MIRADAS TRANSDISCIPLINARIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA Y EL DESARROLLO LOCAL Tomo I Gilberto Avilez Tax Juana Jiménez Jiménez Carlos Interián Sandoval (Coordinadores) Universidad Intercultural Maya de Quintana Roo Cuerpo Académico de Políticas Públicas y Desarrollo Local, UIMQR-CA-6 2020 III UNIVERSIDAD INTERCULTURAL MAYA DE QUINTANA ROO DIRECTORIO Profesor Rafael Pantoja Sánchez Encargado del Despacho de Rectoría y Representante legal M.C María Luisa Raygoza Alcocer Responsable de la Dirección Académica M. C Juana Jiménez Jiménez Coordinadora de la Licenciatura en Gestión Municipal y Líder del Cuerpo Académico de Políticas Públicas y Desarrollo Local. Integrantes del Cuerpo Académico participantes en la coordinación del libro: Dr. Gilberto Antonio Avilez Tax M.C Juana Jiménez Jiménez M.C Carlos Valentín Interian Sandoval Colaboradores: Dra. María Isabel Oble Delgadillo Ing. Edwin Alejandro Puc Hau Edición: Dr. Gilberto Antonio Avilez Tax Diseño de la portada: Luis Antonio González Silva ISBN-10: 979-8518829336 ISBN-13: 8518829336 Primera Edición 2020 Impreso y hecho en México Los trabajos que integran este libro fueron sometidos a un proceso de arbitraje doble ciego. Se prohíben la reproducción total o parcial de esta obra y su transmisión por cualquier medio, actual o futuro, sin el consentimiento expreso por escrito los coordinadores. IV ÍNDICE PRÓLOGO................................................................ V Dr. Adán Guillermo Ramírez García BREVE INTRODUCCIÓN: EL COMPROMISO DE LA CIENCIA ................................................................VII Gilberto Avilez Tax DE LA DISPERSIÓN A LA CENTRALIZACIÓN DE LAS PP PARA EL CAMPO ..................................................... 3 Julio Baca Del Moral Venancio Cuevas Reyes Pilar Barradas Miranda CLÚSTER DE EMPRESAS CREATIVAS: EL CASO DE LAS EMPRESAS DE PUBLICIDAD Y DISEÑO GRÁFICO EN LA ZONA METROPOLITANA DE GUADALAJARA .......... 19 Noé René Luna Plascencia CRECIMIENTO ECONÓMICO Y CAPITAL HUMANO EN MÉXICO ................................................................ 33 Sophie Leandre Daniel Alberto Arceo Ek RESULTADOS DE LAS POLÍTICAS CONTRA LA MARGINACIÓN SOCIAL Y DESIGUALDAD A TRAVÉS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE PROYECTOS DE DESARROLLO COMUNITARIO EN OAXACA ............ 61 Laura Irene Gaytán Bohórquez Verónica González García Elsa Olivia Urbieta Santos XI COOPERATIVAS EN QUINTANA ROO Y SUS ESTRATEGIAS DE GESTIÓN: CONSORCIO CORPORATIVO DE PRODUCTORES Y EXPORTADORES EN FORESTERÍA S.C. DE R.L. “CHICZA”................79 Samantha Guadalupe Montero Ku EL INGRESO MUNICIPAL Y LA MEDICIÓN DE LA POBREZA EN QUINTANA ROO, MÉXICO .................93 Eustacio Díaz Rodríguez José Manuel Meneses Domingo J. Jesús Reyes Ramírez Corina Santana Duarte VULNERABILIDAD Y POBREZA INFANTIL EN LA REGIÓN PUNTO PUT DE LA PENÍNSULA DE YUCATÁN .......107 Beatriz Ximena Gómez Ballesteros SUDZAL, YUCATÁN: EDUCACIÓN AMBIENTAL Y PARTICIPACIÓN COMUNITARIA PARA LA CONSERVACIÓN DEL ACUÍFERO MUNICIPAL .......125 Adolfo Iván Batún Alpuche Gabriela Echeverría Dzib Rebeca Tun Tuz DIAGNÓSTICO DEL BOSQUE MESÓFILO DE MONTAÑA DE XALAPA, VERACRUZ: BASE PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL SUSTENTABLE ..135 Liliana Francisca Guzmán Flores Ana Cecilia Travieso Bello LA CHAYA EN LA PRODUCCIÓN Y LA CULTURA EN LA PENÍNSULA DE YUCATÁN ....................................151 María Isabel Oble Delgadillo Juana Jiménez Jiménez XII CONFLICTOS SOCIO AMBIENTALES POR EL USO Y ACCESO A LOS RECURSOS NATURALES COSTEROS. EL CASO DE LA RESERVA DE LA BIÓSFERA DE RÍA DE LAGARTOS .......................................................... 167 Rocío Carolina Murguía Argüelles AUTONOMÍA FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS ESTATALES Y DESARROLLO ENDÓGENO ............ 179 Armando Augusto Duarte Peraza Karen Hazel Moreno Hernández ANÁLISIS DE LA EDUCACIÓN Y SU RELACIÓN CON EL INGRESO EN MÉXICO 2000 – 2010 ..................... 197 Carlos Alberto Moreno Rodríguez Víctor Manuel Ramírez Cua BREVES APUNTES SOBRE LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO XIX Y SUS CONTINUIDADES EN EL XX ................................................................. 213 Gilberto Avilez Tax Carlos Interián Sandoval EL SISTEMA DE PROFESIONALIZACIÓN DE DOCENTES DESDE LAS POLÍTICAS INTERNACIONALES DE LA OCDE (2010-2016)......................................................... 