custos de produção
aumentam, ou seja, quando se paga mais para produzir determinados bens ou ofertar determinados
serviços. Assim, pode ocorrer inflação de oferta diante de:
• diminuição da oferta de um fator de produção;
• elevação nos preços dos fatores de produção;
• elevação nos custos da produção derivado de elevação de tributação;
• elevação nos salários pagos pelas empresas, caso sejam reajustados acima da correção monetária
do período ou por convenção coletiva e sindical;
• monopolização de determinado setor, diminuindo as possibilidades de concorrência;
• demais ocorrências que representem estreita relação entre custos de produção de um bem e seu
preço.
Resumindo, para Silva e Luiz (2010, p. 116):
[...] a inflação de custos tem origem na oferta de bens e serviços. É causada

pela elevação dos custos de produção, repassados para o consumidor pelo
aumento do preço do produto. Um fator agravante é o controle do mercado
(monopólio ou oligopólio), que permite aos empresários obterem lucros
extraordinários pelo aumento dos preços dos seus produtos, pois não há
perigo de concorrência.
O outro tipo de inflação, a inercial, difere das outras, pois há tendência à perpetuidade. Significa que
a inflação de um período é automaticamente repassada para o período que se segue. De que forma? Pela
indexação, que consiste em reajustar pagamentos, ou valores futuros, pela inflação do presente. Observe
o exemplo muito bem desenvolvido por Silva e Luiz (2010, p. 116‑117):
Imaginemos que o Sr. Alberto tome emprestado R$ 100.000,00 de seu amigo,

Sr. Carlos, e prometa pagar‑lhe em dois meses. Nesse período, supondo
uma economia inflacionária com taxas mensais de 10%, teremos uma
inflação acumulada de 21% nos dois meses que correspondem ao prazo
do empréstimo. Pontualmente, no final do período, o Sr. Alberto entrega
ao amigo os R$ 100.000,00 que havia tomado emprestado. Resultado, o Sr.
Carlos foi prejudicado, pois os R$ 100.000,00 que recebeu do amigo valem
menos do que os R$ 100.000,00 que ele havia emprestado dois meses antes.
Por sua vez, o Sr. Alberto saiu ganhando, pois pagou apenas R$ 100.000,00
quando deveria ter pago, pelo menos R$ 121.000,00. [...]. Se o Sr. Alberto e o
20
Sr. Carlos tivessem combinado, na ocasião do empréstimo, que o montante

emprestado seria corrigido pela inflação, o Sr. Carlos receberia R$ 121.000,00
e não se sentiria lesado pelo favor que prestou ao amigo.
Em função disso, ou seja, para não haver distorções entre ganhadores e perdedores, os contratos de
trabalho, os de aluguel, os preços de mercadorias e os valores de outras transações são protegidas, pelo
uso da indexação, de corrosão monetária.
Uma observação a ser feita acerca da inflação inercial é que ela tende a se manter em determinado
patamar por um determinado período, depois volta a crescer e, finalmente, estabiliza‑se em um novo
nível por algum tempo. Esse processo ocorre porque as correções dos preços satisfazem os agentes por
um período, ou seja, essas correções elevam a participação dos agentes na renda.
Saiba mais
Para que você possa compreender melhor o processo inflacionário no

Brasil, sugerimos a leitura de alguns textos complementares.
Sobre o Plano Cruzado, leia: PEREIRA, L. C. Inflação inercial e Plano

Cruzado. Revista de Economia Política, v. 6, n. 3, jul./set. 1986. Disponível
em: <http://www.rep.org.br/pdf/23‑2.pdf>. Acesso em: 23 mar. 2011.
Sobre o Plano Collor, leia: PEREIRA, L. C.; NAKANO, Y. Hiperinflação

e estabilização no Brasil: o primeiro Plano Collor. Revista de Economia
Política, v. 11, n. 4 (44), out./dez. 1991. Disponível em: <http://www.rep.org.
br/pdf/44‑6.pdf>. Acesso em: 23 mar. 2011.
Sobre o Plano Real, sugerimos a leitura: PEREIRA, L. C. A economia

e a política do Plano Real. Revista de Economia Política, v. 14, n. 4 (56).
Disponível em: <http://www.rep.org.br/pdf/56‑10.pdf>. Acesso em: 23 de
mar. 2011.
Desemprego
Vamos entender por qual motivo o desemprego se apresenta como um problema na economia e
por que precisa ser objeto de análise por parte do governo. Pense que, num determinado momento,
uma empresa do ramo farmacêutico não esteja muito bem em suas finanças. A empresa é de grande
porte, tem aproximadamente duzentos e cinquenta funcionários diretos e, para ajustar sua estrutura de
custos, anuncia uma política de demissão envolvendo oitenta funcionários. Oitenta pessoas perderão
seus empregos e, dessa forma, deixarão de ter renda. Se deixarão de ter renda, como conseguirão atender
suas necessidades de consumo?
21
Unidade I
Imagine que essas oitenta pessoas sejam chefes de família e essas famílias sejam compostas por
quatro membros: pai, mãe e dois filhos. Esse chefe de família, agora desempregado, não tem mais
condições de pagar o estudo particular dos filhos, que ainda são menores de idade. Dessa forma, os filhos
passarão a depender do ensino público. A família também possuía convênio médico (seguro saúde), que
também deixará de ser pago em função da falta da renda. Caso algum membro dessa família venha a
necessitar de cuidados médicos, dependerá também do serviço público. Menos roupas serão adquiridas,
as idas ao cinema serão cortadas, assim como os refrigerantes e o sorvete no final de semana. Quem foi
afetado com a demissão feita pela indústria farmacêutica?
• os funcionários, com a perda do emprego;
• os membros da família dos funcionários que perderam o emprego;
• a escola dos filhos dos funcionários que perderam o emprego, pois deixarão de receber as
mensalidades, e poderá vir a ter dificuldades em manter sua estrutura de custos;
• a empresa que administrava o convênio médico dessa família, que pode vir a ter dificuldades em
remunerar os médicos conveniados;
• o governo, duplamente: primeiro, pela perda de arrecadação com impostos em função da queda
de consumo; segundo, pelo aumento das despesas tanto na rede pública de ensino quanto no
Sistema Único de Saúde, pois aumentarão os atendimentos;
• a empresa de exibição de filmes nos cinemas, já que algumas famílias cortarão esse tipo de lazer;
• a empresa que produz refrigerantes bem como o mercadinho da esquina que os vende;
• o sorveteiro e a indústria que produz sorvetes.
Vamos adiante. As escolas que deixarão de receber mensalidades também têm funcionários, e se o
número de alunos diminuir, o número de professores também diminuirá, bem como o de assistentes e
demais trabalhadores que, por sua vez, também perderão renda. A empresa que administra convênio
médico incorrerá no mesmo problema: mais pessoas sem renda. Nesse ponto, você já é capaz de pensar
o que acontecerá com os demais setores da economia.
Numa situação como a descrita, algo deve ser feito para que a atividade econômica volte a ser
operante e os empregos sejam retomados. É nesse contexto que a atuação do governo se faz presente.
Para Giambiagi e Além (2008, p. 8):
[...] o livre funcionamento do sistema de mercado não soluciona problemas

como a existência de altos níveis de desemprego e inflação. Nesse caso, há
espaço para a ação do Estado no sentido de implementar políticas que visem
à manutenção do funcionamento do sistema econômico o mais próximo
possível do pleno emprego e da estabilidade de preços.
22
Até aqui destacamos as razões pelas quais o governo, por meio dos diversos instrumentos de políticas
à sua disposição, surge como alternativa para a intervenção na alocação de recursos da economia a fim
de contribuir para que a sociedade alcance o maior nível de bem‑estar possível. A exposição que se
segue procura destacar as funções que poderão ser desenvolvidas pelo governo, visando corrigir ou
minimizar as falhas ocorridas no sistema de mercado e buscando atender às demandas que compõem
o conjunto de bens e serviços da sociedade. É aqui, portanto, que trataremos das finanças públicas.
Conforme Nascimento (2014, p. 79),
[...] a expressão “finanças públicas” designa os métodos, princípios e

processos financeiros por meio dos quais os governos federal, estadual
e municipal desempenham suas funções. Por intermédio do orçamento
público, os governos perseguem os objetivos de satisfazer às necessidades
sociais, de induzir a uma eficiente utilização dos recursos e de corrigir a
distribuição de renda em uma sociedade. [...]. As receitas e as despesas
do Estado podem ser utilizadas como instrumento para influenciar o
nível da produção nacional e do emprego, de forma a controlar o padrão
dos preços (controle da inflação), buscar o equilíbrio da balança de
pagamentos e para redirecionar as decisões de consumo e investimento
dos agentes privados.
1.1.2 Funções do governo
É consenso entre os autores Nascimento (2014), Giacomoni (2012), Giambiagi e Além (2008), Riani
(2012) e Matias‑Pereira (2012) que se deve a Richard Musgrave a definição do que sejam as funções do
governo. Segundo Giacomoni (2012, p. 22):
Richard Musgrave propôs uma classificação das funções econômicas do

