ISBN: 978-85-7770-220-6
GABINETE DIGITAL
ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
GABINETE DIGITAL
ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
Organizador:
Giuseppe Cocco
Autores:
Camilo Aggio
Rafael Cardoso Sampaio
Gabriel Galli
Rafael Evangelista
Marta Mourão Kanashiro
Marina Bueno
Sandra Bitencourt
Tiago Gautier
Ana Júlia Possamai
2013
CORAG - Companhia Rio-grandense de Artes Gráficas
Vera Oliveira
Diretora-presidente
Dorvalino Santana Alvarez
Diretor Administrativo e Financeiro
Antônio Alexis Trescastro da Silva
Diretor Industrial
Capa:
Guilherme Guerra
Diagramação:
Lilian Lopes Martins
Revisão:
Luíz Antônio Neis
Vanessa Muliterno Corrêa
Esta obra foi licenciada sob uma Licença
Creative Commons Atribuição-NãoComercial-CompartilhaIgual 3.0 Brasil
G113
Gabinete digital : análise de uma experiência / organizador
Giuseppe Cocco. – Porto Alegre : Companhia Riograndense de Artes Gráica (CORAG), 2013.
154 p. – ISBN: 978-85-7770-220-6
1. Governo eletrônico. 2. Tecnologia digital. 3. Participação popular. 4. Democracia digital. 5. Internet.
6. Comunicação pública. 7. Rio Grande do Sul. I. Cocco, Giuseppe (org.)
CDU 353:681.3(816.5)
Catalogação elaborada pela Biblioteca da Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos/SARH.
Bibliotecária responsável: Adriana Arruda Flores, CRB10-1285.
sumárIo
Prefácio
Tarso Genro ...................................................................................... 7
Apresentação
Vinícius Wu .................................................................................... 11
Introdução
Luiz Damasceno.............................................................................. 15
Democracia Digital e Participação: Os modelos de consulta e os desaios
do Gabinete Digital
Camilo Aggio
Rafael Cardoso Sampaio .................................................................. 19
Cumunicação Pública e Governo Eletrônico: uma análise do Gabinete
Digital do Governo do Estado do Rio Grande do Sul
Gabriel Galli .................................................................................. 37
Cibernética, Internet e a nova política dos sistemas informacionais
Rafael Evangelista
Marta Mourão Kanashiro ................................................................ 57
Ferramentas digitais e participação social: educação (para a) ou
mobilização da cidadania?
Marina Bueno ................................................................................ 73
Comunicação pública e internet: limites e amplitudes no ambiente
digital
Sandra Bitencourt
Tiago Gautier ................................................................................. 83
Perspectivas e desaios da Democracia Digital no Brasil: a participação
eletrônica no ciclo de políticas públicas
Ana Júlia Possamai ........................................................................ 111
Mensagem do presidente da PROCERGS
Carlson Janes Aquistapasse ............................................................. 145
Agradecimentos ........................................................................... 147
O que é Gabinete Digital? ............................................................ 151
prEfácIo • 7
prEfácIo
Tarso Genro1
Ao iniciar nosso Governo, assumimos o desaio de reativar toda
a cultura de mobilização cidadã que marca a história do Estado do Rio
Grande do Sul e, a partir daí, organizar um Sistema de Participação Popular, referência em termos de experimentação democrática, empenhando-se
em oferecer respostas à crise da representação que fustiga boa parte dos
regimes democráticos contemporâneos.
Tínhamos claro, desde o início, que não seria suiciente a mera reprodução de experiências desenvolvidas no passado e que haveríamos de
articular um conjunto de mecanismos capazes de responder aos anseios
de uma sociedade profundamente fragmentada, de onde emergem novos
sujeitos sociais cada vez menos identiicados com os aparatos tradicionais
de representação política. Apostamos, dessa forma, na conjugação de iniciativas que, por um lado, pudessem recuperar e atualizar instrumentos
consagrados como o Orçamento Participativo e, de outro, aportar novas
ideias e metodologias de acolhimento das aspirações e demandas sociais
por parte do Estado.
Ao abrir a gestão pública aos novos e novíssimos sujeitos sociais,
que emergem no cenário político deste início de século, sabíamos que seria
indispensável lançarmos mão de mecanismos digitais, apropriando-nos das
novas tecnologias da informação e da comunicação para submeter a gestão pública, permanentemente, ao crivo de uma sociedade cada vez mais
atomizada e organizada em torno de novas redes de relacionamento social
e econômico.
Foram essas as premissas que motivaram a criação do Gabinete
1
Governador do Estado do Rio Grande do Sul
8 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
Digital, no âmbito do Governo do Estado do Rio Grande do Sul. Uma
experiência inovadora, que estabelece canais diretos de diálogo do poder
público com a cidadania - sem intermediação - e cria um ambiente criativo
de análise, revisão e construção de políticas públicas e ações de governo.
O reconhecimento da singularidade da nossa experiência resultou
na conquista de quatro prêmios nacionais e dois internacionais. Em dois
anos, realizamos diversas audiências públicas, transmitidas pela internet,
com participação direta da cidadania, através das redes sociais; debatemos
ações e projetos de governo; organizamos consultas públicas sobre importantes áreas de atuação do Governo do Estado. Mas, acima de tudo, experimentamos um novo tipo de relacionamento entre Estado e sociedade, que
abre novos caminhos para o efetivo exercício do controle social sobre as
Instituições Públicas. O Gabinete Digital ainda tem um longo caminho a
percorrer, até que se consolide, enquanto instrumento enraizado em nossa
cultura política e reconhecido por amplas parcelas da sociedade. Mas o
que já foi realizado nos permite concluir que, de fato, as novas tecnologias
da informação e da comunicação abrem possibilidades para que a gestão
pública coloque-se à altura dos imensos desaios que ainda enfrentaremos
até a consolidação de um Estado de Direito democrático e social em nosso
país.
As profundas mudanças originárias da terceira revolução industrial,
transformam rapidamente a base através da qual o Estado estabelece suas
relações com a sociedade. O Estado atual está dotado de um permanente
deicit de legitimidade e a base de sua soberania - a representação política
chancelada por um sistema formal-racional, que limita e reitera o mesmo sistema de poder - está comprometida. Assim, a busca por soluções e
iniciativas que promovam uma verdadeira democratização da democracia
torna-se um imperativo aos governos em todo o mundo.
Estamos cientes de que respostas supericiais não serão suicientes
para superarmos o deicit de legitimidade das instituições democráticas,
conquistadas com tanto sacrifício ao longo do século XX. Será preciso inventividade, capacidade de autocrítica, disposição ao diálogo e abertura
às novas aspirações que surgem de forma instantânea no seio de nossa so-
prEfácIo • 9
ciedade. O Gabinete Digital e a montagem do Sistema Estadual de Participação Cidadã do Rio Grande do Sul, combinados com as plenárias
do Orçamento Participativo, são nossos modestos esforços nesse sentido.
Nossa pretensão é constituir uma estrutura tão abrangente de consultas
e deliberações públicas que o indivíduo só não participará se, realmente,
não quiser. E que muitos outros esforços semelhantes surjam nos próximos
anos no Brasil e no mundo.
AprEsENTAção • 11
AprEsENTAção
Vinícius Wu1
As revoluções tecnológicas das últimas décadas associadas às profundas transformações veriicadas na estrutura de classes da sociedade pós-industrial, colocam na ordem do dia a relexão sobre os limites e impasses
que cotejam os regimes democráticos contemporâneos. Ainal, os recursos
tecnológicos disponíveis - e todas as suas promessas de facilitação do acesso aos códigos do poder - lançam luzes perturbadoras sob a obsolescência
de nossos rituais democráticos, cujos parâmetros foram estabelecidos para
uma coniguração social que já não existe mais.
Nosso tecido social tornou-se mais complexo e os sujeitos sociais
organizados, que estiveram na base da conformação dos atuais modelos
de democracia representativa, no mínimo, já não são mais o que eram ao
longo do século XX. Colocamo-nos de acordo com aqueles que advogam
a existência de um déicit de legitimação que desaiará profundamente os
regimes democráticos nas próximas décadas. A defasagem dos paradigmas
através dos quais a democracia se estabeleceu no mundo ocidental está na
base do descontentamento dos jovens com a política e animaram protestos em diversas partes do mundo nos últimos anos. Tem sido crescente
o descontentamento da sociedade civil com a política baseada no atual
sistema representativo, o que, no nosso ponto de vista, reforça a urgência
de respostas consistentes à atual crise de legitimidade das instituições democráticas.
Cumpre registrar nossa opinião de que os esforços em favor da renovação da agenda democrática do início do século XXI diicilmente terão
Secretário-Geral de Governo do Estado do Rio Grande do Sul e Coordenador-geral do Gabinete Digital
1
12 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
êxito sem que se considere o impacto das novas tecnologias da informação
e da comunicação (TIC's) sobre a relação dos indivíduos com a política,
o Estado e suas Instituições. Ainal, a dissolução dos centros restritos e
verticais de formação da opinião e informação, a possibilidade aberta pelas novas TIC's de que cada indivíduo produza e distribua seus próprios
conteúdos em qualquer parte do mundo, a qualquer instante, associados
à telefonia móvel, ao atual sistema de transportes, entre outros, estão contribuindo para a conformação de um novo senso de subjetividade, que
transforma rapidamente as relações sociais e políticas na sociedade em rede
do novo século.
E, de fato, não seria recomendável subestimar o papel da produção
e circulação de informação e conhecimento na redeinição de dinâmicas
sociais que incidem sobre as Instituições Políticas e a organização da vida
em sociedade. Diicilmente encontraremos algum historiador ou cientista
social que desconsidere a relevância da invenção da imprensa por Gutenberg, no desencadeamento da revolução industrial e da reforma protestante, por exemplo. E - registremos - aquele invento formidável precisou de
cinquenta anos para elevar a 20 milhões o total de livros em circulação na
Europa. Pois, atualmente, estima-se que 2,5 quintilhões de bytes de dados
sejam produzidos por dia no mundo. Isso equivale a 450 vezes o total armazenado pela maior biblioteca do mundo, a do Congresso Americano.
Trata-se, portanto, de um ambiente inédito de circulação de ideias, valores,
conceitos e preconceitos numa escala impensável há alguns poucos anos
atrás. Estamos diante de uma esfera pública global de debates, cada vez
mais fragmentada, expressão eloquente de uma sociedade multifacetada,
dinâmica e atomizada. Novos sujeitos sociais e políticos não apenas fazem
uso da web para apresentar suas plataformas e seus valores, como também
são, eles próprios, expressões vivas das novas dinâmicas sociais e políticas
características da pós-modernidade.
O Gabinete Digital do Governo do Estado do Rio Grande do Sul
chega aos dois anos de existência consolidando-se enquanto uma referência no campo das experiências de democracia digital – ou e-governo se preferirmos – desenvolvidas atualmente no Brasil. Uma experiência exitosa,
AprEsENTAção • 13
reconhecida por quatro prêmios nacionais de inovação na gestão pública
e por dois prêmios internacionais, sendo um deles concedido pelo Banco
Mundial.2 O Gabinete Digital é um ambiente público de debates, empenhado na construção de relações de novo tipo entre Estado e sociedade.
Mais do que um conjunto de instrumentais tecnológicos de participação,
busca airmar-se enquanto uma estrutura inovadora que pretende aumentar a porosidade do Estado e fazer ecoar nas pesadas estruturas do Poder
Executivo estadual, um pouco das sonoridades multíssonas que animam o
canto colorido das ruas, praças e redes do século XXI. Não nos furtamos
de admitir, com frequência, que nossa experiência tem por inspiração os
Indignados do 15-M espanhol, os ativistas do Ocuppy de Nova Iorque,
os rebeldes da Praça Tahir, as mulheres do Gulab Gang indiano, dentre
tantos outros movimentos ansiosos por novos espaços de representação e
expressão política e maiores possibilidades de acolhimento pelo Estado de
suas agendas, reivindicações ou plataformas políticas.
No âmbito do Gabinete Digital, diversos canais de diálogo e participação cidadã foram desenvolvidos ao longo destes dois anos, período no
qual foram realizadas seis audiências públicas digitais, debatendo com a sociedade diversos temas de grande relevância para o Rio Grande do Sul nas
edições do “Governo Escuta”. Respondemos a inúmeros questionamentos,
de diversos setores da sociedade, dezenas dessas repostas foram dadas diretamente pelo Governador do Estado, através da ferramenta “Governador Responde”. E, ainda, logramos êxito em desenvolver uma ferramenta
complexa, inspirados em uma experiência desenvolvida pela Universidade
de Princeton (EUA), que deu origem ao “Governador Pergunta”. Uma ver-
2 Os prêmios mencionados são: Prêmio Conip de Excelência em Inovação na Gestão Pública,
concedido pelo Instituto de Estudos de Tecnologias para Inovação na Gestão Pública (ITIP);
Prêmio A Rede 2011, concedido pela Revista A REDE; Prêmio TI & Governo 2011, concedido por Plano Editorial; Prêmio e-gov de excelência em Governo eletrônico, concedido pela
Associação Brasileira de Entidades Estaduais de TIC (ABEP) e Prêmio Bank Beneiciary Feedback Awards, concedido pelo Instituto do Banco Mundial, Prêmio Puntogov da Red Gobierno
Abierto.
14 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
dadeira Assembleia Pública Digital – a primeira ação do gênero realizada
no país. Com a mesma ferramenta promovemos a maior consulta pública
digital já realizada no Brasil, que contabilizou 220 mil votos e mais de 100
mil pessoas mobilizadas em atividades presenciais. Cumpre registrar os esforços realizados ao longo dessas consultas, no sentido de ampliar o acesso
à Internet (através da instalação de diversos terminais públicos de acesso à
web e outras ações como a “Van da Participação”, que percorreu dezenas de
municípios, disponibilizando acesso livre à população). Também nos empenhamos em compatibilizar meios de participação digitais e presenciais.
Sabemos que, apesar do reconhecido êxito, a experiência do Gabinete Digital é apenas um embrião daquilo que um dia poderá ser prática corrente de governos e instituições públicas em todo o mundo. É provável que
arqueólogos e historiadores de poucas décadas, além da nossa, surpreendam-se com a precariedade, as formas rudimentares de nossas ferramentas
e a lentidão com que desenvolvemos nossa experiência. É bem provável que
novas iniciativas se espalhem pelo país, superando a nossa, indo muito além
do que jamais imaginamos. Não nos surpreenderemos se, dentro de algumas
décadas, cidadãos e cidadãs de diversas partes do mundo puderem escolher
seus governantes através do voto realizado em suas próprias residências, ou
através de qualquer dispositivo móvel de telecomunicação. Também não
será nada estranho se plebiscitos e consultas via internet tornarem-se práticas comuns adotadas por governos de distintas vertentes políticas. Se isso
ocorrer, entretanto, será porque o uso de tecnologia para favorecer e ressigniicar a democracia, terá se tornado uma realidade.
Acreditar nessa hipótese nos anima a seguir adiante. Poderemos, assim, concluir que a aposta no Gabinete Digital foi derivada, ainal, de
algum senso de realismo e tudo terá feito sentido. Preferimos acreditar que
apesar de seus limites e impasses, nossa jovem democracia terá futuro e,
dessa forma, faz todo sentido pensar numa democracia do futuro. Portanto, vida longa ao jovem Gabinete Digital!
INTroDução • 15
INTroDução
Luiz Damasceno ¹
A internet revolucionou o mundo. As novas tecnologias de informação e comunicação encurtaram distâncias, originaram dinâmicas próprias
de vivências e relações sociais e uma absoluta transformação nas formas de
acesso, produção e distribuição do conhecimento. A era da sociedade em
rede também acirrou a crise de legitimidade da representação política. Em
todo o mundo, governos e governantes, partidos e dirigentes, movimentos sociais e seus ativistas buscam compreender e incidir sobre essa nova
realidade. Tarefa árdua, que antagoniza a herança de uma longa tradição
burocrática de organização estatal - mais afeita ao compasso weberiano
da revolução industrial - e dinâmicas inteiramente novas de mobilização
e expressão da vontade popular. Apesar do crescente interesse em torno
do tema, restam muitas lacunas quanto à real capacidade da internet de
revolucionar a política.
Sem pretender esgotar o assunto ou oferecer soluções lapidares,
apresentamos neste livro uma série de relexões e perspectivas sobre este
que é, na visão de muitos, um dos maiores desaios para os regimes democráticos no século XXI: como valer-se do potencial das novas tecnologias
para ampliar a participação social e transformar a relação entre os cidadãos
e a gestão pública? Tais considerações, advindas de um corpo multidisciplinar de pesquisadores e agentes públicos, estão ancoradas no estudo de caso
concreto do Gabinete Digital; o modelo de participação em rede concebido em 2011 pelo Governo do Estado do Rio Grande do Sul.
A contribuição gaúcha para o fenômeno da cidadania digital é aqui
destrinchada na análise crítica de atores inseridos no seio da gestão pública
estadual e, em especial, dos pesquisadores e colaboradores do Observató1
Jornalista e Coordenador Adjunto do Gabinete Digital.
16 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
rio de Democracia em Rede, formado por acadêmicos de universidades
públicas e privadas que desenvolvem estudos ligados à cultura, governança
e participação digital. A publicação é o resultado prático de um seminário realizado em janeiro de 2013 - profícuo encontro entre especialistas
do Observatório e as equipes do Gabinete Digital, da Secretaria-Geral de
Governo e da PROCERGS, a Cia. De Processamento de Dados do Estado
do Rio Grande do Sul -, destinado a debater e avaliar as particularidades
desta experiência, além de apontar caminhos para aperfeiçoar e consolidar
seus resultados.
Distanciando-se da armadilha fácil do enaltecimento - pelo pioneirismo e reconhecimento internacional do modelo em análise -, esta incursão também busca compilar sob diferentes perspectivas um registro, ainda
que incompleto, dos primeiros anos de atuação do Gabinete Digital junto
ao Sistema Estadual de Participação Popular e Cidadã do Rio Grande do
Sul. Assim, os textos de abertura oferecem ao leitor uma breve mas esclarecedora contextualização das origens do nosso objeto de estudo. Primeiro
em suas dimensões política e programática - no prefácio assinado pelo governador Tarso Genro - e, na sequência, sob a luz da atual crise de representação e da crescente obsolescência dos rituais democráticos tradicionais
– na apresentação do secretário-geral de Governo, Vinícius Wu.
Uma vez demarcadas as premissas subjacentes à concepção e operação da experiência em análise, torna-se possível vislumbrar suas limitações.
Um horizonte traçado sob a luz do Centro de Estudos Avançados em Democracia Digital e Governo Eletrônico da Universidade Federal da Bahia,
aqui representado pelos pesquisadores Camilo Aggio e Rafael Cardoso
Sampaio, que entregam ao leitor um diagnóstico da importância, características e o consequente lugar ocupado pelo Gabinete Digital no leque de
possibilidades de e-participação. No artigo são encontradas a primeira discussão em torno do caráter eminentemente consultivo do objeto de estudo
e sugestões para ampliar seu campo de ação na esfera deliberativa.