231 David Castro Porcayo DESAFÍOS DEMOCRÁTICOS PARA EL DISEÑO DE AGENDAS PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL EN QUINTANA ROO................................................... 249 Tania Libertad Camal-Cheluja Juan Carlos Arriaga-Rodríguez XIII MIRADAS TRANSDISCIPLINARIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA Y EL DESARROLLO LOCAL Tomo I 1 DESAFÍOS DEMOCRÁTICOS PARA EL DISEÑO DE AGENDAS PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL EN QUINTANA ROO Tania Libertad Camal-Cheluja54 Juan Carlos Arriaga-Rodríguez55 Resumen Partiendo del paradigma del desarrollo humano como faro orientador de los programas de desarrollo de los gobiernos de todos niveles, el presente capítulo presenta el paso de una agenda tradicional a una agenda integral del desarrollo municipal. Una agenda tradicional municipal se evidencia a través de un conjunto de acciones locales con las que una administración provee servicios básicos. En contraste, la agenda integral implica que los ayuntamientos deben realizar tareas más abarcadoras que van desde el fomento de la participación ciudadana, pasando por la promoción de valores y actitudes políticas hasta el fomento del desarrollo, con la innovación en la gestión y a través de la articulación de políticas públicas. Se sostiene que el desarrollo de una gobernanza de proximidad o participativa es una base fundamental para el restablecimiento del tejido social y de la confianza ciudadana en los gobiernos, en un contexto de transformación democrática. Introducción: sobre el desarrollo humano en las políticas públicas Actualmente, la mayoría de los gobiernos del mundo han abrazado el enfoque de desarrollo humano como paradigma orientador de sus políticas públicas. Impulsados por los informes mundiales y regionales que anualmente dan cuenta de esta materia, principalmente los producidos por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)-, así como por los compromisos contraídos por los gobiernos nacionales con la firma de la Declaración del Milenio, las 54 55 Universidad de Quintana Roo. Correo: taniacch@uqroo.edu.mx Universidad de Quintana Roo. Correo: arriaga@uqroo.edu.mx 249 diversas facetas del desarrollo humano han sido colocadas en las agendas del desarrollo de los países, así como en las de organizaciones no gubernamentales que operan desde lo local hasta lo internacional. El desarrollo humano, en términos de Sen (2000), consiste en la eliminación progresiva de las privaciones a las libertades. La acumulación de riqueza es importante sólo en la medida que permite a las instituciones sociales, económicas y políticas eliminar las restricciones para las oportunidades de las personas (pp. 19-20). Todo lo anterior debería permitir a los individuos optar por una vida que consideren valiosa, y vivirla de manera plena y longeva. Otra consideración del desarrollo humano es que éste se alcanza más fácilmente en gobiernos democráticos y participativos. En este contexto, las organizaciones sociales y políticas, tales como partidos políticos, agrupaciones ciudadanas, junto con las instituciones de gobierno – proveedoras de servicios de salud, educación, vivienda, entre otros temas–, han de ser espacios de cooperación, conflicto y diálogo entre actores (Sen, 2000, pp. 25-26). Por lo anterior, el paradigma en cuestión presta central importancia a los valores sociales que pueden ampliar o restringir las libertades, las pautas de relación entre actores políticos y sociales, la interrelación de las personas con el medio ambiente, la equidad de género, la tolerancia ideológica, por lo que en esta perspectiva del desarrollo resulta determinante erradicar los autoritarismos y la corrupción, pues reflejan el grado de evolución positiva de una sociedad. El desarrollo humano descansa en los argumentos de intelectuales como Samuel Scheffler (1976) y Gerald A. Cohen (1995), para quienes la distribución o la presencia más extensa del Estado es una responsabilidad para con los menos favorecidos, que no viola los derechos individuales de los grupos con mejores ingresos, por lo que libertad, propiedad personal y redistribución no están necesariamente en conflicto. Esta visión moral de la gestión puede alcanzarse a través de políticas públicas que permitan alcanzarla. Por lo tanto, esta investigación rechaza que la democracia minimalista, que descansa en el voto como el principal tipo de involucramiento ciudadano en lo