PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL N.

º 45, DE 2019
(Do Sr. Baleia Rossi e outros)

Altera o Sistema Tributário Nacio-

nal e dá outras providências.

As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal,

nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguin-
te Emenda ao texto constitucional:

“Art. 1o A Constituição Federal passa a vigorar com os seguintes

artigos alterados ou acrescidos:

‘Art. 105. ..................................................................

..................................................................................

III - ............................................................................

..................................................................................

d) contrariar ou negar vigência à lei complementar

que disciplina o imposto sobre bens e serviços a que se refere o
art. 152-A, ou lhe der interpretação divergente da que lhes haja
atribuído outro tribunal.

......................................................................’ (NR)

‘Art. 109. ....................................................................

.....................................................................................

I - as causas em que a União, entidade autárquica,

empresa pública federal ou o comitê gestor nacional do imposto
sobre bens e serviços a que se refere o art. 152-A forem interes-
sados na condição de autores, réus, assistentes ou oponentes,
 2

exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à

Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;

......................................................................’ (NR)

‘Art. 146. .....................................................................

.....................................................................................

III - .............................................................................

...................................................................................

d) definição de tratamento diferenciado e favorecido

para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, in-
clusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto
previsto no art. 152-A, 155, II, das contribuições sociais previstas
no art. 195, I, e §§ 12 e 13 e da contribuição a que se refere o art.
239.

§1º ..................................................... (renumerado)

....................................................................................

V- o contribuinte poderá optar pelo pagamento do

imposto sobre bens e serviços a que se refere o art. 152-A, hipó-
tese em que a parcela a ele relativa não será cobrada pelo regime
unificado de que trata este parágrafo.

§2º Na hipótese de o recolhimento do imposto sobre

bens e serviços a que se refere o art. 152-A ser feito de forma
conjunta por meio do regime unificado de que trata o § 1º deste
artigo não será permitida a apropriação e a transferência de crédi-
tos.’ (NR)

‘Art. 152-A. Lei complementar instituirá imposto so-

bre bens e serviços, que será uniforme em todo o território nacio-
nal, cabendo à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Mu-
nicípios exercer sua competência exclusivamente por meio da al-
teração de suas alíquotas.
 3

§1o. O imposto sobre bens e serviços:

I – incidirá também sobre:

a) os intangíveis;

b) a cessão e o licenciamento de direitos;

c) a locação de bens;

d) as importações de bens, tangíveis e intangíveis,

serviços e direitos;

II – será regulado exclusivamente pela lei comple-

mentar referida no caput deste artigo;

III – será não-cumulativo, compensando-se o impos-

to devido em cada operação com aquele incidente nas etapas an-
teriores;

IV –não será objeto de concessão de isenções, in-

centivos ou benefícios tributários ou financeiros, inclusive de re-
dução de base de cálculo ou de crédito presumido ou outorgado,
ou sob qualquer outra forma que resulte, direta ou indiretamente,
em carga tributária menor que a decorrente da aplicação das alí-
quotas nominais;

V – não incidirá sobre as exportações, assegurada a

manutenção dos créditos; e

VI – terá alíquota uniforme para todos os bens, tan-

gíveis e intangíveis, serviços e direitos, podendo variar entre Es-
tados, Distrito Federal e Municípios.

§ 2º A alíquota do imposto aplicável a cada operação

será formada pela soma das alíquotas fixadas pela União, pelos
Estados ou Distrito Federal e pelos Municípios, observado o se-
guinte:

I – a competência para alteração da alíquota pela

União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios se-
rá exercida por lei do respectivo ente;
 4

II – na ausência de disposição específica na lei fede-

ral, estadual, distrital ou municipal, a alíquota do imposto será a
alíquota de referência, fixada nos termos do art. 119 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias.

§ 3º Nas operações interestaduais e intermunicipais:

I – incidirá a alíquota do Estado ou Distrito Federal e

do Município de destino;

II – o imposto pertencerá ao Estado ou Distrito Fede-

ral e ao Município de destino.

§ 4º Os débitos e créditos serão escriturados por es-

tabelecimento e o imposto será apurado e pago de forma centrali-
zada.

§ 5º A receita do imposto sobre bens e serviços será

distribuída entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Mu-
nicípios proporcionalmente ao saldo líquido entre débitos e crédi-
tos do imposto atribuível a cada ente, nos termos da lei comple-
mentar referida no caput.

§ 6º A lei complementar referida no caput criará o

comitê gestor nacional do imposto sobre bens e serviços, integra-
do por representantes da União, dos Estados e do Distrito Federal
e dos Municípios, a quem caberá:

I – editar o regulamento do imposto, o qual será uni-

forme em todo o território nacional;

II – gerir a arrecadação centralizada do imposto;

III – estabelecer os critérios para a atuação coorde-

nada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
na fiscalização do imposto;

IV – operacionalizar a distribuição da receita do im-

posto, nos termos estabelecidos no parágrafo 5º deste artigo;
 5

V – representar, judicial e extrajudicialmente, a Uni-

ão, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas matérias re-
lativas ao imposto sobre bens e serviços.

§ 7º A representação judicial e extrajudicial do comi-

tê gestor será exercida de forma coordenada pelos procuradores
da Fazenda Nacional, dos Estados e dos Municípios.

§ 8º Cabe à lei complementar disciplinar o processo

administrativo do imposto sobre bens e serviços, que será unifor-
me em todo o território nacional.

§ 9º Excetua-se do disposto no inciso IV do § 1º a

devolução parcial, através de mecanismos de transferência de
renda, do imposto recolhido pelos contribuintes de baixa renda,
nos termos da lei complementar referida no caput.’

‘Art. 154. ....................................................................

...................................................................................

III – impostos seletivos, com finalidade extrafiscal,

destinados a desestimular o consumo de determinados bens, ser-
viços ou direitos.’ (NR)

‘Art. 159-A. A alíquota do imposto sobre bens e ser-

viços fixada pela União será formada pela soma das alíquotas
singulares vinculadas às seguintes destinações:

I – seguridade social;

II – financiamento do programa do seguro-

desemprego e do abono de que trata o § 3º do art. 239;

III – financiamento de programas de desenvolvimen-

to econômico, nos termos do § 1º do art. 239;

IV – Fundo de Participação dos Estados;

V – Fundo de Participação dos Municípios;

 6

VI – programas de financiamento ao setor produtivo

das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, nos termos do art.
159, I, “c”;

VII – transferência aos Estados e ao Distrito Federal,

proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de pro-
dutos industrializados;

VIII – manutenção e desenvolvimento do ensino;

IX – ações e serviços públicos de saúde;

X – recursos não vinculados, sendo a alíquota singu-

lar associada a esta destinação correspondente à diferença entre
a alíquota federal do imposto e as alíquotas singulares a que se
referem os incisos I a IX deste artigo.’

‘Art. 159-B. A alíquota do imposto sobre bens e ser-

viços fixada pelos Estados e pelo Distrito Federal será formada
pela soma das alíquotas singulares vinculadas às seguintes desti-
nações:

I – manutenção e desenvolvimento do ensino;

II – ações e serviços públicos de saúde;

III – transferência aos municípios de cada Estado;

IV – outras destinações previstas na Constituição do

Estado ou do Distrito Federal;

V – recursos não vinculados, sendo a alíquota singu-

lar associada a esta destinação correspondente à diferença entre
a alíquota estadual ou distrital do imposto e as alíquotas singula-
res a que se referem os incisos I a IV deste artigo.’

‘Art. 159-C. A alíquota do imposto sobre bens e ser-

viços fixada pelos Municípios será formada pela soma das alíquo-
tas singulares vinculadas às seguintes destinações:

I – manutenção e desenvolvimento do ensino;

 7

II – ações e serviços públicos de saúde;

III – outras destinações previstas na lei orgânica do

Município;

IV – recursos não vinculados, sendo a alíquota sin-

gular associada a esta destinação correspondente à diferença en-
tre a alíquota municipal do imposto e as alíquotas singulares a
que se referem os incisos I a III deste artigo.’

‘Art. 159-D. A receita do imposto sobre bens e servi-

ços arrecadada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e
pelos Municípios será distribuída entre as destinações de que tra-
tam os arts. 159-A, 159-B e 159-C, na proporção da participação
de cada alíquota singular na alíquota total.’

‘Art. 159-E. Na ausência de disposição específica na

legislação federal, estadual, distrital ou municipal, as alíquotas
singulares de que tratam os arts. 159-A, 159-B e 159-C corres-
ponderão:

I – no caso das alíquotas singulares de que tratam

os incisos I a IX do art. 159-A, às alíquotas singulares de referên-
cia apuradas nos termos do § 1º do art. 119 do Ato das Disposi-
ções Constitucionais Transitórias;

II – no caso das alíquotas singulares de que tratam

os incisos I a III do art. 159-B, às alíquotas singulares de referên-
cia apuradas nos termos do § 2º do art. 119 do Ato das Disposi-
ções Constitucionais Transitórias;

III – no caso das alíquotas singulares de que tratam

os incisos I e II do art. 159-C, às alíquotas singulares de referên-
cia apuradas nos termos do § 3º do art. 119 do Ato das Disposi-
ções Constitucionais Transitórias.
 8

Parágrafo único. As alíquotas singulares poderão ser

alteradas por lei da respectiva unidade federada, observadas as
seguintes restrições:

I – as alíquotas singulares relativas às destinações

de que tratam os incisos IV a VII do art. 159-A e o inciso III do art.
159-B não poderão ser fixadas em percentual inferior ao das res-
pectivas alíquotas singulares de referência, apuradas nos termos
do art. 119 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;

II – a soma das alíquotas singulares de que tratam

os incisos VIII e IX do art. 159-A não poderá ser fixada em per-
centual inferior ao da soma das respectivas alíquotas singulares
de referência, apuradas nos termos do art. 119 do Ato das Dispo-
sições Constitucionais Transitórias;

II – a soma das alíquotas singulares de que tratam

os incisos I e II do art. 159-B não poderá ser fixada em percentual
inferior ao da soma das respectivas alíquotas singulares de refe-
rência, apuradas nos termos do art. 119 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias;

III – a soma das alíquotas singulares de que tratam

os incisos I e II do art. 159-C não poderá ser fixada em percentual
inferior ao da soma das respectivas alíquotas singulares de refe-
rência, apuradas nos termos do art. 119 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias.’

‘Art. 159-F. A nenhuma unidade federada poderá ser

destinada parcela superior a vinte por cento do montante a que se
refere o inciso VII do art. 159-A, devendo o eventual excedente
ser distribuído entre os demais participantes, mantido, em relação
a esses, o critério de partilha nele estabelecido.

Parágrafo único. Os Estados entregarão aos respec-

tivos Municípios vinte e cinco por cento dos recursos que recebe-
rem nos termos deste artigo, observados os critérios estabeleci-
dos no art. 159-G, I e II.’
 9

‘Art. 159-G. As parcelas destinadas aos Municípios

nos termos do inciso III do art. 159-B serão creditadas conforme
os seguintes critérios:

I – três quartos na proporção da respectiva popula-

ção;

II – um quarto, de acordo com o que dispuser lei es-

tadual ou, no caso dos territórios, lei federal.’

‘Art. 161. Cabe à lei complementar:

.....................................................................................

.....................................................................................

IV – dispor sobre o cálculo das parcelas a que se re-

ferem os arts. 159-A, 159-B e 159-C, observado o disposto no art.
159-D.

......................................................................’ (NR)

‘Art. 167. ....................................................................:

.....................................................................................

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão,

fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arreca-
dação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a desti-
nação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde,
para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização
de atividades da administração tributária, como determinado, res-
pectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, as destinações
previstas nos arts. 159-A a 159-C, e a prestação de garantias às
operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.
165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

........................................................................’ (NR)
 10

‘Art. 198. .....................................................................

....................................................................................

§ 2º Além dos recursos a que se referem o inciso IX

do art. 159-A, o inciso II do art. 159-B e o inciso II do art.159-C, a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão,
anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mí-
nimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre:

I – no caso da União, a receita corrente líquida do

respectivo exercício financeiro, excluída aquela relativa ao impos-
to de que trata o art. 152-A, não podendo ser inferior a 15% (quin-
ze por cento);

...........................................................................’ (NR)

‘Art. 212. .....................................................................

....................................................................................

§ 7º A destinação prevista no caput:

I – não se aplica à receita própria da União, dos Es-

tados e do Distrito Federal e dos Municípios com o imposto de
que trata o art. 152-A;

II – inclui os valores a que se referem o inciso VIII do

art. 159-A, o inciso I do art. 159-B e o inciso I do art. 159-C.’ (NR)

Art. 2º. O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa

a vigorar com os seguintes artigos alterados ou acrescidos:

‘Art. 60. .......................................................................

.....................................................................................

II - os Fundos referidos no inciso I do caput deste ar-

tigo serão constituídos por 20% (vinte por cento) dos recursos a
que se referem os incisos I, II e III do art. 155; o inciso II do caput
 11

do art. 157; os incisos II e, III e IV do caput do art. 158; as alíneas

a e b do inciso I e o inciso II do caput do art. 159; os incisos IV, V
e VII do art. 159-A; e o inciso III do art. 159-B; bem como por 80%
(oitenta por cento) dos recursos a que se refere o inciso I do art.
159-B, todos da Constituição Federal, e distribuídos entre cada
Estado e seus Municípios, proporcionalmente ao número de alu-
nos das diversas etapas e modalidades da educação básica pre-
sencial, matriculados nas respectivas redes, nos respectivos âm-
bitos de atuação prioritária estabelecidos nos §§ 2º e 3º do art.
211 da Constituição Federal;

...........................................................................’ (NR)

‘Art. 115. O Presidente da República enviará ao

Congresso Nacional, no prazo de cento e oitenta dias contados da
publicação desta emenda constitucional, projeto de lei relativo à
lei complementar a que se refere o art. 152-A da Constituição.

