offentlig politikk

Som innbyggere i Norge forholder vi oss daglig til tiltak og tjenester som ytes eller reguleres av offentlige myndigheter uten at vi reflekterer særlig over at det dreier seg om offentlig politikk. Vi starter dagen med en dusj der vannet kommer fra et kommunalt vannverk, vi forholder oss til de nasjonale reglene om el-sparkesykkel eller vi benytter oss av det fylkeskommunale kollektivtilbudet på veien til skolen eller til universitetet, tilbudet vi får på skolen eller på universitet er i større eller mindre grad offentlig finansiert, og vi mottar stipender og studielån fra det offentlige. I fritiden tilbringer vi kanskje tid i en offentlig (del)finansiert idrettshall eller et kultursenter.

Med et så omfattende offentlig engasjement som i Norge er det så å si umulig å trekke en klar grense mellom det som kan betegnes som offentlig politikk på den ene siden, og det som er privat – markedet og det sivile samfunn – på den andre siden.

For det første vil den virksomheten som foregår i markedet ofte være styrt av offentlig lovgivning og reguleringer. Eksempler er forbud mot prissamarbeid for å sikre konkurranse og regler om markedsføring og merking av varer. For det andre er offentlige tiltak og privat forbruk nært koplet sammen. Privatbilister er for eksempel helt avhengige av offentlige veier. For det tredje går en stor andel av den offentlige tjenesteytingen til privat forbruk. Dette gjelder for eksempel helsetjenester, barnehager, utdanningstilbud, en lang rekke kulturtilbud og ikke minst det omfattende offentlige trygde- og pensjonssystemet. I tillegg til dette er staten og kommunene aktivt involvert på eiersiden i en rekke viktige foretak – slik som Equinor, Norsk Hydro, Telenor, de fleste norske teatre og mange andre kulturtiltak.

Offentlig politikk kommer altså i ulike varianter, og det varierer om det er nasjonale myndigheter eller kommunesektoren som står for iverksettingen av denne. I miljøpolitikken kan det for eksempel dreie seg om statlig vern av naturområder og reguleringer av hva som kan tillates av ulike typer utslipp fra industrivirksomheter. Det meste av økonomiske overføringer, som alderspensjon, uføretrygd, sykepenger og arbeidsavklaringspenger, skjer også i statlig regi gjennom den statlige delen av NAV. Når det gjelder svært mange av de tjenestene som tilbys innbyggerne, er det i hovedsak kommunene som har ansvaret for iverksettingen av den offentlige politikken. Det gjelder eksempelvis de fleste av velferdsstatens tiltak og tjenester, herunder helse- og omsorgsområdet, barnehager, barnevern og andre sosiale formål.

Innholdet i den offentlige politikken i Norge har utviklet seg over tid. Mens den tidlig på 1900-tallet først og fremst var preget av offentlige arbeider (veier, havner, kraftverk), indre og ytre sikkerhet (politi og forsvar) og skoler, er dagens offentlige oppgaver dominert av individuell tjenesteyting og ikke minst av økonomiske overføringer i form av trygder og pensjoner.

I likhet med de fleste europeiske land har den offentlige virksomheten i Norge vært kjennetegnet av en betydelig vekst gjennom hele etterkrigstiden. Denne veksten henger sammen med, men har vært høyere enn, økningen i det enkelte lands bruttonasjonalprodukt (BNP). BNP kan oppfattes som mål på et lands velstand.

Mens veksten i Norges bruttonasjonalprodukt i perioden 1900–1939 hadde et årlig gjennomsnitt på 3 prosent, var tallet 7 prosent i årene 1946–1950 og rundt 4 prosent i årene 1950–1987. Etter 1970 er det fire år (1982, 1988, 2009 og 2020) at veksten har vært under én prosent. Den internasjonale finanskrisen førte til en faktisk nedgang i BNP i 2009 på omkring 1 prosent og det samme gjorde nedstengningen innen deler av næringslivet i forbindelse med koronapandemien i 2020. I 2021 så vi igjen en vekst på omkring 4 prosent.

Offentlig sektor har ikke bare vokst som en følge av veksten i BNP. Andelen av BNP som utgjøres av offentlig sektor har også økt. I 1905 utgjorde offentlige utgifter i underkant av 9 prosent av BNP, mens andelen var omkring 50 prosent i 2021. I løpet av denne perioden skjedde det en trettifemdobling av verdien av BNP, og offentlige utgifter var om lag 180 ganger høyere i 2020 enn ved unionsoppløsningen i 1905.

