UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA FACULDADE DE TECNOLOGIA DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL Análise Qualitativa dos Riscos de uma PPP - Estudo de Caso da Hidrovia do Tocantins GUILHERME AVELAR ANTUNES JULIANA BARBOSA DUARTE ORIENTADORA: PROFª. DRª. YAEKO YAMASHITA EXAMINADOR INTERNO: PROF. DR. JOAQUIM JOSÉ GUILHERME DE ARAGÃO EXAMINADOR EXTERNO: DR. RODRIGO OTÁVIO MOREIRA DA CRUZ MONOGRAFIA DE PROJETO FINAL EM TRANSPORTES TESE DE GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA CIVIL BRASÍLIA / DF: FEVEREIRO/2015 1 UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA FACULDADE DE TECNOLOGIA DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL Análise Qualitativa dos Riscos de uma PPP - Estudo de Caso da Hidrovia do Tocantins GUILHERME AVELAR ANTUNES JULIANA BARBOSA DUARTE MONOGRAFIA DE PROJETO FINAL SUBMETIDA AO DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL DA UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA A OBTENÇÃO DO GRAU DE BACHAREL EM ENGENHARIA CIVIL. APROVADA POR: _______________________________________________ YAEKO YAMASHITA, DRª. Eng. Civil (UnB) (ORIENTADORA) ________________________________________________ JOAQUIM JOSÉ GUILHERME ARAGÃO, DR. (UnB) (EXAMINADOR INTERNO) ________________________________________________ RODRIGO OTÁVIO MOREIRA DA CRUZ, DR. Secretaria da Aviação Civil (SAC) (EXAMINADOR EXTERNO) DATA: BRASÍLIA/DF, 09 de FEVEREIRO de 2015. 2 FICHA CATALOGRÁFICA ANTUNES, GUILHERME AVELAR DUARTE, JULIANA BARBOSA Análise Qualitativa dos Riscos de uma PPP - Estudo de Caso da Hidrovia do Tocantins. vi, p.40, 210 x 297 mm (ENC/FT/UnB, Bacharel, Engenharia Civil, 2015) Monografia de Projeto Final - Universidade de Brasília. Faculdade de Tecnologia. Departamento de Engenharia Civil e Ambiental. Faculdade de Tecnologia 1. Parceria Público-Privada 3. Infraestrutura hidroviária 2. DBFMO 4. Análise de Risco REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA ANTUNES, G.A. e DUARTE, J.B. (2015). Análise Qualitativa dos Riscos de uma PPP - Estudo de Caso da Hidrovia do Tocantins. Monografia de Projeto Final, Departamento de Engenharia Civil e Ambiental, Universidade de Brasília, Brasília, DF, 40 p. CESSÃO DE DIREITOS AUTORES: Juliana Barbosa Duarte Guilherme Avelar Antunes TÍTULO DA MONOGRAFIA DE PROJETO FINAL: Análise Qualitativa dos Riscos de uma PPP - Estudo de Caso da Hidrovia do Tocantins GRAU / ANO: Bacharel em Engenharia Civil / 2015 É concedida à Universidade de Brasília a permissão para reproduzir cópias desta monografia de Projeto Final e para emprestar ou vender tais cópias somente para propósitos acadêmicos e científicos. Os autores reservam outros direitos de publicação e nenhuma parte desta monografia de Projeto Final pode ser reproduzida sem a autorização por escrito dos autores. _____________________________ Guilherme Avelar Antunes SQN 315, Bloco F, Apto 106 70774-060 – Brasília/DF - Brasil _____________________________ Juliana Barbosa Duarte SQS 313, Bloco C, Apto 405 70382-030 – Brasília/DF - Brasil 3 SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO ..............................................................................................................................7 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 2. CARACTERÍSTICAS DA INFRAESTRUTURA HIDROVIÁRIA .......................................11 2.1 2.2 2.3 3. POTENCIAL POUCO EXPLORADO ..........................................................................................................11 ASPECTOS PROBLEMÁTICOS DO MODAL HIDROVIÁRIO .......................................................................13 POSSÍVEL SOLUÇÃO ..............................................................................................................................15 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS .......................................................................................17 3.1 3.2 3.3 3.4 4. PROBLEMÁTICA ......................................................................................................................................7 JUSTIFICATIVA ........................................................................................................................................8 HIPÓTESES ..............................................................................................................................................9 OBJETIVOS ..............................................................................................................................................9 METODOLOGIA ......................................................................................................................................9 DEFINIÇÃO DE PPP ................................................................................................................................17 TIPOS DE PPPS .......................................................................................................................................19 VANTAGENS, DESVANTAGENS E REQUISITOS DE UMA PPP .................................................................23 GERENCIAMENTO DE RISCOS ...............................................................................................................27 METODOLOGIA ........................................................................................................................29 4.1 4.2 4.3 4.4 LEVANTAMENTO INICIAL ......................................................................................................................29 ANALOGIA AO CASO COLOMBIANO .....................................................................................................29 IDENTIFICAÇÃO DOS RISCOS ................................................................................................................31 ANÁLISE QUALITATIVA .........................................................................................................................35 5. CONCLUSÃO ..............................................................................................................................37 6. BIBLIOGRAFIA .........................................................................................................................38 4 LISTA DE FIGURAS FIGURA 1 - PONTOS POSITIVOS DO MODAL AQUAVIÁRIO (CNT, 2013) ..................................... 11 FIGURA 2 - MATRIZ DO TRANSPORTE DE CARGAS INTERNAS (CNT, 2009) .............................. 12 FIGURA 3 - ESCALA DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS ........................................................... 20 FIGURA 4 - MATRIZ DE SIGNIFICÂNCIA ..................................................................................... 36 5 LISTA DE TABELAS TABELA 1 - PRINCIPAIS MODALIDADES DE PPPS (GOVERNMENT OF IRELAND,2003 APUD ARAGÃO ET AL, 2005) ........................................................................................................ 21 TABELA 2 - CATEGORIZAÇÃO DE RISCOS (FRANCO E PAMPLONA, 2008) ........................... 33 6 1. INTRODUÇÃO A gestão de riscos em Parcerias Público-Privadas (PPPs) é crucial para o sucesso do empreendimento. Projetos de hidrovia sob esse tipo de cooperação são ainda escassos, bem como as pesquisas na área. Os estudos necessários à implantação das obras da Hidrovia do Tocantins estão em desenvolvimento atualmente. Nesse contexto, esta monografia propõe uma alternativa de Análise Qualitativa dos riscos ligados diretamente ao contrato de PPP, aplicado ao caso da Hidrovia do Tocantins. Novas formas de atuação do Estado têm sido alvo de discussão desde a década de 90, após a perda de legitimidade do modelo econômico liberal e também a frustração com a ação estatal subsequente. Assim, diversos países começaram a valorizar sua atuação pública, delegando a prestação de determinados serviços ao setor privado e voltando-se para o papel regulador. O ponto de partida dessa nova postura foi a criação britânica dos conceitos Project Finance Initiative (PFI) e Public Private Partnership (PPP). Atualmente as demandas sociais e econômicas por infraestruturas exigem demasiadamente da capacidade da administração pública brasileira. Dessa forma, a PPP apresenta-se como um instrumento multifuncional para o fomento do desenvolvimento do país. Contudo, é necessário que os modelos internacionais sejam adaptados à realidade brasileira, visto que são um modo de cooperação complexo e ainda imaturo no Brasil. Este estudo analisará uma PPP do tipo Design, Build, Finance, Operate and Maintain – DBFOM – que foi utilizada na hidrovia colombiana do Rio Magdalena. Por meio do produto deste estudo, será possível identificar e avaliar os riscos e os respectivos impactos decorrentes da implementação de uma PPP para projetar, construir, financiar, operar e manter a futura Hidrovia do Tocantins. 