§ 1º A lei complementar a que se refere o art. 152-A

da Constituição estabelecerá prazos para:

I – a indicação dos representantes da União, dos Es-

tados e do Distrito Federal e dos Municípios que integrarão o co-
mitê gestor nacional a que ser refere o parágrafo 6º do art. 152-A
da Constituição Federal;

II – a publicação, pelo comitê gestor nacional, do re-

gulamento do imposto a que se refere o art. 152-A da Constituição
Federal.

§ 2º Na hipótese de os Estados ou os Municípios

não indicarem seus respectivos representantes no prazo previsto
no inciso I do parágrafo anterior, caberá ao Presidente da Repú-
blica fazer a indicação, no prazo de trinta dias.

§ 3º Na hipótese de o Comitê Gestor Nacional não

publicar, no prazo previsto no inciso II do parágrafo 1º, o regula-
mento do imposto a que se refere o art. 152-A da Constituição
 12

Federal, caberá ao Presidente da República publicar o regulamen-

to, no prazo de 90 dias.’

‘Art. 116. A substituição dos impostos a que se refe-

rem o art. 153, IV, o art. 155, II, o art. 156, III, das contribuições a
que se referem o art. 195, I, “b” e IV e da contribuição para o Pro-
grama de Integração Social, a que se refere o art. 239 pelo impos-
to sobre bens e serviços a que se refere o art. 152-A, todos da
Constituição, atenderá aos critérios estabelecidos nos arts. 117 a
120 deste Ato, nos termos da lei complementar a que se refere o
art. 152-A da Constituição.

Parágrafo único. Para fins do disposto nos arts. 117

a 120 deste Ato, considera-se ano de referência:

I – o ano em que for publicado o regulamento do im-

posto a que se refere o art. 152-A da Constituição, caso a publi-
cação ocorra até 30 de junho;

II – o ano subsequente àquele em que for publicado

o regulamento do imposto a que se refere o art. 152-A da Consti-
tuição, caso a publicação ocorra após 30 de junho.’

‘Art. 117. No primeiro e no segundo anos subse-

quentes ao ano de referência:

I – o imposto sobre bens e serviços será cobrado

exclusivamente pela União, à alíquota de 1% (um por cento);

II – as alíquotas das contribuições a que se referem

o art. 195, I, “b” e IV da Constituição Federal serão reduzidas em
montante equivalente à estimativa de receita do imposto sobre
bens e serviços decorrente da aplicação do disposto no inciso I.

§ 1º As alíquotas a que se refere o inciso II do caput

serão fixadas pelo Senado Federal com base em estudo técnico
elaborado pelo Tribunal de Contas da União, não podendo ser al-
teradas no período referido no caput.
 13

§ 2º A receita do imposto a que se refere o inciso I

do caput será destinada à seguridade social, observado o dispos-
to no art. 76 deste Ato.’

‘Art. 118. Do terceiro ao nono ano subsequentes ao

ano de referência, as alíquotas dos impostos a que se referem o
art. 153, IV, o art. 155, II, o art. 156, III, das contribuições a que se
referem o art. 195, I, “b” e IV e da contribuição para o Programa
de Integração Social, a que se refere o art. 239, todos da Consti-
tuição, serão progressivamente reduzidas, sendo fixadas nas se-
guintes proporções das alíquotas previstas nas respectivas legis-
lações:

I – 7/8 (sete oitavos) no terceiro ano;

II – 6/8 (seis oitavos) no quarto ano;

III – 5/8 (cinco oitavos) no quinto ano;

IV – 4/8 (quatro oitavos) no sexto ano;

V – 3/8 (três oitavos) no sétimo ano;

VI – 2/8 (dois oitavos) no oitavo ano;

VII – 1/8 (um oitavo) no nono ano.

Parágrafo único. No fim do nono ano subsequente

ao ano de referência, os tributos referidos no caput deste artigo
serão extintos.’

‘Art. 119. Do terceiro ao décimo ano subsequentes

ao ano de referência, as alíquotas de referência do imposto sobre
bens e serviços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios serão fixadas de modo a compensar:

I – no caso da União, a redução da receita do impos-

to a que se refere o art. 153, IV, das contribuições a que se refe-
rem o art. 195, I, “b” e IV e da contribuição para o Programa de In-
tegração Social, a que se refere o art. 239 da Constituição, dedu-
 14

zindo-se deste valor o aumento da receita dos impostos a que se

refere o art. 154, III da Constituição;

II – no caso dos Estados, a redução da receita do

imposto a que se refere os art. 155, II da Constituição;

III – no caso dos Municípios, a redução da receita do

imposto a que se refere o art. 156, III da Constituição;

IV– no caso do Distrito Federal, a redução da receita

dos impostos a que se referem os artigos 155, II e 156, III da
Constituição.

§ 1º As alíquotas singulares de referência corres-

pondentes às destinações previstas nos incisos I a IX do art. 159-
A da Constituição serão fixadas de modo a compensar, respecti-
vamente:

I – a redução da receita das contribuições a que se

referem o art. 195, I, “b” e IV da Constituição, aplicando-se o dis-
posto no art. 76 deste Ato;

II – 60% (sessenta por cento) da redução da receita

da contribuição para o Programa de Integração Social, a que se
refere o art. 239 da Constituição, aplicando-se o disposto no art.
76 deste Ato;

III – 40% (quarenta por cento) da redução da receita

da contribuição para o Programa de Integração Social, a que se
refere o art. 239 da Constituição, aplicando-se o disposto no art.
76 deste Ato;

IV – 21,5% (vinte e um inteiros e cinco décimos por

cento) da redução da receita do imposto a que se refere o art.
153, IV da Constituição;

V – 24,5% (vinte e quatro inteiros e cinco décimos

por cento) da redução da receita do imposto a que se refere o art.
153, IV da Constituição;

VI – 3% (três por cento) da redução da receita do

imposto a que se refere o art. 153, IV da Constituição;
 15

VII – 10% (dez por cento) da redução da receita do

imposto a que se refere o art. 153, IV da Constituição;

VIII – 7,92% (sete inteiros e noventa e dois centési-

mos por cento) da redução da receita do imposto a que se refere
o art. 153, IV da Constituição;

IX – 15% (quinze por cento) da redução da receita

corrente líquida da União decorrente da variação da receita dos
tributos a que se refere o inciso I do caput deste artigo.

§ 2º As alíquotas singulares de referência corres-

pondentes às destinações previstas nos incisos I a III do art. 159-
B da Constituição serão fixadas de modo a compensar, respecti-
vamente:

I – 18,75% (dezoito inteiros e setenta e cinco centé-

simos por cento) da redução da receita do imposto a que se refere
o art. 155, II da Constituição;

II – 9% (nove por cento) da redução da receita do

imposto a que se refere o art. 155, II da Constituição;

III – 25% (vinte e cinco por cento) da redução da re-

ceita do imposto a que se refere o art. 155, II da Constituição.

§ 3º As alíquotas singulares de referência corres-

pondentes às destinações previstas nos incisos I e II do art. 159-C
da Constituição Federal serão fixadas de modo a compensar, res-
pectivamente:

I – 25% (vinte e cinco por cento) da redução da re-

ceita do imposto a que se refere o art. 156, III da Constituição;

II – 15% (quinze por cento) da redução da receita do

imposto a que se refere o art. 156, III da Constituição.

§ 4º Observada metodologia estabelecida na lei

complementar a que se refere o art. 152-A da Constituição, as alí-
quotas de referência e as alíquotas singulares de referência a que
se referem este artigo serão fixadas:
 16

I – pelo Senado Federal, no ano anterior a sua vi-

gência, com base em estudo técnico elaborado pelo Tribunal de
Contas da União;

II – com base na arrecadação, em períodos anterio-

res, dos tributos a que se refere o artigo anterior e do imposto so-
bre bens e serviços, sendo admitida a correção de eventuais des-
vios quando da fixação das alíquotas de referência relativas ao
ano subsequente.’

‘Art. 120. Do terceiro ao quinquagésimo primeiro ano

subsequentes ao ano de referência, o montante da receita do im-
posto sobre bens e serviços transferido a cada Estado, Distrito
Federal e Município corresponderá à soma das seguintes parce-
las:

I – o valor equivalente à redução da receita própria

com os impostos a que se referem os artigos 155, II e 156, III da
Constituição decorrente da redução das alíquotas na forma pre-
vista no art. 118 deste Ato, atualizado monetariamente, observado
o disposto no parágrafo 2º;

II – o acréscimo ou a redução da receita própria do

imposto sobre bens e serviços decorrente da elevação ou redução
da alíquota do imposto relativamente à respectiva alíquota de re-
ferência, apurados com base nos critérios estabelecidos no § 5º
do art. 152-A da Constituição.

§ 1º A diferença, a maior ou a menor, entre a receita

total do imposto sobre bens e serviços, exclusive a parcela atribu-
ível à União, e o valor apurado na forma do caput será distribuída
entre os Estados, o Distrito Federal e os Municípios proporcional-
mente ao saldo líquido entre débitos e créditos do imposto atribuí-
vel a cada ente federado, apurado com base nas alíquotas de re-
ferência.

§ 2º Do vigésimo terceiro ao quinquagésimo primeiro

ano subsequentes ao ano de referência, a parcela correspondente
 17

ao inciso I do caput será reduzida à razão de 1/30 (um trinta avos)

por ano.

§ 3º A partir do quinquagésimo segundo ano subse-

quente ao ano de referência, a receita do imposto sobre bens e
serviços será distribuída entre os entes federados nos termos es-
tabelecidos no § 5º do art. 152-A da Constituição.

§ 4º Caberá ao comitê gestor nacional, de que trata

o § 6º do art. 152-A da Constituição Federal, operacionalizar a
distribuição da receita do imposto nos termos referidos neste arti-
go.’

Art. 3o A Constituição Federal passa a vigorar com os seguintes

artigos alterados:

‘Art. 146. .....................................................................

.....................................................................................

III - .............................................................................

...................................................................................

d) definição de tratamento diferenciado e favorecido

para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, in-
clusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto
previsto no art. 152-A e das contribuições sociais previstas no art.
195, I, e § 14.

......................................................................’ (NR)

‘Art. 150. ..............................................................

..............................................................................

§ 1o A vedação do inciso III, ‘b’, não se aplica aos

tributos previstos nos arts. 148, I; 153, I, II e V; e 154, II; e a veda-
ção do inciso III, ‘c’, não se aplica aos tributos previstos nos arts.
 18

148, I; 153, I, II e III; e 154, II, nem à fixação da base de cálculo

dos impostos previstos nos arts. 155, III, e 156, I.

...................................................................................

§ 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base

de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão,
relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser conce-
dido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que
regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o cor-
respondente tributo ou contribuição.

........................................................................’ (NR)

‘Art. 153. ..............................................................

..............................................................................

IV – (Revogado)

...............................................................................

§ 1o É facultado ao Poder Executivo, atendidas as

condições e os limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas
dos impostos enumerados nos incisos I, II, e V.

.................................................................................

§ 3º (Revogado)

......................................................................’ (NR)

‘Art. 155. ………………………………………………..

…………………………………………………………...

II – (Revogado)

……………………………………………………………

…………………………………………………………….

§ 2º (Revogado)

§ 3º (Revogado)
 19

§ 4º (Revogado)

§ 5º (Revogado)

………………………………………………….…’ (NR)

‘Art. 156. ..................................................................

.................................................................................

III – (Revogado)

..................................................................................

§ 3º (Revogado)’ (NR)

‘Art. 158. ..................................................................

..................................................................................

IV – (Revogado)

Parágrafo único. (Revogado)’ (NR)

‘Art. 159. ..................................................................

I - do produto da arrecadação do imposto sobre ren-

da e proventos de qualquer natureza, 49% (quarenta e nove por
cento), na seguinte forma:

...................................................................................

II – (Revogado)

....................................................................................

.....................................................................................

§ 2º (Revogado)

§ 3º (Revogado)

........................................................................’ (NR)
 20

‘Art. 161. .....................................................................

I – (Revogado)

.....................................................................................

..........................................................................’ (NR)

‘Art. 195. ...............................................................

I - ...........................................................................

...............................................................................

b) (Revogado)

...............................................................................

...............................................................................

IV – (Revogado)

...............................................................................

§ 12. (Revogado)

§ 13. (Revogado)

§ 14. A lei poderá definir setores de atividade eco-

nômica para os quais a contribuição de que trata o inciso I, ‘a’, do
caput deste artigo poderá ser substituída, total ou parcialmente,
por contribuição incidente sobre a receita ou o faturamento.’ (NR)

‘Art. 239. A arrecadação decorrente da contribuição

para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público,
criado pela Lei Complementar nº 8, de 3 de dezembro de 1970, fi-
nanciará, nos termos que a lei dispuser, o programa do seguro-
desemprego e o abono de que trata o § 3º deste artigo.