I de første to tiårene etter andre verdenskrig var veksten i offentlig virksomhet moderat, og gjenreisningsarbeidet ble prioritert foran etablering av og vekst i velferdstiltak. Det var i kjølvannet av reformene innen det sosialpolitiske området, utbyggingen av grunnskolen og ikke minst innføringen av folketrygden på 1960-tallet veksttakten i offentlige finanser økte. På mange måter flatet utviklingen ut under regjeringen Borten (1965–1971). I denne perioden økte det offentliges utgifter fra cirka en tredjedel til noe under en halvdel av bruttonasjonalproduktet. Offentlige utgifters andel av BNP har vært omtrent likt siden det, men med noen variasjoner avhengig blant annet av internasjonale konjunktursvingninger. Eksempelvis var andelen 44 prosent da Stoltenberg-regjeringen gikk av i 2013, mens den økte under Solberg-regjeringene til noe over 50 prosent i 2021.

En slik vekst er ikke unik for Norge. For en rekke stater innenfor OECD-området – der de fleste kan betegnes som moderne velferdsstater – ligger det offentliges andel av landenes verdiskapning (BNP) på om lag samme nivå. Mens Sveits og Irland peker seg ut med en betydelig lavere andel, ligger de nordiske landene, sammen med land som Italia, Frankrike og Hellas, på omkring 50 prosent. Det som likevel er særegent for de nordiske landene, er kommunesektorens store andel av BNP. Grunnen til det er den sosialdemokratiske velferdsmodellen, som i stor grad er basert på tjenester som i hovedsak leveres av kommunesektoren – i motsetning til andre lands velferdsstater som i betydelig større grad er basert på statlige overføringer.

I studiet av offentlig politikk forholder vi oss gjerne til den såkalte politikk-syklusen, som skiller mellom ulike steg i utviklingen og iverksettingen av offentlig politikk. I litteraturen varierer det hvor mange steg politikk-syklusen omfatter. Vi skal forholde oss til disse fem: agendasetting (eller dagsordensetting), politikkutforming, beslutning (eller vedtak), iverksetting (eller implementering) og evaluering.

En rasjonell prosess vil tilsi at utviklingen av en ny politikk starter med at saken kommer på agendaen, at den videre utredes og politikken utformes før det fattes en politisk beslutning. Det forutsettes videre at den politikken som er vedtatt blir iverksatt, og at den iverksatte politikken evalueres slik at den kan korrigeres dersom politikkens mål ikke blir nådd. Det er imidlertid ikke alltid logikken i politikk-syklusen følges. I praksis kan det oppstå problemer med iverksettingen, for eksempel, og det kan hende at tiltak på et område blir endret før erfaringer fra eksisterende tiltak er evaluert. Uansett skiller stegene i politikksyklusen på en god måte mellom ulike typer av spørsmål som er av interesse i studiet av offentlig politikk.

Spørsmålet om agendasetting er grunnleggende i et demokrati. Det er mange flere spørsmål som kunne ha blitt saker på det politiske sakskartet enn de sakene som faktisk får plass. Politikernes kapasitet er begrenset, og det er bare de innspillene som får deres oppmerksomhet som kan komme på dagsordenen. Dels vil samfunnsutfordringer og kriser få politisk oppmerksomhet og gi grunnlag for dagsordenen. Vel så viktig er det hvordan ulike aktører søker å påvirke og forme den politiske diskusjonen og derigjennom den politiske dagsorden.

Politikkutforming handler om valg av virkemidler for å nå politiske mål. Disse omfatter blant annet reguleringer (for eksempel påbud og forbud), økonomiske virkemidler (for eksempel avgifter og tilskudd), pedagogiske virkemidler (for eksempel veiledning og informasjon) og organisatoriske virkemidler (for eksempel etablering av nye kontorer eller desentralisering av virksomhet).

I demokratiske stater velger imidlertid ikke offentlige myndigheter helt fritt blant mengden av mulige virkemidler. På samme måte som ulike aktører presser på for å få saker på den politiske agendaen, vil synet på og interessene knyttet til hvilke virkemidler som velges være svært forskjellige. Et eksempel på dette er bruken av private tilbydere for å levere en del av velferdsstatens tjenester. Mens høyresiden under regjeringen Solberg fremmet en politikk for offentlige og private barnehager og la til rette for private helseklinikker som et supplement til det offentlige tilbudet, reverserer regjeringen Støre denne bruken av virkemidler på ideologisk grunnlag. Målet er imidlertid det samme for begge regjeringer, henholdsvis et tilfredsstillende barnehagetilbud og kortest mulige helsekøer.