Estado, que se tornaram clássicas no gênero. Denominadas as “funções
fiscais”, o autor as considera também como as próprias “funções do
orçamento”, principal instrumento de ação estatal na economia. São três
as funções: a) promover ajustamentos na alocação de recursos (função
alocativa); b) promover ajustamentos na distribuição de renda (função
distributiva); e c) manter a estabilidade econômica (função estabilizadora).
Vejamos então as três funções básicas, conforme anteriormente identificadas.
Função alocativa
Designa a alocação de recursos pela atividade estatal quando não houver eficiência da iniciativa
privada ou quando a natureza da atividade indicar a necessidade da presença do Estado. A intervenção
estatal na alocação de recursos justifica‑se naqueles casos que não são de interesse do setor privado. É
o processo pelo qual o governo divide os recursos para utilização no setor público e privado, oferecendo
bens públicos, semipúblicos e meritórios, como rodovias, segurança, educação, saúde aos cidadãos.
Dessa forma, está associada ao fornecimento de bens e serviços não oferecidos adequadamente pelo
23
Unidade I
sistema de mercado (NASCIMENTO, 2014). Assim, cabe ao governo decidir pelo tipo e quantidade de
bens públicos que ofertará, ou seja, a qual(is) tipo(s) de necessidade(s) atenderá(ão).
Conforme Riani (2012), para assegurar uma alocação mais eficiente dos recursos, o governo não
precisa produzir ou gerar diretamente o bem ou o serviço. Ele poderá fazê‑lo ou induzir a oferta pelo
setor privado. Nesse aspecto, existem quatro possibilidades de atuação do governo:
• alocação por parte do governo de recursos diretos para a produção e, portanto, a oferta dos bens,
de que são exemplos a defesa nacional e seus serviços de segurança pública;
• compras governamentais em que o governo adquire a produção efetuada por outras empresas
e repassa os bens à sociedade, de que são exemplos medicamentos, merenda escolar ou mesmo
campanha de vacinação;
• indução do setor privado ao aumento da produção via subsídios ou incentivos fiscais, favorecendo
a produção e provocando queda de preços de venda, beneficiando determinada população;
• empresas estatais em que o governo chama para ele a responsabilidade da produção de algum
bem ou serviço que não seja oferecido pela iniciativa privada.
Função distributiva
Nem sempre toda a riqueza que é gerada em um país é distribuída de forma igualitária entre seus
pertencentes, o que, por vezes, gera a chamada desigualdade social. Riani (2012, p. 22) esclarece que:
[...] fatores tais como oportunidade educacional, mobilidade social,

habilidade individual, mercado de trabalho, propriedades dos fatores
de produção, etc. levam, dentro de uma economia de livre mercado, a
desigualdades na apropriação da renda e da riqueza gerada pelo sistema
econômico. [...]. O mercado funcionando livremente sem a interferência do
governo não se preocupará com a concentração de renda e da riqueza uma
vez que as atividades econômicas alcancem seus objetivos, atingindo frações
segmentadas da sociedade detentoras de recursos para suas compras. Assim,
a possibilidade espontânea da desconcentração da renda torna‑se ilusória.
Diante do exposto, vê‑se que cabe ao Estado promover a melhoria na distribuição da renda por
intermédio do gasto público como principal instrumento de política pública. Tal afirmação apoia‑se
em Nascimento (2014, p. 80), para quem a “função distributiva refere‑se à distribuição, por parte do
governo, de rendas e riquezas”. Por outro lado, Rezende (2012) e Giambiagi e Além (2008) destacam
que, além dos gastos governamentais a exemplo de transferências, a tributação progressiva aliada
aos subsídios auxilia o processo de distribuição do produto. Enquanto os programas de transferência
apresentam‑se de forma direta quanto à redistribuição, a tributação progressiva oferece condições de
o governo arrecadar recursos das camadas mais abastadas da sociedade e utilizá‑los como forma de
financiamento de programas voltados para a parcela da população de mais baixa renda. Aqui, a forma de
24
redistribuição seria por melhoria dos atendimentos públicos nos sistemas de saúde ou mesmo utilizados
para financiamento da construção de moradias populares.
Giacomoni (2012, p. 25) complementa que por mais que as políticas distributivas estejam inseridas
no ambiente de correção de falhas de mercado, acabam por vezes sendo encaradas como “problemas
de política e de filosofia social”, pois cabe à sociedade avaliar o que vem a ser justiça distributiva.
Logo, a distribuição de renda é uma questão de orçamento público. Educação gratuita, capacitação
profissional e programas de desenvolvimento comunitário são também exemplos de política pública
com efeito distributivo.
Saiba mais
Conheça mais sobre os programas de distribuição de renda no Brasil e

seus efeitos na economia. Para tanto, leia o texto Políticas de Distribuição
de Renda no Brasil e o Bolsa‑ Família, escrito por André Portela Souza.
SOUZA, A. P. Políticas de distribuição de renda no Brasil e o

Bolsa‑Família. FGV − EESP. São Paulo, 1 maio 2011. Disponível em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/9995/
TD%20281%20‑%20C‑Micro%2001%20‑%20Andr%C3%A9%20Portela.
pdf?sequence=1&isAllowed=y>. Acesso em: 29 dez. 2014.
Função estabilizadora
A função estabilizadora está estreitamente ligada ao desemprego e à inflação enquanto falhas de

mercado, pois, de forma abrangente, visa assegurar um desejável nível de emprego e estabilidade nos
preços que não são totalmente controlados pelo sistema de livre mercado. Conforme Riani (2012, p. 22):
[...] quando o desemprego prevalece, o governo aumenta o nível de demanda

no mercado, elevando seus gastos ou diminuindo seus tributos, recolocando
a produção no pleno emprego. Por outro lado, se há inflação, o governo
pode reduzir a demanda de mercado, ajustando seus gastos e/ou a carga
tributária, o que contribui para a diminuição e controle de preços.
Do ponto de vista da política fiscal, o governo pode corrigir o desemprego enquanto falha de mercado
pela elevação dos gastos públicos aumentando a quantidade de dinheiro no sistema econômico, o
que incentiva a sociedade a elevar o consumo e as empresas a aumentarem seus níveis de produção.
Dessa forma, com maior produção, as empresas passam a contratar maior quantidade de pessoas, o
que expande a renda. O mesmo efeito será gerado se a opção for pelo uso da diminuição de tributação.
Entretanto, com a expansão da demanda, os preços sobem, ocasionando inflação. Assim, paralelamente,
o governo pode utilizar demais instrumentos para manter a estabilidade de preços.
25
Unidade I
Para Giacomoni (2012, p. 26):
[...] o orçamento público é um importante instrumento da política de