..............................................................................

§ 3º Aos empregados que percebam de empregado-

res sujeitos ao imposto sobre bens e serviços ou que contribuem
para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público,
 21

até dois salários mínimos de remuneração mensal, é assegurado

o pagamento de um salário mínimo anual, computado neste valor
o rendimento das contas individuais, no caso daqueles que já par-
ticipavam dos referidos programas, até a data da promulgação
desta Constituição.

........................................................................’ (NR)

Art. 4º. O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa

a vigorar com os seguintes artigos alterados ou revogados:

‘Art. 60. .......................................................................

.....................................................................................

II - os Fundos referidos no inciso I do caput deste ar-

tigo serão constituídos por 20% (vinte por cento) dos recursos a
que se referem os incisos I e III do art. 155; o inciso II do caput do
art. 157; os incisos II e III do caput do art. 158; as alíneas a e b do
inciso I do caput do art. 159; os incisos IV, V e VII do art. 159-A; e
o inciso III do art. 159-B; bem como por 80% (oitenta por cento)
dos recursos a que se refere o inciso I do art. 159-B, todos da
Constituição Federal, e distribuídos entre cada Estado e seus Mu-
nicípios, proporcionalmente ao número de alunos das diversas
etapas e modalidades da educação básica presencial, matricula-
dos nas respectivas redes, nos respectivos âmbitos de atuação
prioritária estabelecidos nos §§ 2º e 3º do art. 211 da Constituição
Federal;

..................................................................................

........................................................................’ (NR)

‘Art. 91. (Revogado)’

Art. 5º. Esta Emenda Constitucional entra em vigor:

 22

I – em relação aos arts. 1º e 2º, na data de sua publicação;

II – em relação aos arts. 3º e 4º, a partir do 10º ano subsequente

ao ano de referência, assim entendido aquele definido nos termos do parágrafo
único do art. 116 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, com a
redação dada pelo art. 2º desta Emenda Constitucional.

Art. 6º. Ficam revogados, a partir do décimo ano subsequente ao

ano de referência, os seguintes dispositivos:

I – da Constituição Federal: art. 153, IV e § 3º; art. 155, II e §§ 2º

a 5º; art. 156, III e § 3º; art. 158, IV e parágrafo único; art. 159, II e §§ 2º e 3º;
art. 161, I; e art. 195, I, “b”, IV e §§ 12 e 13; e

II – do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias: art. 91.”

Justificativa

Esta emenda substitutiva global à PEC nº 293-A, de 2004, tem

como objetivo propor uma ampla reforma do modelo brasileiro de tributação de
bens e serviços, através da substituição de cinco tributos atuais por um único
imposto sobre bens e serviços (IBS). Os tributos que serão substituídos pelo
IBS são: (i) imposto sobre produtos industrializados (IPI); (ii) imposto sobre
operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de servi-
ços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS); (iii)
imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS); (iv) contribuição para o fi-
nanciamento da seguridade social (Cofins); e (v) contribuição para o Programa
de Integração Social (PIS). O IBS terá as características de um bom imposto
sobre o valor adicionado (IVA), modelo adotado pela maioria dos países para a
tributação do consumo de bens e serviços.

As mudanças sugeridas no texto constitucional têm como referên-

cia a proposta de reforma tributária desenvolvida pelo Centro de Cidadania Fis-
 23

cal (CCiF), instituição independente constituída para pensar melhorias do sis-

tema tributário brasileiro com base nos princípios da simplicidade, neutralidade,
equidade e transparência.

O modelo proposto busca simplificar radicalmente o sistema tribu-

tário brasileiro, sem, no entanto, reduzir a autonomia dos Estados e Municípios,
que manteriam o poder de gerir suas receitas através da alteração da alíquota
do IBS.

Para permitir um ajuste suave das empresas e das finanças esta-

duais e municipais às mudanças, são sugeridos dois mecanismos de transição:
um relativo à substituição dos tributos atuais pelo IBS e outro relativo à distri-
buição da receita do IBS entre os Estados e os Municípios.

Por fim, propõe-se a substituição dos atuais critérios de vincula-

ção e partilha da receita do IPI, do ICMS, do ISS, da Cofins e do PIS por um
sistema que garante maior flexibilidade na gestão do orçamento e maior trans-
parência para os contribuintes, sem, no entanto, prejudicar nenhuma das áreas
beneficiadas pelas atuais destinações de receita destes tributos.

Os efeitos esperados da mudança proposta são extremamente re-

levantes, caracterizando-se não apenas por uma grande simplificação do sis-
tema tributário brasileiro – com a consequente redução do contencioso tributá-
rio e do custo burocrático de recolhimento dos tributos –, mas também, e prin-
cipalmente, por um significativo aumento da produtividade e do PIB potencial
do Brasil.

A seguir é feito um detalhamento das mudanças propostas. Na

primeira seção, introdutória, é feita uma descrição sumária dos problemas do
atual sistema brasileiro de tributação de bens e serviços, explicando-se como a
migração para o modelo do IVA resolveria esses problemas. A segunda seção
é dedicada a uma explicação mais detalhada do modelo proposto, enquanto na
terceira seção é feita uma descrição, item a item, das mudanças sugeridas no
texto da Constituição Federal. Por fim, na quarta seção são feitos alguns co-
mentários finais.
 24

1. Introdução

A reforma da tributação sobre o consumo no Brasil é urgente por

várias razões. As falhas do modelo brasileiro de tributação de bens e serviços
prejudicam sobremaneira o crescimento do país, além de gerar distorções
competitivas e impossibilitar o conhecimento, pelos cidadãos, da carga tributá-
ria incidente sobre os bens e serviços que consomem.

Um primeiro problema do modelo brasileiro é a fragmentação da

base de incidência. Enquanto a maioria dos países tributa o consumo através
de um único imposto não-cumulativo sobre o valor adicionado (IVA), o Brasil
adota uma multiplicidade de impostos sobre a produção e o consumo de bens
e serviços. Temos o Imposto municipal sobre Serviços (ISS), o Imposto esta-
dual sobre a Circulação de Mercadorias e sobre a Prestação de Serviços de
Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), o Imposto
federal sobre Produtos Industrializados (IPI) e as Contribuições federais para o
Programa de Integração Social (PIS) e para o Financiamento da Seguridade
Social (Cofins).

Em segundo lugar, nenhum desses tributos possui as característi-

cas adequadas ao modelo de tributação sobre o consumo mediante cobrança
não-cumulativa sobre o valor adicionado, o que acaba provocando um aumento
do custo dos investimentos, a oneração desproporcional da produção nacional
relativamente à de outros países, além de um enorme contencioso entre o fisco
e os contribuintes.

O ISS é um imposto cumulativo por natureza. A não-

cumulatividade do ICMS é frustrada pela não devolução de créditos acumula-
dos e pela existência de uma série de restrições à recuperação de créditos,
com destaque para a impossibilidade de tomada de créditos em relação a parte
da energia elétrica e dos serviços de telecomunicação.

O IPI tem sua incidência interrompida na cadeia de valor adicio-

nado, o que gera um grande contencioso, além de dificuldades para definição
de industrialização e para a classificação dos produtos na tabela de incidência
(TIPI), baseada na Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM).

O PIS e a Cofins tiveram sua incidência ampliada para alcançar a

receita total em 1998, passando a ser cobrados sobre receitas financeiras além
 25

do faturamento da venda de bens e serviços, o que causou enorme confusão

no entendimento sobre a natureza dessa tributação. Adicionalmente, o estabe-
lecimento, por norma da Receita Federal, de restrições ao conceito de insumo,
resultou em grande contencioso na aplicação do regime não-cumulativo dessas
contribuições. A incidência apenas sobre pessoas jurídicas também gera desi-
gualdade em relação a negócios (muitas vezes de grande porte) organizados e
geridos por pessoas físicas.

Um terceiro problema do modelo brasileiro resulta da cobrança

predominantemente na origem do ICMS nas operações interestaduais e do ISS
nas operações intermunicipais, contrariando o desenho do IVA, que é um im-
posto cobrado no destino. Este modelo estimulou a guerra fiscal entre estados
e municípios – afetando o equilíbrio da estrutura federativa brasileira –, além de
gerar um viés anti-exportação no sistema tributário do país.

Essas distorções são agravadas pela profusão de alíquotas e pela

absurda quantidade de exceções, benefícios fiscais e regimes especiais que
caracterizam o PIS, a Cofins, o IPI, o ICMS e o ISS.

Quando consideradas em conjunto, as distorções estruturais dos

tributos brasileiros sobre bens e serviços e sua enorme complexidade resultam
em uma série de consequências negativas.

Em primeiro lugar, ensejam efeitos econômicos indesejados. Além

de onerarem exportações e investimentos, induzem à adoção de formas de
organização da produção e comercialização de bens e serviços pouco eficien-
tes. A guerra fiscal do ICMS é bom exemplo de estrutura tributária que influen-
cia negativamente a produtividade brasileira, pois induz a alocação de investi-
mentos em locais onde a produção se faz de forma menos eficiente, não ape-
nas em estados pobres, mas também nos estados mais ricos do país.

Em segundo lugar, geram enorme contencioso e custos de con-

formidade altíssimos para padrões mundiais, como já demonstrado em vários
estudos. O resultado é não apenas redução da produtividade, mas também
aumento da insegurança jurídica, prejudicando os investimentos.

Em terceiro lugar, impedem a transparência da carga tributária de

tributos que são cobrados das empresas, mas pagos pelo consumidor. Ao con-
trário do IVA, no qual o montante de imposto pago pelo consumidor correspon-
 26

de ao recolhido pelas empresas ao longo da cadeia, no Brasil a multiplicidade

de alíquotas, benefícios e regimes especiais tornam impossível saber qual o
montante de tributos cobrado ao longo da cadeia de produção e comercializa-
ção de qualquer bem ou serviço.

Todos esses problemas poderiam ser resolvidos a partir da apro-

ximação dos tributos brasileiros sobre bens e serviços às características que
foram se pacificando por gerações na tributação do consumo por meio do IVA.
Mas a transição do modelo brasileiro para um modelo com as características
do IVA não é simples, por diversas razões.

Por um lado, há uma série de investimentos que foram feitos com

base no sistema tributário atual, com todas as suas distorções. Uma mudança
muito rápida do atual modelo para um modelo do tipo IVA poderia inviabilizar
competitivamente algumas empresas, ou levar a uma forte redução de mar-
gens, com consequente perda de capital. Adicionalmente, grandes alterações
no sistema tributário tendem a resultar em mudanças de preços relativos, o que
pode gerar resistência por parte de alguns setores econômicos.

Por outro lado, há várias questões federativas envolvidas na mu-

dança: (i) no modelo atual os Estados e Municípios possuem autonomia na
gestão de seus impostos, e a forma federativa de Estado é uma das cláusulas
pétreas da Constituição; (ii) a migração da tributação nas transações interesta-
duais e intermunicipais para o destino afeta a distribuição da receita entre Es-
tados e Municípios, o que tende a gerar resistência por parte dos perdedores; e
(iii) embora seja altamente ineficiente, a guerra fiscal ainda é vista como um
importante instrumento de desenvolvimento regional por parte de alguns Esta-
dos.

Por fim, os atuais tributos sobre bens e serviços, além de serem

partilhados com outros entes federados, possuem uma série de destinações
previstas na Constituição. A consolidação de vários tributos em um único IVA,
mantidos as atuais vinculações e critérios de partilha, pode resultar em um au-
mento da rigidez orçamentária, que já é extremamente elevada no Brasil.

A proposta de reforma tributária desenvolvida pelo Centro de Ci-

dadania Fiscal, que serve de base para esta emenda, procura resolver ou, pelo
menos, minimizar essas dificuldades através vários mecanismos, entre os
 27

quais se destacam: (i) substituição dos cinco tributos atuais sobre bens e servi-
ços por um único imposto, mas preservação da autonomia dos entes federati-
vos através da possibilidade de fixação das alíquotas e da atuação coordenada
na cobrança, fiscalização e arrecadação do imposto; (ii) transição para que as
empresas possam se adaptar ao novo regime e não tenham seus investimen-
tos atuais prejudicados; (iii) transição para que os entes federativos ajustem
num horizonte de longo prazo aos efeitos da migração para um modelo de co-
brança no destino; e (iv) redução da rigidez orçamentária, através da substitui-
ção das atuais vinculações e partilhas por um sistema baseado em alíquotas
singulares do imposto (cuja soma corresponde à alíquota total), gerenciáveis
individualmente.

No item a seguir apresentam-se, de forma resumida, as principais

características do modelo incorporado nesta emenda constitucional.

2. Principais características do modelo proposto

Como mencionado no início desta justificativa, a base da proposta

é a substituição de cinco tributos atuais – PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS – por um
único imposto do tipo IVA, denominado imposto sobre bens e serviços (IBS).