1.1 PROBLEMÁTICA Como identificar os riscos mais relevantes que estruturarão um contrato de PPP do tipo DBFMO para uma hidrovia, de forma que o empreendimento se adeque ao cenário brasileiro? 7 1.2 JUSTIFICATIVA A dimensão continental do Brasil dificulta a integração da rede logística de transporte. Diante dessa realidade, foram elaborados planos de desenvolvimento do setor, com o objetivo de dar maior dinamismo e competitividade à economia do País. O Brasil possui um rico potencial hidrográfico, que permite o estabelecimento de um sistema de transporte aquaviário capaz de desempenhar importante papel estratégico de integração nacional. Entretanto, esta potencialidade é pouco explorada, representando atualmente cerca de 5% da carga transportada interior. O evidente predomínio do modal rodoviário está contrastado pelas diretrizes presentes no Plano Nacional de Logística e Transporte (PNLT), Plano Hidroviário Estratégico (PHE), Plano Nacional de Integração Hidroviária (PNIH) e pelas obras de infraestrutura em transporte hidroviário financiadas pelo Programa de Aceleração do Crescimento 2 (PAC2). Finalmente pode ser verificada uma iniciativa expressiva em contrapartida ao desequilíbrio na matriz de transportes. As Parcerias Público-Privadas também têm recebido destaque nas discussões atuais, visto que aportam benefícios econômicos muito mais abrangentes que seus objetos de financiamento. Questões críticas ao desenvolvimento nacional, como a reforma do setor financeiro, a garantia da continuidade de influxos externos e a criação de novas oportunidades de investimento industrial serão atacadas simultaneamente às demandas por infraestrutura. A visão de PPP como uma forma de cooperação traz à tona a questão das capacidades e dos instrumentos que o Brasil tem, ou precisa construir, para planejar e coordenar seu serviço à população de forma completa, com vistas em sua qualidade e continuidade. O compromisso se alarga na busca de amadurecer a atuação da administração pública, requalificando seus termos para a presente realidade mundial, marcada pela crescente celebração de Parcerias PúblicoPrivadas. Uma das principais vantagens da PPP é a alocação de riscos com o ente que tem maior capacidade de evitá-los. Por esses e outros motivos, tornou-se oportuno um estudo aprofundado a respeito dos desafios de uma parceria, principalmente em um setor crucial ao desenvolvimento do país, como o de transportes e logística. 8 Segundo Aragão et al. (2007), a análise quantitativa compreende a determinação do valor monetário dos riscos considerados relevantes. Essa quantificação facilita a mensuração do impacto para o projeto e permite a definição de um parâmetro de comparação dos riscos. A alocação tem como premissa a transferência da responsabilidade à parte que possui mais capacidade para gerenciar os riscos da forma mais econômica possível. Sendo assim, neste trabalho só serão considerados os riscos que possam ser assumidos pelo ente privado. Ou seja, não será analisada a influência das condições políticas, econômicas, sociais e ambientais que afetam o projeto e são externas ao sistema. A decisão de se fazer uma analogia com o caso do Rio Magdalena resultou da dificuldade de se levantar dados sobre projetos semelhantes, por tratar-se de um tipo inovador de PPP. 1.3 HIPÓTESES A análise qualitativa define os riscos mais relevantes de um projeto de hidrovia por meio de uma Matriz de Significância, cujos dados de entrada são identificados a partir da configuração de DBFMO para o Brasil. 1.4 OBJETIVOS Identificar os riscos mais relevantes, por meio de uma matriz de significância, que devem ser internalizados ao contrato das PPPs do tipo DBFMO, para um projeto de infraestrutura hidroviária. Essa análise tem como finalidade minimizar as incertezas dos ambientes nos quais ocorrem as relações, contribuindo para reduzir a imperfeição do contrato. 1.5 METODOLOGIA O levantamento da bibliografia sobre “Parcerias Público-Privadas em hidrovias” constituiu a primeira etapa deste trabalho e forneceu subsídio para a delimitação do tema. Decidiu-se por analisar um tipo de PPP já definido em projeto análogo, visto que a determinação de um modelo específico para a Hidrovia do Tocantins constituiria, por si só, outra monografia. Na segunda etapa será realizada uma pesquisa descritiva sobre o projeto da hidrovia colombiana para colher os dados essenciais à adaptação ao caso brasileiro. Dentre as informações 9 importantes a serem coletadas sobre o modelo DBFMO destacam-se o financiador; o(s) contratado(s), suas respectivas funções e a forma como foram escolhidos; os serviços descritos no contrato; o prazo de vigência da parceria; as fontes de retorno financeiro para o ente privado; o plano de ação; entre outros. A terceira etapa é constituída pela identificação dos riscos, que deverá listar apenas aqueles que forem ligados diretamente ao projeto, como os relativos às características do empreendimento, do contrato e os provenientes do relacionamento entre as partes. Segundo o Guia PMBOK (2013), são ações que contribuem nesta etapa: estimativas de custos, estimativas de cronograma, documentos do projeto ou de projetos semelhantes, estudos do setor, informações publicadas e estudos acadêmicos. O produto da etapa anterior servirá de subsídio inicial para a construção da Matriz de Significância, que resulta da análise qualitativa dos riscos do projeto. Para análise das entradas, o Guia recomenda: revisão das documentações citadas, técnicas de coletas de informações (brainstorming, técnica delphi, entrevistas), análises de premissas e técnicas de diagramas (diagramas de causa e efeito, fluxogramas, diagramas de influência). Por meio dessas ferramentas e técnicas, é possível realizar a categorização e posterior descrição dos riscos e, portanto, todas elas serão aplicadas ao estudo de caso com o auxílio de especialistas. A última etapa constituirá a análise da significância de cada risco, em função da probabilidade de ocorrência e impacto sobre o projeto. Essas estimativas são majoritariamente subjetivas, mas serão aplicadas técnicas de otimização desses procedimentos. 10 2. CARACTERÍSTICAS DA INFRAESTRUTURA HIDROVIÁRIA Neste capítulo será feita a caracterização das obras que compõem a infraestrutura do modal aquaviário, porém com foco principal nas hidrovias de interior. Estas, se bem exploradas, podem proporcionar a criação de novos polos de desenvolvimento e maior integração nacional. 