As estratégias de comunicação adotadas pelo Gabinete Digital para
ampliar sua base de usuários e estreitar o contato entre a população e a
via governamental são a base da exposição do jornalista Gabriel Galli. Na
INTroDução • 17
intersecção entre teorias de e-government e Comunicação Pública - e a
partir da análise de conteúdo do portal e suas práticas discursivas -, o autor
elabora acerca do processo de produção das informações e de que maneira
sua veiculação auxilia no cumprimento dos objetivos do projeto.
Na sequência, os pesquisadores Rafael Evangelista e Marta Mourão
Kanashiro promovem uma imersão teórica mais profunda nas transformações conformadas pelas novas tecnologias de informação e comunicação
nas relações humanas, na percepção de mundo e nos processos sociais e
culturais. Os autores defendem a ascensão da cibernética e da cibercultura
não como fator determinante de mudanças, mas como partícipe do cenário atual, distinção fundamental para compreender os elos entre homem e
máquina e pensar alternativas viáveis para oxigenar a política, a democracia
e a busca por igualdade.
Já o artigo de Marina Bueno dá continuidade às relexões até aqui
enredadas abordando o papel das redes de informação e comunicação no
terreno de uma nova tecnologia de poder, que produz controle, mas também diversiica possibilidades de escape do fazer político tradicional. Neste
cenário, o digital emerge como um instrumento de potencial revolucionário
para produzir novas práticas colaborativas de produção, interação e circulação de informação. Uma dinâmica que encerra a oportunidade de construir
novas relações democráticas e formas singulares de participação social.
As limitações e potenciais do ambiente digital também são o norte
do texto de Sandra Bittencourt e Tiago Gautier, que, sob o prisma das
relações entre comunicação e poder, problematizam o posicionamento do
Gabinete Digital face ao desaio de erigir uma nova cultura de envolvimento dos cidadãos com a coisa pública. As ferramentas e metodologias
utilizadas pelo órgão governamental são analisadas sob os questionamentos
e contradições de um amplo cenário teórico, que leva em conta não apenas
os preceitos de uma comunicação democrática mas também a busca por
legitimidade representada pelo uso das novas tecnologias no diálogo com
os agentes sociais, atomizados ou não.
Por im, a pesquisadora Ana Júlia Possamai coroa as relexões propostas nesta publicação com o estudo de caso de três experiências de demo-
18 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
cracia digital, incluindo, para além do Gabinete, a consulta pública eletrônica sobre o marco civil da internet capitaneada pelo Governo Federal e o
Orçamento Participativo Digital da Prefeitura de Belo Horizonte. A autora
analisa de que forma os constrangimentos relacionados a fatores políticos,
organizacionais e institucionais limitam o impacto da e-participação e sugere a adoção das novas tecnologias de forma integrada às diferentes etapas
do ciclo de políticas públicas, ao passo em que sinaliza para a possibilidade
de uma expressiva ampliação do número de participantes frente a experiências presenciais.
Esperamos que a leitura deste livro inspire novas relexões sobre o
complexo paradigma da democracia digital e, por que não, gestores e agentes políticos a colocar novas empreitadas em prática, contribuindo para
renovar a agenda democrática e estabelecendo novos canais de diálogo com
os agentes sociais emergentes da sociedade em rede. Sem dúvidas, os próximos anos serão pródigos em inovações no campo da e-participação. O Gabinete Digital é a contribuição do Rio Grande do Sul para a compreensão
global deste fenômeno e a construção colaborativa de uma nova dinâmica
entre a população e seus representantes públicos, mas ainda há muito a
explorar tanto em outros modelos em andamento no mundo quanto em
terrenos ainda desconhecidos.
DEmocrAcIA DIGITAL E pArTIcIpAção: os moDELos DE coNsuLTA... • 19
DEmocrAcIA DIGITAL E pArTIcIpAção:
os moDELos DE coNsuLTA E os DEsAfIos Do GABINETE DIGITAL1
Camilo Aggio2
Rafael Cardoso Sampaio3
Pode-se airmar que os campos teóricos da teoria democrática e as
pesquisas aplicadas de governança tendem a ver a participação como um
valor democrático a ser valorizado na política contemporânea. Geralmente, esse tipo de perspectiva se relaciona contextualmente com a denominada “crise” das democracias representativas liberais modernas. Os problemas, defeitos ou deiciências apontados, seriam diversos e em vários pontos
dos regimes democráticos (NORRIS, 2010), mas, pode-se airmar que o
principal problema é a lacuna (gap) entre os cidadãos e seus representantes
políticos (COLEMAN, GIBSON, SCHNEEBERGER, 2012). Isso representaria diversas consequências democraticamente indesejáveis.
Primeiramente, nessa visão, os representantes políticos teriam adquirido excessiva autonomia para agirem sem prestar contas (being accountable) a seus representados (uma das bases da democracia liberal) e,
consequentemente, em segundo lugar, as vontades dos indivíduos não estariam bem representadas. Em segundo lugar, isso estaria gerando cidadãos
desinteressados dos temas e do jogo político e cínicos (que não acreditariam que os agentes políticos possam agir beneicamente em seu lugar).
Ambos os autores são doutorandos em Comunicação e Cultura Contemporâneas na Universidade Federal da Bahia e pesquisadores do Centro de Estudos Avançados em Democracia
Digital e Governo Eletrônico (CEADD) da UFBA, coordenado pelo professor Wilson Gomes.
Aos quais agradecemos por suas contribuições a versão original desse artigo. Essa pesquisa ainda
conta com apoio do CNPq.
2
camiloaggio@gmail.com
3
cardososampaio@gmail.com
1
20 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
Por conseguinte, os representantes políticos (e suas decisões) padeceriam
de falta de legitimidade, já que os cidadãos não mais os reconhecem como
representantes de seus interesses e necessidades (GOMES, 2010, 2011;
HABERMAS, 1997; MARQUES, 2010).
Em oposição a essa visão, alguns autores (BOBBIO, 1997; GOMES, 2010) argumentam que não se trata de uma “crise da democracia”,
uma vez que nunca na história tivemos tantas experiências democráticas
ao mesmo tempo, e nunca os valores democráticos foram tão enfatizados
como parte essencial de qualquer governo. Logo, esse afastamento dos cidadãos ordinários da política tradicional estaria mais conectado a questões
culturais nas sociedades modernas, como o aumento do grau de educação
(e capacidade crítica), o surgimento de outras formas de participação e engajamento cívicas não tão conectadas às atividades políticas tradicionais e,
inalmente, a consolidação de hábitos culturais mais centrados em direitos
individuais e no individualismo de maneira geral (vide NORRIS, 2010).
De toda sorte, é certo que há déices democráticos. Os cidadãos (por
vários motivos) estão insatisfeitos com seus representantes e estão demonstrando menos interesse em adquirir conhecimentos políticos e, principalmente, em atuar mais ativamente em ocasiões políticas (por exemplo, em
votar nos países onde o voto é voluntário). Desse modo, certos campos
de pesquisa defendem que o uso de TICs (Tecnologias de Comunicação
e Informação) seja uma das maneiras de se alterar esse quadro. Além das
diversas potencialidades e comodidades oferecidas pela web, ainda se argumenta que o uso de internet (e tecnologias similares) pode ser vital para
atrair grupos que tradicionalmente não estão partindo das atividades políticas com destaque para os jovens (COLEMAN, GIBSON, SCHNEEBERGER, 2012). Uma das áreas mais proeminentes, nesse sentido, é a da
e-democracia ou democracia digital.
De modo geral, o termo “Democracia Digital” é geralmente usado
de maneira vaga e costuma estar ligado à aplicação das novas tecnologias de
informação e comunicação para aumentar a participação pública (a e-Participação) em processos democráticos, aumentando a efetividade e eiciência
da democracia e do sistema de governo representativo (SÆBØ et al, 2008).
DEmocrAcIA DIGITAL E pArTIcIpAção: os moDELos DE coNsuLTA... • 21
Ou ainda, Democracia Digital refer-se-ia a cidadãos utilizando o ambiente
online para mostrar suas opiniões ou queixas para o governo relacionadas
a questões públicas. Cidadãos que se engajam nessas atividades online se
juntam ao processo democrático ao buscar moldar o desenvolvimento e a
implementação das políticas públicas (COLEMAN, BLUMLER, 2009).
Todavia, é preciso entender que a democracia não se restringe à
participação política, uma vez que ela é apenas um dos diversos valores
que contribuem para sua vitalidade. Como discute Wilson Gomes (2010),
grande parte dos textos de Democracia Digital acaba adotando um “default” de democracia, que seria basista, ou seja, centrado na sociedade civil
e buscando luxos de comunicação e políticas públicas de baixo para cima
(bottom-up), da sociedade para o Estado. Pelo contrário, reconhece-se que
há diferentes linhas teóricas a respeito da democracia, ou ainda diferentes
modelos de democracia, que por sua vez enfatizam diferentes valores.
Grande parte dessa conexão entre Democracia Digital e participação
civil está ligada ao fato de diversos estudos apontarem que nos projetos
de digitalização de funções e arquivos do governo, as ferramentas que poderiam fomentar a democracia são deixadas em segundo plano, quando
comparadas àquelas de prover informações e serviços aos cidadãos (e.g.
JENSEN, VENKATESH, 2007) inclusive no Brasil (BEZERRA, JORGE,
2011; PINHO, 2008).
Dessa maneira, defendemos aqui que iniciativas de participação civil
(digitais ou presenciais) não devem ser um im em si mesmas. O principal
problema de projetos de Democracia Digital seria o fato de haver uma reprodução de mecanismos institucionais existentes e de suas lógicas de funcionamento (COLEMAN, BLUMLER, 2009), não ocorrendo mudanças
reais nos processos políticos (JENSEN, VENKATESH, 2007). Segundo
Wilhelm (2000), a forma pela qual é desenhada a maioria dos serviços
prestados pelos media (inclusive os digitais) se enquadraria numa orientação democrática plebiscitária, dando pouca vazão à produção de interação,
à conversação e à deliberação.
De maneira geral, quando se fala de participação política online,
podemos ponderar diferentes níveis ou etapas necessárias para efetivá-la
22 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
(MARQUES, 2010). Em um primeiro plano, precisamos da oferta de ferramentas participativas. Depois, essas ferramentas precisam ter um design
fácil, convidativo e que permita uma participação de qualidade. Em seguida, o sistema político por trás do site deve estar disposto a implementá-la.
Finalmente, os cidadãos e atores da sociedade civil precisam aceitar as ferramentas digitais e as utilizar. Ou seja, não basta demandar mais ferramentas de participação se elas não são efetivadas; não adianta efetivá-las se elas
têm um design que não estimula a participação (GRÖNLUND,2003) e
não adianta termos ferramentas perfeitas e disposição dos agentes políticos
se os próprios cidadãos não desejam participar (MARQUES, 2010).
Para Marques (2010), não basta o site conter informações qualiicadas para a participação e ferramentas digitais otimizadas para receber
as contribuições. É preciso motivar o cidadão. A principal motivação
estaria relacionada ao empoderamento da participação online dos cidadãos. Ou ainda:
Meios precisam ser visto como oportunidades. Chamo oportunidades aquela conjunção de ocasiões e circunstâncias em que meios
podem produzir ins desejáveis de maneira que os custos (a energia
despendida, por exemplo) sejam largamente recompensados pelos
benefícios (recompensas decorrentes de se alcançar a inalidade da
ação) (GOMES, 2011, p. 12).
De forma complementar:
A questão chave que deve ser questionada de qualquer política de
e-Democracia é se há alguma evidência de que o público se sentirá mais inluente em relação às decisões que governam suas vidas
(COLEMAN, BLUMLER, 2009, p. 148).
É claro que se trata de exigências altas, mas que acabam sendo coerentes com o próprio desenvolvimento das tecnologias de comunicação e
com os avanços sociais. Se, em um momento inicial dos sites de governos,
exigia-se mais e-mails para facilitar o contato e aproximar representantes e
cidadãos, no atual estágio já é possível pensar além, uma vez que já estão
disponíveis ferramentas mais complexas de conversação e interação. Não
DEmocrAcIA DIGITAL E pArTIcIpAção: os moDELos DE coNsuLTA... • 23
se trata apenas de aumentar a “demanda”, mas, em alguma medida, de
“soisticá-la” tendo em vista as novas opções tecnológicas e o maior acesso
da esfera civil e do sistema político a tais ferramentas.
O perfil da Democracia Digital no Brasil
Embora este trabalho tenha um foco centrado na participação, este é
apenas um dos valores democráticos que podem ou devem ser fortalecidos,
incrementados ou corrigidos a partir da comunicação digital. Iniciativas
de Democracia Digital contemplam princípios, práticas e valores tão importantes quanto ou mesmo moderadores das qualidades da participação.
Tão valioso quanto aproximar os cidadãos de processos de tomada de decisão é muni-los de informações relevantes, qualiicadas e compreensíveis,
de modo a promover o maior nível possível de transparência do Estado
a im de tornar a participação civil esclarecida, qualiicada e, consequentemente, eiciente. Do mesmo modo, é mister destacar a importância da
responsividade dos agentes políticos e das instituições públicas através de
processos de prestação de contas aos cidadãos (accountability vertical), uma
vez que tais processos são cruciais para garantir o poder da esfera civil de
monitorar e cobrar justiicativas e esclarecimentos de condutas e decisões
tomadas por agentes, agências e instituições do Estado acerca da condução
dos negócios públicos.
Postas essas questões, faz-se necessário demonstrar que, longe de um
equilíbrio entre os três valores democráticos mencionados acima, as iniciativas de participação são escassas no cenário da Democracia Digital Brasileira,
quando comparadas com iniciativas voltadas para outras práticas e princípios democráticos. A partir de um trabalho de prospecção realizado em
2011 e atualizado em 2012 pelo Centro de Estudos Avançados em Democracia Digital e Governo Eletrônico (UFBA) foi desenvolvido um relatório
que demonstra o desequilíbrio entre as ofertas de participação e aquelas relacionadas à transparência e ao provimento de informações e educação para
a cidadania. O trabalho de prospecção consistiu em catalogar, classiicar e
descrever as iniciativas mais relevantes encontradas a partir da visita a 188
sítios dos três poderes nos âmbitos municipal, estadual e federal, além de
24 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
seis sítios de órgãos independentes do campo do Direito (Ministério público etc.); 10 sítios de órgãos independentes no campo da regulação (agências
reguladoras); 17 sítios não governamentais (iniciativas diversas) e nove sítios
não governamentais com ênfase no processo eleitoral.
Conforme demonstra a Tabela 1, as categorias que englobam a participação – a saber, Expressão da Reivindicação Civil; Participação e Democracia Direta e Deliberação – somam juntas 20 iniciativas. As categorias
voltadas para a transparência e, eventualmente, accountability (Monitoramento de contas, obras e políticas e Acompanhamento de representantes)
somadas à categoria Provimento de informação e Educação para a Cidadania, resultaram em 63 iniciativas. Há, portanto, no panorama da Democracia Digital brasileira, pouca ênfase em mecanismos de participação
quando comparada a outros valores democráticos.
Tabela 1
N°
Categorias
Ocorrências
1
Monitoramento de contas, obras e políticas
25
2
Acompanhamento dos representantes
14
3
Informação e Educação para a cidadania
24
4
Expressão da Reivindicação Civil
2
5
Participação e democracia direta
14
6
Deliberação
4
7
Direitos e acesso à Justiça
3
8
Prestação de serviços públicos
5
A categoria Participação e Democracia Direta contém o maior número de iniciativas dentre as três que englobam processos participativos, sendo
o poder Executivo nos âmbitos Federal, Estadual e Municipal, os maiores
responsáveis por projetos com esse peril. Iniciativas de consultas públicas
do Ministério da Saúde e da Cultura, bem como os PPA’s participativos
digitais do Governo do Estado do Rio Grande do Sul, e os Orçamentos
Participativos Digitais de Porto Alegre, Recife e Belo Horizonte, são exemplos das iniciativas de participação mais relevantes encontradas no trabalho
DEmocrAcIA DIGITAL E pArTIcIpAção: os moDELos DE coNsuLTA... • 25
de prospecção realizado. No entanto, é indispensável salientar que algumas
dessas iniciativas são pontuais e não funcionam em uma agenda contínua.
Todas as iniciativas de participação contempladas no relatório possuem características singulares que merecem análises e relexões cuidadosas por suas relevâncias. No entanto, pela regularidade de funcionamento
e pelos diferentes efeitos democráticos que produz, o Gabinete Digital é
uma das iniciativas institucionais de participação de maior destaque no cenário brasileiro. Por essas razões, concentraremos nossos esforços de análise
em suas características, principalmente no que tange à funcionalidade de
suas ferramentas e iniciativas, das contribuições democráticas que oferece e
quais oportunidades estão disponíveis para que esse projeto amplie, ainda
mais, o seu alcance e relevância.
Gabinete Digital – múltiplas iniciativas, múltiplas consultas públicas
Desde maio de 2011, o Gabinete Digital vem se deinindo como
um conjunto de iniciativas que visam a diminuir a distância entre o cidadão gaúcho e o Governador do Estado do Rio Grande do Sul, Tarso
Genro. Ao longo de quase dois anos, a igura do governador não apenas
se submeteu ao escrutínio público, mas também funcionou como um elo
entre secretarias do Governo e os cidadãos através das três principais iniciativas que compõem o Gabinete Digital.
O projeto foi iniciado pela iniciativa do “Governador Responde”, na
qual os cidadãos enviariam perguntas de temas para serem respondidas pelo
governador. Contudo, apenas a pergunta mais votada mensalmente seria
respondida pelo governador. Conforme Vinicius Wu,4 chefe de gabinete de
Tarso Genro, a ideia era tanto responder a questões que aligiam os cidadãos,
quanto “responder” no sentido de ações políticas, quando fosse possível.
O “Governador Escuta” é a inversão do luxo comunicacional do
“Governador Pergunta”. Parte dos cidadãos a iniciativa de formular per-
4
Entrevista realizada pelos autores em Junho de 2011.
26 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
guntas aleatoriamente ou a partir de um eixo temático sugerido pelo Gabinete Digital. O sistema que permite a coleta e organização das perguntas
funciona do mesmo modo para as duas iniciativas, e consiste na possibilidade dos participantes sugerirem perguntas ou votarem em perguntas já
existentes que contemplem seus interesses, indagações ou anseios. Entretanto, audiências públicas também fazem parte do “Governador Escuta”,
sendo transmitidas ao vivo pelo website e permitindo aos cidadãos enviarem sugestões e perguntas relacionadas ao tema em debate.
Já a “Agenda Colaborativa” tem o objetivo de ajudar na elaboração
da agenda do governador e de seus secretários, como o próprio título sugere. Os indivíduos podem mandar sugestões dos lugares pelos quais o
governo deveria estar para ouvir demandas locais. Há, em especial, o objetivo de se priorizar cidades e regiões menores no interior do estado, uma
vez que um dos princípios do governo é “interiorizar” a gestão, ou seja,
aproximar governador, secretaria, secretários e funcionários das demandas
e necessidades das cidades interioranas. Para isso, o Gabinete Digital serve como um braço digital para suplementar atividades relacionadas a essa
agenda especíica.