Pela proposta, o novo imposto sobre bens e serviços (IBS):

(i) incidirá sobre base ampla de bens, serviços e direi-

tos, tangíveis e intangíveis, independentemente da denominação,
pois todas as utilidades destinadas ao consumo devem ser tributa-
das;

(ii) será cobrado em todas as etapas de produção e

comercialização, independentemente da forma de organização da
atividade;

(iii) será totalmente não-cumulativo;

(iv)não onerará as exportações, já que contará com

mecanismo para devolução ágil dos créditos acumulados pelos ex-
portadores;
 28

(v) não onerará os investimentos, já que crédito instan-

tâneo será assegurado ao imposto pago na aquisição de bens de ca-
pital;

(vi)incidirá em qualquer operação de importação (para

consumo final ou como insumo);

(vii) terá caráter nacional e legislação uniforme,

sendo instituído por lei complementar e tendo sua alíquota formada
pela soma das alíquotas federal, estadual e municipal;

(viii) garantirá o exercício da autonomia dos entes

federativos por meio de lei ordinária que altere a alíquota de compe-
tência do respectivo ente;

(ix)terá alíquota uniforme para todos os bens, serviços

ou direitos no território do ente federativo;

(x) nas operações interestaduais e intermunicipais per-

tencerá ao Estado e ao Município de destino.

O modelo é complementado pela criação de um imposto seletivo

federal, que incidirá sobre bens e serviços geradores de externalidades negati-
vas, cujo consumo se deseja desestimular, como cigarros e bebidas alcoólicas.
A incidência do imposto seletivo seria monofásica, sendo a tributação realizada
apenas em uma etapa do processo de produção e distribuição (provavelmente
na saída da fábrica) e nas importações.

As principais características do modelo proposto são descritas a

seguir, sendo agrupadas em cinco temas: a) características do IBS; b) trata-
mento das questões federativas; c) transição para os contribuintes; d) transição
na distribuição federativa da receita; e e) tratamento das vinculações e parti-
lhas.

a) Características do IBS

As características propostas para o imposto sobre bens e serviços

(IBS) são basicamente aquelas de um bom IVA, as quais estão bem estabele-
cidas na literatura.
 29

A incidência sobre uma base ampla de bens, serviços, intangíveis

e direitos é importante, porque o objetivo do imposto é tributar o consumo em
todas as suas formas. Com a nova economia, a fronteira entre bens, serviços e
direitos torna-se cada vez mais difusa, sendo essencial que o imposto alcance
todas as formas assumidas pela atividade econômica no processo de agrega-
ção de valor até o consumo final.

A incidência em todas as etapas do processo produtivo e a não-

cumulatividade plena (também conhecida como “crédito financeiro”) são essen-
ciais para que todo imposto pago nas etapas anteriores da cadeia de produção
e comercialização seja recuperado. Na prática isso é equivalente a dizer que o
imposto pago pelo consumidor final corresponde exatamente à soma do impos-
to que foi recolhido em cada uma das etapas de produção e comercialização
do bem ou do serviço adquirido.

É preciso ter cuidado, no entanto, para que bens e serviços de

consumo pessoal não sejam contabilizados como insumos e não sejam tributa-
dos. A função da não-cumulatividade é garantir o ressarcimento integral do im-
posto incidente sobre bens e serviços utilizados na atividade produtiva, mas
não desonerar o consumo dos proprietários e dos empregados das empresas,
o qual deve ser tributado normalmente.

No tocante ao tratamento do comércio exterior, de vez que visam

tributar o consumo final, os IVAs são cobrados de acordo com o princípio do
destino, o que significa que o IBS não será cobrado nas exportações, mas se
devolverão rápida e integralmente os créditos acumulados pelos exportadores.
Por outro lado, o IBS incidirá nas importações, seja por pessoa física ou jurídi-
ca, gerando crédito no caso de importação feita por contribuinte sujeito ao im-
posto.

O modelo de tributação no destino – caracterizado pela desonera-

ção das exportações e tributação das importações – tem duas características
importantes. A primeira é que este modelo não distorce o comércio exterior, ou
seja, a tributação é a mesma para o bem ou serviço produzido internamente ou
importado. A segunda é que o imposto pertence ao país de destino, o que é
essencial em um tributo cujo objetivo é tributar o consumo, e não a produção.
 30

A alíquota do IBS deverá incidir “por fora”, ou seja, sobre o preço

dos bens e serviços sem o IBS e sem os tributos que estão sendo substituídos
pelo IBS. A regulamentação desta característica do imposto, no entanto, será
feita apenas na lei complementar.

Outras características importantes do IBS são a garantia de crédi-

to integral e imediato para os bens e serviços adquiridos em processos de in-
vestimento (com bens de capital) e a rápida devolução de eventuais saldos
credores acumulados por exportadores ou investidores. Tais características
garantem uma desoneração completa dos investimentos, reforçando a caracte-
rística básica do IBS, que é de ser um imposto que incide apenas sobre o con-
sumo.

Embora a regulamentação do prazo de devolução dos créditos se-

ja delegada para a lei complementar, a proposta é que seja muito curto (em
princípio apenas 60 dias, prazo suficiente para identificar se há indícios de
fraude na originação dos créditos cujo ressarcimento está sendo demandado).

Por fim, duas características muito importantes que estão sendo

propostas para o IBS são a adoção de uma alíquota uniforme para todos os
bens e serviços (embora podendo variar entre Estados e Municípios) e a veda-
ção a qualquer benefício fiscal no âmbito do imposto.

A adoção de alíquota uniforme evita as questões de classificação

– e o consequente aumento do contencioso e do custo de conformidade tributá-
ria – que inevitavelmente acompanham modelos com múltiplas alíquotas. De
fato, há um amplo consenso na literatura internacional de que IVAs com alíquo-
ta uniforme são superiores àqueles com múltiplas alíquotas. Não por acaso, a
grande maioria dos IVAs criados nos últimos 25 anos no mundo tem apenas
uma alíquota.

Por outro lado, a vedação a benefícios fiscais busca evitar o risco

de que setores específicos busquem um tratamento diferenciado no âmbito do
IBS, o que inevitavelmente leva a distorções competitivas e alocativas. A ado-
ção de um regime uniforme de tributação para todos os bens e serviços favore-
ce a discussão democrática entre os consumidores/eleitores e o governo, pois
torna absolutamente transparente o custo de financiamento das ações do po-
der público.
 31

Tributos sobre o consumo – como o IBS e os IVAs em geral – de-

vem ter como função essencial a arrecadação, visando o financiamento ade-
quado de políticas públicas, não sendo adequados para o alcance de outros
objetivos de políticas públicas. De fato, em praticamente nenhum país do mun-
do os IVAs são utilizados para fins de política setorial ou regional. Mesmo como
instrumento de política social, os IVAs não são eficientes.

Isto não significa que o modelo não deva contemplar medidas que
mitiguem o efeito regressivo da tributação do consumo. Para tanto, propõe-se
um modelo em que grande parte do imposto pago pelas famílias mais pobres
seja devolvido através de mecanismos de transferência de renda. Este modelo
seria viabilizado pelo cruzamento do sistema em que os consumidores infor-
mam seu CPF na aquisição de bens e serviços (já adotado por vários Estados
brasileiros) com o cadastro único dos programas sociais. Trata-se de um me-
canismo muito menos custoso e muito mais eficiente do ponto de vista distribu-
tivo que o modelo tradicional de desoneração da cesta básica de alimentos.

b) Tratamento das questões federativas

Uma das principais características do modelo proposto é o respei-

to à autonomia dos Estados e Municípios na gestão de sua receita, sem, no
entanto, gerar a complexidade que resulta da incidência de múltiplos tributos.
Neste modelo, para os contribuintes o IBS será um único imposto, com legisla-
ção uniforme e recolhido de forma centralizada, mas para os entes federativos
será como se cada um tivesse o seu próprio imposto, na medida em que terão
autonomia na fixação da alíquota do imposto.

Para compatibilizar essas duas dimensões do IBS, propõe-se que

a alíquota percebida pelo contribuinte seja a soma das alíquotas federal, esta-
dual e municipal e que, nas transações interestaduais e intermunicipais, seja
aplicada sempre a alíquota do Estado e do Município de destino.

Operacionalmente, o modelo funcionará da seguinte forma. Have-

rá três alíquotas de referência do IBS – uma federal, uma estadual e uma mu-
nicipal – que serão calibradas de forma a repor a perda de receita dos tributos
que estão sendo substituídos pelo IBS. Pela proposta, as alíquotas de referên-
cia serão calculadas pelo Tribunal de Contas da União e aprovadas pelo Sena-
 32

do Federal. Para a União, a alíquota de referência do IBS será aquela que re-
põe a perda de receita com o PIS, a Cofins e o IPI, descontado o ganho de re-
ceita decorrente da criação do imposto seletivo; para os Estados será aquela
que repõe a receita do ICMS do conjunto dos Estados; e para os Municípios
será a que repõe a receita de ISS do conjunto dos municípios do país.

A União, os Estados e os Municípios poderão fixar sua alíquota do

IBS em valor distinto da alíquota de referência, por meio de lei ordinária. Na
ausência de lei do ente federativo fixando a alíquota em valor distinto, a alíquo-
ta do IBS será a alíquota de referência.

Embora seja garantida a prerrogativa dos entes federativos de fi-

xar sua alíquota (não a base de cálculo, que será uniforme em todo o país), ela
não pode variar entre quaisquer bens, serviços ou direitos. Por exemplo, se a
alíquota estadual de referência do IBS for 10%, o Estado de São Paulo poderá
reduzi-la para 9% ou aumentá-la para 11%, mas alíquota fixada se aplicará a
todas as operações, não sendo possível adotar uma alíquota maior ou menor
somente para televisores ou automóveis.

Como cada ente federativo terá sua alíquota, a alíquota final do

IBS será formada pela soma das alíquotas federal, estadual e municipal. Se,
por exemplo, a alíquota federal do IBS for 7%, a alíquota do Estado de São
Paulo for 11% e a alíquota do município de Campinas for 2%, as vendas em
Campinas e para Campinas sofrerão a incidência do IBS à alíquota de 20%.
Para o contribuinte o relevante será apenas a alíquota total, não havendo dife-
renciação entre os entes federativos no cumprimento de obrigações principal
ou acessórias. Ou seja, o contribuinte apurará os débitos e créditos do IBS e
recolherá o imposto mediante procedimentos unificados e guia única, a exem-
plo do que ocorre com o regime do SIMPLES Nacional.

Como o IBS é um imposto sobre o consumo, nas operações entre

entes federativos deverá ser aplicado o princípio do destino, ou seja, o imposto
pertencerá ao Estado e ao Município de destino da operação. Como mencio-
nado anteriormente, nas transações interestaduais e intermunicipais incidirá a
alíquota do Estado e do Município de destino.

Para implementar a tributação no destino, será necessário que

haja escrituração individual em cada estabelecimento do mesmo contribuinte.
 33

Mas o pagamento será unificado, ou seja, os créditos e débitos dos estabele-

cimentos serão consolidados, gerando uma única apuração e um único reco-
lhimento de IBS por contribuinte.

A operacionalização da distribuição da receita entre os Estados e

Municípios, proporcionalmente aos débitos e créditos atribuíveis a cada ente
federativo, será regulamentada pela lei complementar. Apenas a título de
exemplo, pelo modelo proposto a receita atribuível ao Estado “A” será calcula-
da a partir da soma do saldo entre débitos e créditos da parcela estadual do
imposto dos estabelecimentos localizados em seu território, somando-se a par-
cela estadual do imposto incidente nas vendas de outros Estados para o Esta-
do “A” (a qual já será cobrada com base na alíquota do Estado “A”) e subtrain-
do-se o imposto incidente nas vendas do Estado “A” para outros Estados. Vale
notar que este modelo só é factível por conta da ampla disseminação do uso
da nota fiscal eletrônica no Brasil.

A arrecadação do IBS e a distribuição da receita entre a União, os

Estados, o Distrito Federal e os Municípios serão geridas por um comitê gestor
nacional, que será composto por representantes da União, dos Estados e dos
Municípios, reforçando o caráter federativo do imposto. O comitê gestor será
responsável também pela edição do regulamento do IBS e pela representação
judicial e extrajudicial dos entes federativos nas questões relativas o imposto.

A fiscalização do IBS será feita de forma coordenada pelos fiscos

das três esferas de governo, com base em critérios estabelecidos pelo comitê
gestor nacional.

Por fim, o processo administrativo para solução de conflitos no

âmbito do IBS deverá ser desenhado por lei complementar, contando com a
representação dos vários entes federativos. O processo judicial será executado
em âmbito federal, mas com a participação coordenada dos procuradores de
todos os entes federativos, segundo critérios estabelecidos pelo comitê gestor
nacional.

Em suma, o modelo proposto na presente emenda busca preser-

var a autonomia dos entes federativos na administração de suas receitas, sem,
no entanto, gerar complexidade para os contribuintes.
 34

Ao extinguir-se a possibilidade de qualquer concessão de benefí-

cios fiscais no âmbito do IBS, extingue-se também a guerra fiscal do ICMS e do
ISS. Para promover o desenvolvimento regional, em substituição ao uso de
benefícios fiscais pelos Estados, propõe-se que haja a alocação de recursos da
União para reforçar a política de desenvolvimento regional. A regulamentação
dos valores e da forma de aplicação destes recursos não é, no entanto, defini-
da na presente emenda à Constituição, devendo ser detalhada em legislação
infraconstitucional.

Por fim, uma última mudança proposta com impacto federativo re-
levante é a alteração dos critérios de distribuição da cota-parte do ICMS, que é
a parcela correspondente a 25% da receita do ICMS que é transferida aos Mu-
nicípios do Estado. Atualmente, três quartos da cota-parte do ICMS são distri-
buídos proporcionalmente ao valor adicionado nos Municípios e um quarto com
base em lei estadual. A distribuição da cota-parte com base no valor adiciona-
do gera grandes distorções distributivas, pois beneficia desproporcionalmente
pequenos municípios nos quais estão localizadas grandes unidades produto-
ras, em detrimento de municípios com grande população, mas poucas empre-
sas.