público, sea el indicativo suficiente para indicar que un sistema político está democratizado. En contraparte, se apega a diseños institucionales acorde con la democracia delegativa, es decir, con la existencia de mecanismos o instancias para la 250 discusión pública, y como el nivel municipal es el más próximo a la gente, es el entorno idóneo para poner en práctica el intercambio dialógico para la construcción de políticas sociales más justas, que en lugar de anular la autonomía del sector asociativo, se les dé voz a los ciudadanos (Benhabib, 1996). Gobiernos locales y desarrollo Durante la década de 1970 emergió la noción local del desarrollo, tanto como ámbito de especialización académica como en la planeación, en un contexto de crisis de los países más desarrollados se da un giro hacia las iniciativas locales. El desarrollo deja de estar atado exclusivamente al crecimiento económico, promovido por los gobiernos centrales, para reconocer el papel que pueden desempeñar las unidades político-administrativas de menor escala geográfica en la mejora de las condiciones de vida de sus sociedades. Algunas de las posturas reconocidas del momento son las de Ernst Friedrich Schumacher, cuya obra Small is Beautiful (1973) llama a pensar el progreso centrado en las personas y la naturaleza, en contraste con una sociedad que rinde culto a la industrialización, resaltando la importancia de la cooperación entre agentes. Abona sobre las bondades de tomar decisiones públicas en grupos pequeños, pues los actores pueden hacer uso de la voz e incidir más claramente en los procesos de toma de decisión. En ese sentido, el desarrollo local supera la visión nacional, para recuperar las microdinámicas del desarrollo en un territorio claramente delimitado y una cultura o pasado histórico comunes. Al respecto, los municipios tienen dinámicas sociales y económicas que les permiten generar recursos fiscales que son administrados por la burocracia y las autoridades; poseen una delimitación geográfica claramente establecida a través de los perímetros que posean las ciudades, delegaciones, subdelegaciones o alcaldías que integren a la municipalidad; asimismo, tienen un pasado o devenir que asigna a estos espacios algunas particularidades como historia y prácticas comunes más o menos extendidas entre sus habitantes. En sistemas políticos federales, como el mexicano, los ayuntamientos han adquirido gradualmente facultades a través de un proceso de descentralización. La 251 descentralización a menudo es relacionada con la posibilidad de detonar el crecimiento económico, la preexistencia de una cultura política y administrativa, así como con el diseño de políticas públicas adecuadas para fortalecer a la administración (Rondinelli y Nellis, 1986; Rondinelli, MacCullough y Johnson, 1989). Sin embargo, por sí misma, la descentralización tiene efectos limitados en el desarrollo. En el caso mexicano, el incremento de competencias municipales para la promoción del desarrollo se encuentra a debate, debido a que la descentralización ha sido un proceso de larga data sin generar, necesariamente, un ayuntamiento capaz de enfrentar sus problemas de gestión. El centralismo ocasionó que los gobiernos locales tuvieran un proceso dependiente y condicionado a los designios de las autoridades federales, por lo que las autoridades locales han tenido un margen acotado de libertad y los ciudadanos han desarrollado una cultura cívica-política poco participativa. Aunque la descentralización en México ha sido vista a partir de un enfoque desde arriba, con el gobierno central delegando de forma estratégica las tareas a los gobiernos municipales, en este texto se asegura que la descentralización desde abajo puede ser más efectiva, pues estimularía la participación ciudadana y la liberalización del sistema político (Pineda, 1996, pp. 375-376). Descentralización municipal y participación ciudadana En México, las reformas de las décadas de los ochenta y los noventa del siglo XX establecieron los servicios públicos que podría ofrecer el municipio, al igual que le dieron la posibilidad de hacerse de ingresos propios para financiar parte de sus tareas, al mismo tiempo que tendría transferencias federales y estatales. Desde entonces, el reto para los gobiernos municipales ha sido cómo traducir esas facultades jurídicas en capacidades políticas y administrativas para cumplir con sus objetivos. La agenda de desarrollo es un