Finalmente, o “Governador Pergunta”, iniciativa mais recente, é basicamente uma ferramenta de consulta popular. Na edição de lançamento, por exemplo, foi escolhido o tema da saúde e foi lançada a pergunta
“Como podemos melhorar o atendimento e o acesso à saúde pública?”.
Assim, a iniciativa busca receber propostas do cidadão no tema proposto.
Logo, percebe-se que o “Governador Escuta”, o “Governador Pergunta” e a “Agenda Colaborativa”, iniciativas aparentemente diferentes
entre si, acabam por realizar uma tarefa similar ou idêntica: apreender as
opiniões e propostas dos cidadãos a partir de tematizações, em via de regra,
elaboradas pelo Governo.
Dessa forma, acredita-se que mesmo que o Gabinete Digital se enquadre como uma instância de participação, ainda seria possível airmar
que todas as iniciativas estão, no geral, fomentando o mesmo valor dentro
da participação. Em iniciativas de Democracia Digital, grosso modo, a
participação pode se materializar de cinco modos distintos, que cumprem
funções singulares e produzem, cada um, efeitos especíicos. São eles:
DEmocrAcIA DIGITAL E pArTIcIpAção: os moDELos DE coNsuLTA... • 27
(a) A participação via voto (e-voting), que consiste em convocar
os cidadãos a escolherem, dentre opções pré-formuladas pelo proponente da iniciativa, aquela que julgam ser prioritária, dentre as
outras alternativas, e que deve ser executada pelo governo ou órgão
governamental competente. Um exemplo é o Orçamento Participativo Digital de Belo Horizonte,5 que em suas três edições convidou os cidadãos a votarem nas obras a serem realizadas pela cidade,
dentre um número de opções deinidas pelo Executivo Municipal.
(b) O modo de participação via deliberação (e-deliberation) se dá,
basicamente, a partir da oferta de espaços e oportunidades para que
cidadãos realizem trocas argumentativas entre si ou com representantes acerca de algum tema de concernência pública. Os efeitos
democráticos que derivam de iniciativas desse tipo podem variar
de acordo com o propósito sugerido: a discussões travadas podem
servir tanto ao esclarecimento de questões públicas e relexões sobre
elas por parte dos participantes, até a inluência nos processos de
tomada de decisão no interior do Estado. O portal e-Democracia6
da Câmara dos Deputados, tem utilizado esse modelo com sucesso,
que já foi capaz de alterar inúmeros projetos de lei da casa.
(c) As petições online (e-petioning), tão caras à tradição política do
Reino Unido, consistem na organização de abaixo-assinados que
reivindicam alguma ação por parte do poder público, tanto no
âmbito do Executivo quanto do Legislativo. O parlamento inglês7
mantém, há anos, um sistema que permite que cidadãos formulem
petições de acordo com as normas exigidas e, depois de recolhidas,
o número mínimo de assinaturas exigido, as submetam online.
(d) E-decision making consiste na inserção direta dos cidadãos na
formulação de decisões políticas. Mais importante do que as vias
pelas quais essa participação se dá, o fundamental é que os cidadãos tenham o poder de agendar questões e tomarem decisões sem
restrições ou condicionamentos formais prévios, como no caso do
5
6
7
Ver mais em: http://goo.gl/6ge0X.
Mais em: http://edemocracia.camara.gov.br/.
Mais em: http://epetitions.direct.gov.uk/petitions.
28 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
e-voting ou a e-petition, que ou submetem os sujeitos à escolha de
opções selecionadas previamente, no caso do primeiro, ou, no caso
da segunda, condicionam as reivindicações ao crivo dos representantes que decidem por aceitá-las ou rejeitá-las.
(e) Finalmente, a consulta online ou e-consultation, se deine pela
convocação – como o nome sugere – dos cidadãos a consultas realizadas por órgãos ou agentes do Estado sobre um tema julgado de
relevância pelo poder público. Como qualquer procedimento de
consulta, não é explícito os efeitos que as contribuições dadas pelos
cidadãos podem surtir na esfera de decisão pública. Os exemplos
mais bem sucedidos no Brasil se utilizaram de ferramentas web
2.0 e realçaram o caráter colaborativo da consulta na construção
do Marco Civil da Internet8 e na nova Lei dos Direitos Autorais.9
Apesar de algumas iniciativas de participação do Gabinete Digital
apresentarem fases de e-voting (ex. Governador Responde e Governador
Pergunta), defende-se aqui que, fundamentalmente, todas as iniciativas se
enquadram na última categoria. São ferramentas, essencialmente, consultivas na medida em que consistem em convocar os cidadãos a opinarem, reivindicarem demandas, ou formularem questões, em geral, a partir de um
eixo temático pré-estabelecido. Não há clareza nas regras ou procedimentos sobre como tais contribuições serão usadas. Ou sequer se serão usadas.
Esta constatação leva à questão acerca dos efeitos do modelo consultivo do Gabinete Digital. Por não haver uma deinição clara e direta acerca
de como as consultas inluenciam, efetivamente, a condução dos negócios
públicos – para além das airmações gerais de que as contribuições visam
contribuir com o Governo – diferentes consultas resultam em diferentes
efeitos. A primeira edição do “Governador Responde”, por exemplo, parece ter inluenciado diretamente em uma decisão política. Em meio a
um cenário de greves e manifestações do Corpo de Bombeiros, em nível nacional, a categoria e demais interessados nas causas dos protestos,
8
9
http://culturadigital.br/marcocivil/sobre/.
http://www.cultura.gov.br/consultadireitoautoral/.
DEmocrAcIA DIGITAL E pArTIcIpAção: os moDELos DE coNsuLTA... • 29
mobilizaram-se e alçaram a pergunta que lhes contemplava ao topo de
popularidade ao inal do processo consultivo. Disso resultou a resposta do
governador do Estado do Rio Grande do Sul, com mais de cinco minutos
de duração, anunciando medidas políticas que atenderam às reivindicações desse grupo e assumindo compromissos com a corporação, bem como
agendando reuniões de trabalho para estudar outras questões levantadas.
Ou seja, o fato do próprio governador apoiar a iniciativa permite que atos
efetivos como esse possam acontecer.
Na maioria das edições do “Governador Responde”, no entanto, é
comum que as consultas resultem em atos de esclarecimentos e prestação
de contas por parte do governador. Desse modo, mais do que uma iniciativa que vise a proporcionar uma inluência direta dos cidadãos nos processos decisórios, o “Governador Responde” funciona como um mecanismo
singular para a promoção de accountability e transparência de uma gestão
pública, usando o governador como elo entre sociedade civil e o Estado.
O “Governador Pergunta” é uma iniciativa que segue a mesma linha
consultiva, porém com uma inversão da ordem emissão-recepção do “Governador Responde”. Ao invés de serem os cidadãos a se mobilizarem para
que o governador responda a alguma indagação proveniente da sociedade
civil, nessa iniciativa, o governador é quem indaga os cidadãos acerca de
um tema ou questão especíica, a im de apreender opiniões, sugestões e
reivindicações dos cidadãos. Embora haja uma clara tentativa de que as
consultas realizadas através desse expediente tenham a inalidade de inluenciar na formulação de medidas e decisões políticas da área contemplada pelas diferentes edições das consultas, seus efeitos democráticos não são
tão precisos como do “Governador Responde”.
E esse aspecto nos leva a outra observação fundamental sobre o Gabinete Digital.
O Gabinete só consulta? Alguns ganhos advindos das ferramentas
Há nuances sobre os efeitos dessas consultas e sobre o próprio processo de coleta das manifestações registradas pelos cidadãos no sistema que,
30 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
a um olhar menos atento, podem passar despercebidas. Antes de tudo,
como a pesquisa do CEADD já apontou, ainda são raros os efetivos e
contínuos projetos de participação política no Brasil. O fato do Gabinete
Digital estar em funcionamento e bastante ativo por quase três anos já é
uma evidência de sua importância no contexto brasileiro. Mas, para além
disso, pode-se pensar em três outros pontos.
O primeiro ponto se refere ao potencial de mobilização desses processos de participação. Na iniciativa “Governador Responde”, a lógica de
seleção da pergunta a ser respondida pelo governador estimula a mobilização de indivíduos ou grupos de indivíduos, uma vez que a questão a
ser contemplada pela iniciativa é aquela mais votada pelo conjunto dos
participantes. Há, portanto, por detrás de um processo essencialmente
consultivo, um estímulo ao engajamento cívico devido às suas características formais. Dessa forma, há uma contribuição democrática, talvez não
prevista, que deve ser considerada.
O segundo ponto, uma consequência direta do primeiro, está na
inclusividade incrementada pelo Gabinete Digital, ou seja, um maior número de pessoas incluídas na gestão pública gaúcha. Segundo os números
oiciais, o Gabinete Digital recebeu mais de 500 perguntas para o “Governador Responde”, obteve mais de 10 mil participações diferentes no “Governador Escuta” e obteve números excelentes nas duas edições do “Governador Pergunta”. Na primeira, sobre Saúde Pública, foram mais de 60
mil envolvidos, que enviaram cerca de 1300 propostas e realizaram cerca
de 120 mil votos. Na segunda, sobre Segurança no Trânsito, foram mais de
100 mil envolvidos, que apresentaram cerca de 2100 propostas e izeram
em torno de 240 mil votos. Logo, por mais que seja possível airmar que
parte desses participantes já são militantes ou cidadãos ativos na política,
também é razoável supor que parte signiicativa também inclui cidadãos
que não iriam participar de outra forma. Ou seja, por mais que questões de
acesso à internet e exclusão digital não possam ser completamente ignorados, também podemos dizer que o Gabinete Digital inclui mais indivíduos
no processo político.
Finalmente, em consequência dos dois primeiros, pode-se falar de
DEmocrAcIA DIGITAL E pArTIcIpAção: os moDELos DE coNsuLTA... • 31
uma representação mais direta ou próxima ao cidadão (COLEMAN, GIBSON, SCHNEEBERGER, 2012). Ou seja, tais ações do Gabinete Digital
podem inibir o sentimento de distanciamento entre os cidadãos gaúchos e
o governador do Estado. Aqui a representação pode deixar de ser somente
institucional ou legal e pode se tornar mais baseada em empatia, mutualidade e proximidade. De ser uma representação mais dialógica, mais aberta
às opiniões e necessidades dos cidadãos. Apesar do empowerment ser importante por todos os motivos defendidos ao longo do texto, reconhece-se
que há ganhos advindos da simples abertura, da possibilidade de escutar os
cidadãos e realmente considerá-los no processo. A questão, como discutiremos abaixo, é tornar compreensível os limites de tal participação.
Propostas para incrementar a Democracia digital através do Gabinete
Digital
Assim, não se desprezando os possíveis avanços já permitidos pelo
Gabinete Digital, gostaríamos de concluir o texto apresentando possibilidades para incrementar a atuação do conjunto de iniciativas.
1) Objetivo(s)
Pode parecer banal à primeira vista, mas é importante deinir o(s)
objetivo(s) do Gabinete Digital. No site, é descrito como “um canal de participação e diálogo entre governo e sociedade. Vinculado à Secretaria-Geral
de Governo” que tem por objetivo “incorporar novas ferramentas de participação, oferecendo diferentes oportunidades ao cidadão de inluenciar a
gestão pública e exercer maior controle social sobre o Estado”. Logo, é um
objetivo amplo. Agora, poder-se-ia questionar quais os objetivos de cada
ferramenta do Gabinete Digital. O que efetivamente cada uma propõe?
Como ela avança seus objetivos? Pois, se temos várias ferramentas que são
essencialmente consultivas, quais são, então, os seus diferentes objetivos?
Tal deinição pode tornar mais claro aquilo que o Gabinete Digital
deseja oferecer e alcançar e também pode tornar mais claro o que o cidadão
pode ou deve esperar ao tomar parte de cada iniciativa.
32 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
2) Transparência/Monitoramento
Existem, ainda, poucos esforços para manter os cidadãos a par dos
desmembramentos que suas participações provocaram através dessas iniciativas. Em outras palavras, guardadas exceções, o Gabinete Digital não
oferece mecanismos de transparência e prestação de contas para que os cidadãos tenham noções claras e reais dos resultados e da inluência da participação nas medidas políticas. Não houve, a título de exemplo, a utilização
de qualquer mecanismo de monitoramento para que os participantes da
consulta acerca das melhorias no Sistema Único de Saúde pudessem tomar
conhecimento de como as demandas, opiniões, sugestões ou reivindicações
apresentadas foram ou não levadas em consideração pela secretaria competente. Ou seja, não se trata apenas da transparência dos números inais da
participação, mas do desenrolar do processo.
3) Influência
O provimento de mecanismos para que os cidadãos tenham conhecimento do quão efetiva é a sua participação é crucial para o sucesso e a longevidade das iniciativas de participação, segundo evidências que abundam a
literatura especializada. O chamado senso de autoeicácia (self-eicacy) - ou
a percepção do indivíduo acerca da eiciência de suas ações políticas - é um
importante determinante da manutenção ou interrupção da participação
dos cidadãos em iniciativas desse tipo (COLEMAN, GIBSON, SCHNEEBERGER, 2012). Ou seja, o ato de participar está, em grande medida,
associado às recompensas dessa participação, sendo a real noção dos efeitos
políticos dessas ações, por parte dos participantes, o elemento deinidor da
mobilização ou da desmobilização civil. Ou, em outras palavras, se for continuamente frustrado ao não perceber (ou ser informado de) a efetividade
de sua participação, o cidadão irá invariavelmente abandonar a iniciativa.
Um bom exemplo tem sido realizado pelo e-Democracia,10 que, ao
inal de suas iniciativas, publica um relatório mostrando quantas contribuições geraram efeitos sobre o objetivo inal.
10
http://edemocracia.camara.gov.br/.
DEmocrAcIA DIGITAL E pArTIcIpAção: os moDELos DE coNsuLTA... • 33
4) Agenda
Como já defendido na literatura (MACINTOSH, WHYTE, 2008),
a participação na elaboração da agenda das políticas públicas também é
importante. Em diversas situações, os cidadãos não querem participar de
algo proposto pelos governantes, mas sim propor o que deve ser discutido.
Essa possibilidade é, em certa medida, realizada pelo “Governador Pergunta” e pelo “Governador Escuta”, porém, novamente, defende-se que
não devem ser apenas através de consultas. Iniciativas de baixo para cima
(bottom up), dos cidadãos para o governo, com maior capacidade de inluenciar também podem tornar o Gabinete Digital um instrumento ainda
mais forte de democracia. Ou ainda, possibilidades mais colaborativas nas
quais cidadãos e poder público agem juntos na tarefa. Os diferentes abaixo-assinados online (formas brasileiras de e-petition) demonstram como os
brasileiros estão não apenas interessados em demonstrar seu interesse e posicionamento político, mas também em tentar mudar as agendas deinidas
pela política tradicional.11
5) Complementaridade/ integração
Como dito no ponto inicial, é preciso se entender o objetivo e o papel das diferentes iniciativas que compõem o Gabinete Digital e se pensar
em como elas podem ser complementares. Todavia, o exercício da participação política, travada a partir de uma interface entre Estado e sociedade civil, não se resume às consultas públicas. As experiências e pesquisas
dedicadas à Democracia Digital – conforme já expostas anteriormente –
oferecem um horizonte mais complexo de possibilidades capazes de alçar o
empoderamento dos cidadãos a níveis mais signiicativos.
Por exemplo, defendeu-se que o Gabinete Digital é basicamente um
instrumento de e-consultation com alguns usos de e-voting. Acreditamos
que o uso de e-deliberation possa ser um dos caminhos a serem seguidos.
Vide sucesso de campanhas no Avaaz contra representantes políticos que sofreram denúncias
diversas. http://www.avaaz.org/po/.
11
34 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
Ao contrário de mecanismos agregativos (votação), a utilização de ferramentas e recursos – sincrônicos ou assincrônicos - que permitam a troca discursiva entre cidadãos e destes com representantes, permitem gerar
dividendos democráticos não contemplados por processos consultivos. A
deliberação – se regida por regras e mecanismos que garantam o respeito a
princípios e normas básicas de interação, como a pluralidade de opiniões,
a responsividade, relexividade e centralização do debate em torno de um
tema ou problema especíico– tem o potencial de gerar ganhos cognitivos
aos participantes. Tais processos podem, através das trocas argumentativas,
gerar entendimentos e encaminhamentos de medidas políticas para a resolução de algum problema, dentre outros ganhos democráticos oriundos
das interações estabelecidas nesse processo (HABERMAS, 1997). Novamente, mecanismos colaborativos podem ser utilizados com uso de instrumentos de web 2.0, como redes sociais digitais, wikis e ains. De outra
forma, teme-se que os mecanismos participativos oferecidos pelo Gabinete
Digital não apenas não se tornem complementares, mas ainda sobrepostos.
Finalmente, há de se pensar a questão da integração. No mesmo
Governo do Estado do Rio Grande do Sul, há diversas iniciativas de participação geridas pela Secretaria de Planejamento, Gestão e Participação
Cidadã, que coordenou o PPA participativo e mantém outras iniciativas
de participação no Estado.12 Em teoria, o Gabinete Digital também é parte
do “sistema estadual gaúcho de participação”. Na prática, as conexões entre os dois ainda não são visíveis, novamente podendo haver sobreposição
da participação nas duas instâncias. De forma resumida, conclui-se que o
Gabinete Digital se trata de uma iniciativa online inovadora, que está sendo capaz de promover diversos valores democráticos, contudo há mudanças que podem ser realizadas para aumentar sua capacidade democrática e
mantê-lo como uma iniciativa de relevância no cenário brasileiro e atrativa
aos cidadãos.
12
Mais em: http://www.participa.rs.gov.br/.
DEmocrAcIA DIGITAL E pArTIcIpAção: os moDELos DE coNsuLTA... • 35
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comuNIcAção púBLIcA E GovErNo ELETrôNIco: umA ANáLIsE Do GABINETE DIGITAL... • 37
comuNIcAção púBLIcA E GovErNo ELETrôNIco: umA ANáLIsE Do
GABINETE DIGITAL Do GovErNo Do EsTADo Do rIo GrANDE Do suL
Gabriel Galli*
gabriel.arevalo@acad.pucrs.br
*Graduando em Comunicação Social, habilitação em Jornalismo, pela Pontifícia
Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS).
Introdução
Pensar em como as Tecnologias da Informação e Comunicação
adentraram a rotina da Administração Pública no Brasil e no mundo é um
exercício de visualização não apenas de uma mudança nas formas técnicas
de trabalho do governo, mas também do modelo de democracia representativa no qual o Brasil está inserido.
Este trabalho pretende analisar o conteúdo disponível no site do Gabinete Digital do Governo do Estado do Rio Grande do Sul e as práticas
que geram este conteúdo, com base em estudos e teorias sobre e-government e Comunicação Pública. As informações contidas aqui representam
um extrato coletado em setembro de 2012.