estabilização. No plano da despesa, o impacto das compras do governo
sobre a demanda agregada é expressivo, assim como o poder de gastos dos
funcionários públicos. No lado da receita, não só chama a atenção o volume,
em termos absolutos, dos ingressos públicos, como também a variação na
razão existente entre a receita orçamentária e a renda nacional, como
consequência das mudanças existentes nos componentes da renda.
Do que foi apresentado até o momento, é possível perceber certa relação entre as falhas de
mercado e as funções do governo. As falhas de mercado são decorrência em parte da liberdade que
os agentes econômicos detêm na sociedade e em parte pela própria existência de recursos disponíveis
nesta sociedade. Assim, na decorrência de falhas do sistema, o governo é chamado para “colocar
ordem”, vamos assim dizer. E como se dá essa ordem? Parte dela por leis, regulamentos e decretos
que cerceiam a liberdade de alguns. De outra forma, há que se preocupar com o desenvolvimento
da sociedade no sentido de conduzi‑la para a modernidade, ao progresso e, neste aspecto, a política
pública se faz presente.
Entretanto, somente é possível fazer política pública se alguns objetivos forem alcançados. De
forma genérica, a literatura até aqui utilizada salienta que todos os governos, em maior ou menor
grau, têm os mesmos objetivos, quais sejam, crescimento e desenvolvimento econômico, manutenção
do emprego e da renda, estabilidade monetário‑financeira e distribuição equitativa da renda, para
citar alguns. No entanto, para que o governo consiga atingir seus objetivos, torna‑se necessário
planejamento e visão de futuro. Trata‑se, portanto, de imaginar hoje como seria o amanhã se algumas
medidas fossem adotadas.
Neste aspecto, o planejamento governamental que se faz por política pública requer, de um lado,
recursos monetários para que se coloque em prática determinada ação e, de outro, as fontes de tais
recursos. Por exemplo, um amigo que vai casar e deseja adquirir uma casa própria. Para que conquiste
o patrimônio, algumas ações podem ser tomadas. Dentre elas, a do planejamento financeiro: daqui a
quanto tempo deseja adquirir tal patrimônio; qual seu valor; em qual localidade; qual a quantidade
de recursos monetários disponível; em que tipo de aplicação financeira esse recurso disponível está
alocado; o quanto ainda precisa acumular; se a opção é comprar à vista ou, ainda, qual a melhor forma
de financiamento caso o desejo seja por pagar parte à vista e o restante financiado; mesmo na opção
pelo financiamento, em quanto tempo e qual valor de cada prestação.
Pense numa empresa do setor de bebidas que está percebendo queda de vendas de um de seus
principais produtos: “refrigerante sabor gostoso”. Com a percepção da queda de vendas, e imaginando
que a empresa tenha efetuado uma pesquisa de mercado para verificar a real causa da queda, verificou‑se
que uma nova marca concorrente está atraindo consumidores que antes eram fiéis ao “refrigerante
sabor gostoso”. Estamos diante de um problema de vendas, portanto, um problema de falta de entrada
de recursos na empresa. Se há queda de vendas, haverá, por consequência, queda de receita.
26
Então, a empresa decide por uma campanha de marketing na tentativa de atrair novamente os
consumidores que agora foram para a empresa de “refrigerantes sabor quase gostoso”. Para a campanha
de marketing, a empresa precisará efetuar investimentos e dispor de algum recurso monetário
que já esteja na empresa ou mesmo por empréstimo. Quanto de recursos a empresa pode dedicar
para a campanha de marketing? É necessário levar em consideração que ela necessita manter seus
departamentos financeiro e de recursos humanos, manter os gastos fixos de produção e assim por
diante. Queremos chamar a atenção para o fato de que uma nova fonte de gasto deverá fazer parte do
orçamento da empresa. Por qual motivo? A empresa gastará certa quantia monetária com a campanha
de marketing esperando retorno de tal investimento. Independente de o retorno ser o esperado, o fato
é que o dinheiro saiu de algum lugar e é preciso saber qual a fonte que financiará esta saída monetária.
Portanto, planejamento financeiro e orçamento são extremamente necessários.
Agora, volte sua atenção novamente para aqueles objetivos governamentais de que falamos anteriormente.
Lembrete
Objetivos do governo: crescimento e desenvolvimento econômico,

manutenção do emprego e da renda, estabilidade monetário‑financeira e
distribuição equitativa da renda, para citar alguns.
A lista de objetivos governamentais parece pequena, mas se olhada com mais cuidado, vê‑se uma
grande infinidade de ações que precisam ser tomadas para cada um dos objetivos a serem alcançados.
Observemos o caso do Brasil, sua extensão territorial e as necessidades prementes e específicas de
cada região. Cada governo com sua política, sua ideologia, suas crenças e, por vezes, interesses, podem
privilegiar determinada sociedade instalada numa região que será a recebedora da política pública em
detrimento de outra. Entretanto, não se pode generalizar. Os governos devem adotar critérios racionais no
desenho de suas políticas públicas, privilegiando a técnica como decisão estratégica no estabelecimento
das prioridades sociais. Daí que se faz necessário o recomendado por Matias‑Pereira (2012, p. 278):
Facilitar a solução de problemas pela ação catalisadora aplicada a toda a

comunidade através de um planejamento estratégico, baseado na previsão
do que vai acontecer é um bom caminho a ser seguido pelo governo.
Ainda para Matias‑Pereira (2012, p. 278):
[...] o planejamento estratégico [é] a antítese da política, pois o mesmo

presume racionalidade, o que raramente existe no governo. A política exige
resultados rápidos, ao lugar de raciocinar e agir pensando no longo prazo,
pois são esses resultados que garantem a permanência nos cargos.
Assim, é possível perceber que o planejamento requer, antes de tudo, compromisso com atitudes
racionais que gerem os resultados positivos esperados pelos envolvidos. Vejamos mais características do
planejamento e do orçamento.
27
Unidade I
1.2 Planejamentos e orçamentos
Passaremos agora a tratar tanto do assunto planejamento quanto de orçamentos com maior
formalidade, mapeando‑os na iniciativa privada e no setor público.
1.2.1 Conceituação
Os significados da palavra “planejamento” encontrados no dicionário Houaiss são os que

se seguem:
Ato ou efeito de planejar; serviço de preparação de um trabalho, de uma

tarefa, com o estabelecimento de métodos convenientes; determinação de
um conjunto de procedimentos, de ações (por uma empresa, um órgão do
governo etc.) visando à realização de determinado projeto; planificação:
elaboração de planos governamentais, especialmente nas áreas econômicas
e sociais (PLANEJAMENTO, 2012).
Podemos admitir ser o planejamento uma importantíssima ferramenta de gestão administrativa em

qualquer ambiente para tudo aquilo que requer, obviamente, preparação, organização e estruturação.
Para que seja possível compreender a importância do planejamento, e como muitas das vezes o fazemos
sem pensar, procure descrever como é seu dia a dia. Façamos juntos!
Logo quando acordamos pela manhã, como a maioria das pessoas, já estamos envolvidos
com o planejamento, mas que, por vezes, não está escrito. É aquele tipo de planejamento das
coisas que sempre acontecem em nosso dia a dia. Volte a atenção para você. Qual a primeira
coisa que faz ao acordar? Você poderia bem responder “abrir os olhos!”, mas não é disso que
estamos tratando.
Algumas pessoas têm seus hábitos diários. Alguns, ao acordar, procuram inicialmente tomar
o banho matinal e depois separar a roupa do dia. Outros, já deixaram a roupa do dia separada
na noite anterior (planejamento). Alguns podem ainda preferir tomar café da manhã para
depois se arrumar e ir ao trabalho. Mesmo o ato de sair de casa requer planejamento. Em dia
de chuva, há opção de ir de carro ou somente de transporte urbano? A saída de casa pela
manhã tem sempre o mesmo destino: trabalho ou estudos? Faz‑se sempre o mesmo caminho?
E assim por diante.
O dia de trabalho também requer planejamento. No local de trabalho, o que fazer primeiro? Quais
são as tarefas mais importantes que devem ser efetuadas em primeiro lugar? Se as demais não forem
executadas naquele dia, isso implicará resultados negativos? Algumas pessoas gostam de deixar o dia
seguinte programado no dia anterior. Quando isso é possível, é excelente para as pessoas extremamente
organizadas que vivem com base no planejamento. Outros preferem o improviso do dia, das atividades
e não são apegados a rotinas, processos ou procedimentos.
28
Observação
O que está sendo aludido combina com as definições de planejamento

que foram apresentadas no início desta discussão? Estamos apenas
procurando trazer para a realidade algo que foi colocado com formalidade.
Outra questão importante, e que está intimamente ligada ao planejamento individual, é orçamento.
Já tratamos do orçamento como conceito e, de forma tímida, de seu planejamento racional.
Muitas vezes é possível perceber que boa quantidade de pessoas não “gasta tempo” com o aprendizado
do planejamento financeiro particular e diversos são seus motivos: não achar importante, ganhar
sempre o mesmo valor, ter sempre os mesmos gastos ou, ainda, a resposta mais ouvida: independente
de escrever tudo em um papel, sempre falta dinheiro antes da chegada do próximo recebimento. Mas
por qual motivo utilizamos aspas lá no início – “gasta tempo”? Entender o planejamento financeiro
particular não se trata de atividade na qual “se gaste tempo”, mas sim de algo de extrema importância
na vida das pessoas nos tempos modernos: a administração de seus recursos monetários. Não fosse por
esse motivo, o mercado editorial não teria investido no lançamento de títulos relacionados ao assunto
nem mesmo centros educacionais desenvolveriam cursos também ligados à área.
Leitura obrigatória
Sobre o assunto finanças pessoais, leia:
GUINDANI, R. A.; MARTINS, T. S.; CRUZ, J. A. W. Finanças pessoais.