Studier av offentlige beslutninger handler om alt fra graden av rasjonalitet i beslutningsprosessen til hvordan rekkefølgen i forslagene til politiske vedtak som det stemmes over påvirker utfallet. Spørsmålet er også hvor stor endring som egentlig følger av de politiske vedtakene som fattes, hvor mange teorier tar utgangspunkt i at endringer av offentlig politikk skjer inkrementelt, altså gjennom små endringer over lang tid. Omfattende endringer kan imidlertid også skje på kort tid. Politikken utviklet i forbindelse med håndteringen av koronapandemien er et eksempel på det. På få uker ble det etablert strenge reguleringer som begrenset vår mulighet til å bevege oss fritt og omfattende økonomiske støtteordninger til private og offentlig virksomheter som måtte stenge ned.

Det neste steget i politikksyklusen, iverksetting, handler om veien fra en beslutning er fattet til politikken er satt ut i livet. For eksempel har staten bestemt innholdet i læreplanen som gjelder for videregående skole. Det er imidlertid fylkeskommunene som har ansvaret for videregående skole, og som derfor iverksetter denne læreplanen. Selv om regjeringen og Stortinget har vedtatt at elevenes norskkunnskap skal styrkes, vil lærernes kompetanse og den faktiske undervisningen som tilbys avgjøre om målet nås. I tillegg kan det være at lærerne ikke er helt enige i at det akkurat er norsk-kunnskapene som skal styrkes, og at de derfor velger å kombinere emner, og på den måten legge mer vekt på andre deler av undervisningen som de anser som viktigere på den skolen de arbeider på.

Mens iverksetting av læreplanen kun henvender seg til fylkeskommunene og de videregående skolene, vil andre deler av offentlig politikk være avhengig av mange flere aktører for å bli iverksatt. Målsettingen om å redusere frafall i videregående skole, for eksempel, handler ikke bare om grensen for frafall som jo er fastsatt av nasjonale myndigheter. Årsakene til frafall er mange, og for den enkelte elev vil tilrettelegging av undervisning kunne være viktig, så vel som hjelp fra rådgiver på skolen, eventuelt helsetjenesten og/eller barnevernet. Nødvendige tiltak rundt den enkelte elev vil kreve innsats fra mange ulike offentlige instanser, og setter store krav til koordinering mellom disse. Koordinering er erfaringsmessig krevende, sannsynligheten for å mislykkes er stor, og politikken som er vedtatt blir kanskje ikke realisert.

Til sist i politikk-syklusen er antakelsen at kunnskap fra evalueringer av den politikken som føres gir grunnlag for å endre denne og eventuelt utvikle nye tiltak, reformer, programmer eller liknende. Dette er den rasjonelle måten å tenke på. I realiteten utvikles mye offentlig politikk på et svært begrenset eller omdiskutert kunnskapsgrunnlag. For eksempel var ikke regjeringen Solbergs vedtak om å sette krav til bemanning på første til fjerde trinn i grunnskolen for å styrke elevenes læring basert på klare forskningsresultater. Det vil selvsagt være avhengig av hvordan elevers læring måles, men det er mange studier som ikke finner noen sammenheng mellom antallet lærere og elevenes læringsutbytte. Heller ikke når det finnes rimelig sikker kunnskap om hvordan offentlig politikk fungerer er det sikkert at denne kunnskapen får avgjørende betydning. Samfunnsdebattanter leser gjerne evalueringer med politiske briller på, og legger ofte vekt på den kunnskapen som støtter egne argumenter i den politiske debatten. Selv om idealet er at offentlig politikk bør være kunnskapsbasert, vil ikke kunnskap alene styre offentlig politikk – men kun inngå som ett av mange grunnlag for utformingen av denne. Konkurrerende forskning og flere kilder til kunnskap kan også bidra til at det stilles spørsmål ved politiske beslutninger.

Offentlig politikk gjennomføres for å realisere politiske mål. De mange aktørene som berøres av enkeltbeslutninger, tiltak, program, ordninger, prosjekter eller reformer som utgjør offentlig politikk, har ulike interesser og verdisett. Derfor oppstår det spenninger og konflikter i de ulike stegene i politikk-syklusen rundt spørsmål om hva som bør styres av det offentlige og hva som bør overlates til den enkelte innbyggers frie valg i markedet. I tillegg til dette spørsmålet, om omfanget av den offentlige politikken, handler debatten også om hvor den offentlige innsatsen skal settes inn og med hvilke virkemidler politiske mål best kan nås.