Neste estudo, opta-se por entender e-government, ou governo eletrônico, como o fenômeno das gestões estatais que sinaliza caminhar rumo à
desburocratização e à construção de uma estrutura de Estado mais eiciente e menos impermeável com a integração de ferramentas eletrônicas na
rotina da Administração Pública (FERRER e SANTOS, 2009). Pode-se
compreender este conceito de acordo com os níveis de interação entre os
governantes e os cidadãos, desde um contato mais simples, onde apenas se
automatizam serviços do governo prestados à população, até níveis mais
profundos, em que se entende o Estado como uma instituição que deve
estar em sintonia com o desenvolvimento tecnológico e abrir novas possibilidades na sua burocracia para uma gestão mais ativa, menos onerosa
inanceiramente e mais democrática.
38 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
Na ótica da desburocratização, o governo eletrônico traria novas
possibilidades de reformulação da democracia representativa, como por
exemplo, a oportunidade de um cidadão comum, ou até mesmo organizações da sociedade civil, pautarem a agenda do governante, terem acesso a
dados mais profundos da Administração Pública e fortalecerem a realização do controle social da população sobre o governo.
Fountain (2001) caracteriza como "Estado Virtual" aquele em que,
entre outras coisas, os arranjos na estrutura governamental passem a considerar uma nova forma de comunicação através das Tecnologias de Informação, obrigando o governo a se posicionar frente à evolução da sociedade
informacional. Este conceito nos ajuda a compreender a nova fase da Administração Pública. As mudanças que ocorrem na maneira de entender
a relação do poder público com o cidadão são diretamente inluenciadas
pelas novas possibilidades de contato entre os dois, propiciadas principalmente pela internet.
A partir disso, compor uma interface com o conceito de Comunicação Pública é adequado e necessário. A evolução do entendimento do papel
das práticas comunicativas nos governos faz perceber a importância de ver
a comunicação não só como um im pontual de publicidade, mas como
um meio de garantia de direitos básicos em uma democracia representativa.
É importante salientar que é possível enxergar e deinir a Comunicação Pública como um processo voltado para a construção de uma cidadania
mais plena, através do direito de não só saber o que acontece de forma segura e sem maquiagens nas instituições de controle, mas também interferir
(ou não, se assim desejar) por meio da pressão social (BRANDÃO, 2009).
O que se analisa neste trabalho é a implementação de uma ferramenta que pretende extrapolar os níveis mais básicos de interação entre
governo e cidadão e entrar em um campo mais profundo, em que as interações sejam mais próximas e a opinião da população seja levada em conta
no estabelecimento de políticas públicas.
Durante o estudo da estrutura e funcionamento do Gabinete, buscou-se compreender como se desenvolveu o processo de criação e gerência
da ferramenta por parte do Governo do Estado; veriicar quais as formas de
comuNIcAção púBLIcA E GovErNo ELETrôNIco: umA ANáLIsE Do GABINETE DIGITAL... • 39
interação do governante com a população que a internet possibilita no caso
em estudo; entender em que medida se procura um contato direto com a
população através da internet; e analisar o portal, identiicando a qualidade
do material apresentado e se sua publicação auxilia no cumprimento dos
objetivos do projeto.
Optou-se por utilizar como apoio metodológico a análise de conteúdo, entrevistas em profundidade e a pesquisa bibliográica visando à
revisão da literatura. As entrevistas serviram como suporte na descrição dos
modos de produção da equipe que gerencia o portal e no detalhamento dos
objetivos do projeto analisado.
O Brasil passa por um processo de desenvolvimento econômico que
faz com que certos setores da sociedade, principalmente as camadas menos favorecidas economicamente da população, passem a integrar o uso
de computadores e da internet na sua rotina. Ao mesmo tempo existem
grandes áreas de sombra tanto na cobertura geográica dos serviços de Tecnologia da Informação e Comunicação quanto na capacidade dos usuários
de utilizarem os serviços de governo eletrônico plenamente, seja pela falta
de orientação e conhecimento no momento de operar os equipamentos
ou pelas conexões de baixíssima qualidade (COMIT̂ GESTOR DA INTERNET NO BRASIL, 2011).
Este cenário, que demonstra um empoderamento da população no
uso das ferramentas eletrônicas também mostra a necessidade de entender que os modos de construir e planejar os serviços públicos na internet
devem levar em conta as diversas realidades nas quais os cidadãos estão
inseridos. Este trabalho pretende contribuir no registro de uma ação com
potencial transformador e na avaliação das formas de fazer comunicação
governamental através de críticas e sugestões, sendo uma referência para
ações futuras de e-government.
Aspectos gerais da análise do Gabinete Digital
De acordo com os relatos da equipe e do conteúdo publicado no
próprio portal do Gabinete Digital, em operação desde 2011, os conceitos
40 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
que norteiam o projeto se focam na construção de um espaço do governador na internet, na desburocratização da rotina do chefe do Executivo,
na instauração de um Estado mais eiciente e mais permeável pelo maior
número possível de segmentos da sociedade, na desmistiicação da imagem
do governador como um ator político isolado e na demonstração de que
ele é um cidadão como qualquer outro, mas que também precisa de ajuda
para a resolução dos problemas cotidianos na condição de governador.
O portal do Gabinete Digital se apresenta hoje como um repositório do conteúdo produzido pela Equipe de Comunicação do projeto,
um suporte para as diferentes ferramentas de participação pública e um
agregador para os aplicativos das redes sociais. Isso faz com que assuma
mais um peril de ouvidoria e divulgação de ações da iniciativa. Porém,
o site assumiu um papel em que a presença do governador é pontual e
programada. Na maioria das vezes, Tarso Genro não interage diretamente
ou pessoalmente com a população, embora 1) faça perguntas que posteriormente serão votadas em um sistema impessoal automatizado; 2) dê
respostas em vídeos que, após gravados e editados, serão exibidos no portal
com uma possibilidade de interação menor; e 3) participe de eventos em
que a população tem acesso, em geral, pelo envio de perguntas por e-mail
ou redes sociais que, na verdade não estabelecem um diálogo.
Dos catorze vídeos publicados pela ferramenta Governador Responde, oito, ou seja, mais da metade, respondiam perguntas relacionadas ao
funcionalismo público e, na maioria das vezes, mobilizadas por funcionários do próprio Estado organizados em associações e sindicatos. As questões trataram sobre temas administrativos.
Ao mesmo tempo que isso demonstra a potencialidade de mobilização de coletivos que a ferramenta proporciona, é necessário questionar o
motivo que fez com que a ferramenta icasse, em alguns momentos, mais
popular entre os funcionários do governo do que entre os cidadãos que
não fazem parte do quadro de servidores do Estado. Uma das possibilidades é a de que a comunicação do projeto tenha focado a divulgação das
ações de uma maneira bastante forte nos veículos oiciais de comunicação
do Estado.
comuNIcAção púBLIcA E GovErNo ELETrôNIco: umA ANáLIsE Do GABINETE DIGITAL... • 41
Os temas respondidos são listados no quadro abaixo:
“Governador Responde” - Lista de temas respondidos por mês
Mês
Tema
Votos
Jun/2011
Separação dos Bombeiros da Brigada Militar
1793
Jul/2011
Nomeação de Agentes Fiscais do Tesouro
2105
Jul/2011
Software Livre
33
Ago/2011
Salário de Técnicos-Cientíicos do Estado
2653
Set/2011
Ações para a Copa do Mundo de 2014
595
Out/2011
Segurança Pública
1630
Fev/2012
Auxílio-Moradia para aos membros do Ministério Público
do Estado
4710
Fev/2012
Valorização dos agentes administrativos do quadro geral
do Estado
3455
Fev/2012
Formas de pagamento do Fundo do Programa de Crédito
Educativo
320
Mar/2012
Estradas e obras do RS
54
Mar/2012
Concurso público para a carreira de Auditor do Estado
da Controladoria
1731
Mai/2012
Assédio moral
724
Jul/2012
Nota iscal gaúcha
20
Jul/2012
Funcionalismo público
1140
Fonte: http://gabinetedigital.rs.gov.br/govresponde/
É interessante analisar alguns dos vídeos citados. Na resposta em
que o tema vencedor foi uma questão em que a Associação dos Bombeiros
do Estado do Rio Grande do Sul (ABERGS) indaga a posição de Tarso a
respeito da separação do Corpo de Bombeiros da Brigada Militar, um tema
que já é tratado há anos, sem que se chegue a um consenso, o governador se propõe a encontrar representantes da associação pessoalmente, para
uma reunião futura e explica seu posicionamento a respeito da questão,
comprometendo-se, inclusive, com um prazo para a execução da primeira
reunião de um Grupo de Trabalho para discutir os temas propostos. Este
é o vídeo que mais se aproxima da concepção de e-government e na relação
42 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
com o conceito de Comunicação Pública como um garantidor do direito
de exercício da cidadania e participação social, no qual este trabalho se
baseou, por dar elementos práticos que possam servir como motivadores
de iscalização por parte da sociedade civil.
Todavia, posteriormente foram publicadas cinco notícias e um vídeo
no site falando sobre o andamento das questões propostas, em que se destacou a primeira reunião realizada para tratar das demandas da ABERGS,
além de mudanças operacionais pontuais. A estes anúncios, a equipe do
Gabinete denominou como "reestruturação do corpo de bombeiros", apesar de a principal e mais difícil reivindicação, a desvinculação do Corpo de
Bombeiros da Brigada Militar, não ter sido realizada.
Uma das notícias publicadas dava um grande destaque à repercussão
que a resposta do governador teve na imprensa, caindo na propaganda, em
vez de se comunicar com os cidadãos. Outra destacava, depois de alguns
meses, que o Grupo de Trabalho estabelecido para analisar, entre outras
coisas, o problema apresentado, já possuía material para entregar para análise de Tarso Genro e que deinições seriam tomadas em breve. Nove meses
após publicada a notícia, nenhuma outra informação sobre o tema foi exposta. De fato, a demanda não foi atendida pelo governador.
Na resposta aos questionamentos dos Técnicos-Cientíicos do Estado, que solicitaram um aumento de salário, o governador prometeu fazer
uma revisão progressiva das remunerações, mas explicou o motivo pelo
qual era difícil atender a demanda. Apenas duas notícias foram publicadas
no site sobre a resposta: uma fazendo uma chamada para a publicação do
video, que ocorreria no dia seguinte, e outra descrevendo a resposta do governador. Um ano e três meses depois, quando este trabalho era escrito, não
havia nenhuma outra notícia no portal demonstrando encaminhamentos
realizados neste sentido. Por outro lado, no último vídeo publicado antes
do encerramento da ferramenta, Tarso passa a palavra para a secretária de
Administração e dos Recursos Humanos, Stela Farias, que, em meio a muitas outras questões do funcionalismo público, comenta brevemente apenas
que a categoria recebeu gratiicações no governo anterior e que elas seriam
honradas dentro do prazo.
comuNIcAção púBLIcA E GovErNo ELETrôNIco: umA ANáLIsE Do GABINETE DIGITAL... • 43
Em julho de 2011, o governador respondeu a pergunta mais votada
e mais uma de sua livre escolha. A primeira questionava se seriam nomeadas as pessoas aprovadas no concurso público para a Secretaria da Fazenda
do Estado. Como a resposta foi negativa, nenhum outro destaque foi dado.
A segunda foi sobre o estímulo ao uso de softwares livres no governo. A
justiicativa era de que, com a realização do Fórum Internacional Software
Livre em Porto Alegre, e com uma edição do Governo Escuta sendo executada durante o evento, o governador poderia atender à demanda dos
grupos que ali estavam.
Mesmo com essa intenção, a pergunta selecionada possui um tom
absolutamente neutro: "Qual a política de uso de softwares livres no Estado?". Não há nenhuma solicitação pontual ou pedido de estabelecimento
de ações concretas sobre o assunto, nem acompanhamentos futuros em
forma de notícia, como foi realizado com a primeira questão, sobre os
bombeiros.
Assim sendo, pode-se notar uma subutilização do recurso. Quando
o governador se deu a liberdade de escolher uma pergunta para responder,
ela foi bastante neutra e pouco desaiadora, tendo um tom de relato e
autopromoção das ações do governo. Quando as perguntas tocaram em
"feridas" da Administração Pública, as respostas não foram muito diferentes das dadas anteriormente em outros mecanismos, como a imprensa. A
falta de atualização sobre o assunto no site demonstra que ou a demanda
não foi atendida ou a equipe não icou atenta na cobertura, o que é algo
extremamente importante no sentido de gerar a sensação no público de
que os problemas estão sendo resolvidos. A prestação de contas, neste caso,
é essencial.
Observou-se que a pergunta mais votada do mês de março não foi
respondida diretamente. O que houve foi uma edição feita com uma resposta anterior e um texto lido pelo locutor. Ao mesmo tempo se diz, em
outro vídeo publicado no mesmo mês, de uma maneira bastante genérica, que o governador optou por responder uma série de perguntas sobre
o trânsito que foram enviadas pelo Gabinete Digital. Nesse momento,
não se fala no método utilizado, apenas que o governador respondeu uma
44 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
pergunta que achou interessante. No mesmo vídeo, o governador faz o
anúncio da criação de um conselho para discutir a construção da RS-010,
inalizando com a assinatura de um documento instituindo a ação.
É importante notar que o tema escolhido pela população (Concurso Público para a Carreira de Auditor do Estado da Controladoria e
Auditoria-Geral) e não respondido pelo governador alcançou 1731 votos e
recebeu apenas 1 minuto e 29 segundos de atenção. Já o vídeo do tema escolhido pelo governador (Estradas e obras do RS) recebeu apenas 54 votos
e a ele foram dedicados 11 minutos e 7 segundos de resposta.
Em certos momentos de vários vídeos, o governador assume uma
postura professoral e explica o que signiica o assunto a ser tratado mesmo
com uma introdução feita pelo locutor situando a questão perguntada. Em
geral, quando isso acontece, a resposta ao tema é pontual e curta. Grande
parte do tempo é tomada com esta explanação.
A ferramenta se propõe a responder uma pergunta por mês e, levando em conta que foi executada durante 13 meses e que existem 14 vídeos
postados no site, a meta foi cumprida satisfatoriamente. Mesmo assim, é
válido sinalizar que nos títulos dos vídeos e no texto lido pelo locutor, percebe-se que houve lapsos de tempo entre uma resposta e outra em algumas
situações. Os meses de novembro, dezembro e janeiro, por exemplo, não
constam na grade de vídeos. Entretanto, no mês de fevereiro há três perguntas respondidas, assim como no mês de abril, onde acontece a mesma
situação. Levando em conta apenas os números de respostas publicadas,
poder-se-ia dizer que isso não é um problema, já que a meta estabelecida
foi cumprida.
Contudo, fazendo uma análise crítica, é possível notar que, quando
são respondidas mais de uma pergunta ao mesmo tempo, o governador
opta por questões mais fáceis e que, muitas vezes, servem como gatilho
para a autopromoção de ações que já estão sendo realizadas pelo governo,
o que põe em xeque a utilidade e credibilidade da ferramenta.
Analisando o gráico a seguir, é possível notar que os níveis de votação das perguntas respondidas mantêm curvas que caracterizam uma oscilação constante. Para cada conjunto de perguntas com grande números de
comuNIcAção púBLIcA E GovErNo ELETrôNIco: umA ANáLIsE Do GABINETE DIGITAL... • 45
votos respondidas, acrescentam-se algumas que não são de tanto interesse
da população, mas que interessam ao governador responder.
Gráfico 1
Resultados das votações do “Governador Responde”
Sobre o Governo Escuta (ver página ___), cabe dizer que foram
realizadas cinco edições que trataram dos seguintes temas: Bullying, Estrangeirismos, Software Livre, Liberdade na Sociedade Digital (em comemoração ao aniversário de um ano do projeto) e Copa do Mundo de 2014.
Na página relacionada à ferramenta no site do Gabinete Digital
estavam disponíveis, na data consultada, apenas dois vídeos do Governo
Escuta e outros referentes ao Governador Pergunta. Por opção do autor
deste trabalho, procurou-se manter o foco apenas no conteúdo publicado no site, evitando comentários a respeito das edições, cujos vídeos não
foram publicados.
Em relação à produção do evento, nota-se que o formato é muito
diferente do que se espera tradicionalmente de uma audiência pública
que discute temas políticos e se aproxima muito mais de um talk show
ou programa de televisão. O desenho do programa pode ser descrito da
46 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
seguinte maneira: os "astros" (governador, secretários ou convidados especiais) em geral permanecem sentados em um palco na frente da plateia;
os moderadores, que possuem um roteiro preestabelecido do que devem
falar, chamam participações do público que, muitas vezes, já estão previamente combinadas.
Em relação à estrutura do local, nota-se que a imprensa é acomodada em um espaço elevado para que as câmeras possam estar na melhor
posição possível, mostrando um cuidado forte de Assessoria de Imprensa,
onde pretende-se garantir que as imagens geradas pelas equipes de televisão tenham boa qualidade para que sejam transmitidas nas redes privadas
e públicas.
Raramente se abre o microfone a uma participação que não esteja
prevista no roteiro. As interações através das redes sociais e e-mails são
exibidas em um telão e lidas pelo apresentador, que, se necessário, pode
ser avisado de algum erro do sistema de exibição pelo ponto eletrônico. Os
comentários são moderados. O coordenador executivo, Fabrício Solagna,
deixou claro, na entrevista concedida para a elaboração deste estudo, que
somente são eliminadas perguntas que vão de encontro aos termos de uso
do site, ou seja, frases e manifestações que sejam desrespeitosas ou utilizem
palavras chulas. De qualquer maneira, pode-se airmar que as manifestações exibidas nos telões são pouco contestadoras e, na maioria das vezes,
assumem o peril de frases de apoio e exaltação da iniciativa ou questionamentos pouco profundos. O tom é, em geral, propagandístico.
Não há uma garantia formal ou maneira prevista pela equipe de o público acompanhar o número de manifestações recebidas pelo gestor de redes
sociais do Gabinete Digital durante o evento e saber se todo conteúdo foi
analisado; contudo, é possível, para quem mandou a pergunta, acompanhar
diretamente o seu eventual encaminhamento e cobrar pelas redes sociais
caso seu questionamento não tenha sido aceito. Não é possível identiicar se
isso já de fato ocorreu apenas visualizando os vídeos publicados.
A audiência sobre saúde realizada pelo Governador Pergunta (ver
página ____) seguiu mais ou menos a mesma dinâmica dos eventos organizados para o Governo Escuta. A principal diferença foi a presença das
comuNIcAção púBLIcA E GovErNo ELETrôNIco: umA ANáLIsE Do GABINETE DIGITAL... • 47
pessoas que propuseram as cinquenta ideias mais votadas e que, desta vez,
tiveram um espaço maior de participação no talk show, o que introduziu
um clima maior de diálogo. Alguns dos participantes puderam, de fato,
fazer falas mais complexas e interagir com o governador e com o secretário
da Saúde.
Funcionabilidade, organização dos eventos e publicação de conteúdo
Se tomarmos por referência os serviços tradicionais de governo eletrônico no Brasil, como a urna eletrônica e o software de recebimento das
declarações de imposto de renda, podemos notar que, muitas vezes, apresentam interfaces rústicas e pouco modernas. Isso não acontece no Gabinete Digital. Existe um grande cuidado com o design do material apresentado, o que torna o portal bastante intuitivo e agradável para o público.