tipo de planeación estratégica que realiza una organización para poder cumplir sus fines y metas, cuyo punto de partida es la identificación de temas públicos que deben ser atendidos por la entidad gubernamental. En el campo del gobierno y la administración pública se trata de una serie de problemas públicos sobre los cuales los gobiernos diseñarán políticas públicas y 252 programas. En México, la agenda del desarrollo toma la forma de planes nacionales, estatales o municipales de desarrollo. No obstante lo anterior, existe otra forma de ver la agenda gubernamental, y es a partir de un enfoque sistémico, en el que los diferentes temas de interés o preocupación para la sociedad se encuentran dispersos en el espacio simbólico, no material, que forma la esfera pública. Las limitaciones para que los actores puedan incidir en la inclusión de problemáticas son diversas, principalmente tiene que ver con el predominio de los participantes que controlan más recursos de poder -por ejemplo, los políticos y empresarios-, o por el papel que desempeñan los medios de comunicación masiva para la difusión u ocultamiento de los asuntos en cuestión. La formación de la agenda gubernamental se refiera al "proceso a través del cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como posibles asuntos de política pública" (Elder y Cobb, 2000, p. 77). Pero, ¿quiénes logran incidir en la agenda pública? Existen grupos que carecen de representación, mientras que otros tienen una mejor ventaja organizativa, una red amplia e incluyente de actores participantes puede servir de contrapeso para evitar que los intereses de un grupo provoquen un sesgo (Elder y Cobb, 2000, pp. 83-87). Cada vez es más relevante que las sociedades democráticas incluyan efectivos canales para dar voz a los ciudadanos, permitiendo que puedan incidir en la configuración de la agenda gubernamental de desarrollo. Desde la década de 1990, América Latina ha intentado avanzar en un diseño institucional que fortalezca un régimen democrático, frente a la presión de gobiernos, organismos internacionales, observatorios, intelectuales y colectivos trasnacionales, que se han dedicado a medir o evaluar las diferentes dimensiones que caracterizan a un sistema de gobierno democrático; sin embargo, las demandas de una mayor apertura democrática también han venido desde adentro de las sociedades, en donde el abstencionismo electoral y el activismo ciudadano reflejan la necesidad de renovar los términos entre el gobierno y la sociedad civil. Las demandas de inclusión tanto de mecanismos de participación ciudadana como de accountability social revelan que para América Latina, y específicamente para México, es común encontrar que el balance en este rubro es desalentador, específicamente por la persistencia de 253 prácticas autoritarias e instituciones débiles, en una suerte de hibridación entre democracia y autoritarismo, con escasos espacios para que los ciudadanos puedan incidir en los asuntos de gobierno. La pobre vinculación entre sociedad civil y gobierno para la toma de decisiones ha provocado una serie de efectos, entre los más evidentes está la pérdida de confianza en las instituciones políticas y gubernamentales, por ejemplo, en encuestas nacionales, los ciudadanos indican que las autoridades municipales tienen una calificación de 5.9 –de 10 puntos posibles– en confianza, y 78% de los encuestados está de acuerdo o muy de acuerdo en que votar es la única vía para manifestar que el gobierno hace bien o mal las cosas (ENCUP, 2012). Por supuesto, las perspectivas a futuro sobre la incidencia de los ciudadanos en las decisiones de gobierno se vinculan con su posible participación en el diseño e implementación de la agenda gubernamental de desarrollo. La relación entre sociedad civil y gobierno podría ser de cooperación o de conflicto, lo importante es que en las democracias del siglo XXI debería estar garantizado el respeto al pluralismo. En sociedades con predominio de la desconfianza en la relación entre los actores referidos, la posibilidad de que sean establecidas redes sólidas para una gestión participativa es limitada. Sin embargo, la agenda del desarrollo actual es resultado de la interacción entre los actores que conforman las redes de políticas públicas. Los participantes llevan consigo temas de interés; el consenso no está garantizado; se tiende al conflicto; predominan las alianzas y negociaciones; todo en un ambiente