Curitiba: Intersaberes, 2012. Disponível em: <http://unip.bv3.digitalpages.
com.br/users/publications/9788582120583/pages/‑2>. Acesso em: 7 abr.
2015. Temos certeza de que apreciará a leitura e colocará em prática o que
ali se propõe.
Saiba mais
Assista: O HOMEM que mudou o jogo. Dir. Benneth Miller. EUA: Sony
Pictures, 2011. 133 minutos.
O filme também trata de finanças com um toque de empreendedorismo.
Até o momento, colocamos a questão do planejamento do ponto de vista individual, como uma
decisão individual e para tomada de atitudes individuais. Contudo, na vida real não é sempre assim.
Nossas decisões até podem ser pessoais, mas estamos de uma forma ou de outra inseridos num convívio
29
Unidade I
social, o que requer também respeito às decisões de outras pessoas. Chamamos a atenção para o fato
de que por vezes a decisão que foi tomada por uma pessoa impacta na decisão de outra. Agora, procure
pensar quando a decisão não está diretamente relacionada com o indivíduo, mas com um conjunto de
indivíduos que estão inseridos num mesmo ambiente, um ambiente empresarial.
1.2.2 Planejamentos na iniciativa privada
De que forma uma empresa traça seu planejamento? Primeiramente temos que pensar como as empresas
são administradas do ponto de vista de suas estruturas organizacionais: mais autocráticas, mais burocráticas,
mais abertas a ouvir seus funcionários ou mais distantes deles. Temos uma miríade de empresas em diferentes
segmentos da atividade econômica e também de diferentes portes. Existem micro, pequenas, médias e grandes
empresas e suas preocupações podem ser diferentes em termos de tamanho, mas não em termos de objetivo.
Grosso modo, o objetivo de cada uma delas é um só: o lucro, mas não entraremos nessa discussão.
Em termos de planejamento, este também difere conforme o porte das empresas. Por vezes, pode
não haver planejamento específico em empresas de menor porte devido à sua estrutura organizacional
mais enxuta e, em alguns casos, menos profissionalizada. Se tratarmos das empresas com estruturas
maiores, daquelas que apresentam diferentes níveis organizacionais, teremos o Nível Estratégico – E –,
o Nível Tático – T –, e o Nível Operacional – O. Veja a figura a seguir:
Figura 3 – Níveis organizacionais
Cada nível hierárquico pensa o planejamento de forma diferente, afinal, suas responsabilidades
também são diferentes. Mesmo considerando que o funcionário inserido em cada nível organizacional
contribui para o bom desenvolvimento da organização, não se pode admitir que as conquistas de
cada nível hierárquico sejam as mesmas dos demais. Aqui utilizamos o termo “conquistas”. Poderíamos
também utilizar o termo “entregas”, pois cada nível hierárquico se preocupa com suas entregas: produto
de seu trabalho, de sua rotina, de suas responsabilidades.
Comecemos pelo nível operacional – O. Suas entregas, via de regra, acontecem pela produção. O
nível operacional é aquele também conhecido por “chão de fábrica”, onde a produção efetivamente
30
acontece. Pensando em termos de produção, suas entregas têm a visão de curto prazo. Portanto, neste
nível organizacional o planejamento acontece em termos de curto prazo: quantas peças diárias
devem ser produzidas, por exemplo. Quando o total diário de peças estiver produzido, pronto, acabou a
entrega daquele nível organizacional. Sua função é a produção. Daí inicia‑se outro processo de entrega:
o da disposição para venda e assim por diante. Queremos que você perceba que o funcionário no nível
operacional tem a produção diária no desempenho de suas funções. Seu trabalho inicia e termina num
ciclo curto, que pode ser mensurado em dias, em horas, em minutos, em peças, em lotes, ou em qualquer
outra métrica que se deseje acompanhar. Assim, e para terminar, é o nível organizacional que mais
recebe ordens, mas também planeja sua rotina.
Pense, por exemplo, em uma empresa que monte relógios de parede. Para montar cada relógio, ela
necessita do fundo que servirá de base para que os números possam ser firmados, dos ponteiros que
contarão os minutos e marcarão as horas, da moldura externa que suportará toda a base e do mecanismo
que faz o relógio funcionar alimentado por duas baterias alcalinas. Se a meta da empresa for produzir
duas mil unidades de relógio por dia, qual a quantidade necessária de todos os meios de produção?
Daí que deve haver um departamento, ou um conjunto deles, preocupados com o suprimento deste
material de trabalho. Assim, deve‑se planejar a programação da produção de forma que, em estoque,
nem faltem ponteiros nem sobrem molduras não utilizadas.
Observação
Observe que aqui, de forma bastante lúdica, estamos tratando do

gerenciamento de estoque. Material em estoque é dinheiro parado. Se o
dinheiro está lá parado, saiu de algum lugar e não está rendendo. Portanto,
é necessário planejamento.
Em muitas empresas, o tipo de planejamento descrito pode ser efetuado no nível operacional – O – e
no nível tático – T –, ou ainda entre os dois. Cada empresa administra esse tipo de atividade de forma
diferente e dizer se é efetuado em um ou outro nível organizacional seria demasiado genérico.
Quanto ao nível tático – T –, a preocupação é com o médio prazo. Estão neste nível diferentes
departamentos: finanças, comercial, vendas, pessoal, fiscal, marketing e comunicação e demais que se
possa pensar além dos exemplos oferecidos. Cada um desses departamentos tem suas preocupações,
suas responsabilidades, suas entregas. As entregas de cada um destes departamentos, de forma isolada,
mas integradas à organização como um todo, são pensar a organização em termos de crescimento e
desenvolvimento.
Lembrete
No exemplo anterior da empresa de refrigerantes sabor gostoso, qual