Aliás, o cuidado estético não se apresenta apenas no site, mas também nos
eventos registrados em vídeo, como analisado anteriormente.
Um dos pontos altos e bem executados da atuação do projeto atualmente pode ser considerado o sistema de votos em pares, diferente da ação
em que foi inspirado, o "Open for questions" de Barack Obama, no qual se
exibe uma lista de perguntas que serão votadas livremente pelos internautas.
Figura 6– Sistema de voto em pares do Gabinete Digital
Fonte: Blog Freedom to hinker
48 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
Salganik (2011), ao analisar o sistema implementado pelo Gabinete
Digital e comparando com a ferramenta da Casa Branca, pontua questões relevantes. A principal é a de que, visualizando apenas duas questões
na tela e podendo optar pela que se julga ser mais importante, o sistema
garante que todas as questões terão um tratamento equânime e a mesma
oportunidade de serem votadas. A outra possibilidade, usada pelo sistema
norte-americano, uma apresentação de todas as perguntas classiicadas pela
sua popularidade e maior número de votos até o momento, poderia fazer
com que o usuário fosse inluenciado a dedicar seu voto às questões com
uma pontuação maior. O sistema adotado pelo Gabinete Digital também
garante a segurança de que um grupo de pessoas não possa se unir para
votar apenas em um questionamento, o que tornaria o sistema altamente
suscetível a manipulações.
Observemos que os cuidados com o "acabamento" dos eventos e
das ferramentas não pode ser superior às preocupações com a participação
popular. Em uma análise preliminar baseada nas entrevistas coletadas e
no tom dos vídeos e notícias postadas, é possível airmar que a equipe do
Gabinete Digital acaba investindo um tempo elevado demais à divulgação e planejamento estético das ações do Gabinete e do governador Tarso
Genro em detrimento do aproveitamento das ferramentas do primeiro e da
interação direta com o público. Um elemento que sinaliza isso é a grande
preocupação na organização das conferências, a grande estrutura destinada
a isso, entre equipamentos de som, luz e acomodações para uma plateia
que, segundo os relatos da equipe, na maioria das vezes é composta, principalmente por funcionários do próprio governo e integrantes de associações
convidados para falas mais pontuais.
O grande público (a quem ele deveria ser voltado) acompanha o
evento, de fato, pela transmissão ao vivo pela internet, o que é o objetivo.
Entretanto, sublinhe-se, o roteiro favorece pouco a participação online, acabando por pouco valorizar o potencial da participação cidadã. Em alguns
casos, a participação do governador no evento, além de assistir as falas dos
outros integrantes da composição no palco, se resume a uma declaração um
tanto quanto genérica, pincelando temas do assunto tratado. O ideal seria
comuNIcAção púBLIcA E GovErNo ELETrôNIco: umA ANáLIsE Do GABINETE DIGITAL... • 49
mudar o foco completamente para as pessoas que acompanham a audiência
online em um modelo mais interativo. O próprio Gabinete, entre algumas
ações pontuais, já realizou uma conferência ao vivo em que o presidente do
DETRAN-RS (Departamento Estadual de Trânsito do Rio Grande do Sul)
respondia questões diretamente dos usuários que interagiam pelo Twitter.
O sistema, mais eiciente e econômico, não precisou de uma grande estrutura para acontecer e, na avaliação deste estudo, foi mais próximo de um
diálogo do que um talk show. Se utilizado também no Governador Responde, em que as pessoas poderiam interagir ao vivo e aprofundar a discussão,
equilibraria o tom institucional das respostas.
Em certos momentos, principalmente aqueles em que não há uma
ferramenta ativa, o site do Gabinete Digital, todavia, torna-se mais um
produtor e replicador de conteúdo divulgatório das ações do Estado e de
eventos correlatos do que, de fato, uma ferramenta de e-government estruturada com a ótica cidadã. Vídeos que registram a atuação da equipe
em reuniões ou que realizam cobertura de eventos sem ligação direta com
a participação da população ou de prestação de contas são relativamente
comuns no site.
Em um dos vídeos, com data de 3 de setembro de 2012, um dos
integrantes da equipe entrevistado pelo videomaker explica por que é importante cobrir um evento sobre uma linguagem de programação utilizada
no portal. Segundo ele, sem ela o site não existiria. Entretanto, o foco do
Gabinete não é esse. Além do mais, uma linguagem de programação é apenas uma ferramenta de trabalho neste cenário. Não se cobrem, por exemplo, eventos que falem da importância de folhas de papel ou de material de
escritório, por mais que o governo utilize muito estes itens também.
A justiicativa para este tipo de atuação, segundo a própria equipe,
seria a manutenção de uma frequência de atualização no site em momentos
em que outros membros do time estivessem ocupados na criação de uma
outra ferramenta ou processamento dos dados de questionamentos levados
ao público. Talvez esta questão possa ser resolvida, utilizando a Equipe de
Comunicação para produzir um material que preste contas de uma maneira mais efetiva das ações realizadas. Isso chamaria mais a atenção e provo-
50 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
caria mais interações pelas redes sociais do que um conteúdo aleatório feito
para preencher espaço.
Há disponível no site, também, um relatório e vídeos que fazem
uma retrospectiva das ações do Gabinete Digital durante seu primeiro ano.
O material, que é feito de uma maneira organizada e simples de compreender, é um ótimo exemplo de como é possível elaborar conteúdos de comunicação que objetivem prestar contas e como isso é mais relevante para a
população do que peças publicitárias.
Considerações finais
O Gabinete Digital recebeu uma série de prêmios até hoje. O reconhecimento nacional e internacional da iniciativa não é à toa. O que se
propôs no projeto analisado pode ser visto como uma maneira de mudar
os modos de consulta à população de uma forma articulada e bem arquitetada pela internet. As ferramentas, que se destacam positivamente pela
criatividade, inovação e boa usabilidade, tornam o projeto extremamente
vinculado aos níveis mais profundos da relação entre Estado e população
que os conceitos de e-government estudados neste trabalho tratam como
uma evolução do fazer política. Nessa visão, espera-se que os limites de
contato entre governos e cidadãos se estreitem cada vez mais, dando uma
nova roupagem ao que se conhece como participação popular.
A iniciativa analisada cria uma possibilidade interessante no campo
da mobilização social. Implementando-se ferramentas como o Governador
Responde, na qual os questionamentos tratados são escolhidos através do
voto popular, é aberta uma forma de as instituições da sociedade civil se
articularem para que suas demandas sejam respondidas e, por meio disso,
obter registro e comprometimento do governante. O material em vídeo
arquivado é um instrumento que pode ser usado para pressão e controle
social do governo. Ao mesmo tempo, as audiências públicas com transmissão online podem ser ricas em participação popular se passarem a valorizar
mais as opiniões dos usuários e menos o discurso do orador.
Entretanto, como Fountain (2001) sinaliza, a principal diiculda-
comuNIcAção púBLIcA E GovErNo ELETrôNIco: umA ANáLIsE Do GABINETE DIGITAL... • 51
de na implementação de ações de governo eletrônico nem sempre é da
ordem tecnológica, mas sim política. Ao tomar por base o perfeito desenvolvimento técnico das ferramentas no site, é impossível não perceber
a luidez do Gabinete Digital neste campo. Ao mesmo tempo, apesar de
ter ideias inovadoras e um grande potencial de modiicação da estrutura
da participação cidadã, a execução da proposta tropeça em uma visão de
Comunicação Pública que caminha para a simples e pura publicidade, senão propaganda, dos atos governamentais, colocando em xeque a função
social do projeto.
Esta visão linear da Comunicação, já institucionalizada nos governos como um todo, abre caminho para uma relexão importante. Segundo
Adorno (1951),
A tarefa da liderança democrática, até onde mostra preocupação
com a relação das massas com a democracia, não deveria ser fazer
uma propaganda melhor e mais abrangente mas se esforçar para
superar o espírito da propaganda através da adesão ao princípio da
verdade. (p. 4)
Operar um serviço público com a perspectiva atual do Gabinete
Digital, faz com que, inclusive, se questionem os ideais de base em um
governo que se intitula de esquerda. Adorno (1951), ao se referir ao líder
em uma democracia, airma que:
Sob nenhuma circunstância ele deve tratar os sujeitos da ação política e social como meros objetos a quem uma ideia é vendida, pois
essa atitude geraria uma inconsistência entre ins e meios que poderia não apenas prejudicar toda a sinceridade da sua aproximação
como destruir suas convicções interiores. Pragmaticamente uma
tentativa como essa se esgotaria na habilidade daqueles que pensam e agem apenas em termos de poder, que são amplamente indiferentes à validade objetiva de uma ideia e que, desembaraçados
das "ilusões humanitárias", subscrevem como um todo a atitude
cínica de considerar os seres humanos como matéria bruta passível
de ser moldada à vontade. (p. 3)
52 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
Há uma necessidade urgente de que tanto a produção de conteúdo
quanto a operação das ferramentas de participação popular sirvam menos
como formas de divulgação da política governamental e mais como instrumento de provocação da presença dos cidadãos na deinição de políticas públicas.
Caminhando para um terreno de sugestões, é possível airmar que a
cobertura jornalística realizada pela equipe de Comunicação do Gabinete
Digital deve sempre visar à prestação de contas em relação às promessas
feitas pelo governador e salientar, na edição do discurso dos entrevistados,
não só os aspectos positivos em relação à ferramenta, mas também questões mais profundas sobre as demandas apresentadas.
O Gabinete Digital não tem papel de veículo de comunicação, não
é imprensa e sua função não é o jornalismo. A Assessoria de Comunicação,
em relação a ele, deve servir como, frise-se, um meio de articulação, e não
só como Assessoria de Imprensa. O projeto também não pode se tornar
uma ferramenta de publicidade do governo.
Não se criticam aqui os cuidados com organização e com divulgação da ferramenta, o que é legitimo por parte de qualquer órgão. Um dos
princípios de Comunicação Pública expostos por Brandão (2009) deine
justamente isso: a necessidade de publicitar os atos do governo para que
haja o conhecimento por parte da população das rotinas oiciais e que, por
intermédio disso, possa-se criar uma opinião de acordo com o acontecimento e, dependendo da recepção da mensagem, provocar algum tipo de
reação, seja de aprovação ou não no público. É impossível e, por que não
dizer indesejável, por parte do governo, fugir das ferramentas de publicidade. Entretanto, o principal objetivo de uma ferramenta de e-government
deve ser o de prestar um serviço à população, e não o de criar e manter uma
imagem de um governante ou governo como inovador, moderno e atrelado
a um peril de amante da tecnologia.
O coordenador executivo do Gabinete Digital sinaliza que a visão
atual da ferramenta é de que a mesma deve servir principalmente como um
instrumento de coleta das opiniões das pessoas em relação às propostas da
administração pública. O autor deste trabalho acredita, entretanto, que,
comuNIcAção púBLIcA E GovErNo ELETrôNIco: umA ANáLIsE Do GABINETE DIGITAL... • 53
mais que ver o Gabinete Digital como uma ferramenta para ouvir o povo,
é possível encará-lo como um instrumento de provocação e proposição de
políticas públicas de uma maneira mais ágil e prática.
O fato de que, na ferramenta Governador Responde, grande parte
das perguntas eram feitas por próprios funcionários do Estado alimenta o
questionamento sobre para quem é feito e divulgado o site. O autor deste
trabalho presenciou alguns dos eventos gravados em vídeo no momento da
sua execução, ao vivo, e notou a presença quase que exclusiva de funcionários do Estado na plateia, em geral da autarquia relacionada ao tema (como
a Secretaria da Saúde no Govenador Pergunta). Talvez a divulgação deva
ser feita, de fato, para fora das portas do Palácio, de uma maneira mais intensa. Aqui, sinaliza-se que a equipe gestora do Gabinete Digital percebeu
essa necessidade e a prova disso é a integração da van da Participação em
eventos de cidades da região metropolitana e do interior do Estado.
Aliás, é relevante salientar a importância da Van da Participação como
um instrumento que, caso bem operado, pode auxiliar no atendimento
amplo da população. O Brasil ainda mantém uma disparidade gritante no
acesso à internet de acordo com as classes sociais, idades e níveis de educação (COMIT̂ GESTOR DA INTERNET NO BRASIL, 2011). O instrumento citado tem o potencial de levar até pessoas que não teriam como
hábito acessar sites de governo, a possibilidade de participar do processo.
Em relação à estrutura e metodologia das votações, nota-se que, formalmente, é difícil para o usuário comum ter a garantia de que todo o
processo de escolha das perguntas ocorre exatamente da maneira como é
citado no portal. O fato de o projeto disponibilizar o código-fonte do site
e dos aplicativos e priorizar o uso do software livre auxilia nesse processo,
já que oportuniza uma análise profunda do sistema por quem conhece as
linguagens de programação usadas. Talvez a criação de um comitê de cidadãos que avalie o projeto constantemente, cobre a execução das promessas
feitas e garanta publicamente a idoneidade dos processos de votação, funcionando num esquema de corregedoria do Gabinete Digital, possa radicalizar este processo, entregando, de fato, uma ferramenta de e-government
coniável e atuante.
54 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
Contudo, é importante lembrar que esta iniciativa é uma ação política do Executivo e que está à mercê das trocas de gestão. Atualmente, é
apenas disso que depende a sua continuidade, ou não. Na visão do autor
deste trabalho, à medida que a ferramenta ocupe seu espaço e crie vínculos
mais fortes com a comunidade, sinaliza-se uma oportunidade de atuação
dos legisladores, no sentido de garantir que o governo sempre possua canais de participação popular pela internet, independentemente do gestor
que esteja à frente do Piratini.
Não é fácil, para um governo, se inserir na internet. Nesse espaço,
onde em alguns momentos o uso de redes sociais objetivando o entretenimento prevalece, desmistiicar a imagem do chefe do Executivo e trazer
temas da política que, muitas vezes, são considerados chatos e enfadonhos,
é um grande desaio. Um dos fatores que garantirá o sucesso permanente
do Gabinete Digital é a execução, de fato, das políticas públicas em que o
governante se comprometa no momento da sua interação com o público.
Quanto mais publicitário e próximo dos modelos tradicionais de comunicação de massa, menos adesão da população a ferramenta terá. O cidadão
precisa se sentir estimulado a participar e sua opinião deve ter um valor
importante neste sentido. Aqui, o foco deve ser o bem comum. Nada mais.
Estamos num momento em que aproveitar as ferramentas digitais
para reinventar a democracia representativa e participativa é um ato político que determinará os rumos da relação que os eleitores, principalmente
os jovens, estabelecem com o sistema vigente.
Referências
ADORNO, heodor W. Liderança democrática e manipulação de massas
[1951].
Disponível em: <http://nupese.fe.ufg.br/uploads/208/original_heodor_Adorno - Lideran%C3%A7a_democr%C3%A1tica_e_manipula%C3%A7%C3%A3o_
de_massa s.htm?1349567546> Acesso em: 16 mar. 2013.
comuNIcAção púBLIcA E GovErNo ELETrôNIco: umA ANáLIsE Do GABINETE DIGITAL... • 55
BRANDÃO, Elizabeth Pazito. Conceito de Comunicação Pública. In DUARTE, Jorge (Organizador). Comunicação Pública: Estado, Mercado, Sociedade e Interesse Público. 2. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2009. 245 p.
COMIT̂ GESTOR DA INTERNET NO BRASIL. Pesquisas sobre o uso das
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cIBErNéTIcA, INTErNET E A NovA poLíTIcA Dos sIsTEmAs INformAcIoNAIs
Rafael Evangelista e Marta Mourão Kanashiro1
Diversas transformações ocorridas entre os últimos dez ou vinte anos
têm sido atribuídas, pelo menos em parte, à Internet. Para além de uma
rede digital de comunicação interligando o mundo, ela tem sido signiicada como catalizadora de um conjunto de mudanças que afetam ramos
diferentes da vida humana, como trabalho, o lazer, as relações amorosas e
sociais. Mais: a produção para o mercado, a criação de obras culturais, as
relações de ainidade, identidade, distanciamento.
Porém, mais do que indagar sobre se ela é, de fato, a responsável por
essas transformações (questão que não parece nos levar muito longe), ou
avaliar seu impacto em diferentes aspectos da vida, há que se investigar: de
que forma as novas tecnologias de informação e comunicação emergiram
ao nosso ambiente ilosóico e teórico; que efeitos têm produzido em nossa
percepção do mundo; e que premissas, ou ideias estão formuladas nesse
horizonte que nos é apresentado, de comunicação hipertroiada, onipresente e constante. Ou seja, indagar sobre que política e que visões de mundo são acionadas ou atravessam as relações homens e máquinas-homens
em redes e nós de comunicação.
Politizar a Internet e seu uso na atualidade deve passar necessariamente, pela recuperação das teorias que a formularam, e das culturas as
quais está vinculada. Signiica compreender as tecnologias não como de-
Rafael Evangelista atua na Universidade Estadual de Campinas como pesquisador do Laboratório de Estudos Avançados em Jornalismo (Labjor) e como professor do programa de pós-graduação em Divulgação Cientíica e Cultural (Labjor e Instituto de Estudos da Linguagem/
Unicamp). Marta Mourão Kanashiro atua na Universidade Estadual de Campinas como pesquisadora do Laboratório de Estudos Avançados em Jornalismo (Labjor) e como professora dos
programas de pós-graduação em Divulgação Cientíica e Cultural (Labjor e IEL) e em Sociologia (IFCH). É membro do grupo de pesquisa CTeMe (Conhecimento, Tecnologia e Mercado)
e da Lavits (Rede Latino Americana de Estudos sobre Vigilância, Tecnologia e Sociedade).
1
58 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
terminantes de mudanças, sejam elas sociais, políticas e econômicas, mas
partícipes de processos sociais e culturais amplos, que informam conceitos,
planos, ideias também pelas sua história de inserção no mundo. As máquinas aqui também entendidas como atores das mudanças, e não como causa
ou como efeito. Eis a aproximação que esse texto recupera, por um lado,
quando aponta a teoria cibernética e a sociedade da comunicação como
fundamentais para compreender o estado de coisas atuais,2 e que procura
por outro, instigar a pensar nesse elo homem-máquina e em alternativas
que fujam do que nos é apresentado como evidente.
Assim como é necessário recuperar a centralidade da informação, da
comunicação e da teoria cibernética como marco de uma série de transformações, é importante observar como essas ideias viajaram, desde seus
primeiros formuladores, nos anos 1940 e 1950, e foram desaguar na Califórnia, num vale onde se encontram hoje as empresas de tecnologia mais
poderosas do século XXI. Vale do Silício que, simbólica e concretamente,
hospeda escritórios com computadores, mas também exporta sonhos de
futuro, facilidades e abundância para o resto do planeta.