Pela proposta, seria mantida a destinação de parte da receita es-

tadual do IBS para os Municípios do Estado (cota-parte do IBS), bem como a
definição em lei estadual dos critérios de distribuição de um quarto deste mon-
tante. Em contrapartida, a distribuição dos demais três quartos da cota-parte do
IBS seria feita proporcionalmente à população dos Municípios e não mais ao
valor adicionado, resultando em uma distribuição muito mais justa da receita
entre os Municípios.

c) Transição para os contribuintes

Para viabilizar a migração do atual sistema de tributação de bens

e serviços para o novo modelo propõem-se duas transições: uma contemplan-
do a progressiva redução dos atuais tributos e sua substituição pelo IBS (tran-
sição para os contribuintes); outra contemplando o ajuste na distribuição da
receita entre os Estados e Municípios, em função da adoção do princípio do
destino (transição na distribuição federativa da receita). Neste item apresenta-
 35

se em maior detalhe a transição proposta para os contribuintes, sendo a transi-

ção na distribuição federativa da receita detalhada no item subsequente.

A substituição dos tributos atuais pelo IBS será feita em dez anos,
sendo os dois primeiros anos um período de teste e os oito anos seguintes o
período de transição propriamente dito. No período de teste o IBS será cobrado
à alíquota de 1%, sendo o aumento de arrecadação compensado pela redução
das alíquotas da Cofins, não afetando, portanto, os Estados e Municípios. Já
no período de transição todas as alíquotas do ICMS, do ISS, do IPI, do PIS e
da Cofins (ad valorem e ad rem, internas e interestaduais) serão reduzidas em
1/8 por ano, sendo estes cinco tributos extintos no oitavo ano.

Um dos objetivos do período de teste é o de fazer eventuais ajus-

tes no IBS, pois se trata de um imposto novo, cuja operação precisa ser conhe-
cida pelos contribuintes e pelo fisco.

Outro objetivo do período de teste é o de conhecer o potencial de

arrecadação do IBS, pois isso permite fazer a transição mantendo-se a carga
tributária constante. Como a receita dos cinco tributos atuais é conhecida, sa-
be-se que a perda de receita destes tributos no primeiro ano da transição será
de 1/8 desta receita. Como a receita do IBS com uma alíquota de 1% é conhe-
cida, sabe-se quanto terá de ser elevada a alíquota de referência do IBS (ou,
mais precisamente, a soma das alíquotas de referência federal, estadual e mu-
nicipal) para repor a perda de receita dos cinco tributos atuais no período. Ou
seja, o modelo proposto permite fazer a transição mantendo-se a carga tributá-
ria constante, sem gerar riscos de aumento da carga para os contribuintes, mas
também sem gerar riscos de perda de receita para os entes federativos.

O detalhamento do procedimento de cálculo das alíquotas de re-

ferência do IBS caberá à lei complementar, mas a presente emenda já estabe-
lece as principais diretrizes para este cálculo. Pela proposta, a calibragem das
alíquotas de referência do IBS será feita de modo a repor, em cada ano da
transição, a estimativa de perda de receita dos cinco tributos atuais decorrente
da redução de suas alíquotas naquele ano. Eventuais erros de calibragem po-
derão ser corrigidos em anos subsequentes. As alíquotas de referência federal,
estadual e municipal do IBS em cada ano da transição serão calculadas pelo
TCU e aprovadas pelo Senado Federal.
 36

Na regulamentação deste procedimento pela lei complementar, fi-

cará claro que o processo de redução das alíquotas dos tributos atuais será
simples. Ao invés de alterar as alíquotas na legislação, o que seria muito com-
plexo, a redução será aplicada diretamente na emissão dos documentos fis-
cais. Ou seja, no primeiro ano da transição, a alíquota a ser aplicada no cálculo
dos tributos atuais quando da emissão dos documentos fiscais será de 7/8 da
alíquota prevista na legislação; no segundo ano da transição será de 6/8; e as-
sim sucessivamente.

Todo o processo de transição toma como referência o ano em que

for publicado o regulamento do IBS. Se o regulamento for publicado no primeiro
semestre do ano, a cobrança do IBS (à alíquota de 1%) se iniciará no ano sub-
sequente. Se for publicado no segundo semestre, a cobrança do IBS se iniciará
no segundo ano subsequente. Isto significa que as empresas e o fisco terão
pelo menos seis meses para se preparar entre a publicação do regulamento e
o início da cobrança do imposto.

Vale ressaltar que a fixação das alíquotas de referência do IBS ao

longo da transição, na forma descrita neste item, não impede que a União, os
Estados e os Municípios fixem suas alíquotas, mesmo durante a transição, em
valor distinto do da alíquota de referência. A garantia de manutenção da carga
tributária durante a transição é o padrão que resulta do modelo proposto, mas
não há restrição a que os entes federativos decidam cobrar mais ou menos de
seus consumidores, como, aliás, não há restrições hoje (exceto em alguns ca-
sos) a que elevem ou reduzam as alíquotas de seus impostos.

A razão para a transição relativamente longa (dois anos de teste

mais oito anos de transição) é que há muitos investimentos que foram realiza-
dos com base no sistema tributário atual. Uma transição muito curta poderia
ser traumática para as empresas, que poderiam se tornar não competitivas,
levando a uma perda de capital, ou mesmo ao fechamento das empresas.

Por outro lado, o prazo de transição precisa ser curto o suficiente

para que os novos investimentos sejam feitos com base no novo modelo e não
no velho sistema tributário, o que é essencial para que a mudança no sistema
tributário induza uma mudança na forma de organização da produção, a qual
pode ter um impacto muito positivo para a produtividade do país já nos primei-
ros anos da transição.
 37

Em princípio o prazo de transição proposto, de dez anos, atende

bem a esses dois imperativos. É longo o suficiente para permitir um ajuste não
traumático por parte das empresas que realizaram investimentos, mas é curto o
suficiente para que os novos investimentos passem a ser realizados com base
no novo sistema tributário.

d) Transição na distribuição federativa da receita

Com a adoção do princípio do destino – cujo efeito é fazer com

que a distribuição da receita seja proporcional ao consumo – haverá uma redis-
tribuição da arrecadação entre Estados e entre Municípios. Ainda que no longo
prazo todos sejam beneficiados pelo maior crescimento da economia resultante
da mudança no sistema tributário, no curto prazo haveria o risco de que alguns
Estados e Municípios fossem prejudicados.

Para mitigar a possibilidade de perda de receita por parte de al-

guns Estados e Municípios, propõe-se um modelo de transição na distribuição
da receita do IBS entre os entes federativos que dilui por um prazo muito longo
o impacto da mudança. O modelo proposto só é viável porque a receita do IBS
é arrecadada de forma centralizada, sendo então distribuída entre os Estados e
os Municípios.

Pela proposta, nos primeiros vinte anos contados do início da

transição, a distribuição da receita do IBS será feita de modo a repor, para ca-
da Estado e para cada Município, o valor correspondente à redução da receita
de ICMS e de ISS em cada ano da transição, corrigido pela inflação. Neste pe-
ríodo, apenas a diferença entre o valor da receita do IBS correspondente à alí-
quota de referência e o valor que repõe a receita do ICMS e do ISS será distri-
buído pelo critério de destino.

Ou seja, este modelo garante que nos primeiros vinte anos ne-
nhum Estado e nenhum Município terá uma redução do valor real de sua recei-
ta em decorrência da mudança do sistema tributário (exceto na hipótese, alta-
mente improvável, de a parcela estadual e municipal da receita do IBS vir a ser
menor que a redução da receita do ICMS e do ISS corrigida pela inflação). Mas
neste período já haveria uma lenta migração para a distribuição da receita pelo
 38

princípio do destino, na medida em que o crescimento real da receita do IBS já

seria distribuído proporcionalmente ao consumo em cada Estado e Município.

Nos trinta anos subsequentes, a parcela que repõe a perda de re-

ceita dos Estados e Municípios com o ICMS e o ISS será progressivamente
reduzida (ao ritmo de 1/30 por ano), havendo convergência completa para a
distribuição da receita do IBS pelo princípio do destino apenas no quinquagé-
simo ano contado do início da transição.

Durante todo este período de cinquenta anos, a variação da recei-

ta (para maior ou menor) decorrente de mudanças na alíquota estadual ou mu-
nicipal relativamente à alíquota de referência será integralmente apropriada
como ganho ou perda de receita do Estado ou do Município que alterou a alí-
quota. Ou seja, se um Estado ou Município optar por onerar ou desonerar seus
consumidores através de uma elevação ou redução da alíquota do IBS, o ga-
nho ou perda de receita será apenas do Estado ou do Município, não sendo
considerado no cálculo da compensação dos efeitos da transição dos tributos
atuais para o IBS.

e) Tratamento das vinculações e partilhas

Uma última característica importante do modelo proposto é a

substituição dos atuais critérios de vinculação e partilha da receita dos tributos
substituídos pelo IBS por um novo sistema que visa dar maior flexibilidade para
os gestores públicos e transparência para os contribuintes, sem, no entanto,
desproteger as áreas atualmente beneficiadas pela destinação da receita dos
tributos atuais.

Pelo modelo proposto, cada uma das destinações do ICMS, do

ISS, do IPI, do PIS e da Cofins atualmente previstas na Constituição Federal,
nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas dos Municípios será substi-
tuída por uma alíquota singular do IBS, cuja soma corresponde à alíquota total
do imposto de cada ente. A receita do IBS de cada ente federativo será distri-
buída entre cada uma das destinações proporcionalmente à participação da
respectiva alíquota singular sobre a alíquota total do IBS.

No caso da União, a alíquota federal do IBS será composta pela

soma de alíquotas singulares vinculadas às seguintes destinações: (i) seguri-
 39

dade social (destinação atual da Cofins); (ii) financiamento do programa do se-

guro-desemprego e do abono salarial (destinação atual de 60% da receita do
PIS); (iii) financiamento de programas de desenvolvimento econômico (destina-
ção atual de 40% da receita do PIS, transferida ao BNDES); (iv) Fundo de Par-
ticipação dos Estados (destinação atual de 21,5% da receita do IPI); (v) Fundo
de Participação dos Municípios (destinação atual de 24,5% da receita do IPI);
(vi) programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordes-
te e Centro-Oeste (destinação atual de 3% da receita do IPI); (vii) transferên-
cias aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respec-
tivas exportações de produtos industrializados (destinação atual de 10% da
receita do IPI); (viii) manutenção e desenvolvimento do ensino (destinação atu-
al de 18% da receita do IPI, líquida das transferências aos Estados e Municí-
pios, nos termos dos itens “iv”, “v” e “vii”, acima); (ix) ações e serviços públicos
de saúde (destinação atual de 15% da receita corrente líquida resultante da
arrecadação do PIS, da Cofins e do IPI); e (x) recursos de alocação livre (cor-
respondente à receita do PIS, da Cofins e do IPI não vinculada às destinações
descritas acima).

Na redação da emenda, considerou-se como sendo de alocação

livre a parcela da receita do PIS e da Cofins atualmente desvinculada por conta
do mecanismo de Desvinculação de Receitas da União (DRU), previsto no art.
76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Quando a DRU for ex-
tinta, haverá um ajuste das alíquotas singulares, com a redução da alíquota
singular relativa aos recursos de alocação livre (item “x” da lista acima) e o au-
mento das alíquotas singulares relativa às destinações atuais do PIS e da Co-
fins (itens “i”, “ii” e “iii” da lista acima).

No caso dos Estados, a alíquota estadual do IBS será composta

pela soma de alíquotas singulares vinculadas às seguintes destinações: (i)
transferência aos municípios do Estado (destinação atual de 25% da receita do
ICMS); (ii) manutenção e desenvolvimento do ensino (destinação atual de 25%
da receita do ICMS, líquida das transferências aos municípios, de que trata o
item “i” desta lista); (iii) ações e serviços públicos de saúde (destinação atual de
12% da receita do ICMS, líquida das transferências aos municípios, de que tra-
ta o item “i” desta lista); (iv) outras destinações do ICMS eventualmente previs-
 40

tas na Constituição do Estado; e (v) recursos de alocação livre (correspondente

à receita do ICMS não vinculada às demais destinações desta lista).

No caso dos Municípios, a alíquota municipal do IBS será com-

posta pela soma de alíquotas singulares vinculadas às seguintes destinações:
(i) manutenção e desenvolvimento do ensino (destinação atual de 25% da re-
ceita do ISS); (ii) ações e serviços públicos de saúde (destinação atual de 15%
da receita do ISS); (iii) outras destinações do ISS eventualmente previstas na
Lei Orgânica do Município; e (iv) recursos de alocação livre (correspondente à
receita do ISS não vinculada às demais destinações desta lista).

Por fim, no caso do Distrito Federal, a alíquota distrital do IBS se-

rá composta pela soma de alíquotas singulares que correspondem às destina-
ções do ICMS e do ISS descritas acima, além de outras destinações destes
impostos eventualmente previstas em sua Constituição.