2.1 POTENCIAL POUCO EXPLORADO O transporte é parte integrante da cadeia produtiva dos bens transacionados e, desta forma, um sistema moderno e integrado de transporte é fundamental para garantir a competitividade das mercadorias e a eficiência da economia. Nesse sentido, a utilização dos diversos modais disponíveis, aproveitando-se das vantagens de cada um, permite a otimização do processo e a redução dos custos. O modal aquaviário apresenta diversos pontos positivos quando comparado aos modais terrestres: grande capacidade de carga, menor consumo de combustível por tonelada transportada, menor custo por ton./km, menor emissão de poluentes e reduzido registro de acidentes, que é um dos diversos fatores que tornam o custo de seguro menor. Estes pontos positivos do modal aquaviário, comparando-o com os modais terrestres, estão ilustrados abaixo (Confederação Nacional do Transporte Aquaviário, 2013). Figura 1 - Pontos positivos do modal aquaviário (CNT, 2013) Apesar de todas essas vantagens, sua participação na matriz de transporte de carga interna no país está aquém da desejável. É necessário tomar medidas que incentivem a utilização do modal de forma a dinamizar o setor de transporte brasileiro, para criar maior integração entre os modais de transporte, o que possibilitará que cada um seja utilizado conforme suas vantagens 11 comparativas. Os transportes hidroviários e ferroviários ficariam responsáveis pelo deslocamento de grandes volumes por longas distâncias, enquanto o rodoviário se concentraria em menores distâncias e fluxos mais rápidos. Figura 2 - Matriz do Transporte de Cargas Internas (CNT, 2009) Estima-se, de maneira conservadora, que os custos logísticos evitáveis, caso a matriz de transportes do Brasil fosse mais equilibrada, seriam da ordem de US$ 2,5 bilhões por ano, evidenciando que a racionalização dos custos de transportes pode produzir efeitos significativamente benéficos sobre o componente mais expressivo dos custos logísticos. Haja vista que, sob certas condicionantes e para determinados fluxos de carga, os fretes hidroviários e ferroviários podem ser 62% e 37%, respectivamente, mais baratos do que os fretes rodoviários. (PNLT, 2007) Do ponto de vista energético, o impacto da matriz de transporte distorcida pode ser medido com base em um estudo feito pelo Environmental Advantages of Inland Barge Transportation em 1994; um comboio de embarcações com 10.000 toneladas transporta uma carga equivalente à de 278 caminhões de 36 toneladas cada um. Calculando-se o consumo num percurso de 500 km, esse mesmo comboio consumiria mais de 21 toneladas de combustível. A frota de 278 caminhões, cobrindo o mesmo percurso, consumiria 54 toneladas, bem mais que o dobro. Além do que, para se conduzir os 278 caminhões seriam necessários, minimamente, 278 homens, enquanto o comboio seria tripulado por apenas 12 pessoas (GONÇALVES e MARTINS, 2008). 12 2.2 ASPECTOS PROBLEMÁTICOS DO MODAL HIDROVIÁRIO Apesar dos diversos aspectos positivos do modal hidroviário, cabe destacar, entretanto, que este apresenta elevados custos de implantação, de operação e de manutenção, menor velocidade, uma maior burocracia que os modais terrestres, entre outros aspectos que devem ser analisados. Serão enumerados e detalhados os principais problemas associados à implantação de uma hidrovia: 1) Os elevados custos de implantação estão nas obras de grande porte (barragens, eclusas) e operações que precisam ocorrer ao longo de quase todo o rio (dragagem, derrocamento) para torná-lo navegável. Além disso, deve-se ressaltar a necessidade de se implantar obras de infraestrutura adequadas que viabilizem a conexão intermodal com a hidrovia, seja por meio de ferrovias ou rodovias que levem as cargas até os portos. 2) Referente à manutenção, tem-se os custos elevados devido a operações, principalmente, de dragagem e derrocamento que precisam ocorrer ao longo do ano devido ao acúmulo de sedimentos que ocorre de forma natural ao longo do curso do rio. 3) Os principais custos operacionais foram detalhados pelo DNIT e são, em resumo, o balizamento, que é a sinalização ao longo da via, e a sinalização de margem. Estes serviços compreendem:   Levantamento batimétrico para se definir eventuais dragagens;  Execução dos serviços de dragagem;  Definição do novo balizamento e da nova sinalização de margem;  Definição do novo canal de navegação;  Levantamento batimétrico posterior; Confecção de cartas ou croquis náuticos. 4) Apesar de o transporte hidroviário ter menor impacto ambiental, deve-se realizar estudos que identifiquem e verifiquem os impactos associados à implantação de uma hidrovia, como descrito no Art. 3º da Lei nº 9.433/1997. 13 5) Deve-se avaliar os impactos sociais referentes a cada projeto, pois o rio é de uso comum da população e é usado tanto para lazer como forma de sustento para muitas comunidades. 6) Muitos rios necessitam de obras como barragens e eclusas para garantir condições de navegabilidade pelo tempo especificado em projeto e por conta disso, pode-se haver conflitos de interesses entre as hidrovias e as hidrelétricas. Esse problema está, muitas vezes, relacionado à falta de planejamento na construção de hidrelétricas. Muitas vezes, sua construção não vem acompanhada da execução, parcial ou total, de uma eclusa. Porém, esse problema acabará devido ao fato de ter sido sancionada a Lei nº 13.081/2015 que permite a concessão dos serviços de exploração das eclusas pelo setor público a empresas privadas, por meio de licitação. A legislação caracteriza como serviço público a operação e a manutenção de eclusas ou qualquer dispositivo de transposição de nível por embarcações em hidrovias. O texto ainda torna obrigatória a construção total ou parcial de eclusas quando da construção de barragens para a geração de energia elétrica em via navegável ou potencialmente navegável. A Lei, no entanto, não se aplica às barragens já em construção ou cujos projetos já foram licitados, mas somente às que ainda não foram objeto de licitação. A nova exigência, que visa evitar problemas de transposição das embarcações depois que a barragem estiver pronta, já deverá estar prevista nos editais. 7) Devem-se realizar estudos e programas que garantam um fluxo de carga mínimo de forma a permitir a sustentabilidade fiscal do empreendimento. Esses programas devem ser construídos com o intuito de atrair investimentos de tal forma que se alcance crescimento econômico para determinado território (área de influência da hidrovia), capaz de gerar novas receitas fiscais a serem contabilizadas para a viabilidade da hidrovia. (ARAGÃO e YAMASHITA, 2010 apud CRUZ, 2013). 8) O Brasil priorizou e ainda prioriza os investimentos no modal rodoviário em detrimento aos demais, isso devido ao forte lobby das rodovias que vem dos anos 50. Desde a era JK, os investimentos e subsídios no setor são grandes, não só para abrir estradas como para atrair montadoras. Considerando isso, percebe-se que a hidrovia é vista como opção alternativa à rodovia, o que é uma visão ultrapassada, visto que a economia global exige a necessidade de se adquirir preços mais competitivos de mercado. 14 9) As hidrovias operam em baixas velocidades, o que delimita os tipos de mercadorias a serem transportadas ou cria a necessidade de implantar embarcações mais sofisticadas (sistemas de refrigeração, tanques pressurizados). 10) Como dito no Art. 1 da Lei nº 9.433/1997, em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais. Logo, há uma necessidade de realizar a análise hidrológica da região de projeto e considerar que há possibilidade de mudanças climáticas que alterem o regime hidrológico, que pode vir a ocasionar a inviabilidade da navegação por certo período. De forma geral, deve-se verificar a sustentabilidade econômica, fiscal e ambiental do empreendimento, de forma que haja fluxo mínimo para gerar um retorno atrativo. Vale ressaltar que se deve seguir o que está escrito na Lei nº 9.433/1997. 