A cibernética tornou-se “popular”, simultaneamente, em duas direções: como um ramo interdisciplinar do conhecimento cientíico, de
inluência determinante tanto para as ciências naturais quanto para as humanidades; e como veio principal de alimentação de uma nova utopia, a da
comunicação (Breton, 1995), que pautou o imaginário da segunda metade
do século XX e do ainda nascente século XXI. Sua proeminência, desde
Diante da obra de Federic Jameson “Cultural Turn”, o sociólogo Laymert Garcia dos Santos
(2003) defende a ideia de uma “virada cibernética”. “A discussão sobre a virada cultural operada
pelo capitalismo contemporâneo é muito instigante. Tendo porém a achar que ela tem um
alcance limitado por não considerar a centralidade das tecnologias da informação no processo
em curso – mesmo conferindo importância a essas tecnologias, o pensamento sobre a virada
cultural vê o papel destas como apenas um dos fatores da transformação. Minha hipótese, portanto, é que para perceber o mundo que está sendo construído não basta compreender a plena
incorporação da cultura ao sistema de mercado. Mais importante do que a transformação desta
em mercadoria parece ser a “virada cibernética”, que selou a aliança entre o capital e a ciência
e a tecnologia, e conferiu à tecnociência a função de motor de uma acumulação que vai tomar
todo o mundo existente como matéria-prima à disposição do trabalho tecnocientíico” (Santos,
2003: 10-11)
2
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o nascimento - e, posteriormente, renovada - pode ser entendida como
resposta a também duas crises distintas, dois momentos marcantes num
amplo processo de transformação: o choque da humanidade com os horrores das duas grandes guerras – e, por que não? com o medo permanente
da volta de algo pior com a ameaça nuclear; e a falta de alternativas ao capitalismo e à crise de consciência com o comunismo de modelo soviético,
cujo colapso torna-se evidente em 1989, mas que carrega um sentimento
de desilusão desde 1968.
Philippe Breton (1995) vai utilizar a expressão “Guerra dos Trinta
Anos do Século XX”, cunhada pelo historiador Arno Mayer, para falar
sobre o período que vai desde a Primeira Guerra até o bombardeio de Hiroshima e Nagasaki, em que o mundo teria assistido à “incapacidade das
democracias para pôr em prática um verdadeiro humanismo e o fracasso da
utopia educativa”. Trata-se de considerar esse como um período uniicado
de horror, e de escalada dos assassinatos perpetrados pelos governos contra
as suas próprias populações, e contra a população civil de outras nações.
Signiica sublinhar a fraqueza de uma utopia de civilização que consideraria a humanidade como uma só, e ressaltar fenômenos como os diferentes
nacionalismos fundados em orgulho étnico que aloraram no início do
século, dando suporte cultural a genocídios.
Do mesmo modo, e também porque nessas mortes lembradas por
Breton estão as vítimas do stalinismo, os movimentos globais em favor de
alternativas mais humanas ao capitalismo, desde os anos 1960, vão progressivamente se distanciando, tanto de um ponto de vista de prática política,
como de construção de imaginário utópico, do modelo soviético. E, nesse
movimento, pesam não somente a brutalidade revelada pela URSS, como a
aparente incapacidade das nações socialistas em construir uma sociedade capaz de compatibilizar uma distribuição adequada das riquezas com um ambiente de liberdades democráticas e de exercício de identidades múltiplas.
Quando cai o Muro de Berlim em 1989, a utopia que emerge nos
anos 1990, em consonância com o neoliberalismo, é a de uma sociedade
da comunicação. O novo gás vem das assombrosas novas tecnologias de
informação e comunicação, dos computadores pessoais ligados em rede,
que agora ocupam o lugar de eletrodoméstico popular.
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A teoria como utopia
A cibernética, ramo de conhecimento cientíico interdisciplinar que
dará base a essa centralidade da comunicação, de sua transformação em
utopia, tem origem histórica delimitada. São as Conferências Macy, realizadas a partir de 1946, num esforço de encontro intelectual de diferentes
disciplinas que é também um esforço coletivo imediatamente após a Segunda Guerra. Nela participaram matemáticos pais da cibernética, como
Norbert Wiener e John Von Neumann, mas também antropólogos proeminentes e de apelo popular, como Margareth Mead e Gregory Bateson.
Os encontros foram promovidos por uma organização ilantrópica dedicada a problemas médicos, mas o contexto era muito semelhante ao que reuniu cientistas de diversas origens anteriormente em torno do Projeto Manhattan: quebrar barreiras disciplinares para contribuir de alguma forma
não mais com a vitória dos Aliados, mas com a reconstrução que se livrasse
da barbárie. Nas Conferências Macy, buscava-se por uma metateoria que
“pudesse ser aplicada tanto às ciências sociais quanto às ciências naturais”
(Barbrook, 79: 2009)
Duas obras de Norbert Wiener, Cybernetics: Or Control and Communication in the Animal and the Machine (1948) e he Human Use of
Human Beings (1950), são produzidas sob a inluência de seu trabalho
como matemático durante a Segunda Guerra e dessa interação interdisciplinar das Conferências Macy. O exame atento delas pode nos oferecer pistas sobre as ideias fundamentais da cibernética. Misto de relexão
técnica com indagações ilosóicas, elas se marcariam, segundo Breton, a
construção de um projeto utópico, mesmo que não explicitamente formulado. É incrível como ao se reletir e explicitar os conceitos de Wiener se
“reconhecem” certos pilares da sociedade da comunicação.
A contribuição mais notória de Wiener no campo da utilidade técnica está no desenvolvimento do conceito de feedback e na aplicação deste
na construção de mecanismo de defesa anti-aérea. O conceito de feedback é
chave na construção do projeto utópico. Então, um matemático trabalhando no MIT, Wiener esteve envolvido em um projeto militar, como muitos
colegas de sua época. Dada a velocidade crescente dos aviões, era preciso
melhorar a precisão das baterias antiaéreas de forma que, ao tentar atingir
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uma aeronave em movimento, o soldado operador da máquina fosse capaz
de prever as futuras posições do alvo. Para isso, Wiener desenvolveu uma
solução capaz de automatizar a correção da pontaria do atirador.
A ideia de feedback, retroalimentação informada sobre o posicionamento dos aviões e a capacidade de fazer previsões sobre seu posicionamento futuro, marcava como as máquinas poderiam ser inteligentes
utilizando de processos de comunicação. Ao reunir essas informações de
histórico do posicionamento passado do objeto em sua trajetória, num ciclo de estímulo e resposta, a técnica de Wiener tornava possível à máquina
prever o movimento. Barbrook aponta como Wiener extrapola isso para
campos mais amplos:
“Wiener argumentou que essa teoria mestra descrevia todas as formas
de comportamento intencional. Seja em humanos, seja em máquinas, havia
interação contínua entre informação e ação. As mesmas equações matemáticas
poderiam ser usadas para analisar o impacto no mundo tanto de organismos
vivos quanto de sistemas tecnológicos” (80: 2009)
Uma análise detida da obra de Wiener mostra como seus escritos
vão além, chegando a insinuar um novo modelo de sociedade baseada na
comunicação – de raízes iluministas – e promovendo um outro modelo de
homem. Esse modelo deriva da comparação e simbiose do homem com as
máquinas comunicantes.
Quanto ao homem, suas características deinidoras são três: sua existência dada por ser um ser social, feito de comunicação; sua transparência,
ausência de interior; e a apologia da racionalidade, a valorização de processos mentais – em especial os baseados no cálculo – em detrimento da
existência corporal.
O homem wieneriano não se deine pela sua humanidade, mas por
ser um ser social e é a sua capacidade de se comunicar que assim o deine.
Todo ser dotado dessa capacidade com complexidade similar ganha o mesmo estatuto. “A identidade física do indivíduo não reside na matéria do
qual ele se compõe”, diz Wiener. E sonha que seria “instrutivo considerar
o que aconteceria se nós transmitíssemos todo o modelo do corpo humano, com suas lembranças e todas as suas trocas com o ambiente, de modo
que um receptor instrumental hipotético pudesse reorganizar convenientemente os processos preexistentes no corpo e no espírito.” (Breton, 1995).
Máquinas e humanos podem estar na mesma chave.
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Deste modo, de acordo com Breton, esse novo homem wieneriano
se diferenciaria, por exemplo, do modelo clássico, reforçado pelo freudismo, em que o homem se deine pelo seu interior, seu inconsciente. Trata-se de um ser sem interior, ou em cujo interior está o exterior, um homem
transparente não por deixar revelar algo, mas por se deinir por sua exterioridade. Como Bateson, companheiro de Wiener nas Macy Conferences, a
“interação entre indivíduos ou grupos é vista como uma sequência de reações às reações do outro” (Kader, 2009). Ao mesmo tempo, essa ausência
de interior não signiica uma mera reatividade, o acompanhamento dela
do elogio à racionalidade, ao cálculo, implica uma elaboração, um processamento inteligente e preditivo. Porém, não em um movimento para
dentro, a partir do interior, mas na melhor e maior computação de dados
externos, como um computador. A função desse cálculo é evitar a entropia, a desorganização. O conceito de feedback, inclusive, contribuiria nesse
sentido, pois seria via retroalimentação que se evitaria a entropia, ou seja, a
desorganização, a perda de energia atuante em um sistema fechado.
Essa redeinição do homem, encabeçada por Wiener, mas tributária
a um conjunto de intelectuais da cibernética, tem por consequência lógica
um novo modelo de sociedade.3 Uma visão da humanidade igualada entre
si – e a certas máquinas - pela sua capacidade comunicativa; transparente e
pautada pelos seus atos (e não por algum interior metafísico); e passível de
atuar mais racionalmente quanto mais dados possuir. Isso permite projetar
Diversos autores que focalizam as transformações das sociedades ocidentais contemporâneas,
em especial após a década de 1970, nos remetem à cibernética. Dentre eles, Gilles Deleuze
(1992) tipiica a sociedade atual como ‘sociedade de controle’. O conceito de controle em Deleuze não se relaciona com as teorias sociológicas de controle social, como muitos pensam, mas
sim com as teorias vinculadas a cibernéticas, essa “ciência” que se propõe o estudo comparativo
de sistemas e mecanismos de controle automático, regulação e comunicação nos seres vivos e
nas máquinas. Muitas das tecnologias oriundas da cibernética estão vinculadas às máquinas
informáticas ou de terceira espécie, assim como a um desacoplamento entre práticas herdadas
do passado e novas racionalidades políticas, um sintoma da crise de um modo de governar,
e do desenvolvimento de novos modos, Nesse sentido, essa realidade cientíica e tecnológica
também deve ser relacionada à mutação do capitalismo de concentração do século XIX, à crise
das instituições e à passagem para um capitalismo de sobre produção, que possibilita formas de
controle contínuo, via comunicação imediata.
3
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uma sociedade não fundamentada no conlito, mas na busca de um consenso dado pela abundância da comunicação e da informação. O inimigo
dessa sociedade não está num outro essencialmente diferente ou impossível
de se alcançar via troca de informações, está na falta de comunicação. “Seu
único inimigo não é humano: é o 'ruído', a entropia, inimigo que tem inluência, que ameaça até mesmo a dominar o mundo e que somente a 'livre
circulação de informações' poderá conter.” (Breton, 1995)
Não é à toa que o famoso “Raça e História”, do antropólogo Claude
Levi-Strauss, feito sob encomenda da Unesco na luta do pós-guerra contra
o racismo, airma o valor da diversidade pela via da tolerância - como exercício racionalizado -, pelo contato e comunicação. Ao afastar a determinação biológica na diferenciação das culturas e airmar a convivência possível
com a diversidade como algo a ser estimulado, evoca-se as possibilidades
de mudança pelo contato, ainda que preservada a diferenciação entre os
grupos - diferenciação que, inclusive, beneicia-se desse contato.
Na sociedade cibernética, entretanto, a mediação do contato é realizada, de preferência, por máquinas. No horizonte está o im do Estado-nação, abrindo-se espaço para um Estado mundial tecnicizado, praticamente
invisível. É o pleno exercício da comunicação sem ruídos que permite isso,
que leva a um sistema em equilíbrio.
Embora Wiener seja aquele que melhor expressou a cibernética em
termos de um projeto utópico, dois de outros pais ancestrais da cibernética nos ajudam a entender melhor a construção como um todo. Alan
Turing, matemático inglês, foi decisivo na construção de sistema de criptograia, essenciais na utilização dos sistemas de comunicação na Segunda
Guerra. Mas a contribuição de maior inluência de Turing no imaginário
cibernético foi o teste que levou seu nome. Impressionado com os progressos na construção de máquinas de calcular, Turing vislumbrou que as
máquinas poderiam, no futuro, atingir um estágio de “livre arbítrio”, seria
a criação da inteligência artiicial. E elaborou um teste - idiossincrático,
nos termos de Barbrook - baseado na imitação, para deinir esse momento. Nele, um observador tenta distinguir qual, entre dois agentes, é uma
máquina, por meio de interação por via textual, em uma conversa sobre
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tópicos amplos. A racionalização de Turing é que a inteligência só é demonstrável via comportamento e que, se a máquina fosse capaz de passar
no teste obedecendo a esses critérios, ela reuniria as condições suicientes
para ser considerada inteligente. Não é difícil ler, nessa indagação sobre
um ser pensante, alguém de mesma natureza que o homem de Wiener: o
teste não é dado por algo inerente ao ser, mas por uma capacidade imitativa e baseada na comunicação.
Nessas aproximações entre máquinas e organismos biológicos – pensantes ou não – cabe ainda citar a contribuição de John von Neumann, um
ciberneticista mais próximo do pensamento militar dos EUA. Logo após
a Segunda Guerra, Wiener passou a manifestar aversão ao uso militar do
conhecimento cientíico, mostrando-se contrário à corrida armamentista
e temeroso da ameaça nuclear. Segundo Barbrook, isso teria aberto espaço
para von Neumann, suas pesquisas apoiadas pelo complexo militar que
davam um véu racional expansão na produção de armas da Guerra Fria,
e sua teoria dos jogos – que referendava egoísmo capitalista maximizador
do lucro como ação racional. John von Neumann foi catapultado à posição de pai da cibernética. “Assim como computadores, indivíduos seriam
processadores de informação que responderiam a ordens dadas por seus
programadores. (...) Ao invés do computador imitar um humano com êxito, esse novo teste de Turing seria conirmado quando humanos fossem
indistinguíveis de computadores.”
A expressão, mais atual e igualmente bastante popular, dessas aproximações de von Neumann entre máquinas e humanos e a vida como informação, está em biólogos como Richard Dawkins.
O espectro do material
Até o momento, falamos sobre inluências históricas e intelectuais
para a construção de um pensamento derivado das indagações matemático-ilosóicas da cibernética. Porém, podemos postular que esse processo
vai além da construção de ideias, teorias e icções mais ou menos cientíicas. A cibernética é um ramo interdisciplinar essencial na construção de
máquinas com as quais lidamos a maior parte de nosso tempo de vida, seja
ele no ambiente de trabalho seja em momentos de descanso, relaxamento
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e entretenimento. Ao participarem tão ativamente de nossas vidas, elas
contribuem para uma determinada percepção do mundo em que vivemos
e nutrem a elaboração de metáforas comparativas cotidianas que estão a
participar da nossa descrição do mundo, do humano e dos arranjos sociais.
O corpo humano, como máquina informacional, que aparece nas revistas
de esporte e saúde, agora medido em sua localização no espaço, nos batimentos cardíacos necessários em sua velocidade de deslocamento; o gerenciamento de recursos humanos e as relações de trabalho que necessitam
do feedback constante entre gerência e funcionários; a inovação e a criatividade que precisam ser livres e colaborativas, mas também competitivas e
patenteadas para manterem vivo o organismo corporativo. Está no nosso
DNA, nossa programação genética.
Tiziana Terranova (2004), chama a atenção para três proposições
contidas na obra de Claude Shannon, ciberneticista, pai da teoria informacional, extraindo corolários derivados dessas proposições. “Esses corolários
sugerem que nas culturas informacionais [como a nossa], a comunicação
é crucialmente dedicada ao problema do ruído e do contato; que a política cultural informacional não é somente sobre privacidade, propriedade
e copyright, mas também se abre para a questão do virtual, que é a relação
entre o dado e o (alegadamente) improvável; que o luxo informacional
desloca a questão da representação linguística e da identidade cultural do
centro da luta cultural em favor da problemática das mutações e movimentos dentro da imersiva e multidimensional topologia informacional.”
Os três corolários elencados acima por Terranova derivam de deinições de informação contidas em um paper, “A teoria matemática da comunicação”, publicado por Shannon em 1948 - a saber: “informação é o que
se distingue de ruído”; a “transmissão de informação implica na comunicação e exclusão de alternativas prováveis”; e a “informação implica em uma
relação não linear entre o micro e o macro”. São deinições técnicas, que
foram aplicadas à construção de aparelhos de comunicação – não somente
os digitais com os quais convivemos atualmente, mas a telégrafos, telefones
ios, rádios etc. Impressiona o quanto materialmente conversam conosco.
A elaboração sobre informação e ruído, por exemplo, ilustra nossa
relação comunicacional com o mundo: não percebemos, não conseguimos
compreender o que difere demais nosso repertório de coisas já conhecidas,
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em que já acreditamos. Puro ruído. A diferença é ruído. Ao mesmo tempo, passeamos sem atenção e sem notarmos aquilo que frequentemente se
repete, a que já temos nossos olhos e ouvidos acostumados. A informação
a ser comunicada precisa ser corretamente modulada, se possível com a
redundância que é necessária aos processos físicos de transmissão de sinais.
O sentido não está na informação, é efeito dela.
Também não trabalhamos mais com ideias como verdadeiro ou falso, mas com probabilidades de verdade ou probabilidades de falsidade.
Como o algoritmo do sistema de busca que tenta “adivinhar” o restante da
expressão que o usuário vai utilizar em sua procura - utilizando para isso
buscas já realizadas pelos outros usuários -, governos, indústrias poluentes,
seguradoras, bancos, investidores, calculam suas ações, exercem a racionalidade de seus movimentos pelo cálculo de probabilidades. Psicólogos
preveem de opções políticas a orientação sexual e uso de drogas por meio
de likes no Facebook.4 Mesmo na vida pessoal calculamos, ainda que mentalmente, de forma grosseira, a chance de y acontecer se tomarmos a ação
x. Vale o risco, nos perguntam? E, no cinema, nos ensinam a fazer listas de
prós e contras a cada decisão difícil que tomamos.
A antiga relação com o macro, com o social, vislumbrados por meio
de pequenas amostras representativas do todo, já não dá mais conta. Em
identidades múltiplas, sobrepostas, com diversas camadas, o sistema se
torna menos ordenado, mais complexo, como se tivesse sua entropia aumentada. Para superar isso tenta-se construir mais pontes informacionais,
mais comunicação, mais contato, retardar a entropia e a desestruturação
do sistema. O Pentágono busca usar o Twitter para prever eventos futuros.5
Epidemiologistas querem saber sobre a emergência de doenças.6
“Facebook ‘likes’ predict personality” http://www.bbc.co.uk/news/technology-21699305
“Can you predict the future by reading Twitter? he Pentagon thinks maybe” http://www.
nextgov.com/defense/2013/01/can-you-predict-future-reading-twitter-pentagon-thinks-maybe/60634/
6
“Can Twitter help predict epidemics?” http://www.nhregister.com/articles/2013/03/06/
news/doc51379d018e8e7863405774.txt
4
5
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Uma história de contato
Dos estudos da cibernética e das conferências Macy dos anos 1940
para cá as teorias, técnicas, tecnologias e o imaginário informacionais
conquistaram o Ocidente. E o curioso foi que, nesse processo, não foram
conduzidas pelos militares e nem mesmo pelas corporações tradicionais e
mais poderosas. A velha IBM, produtora dos primeiros computadores, e os
militares foram signiicados como exatamente o seu oposto. No imaginário
da nova indústria da computação, ganharam protagonismo os hippies da
contracultura e os novos empresários inovadores do Vale do Silício.