A exemplo do proposto para a alíquota total da União, dos Esta-

dos e dos Municípios, propõe-se que sejam fixadas alíquotas singulares de re-
ferência que são aquelas que correspondem exatamente à vinculação atual da
receita do ICMS, do ISS, do PIS, da Cofins e do IPI a cada uma das destina-
ções descritas nos parágrafos acima. As alíquotas singulares de referência se-
rão calculadas pelo TCU e aprovadas pelo Senado Federal, sendo fixadas a
cada ano da transição.

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios terão au-

tonomia na fixação das alíquotas singulares acima ou abaixo das respectivas
alíquotas de referência, observadas algumas restrições.

A primeira restrição diz respeito às alíquotas singulares vincula-

das à destinação de recursos a outros entes da federação, as quais não pode-
rão ser fixadas em valor inferior à respectiva alíquota de referência. Este é o
caso das alíquotas singulares relativas à destinação de recursos ao FPE, ao
FPM, aos Fundos Constitucionais de Financiamento e à compensação dos Es-
tados pela desoneração da exportação de produtos industrializados, bem como
daquela relativa à destinação de recursos da parcela estadual do IBS aos mu-
nicípios (cota-parte do IBS).

A segunda restrição diz respeito à destinação de recursos à ma-

nutenção e desenvolvimento do ensino e às ações e serviços públicos de saú-
 41

de. Neste caso, propõe-se que a soma das alíquotas singulares – da União, de
cada Estado e de cada Município – relativas a estas destinações não possa ser
fixada em valor inferior à soma das respectivas alíquotas de referência. Ou se-
ja, protege-se a destinação de recursos à educação e à saúde, mas abre-se
alguma flexibilidade para a alocação de recursos entre estas duas áreas, o que
faz sentido, pois Estados ou Municípios com população envelhecida precisam
de mais recursos para a saúde e menos para a educação que aqueles com
população jovem, e vice-versa.

Na ausência de disposição específica na legislação federal, esta-

dual ou municipal, as alíquotas singulares serão as respectivas alíquotas singu-
lares de referência aprovadas pelo Senado Federal.

O texto da emenda constitucional também prevê que a alíquota

singular relativa à parcela de alocação livre da União, dos Estados e dos Muni-
cípios será calculada pela diferença entre a alíquota total do respectivo ente e
as demais alíquotas singulares. Isto significa que caso algum ente modifique a
alíquota total do IBS e não altere as alíquotas singulares, o aumento ou redu-
ção da alíquota será integralmente feito na alíquota singular relativa à parcela
de alocação livre.

O motivo desta mudança proposta no sistema de vinculações e

partilhas é dar mais flexibilidade e transparência na gestão do orçamento públi-
co, sem desproteger áreas atualmente protegidas pela Constituição.

A título de exemplo, se atualmente um Estado quiser ampliar suas

despesas com segurança pública em R$ 1 bilhão e financiar com o aumento da
arrecadação do ICMS, ele terá de arrecadar mais de R$ 2 bilhões de ICMS pa-
ra que sobre R$ 1 bilhão a ser alocado em segurança pública. Isto ocorre por-
que 25% do aumento da receita de ICMS terá de ser destinados aos municí-
pios e, do que resta, 25% terá de ser alocados para a saúde e 12% para a
educação.

Pela proposta, se o Estado quiser ampliar as despesas com segu-

rança em R$ 1 bilhão, ele elevará a alíquota específica do IBS relativa aos re-
cursos de alocação livre de modo a arrecadar apenas R$ 1 bilhão, que poderão
ser integralmente destinados à segurança pública. Note-se que nem os municí-
pios, nem a educação e nem a saúde foram prejudicados, pois não houve re-
 42

dução da receita destinada a estas finalidades, mas a elevação da receita do

IBS foi apenas a suficiente para atender a finalidade que justificou o aumento
da alíquota do imposto.

Este modelo não apenas reduz a grande rigidez que caracteriza o

atual regime fiscal do Brasil, como também dá grande transparência ao custo
para os consumidores/eleitores do financiamento de cada política pública. Con-
tribui-se, assim, para elevar o grau de responsabilidade política do país, ao tor-
nar mais claro para os eleitores o custo do financiamento do orçamento da
União, de seu Estado e de seu Município.

3. Detalhamento do texto da emenda

A seguir apresentam-se as mudanças sugeridas no texto da

Constituição Federal, visando a implementação das mudanças no sistema tri-
butário descritas acima. Para facilitar a compreensão, é feita uma descrição de
cada dispositivo incluído, alterado ou excluído no texto da Constituição Federal.

a) Mudanças no texto da Constituição com vigência ime-

diata

O artigo 1º da emenda introduz as mudanças no texto da Consti-

tuição Federal relacionadas à criação do imposto sobre bens e serviços (IBS),
as quais teriam vigência imediata com a publicação da Emenda Constitucional.
As mudanças sugeridas são detalhadas a seguir.

No art. 105, III, “d”, garante-se a competência do Superior Tribu-

nal de Justiça para julgamento das questões relativas ao IBS (cuja criação está
prevista no art. 152-A), dado o caráter nacional (e não meramente federal) da
lei complementar que o instituirá.

A alteração do art. 109, I assegura a competência da justiça fede-

ral para o julgamento de causas relativas ao IBS, através da inclusão de refe-
rência ao comitê gestor nacional do IBS, a quem cabe a representação judicial
e extrajudicial da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios nas
causas relativas ao IBS.
 43

A alteração do art. 146, III, d, objetiva incluir o IBS entre os tribu-

tos abrangidos pelo SIMPLES Nacional.

A inclusão do inciso V no § 1º do art. 146 (anteriormente pará-

grafo único) tem como objetivo permitir que o optante pelo SIMPLES Nacional
possa recolher o IBS de forma segregada, se assim o desejar. A ideia é que as
empresas optantes pelo SIMPLES Nacional possam continuar nesse sistema
para o recolhimento dos demais tributos e optar pelo regime não-cumulativo do
IBS se lhes for economicamente mais favorável. Esta mudança é complemen-
tada pela inclusão do § 2º no art. 146, a qual explicita que os contribuintes
que optarem pelo recolhimento do IBS através do SIMPLES Nacional não po-
derão se apropriar de nem transferir créditos do imposto a terceiros. A impossi-
bilidade de aplicação da não-cumulatividade no regime do SIMPLES Nacional
decorre da obediência a um dos principais vetores do IVA, que é propiciar um
sistema uniforme de incidência e simplicidade de apuração e arrecadação.

O art. 152-A trata da instituição do IBS e estabelece as principais

características do imposto, conforme se descreve a seguir.

O caput do art. 152-A estabelece que o IBS será instituído por lei
complementar de caráter nacional, a exemplo do que ocorre com a Lei Com-
plementar nº 116, que uniformizou a incidência do imposto sobre serviços
(ISS). Entretanto, diferentemente do que ocorre com o ISS, a competência da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Município somente será exercida
por meio da alteração de suas alíquotas. Não é permitida qualquer outra dispo-
sição relativa ao IBS na legislação dos entes federativos, garantindo-se efetivi-
dade à uniformidade nacional do imposto e, ao mesmo tempo, autonomia fi-
nanceira dos entes na gestão de seus orçamentos.

O § 1º do art. 152-A enumera a principais características e valo-

res do IBS.

No inciso I, elencam-se operações que estão incluídas na tributa-

ção do IBS, explicitando que sua denominação (bens e serviços) deve ser in-
terpretada no sentido mais amplo possível, alcançando também as operações
com intangíveis e direitos e a locação de bens. É importante anotar que a me-
lhor interpretação sempre deverá considerar que o objetivo deste imposto é
tributar o consumo, qualquer que seja ele. Assim, operações com bens intangí-
 44

veis, como o streaming de músicas e vídeos, assim como as operações que

envolvem a transferência do direito de uso, gozo ou disposição de bens tangí-
veis e intangíveis, sejam imóveis, softwares, licenças de comercialização ou
distribuição etc., devem ser tributadas pelo IBS. O contribuinte do imposto inci-
dente sobre o consumo é consumidor final. É apenas a preponderância da efi-
ciência na arrecadação que impõe a cobrança sobre as empresas envolvidas
na cadeia de produção e circulação. Dá-se, assim, ao imposto sobre o consu-
mo o formato de imposto sobre o valor agregado (IVA), recolhido pelos agentes
econômicos.

Atendendo ao princípio do destino e ao objetivo de tributar bens e

serviços produzidos domesticamente e importados de forma isonômica, na alí-
nea “d” do inciso I, se estabelece que o IBS incide também nas importações
de quaisquer utilidades.

No inciso II, busca-se evitar a fragmentação legal que caracteriza

atualmente a legislação tributária, com inúmeras leis, medidas provisórias e
mesmo decretos-lei que tratam do mesmo assunto. Assim, por determinação
constitucional, qualquer disposição inicial ou alteração posterior do IBS deve
ser feita na mesma lei complementar. Essa determinação é importante, pois a
fragmentação legislativa cria situações como a revogação tácita de dispositi-
vos, que induzem a erros e dificultam a interpretação da legislação.

No inciso III garante-se a não-cumulatividade do IBS da forma

simples como ela deve ser: o imposto que incide nas etapas anteriores, sendo
destacado em documento fiscal, gera crédito para as etapas posteriores. Deve-
se extinguir a anomalia do “crédito físico” e deve-se assegurar a devolução dos
créditos acumulados, qualquer que seja a sua origem, caso contrário não se
garante a não-cumulatividade. Essa sistemática assegura que o imposto sobre
bens e serviços arrecadado durante as etapas de produção e circulação seja
exatamente o mesmo caso ele fosse cobrado apenas do consumidor final. As
únicas exceções ao regime de crédito amplo (a serem reguladas na lei com-
plementar) devem ser aquelas relativas ao consumo pessoal, uma vez que o
regime não-cumulativo do IBS não deve ser utilizado para desonerar o consu-
mo dos sócios da empresa, ou mesmo de seus empregados.

O inciso IV busca garantir que o IBS seja utilizado exclusivamen-

te para gerar receita tributária, despindo o imposto de quaisquer funções extra-
 45

fiscais. Além de subjetivos e ineficientes economicamente, os benefícios no

âmbito do IVA geram complexidade, contencioso e pressão de interesses seto-
riais sobre o sistema tributário. Este inciso garante a uniformidade efetiva de
alíquotas e, também, evita as inúmeras distorções hoje existentes em razão da
diferenciação da tributação resultante da concessão de incentivos e benefícios
tributários.

O inciso V deixa claro que a não cobrança do IBS nas exporta-

ções ocorre sem prejuízo da manutenção dos créditos, característica essencial
da tributação no destino, que visa garantir que haja uma real não-incidência em
benefício da competitividade das exportações brasileiras para o exterior.

No inciso VI estabelece-se que a alíquota do IBS será uniforme

para todos os bens, serviços e direitos. Com a adoção de alíquota uniforme,
garante-se a impossibilidade de captura do sistema tributário por interesses
setoriais e eliminam-se as perversas consequências, em termos de contencio-
so e de custo de conformidade, dos sistemas de alíquotas múltiplas, além dos
planejamentos tributários decorrentes da classificação dos bens ou serviços.
Além disso, a alíquota uniforme garante transparência do tributo cobrado por
cada ente federativo, permitindo o exercício da cidadania mediante a participa-
ção dos cidadãos na discussão sobre a carga tributária.

O § 2º do art. 152-A deixa claro que o IBS é, do ponto de vista da

aplicação da legislação e dos contribuintes, um único imposto, formado pela
soma de três alíquotas: federal, estadual ou distrital e municipal.

O inciso I desse parágrafo assegura que, embora o IBS seja insti-

tuído em caráter nacional por meio de lei complementar, a autonomia federati-
va dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios fique garantida pela facul-
dade de alterar as alíquotas por lei ordinária.

Já o inciso II do § 2º estabelece que, na ausência de lei – fede-

ral, estadual, distrital ou municipal – que fixe a alíquota em valor distinto, a alí-
quota do imposto será a alíquota de referência, que é aquela que repõe a recei-
ta atual dos tributos substituídos pelo IBS. Ou seja, a alíquota de referência
federal do IBS é aquela que repõe a receita do IPI, do PIS e da Cofins (deduzi-
da a receita obtida com a cobrança dos impostos seletivos); a alíquota de refe-
rência estadual do IBS é aquela que repõe a receita do ICMS do conjunto dos
 46

Estados; e a alíquota de referência municipal do IBS é aquela que repõe a re-

ceita do ISS do conjunto dos municípios. Os critérios para o cálculo das alíquo-
tas de referência do IBS são definidos no art. 119 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias.

O § 3º do art. 152-A alinha o IBS com o princípio do destino nas

operações interestaduais e intermunicipais. Pelo modelo proposto, a alíquota a
ser aplicada é aquela do Estado e do Município de destino, e o produto da ar-
recadação decorrente da incidência dessa alíquota pertence ao Estado e ao
Município onde está localizado o destinatário da operação, seja ele contribuinte
do imposto ou consumidor final.

Através do § 4º do art. 152-A se evita a anomalia do sistema atu-

al, em que o ICMS e o ISS são apurados e pagos por cada estabelecimento
físico. No sistema proposto, a despeito de a escrituração ser realizada por es-
tabelecimento para fins de repartição das receitas entre os entes federativos, o
contribuinte apura e paga o imposto de forma centralizada, consolidando os
débitos e créditos de seus vários estabelecimentos no país, independentemen-
te de sua localização.