2.3 POSSÍVEL SOLUÇÃO A partir da leitura das seções anteriores deste capítulo, conclui-se que o Brasil tem como um dos principais obstáculos ao seu crescimento a ausência de infraestrutura de transporte adequada para suportar o desenvolvimento do país. Tal situação resulta da inércia estatal nesta área durante décadas, o que, combinado com as dimensões continentais de nosso país e a escassez de recursos, resultou em uma fórmula de difícil superação, a qual constantemente desafia o governo. Nesse sentido, a complexidade das demandas a serem administradas pelo Estado na contemporaneidade, alimenta as discussões sobre as novas tendências da gestão pública. A sociedade cada vez mais organizada em torno de seus interesses encontra novas formas de interação com o Estado, numa troca cada vez mais intensa e estreita. Ao Estado foi posto o desafio de fazer mais e melhor com cada vez menos recursos. Afinal, as demandas sociais são crescentes, enquanto que o orçamento público é praticamente estático, em termos matemáticos. Pode-se afirmar que a demanda social cresce numa progressão geométrica, enquanto o orçamento corresponde a uma progressão aritmética (MARINE, 2003). A modernização das ferramentas de gestão pública, está vinculada diretamente ao melhor atendimento das demandas sociais. Para Bucci (2002), a intensidade das reformas varia de 15 acordo com o país, segundo a presença e vitalidade do Estado, da sua administração, de suas instituições e também do nível de articulação da sociedade civil. Neste cenário, com maior força em meados da década de 1990, incrementaram-se as parcerias entre o setor público e o setor privado, alternativa que tem sido por muitos encarada como a solução dos problemas brasileiros. A escassez de investimento público, cumulada com o fraco poder gerencial do Estado em alguns campos, fez com que essa modalidade de acordo crescesse de modo significante, trazendo consigo um forte debate sobre o modo como este novo modelo se desenvolverá. Um dos divisores de águas concernente à Reforma da Administração Pública brasileira é o Plano Diretor de Reforma do Estado de 1995, quando o Brasil abandonou as políticas desenvolvimentistas. Com o Plano Diretor do Estado, as reformas seguiram no sentido das privatizações, concessões e permissões do setor público, cujo marco ocorre com a nova modelagem de contrato administrativo de concessão do público para o privado. (BRESSERPEREIRA, 1999). 16 3. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS A adoção de um regime de PPP para hidrovia é uma sugestão inovadora. A celebração de PPPs no Brasil ainda é escassa, portanto, estudos sobre o assunto são muito pertinentes. Visto isso, este capítulo tem como objetivo delinear o entendimento de conceitos chave para o trabalho e, em seguida, apresenta as ideias que sustentam a metodologia que será utilizada para o desenvolvimento do futuro estudo de caso. 3.1 DEFINIÇÃO DE PPP Não existe uma definição única e internacionalmente aceita para PPP. Algumas variações conceituais podem modificar o propósito da parceria por completo e, por isso, se faz necessário esclarecer o ponto de vista aqui considerado. A seguir serão apresentadas opções importantes de definição de PPP. Segundo o Banco Nacional do Desenvolvimento – BNDES, um contrato de PPP se apresenta como: “execução de obras, serviços e atividades de interesse público, cuja responsabilidade pelo investimento e pela exploração incumbem, no todo ou em parte, ao ente privado e a viabilidade econômico-financeira do empreendimento depende de um fluxo de receitas total ou parcialmente proveniente do setor público” (Parceria Público Privada, pg. 2, 2003). O guia desenvolvido pelo Banco Mundial define PPP como: “a long-term contract between a private party and a government agency, for providing a public asset or service, in which the private party bears significant risk and management responsibility” (Public Private Partnership Reference Guide, pg. 11, 2012). 17 A perspectiva apresentada pelo Conselho Gestor de PPPs – CGP - do estado do Amazonas caracteriza as PPPs como “associações entre o setor público e setor privado, em que as partes trabalham em conjunto para benefício mútuo, segundo regras previamente estabelecidas” (Manual de Parcerias Público Privadas do Estado do Amazonas, 2013). Esta definição valoriza o aspecto cooperativo entre os entes público e privado, mas devem ser acrescidos de dois pontos importantes: o foco da parceria é a provisão de um serviço inicialmente de responsabilidade pública e o benefício só se realizará com a correta alocação dos riscos entre as partes. A Lei Federal 11.079/2004 é o marco regulatório das PPPs no Brasil. Por meio dela foram consolidadas as diretrizes e as condições para a contratação das PPPs, que são divididas em Concessões Administrativas ou Patrocinadas, de acordo com o usuário do serviço ou empreendimento. Em contrapartida há uma remuneração periódica paga pelo Estado, vinculada ou não ao desempenho do contratado no período de referência. O aporte de recursos não é obrigatório, a função da PPP pode ser apenas de compartilhamento de riscos, que também é fonte de custos para um projeto. A Lei 8.987/1995 trata da concessão de serviço público, com ou sem obra civil precedente, e supõe “a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”. A Concessão “comum”, abordada pela lei citada, conta com cobrança de tarifas aos usuários e é semelhante à Concessão Patrocinada, sendo que esta é, ainda, adicionada da contraprestação pecuniária paga pelo parceiro público ao parceiro privado. A Concessão Administrativa consiste em uma PPP cujo contrato de prestação de serviço tenha a Administração Pública como usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens. De acordo com o Observatório PPP, é a modalidade de parceria público-privada que, em função do contexto do serviço de interesse público a ser prestado pelo parceiro privado, não é possível ou conveniente a cobrança de tarifas dos usuários de tais serviços. Nesse caso, a remuneração do parceiro privado é integralmente proveniente de aportes regulares de recursos orçamentários do poder público com quem o parceiro privado tenha celebrado o contrato de concessão. Em resumo, a Concessão “comum” difere das PPPs 18 devido à contraprestação pecuniária paga pelo ente público ao privado e as concessões descritas pela Lei de PPP diferem entre si em função do usuário do bem ou serviço. Apesar da dificuldade em estabelecer uma definição universal, existem três características consideradas transversais a todas as PPPs: (i) o estabelecimento de um contrato entre o Estado e o setor privado para a construção e ou desenvolvimento e gestão de infraestruturas, com riscos partilhados entre as duas entidades; (ii) o risco deverá ser alocado à entidade com mais competência para o gerir, ou seja, à entidade com mais capacidade, conhecimentos e experiência em identificar e mitigar determinado risco; e (iii) a participação do setor privado não se limita a financiador do projeto, mas às competências de gestão, experiência e inovação, que trará para a parceria (SANTOS, 2006). As diferentes abordagens citadas sugerem vantagens e desafios relevantes, que devem ser comparados com as modalidades já utilizadas. Em resumo, as PPPs devem ser instrumento de melhora da atuação Estatal e, por se apresentarem em forma de cooperação, são também oportunidades com diversos benefícios para o setor privado. 3.2 TIPOS DE PPPs Santos (2006) apresenta as parcerias como uma forma de provisão de bens e serviços que pode assumir várias configurações, combinando a responsabilidade pública e a privada. Esse processo é complexo tanto pelas competências que exige, quanto pela especificidade de cada caso. As etapas compreendidas na provisão são:   Definição e desenho do projeto;  Construção física;  Financiamento; Operação e manutenção do ativo, com o objetivo de fornecer com qualidade o bem ou serviço. Existem diversas maneiras de formalizar as PPPs e todas elas se baseiam na transferência de riscos que se deseja. Os modelos devem se adequar às razões que motivaram a cooperação, aos diversos atores envolvidos e, principalmente, devem atender às necessidades governamentais. 