A base cibernética e informacional é a mesma, mas assim como os
antigos mainframes deram lugar, primeiro aos microcomputadores e depois
a dispositivos mais pessoais como os celulares, ganham espaço o individualismo, o empreendedorismo, o darwinismo social e a emergência de
soluções inovadoras em meio ao aparente caos de seres ora em competição,
ora em colaboração.
Em 1996, Barbrook e Cameron foram certeiros ao descreverem o
que chamam de Ideologia da Califórnia como uma “nova fé”, que teria
emergido da “bizarra fusão da boemia cultural de São Francisco com as
indústrias de alta tecnologia do Vale do Silício”. Ativamente promovida
como uma utopia tecnológica por revistas websites inluentes, ela teria conquistado “nerds de computador, estudantes frustrados, capitalistas inovadores, ativistas sociais, acadêmicos ligados às últimas tendências, burocratas futuristas e políticos oportunistas por todos os EUA”. Ela traria em si
algo aparentemente contraditório, um espírito hippie com uma ambição
que, usando expressão da época, os autores classiicam como yuppie.
Matteo Pasquinelli (2008), ao falar sobre o tema num contexto mais
atual, posiciona a Ideologia da Califórnia como representante de um aparato de poder central, a contraparte aos ativistas políticos da Cultura Livre (cujos maiores representantes símbolo Lawrence Lessig, advogado da
Creative Commons, e Yochai Benkler, acadêmico de Harvard). Ela estaria
dentro do que chama de digitalismo, que seria “um tipo de gnose moderna, igualitária e barata, em que a religião do conhecimento é substituída
pelo culto iluminista da rede digital e seus códigos”. Segundo ele, o tecno-
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paradigma do digitalismo posicionaria o campo semiótico e biológico em
paralelo, e sua utopia seria uma digitalização universal “Google-like”, em
que o material e imaterial seriam intercambiáveis (Pasquinelli, 2008; 72).
Fred Turner (2006), por sua vez, analisa uma das publicações pioneiras e mais inluentes da Califórnia, o Whole Earth Catalog. Editada
em forma de catálogo, tinha uma estrutura que, mais tarde, Steve Jobs,
da Apple, iria comparar a um mecanismo de busca oline. Um de seus
editores era Kevin Kelly, que depois seria cofundador da Wired, reputadamente a revista símbolo do Vale do Silício. Mas Turner não se detém a um
escrutínio da publicação, ao contrário, refaz toda uma trajetória histórica
que busca entender que tipo de conluências políticas, culturais e de atores
levaram do movimento da contracultura à cibercultura, de certa forma
resolvendo a contradição apontada por Barbrook e Cameron (ANO).
Um dos pontos de apoio seria uma recusa comum a um mundo
da Guerra Fria associado à burocracia. Esta era ligada ao militarismo, ao
mundo corporativo tradicional ou mesmo acadêmico, como espelhos que
se reletem, em que as pessoas eram ensinadas a “desempenhar um papel
especíico em uma estrutura organizacional” (Turner, 2006: 12). Esse treinamento domaria a natureza complexa e criativa dos indivíduos, transformando-os na chatice unidimensional de um cartão de um computador
IBM. Por sua vez, desumanizados, dessensibilizados, os indivíduos formariam as peças autômatas da máquina de guerra que jogou a bomba em
Hiroshima e levava a cabo a Guerra do Vietnã.
Segundo Streeter (2003), o acesso de iguras como Kevin Kelly e
Stewart Brand, os editores do Whole Earth Catalog, à cibernética de Wiener veio por intermédio da antropologia de Gregory Bateson.7 Nos anos
1970, Brand elevou Bateson ao status de guru.
“Wiener se encontra na origem do “recentramento” que permite caracterizar o homem não
como sujeito individual mas, antes, a partir de sua atividade de intercâmbio social. Rejeitando a
questão do sujeito como indivíduo isolado ao deslocá-la para essa atividade, o pai da cibernética
funda assim uma nova visão da igualdade. Assenta as bases de uma nova antropologia, a qual
Gregory Bateson será um dos mais iéis construtores. Nessa perspectiva, todos os seres comunicantes possuem um estatuto antropológico comparável, desde que estejam todos no mesmo
nível de complexidade”. (Breton, 1995)
7
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Os computadores mainframe da IBM foram rejeitados pela contracultura como símbolo de hierarquia e burocracia. Surgiu a rede de pontos independentes da internet e nisso há uma passagem importante. No
mundo IBM haveria o planejamento no sentido top down; na internet,
haveria nós de um sistema que seria como o da natureza e tenderia ao
em equilíbrio. Turner (2006) cita como Kelly explica o universo como
um computador, o pensamento como um tipo de computação, o DNA
como software e a evolução como um processo algorítmico. O fundador
da Eletronic Frontier Fountation, John Perry Barlow, escreve que, na rede,
os corpos sem identidade e sem coerção física, terão uma governança que
emergirá “da ética, autointeresse iluminado e do bem da comunidade”.8
Barbrook (1996) airma que Kelly, em seu livro Out of Control, repete o
darwinismo social.
“...‘Out of Control’ sustenta que o capitalismo 'livre mercado' de
estilo estadunidense não é uma criação social peculiar, mas um
ecossistema natural a histórico. A 'mão invisível' do mercado e as
forças cegas da evolução darwiniana são una e a mesma coisa (pp.
27-32, 509). Como o colapso da URSS prova, qualquer tentativa,
partida do Estado ou de um plano comunal, para regular o desenvolvimento do capitalismo é contra as leis da natureza. (pp. 52-3).
O social só poderia ser produzido como 'ordem espontânea' - a
propriedade emergente de consumidores individuais e produtores
perseguindo seus próprios interesses num mercado desragulado
(p. 157). Como membros de um enxame de abelhas ou uma revoada de pássaros, as pessoas não conseguiriam inluenciar seu
próprio destino. (pp. 6-14). O futuro está 'fora de controle'’.”
(Barbrook, 1996a) (tradução nossa).9
Barlow escreveu a primeira versão da “Declaração de Independência do Ciberespaço” de seu
laptop, em Davos, enquanto participava do Fórum Econômico Mundial e combatia leis estadunidenses que buscavam restringir a pornograia na rede (Turner, 2006: 13).
9
““...‘Out of Control’ argues that American-style ‘free market’ capitalism is not a peculiar
social creation, but an ahistorical natural eco-system. he ‘invisible hand’ of the marketplace
and the blind forces of Darwinian evolution are one and the same thing (pp. 27-32, 509). As
proved by the collapse of the USSR, any attempt by the state or the community to plan or
regulate the development of capitalism is against the laws of nature (pp. 52-3). he social can
only be produced as “spontaneous order” - the emergent property of individual consumers
and producers pursuing their own self-interests in an unregulated marketplace (p. 157). Like
members of a swarm of bees or a lock of birds, people cannot inluence their own destiny (pp.
6-14). he future is ‘out of control’.”
8
70 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
A pista para entender como o esquerdismo hippie dos anos 1960 desemboca em uma visão de mundo muito mais sem compaixão como a do
darwinismo social está na diferenciação que Turner faz entre Nova Esquerda e o que ele chama de Novo Comunalismo, ambos formados durante
o mesmo período, por uma geração herdeira da fase mais dura da Guerra
Fria, que compartilha a aversão ao autoritarismo e, principalmente, à guerra. A Nova Esquerda teria nascido ao sul profundo dos EUA, abraçado o
ativismo, participado da luta política e estaria ligada ao movimento pela
liberdade de expressão. Já os Novos Comunalistas teriam surgido de movimentos de construção de comunidades alternativas, marcadas pela poesia
e icção beat, zen-budismo e, a partir dos anos 1960, experimentação com
drogas psicodélicas. As mais notórias comunidades da época foram fundadas no norte da Califórnia, Colorado, Novo México e Tennesee, em áreas
rurais, mas também houve comunidades urbanas. Os Novo Comunalistas,
“mesmo quando se estabeleceram em zonas rurais, quando retornaram pra
casa, frequentemente adotaram práticas colaborativas, a celebração da tecnologia e a retórica cibernética da pesquisa acadêmico-militar-industrial
do mainstream” (Turner, 2006: 33). Os dois grupos foram confundidos
sob o mesmo nome contracultura, porém, enquanto para a Nova Esquerda
a “verdadeira comunidade e o im da alienação eram geralmente pensados
como resultado da atividade política”, para o Novo Comunalismo a política era na melhor das hipóteses um ponto supérluo e, na pior, parte do
problema. (Turner, 2006: 35-36).
Políticas cibernéticas
O caminho que traçamos até aqui busca, ainda que de maneira rápida e pontual, sublinhar e entrelaçar aspectos teóricos, práticos e culturais
que colocam em cena a ascensão da cibernética e da cibercultura. Do ramo
da matemática e da física preocupado com a melhor técnica para transmissão de sinais eletrônicos, a cibernética tornou-se, de algum modo, matriz
de explicação sobre o homem, a inteligência, a natureza e a sociedade.
Na atualidade, diversas soluções para problemas políticos e sociais
se apresentam tributárias a ideias e máquinas produzidas no contexto da
cIBErNéTIcA, INTErNET E A NovA poLíTIcA Dos sIsTEmAs INformAcIoNAIs • 71
cibernética da Guerra Fria e do capitalismo neoliberal – mas também da
cibercultura, dos ciberpunks, da resistência eletrônica, do culture jamming.
Transparência, horizontalidade, participação, emergência bottom up se
misturam a caos produtivo, outsourcing, darwinismo social, controle, competição e vigilância. Entender a dinâmica dessas forças e dessas ideias nos
parece ser a chave para a proposição de alternativas que de fato reoxigenem
a política, a democracia e a busca por igualdade.
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fErrAmENTAs DIGITAIs E pArTIcIpAção socIAL: EDucAção... • 73
fErrAmENTAs DIGITAIs E pArTIcIpAção socIAL: EDucAção
(pArA A) ou moBILIzAção DA cIDADANIA?
Marina Bueno1
A discussão sobre democracia e participação social aparece recorrentemente nos discursos como algo que vem “de fora”, do alto escalão
da política, ou pertencente a um ou outro governo. Desde a Constituição
Federal de 1988, mecanismos democráticos e instrumentos de participação popular foram instituídos no país. Posteriormente, estes ideais foram
incorporados e fortalecidos por diferentes legislações no campo da política
pública: Estatuto da Criança e do Adolescente; Lei de Diretrizes e Bases para a Educação Nacional; Sistema Único de Saúde; Sistema Único
de Assistência Social; etc. Contudo, a promoção de mecanismos reais de
democracia direta, participação social não regulada e cidadania ativa permanecem enquanto processos esvaziados de concretude, apesar de alguns
avanços conquistados.2
O uso facilitado e massiicado das Tecnologias da Informação e da
Comunicação (TICs) reascende o debate em torno das possibilidades de
diversiicação dos canais de comunicação e participação política, uma vez
que se constituem em novas ferramentas para interação, produção e atuação de diferentes atores sociais. Nas análises sobre a chamada revolução
digital encontramos fundamentalmente dois tipos de concepções: aquelas
Possui graduação em Serviço Social pela UFRJ (2005), Residência em Saúde do Trabalhador
pela UERJ (2006) e mestrado pela UFRJ (2009). Atualmente é Assistente Social concursada
da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, doutoranda do Programa de Políticas Públicas e
Formação Humana da UERJ e pesquisadora do Laboratório Território e Comunicação (UFRJ).
2
Diferentes governos vêm implementando formas de consultas públicas que tem ampliado a
participação da população na discussão sobre a condução das políticas, sem, no entanto, avançarem na viabilização da participação desta na tomada de decisões.
1
74 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
que estabelecem as formas representativa e participativa de democracia respectivamente como regimes políticos disciplinares e de controle e, de outro
lado, as concepções que situam as redes de informação e comunicação no
terreno de uma nova tecnologia de poder, que produz controle, mas também diversiicadas possibilidades de escapes.
No âmbito da primeira abordagem, a diversiicação das possibilidades de participação da população pelo uso das ferramentas digitais se coniguraria enquanto uma estratégia de captura, que visa “construir consensos
em torno de um valor da democracia, ou dos direitos do homem, restaurando a sociedade de amigos – procedimento próprio de uma ilosoia da
comunicação” (TÓTORA, 2006:243).
Por outro lado, encontramos outras concepções em torno das TICs,
que apontam que, além de simbolizarem inovações nas dinâmicas sociais,
produtivas e políticas, elas produzem novas práticas, com seus espaços colaborativos de produção, interação e circulação de informação, conhecimento e cultura. “As tentativas de controle sobre os meios digitais (...) não
conseguem [desse modo] barrar a livre troca de conteúdos entre milhares
de usuários” (ALBAGLI e MACIEL, 2012:51).
Consoantes à segunda abordagem, propomos aqui que as ferramentas digitais sejam pensadas não a partir de sua potência de captura, mas da
impotência de domínio daquilo que lhe escapa. Não se trata de “integrar as
minorias às maiorias” (TÓTORA, ibdem) de forma a conter o que “os procedimentos majoritários de representação não conseguem conter” (idem),
mas de efetivar novos meios de participação, fazendo circular a palavra “e,
com ela, um grau [potencialmente] mais alto de liberdade”.3 O uso das
redes assim pode ser uma possibilidade de construção de novas relações
democráticas, entendendo democracia como a cidadania do conlito.
É, pois, a partir do paradoxo entre controle e potência que se colo-
Antonio Negri em entrevista a Gilles Deleuze, interrogando sobre as possibilidades das redes
de comunicação criarem uma “organização transversal de indivíduos livres”. In: Conversações
(1972-1990)/ Gilles Deleuze; tradução de Peter Pál Pelbart – São Paulo:Ed. 34, 1992. PP 219.
3
fErrAmENTAs DIGITAIs E pArTIcIpAção socIAL: EDucAção... • 75
cam hoje as novas TICs. Negri e Hardt (2005) airmam que hoje, a própria
produção de riqueza é garantida por uma comunidade biopolítica, ou seja,
por um conjunto de seres produtivos que dentro ou fora de relações formais de emprego produzem e reproduzem a vida. A dimensão produtiva do
biopolítico se dá a partir de uma mistura entre organização da sociedade e
do capital, ocorrendo uma “simbiose e confusão entre os elementos vitais
e econômicos, entre os elementos institucionais e administrativos” (Negri,
2001:34). A produção biopolítica se refere a uma produção que vai além da
fabricação material, criando, sobretudo, relações sociais e formas de vida.
É assim que, a partir do conceito de “produção biopolítica”, Negri e Hardt
(2005) acreditam ser possível tornar viável um projeto de democracia.
A produção, nesse sentido, ultrapassa os limites da economia tradicional e investe a sociedade em seu conjunto. O modelo dominante de produção, e o que exerce hegemonia sobre os demais, produz bens imateriais
como ideias, conhecimento, comunicação e relações, por meio das formas
colaborativas de trabalho que o sustenta. A colaboração, cooperação e comunicação inerentes às relações, não só se baseiam no comum como também o produzem. Estas formas tendem a estar no centro de todas as formas
de produção social atualmente, constituindo as características básicas das
novas formas de trabalho que hoje são dominantes. Isso quer dizer que o
trabalho funciona dentro das redes de cooperação e comunicação que ele
mesmo cria. Todo trabalho depende de conhecimentos comuns recebidos
de outros e também criam novos conhecimentos comuns, produzindo e
reproduzindo todas as estruturas da vida social. É essa base produtiva que é
chamada por Negri e Hardt (2006) de produção biopolítica. Tal conceito
é utilizado para enfatizar o caráter comum de seus produtos e a maneira
como ela investe a vida.
Os autores desenvolvem ainda o conceito de Enxame para designarem um ataque por uma rede disseminada, constituída por forças independentes, informes, sem um centro que determine sua ordem. Vista a partir
de modelos tradicionais, o enxame é tomado apenas por espontaneidade e
anarquia – uma “multidão de atacantes irracionais, desconhecidos, incertos, invisíveis e inesperados” (2005:31). Analisados enquanto rede, “veremos que é efetivamente organizada, racional e criativa” (idem, ibidem).
76 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
Os enxames que se comunicam e cooperam fazendo uso das novas
tecnologias digitais são capazes de produzir uma inteligência coletiva – inteligência de enxame, que torna possível a construção de uma “cidadania
digital” através dos modos interativos de produção e circulação de informações, antes monopolizadas por canais tradicionais da mídia corporativa,
além de inaugurarem novas formas de controle social por meio da comunicação direta entre cidadão-governo, do acesso às contas públicas e dos
serviços e programas disponíveis à população.
A partir disso podemos pensar a democracia digital como ferramenta para inovação política que se dá a partir de duas questões principais: (a)
efetivação de um canal de mobilização da cidadania (pensada a partir de
novos conceitos) e; (b) ampliação não só do controle social, mas também
e, sobretudo, da ampliação do conhecimento da população sobre formas
de acesso aos direitos e o controle do cidadão (e não do Estado) sobre sua
condição de beneiciário de um serviço.
Em relação ao primeiro aspecto, tomamos o conceito de cidadania,
não no sentido tradicional do termo, que aponta para as garantias
legais e para a submissão às prescrições, ou seja, como uma prática
moral, mas sim enquanto conquista do espaço público, práticas
éticas, onde as estratégias e a produção da realidade sócio-política é fruto de uma intervenção coletiva. (ROCHA e AGUIAR,
2003:69).
A conquista de espaços públicos onde uma intervenção coletiva possa se efetivar torna imperativa a garantia de formas singulares de participação, onde “se estabeleçam o confronto de subjetividades, a intensiicação
das relações de poder e a abertura de espaços polêmicos para o exercício da
cidadania” (Idem, Ibidem). O confronto de subjetividades aponta para a
possibilidade de reairmar diferenças, tornando os conlitos e as tensões enquanto possibilidades de mudança, pois evidenciam que algo não se ajusta,
está fora da ordem, transborda aos modelos.
O estabelecimento de espaços públicos, não é, contudo, um processo
natural ou espontâneo. Ainda hoje temos como desaio a promoção de uma
fErrAmENTAs DIGITAIs E pArTIcIpAção socIAL: EDucAção... • 77
“cultura de participação”, uma vez que o discurso mais presente até mesmo
em relação aos dispositivos democráticos conquistados a partir de lutas da
sociedade aponta para um esvaziamento e enfraquecimento das formas de
participação social, que beiram a desmobilização. O que poderia explicar
isso? O longo período de ditadura militar vivenciado no país? O descrédito
na política? A crise da democracia representativa? Em parte talvez.