departamento ficou incumbido de descobrir o motivo de queda de vendas? É
disso que estamos tratando, da entrega deste departamento em específico.
31
Unidade I
O nível tático pensa a organização em termos de médio prazo, obedecendo, de certa forma, às regras
que são impostas pelo nível organizacional superior e dando ordens de comando ao nível organizacional
mais baixo. No tático estão os diretores, gerentes, alguns supervisores. O departamento de pessoal,
como exemplo, tem como preocupação recrutamento e seleção, manutenção e retenção de quadro
de funcionários bem como desenvolvimento de novos benefícios, oferecendo melhores condições de
trabalho aos funcionários. De certa forma, trabalha com a administração de todo o pessoal, tanto aquele
de fácil substituição – nível operacional – quanto aqueles dos demais níveis em que a substituição não
é tão rápida – ou não tão fácil, dependendo se as funções desempenhadas são mais específicas. Assim,
todo e qualquer planejamento que ocorre neste nível é de médio prazo.
Esse nível também se preocupa com o planejamento orçamentário. Por vezes, cada departamento
tem seu próprio orçamento, mensal ou anual, e deverá desempenhar sua função da melhor forma
possível bem empregando os recursos que lhe são destinados. O departamento de marketing tem
de desenvolver seus resultados criativos de acordo com a verba a ele destinada. Se o departamento
de recursos humanos fica responsável pela festa de confraternização de final de ano, é com a verba
destinada a esse fim que precisará agradar a todos os participantes. O departamento de finanças, apesar
de trabalhar com os recursos financeiros da empresa, também tem seus gastos: com a manutenção do
departamento – funcionários, equipamentos, materiais de escritório – que não podem se confundir com
a função do departamento que é a de gerenciar os ativos da empresa em termos monetários. Enfim, o
quanto gastar e o quanto destinar a cada departamento também requer orçamento e planejamento,
por vezes, não determinados pelos departamentos pertencentes ao nível organizacional tático – T –, e
sim pelo estratégico – E.
Exemplo de aplicação
Lembre‑se de que estamos apenas generalizando. Cada empresa com sua estrutura decide da melhor
forma possível o que anteriormente se exemplifica. Você poderia verificar na empresa em que trabalha
de que forma o assunto aqui descrito é tratado. É um excelente exercício.
É no nível estratégico – E – que estão as decisões estratégicas da empresa e que são, portanto,
de longo prazo. Aqui estão os presidentes, vice‑presidentes e chefia do maior nível organizacional
de qualquer empresa. Suas decisões têm amplitude de planejamento de longo prazo, a exemplo
de fusões e aquisições, ampliação de parque fabril, continuidade ou descontinuidade de linhas de
produção, lançamento de novos produtos, abertura de novos mercados bem como de penetração
internacional. Pode‑se dizer que são decisões mais complexas em relação aos outros dois níveis e
que têm repercussão em toda a empresa, para o progresso ou para o retrocesso, dependendo da
decisão adotada.
Praticamente todas as decisões tomadas em termos de planejamento de longo prazo trazem consigo
também decisões orçamentárias. Pense naquela empresa que produz relógios de parede. Suponha agora
que ela também tenha interesse na produção de relógios de pulso. Você até pode pensar o seguinte:
relógio é relógio. Contudo, o de parede é diferente do de pulso e não são substitutos. Quais são as
alternativas apresentadas? Pensemos em uma e em seus desdobramentos:
32
• Montar uma linha de produção na mesma fábrica, deslocando funcionários da linha de produção
dos relógios de parede para os relógios de pulso.
Essa opção parece interessante, mas requer planejamento e orçamento? Sim, certamente. Primeiro, a
questão do planejamento, pois abrir nova linha de produto é tão arriscado quanto continuar naquela já
estabelecida. Por que arriscado? Porque podem existir outras empresas no mercado e já bem consolidadas.
Daí a importância de os níveis estratégico e tático caminharem juntos em termos de estudos e decisões.
Quanto ao orçamento, logo de saída, há o custo de se fazer uma pesquisa de mercado para saber da
existência ou não de reais possibilidades de a empresa entrar noutro mercado. Do que se apresentou na
opção, outra questão que envolve planejamento: o deslocamento de funcionários da linha de produção
de relógios de parede para relógios para pulso. Pensemos:
• O processo de produção é o mesmo?
• Se não for o mesmo, quanto custa desenvolver um novo projeto ou montar nova linha de
produção?
• Os dois tipos de produto utilizam o mesmo maquinário já instalado na fábrica?
• Se não, quanto custa a mudança de equipamentos e quais são os novos fornecedores?
• Há uma queda de produção nos relógios de parede que justifique o deslocamento de funcionários
entre linhas de produtos?
• O deslocamento de funcionários entre linhas de produção requer treinamento?
• Se sim, quem deve ser treinado, quanto tempo perdurará o treinamento e a que custo?
Poderíamos aqui levantar várias hipóteses além das apresentadas. O importante é que você perceba
que partimos de apenas uma opção para a empresa fabricante de relógios e abrimos um leque de opções
em termos de decisões que poderão ser tomadas.
Observação
As indagações identificadas abrangem preocupações que estão no

âmbito de todos os níveis organizacionais em termos de planejamento ou
orçamento.
Acreditamos que você já tenha condições de raciocinar em termos da importância do planejamento

e do orçamento no ambiente empresarial de forma abrangente. Se o caso se apresenta com certa
complexidade, e veja que por vezes uma empresa trabalha apenas em um mercado específico, pense na
maior complexidade quando o assunto é tratado do ponto de vista do setor público. Passaremos agora
a tratar do planejamento no setor público.
33
Unidade I
2 PLANEJAMENTOS NO SETOR PÚBLICO
Tratar do planejamento no setor público é, antes de mais nada, pensar no longo prazo e nas ações
que o governo deve tomar para que seus objetivos estratégicos sejam atingidos. Conforme coloca Lafer
(1975, p. 7): “o planejamento nada mais é do que um modelo teórico para ação. Propõe‑se a organizar
racionalmente o sistema econômico a partir de certas hipóteses sobre a realidade”.
Tomando como inspiração o que a autora nos oferece, estabeleceremos aqui que há duas formas
de organização da atividade econômica: uma forma descentralizada, predominante nas economias
ocidentais, e uma forma centralizada, predominante mais para os casos em que impera o socialismo ou
comunismo.
Observação
Vamos explorar com maior preocupação a forma descentralizada, que é

a predominante nas economias modernas.
A forma descentralizada, também chamada de economia de mercado, reúne três elementos

principais: livre iniciativa, presença do Estado e elementos de uma economia capitalista. No caso da
livre iniciativa, nenhum agente econômico – empresas como produtoras ou vendedoras de mercadorias
ou famílias como fornecedoras de fatores de produção e consumidores de mercadorias – se preocupa
em desempenhar o papel de gerenciar o bom funcionamento do sistema de preços. Preocupa‑se em
resolver isoladamente seus próprios negócios e procura sobreviver apenas na concorrência imposta
pelos mercados, tanto na venda e compra de produtos finais como na dos fatores de produção. Trata‑se
de um jogo econômico, baseado em sinais dados por preços formados nos diversos mercados.
Trata‑se de um agir egoísta que, no conjunto, resolve inconscientemente os problemas básicos da

coletividade. Há uma espécie de mão invisível agindo sobre os mercados, e essa mão invisível opera
como coordenador das atividades econômicas e sociais. A ação conjunta dos indivíduos e empresas
permite que centenas de milhares de mercadorias sejam produzidas com um fluxo constante, mais
ou menos voluntariamente, sem uma direção central. Em termos de organização racional do sistema
econômico, a livre iniciativa ajuda a responder ao problema econômico fundamental, ou seja, resolve as
questões principais de um sistema econômico:
• O que e quanto produzir?
• Como produzir?
• Para quem produzir?
O que e quanto produzir resolve‑se pela procura dos consumidores no mercado, ou seja, são os consumidores
que dão sinais de mercado às empresas sobre o que elas precisam produzir. Portanto, o agente principal neste
processo é o consumidor, pois sua atuação determinará quais os produtos que serão produzidos.
34
A questão sobre como produzir é determinada pela concorrência entre os produtores: o emprego
do método de fabricação mais eficiente ou barato em que aquele produtor mais eficiente derrotará o
mais ineficiente. Por fim, a questão sobre para quem produzir será respondida pela oferta e demanda no
mercado de fatores de produção, ou seja, pelo montante de renda individual.
Esquematizando, tratar da organização racional do sistema econômico nada mais é do que considerar
o fluxo circular da renda.
Modelo do fluxo circular da renda e do produto
Gasto ($) (=PIB) Receitas ($) (=PIB)

Mercado de produtos
Bens e serviços Bens e serviços

comprados vendidos
Fluxo de bens e serviços

Famílias Empresas
Fluxo de dinheiro
Terra, capital, trabalho Insumos para

e empreendedorismo a produção
Mercado de fatores
de produção
Renda ($) (=PIB) Salários, aluguéis,
juros e lucros ($) (PIB)
Figura 4 – Fluxo circular da renda
A livre iniciativa opera conforme demonstrado pelo fluxo circular da renda, ou seja, as famílias
dão sinais de mercado às empresas sobre o que elas necessitam consumir, sinalizando‑lhes o que
elas devem produzir. Para tanto, as empresas também dão sinais de mercado de que é necessário
empregar fatores de produção (terra, trabalho, capital, tecnologia e capacidade empresarial) e em
quais quantidades.
Desses sinais de mercado, do que produzir e quanto empregar de fatores de produção, chega‑se à
determinação dos preços das mercadorias e à determinação dos preços dos fatores de produção. Esse é
o motivo de a livre iniciativa também ser chamada de sistema de preços como coordenador das decisões
de milhões de unidades econômicas.
35
Unidade I
Então, além de o fluxo circular da renda demonstrar os fluxos monetário e real, ele também demonstra
a existência de um mercado de bens e um mercado de fatores. Quando as empresas destinam bens e
serviços às famílias, estamos trabalhando com um mercado de bens no qual serão estabelecidos os
preços das mercadorias transacionadas bem como suas quantidades.
Quando as famílias destinam fatores de produção às empresas, estamos trabalhando com um

mercado, onde são estabelecidos os preços dos fatores bem como as quantidades de fatores utilizadas
pelas empresas.
O sistema de preços determina preços e quantidade de equilíbrio, pois os consumidores estabelecem

os preços máximos que desejam pagar pelo consumo das mercadorias e os produtores estabelecem os
preços mínimos que desejam remunerar pela utilização dos fatores de produção.
No que diz respeito à presença do Estado, dadas as imperfeições apresentadas pelo sistema de
preços da livre iniciativa, ele surge para regulamentar essas atividades.
Lembrete
A introdução do governo nesse modelo simplificado não o modifica,