19 São identificadas duas categorias de PPP: as institucionalizadas, representadas pelas variações das joint ventures; e as contratuais (UNECE, 2008). As joint ventures, de acordo com Wolffenbüttel (2006), são associações em que duas entidades se juntam para tirar proveito de alguma atividade, por um tempo limitado, sem que cada uma delas perca a identidade própria. Caso esse tipo de sociedade seja entre entes público e privado, ela caracteriza um dos tipos de parceria defendidos pelos ingleses. Os modelos contratuais são representados majoritariamente pelas concessões, que são também as formas de PPP mais utilizadas no mundo atualmente. A própria terminologia faz alusão às atribuições descritas por esse tipo de parceria. Os contratos com a maior alocação de riscos ao setor privado são aqueles que transferem as funções públicas de forma mais completa. A figura abaixo ilustra essa realidade e introduz um espectro que contém os modelos mais comuns. O quadro seguinte a ela apresenta a descrição de alguns modelos de forma estruturada. Figura 3 - Escala de Parcerias Público-Privadas (The Canadian Council for Public Private Partnership, 2009) 20 Tabela 1 - Principais modalidades de PPPs (Government of Ireland,2003 apud Aragão et al, 2005) Assim como as definições de PPP, os nomes das inúmeras modelagens que podem ser concebidas também variam de forma geral. As siglas que representam cada caso são citações das características mais marcantes dos contratos e não necessariamente descrevem por completo as funções transferidas ao setor privado. Dessa forma, é sempre importante detalhar o modelo que se deseja abordar. As concessões brasileiras mais comuns, contempladas pela Lei Federal 11.079/2004, foram enumeradas pelo Conselho Gestor do Programa Estadual de PPPs do Rio de Janeiro. Estas são: • Modelo DBFOT - Projetar, Construir, Financiar, Operar e Transferir. O modelo envolve a integração das quatro funções ao parceiro privado e, ao final do prazo de concessão, os ativos são transferidos ao poder concedente. Neste modelo, o parceiro público especifica o serviço a ser ofertado e uma Sociedade de Propósito Específico (SPE) irá incumbir-se da elaboração do projeto de engenharia, construção, financiamento, operação e transferência de ativos ao poder 21 concedente. Neste modelo o risco do projeto é compartilhado entre os parceiros público e privado; • Modelo BFOT - Construir, Financiar, Operar e Transferir. Neste modelo o parceiro público, além de especificar o serviço, irá desenvolver o respectivo projeto de engenharia, e, a partir daí, competirá ao parceiro privado financiar, construir e operar o serviço associado. Ao final do prazo de concessão, os ativos da PPP retornarão ao poder público. Neste modelo o risco do projeto é do setor público. O manual brasileiro enfatiza o aspecto da transferência do ativo para o poder público ao final do contrato. Por outro lado, o ponto de vista canadense, explicitado na figura 3, valoriza a função de manutenção do ativo, citando casos em que a mesma estará ou não presente. A avaliação sobre a importância da manutenção diante das outras características de projeto é subjetiva. Porém, este serviço sempre deve acompanhar a operação, visto que a boa condição do ativo é exigida no momento da transferência. Nos casos em que este serviço for preponderante, como em rodovias ou hidrovias, é conveniente, mas não obrigatório, que a manutenção seja explicitada na nomenclatura do modelo. O espectro canadense também ilustra que a liberdade concedida ao setor privado é acompanhada proporcionalmente pelo aumento do envolvimento e, consequentemente, aumento da responsabilização por riscos. A alocação de riscos é um dos pontos mais importantes das PPPs, pois pode se configurar tanto como uma grande vantagem ou um fator crítico ao fracasso do projeto. Dessa forma, basta uma boa gestão de riscos para que o alto custo que eles representam se torne uma oportunidade de desempenhar bons resultados. O contrato do tipo DBFMO é entendido pelo PPP Knowledge Center Aruba (2013) como uma forma muito mais integrada que a atuação comum da Administração Pública. De fato, a exigência de formação de uma SPE, presente na lei brasileira de PPP, juntamente com a transferência da função de design, contribuem para a garantia de benefícios a todos os envolvidos no projeto. A flexibilização da forma contratual pelo poder público é necessária para a otimização da gestão dos riscos de responsabilidade privada. As soluções criativas propostas pelo ente mais capacitado atacam o problema de adaptação dos modelos à especificidade de cada empreendimento. 22 Uma alternativa oposta ao DBFMO foi proposta para o setor de transportes pelo DNIT (2013). Tendo como base um estudo da Agência Federal Ferroviária dos Estados Unidos (FHWA, 2006) sobre a efetividade da PPP do tipo Design – Build, o Departamento brasileiro, de forma pioneira, desenvolveu uma metodologia de gerenciamento de riscos elaborada para aplicação nas rodovias, com o objetivo de identificar, quantificar e remunerar os riscos que serão transferidos ao contratado. A metodologia de contribuição do DNIT reforça a importância da gestão do risco, ao passo que foi desenvolvida para o modelo de contratação com menor transferência de risco dentre os demais tipos de parceria. A relevância deste tema motivou o objeto de estudo dessa monografia e, portanto, faz-se necessário o esclarecimento de mais algumas definições que serão tratadas adiante. Como colocado pela UNECE (2008), vale ressaltar que a Privatização não se confunde com a PPP, pois o contrato de parceria considera o direito de propriedade intransferível ao ente privado, bem como a delegação das funções de regulação, jurisdição, exercício do poder de polícia e outras atividades exclusivas do Estado. Outro argumento que distancia as duas modalidades é a accountability, que é geralmente resumida como a obrigação de prestar contas a superiores ou colaterais. A accountability é considerada um aspecto central de governança e é requerida da administração pública mesmo quando houver transferência do dever de executar algumas de suas responsabilidades, como no caso de contratos de PPPs. Em suma, a PPP difere da Privatização na sua essência, uma vez que nesta há a venda de ativos para o operador privado. 3.3 VANTAGENS, DESVANTAGENS E REQUISITOS DE UMA PPP De acordo com a Lei Federal de PPP, os contratos de parceria público-privada não podem apresentar valor inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais), nem ter, como objeto único, o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento de instalação de equipamento ou a execução de obras públicas. Do mesmo modo, o prazo do contrato não pode ser inferior a 05 (cinco) anos, sendo vedada a delegação das funções de regulação, jurisdição, exercício do poder de polícia e outras atividades exclusivas do Estado (Manual de Operações do Programa Estadual de PPPs de Minas Gerais, pg. 12, 2014). 23 O objetivo geral das parceiras público-privadas é canalizar para os serviços públicos a habilidade gerencial e os capitais privados, estruturando o relacionamento entre as partes, de forma a que o termo parceria abranja partilha de riscos e de ganhos financeiros. Sendo assim, o contratante deve ser claro quanto a seus objetivos e expectativas para a celebração da parceria (Manual de PPPs, CGP do Rio de Janeiro, 2008). O parceiro público é beneficiado com diversas características do parceiro privado, tais como inovação, foco no bom desempenho do projeto; na otimização de seus custos, prazos e vida útil; na oportunidade de divisão ótima de responsabilidades; entre outras. O processo de contratação também traz vantagens. Como colocado por Santos (2006), “a garantia da existência de concorrência ao longo do processo de PPP contribui para a redução dos custos associados à provisão de bens e serviços por parte do setor privado”. A concorrência ex-ante possibilita a escolha da proposta mais adequada ao projeto, que tende a ser concebida com a melhor tecnologia disponível no mercado, garantindo qualidade pelo menor preço apresentado. A alocação otimizada dos riscos é uma das principais vantagens da PPP. Sendo assim, a transferência do risco para o ente com maior capacidade de geri-lo faz parte de um sistema de incentivos, que traz segurança à iniciativa privada. A formação de economias de escala, caracterizadas por monopólio “natural” acompanhado de níveis de produção elevados, auxiliam na diluição dos custos e consequente redução do custo fixo. A acumulação de expertise pela contratada também reduz o tempo e os recursos gastos em uma produção de qualidade. A concentração de tarefas presente em contratos mais complexos incentiva o setor privado a gerenciar o processo de forma abrangente. Consequentemente, o produto final é otimizado pela eficiência e eficácia discorridas em cada