en el que tanto el poder como la influencia se encuentran desigualmente distribuidos (Rhodes, 2006). En las sociedades en donde el sector asociativo no se encuentra fuertemente desarrollado, los actores gubernamentales tienen un gran margen de acción para definir y diseñar las políticas públicas. En Quintana Roo, por ejemplo, los colegios de profesionistas, agrupaciones de trabajadores y organizaciones de la sociedad civil tienen poca capacidad para influir genuinamente en la agenda, principalmente porque hay una mezcla de intereses particulares y gubernamentales entre sus participantes. En el municipio de Othón P. Blanco, la sociedad civil organizada es aún más débil, por lo que es común que ésta sea convocada por el propio gobierno para participar en los canales institucionales 254 de captación de opiniones y demandas, las cuáles no siempre resultan ser de genuino interés para la mayoría de la población. Agendas para el desarrollo y gestión participativa Sobre la forma en la que se integra la agenda de políticas públicas existen algunos planteamientos. Cobb, Ross y Ross (1976) consideran tres modelos: • Iniciativa desde afuera (outside initiative model), cuando grupos no gubernamentales tienen la capacidad de expandir su postura e intereses en la agenda pública, hasta llegar a la agenda formal de políticas públicas. • Centrado en la movilización (the mobilization model), se refiere a temas relevantes para los actores gubernamentales que deben ser llevados a la agenda de la sociedad, pues los programas son bienvenidos si son percibidos como útiles, urgentes o relevantes. • Desde el interior (the inside initiative model), se encarga de describir la situación en torno a asuntos que surgen dentro de la esfera gubernamental y cuyos partidarios no tratan de expandirlos al resto de la sociedad, por lo contrario, quienes respaldan estos asuntos confían en su propia habilidad para aplicar suficiente presión para asegurar su inclusión en la agenda de políticas públicas. Sin embargo, los modelos antes presentados casi nunca se dan en estado puro, pues los temas se discuten tanto en la agenda pública como en la del gobierno de manera casi simultánea. En México, Cabrero (2000) ha reflexionado sobre la característica de impenetrabilidad de las instituciones mexicanas, este atributo limita la posibilidad de que agencias no gubernamentales o grupos de la sociedad civil puedan introducir temas relevantes en la agenda de políticas públicas, por lo que ésta, regularmente, surgirá del gobierno para ser difundida en el resto de la sociedad. Lo anterior lleva a la usual afirmación de que los planes de desarrollo mexicanos están elaborados en escritorios, pero debido a un sistema de planeación democrática se deben 255 realizar una serie de consultas ciudadanas en la materia. Sin embargo, las consultas pueden ser simuladas o rituales en sociedades con debilidades democráticas En México existen tres tipos de agenda para el desarrollo municipal (Cabrero, 2003). La tradicional, caracterizada por un gobierno que cumple con sus funciones básicas, para el caso mexicano aquellas contenidas en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En lo relacionado con la naturaleza de la agenda, las administraciones suelen ser reactivas, es decir, esperar a que se den manifestaciones visibles de los problemas para atenderlos. Sobre los actores involucrados, participan exclusivamente el gobierno y el cabildo, cada uno apegado a sus tareas específicas. La mezcla de recursos financieros a la disposición de la entidad gubernamental proviene de las transferencias federales convencionales, así como de recursos propios provenientes de la recaudación fiscal, pago de tarifas y servicios prestados a usuarios, entre otras; para hacerse de ellos, el gobierno tiene una actitud pasiva y dependiente. Como resultado no se puede decir que los gobiernos diseñan políticas públicas, sino que se dedican a dotar a la sociedad de los servicios básicos con beneficios para los habitantes del lugar en el corto plazo. La agenda ampliada, aquella en la que el gobierno ha asumido funciones diferentes a las que por ley está obligado; las autoridades locales empiezan a incidir en aspectos relacionados con la planeación urbana, el agua potable, el uso de suelo, a replantear su desarrollo institucional e, incluso, diseñar protocolos de acción frente al riesgo de desastres (por ejemplo: incendios, huracanes, inundaciones, deslaves, entre