pois o governo exerce funções normativas e regulatórias ao participar dos
fluxos econômicos fundamentais.
Sendo o governo um agente econômico como outro qualquer, ele se apropria de uma parte da
renda e, com ela, proporciona à sociedade o suprimento de bens e serviços de uso coletivo que, de
outra forma, não seriam disponibilizados. Para tanto, ele também emprega e remunera fatores de
produção interagindo assim com as unidades familiares. Tem ainda a função de adquirir produtos
das empresas.
Quanto aos elementos de uma economia capitalista, esse sistema caracteriza‑se por uma organização
econômica baseada na propriedade privada dos meios de produção, isto é, os bens de produção ou de
capital. Os elementos são:
• capital;
• propriedade privada dos meios de produção dada a existência do capitalista;
• divisão do trabalho por meio da especialização do trabalho e da mecanização da produção;
• moeda.
36
Saiba mais
Caso ache interessante aprofundar seus conhecimentos acerca dos

elementos de um sistema de capital, leia:
DOWBOR, L. O que é capital. São Paulo: Brasiliense, 1982.
De uma forma ou de outra, é possível perceber que vivemos em uma sociedade baseada nas trocas
que ocorrem através do mercado. Nessa sociedade, o agente busca individualmente solucionar o seu
problema econômico. Para isso, de forma racional, ele dá para a sociedade, no mercado, o que detém,
recebendo em troca, também no mercado, o que necessita e não detém. Se Adam Smith estivesse
explicando tal sociedade, diria o seguinte:
[...] não é da benevolência do açougueiro, do cervejeiro ou do padeiro que

esperamos nosso jantar, mas da consideração que eles têm pelo seu próprio
interesse. Dirigimo‑nos não à sua humanidade, mas à sua autoestima, e
nunca lhes falamos das nossas próprias necessidades, mas das vantagens
que advirão para eles (SMITH, 1983, p. 50).
Portanto, nessa sociedade, de forma anárquica – afinal, cada agente cuida de si –, emergiria o
bem‑estar coletivo. Uma vez que cada um cuida de si, vemos que a competição é um fator inerente e
determinante numa economia de mercado: todos os agentes se movimentam pelo interesse próprio
fazendo escolhas racionais no intuito de obter mais poder de mercado que os demais agentes e, com
isso, minimizando as suas restrições na busca da maximização do seu benefício individual. Assim, na
economia de mercado, vemos que a relação de troca das mercadorias é peça‑chave na solução do
problema econômico, individual e coletivo.
Nas economias modernas, por uma questão de eficiência e necessidade, as trocas são intermediadas pela
moeda. Por exemplo, no mercado não trocamos trabalho por roupas. De fato, primeiro vendemos trabalho
no mercado e, com o dinheiro apurado nessa venda, compramos no mercado as roupas que desejávamos.
Portanto, na economia de mercado em que vivemos, as trocas, de fato, ocorrem, não mercadoria por
mercadoria, mas sim mercadoria por dinheiro (vendas) e dinheiro por mercadoria (compras).
De forma nítida, estamos tratando de trocas: empresas produzindo mercadorias para consumo da
sociedade em troca de recursos, no caso monetário, para ser aplicado novamente na produção de mais
mercadorias, e assim em diante. São pessoas trabalhando para empresas que, em troca de sua força de
trabalho, recebem salário na forma de dinheiro para destinar ao consumo de mais mercadorias.
Para Jorge e Moreira (1990, p. 27):
[...] qualquer que seja a forma de organização da atividade econômica de

uma comunidade, [...] os seus objetivos são muito semelhantes: busca‑se
37
Unidade I
otimizar a satisfação do indivíduo, de um lado e, de outro, maximizar a

eficiência produtiva.
Ademais, em um sistema de livre iniciativa empresarial,
[...] impera a propriedade privada dos bens de produção ao lado das decisões
sobre o que e quanto produzir fundamentadas no mercado e nos preços. As
atividades econômicas são, portanto, dirigidas e controladas unicamente
por empresas privadas, que competem entre si. Daí a alcunha de “economia
de mercado”, porque o mercado é o habitat natural das empresas (JORGE;
MOREIRA, 1990, p. 29).
Quanto à segunda forma de organização da atividade econômica, ou seja, a forma centralizada, quem
responde ao problema econômico fundamental é um órgão planejador central. Para Lafer (1975), neste
tipo de organização, a alocação de recursos é efetuada em termos quantitativos de forma independente
da economia de mercado. Apenas para dar um exemplo: desde a revolução que destituiu Batista e levou
Fidel Castro ao poder cubano, é o governo quem decide o que cada um deve produzir e o que cada
agente deve consumir. O princípio que norteia essas decisões é o do princípio socialista, que prevê que
cada um deve contribuir/consumir de acordo com sua capacidade e de acordo com seu trabalho. Do
ponto de vista prático, as vendas são realizadas através de libretas, criadas em 1962, e que representam
o conjunto de mercadorias que podem ser consumidas por cada pessoa.
A quantidade e tipos de produtos foram os seguintes: em todo o território

nacional, 2 libras de gordura comestível, óleo ou banha de porco ao mês; 6
libras de arroz por pessoa ao mês; 13 libras e meia de feijões de qualquer tipo,
grão‑de‑bico, ervilhas ou lentilhas por pessoa nos nove meses seguintes. Na
cidade de Havana, [...] uma barra de sabão por pessoa ao mês; um pacote
médio de detergente por pessoa ao mês; um sabonete por pessoa ao mês;
um tubo grande de creme dental para cada duas pessoas ao mês. Na cidade
de Havana, três quartos de libra de carne de gado por pessoa por semana; 2
libras de frango por pessoa ao mês; meia libra de peixe de escama, limpo e
em posta, por pessoa ao mês; cinco ovos por pessoa ao mês; um litro de leite
diário para cada criança de menos de sete anos e um litro diário para cada
5 pessoas maiores de 7 anos (PIÑEDA, 2001 apud CARCANHOLO; NAKATANI,
2001, p. 142).
A pergunta a ser respondida, agora, é: qual o tipo de sistema da maior parte das economias nos dias
de hoje? Dizemos que elas são economias mistas e que combinam características das economias de
mercado e das economias centralizadas. Para Hubbard e O’Brien (2009, p. 66):
[...] uma economia mista ainda é primordialmente uma economia de mercado

com a maioria das decisões econômicas sendo resultantes da interação entre
compradores e vendedores em mercados, mas em uma economia mista, o
governo desepenha um papel significativo na alocação dos recursos.
38
Para Lafer (1975, p. 12), nas economias capitalistas, a necessidade de planejamento relaciona‑se
com objetivos econômicos e sociais derivados das falhas de mercado que impedem o Ótimo de Pareto.
Diante de crises cíclicas do capitalismo, cada uma delas mais profundas do que as anteriores em termos
de impacto no mundo do emprego e crescimento econômico, a adoção de modelos racionais de política
econômica poderiam permitir a alocação ótima de recursos. Não há que se pensar que o planejamento
governamental sirva para substituir a economia de mercado, mas apenas para corrigir suas imperfeições,
“aproximando a alocação de recursos correspondente a um ótimo pareteano e aumentando a eficiência
dinâmica do sistema, ou seja, promovendo o desenvolvimento econômico” (LAFER, 1975, p. 16).
Ainda, em economias capitalistas, o planejamento dá‑se em diferentes níveis de elaboração,

abrangendo parte ou a totalidade da população de um país, sendo este último, de caráter mais geral, o
mais importante para efeito deste estudo.
Observação
Observe que quando tratamos o assunto do ponto de vista do setor

privado, a abordagem também foi por diferentes níveis hierárquicos.
Tomado pelo nível estratégico, a abordagem pode ser por planejamento
parcial ou geral, da mesma forma que com o governo: parcial = setores
(departamentos); geral = toda a sociedade (os envolvidos).
O planejamento global visa ao crescimento e desenvolvimento econômico a ser conquistado via