O § 5º do art. 152-A estabelece o critério de distribuição da recei-

ta do IBS entre a União, cada Estado e cada Município, a qual será feita com
base no saldo líquido entre débitos e créditos atribuível a cada ente. Quando
tomado em conjunto com o disposto no § 3º do mesmo artigo e com a aplica-
ção plena da não-cumulatividade, este dispositivo resulta na distribuição da
receita proporcionalmente ao consumo final realizado no território de cada ente
federativo, que é o resultado da aplicação do princípio do destino.

Já o § 6º do art. 152-A prevê a criação do comitê gestor nacional

do IBS, que será composto por representantes da União, dos Estados e do Dis-
trito Federal e dos Municípios. A criação do comitê gestor – que será responsá-
vel pela regulamentação, bem como pela gestão da arrecadação centralizada e
pela distribuição da receita do IBS – reforça o caráter nacional do imposto. O
comitê gestor será responsável também pela coordenação da atuação dos fis-
cos federal, estaduais e municipais na fiscalização e na cobrança do IBS, as-
sim como pela representação judicial e extrajudicial dos três níveis de governo
nas questões relativas ao imposto.
 47

O §7º do art. 152-A complementa o parágrafo anterior ao estabe-

lecer que a representação judicial ou extrajudicial do comitê gestor do IBS será
feita, de forma coordenada, pelas procuradorias da Fazenda Nacional, dos Es-
tados e dos Municípios.

O §8º do art. 152-A, por sua vez, atribui à lei complementar o pa-
pel de regular, em nível nacional, o contencioso administrativo relativo ao IBS.

Por fim, o § 9º do art. 152-A excetua da vedação à concessão de

isenções e benefícios fiscais a criação de um mecanismo voltado a devolver
aos consumidores de baixa renda, através de instrumentos de transferência de
renda, parcela do IBS pago em suas aquisições de bens e serviços. Na medida
em que se propõe a adoção de uma alíquota uniforme para todos os bens e
serviços, esse dispositivo visa melhorar o impacto distributivo da tributação do
consumo, através de um mecanismo muito mais eficiente que a desoneração
da cesta básica.

Através da inclusão do inciso III no art. 154, introduz-se na

Constituição a possibilidade de criação de impostos seletivos, que têm como
objetivo onerar o consumo de bens e serviços geradores de externalidades ne-
gativas ou cujo consumo se deseja desestimular, como cigarros e bebidas al-
coólicas.

Os arts. 159-A a 159-G, incluídos na Constituição pela presente

emenda, têm como objetivo criar o sistema de alíquotas singulares, que irá re-
gular a destinação da receita do IBS a finalidades específicas, substituindo o
atual regime de vinculações e partilhas do PIS, da Cofins, do IPI, do ICMS e do
ISS. A descrição detalhada do funcionamento do novo sistema proposto encon-
tra-se no item 2.e. desta Justificativa.

Os arts. 159-A a 159-C estabelecem as destinações das alíquo-

tas singulares da parcela federal, estadual e distrital e municipal, respectiva-
mente, do IBS. Já o art. 159-D estabelece que a receita do IBS da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios será distribuída entre as destina-
ções previstas nos artigos anteriores proporcionalmente à participação de cada
alíquota singular na alíquota total do imposto.

No art. 159-E estabelece-se que, na ausência de disposição es-

pecífica na lei federal, estadual ou municipal, as alíquotas singulares do IBS
 48

corresponderão às respectivas alíquotas singulares de referência (fixadas nos

termos do art. 119 do ADCT), que são aquelas que repõem as parcelas dos
tributos substituídos pelo IBS vinculadas a cada uma das destinações previstas
nos arts. 159-A a 159-C. Já o parágrafo único deste artigo estabelece que as
alíquotas singulares relacionadas à transferência de recursos a outras unida-
des da federação não poderão ser fixadas em percentual inferior à respectiva
alíquota de referência e que a soma das alíquotas singulares relacionadas à
destinação de recursos à saúde e à educação (da União, dos Estados e dos
Municípios) não poderá ser inferior à soma das respectivas alíquotas de refe-
rência.

O art. 159-F apenas reproduz, para a alíquota singular do IBS re-

lacionada à transferência de recursos da União aos Estados e ao Distrito Fede-
ral proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos indus-
trializados, os dispositivos constitucionais atuais relativos ao IPI, que constam
dos §§ 2º e 3º do art. 159. Tais dispositivos estabelecem que nenhuma unidade
federada poderá receber mais de 20% do total destes recursos e que os Esta-
dos entregarão aos respectivos Municípios 25% destes recursos, observados
os critérios de distribuição da cota-parte do IBS.

No art. 159-G são estabelecidos os critérios de distribuição da co-

ta-parte do IBS (parcela estadual do IBS transferida aos respectivos municí-
pios). A proposta é que três quartos deste montante seja distribuído proporcio-
nalmente à população de cada Município e um quarto de acordo com o dispos-
to em lei estadual. A mudança no critério de distribuição relativamente à cota-
parte do ICMS visa uma distribuição mais justa destes recursos relativamente
ao critério atual, baseado dominantemente no valor adicionado por Município.

Através da inclusão do inciso IV no caput do art. 161 busca-se

apenas esclarecer que a lei complementar disporá sobre a forma de cálculo da
distribuição das parcelas da receita do IBS da União, dos Estados e dos Muni-
cípios relativas a cada alíquota singular do IBS.

Já a modificação do inciso IV do caput do art. 167 tem como ob-

jetivo excluir as destinações relacionadas às alíquotas singulares do IBS da
vedação à vinculação da receita de impostos.
 49

As alterações introduzidas no § 2º do art. 198 (inclusive no inciso

II deste parágrafo) estabelecem que os recursos correspondentes às alíquotas
singulares do IBS da União, dos Estados e dos Municípios vinculadas às ações
e serviços públicos de saúde substituirão: no caso da União, a parcela da recei-
ta corrente líquida do IPI, do PIS e da Cofins destinada às ações e serviços
públicos de saúde; e, no caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municí-
pios, a parcela do ICMS e do ISS vinculada às ações e serviços públicos de
saúde.

Por fim, através da inclusão do § 7º no art. 212, se estabelece

que as destinações correspondentes às alíquotas singulares do IBS da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios vinculadas à manutenção e
ao desenvolvimento do ensino substituem a destinação atual de uma porcenta-
gem da receita do IPI, do ICMS e do ISS.

b) Mudanças no Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias com vigência imediata

O art. 2º da emenda introduz as mudanças no texto do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) relacionadas à criação do im-
posto sobre bens e serviços (IBS), as quais entrarão em vigor com a publica-
ção da Emenda Constitucional. As mudanças sugeridas são detalhadas a se-
guir.

O inciso II do art. 60 do ADCT é modificado de forma a adaptar

a regulamentação do FUNDEB às mudanças decorrentes da criação do IBS e
da substituição do atual regime de vinculações e partilhas pelo modelo de alí-
quotas singulares do IBS.

O art. 115 do ADCT, incluído pela atual emenda, estabelece um

prazo para envio ao Congresso Nacional, pelo Presidente da República, do
projeto da lei complementar que regulará o IBS. Através do § 1º deste artigo
define-se que a Lei Complementar que regula o IBS estabelecerá prazos para
a indicação dos representantes da União, dos Estados e do Distrito Federal e
dos Municípios que comporão o comitê gestor nacional do IBS, bem como para
a publicação, pelo comitê gestor, do regulamento do IBS. Os §§ 2º e 3º deste
artigo estabelecem que, na hipótese de descumprimento destes prazos, caberá
 50

ao Presidente da República fazer a indicação dos representantes dos Estados

e Municípios no comitê gestor, bem como publicar o regulamento do IBS na
forma de Decreto Presidencial. O objetivo dos dispositivos deste artigo é ape-
nas o de buscar evitar um improvável bloqueio à introdução do IBS, pois o im-
posto só começará a ser cobrado após a publicação de seu regulamento.

Os arts. 116 a 120 do ADCT, incluídos por esta emenda, regula-

mentam a transição do atual sistema de tributação de bens e serviços para o
sistema baseado no IBS.

O art. 116 do ADCT, além de explicitar que a substituição do

ICMS, do ISS, do IPI, do PIS, da Cofins e da Cofins-importação pelo IBS será
regulada pelos arts. 117 a 120 do ADCT, define o ano de referência, que é o
ano anterior ao início da cobrança do IBS. Pela proposta, o ano de referência
será o ano de publicação do regulamento do IBS, caso este seja publicado no
primeiro semestre do ano, ou o ano subsequente ao de publicação do regula-
mento do IBS, caso este seja publicado no segundo semestre do ano.

O art. 117 do ADCT regulamenta o período de teste do IBS, que

ocorrerá nos primeiro e no segundo anos subsequentes ao ano de referência.
Estabelece-se que, neste período, a alíquota do IBS será de 1% e que a esti-
mativa de arrecadação do novo imposto será compensada pela redução das
alíquotas da Cofins e da Cofins-importação conforme critérios definidos pelo
Senado Federal, com base em cálculos elaborados pelo Tribunal de Contas da
União (TCU). Também se estabelece que, durante este período, a receita do
IBS será destinada à seguridade social, observada a incidência da DRU, caso
esta esteja em vigor na época.

A progressiva substituição do ICMS, do ISS, do IPI, do PIS, da

Cofins e da Cofins-importação pelo IBS é regulamentada pelos arts. 118 e 119
do ADCT, que tratam do período de transição para o novo modelo.

O art. 118 do ADCT estabelece a progressiva redução das alí-

quotas dos tributos substituídos pelo IBS, ao ritmo de 1/8 por ano relativamente
às alíquotas previstas nas respectivas legislações. Esta redução será iniciada
no terceiro subsequente ao ano de referência e será completada no décimo
ano subsequente ao ano de referência, quando o ICMS, o ISS, o IPI, o PIS, a
Cofins e a Cofins-importação serão extintos.
 51

Já o art. 119 do ADCT trata do critério para a fixação das alíquo-

tas de referência do IBS (federal, estadual e municipal), que são aquelas que
repõem, a cada ano da transição, a redução da receita dos tributos substituídos
pelo IBS. Neste contexto, a alíquota federal de referência do IBS é aquela que
repõe a redução da receita do IPI, do PIS, da Cofins e da Cofins-importação; a
alíquota estadual de referência do IBS é aquela que repõe a receita do ICMS
do conjunto dos Estados do país e a alíquota municipal de referência do IBS é
aquela que repõe a receita do ISS do conjunto dos municípios do país.

Os §§ 1º a 3º do art. 119 do ADCT tratam dos critérios de cálculo

das alíquotas singulares de referência da União, dos Estados e dos Municípios,
os quais são fixados com base nas porcentagens de destinação atuais do IPI,
do ICMS, do ISS, do PIS, da Cofins e da Cofins-importação, conforme descrito
no item 2.e. desta Justificativa.

Já o § 4º do art. 119 do ADCT estabelece que as alíquotas de re-

ferência e as alíquotas singulares de referência serão fixadas pelo Senado Fe-
deral no ano anterior a sua vigência, com base em cálculos realizados pelo
TCU. A metodologia de cálculo das alíquotas de referência será detalhada na
lei complementar que regula o IBS, mas a emenda deixa claro que tomará por
base a arrecadação do IBS e dos tributos por ele substituídos em períodos an-
teriores à fixação das alíquotas de referência, podendo eventuais desvios se-
rem corrigidos em períodos subsequentes.

Por fim, o art. 120 do ADCT regulamenta a transição na distribui-

ção da receita do IBS entre os Estados e os Municípios. No caput do artigo se
estabelece que, nos quarenta e nove anos contados a partir do início da redu-
ção das alíquotas do ICMS e do ISS, o valor da receita do IBS transferido a
cada Estado, Distrito Federal e Município corresponderá à soma de: (i) o valor
equivalente à redução de sua receita de ICMS e de ISS em cada ano da transi-
ção, atualizado monetariamente; e (ii) o acréscimo ou redução da receita de
IBS do ente resultante de eventuais alterações de sua alíquota do imposto rela-
tivamente à alíquota de referência. Tal mecanismo garante que, se a alíquota
do IBS do Estado ou Município for a alíquota de referência, sua parcela da re-
ceita do IBS será equivalente à perda de receita de ICMS ou ISS, corrigida pela
inflação. Se, no entanto, o Estado ou Município alterar a alíquota do IBS relati-
 52

vamente à alíquota de referência, o ganho ou perda de receita do imposto será

integralmente absorvido pelo ente.

Como a receita do IBS tende a ser maior (e pode, eventualmente,

ser menor) que o montante que repõe a redução da receita real de ICMS e de
ISS, o § 1º do art. 120 do ADCT estabelece que este diferencial de receita se-
rá distribuído entre os Estados e Municípios proporcionalmente ao saldo entre
débitos e créditos do imposto atribuível a cada ente, apurado com base nas
alíquotas estadual e municipal de referência. Na prática isto significa que o
crescimento real da receita do IBS (ou uma improvável queda real) será distri-
buído pelo princípio do destino, ou seja, proporcionalmente ao consumo de ca-
da Estado ou Município.