otros). La naturaleza de la agenda deja de ser reactiva para tornarse previsora o preventiva frente a los diversos problemas del contexto. Los actores participantes, además de los tradicionales, pueden ser agencias del gobierno federal y estatal; así como actores no gubernamentales, tales como agrupaciones ciudadanas diversas, colegios de profesionistas, universidades, cámaras empresariales, entre otros. En materia de recursos financieros, éstos provendrán de las fuentes tradicionales, aunque la administración local habrá fortalecido su capacidad recaudatoria a través de su política fiscal, además, en el marco de una actitud proactiva, el gobierno municipal podrá participar de fondos y bolsas federales que financien propuestas de desarrollo local, ya sea para el conjunto de las instituciones o para áreas específicas. 256 En general, el gobierno hace llegar los beneficios a la población a través de programas o acciones que pueden ser o no parte de una política pública. La agenda integral es aquella que, además de las funciones de los tipos previos, asume tareas distintas a las convencionalmente emprendidas por este nivel de autoridades. Por ejemplo, el desarrollo urbano, la seguridad humana, temas medio ambientales, relaciones de género, desarrollo democrático, entre otros. La naturaleza de esta agenda es de carácter proactivo, es decir, los tomadores de decisiones identifican espacios en los que la presencia gubernamental puede ejercer algún impulso para el desarrollo municipal. Evidentemente rige el paradigma del desarrollo humano en el tipo de funciones y naturaleza de esta agenda, evidenciándose incluso en los actores participantes, pues reconoce la relevancia de incluir no sólo a los agentes de gobierno, sino también de actores sociales locales, federales e incluso trasnacionales, presentes no sólo en la identificación de problemas públicos, sino también en el diseño de alternativas de solución, puesta en marcha de las acciones, la fiscalización de éstas, así como en la etapa de evaluación y replanteamiento de los programas. Los recursos para el financiamiento de las acciones de desarrollo incluyen todas las fuentes convencionales, pero suma los cofinanciamientos público-privados, créditos de entidades bancarias, bolsas o fondos de organismos internacionales, así como subsidios gestionables extraordinarios que permiten a los municipios hacerse de recursos adicionales a través de un procedimiento específico y por concurso; esto, obliga a los tomadores de decisiones adoptar una actitud proclive a la búsqueda de esos fondos adicionales y a la especialización en el diseño de proyectos. Como consecuencia de todo lo anterior, estamos frente a un gobierno municipal que no esboza acciones aisladas en su accionar, sino que diseña políticas públicas para el desarrollo. La gobernanza de proximidad sería un enfoque de gestión acorde con una agenda de desarrollo integral. Además, descansa en el paradigma del desarrollo humano. Se presenta como una transformación de la relación gobierno-sociedad civil idóneo para la profundización de la democracia en la que los actores políticos y sociales pueden potenciar su liderazgo. La gobernanza de proximidad se configura a través de redes de actores (Montecinos, 2012, p. 356). Estas redes además de ser horizontales son verticales, en donde la 257 verticalidad implica la presencia de agentes de otros niveles territoriales, por lo que la descentralización no implica abandono del gobierno federal y estatal hacia el municipal. Por su parte, la horizontalidad implica el reconocimiento de los diversos actores sociales como interlocutores valiosos con el gobierno. A partir de la colaboración entre actores sociales, y de la relación de éstos con el gobierno, la gobernanza de proximidad ayudaría a restablecer la solidaridad social, así como la confianza en las autoridades. La confianza, las identidades y la interacción cara a cara son, sin duda, rasgo característico de este tipo de gestión que, además de ser de proximidad es participativa. Conclusiones: posibilidades de una gestión participativa y de proximidad municipal El proceso de paso de un tipo de agenda a otro no es secuencial, ni el aprendizaje en su hechura es acumulativo. Aunque la tendencia es que desde la década de 1990 los gobiernos locales mexicanos se han ido modernizado, también se dan casos de ayuntamientos que se estancan en un tipo de agenda, sin