etapa do ciclo. Outro benefício promovido pela participação mais ativa do contratado desde a concepção do projeto é um maior comprometimento dos entes e redução da possibilidade de quebra de contrato, visto que ambos já teriam feito grande investimento no projeto ainda no momento da contratação. No entanto, as PPPs também estão sujeitas a desvantagens, como a abertura a comportamentos oportunistas e medidas anticoncorrenciais, que são mais expressivas quanto maior for o número de transações, por exemplo, por contratos reincidentes de curto ou médio prazo. Outros pontos 24 que carecem de ponderação foram enumerados pelo CGP do Rio de Janeiro (2008) e serão apresentados a seguir: • Tempo de maturação: As PPPs exigem modelagens, editais de licitação e arranjos comerciais privados complexos, que implicam em largos prazos de implementação; • Taxa de juros (custo de transação financeira): A PPP, como dito anteriormente, é um mecanismo de financiamento ao setor público. Diante dos riscos incorridos pelo projeto e pela frequente inexistência de ativos pertencentes ao parceiro privado capazes de assegurar-lhe garantias creditícias (modelo project finance), as taxas de juros incorridas pelo parceiro privado e repassadas ao parceiro público costumam ser significativamente superiores às taxas que seriam cobradas ao setor público por bancos de fomento econômico; • Conflito de interesses: Como as PPPs são arranjos complexos, que envolvem diversos participantes, a busca de um consenso dos interesses expressos no contrato nem sempre é tarefa fácil; • Ajuste contratual no tempo: Embora uma concessão tradicional também requeira ajustes contratuais ao longo de muitos anos, uma concessão via PPP demanda muito mais deveres e obrigações das partes (sobretudo as pecuniárias), sendo o ajuste de seu retorno financeiro mais extenso e, em alguns casos, exigindo reformulações contratuais. Diante de todos os desafios e oportunidades reunidos em uma parceria, vale ressaltar os requisitos exigidos a uma boa prática. A UNECE (2008) elaborou um guia sobre boa governança em PPPs, em que incluiu as seguintes obrigações para o poder público:   Participação capacitada;  Transparência;  Eficiência;  Decoro;  Accountability;  Equidade; e Desenvolvimento Sustentável. Ao optar por um determinado modelo de financiamento para seus projetos no setor de infraestrutura, os governos devem observar não apenas seus custos totais, mas também o custo 25 de oportunidade, de agência (monitoramento e gestão) e os potenciais riscos envolvidos em cada modalidade. Dados o prazo e o elevado montante de recursos requeridos para conclusão desses investimentos, frequentemente a opção mais barata no momento inicial pode se revelar mais custosa depois em razão da ocorrência de eventos imprevistos que comprometem a execução do projeto (Klijn e Teisman, 2000; Chan et al, 2009). A definição quanto à melhor estratégia de suprimento de um determinado bem ou serviço público – se por meio do Estado, do setor privado ou de uma solução híbrida a exemplo da PPP – deve considerar, em primeiro lugar, a natureza e o montante dos custos necessários para o financiamento do projeto. Para além dos custos diretos em termos de recursos humanos e materiais despendidos, os custos de financiamento de um projeto de infraestrutura envolvem as seguintes rubricas: i) remuneração dos investidores; ii) custo de contingências para o contribuinte – que envolvem os riscos para conclusão do projeto; iii) custos de transação – monitoramento, seguros, custos financeiros; e iv) gastos inesperados em razão de eventuais atrasos na execução da obra (Chan et al, 2009). Embora o custo relativo à coleta posterior da receita gerada pelo ativo público não seja contabilizado no seu financiamento, ele também é relevante do ponto de vista da viabilidade econômica do projeto (Chan et al., 2009, p. 212). Mais especificamente, as incertezas e dificuldades para definição de valores e arrecadação posterior de receitas podem reduzir sensivelmente o interesse do setor privado na gestão do ativo. Cabe ao agente público, no momento do desenho do arranjo contratual, estabelecer critérios equilibrados na divisão dos riscos assumidos por cada parte, sob pena de diminuir a atratividade do projeto para o setor privado ou onerá-lo excessivamente (Klijn e Teisman, 2000; Ghobadian et al, 2004; Hodge, 2010). É importante reforçar que a escolha entre a execução de um projeto de infraestrutura exclusivamente com recursos públicos – quer seja por meio de prestação direta, quer seja por meio de licitação – e a oportunidade à participação do setor privado como financiador parcial ou total não diz respeito apenas ao valor total do desembolso previsto em cada caso. É preciso considerar os riscos incorridos em cada etapa do projeto e ponderá-los pelo custo de oportunidade do Estado em assumir a responsabilidade da maneira tradicional, de modo que seja explicitada a vantagem em parceria com o setor privado. 26 Em termos financeiros, portanto, as PPPs apresentam vantagens significativas para os países emergentes, sobretudo devido à redução dos riscos e encargos para o setor público na execução e administração de projetos de elevada complexidade. Contudo, este modelo não deve ser visto como uma panaceia para a provisão de bens públicos no setor de infraestrutura: o sucesso de sua implementação se acha condicionado ao desempenho econômico e institucional do setor governamental. Nesse sentido, ele envolve não apenas a performance burocrática do Executivo, mas também a conduta dos demais poderes, posto que são capazes de influenciar de forma relevante a operacionalidade dos contratos (Klijn e Teisman, 2000; Ghobadian et al, 2004; Klijn, 2010). Finalmente, a escolha pela PPP deve atender, em primeiro lugar, ao critério da capacidade mútua de governança e cogestão entre o agente público e seu parceiro da iniciativa privada, uma vez que a especificação transparente dos contratos e o bom funcionamento das instituições não asseguram per se o provimento adequado do serviço público à sociedade (Klijn e Teisman, 2000; Klijn, 2010). E é ela, em última análise, quem efetivamente deve ter meios de avaliar este provimento e influenciar o processo decisório no sentido de aprimorá-lo. Para tanto, devem ser envidados esforços no aperfeiçoamento dos modelos de avaliação das PPPs, tanto na execução de projetos de infraestrutura econômica e social quanto na administração de bens públicos. Todas as qualidades citadas só poderão ser colocadas em prática se houver clareza de objetivos e princípios que contribuam para o equilíbrio fiscal acompanhado de responsabilidade social. Como já citado, outro ponto crucial ao sucesso de uma PPP é a alocação ótima de riscos e, portanto, este tema será aprofundado a seguir. 3.4 GERENCIAMENTO DE RISCOS A ocorrência de eventos incertos torna possível a realização de descontinuidades que elevam o custo de um acordo (Neves, 1995 apud Aragão et al, 2007). Consequentemente, associações mais complexas são mais onerosas, pois há maior suscetibilidade a incertezas, devido à imperfeição natural dos contratos. Essa relação, adicionada da característica de longo prazo das parcerias, revela a necessidade de adoção de técnicas que auxiliem na gestão de risco para viabilizar a sustentabilidade do projeto. 