equilíbrio entre a oferta e a demanda de bens em todos os setores da economia, indistintamente (LAFER,
1975). Afinal, seus objetivos estão no ampliado da sociedade. Um país que esteja experimentando pela
primeira vez a estratégia de planejamento não se dedica especificamente a entender pormenorizadamente
as condições econômicas de setores isolados, mas, na maioria das vezes, começa com um amplo programa de
investimentos públicos nas áreas de transportes, energia, educação e saúde que vai além de seu orçamento.
Aqui, o maior destaque é para as áreas que receberão investimentos em detrimento à importância de seu
orçamento. Motivo: criação da demanda derivada e de mercados correlacionados aos setores privilegiados.
Vamos explicar melhor o que acabamos de afirmar. Pense num governo disposto a ampliar e melhorar
o atendimento de saúde para sua população. Bem sabemos que o atendimento em saúde dá‑se em
hospitais, ambulatórios, postos de atendimento à saúde e demais formas, até em ambulâncias. Para esse
governo melhorar o sistema de saúde para sua população, ele precisará:
• construir hospitais, ambulatórios, postos de atendimento;
• contratar médicos, enfermeiros, atendentes e preencher vagas para todas as demais atividades
que são exercidas no local;
• adquirir os equipamentos necessários para que o hospital tenha condições de funcionar, a

exemplo de macas, estetoscópios, aparelhos de raio‑x e tantos outros que sua mente puder
lembrar neste momento;
39
Unidade I
• fornecer materiais de uso diário, como medicamentos, esparadrapos, gases, seringas, gesso e tudo
o mais que médicos e enfermeiros necessitam para bem poder exercer sua profissão quando
necessário;
• comprar ambulâncias.
Vamos adiante para entender a demanda derivada. Para a construção do hospital, há a necessidade
de um espaço territorial. Digamos que seja de domínio do próprio Estado e que não haja necessidade
de adquirir de pessoa física. Mesmo assim, há demanda derivada e desenvolvimento de novos negócios.
Para a construção física do hospital, há necessidade de o governo adquirir materiais de construção
civil de alguma empresa que fornecerá tijolos, blocos, cimento, areia, pedras de construção. Alguma
empresa receberá por esta venda e, da mesma forma, alguma pessoa receberá salário pelo trabalho ali
desempenhado. Mentalmente, neste momento, nosso hospital já está montado. Médicos e enfermeiros
trabalhando e recebendo seus salários e consumindo aquilo que desejam nos diferentes mercados:
roupas, alimentos, eletroeletrônicos, educação para os filhos etc. Indústrias farmacêuticas produziram e
venderam medicamentos, seus funcionários também recebem salários e adquirem tudo o que desejam
em diferentes mercados: roupas, alimentos, eletroeletrônicos, educação para os filhos etc. A indústria
automobilística aumentou a produção de um tipo de veículo atendendo à nova demanda do hospital
e o motorista da ambulância está até pensando em fazer uma reforma em sua casa, adquirindo
novos produtos oferecidos pelo mercado da construção civil, além de adquirir mais roupas, alimentos,
eletroeletrônicos, educação para os filhos etc.
Observação
Observou como a simples iniciativa do governo de investir numa área

específica, como a saúde, causa um efeito positivo em toda a sociedade?
É isso que chamamos de demanda derivada, efeito cascata ou, se preferir,
efeito dominó: uma cadeia de produção puxa a outra.
Para Lafer (1975, p. 17):
[...] a técnica do planejamento, em suas linhas gerais, consiste em [...] a) dar

coerência aos objetivos; b) prever o crescimento da demanda caso esses
objetivos sejam atingidos; c) assegurar o crescimento da produção em níveis
compatíveis com a demanda, usando os recursos para a máxima eficiência;
d) assegurar o crescimento da oferta de fatores de produção.
O exemplo do hospital para a melhoria do setor de saúde cabe muito bem com a colocação de Lafer.
Vamos entender o motivo. Ela diz que:
• Deve haver “coerência aos objetivos”: ora, a melhoria do sistema de saúde e a construção de um
hospital é bastante coerente em termos de planejamento governamental. Afinal, o governo está
cuidando da saúde de sua população, que terá maiores condições de produzir para o próprio país.
40
• “Prever o crescimento da demanda”: se o atendimento na saúde pública for coerente e

satisfatório, a população tende a procurá‑la mais vezes, podendo deixar de lado a saúde privada,
se for o caso.
• “Assegurar o crescimento da produção em níveis compatíveis com a demanda, usando os

recursos para a máxima eficiência”: com o desenvolvimento das sociedades modernas bem
como com o avanço da medicina, novos cuidados com a saúde – e novas doenças – vão
surgindo de forma que o crescimento de especialidades para atendimento às novas demandas
é um fato.
• “Assegurar o crescimento da oferta de fatores de produção”: significa que sempre haverá

investimentos no setor, tanto em termos de manutenção quanto em termos de modernização
para que sua função seja permanentemente exercida.
Do que vimos até o momento, é possível dizer que o planejamento consiste em apontar o
caminho mais racional do desenvolvimento, considerando as características da economia que se está
analisando. Mesmo reconhecendo tal fato, Lafer (1975, p. 21) destaca que “o problema que se coloca
é saber se o governo dispõe de instrumentos suficientes para alocar os recursos de acordo com a
orientação do plano”.
Neste sentido, os instrumentos de que o governo dispõe são muitos. Pode, via tributação, induzir
investimentos privados. Suponha que a opção daquela empresa de produção de relógios seja pela
construção de outra fábrica, uma filial, numa outra localidade, como outra cidade. A prefeitura dessa
cidade pode ceder alguns tipos de benefícios fiscais para que o investimento seja viabilizado. De forma
não tão direta como a anteriormente identificada, o governo pode ainda induzir via políticas cambial e
monetária novos investimentos, mas que ficaria na decisão do empresário da iniciativa privada. Quanto
aos investimentos públicos,
[...] o governo tem controle, sendo necessário porém haver coordenação entre
os orçamentos públicos, os órgãos executivos e o organismo encarregado do
planejamento. A organização administrativa, portanto, é fundamental para
a execução das metas do plano (LAFER, 1975, p. 21).
Matias‑Pereira (2012) complementa que o planejamento deve ser visto como um conjunto de
ações interligadas e que se complementam entre diferentes instâncias governamentais para que seu
real objetivo seja conquistado. São atividades contínuas e que se apresentam por ciclos que envolvem
estudos, decisões tanto táticas quanto estratégicas na formulação de planos e programas bem como
acompanhamento e controle de sua execução. A figura a seguir, apresenta o planejamento como
processo.
41
Unidade I
Estratégias da Objetivos da
organização organização
governamental governamental
Estudos
Decisões estratégicas
e táticas F
E
Formulação de plano E
e programas
D
B
Alocação de
recursos A
C
Acompanhamento
K
Controle da
execução
Avaliação
Figura 5 − Planejamento como processo
Pela concepção de planejamento como processo sistemático, vê‑se claramente que ele atende às
questões de gestão e àquelas ligadas à área de administração. O ponto de partida são os objetivos e as
estratégias organizacionais seguidas por fases que podem ser chamadas de planejamento, execução,
controle e avaliação em um processo que se retroalimenta. Matias‑Pereira (2012, p. 282, grifo nosso),
complementa:
O planejamento [...] é um processo dinâmico de racionalização coordenada

das opções, permitindo prever e avaliar cursos de ação alternativos e futuros,
com vistas à tomada de decisões mais adequadas e racionais. A execução
consiste em fazer com que as tarefas sejam realizadas de acordo com o plano,
isto é, organizar e distribuir tarefas e delegar autoridade para a execução.
O controle é o conjunto de ações para que as pessoas se comportem da
forma determinada pelo plano, para isso, comparando‑se o previsto com o
realizado, verificando‑se os desvios e tomando‑se as providências corretivas.
42
E constituindo‑se de certa forma um controle, podemos considerar,

finalmente, a avaliação de resultados, após o que inicia‑se novo ciclo.
Então, quais são as formas de se implementar um planejamento? Matias‑Pereira (2012) diz que
pode‑se optar pela via:
• democrática, quando a intenção governamental é oferecer condições para a participação do

setor privado ou então se o setor privado tomar as iniciativas de alguma forma induzidas pelo
governo;
• totalitária, quando o agente governamental tem por intenção controlar as ações dos diversos
setores econômicos; e
• mista, em que há intervenção e ação direta em setores específicos.
A partir do momento em que se reconhece o planejamento como um processo, é possível