progresar a formas más avanzadas (Cabrero, 2003, p. 13). La implementación de formas más complejas y avanzadas de la agenda dependerá de factores diversos, como la cultura organizacional y el estilo de liderazgo político de las autoridades, pero también de la propensión de los ciudadanos a involucrarse en los asuntos de gobierno. Una agenda tradicional difícilmente podrá dar lugar a redes de actores, o provocar cambios en el mediano y largo plazo. La agenda ampliada y sobre todo la integral se fortalecerán con una red de actores no gubernamentales con intensas interacciones, implicando necesariamente mecanismos eficientes de participación ciudadana y de deliberación pública. Por lo anterior, especialmente la agenda integral reflejará las necesidades y problemáticas de los ciudadanos, y no sólo la visión gubernamental. La acción pública local requiere algunos elementos para innovar, de entre los que destacan: una sociedad civil organizada. Las dificultades que afrontan los municipios mexicanos tienen que ver con que las políticas públicas son escasas, predominan las acciones aisladas que buscan dotar a la sociedad de servicios públicos, en el corto plazo, pero sin 258 un proceso de planeación a largo plazo. Para promover el desarrollo humano las autoridades municipales deben dejar de diseñar e instrumentar políticas públicas cuya duración abarca una única administración, y considerar su impacto en un periodo más lejano. Asimismo, deben considerar factores culturales del entorno social y político, por ejemplo las características de la cultura democrática que poseen los agentes del gobierno y los actores sociales. En nuestros días, en México, formalmente existe una democracia como forma de gobierno, aunque ésta tiene diferentes niveles de desarrollo, pudiendo estar consolidada en algunas latitudes, pero ser deficiente en otras; la presencia de autoritarismos limitará la posibilidad de avanzar hacia la formación de una agenda integral, especialmente porque ésta requiere que el pluralismo excluyente se encuentre erradicado al momento de establecer las preferencias de los diferentes actores en los programas de desarrollo. En el caso de Othón P. Blanco se cuenta con una escasa tradición de prácticas democráticas, las autoridades son las que jerarquizan los problemas públicos y diseñan acciones para atenderlos; al revisar la prensa diaria se constata que diferentes formas de autoritarismo impactan en la planificación del desarrollo, incluso con la primera alternancia partidista en 2016 o el gobierno de MORENA en 2018. También se deben considerar el diseño institucional, es decir, el conjunto de normas que dan la pauta sobre el estilo de gobierno y los canales para que los actores sociales no gubernamentales puedan incidir en la toma de decisiones. En Othón P. Blanco no hay espacios genuinos para la participación ciudadana, el reglamento local en esta materia asigna amplias facultades al presidente municipal para que conforme y oriente consejos consultivos; asimismo, aunque contempla una serie de organizaciones territoriales, como los comités vecinales, estos no funcionan para los fines señalados en dicha reglamentación, ni tampoco se conforman de manera democrática, en la práctica predominan las reglas informales, propiciando que políticos tradicionales que fungen como intermediarios, como las líderes de colonia, acaparen esos espacios de participación y representación. En otros municipios quintanarroenses la situación es aún más gris, por ejemplo, no se cuenta siquiera con reglamentos de participación, por lo que el ámbito de acción del ciudadano se encuentra desdibujado. 259 Se concluye que para superar los retos que enfrentan los gobiernos locales para generar experiencias que integren los cambios y transformaciones que se esperan en el país, a un año de la instauración del proyecto nacional denominado 4T, se requieren cambios en la cultura cívica y política de los agentes públicos, como la sociedad civil organizada, agentes sociales con posibilidad de incidencia pública y agentes políticos. Esa transformación implicaría avanzar hacia el planteamiento de una gestión participativa y un gobierno de proximidad en labores como la integración de las agendas de desarrollo local y la fiscalización ciudadana del quehacer gubernamental. Referencias Benhabib, S. (1996). Toward a Deliberative Model of Legitimacy. En S. 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