27 A definição de risco adotada neste trabalho será a proposta por Jorion (1998), que o caracteriza como “a volatilidade de resultados, normalmente relacionada ao valor de ativos ou passivos de interesse”. Também pode ser definido como qualquer fator, evento ou influência que ameace a condução bem-sucedida de um projeto, em termos de prazo, custo ou qualidade (COMISSÃO EUROPÉIA, 2003 apud FRANCO e PAMPLONA, 2008). É importante colocar que o risco, quando tratado como incerteza, torna-se uma variável inevitável ao longo de todo o processo. Nenhuma das partes consegue isentar-se dele, pois mesmo que o contratante transfira todos os riscos ao ente privado, ainda restarão os riscos residuais das condições do ativo no momento da “devolução” (SANTOS, 2006). A gestão de risco é um processo inerente a qualquer projeto e especialmente importante para as PPPs. O gerenciamento desde a concepção do empreendimento promove uma maior segurança a todo o processo, posto que não haverá encadeamento de problemas. Ademais, o elo entre os participantes ainda não foi formalizado nas fases embrionárias, fato que facilita a diluição de associações não convenientes. No entanto, a flexibilidade e indefinição do contrato nesse período dificultam a identificação dos riscos que realmente impactarão o projeto. O gerenciamento de riscos envolve basicamente seis etapas: identificação preliminar, análise qualitativa, análise quantitativa, alocação, mitigação e monitoramento (ARAGÃO et al, 2007). Porém, neste trabalho, somente as etapas de identificação e avaliação qualitativa dos riscos serão realizadas, pois são os requisitos para a seleção dos riscos mais relevantes, que serão avaliados e controlados com mais afinco. O detalhamento das fases de gestão aqui abordadas será apresentado no capítulo “Metodologia”. 28 4. METODOLOGIA Neste capítulo será esclarecida a metodologia a ser utilizada na análise de riscos e esta foi dividida da seguinte forma: Levantamento inicial; Analogia ao caso colombiano, que foi utilizado como referência para o projeto; Identificação dos riscos e por último a análise qualitativa. 4.1 LEVANTAMENTO INICIAL Através de diversas leituras de projetos e diretrizes internacionais e nacionais que envolvem a aplicação de modelos de PPPs, pôde-se analisar os resultados e as justificativas para aplicação de determinado modelo que se deseja utilizar para determinado projeto. Vale ressaltar que, a literatura para o caso de infraestrutura hidroviária é ainda muito restrita e com detalhes gerais que dificultam as análises. Dito isso e considerando o objeto do estudo de caso, que será apresentado em posterior volume deste projeto, foram realizadas tentativas de encontrar um nicho relevante para a viabilização real da hidrovia escolhida, por isso, foi decidido por começar a analisar uma das alternativas de implantação que é a DBFMO. A escolha pelo modelo DBFMO foi realizada, também, porque apesar do ente privado correr riscos mais elevados com esse tipo de contrato, do que correria com modelos com menores transferências de funções, este modelo, muitas vezes, solicita espaço para a criatividade e as opções para desenvolver suas próprias soluções. Nos contratos DBFMO, o contratante tem tanto interesse em ver um projeto de sucesso quanto o governo, uma vez que nenhum resultado significa que não há dinheiro para o consórcio. Isso aumenta as chances de uma bem-sucedida parceria entre o governo e o contratante. 4.2 ANALOGIA AO CASO COLOMBIANO Este documento apresenta analogia dos resultados de uma investigação bibliográfica e documental sobre promoção e sustentabilidade de projetos de transporte fluvial: o caso do Rio Magdalena na Colômbia. Essa escolha foi devido ao fato de ser o único projeto encontrado com 29 modelo de contrato de uma parceria público-privada para a Concepção, Construção, Financiamento, Manutenção e Operação de projeto (DBFMO) para hidrovia. O projeto que está sendo realizado no rio Magdalena teve como referência de estudo, o Programa de ação europeu integrado para o transporte por vias navegáveis interiores (NAIADES). Esse estudo tinha o intuito de reduzir as chances de falhas do programa colombiano, desenvolver uma única ou diversas estratégias e apresentar foco nos objetivos econômicos, ambientais e sociais. Os objetivos do arquivo eram dois: primeiro (i) identificar as limitações mais importantes e desafios enfrentados pelos projetos da navegação fluvial na Colômbia, e segundo (ii) analisar as conquistas do NAIADES (MELGAREJO, 2014). O método utilizado por Melgarejo (2014) combina aspectos de uma pesquisa quantitativa e uma qualitativa, a primeira etapa da pesquisa envolveu a análise quantitativa dos resultados da NAIADES, de 2006 a 2012, a análise implica uma avaliação dos indicadores de navegação fluvial, revendo (i) mudanças no modal do transporte fluvial na Europa, (ii) despesas de investimento em projetos de infraestrutura da navegação fluvial e, (iii) mudanças no valor total do bem transportado pela Inland Water Transport (IWT). Vale ressaltar que nesse projeto será realizada apenas a análise qualitativa. A segunda etapa da pesquisa envolveu uma análise comparativa entre o programa NAIADES e os projetos aplicados em seguida na Colômbia, acompanhada de um conjunto de entrevistas, uma análise qualitativa empregada para compreender algumas limitações e desafios enfrentados pelos projetos de navegação fluvial na Colômbia. "A técnica de amostragem não probabilística é útil para coletar informações detalhadas sobre os pensamentos de uma pessoa ou explorar novas questões em profundidade de informações valiosas em uma definição de problema" (C. Boyce and P Neale, “Conducting InDepth interviews: A guide for Designing and Conducting In-Depth Interviews”, 2006). Uma das vantagens da utilização de uma amostragem não probabilística é a inclusão de atores políticos importantes; Portanto, o método considerou uma amostra que melhor representa as diversas partes interessadas, especialmente conduzindo entrevistas com decisores políticos e 30 especialistas em sustentabilidade. Foram realizadas entrevistas cara-a-cara com elevado nível de profundidade, dois professores de ciências sociais, um perito de engenharia civil, três especialistas da ciência ambiental, um membro executivo sênior de CORMAGDELENA, um membro executivo do Ministério dos Transportes (MOT), um membro sênior executivo da ASECARGA e, um diretor do INVIAS (OISIN, 2007 apud MELGAREJO, 2014). Cada entrevista foi dividida em duas partes; a primeira parte foi útil para reunir informações sobre a situação atual da Magdalena, onde os entrevistados falaram sobre a situação do rio; na segunda parte os entrevistados foram questionados sobre as limitações e os desafios enfrentados pelos projetos de navegação fluvial na Colômbia. Obtiveram os resultados e estes foram classificados como limitações e desafios: 1) Limitações - Todas as limitações expressas foram: (i) Falta de integração dentro das instituições governamentais, (ii) Ausência de contribuição navegação fluvial para sistemas de suporte de vida e condições ambientais, e (iii) Perda de interesse do privado sobre navegação fluvial, de propriedade para o montante de capital e as formalidades para a participação em portos e terminais logísticos. 2) Desafios - Todos os Desafios expressados foram: (i) necessidade de abordar metas sustentáveis dentro de projetos da navegação fluvial, e (ii) necessidade de integração com outros modos de transporte. Esse item teve o intuito de apresentar a metodologia utilizada no projeto da hidrovia do Rio Magdalena, porém, não foram apresentadas as características especificas de projeto, pois será realizado, na segunda etapa, um quadro comparativo, onde serão abordadas as questões legislativas, do financiamento, dos serviços descritos, das obras especiais, entre outros aspectos. 4.3 IDENTIFICAÇÃO DOS RISCOS A literatura mais recente tem enfatizado que o uso das PPP deve ser motivado muito mais pelos ganhos de eficiência que este instrumento pode trazer para a prestação de serviços de infraestrutura do que pela aparente solução do problema do financiamento (FRANCO e PAMPLONA, 2008). Esta realidade motivou o estudo de algumas etapas da gestão de riscos, que é prática essencial ao sucesso de qualquer projeto, especialmente os complexos como a parceria do tipo DBFMO. 