perceber que ele vai além de um simples plano ou projeto, que é utilizado como guia para que
os objetivos finais sejam conquistados com mais efetividade. Assim, o planejamento econômico
apresenta‑se como um processo de elaboração, execução e controle de um plano maior, qual seja,
o de desenvolvimento, “a partir do qual se fixam objetivos gerais e metas específicas, assim como a
ordenação do elenco de decisões e providências indispensáveis para a consecução desses objetivos”
(MATIAS‑PEREIRA, 2012, p. 280).
A história mostra que diante de falhas de mercado e na tentativa de atender às demandas da

sociedade por bens públicos, a intervenção do Estado na economia se fez crescente notadamente em
países não desenvolvidos. Nesse quadro, é possível perceber que o planejamento econômico é utilizado
como instrumento tanto de administração pública quanto privada no uso de recursos escassos a fim
de atender ao que se demanda. Matias‑Pereira (2012) sustenta que o planejamento econômico tem os
principais objetivos:
• aumentar a renda nacional;
• aumentar o emprego;
• melhorar a posição do balanço de pagamentos;
• diminuir os desníveis regionais;
• melhorar a distribuição da renda;
• aumentar a produtividade do setor agrícola;
• manter uma taxa adequada de crescimento real da renda nacional;
43
Unidade I
• promover a ocupação territorial, a integração nacional e a exploração dos recursos naturais;
• atingir níveis adequados de segurança e bem‑estar social.
Lembrete
Se você perceber, os objetivos que aqui foram declarados combinam

com os objetivos principais de qualquer governo que apresentamos no
início desta discussão.
Resumo
Finalizando esta unidade, é possível resgatar um pouco do que a você foi

apresentado. Iniciamos a apresentação tratando da questão do orçamento
como peça particular, no estrito sentido da palavra: primeiramente
particular, pois pensamos juntos em um orçamento individual, naquele
em que anotamos nossos gastos e nossos ganhos no sentido de efetuar
seu acompanhamento. Depois, analisamos o sentido do orçamento no
ambiente de riqueza administrada, tanto pela iniciativa privada quanto pelo
setor público. Foi possível perceber o planejamento como importantíssima
ferramenta de gestão administrativa em qualquer ambiente, desde que
sejam consideradas a preparação, organização e estruturação daquilo que
se almeja alcançar em termos de objetivos de longo prazo.
Abordamos ainda as falhas de mercado que requerem, de uma forma

ou outra, a presença do Estado na economia, que se faz ora por intervenção
legislativa, ora por intervenção por política econômica, no exercício de suas
funções que foram destacadas ao longo do texto.
Tendo em mente que o planejamento apresenta‑se como instrumento

básico para a consecução do bem‑estar de toda uma sociedade, interessante
seria entender como tal processo se desenvolveu no Brasil. É o que você
encontrará no progresso da leitura deste livro‑texto.
Exercícios
Questão 1. Uma falha de mercado ocorre quando os mecanismos de mercado, não regulados pelo
Estado e deixados livremente ao seu próprio funcionamento, originam resultados econômicos não
eficientes ou indesejáveis do ponto de vista social. No que se refere às falhas de mercado, assinale a
alternativa incorreta:
44
A) A existência de externalidades constitui uma das possíveis falhas. Externalidades são custos (ou
benefícios) não considerados pelos agentes no momento de avaliação das ações econômicas.
B) A corrupção também é uma falha de mercado, na medida em que a teoria econômica pressupõe
a livre-iniciativa e padrões éticos mínimos aos agentes.
C) Os bens públicos são um tipo de falha de mercado devido a suas características de nem serem
rivais nem excludentes, ou seja, o fato de alguém se utilizar não exclui o direito de que outro
também o use.
D) As falhas de informação são outra categoria de falhas de mercado, que não podem ser eliminadas,
uma vez que é literalmente impossível disseminar e propagar as informações para todos os agentes
do mercado.
E) Pode-se apontar o fenômeno dos mercados incompletos como uma falha de mercado, já que
nesses segmentos a ação privada não supriria a demanda existente devido à falta de incentivos
para atuação econômica.
Resposta correta: alternativa B.
Análise das alternativas
A) Alternativa correta.
Justificativa: entende-se por externalidades ações que são tomadas pelo agente individual, que são
pensadas em seu bem-estar e que, em função disso, podem melhorar ou piorar a situação de outros
agentes. Quando melhora, a externalidade será positiva. Quando piora, negativa. Assim, as externalidades
são falhas de mercado.
B) Alternativa incorreta.
Justificativa: corrupção é uma falha de governo e não falha de mercado.
C) Alternativa correta.
Justificativa: a existência de bens públicos, com todas as suas características, produzem falhas de
mercado, principalmente por suas condições de oferta e de demanda.
D) Alternativa correta.
Justificativa: assimetria de informação também se apresenta como falha de mercado no sentido

de que agentes econômicos possuem diferentes informações durante uma mesma transação; assim,
podem ser beneficiados ou prejudicados.
45
Unidade I
E) Alternativa correta.
Justificativa: Mercados incompletos também se apresentam como falha de mercado na medida em

que a oferta privada necessita complementar a oferta pública que, por vezes, não atende na plenitude
as demandas sociais.
Questão 2. Sobre os principais objetivos da política fiscal e das funções do governo, leia as
afirmativas abaixo:
I – A função alocativa apresenta como elementos a produção e a provisão de bens e serviços para
atender as necessidades da sociedade.
II – A função distributiva pode ser caracterizada como transferências de renda, que são exemplos
pagamentos de aposentadorias e pensões.
III – A função estabilizadora tem como objetivo manter o nível de atividade econômica, em que
podemos destacar como um dos seus movimentos a redução de gastos públicos quando há uma queda
no PIB.
É correto o que se afirma em:
A) III, apenas.
B) II, apenas.
C) I, apenas
D) I e II, apenas.
E) I, II e III.
Resolução desta questão na plataforma.
46

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Finanças e

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

M296f Manzalli, Maurício Felippe.

Finanças e orçamentos públicos. / Maurício Felippe Manzalli. –

136 p., il.

Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e

1. Finanças. 2. Orçamentos públicos. 3. Setor público. I. Título.

Prof. Fábio Romeu de Carvalho

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Unip Interativa – EaD

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Material Didático – EaD

• Textos explicativos que elucidam a matéria.

• Resumos do conteúdo estudado.

• Os Lembretes – anotações pontuais que remetem a alguma informação já conhecida –, e as

Inicialmente, abordaremos conceitos de finanças, planejamentos e orçamentos, mapeando o

Em seguida avançaremos para a discussão no planejamento no Brasil a partir de uma perspectiva

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Imprescindível à formação da riqueza é o orçamento. De maneira bem simples, podemos entender

[...] cálculo da receita a ser arrecadada em um exercício financeiro e das

[...] o governo deveria assumir um papel ativo de complementar os

A política fiscal compreende ações do governo relacionadas ao seu

• Receitas provenientes da produção e circulação de mercadorias. São exemplos o imposto

• Receitas provenientes da geração e apropriação da renda a exemplo do imposto de renda – IR.

• Receitas provenientes da propriedade, da acumulação de capital e das relações

• máquina do governo, a exemplo de manutenção dos serviços básicos e administrativos;

• investimentos, dentre eles a construção de escolas, hospitais e rodovias;

• transferência de renda representados pelos programas que visam a auxiliar monetariamente a

• redução na credibilidade externa devido descontrole orçamentário;

• redução dos investimentos empresariais, pois o governo assume a liderança de aumentar a

• redução do desemprego por ativar a atividade econômica.

E no caso de uma política fiscal contracionista? As consequências, dentre outras, serão:

• equilíbrio nas contas do governo ou o que podemos chamar de superavit orçamentário;

• aumento da credibilidade no exterior devido austeridade;

• diminuição das transferências governamentais com relação à sociedade.

1.1 Tópicos importantes de finanças públicas

1.1.1 Falhas de mercado

O Ótimo de Pareto, proposição devida ao engenheiro e economista

A LEI da eficiência de Pareto. Econometrix. Fortaleza, 2012. Disponível

Riani (2012, p. 12‑13) sumariza da seguinte forma:

No mundo real existem quatro características principais que dificultariam,

Existência de bens públicos

Você até pode pensar que a pavimentação de nosso exemplo seja

Existência de monopólios naturais

O mercado de monopólio apresenta condições diametralmente opostas às da concorrência perfeita.

Figura 1 – O setor de energia elétrica representa monopólio

Podemos elencar ainda como barreiras:

• elevado volume de capital requerido para montar uma indústria monopolista;

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No Brasil, com a privatização dos serviços de utilidade pública –

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