O § 2º do art. 120 do ADCT estabelece que do vigésimo primeiro

ao quadragésimo nono ano, contados a partir da redução das alíquotas do
ICMS e do ISS, a parcela do IBS que repõe a receita real do ICMS e do ISS
será progressivamente reduzida, ao ritmo de 1/30 por ano. Isto significa que a
reposição integral da perda de receita dos Estados e dos Municípios será man-
tida durante vinte anos e que, do vigésimo primeiro ao quadragésimo nono ano,
esta parcela será progressivamente reduzida. Na prática, esta redução pro-
gressiva da reposição da receita dos tributos substituídos pelo IBS implica em
que parcela crescente da receita do IBS será distribuída nos termos do § 1º
deste artigo, ou seja, pelo princípio do destino. O processo de transição para a
distribuição integral da receita do IBS pelo princípio do destino (nos termos
previstos no § 5º do art. 152-A da Constituição) será finalizado no quinquagé-
simo ano, conforme estabelecido no § 3º do art. 120 do ADCT.

A operacionalização da transição na distribuição da receita do IBS

entre os Estados e os Municípios será feita pelo comitê gestor nacional do im-
posto, conforme estabelece o § 4º do art. 120 do ADCT.

c) Mudanças no texto da Constituição com vigência dife-

rida

O art. 3º da emenda trata das modificações no texto da Constitui-

ção Federal que entrarão em vigor no décimo ano subsequente ao ano de refe-
rência, quando serão extintos o IPI (art. 153, IV da Constituição e § 3º do mes-
 53

mo artigo), o ICMS (art. 155, II e §§ 2º a 5º do mesmo artigo), o ISS (art. 156, III
e § 3º do mesmo artigo), a Cofins (art. 195, I, “b”), a Cofins-importação (art.
195, IV) e o PIS (art. 239). O ano de referência é aquele definido nos termos do
parágrafo único do art. 116 do ADCT, sendo fixado com base na data de publi-
cação do regulamento do IBS.

De modo geral, todas as revogações e alterações de dispositivos

constitucionais feitos através do art. 3º da emenda têm como objetivo ajustar o
texto constitucional à revogação dos cinco tributos substituídos pelo IBS, elimi-
nando não apenas os dispositivos que instituem tais tributos, mas também
ajustando a redação dos dispositivos que a eles fazem referência. Alguns dos
dispositivos revogados (em particular aqueles que constam dos arts. 158 e 159
da Constituição) estabelecem critérios de vinculação e partilha da receita dos
tributos revogados que são substituídos pelo modelo baseado em alíquotas
singulares, nos termos desta emenda.

Nas alterações promovidas no art. 195, revogam-se o § 12 (que

dispõe que a lei estabelecerá os setores para os quais a Cofins e a Cofins-
importação serão não-cumulativas) e o § 13 (que define que o disposto no § 12
será aplicado na hipótese de substituição da contribuição patronal sobre a folha
por contribuição incidente sobre a receita ou o faturamento). Estes dois pará-
grafos são substituídos pelo § 14, que mantém o disposto no atual texto consti-
tucional, eliminando a referência à Cofins e à Cofins-importação.

Por fim, as alterações promovidas no art. 239 da Constituição eli-

minam a referência à contribuição para o Programa de Integração Social (PIS),
mas mantêm a referência à contribuição para o Programa de Formação do Pa-
trimônio do Servidor Público (Pasep). O motivo para a manutenção do Pasep é
que este incide sobre a folha de pagamentos dos servidores públicos, base de
incidência que não está sendo substituída pelo IBS. Já as mudanças propostas
no art. 3º deste artigo visam substituir a referência aos empregadores que con-
tribuem para o PIS pela referência aos empregadores que contribuem para o
IBS, como base para o direito à percepção do abono salarial pelos emprega-
dos.
 54

d) Mudanças no Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias com vigência diferida

O art. 4º da emenda trata das modificações no texto do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias que entrarão em vigor no décimo ano
subsequente ao ano de referência, quando serão extintos os tributos substituí-
dos pelo IBS.

A primeira mudança diz respeito ao inciso II do caput do art. 60

(recursos do FUNDEB), do qual são excluídas as referências ao ICMS (art.
155, II da Constituição), à Cota-parte do ICMS (art. 157, IV da Constituição) e à
destinação de 10% da receita do IPI aos Estados, proporcionalmente ao valor
das exportações de produtos industrializados (art. 159, II). Vale notar que todas
estas destinações serão substituídas pela destinação de parte da receita do
IBS.

A segunda mudança é a revogação do art. 91, que trata da com-

pensação dos Estados e do Distrito Federal por conta da desoneração de
ICMS nas exportações de produtos primários e semielaborados. Como o pró-
prio § 2º deste artigo prevê que a compensação cessará quando o ICMS for
cobrado dominantemente no destino, e como o IBS, que substitui o ICMS, é
cobrado no destino, entende-se que o dispositivo se torna desnecessário.

e) Outros dispositivos

O art. 5º da emenda define de sua vigência, estabelecendo que:

(i) os arts. 1º e 2º (que tratam das mudanças no texto da Constituição e do
ADCT decorrentes da criação do IBS) entram em vigor imediatamente; e (ii)
que os arts. 3º e 4º (que tratam das mudanças no texto da Constituição e do
ADCT decorrentes da revogação do IPI, do ICMS, do ISS, da Cofins, da Cofins-
importação e do PIS) entram em vigor no décimo ano subsequente ao ano de
referência.

Já o art. 6º da emenda trata da revogação dos dispositivos cons-

titucionais relativos aos tributos substituídos pelo IBS e do art. 91 do ADCT, no
décimo ano subsequente ao ano de referência.
 55

4. Comentários finais

Como mencionado no início desta justificativa, a presente emenda

tem como objetivo promover uma radical simplificação do sistema brasileiro de
tributação de bens e serviços, cujas distorções resultam em iniquidades e, prin-
cipalmente, em uma enorme redução da produtividade e do potencial de cres-
cimento do Brasil.

A base da proposta é a substituição de cinco tributos atuais – IPI,

ICMS, ISS, PIS e Cofins – por um único imposto sobre bens e serviços (IBS).
Tal mudança, no entanto, não resultará em redução da autonomia dos entes
federativos, na medida em que os Estados e os Municípios poderão administrar
a alíquota do IBS. Este modelo é possível, pois a alíquota do IBS será compos-
ta pela soma das alíquotas federal, estadual e municipal do imposto.

Com este desenho consegue-se que o IBS seja, para o contribuin-

te, um único imposto – com legislação uniforme e cobrança centralizada. Mas
para os Estados e Municípios é como se cada ente federativo possuísse seu
próprio imposto, cuja alíquota pode ser modificada atendendo às necessidades
das finanças locais.

As características do IBS são aquelas de um bom imposto sobre o

valor adicionado (IVA), padrão mundial de tributação do consumo. Entre estas
características destacam-se: (i) a incidência sobre uma base ampla de bens e
serviços (incluindo intangíveis e direitos); (ii) a aplicação plena do princípio da
não-cumulatividade, caracterizada pela recuperação integral do imposto inci-
dente nas etapas anteriores do processo de produção e comercialização dos
bens e serviços; (iii) a desoneração completa das exportações e dos investi-
mentos; (iv) a recuperação integral e tempestiva dos créditos acumulados pelos
contribuintes; (v) a aplicação do princípio do destino, pelo qual – nas exporta-
ções, ou nas transações internas entre os entes federativos – o imposto per-
tence ao país ou ao Estado e Município de destino. Um imposto com estas ca-
racterísticas é, efetivamente, um imposto sobre o consumo, ainda que cobrado
ao longo da cadeia de produção e comercialização.

Em linha com as melhores práticas internacionais (e com a maio-

ria dos IVAs modernos), propõe-se que o IBS tenha uma alíquota uniforme pa-
ra todos os bens e serviços, ainda que podendo variar entre Estados e Municí-
 56

pios. A alíquota uniforme elimina a necessidade de classificação de bens e ser-

viços, reduzindo a complexidade e o contencioso relativo ao imposto, além de
fechar o espaço para pressões setoriais e dar grande transparência para os
consumidores/eleitores sobre o custo de financiamento da União, dos Estados
e dos Municípios.

De modo semelhante, propõe-se que o IBS não contemple qual-

quer forma de benefício fiscal, exceto um sistema de devolução para as famí-
lias mais pobres, através de mecanismos de transferência de renda, de parcela
do imposto incidente sobre suas aquisições. Com este modelo reduz-se signifi-
cativamente, ou mesmo se reverte, o efeito regressivo da tributação do consu-
mo, através de um sistema muito menos custoso e mais eficiente que a deso-
neração da cesta básica de alimentos.

Os benefícios para o Brasil da substituição dos atuais tributos so-

bre bens e serviços pelo IBS são enormes: não apenas do ponto de vista da
simplicidade, da eficiência econômica e da produtividade, mas também do pon-
to de vista distributivo. O grande problema é como superar as resistências de
parte do setor empresarial e de alguns entes federativos à mudança.

Para mitigar essas resistências, propõem-se duas transições: uma

para a substituição dos tributos atuais pelo IBS e outra na distribuição da recei-
ta do IBS entre os Estados e os Municípios.

Para a substituição dos tributos atuais pelo IBS, propõe-se uma

transição em dez anos. Os primeiros dois anos seriam um período de teste do
IBS, que seria cobrado a uma alíquota de 1% (reduzindo-se as alíquotas da
Cofins para não haver aumento da carga tributária). Nos oito anos seguintes as
alíquotas do ICMS, do ISS, do IPI, do PIS e da Cofins seriam progressivamente
reduzidas, sendo a perda de receita desses tributos compensada pelo aumento
da alíquota do IBS. Como o potencial de arrecadação do IBS será conhecido
após o período de teste, é possível fazer a transição mantendo-se a carga tri-
butária constante, sem criar risco para as finanças dos entes federativos, nem
para os contribuintes.

O período de transição relativamente longo, de dez anos, é ne-

cessário para que empresas que realizaram investimentos com base no siste-
ma tributário atual (e todas suas distorções) se adaptem ao IBS de forma sua-
 57

ve, sem correr o risco de desvalorização dos investimentos já realizados, o que

ocorreria no caso de uma transição muito rápida.

Já para a distribuição da receita do IBS entre os Estados e os

Municípios, propõe-se uma transição ainda mais longa, de cinquenta anos. Nos
primeiros vinte anos, o valor da receita atual do ICMS e do ISS de cada Estado
e de cada Município, corrigido pela inflação, seria mantido. Apenas o cresci-
mento real da receita do IBS seria distribuído pelo princípio do destino, ou seja,
proporcionalmente ao consumo. Nos trinta anos subsequentes, a parcela que
repõe a receita real do ICMS e do ISS seria progressivamente reduzida, alcan-
çando-se a distribuição integral da receita do IBS pelo princípio do destino ao
final dos cinquenta anos.

Com este modelo, espera-se que a resistência de Estados ou

Municípios que eventualmente se sintam prejudicados pela mudança seja bas-
tante mitigada, até porque todos os entes da federação serão beneficiados pelo
maior crescimento da economia. É importante notar que este modelo só é viá-
vel porque a receita do IBS é arrecadada de forma centralizada, sendo posteri-
ormente distribuída para os entes federativos. A arrecadação do imposto e sua
distribuição serão administradas por um comitê gestor composto por represen-
tantes da União, dos Estados e Distrito Federal e dos Municípios, reforçando o
caráter federativo e integrador do IBS.

A proposta pressupõe que haverá a alocação de recursos da Uni-

ão para reforçar a política de desenvolvimento regional, criando mecanismos
mais eficientes de redução das desigualdades regionais que a concessão de
benefícios de ICMS, no âmbito da guerra fiscal.

Por fim, propõe-se a substituição do atual sistema de vinculação e

partilha da receita do ICMS, do ISS, do IPI, do PIS e da Cofins por um novo
modelo, baseado em alíquotas singulares do IBS (cuja soma corresponde à
alíquota total do imposto), que podem ser gerenciadas individualmente. Haverá
um piso para as alíquotas singulares relativas à destinação da receita da União
para os Estados e Municípios e dos Estados para os Municípios, bem como
para aquelas relativas à destinação de recursos para a educação e a saúde, de
modo a garantir que não haverá perdas relativamente a situação atual.
 58

A vantagem do novo modelo é que ele reduz muito a rigidez or-

çamentária, dando maior flexibilidade para a União, os Estados e os Municípios
na gestão de sua receita e de seus orçamentos, bem como garantindo maior
transparência para os eleitores sobre o custo do financiamento das políticas
públicas.

Em suma, caso esta emenda constitucional seja aprovada, o re-

sultado será uma enorme simplificação do sistema tributário brasileiro, da qual
resultará uma melhoria expressiva do ambiente de negócios e um grande au-
mento do potencial de crescimento do Brasil. A mudança eliminará a guerra
fiscal fratricida entre Estados e entre Municípios, sem, no entanto, reduzir a
autonomia dos entes federativos na gestão de suas receitas. Por fim, com as
alterações propostas ao texto constitucional, haverá uma grande redução da
rigidez orçamentária e uma maior transparência, para os eleitores, do custo de
financiamento do poder público, contribuindo para aumentar a responsabilidade
política no país.

Sala das Sessões, em abril de 2019

Deputado BALEIA ROSSI

MDB/SP
 59

APOIAMENTO À PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL

Nº 45/2019

Que Altera o Sistema Tributário Nacional e dá outras providências

(Do Sr. Baleia Rossi e Outros)

PARLAMENTAR PARTIDO ASSINATURA