31 Considerando as definições já abordadas, que realçam as incertezas geradoras de descontinuidades ao longo do processo de realização de uma PPP, é importante categorizar os riscos e limitar quais são pertencentes ao escopo deste estudo. Segundo Bing et al. (2005), as parcerias comportam três níveis de risco: macro, meso e micro. O primeiro nível, macro, não será abordado e compreende aqueles riscos exógenos ao projeto, estando geralmente associados às condições políticas, econômicas, sociais e ambientais que afetam o sistema. São riscos que estão fora do controle da organização, mas que podem afetar o valor dos ativos ou o próprio projeto como um todo. Os outros níveis dizem respeito a fatos geradores e consequências estão restritos aos limites do projeto. O nível meso compreende as características do projeto, envolvendo o problema de implementação das PPP. O nível micro corresponde aos riscos encontrados no relacionamento entre as partes no processo de licitação. O quadro apresentado a seguir ilustra a compreensão sobre os agrupamentos dos riscos inerentes aos limites do projeto. Os autores se basearam em sua própria experiência no assunto para subcategorizar os riscos, facilitando a execução de matrizes posteriores. Também foram utilizadas as recomendações propostas por Lewis (2001), pelo governo australiano em Partnerships Victoria (2001), por Tanaka et al. (2005) e informações adicionais da Comissão Européia (2003). 32 Tabela 2 - Categorização de riscos (FRANCO e PAMPLONA, 2008) Ainda sob a perspectiva de Franco e Pamplona (2008), as principais características de cada categoria de risco serão apresentas a seguir:  Riscos de Localização: são provenientes do local selecionado, pelo governo ou pelo agente privado, para a construção do ativo. Tais riscos referem-se às condições geológicas do solo; à obtenção de autorizações, especialmente ambientais; à negociação de terras indígenas e áreas com descobertas arqueológicas; e à disponibilidade de aquisição da terra. Em resumo, pertencem a esta categoria os riscos relacionados aos aspectos físicos não previstos para a região, que possibilitem atrasos e custos extras na implantação do projeto;  Riscos de design, construção e operação: são aqueles que correspondem à possibilidade de que cada uma dessas etapas resulte em aumento dos custos, atrasos ou consequências adversas para a prestação do serviço;  Riscos de Mercado: são aqueles resultantes de variações inesperadas na demanda que causem queda da receita. Em projetos de parceria, estes riscos devem ser tratados de modo a minimizar a incerteza quanto à remuneração do parceiro privado ou ao desembolso do governo; 33  Riscos de Ativo: são relacionados aos ativos transferidos e dizem respeito, principalmente, ao valor e condições que eles possuirão ao final do contrato, quando forem devolvidos ao governo. Também são chamados de riscos residuais;  Riscos de default: são ligados à incapacidade do concessionário, ou da SPE, de cumprir suas obrigações contratuais, de maneira que o governo não seja capaz de impor essas obrigações e não tenha como ser recompensado. Em geral, esse cenário decorre do fato de o parceiro privado se tornar insolvente ou se mostrar inadequado, por motivos de segurança ou probidade, no seu envolvimento em parcerias com o setor público;  Riscos de Relacionamento: são originários do relacionamento entre as partes ao longo de todo o processo. Estes riscos são ligados, principalmente, à postura e às capacidades exigidas dos entes. Eles também são diretamente influenciados pela qualidade da divisão de responsabilidades. Com base na descrição das categorias e também na apresentação genérica de alguns fatores de risco, encontrados no Quadro2, a enumeração das incertezas ficará facilitada. Esta etapa de identificação pode ser subsidiada mediante a aplicação das seguintes ferramentas e técnicas (ARAGÃO,2007 et al. PMBOK, 2000):  Revisão de documentação: o passo inicial é executar uma revisão estruturada do plano do projeto e premissas, arquivos de projetos anteriores semelhantes e outras informações correlatas;  Checklist: baseia-se na avaliação da pertinência de itens listados com base em informações históricas e conhecimentos que foram acumulados de projetos anteriores semelhantes;  Análise de premissas: é uma ferramenta que explora a validade das premissas aplicadas ao projeto, observando possível falta de acuracidade, inconsistência ou falta de complementação destas;  Técnicas de diagramação: são técnicas gráficas que auxiliam no levantamento e compreensão de possíveis riscos; e  Técnicas de reunir informações, tais como: (i) brainstorm: geração aleatória de ideias sobre risco por especialistas no tema; (ii) técnica Delphi: questionários para solicitar ideias são apresentado a consultores de risco de projetos, que atuam anonimamente. As respostas individuais são comentadas, buscando consenso sobre a pertinência das colocações; (iii) entrevistas: consultorias solicitadas a especialistas no assunto. Os entrevistados identificam os 34 riscos do projeto baseados em experiência própria; e (iv) análise de forças: assegura a análise para o projeto sob a perspectiva dos elementos SWOT (pontos fortes, pontos fracos, oportunidades e ameaças), aumentando a visibilidade dos riscos considerados. Por meio das atitudes citadas, serão identificados os riscos pertinentes ao escopo do projeto e deste estudo. Em seguida eles serão organizados de acordo com a categorização proposta por Bing et al. (2005) e servirão como dados de entrada para a próxima etapa, que consiste na avaliação qualitativa dos riscos. 4.4 ANÁLISE QUALITATIVA As técnicas qualitativas de análise de risco assentam, em grande medida, na experiência, no conhecimento e no feeling dos analistas de risco. A utilização dessas metodologias é particularmente aconselhável quando existe escassez de informação histórica (SANTOS, 2008 apud TUMALLA e BURCHETT, 1999). Como elucidado por Aragão et al (2007), após identificados e categorizados, os riscos devem ser submetidos a uma avaliação qualitativa quanto à probabilidade e aos impactos sobre o empreendimento. Esta etapa garante a identificação dos riscos mais relevantes o processo, por meio de uma Matriz de Significância, que devem ser submetidos posteriormente a ferramentas de valoração. As análises quantitativas são complexas e onerosas, o que torna tão importante a etapa de seleção dos riscos mais severos ou prováveis. No tocante à avaliação proposta por este trabalho, o Department of the Environment and Local Government – Dublin (2000) prevê uma matriz preliminar de riscos para tipificar e qualificar os fatores que podem gerar custos adicionais ao orçamento do projeto. Esta técnica reduz a subjetividade da classificação qualitativa na medida em que faz uma referência numérica da valoração dos riscos, permitindo uma pré-avaliação de baixo custo antes mesmo da contratação de consultores especializados em gestão de riscos. Ela consiste em classificar cada risco segundo os seguintes critérios:  Impacto: alto (crítico para a continuidade do projeto: 50 – 100 % do custo do projeto); médio (impacto sério: 5 – 50% do custo do projeto); baixo (impacto leve: < 5% do custo do projeto); 35  Frequência: alta (ocorrência provável: probabilidade > 0,10); média (ocorrência ocasional: 0,01 < probabilidade < 0,10); baixa (ocorrência improvável, mas possível: probabilidade < 0,01);  Nível do Risco: significativo ou tolerável. A figura a seguir ilustra a forma de estruturação da matriz de riscos proposta por Aragão et al (2007). Figura 4 - Matriz de Significância (Aragão et al, 2007) Por se tratar de um projeto de PPP inovador, a matriz de riscos que será desenvolvida no estudo de caso terá como base análises de empreendimentos semelhantes e também serão consideradas matrizes de outras modalidades de transporte, adicionando-se as variáveis hidroviárias. 36 5. CONCLUSÃO Por meio da pesquisa realizada nesta etapa pudemos verificar que o modelo de PPP do tipo DBFMO, por ser uma iniciativa inovadora em hidrovias, é de complexa aplicação. No entanto, a maior transferência de funções do Estado concede ao contratado maior flexibilidade na concepção do projeto da PPP e maior controle sob os riscos. Sendo assim, os aspectos da gestão de riscos aqui desenvolvidos auxiliarão em uma das etapas mais importantes para o sucesso da PPP, que é a alocação ótima de riscos. 37 6. BIBLIOGRAFIA ARAGÃO, J. J. G. et al., F. A. O. P. DIAS, J. R. MARAR, R. O. FILHO, C. A. RODRIGUE e E. 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