Mas outra sugestão é possível: pensar na análise dos canais que estão
esvaziados, encarando a possibilidade de serem produtores de seu próprio
esvaziamento. Em outros termos, questionar, para além do já dito, os motivos do enfraquecimento da participação da população. Esta questão deve
ser problematizada, não pelo estabelecimento de critérios de verdade – a
população não participa porque não tem interesse ou porque não “aprendeu” a participar - mas colocando em análise as concepções materializadas
nas práticas presentes dos canais que estão esvaziados: há realmente um
estimulo à livre participação ou ela opera com base em modelos previamente estabelecidos? Quais as formas de mobilização da cidadania estão
presentes?
Cabe destacar a importante diferença entre as concepções de mobilização para a cidadania e de educação para a cidadania. A primeira tem
base na mobilização das práticas dos sujeitos em ação, enquanto a segunda
retoma a ideia da necessidade de uma conscientização, onde a cidadania
é entendida a partir de uma relação de causa e efeito da educação política
do povo. A ideia de conscientização supõe que alguém dispõe de um saber
que, transferido aos sujeitos, produz a libertação e a autonomia destes. A
solução para a desmobilização, neste sentido, reedita “um ‘otimismo socrático-platônico’ que credita ao conhecimento o caminho para a transformação” (AGUIAR e LOPES, 2007:652).
Além do entendimento de que somente uma verdadeira educação
política seria capaz de reverter os quadros do enfraquecimento da participação social, está presente aqui a ideia de que é necessário “conhecer
para transformar”, que atribui à determinada razão, à conscientização, a
possibilidade de mudanças em torno da mobilização para a conquista de
autonomia e liberdade. Esta máxima supõe uma previsibilidade – conheço
78 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
e a partir disso intervenho. Porém, as relações sociais constroem práticas
que escapam a qualquer previsão.
Questionar tal ideia é ainda airmar que todo “conhecer” já é por
si só um fazer, isto é, teoria e prática são elementos indissociáveis de todo
processo social. Ao conhecer já estou intervindo. “O conhecimento da realidade só pode se efetivar quando fazemos um mergulho na experiência”
(BARROS e HECKERT, 2007:88). No lugar da emancipação dos sujeitos,
a defesa da conscientização ratiica a tutela e o controle, produzindo ainda
uma invisibilidade de outras formas de participação que fogem aos modelos estabelecidos e portanto sequer são reconhecidas como tais.
Ao contrário disso, é preciso airmar que a participação da sociedade
é cotidiana. “Até mesmo instituições como Igreja e Forças Armadas estão
em constante movimento, mesmo que aparentemente não pareçam. O status quo atua de modo a estabelecer um jogo de forças violento para gerar
uma aparente imobilidade” (LOURAU, 1993:35). A população não só sabe
dizer o que precisa, com o faz cotidianamente. Desse modo, “a potência
criadora dos movimentos constituintes depende de nossa capacidade em
reconhecê-los” (Barros e Heckert, 2007:97). O desaio é canalizar estes movimentos para que atravessem a gestão política em seus diferentes âmbitos.
Sobre o segundo aspecto anteriormente apontado, apesar do acesso
massiicado das populações dos grandes centros urbanos à internet, há uma
ausência de canais digitais que favoreçam maior inclusão dos sujeitos nos
direitos sociais. Quando existentes, as ferramentas digitais disponibilizam
informações abstratas, quase sempre limitadas à explicitação resumida dos
serviços e benefícios: o que são, para que servem, quem pode acessar, por
que meios.
Trocando em miúdos, na maioria dos estados e municípios, quando uma família precisa de uma vaga na rede escolar, encontra nos meios
digitais informações sobre o endereço de determinada unidade escolar,
horários, séries. Mas a informação fundamental – se há ou não vaga em
determinada série ou horário, que possibilidades a rede educacional pode
lhe oferecer – muitas vezes não consegue obter, sendo preciso comparecer
pessoalmente para dispor de tal informação. Quando a vaga pretendida
fErrAmENTAs DIGITAIs E pArTIcIpAção socIAL: EDucAção... • 79
não existe, a família deve repetir o procedimento em outras unidades, o
que a faz recorrentemente “bater de porta em porta” na tentativa de acessar
o que lhe deveria ser garantido como direito.4
Nesta mesma linha, quando um beneiciário do Bolsa Família se depara em determinado mês com a situação de não ter o pagamento depositado, recebe da própria agência bancária a orientação de buscar atendimento
em “seu município”. Já aqui o cidadão encontra as primeiras diiculdades.
Com esta vaga orientação, muitos beneiciários – mesmo residindo nas
regiões mais afastadas da cidade - procuram diretamente a prefeitura (geralmente localizada nas regiões mais centrais) em busca de informações.
No entanto, na maior parte dos municípios, sobretudo os de grande
porte, as prefeituras viabilizam este atendimento em equipamentos públicos especíicos (Centros de Referência da Assistência Social ou mesmo nas
Secretarias de Assistência Social), o que impede que o beneiciário obtenha
a informação desejada. Se deslocando para os equipamentos especíicos,
nem sempre conseguem identiicar os motivos do não recebimento do pagamento, uma vez que os próprios técnicos que operam o Bolsa Família
podem não ter meios, dependendo da estrutura do equipamento público,
para fornecer tal informação.5 Novamente o beneiciário é encaminhado
para outro órgão, a escola, a im de conirmar a situação de frequência
escolar dos ilhos, que pode ter sido a causa da ausência do pagamento de
seu beneicio.
Especialmente no exemplo do Bolsa Família, percebemos facilmente
o controle do cidadão pelo Estado – que tem a condicionalidade como
uma ferramenta potente. Por meio deste dispositivo, o Estado regula o
Tratando-se de uma política cujo acesso é obrigatório no país (a educação), a “cena cotidiana”
torna-se ainda mais perversa.
5
Alguns equipamentos possuem acesso a um sistema de gestão de benefícios online, que lhes
permitem identiicar a situação de seus beneiciários. Contudo, a política de assistência social
está em vias de estruturação em todo o país e por isso nem todos os municípios dispõem de tal
sistema, fornecendo apenas as informações que, de tempos em tempos, o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome lhes envia.
4
80 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
modo de vida das famílias pobres, promovendo um controle sobre os corpos – quem cumpre com suas “obrigações” em relação aos serviços de saúde – e dos comportamentos – quem mantém seus ilhos na escola, quem
frequenta regularmente, quem descumpre a obrigação da matricula e da
frequência escolar.
Facilitar o acesso aos bens e serviços sociais é não apenas garantir um
básico vital (para não falar em mínimos) para além das medidas de administração da pobreza, muito mais presentes em nossa história, como também e
fundamentalmente, garantir a “condição de reprodução de uma sociedade
na qual os homens, através de sua liberdade, se tornam produtivos” (Negri,
2001:37). As formas precárias e limitadas de circulação de informações referentes aos direitos sociais e a consequente diiculdade de acesso da população, é também um limite às condições de autonomia dos sujeitos.
As proposições de “busca ativa” do Plano Brasil sem Miséria, somadas à realidade presente em muitos municípios de não atingirem o
número de habitantes previstos para a inserção no Programa Bolsa Família,
apesar da existência de recursos para o atendimento de tal previsão, reairmam nosso desaio de pensar na diversiicação das ferramentas que podem
ampliar a integração e proteção social através da facilitação da inserção
nas políticas, maior circulação das informações, acesso do usuário ao seu
próprio cadastro e disponibilização neste espaço de informações concretas
que hoje o cidadão só consegue após enfrentar a “maratona do controle” .
Apontamos, pois, o uso das tecnologias digitais enquanto possibilidade de construção de novas relações democráticas, facilitada por meio de
formas singulares de participação de diferentes atores sociais. Nesta direção, ferramentas que se constituem enquanto novas metodologias de participação, que muito já avançaram na construção de uma prática de governo
centrada no estabelecimento de relações mais próximas entre cidadão-governante, viabilizando modalidades consultivas de participação, devem se
propor a avançar em algumas direções:
(a) Efetivar outras formas, não só informativas e consultivas de participação. Garantir participação da população nos processos de tomada
fErrAmENTAs DIGITAIs E pArTIcIpAção socIAL: EDucAção... • 81
de decisão e no monitoramento, de forma a possibilitar que a população
reconheça os impactos de sua própria participação se coloca como um
grande desaio;
(b) Desdobrar as ações de inovação democrática no campo micropolítico das práticas institucionais que atravessam os sujeitos, isto é, estimular
a adesão ao projeto democrático no campo das políticas públicas - das práticas dos sujeitos em ação, especialmente dos técnicos que operam políticas
públicas;
(c) Garantir um outro horizonte de participação da sociedade, utilizando o acesso às tecnologias digitais a favor da mobilização produtiva
dos direitos;
Airmar a potencialidade das ferramentas digitais nesse contexto é
um processo de inovação política extremamente revolucionária.
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comuNIcAção púBLIcA E INTErNET: LImITEs E AmpLITuDEs No
AmBIENTE DIGITAL
Sandra Bitencourt1
Tiago Gautier2
1 Introdução
As relações entre a comunicação e o poder, para além das agendas de
pesquisa, são tema de debates entre todos os atores do jogo democrático As
opiniões divergentes reletem a pluralidade de concepções teóricas e ideológicas, bem como a complexidade e a liquidez dos conceitos envolvidos na
discussão: público e político, Estado e comunicação. A comunicação massiva passou, de fator marginalizado e até estigmatizado no campo político,
a um dos eixos centrais no funcionamento da democracia. A emergência,
no inal do século passado, de meios digitais que integram e sistematizam quantidade incomensurável de informação, ao mesmo tempo em que
permitem a ampliação das expressões pessoais dos indivíduos de maneira
bastante simples e eiciente, trouxe de uma vez por todas a relexão sobre
os processos de comunicação para os fóruns de elaboração de demandas
sociais e ações políticas correspondentes. Da perspectiva das instituições
de poder, pelas quais compreendemos fundamentalmente o Estado democrático e suas múltiplas instâncias, o desenvolvimento destes canais de
comunicação signiicou, ao mesmo tempo, aproximação e vulnerabilidade
diante da sociedade civil, e poder de produção, sistematização e interpene-
Jornalista, mestre em Comunicação e Educação pela UAB, Espanha, doutoranda UFRGS/
PPGCOM. Diretora de Educação e Formação da FDRH-Responsável pela Rede Escola de
Governo do RS.
2
Jornalista, bolsista de Mestrado/CAPES em Comunicação e Informação pelo PPGCOM/
UFRGS.
1
84 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
tração de mensagens persuasivas além dos iltros e contrabalanceamentos
próprios dos processos de produção de notícia e publicização do jornalismo tradicionalmente instituído. Expressam-se assim, contraditoriamente,
as amplitudes e também os limites da comunicação dos Estados e governos
nas sociedades contemporâneas.
Este trabalho traz a perspectiva do Núcleo de Pesquisa em Comunicação Pública (Nucop), ligado ao Programa de Pós-Graduação em Comunicação e Informação – PPGCOM/UFRGS, acerca do campo de estudo da comunicação pública. Entendemos por este tipo de comunicação o
processo de circulação de informações e trocas simbólicas que se estabelece
no contexto da esfera pública habermasiana, que deve ser de iniciativa do
Estado, mas engloba necessariamente outras redes de comunicação da sociedade civil, e cuja inalidade é o interesse público. Dentro das redes de
comunicação que compõem tal processo, dado seu protagonismo, destaca-se a rede de comunicação estatal, composta pelos sistemas de comunicação do Estado e seus produtos.
Para Pierre Zémor (2003), a comunicação pública se legitima pelo
interesse geral e é situada necessariamente no espaço público, acompanhando inclusive a tomada da decisão política. Trata-se da comunicação formal
que diz respeito à troca e partilha de informações de utilidade pública,
cujo desenvolvimento é uma resposta à crescente complexidade de nossas
sociedades, facilitando a busca do interesse geral e correspondendo a uma
necessidade de relação entre Estado e cidadão, representante e representado (ZÉMOR, 2003). Para o autor, tal processo comunicativo caracteriza-se por pelo menos três funções: informar; ouvir demandas, expectativas e
interrogações, gerando debate público; e contribuir para assegurar a relação social, no sentido da tomada de consciência do cidadão enquanto ator.
Praticar uma comunicação pública implica levar informação aos públicos,
estabelecendo relação e diálogo, além da apresentação e promoção de serviços, do conhecimento das instituições por elas mesmas, do desenvolvimento de campanhas de informação e ações de conhecimento geral, e do
debate público (ZÉMOR, 2003). O fundamento da comunicação pública,
neste caso, poderia ser aplicado a pelo menos três tipos de processos comu-
comuNIcAção púBLIcA E INTErNET: LImITEs E AmpLITuDEs No AmBIENTE DIGITAL • 85
nicativos: informação e explicação; promoção e valorização das instituições
e seus serviços; e discussão e proposição ao debate.
As tentativas de elaboração do conceito estão ainda muito atreladas à
dimensão teórica. As considerações formuladas especialmente por Weber3
(2007) atentam para a complexidade do objeto e alertam para a liquidez de
tais formulações. Para a autora, a complexidade da comunicação pública
só aparece no momento de sua exequibilidade. A natureza discursiva que
marca o conceito permite, segundo ela, classiicações simplistas e funcionais, além de servir de argumento para interesses e debates políticos, institucionais, econômicos, ideológicos e acadêmicos. A comunicação pública
tornou-se o termo, insubstituível, utilizado pelas habilitações do campo
comunicacional (relações públicas, marketing, jornalismo, comunicação) a
im de entender ou justiicar as interferências e as delimitações entre público e privado, entre a comunicação governamental, política, a comunicação
do terceiro setor e a sociedade.
A comunicação pública, enquanto conjunto de fenômenos de produção, tratamento, difusão e retroação, que cria e orienta os debates públicos (BEAUCHAMP, 1991), se dá através de variados instrumentos, de
inalidade e natureza distintas, sendo especialmente expressivo o aumento
das possibilidades de estabelecimento e gerenciamento dos produtos de comunicação pública por parte do Estado que se dá com a popularização da
Internet. É através da rede que se pode melhor compreender a dimensão
da comunicação produzida pelo Estado, em função de sua sistematização e
do enorme potencial de armazenamento e disponibilização de dados. Além
disso, o desenvolvimento dos canais online de comunicação permitiu o surgimento de novos patamares de interação entre cidadãos e governantes, modelos que ainda estão em fase de experimentação e aperfeiçoamento, mas
que, desde já, passam a modiicar o modo como se pensa a comunicação
dos governos e a participação política nas democracias contemporâneas.
3
Profª Drª Maria Helena Weber, coordenadora do Nucop.
86 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
A partir dos estudos de comunicação pública produzidos pelo Nucop, de orientação fundamentalmente empírica e com foco na comunicação digital, foi possível identiicar e elaborar um modelo de comunicação
pública a partir da experiência brasileira, bem como a sintetização de seus
produtos, categorizados em relação a seus conteúdos. Partindo deste modelo, cujos parâmetros passaram a ser desenvolvidos na segunda metade da
década passada pelo governo federal, nosso objetivo é propor uma relexão sobre as características, limites e amplitudes da comunicação pública,
aplicada à experiência do governo do Estado do Rio Grande do Sul, que
implantou, em maio de 2011, o Gabinete Digital (GD).
O governo do Estado declara que o projeto do GD foi baseado em
experiências de interatividade da chanceler alemã Angela Merkel, com inspiração também nas iniciativas do presidente dos Estados Unidos, Barack
Obama, do governador do Sergipe, Marcelo Déda, e do governador do
Ceará, Cid Gomes. O objetivo foi de contemplar ferramentas que permitam ao cidadão opinar, propor e criticar, consolidando um novo espaço de
participação e estimulando uma nova cultura na gestão pública, por meio
do estabelecimento de canais de diálogo e colaboração com a sociedade a
partir do uso das ferramentas digitais. Seu principal diferencial de início é
que trata-se de um órgão articulador da política de Cultura e Governança
Digital vinculado diretamente ao Gabinete do Governador e coordenado
pelo Chefe de Gabinete. Ou seja, uma iniciativa altamente institucionalizada, deinida pela centralidade junto ao núcleo gestor do governo. A
mudança para a Secretaria Geral do Governo, em seu segundo ano de existência, não retira essa centralidade, mas a complementa, já que cabe a essa
secretaria o monitoramento dos projetos estratégicos da administração.
A iniciativa insere-se no contexto já mencionado de comunicação
desenvolvida pelo Estado, a im de realizar o ideal de comunicação voltada
para o interesse público e desenvolver novas alternativas de participação e
expressão da cidadania, que relitam as novas realidades políticas e sociais
da sociedade. A im de desenvolver esta relexão, inicia-se a discussão no
campo teórico, reletindo sobre a comunicação dos Estados e governos a
partir de sua relação com o desenvolvimento das tecnologias de comunica-
comuNIcAção púBLIcA E INTErNET: LImITEs E AmpLITuDEs No AmBIENTE DIGITAL • 87
ção e informação digitais, serão introduzidas as categorias que orientam o
estudo da produção de comunicação pública por parte do Estado veriicadas na pesquisa empírica realizada pelo Nucop. Tais categorias orientam a
análise da iniciativa do GD, sobretudo no que diz respeito às características
das ferramentas de debate público. Por im, problematizaremos os alcances
e os limites da iniciativa sob a perspectiva da comunicação pública, levando
em conta as transformações da sociedade política na contemporaneidade.
2 Comunicação de Estado e desenvolvimento dos meios digitais
As tecnologias de informação e comunicação contribuem para ampliar e fortalecer os espaços de circulação dos produtos de comunicação do
Estado e dos governos. Segundo Weber (2007), o espaço ocupado pelo Estado na comunicação de um país tem sua dimensão potencializada a partir
do momento em que esse passa a utilizar a Internet para propagar seus
discursos, tanto pela quantidade de informação que pode ser armazenada
em meio eletrônico, quanto pela abrangência desta informação, que pode,
a qualquer momento, ser acessada de qualquer lugar no espaço.
Embora se admita que, cada vez mais, a inalidade econômica e os
interessem privados tenham sido incorporados à dinâmica do ciberespaço,
em oposição ao sentido comunitário inicialmente atribuído à rede, argumenta-se que as novas tecnologias têm o potencial de ajudar os governos
a colocar em prática dinâmicas que objetivem uma maior participação da
população na esfera política. O meio online tem se mostrado capaz de
melhor ixar as mensagens, já que essas podem ter seu conteúdo acessado a qualquer tempo, de qualquer lugar, quantas vezes sejam necessárias.
Soma-se a isso a alta capacidade de promover a reprodução da mensagem,
tanto por parte do emissor quanto do receptor, o que permite uma rápida disseminação de seu conteúdo, levando a uma inédita reprodutividade
da mensagem (EISENBERG, 2003, p.501). Assim, em tese, cada cidadão
conectado a um computador pode se tornar um produtor e disseminador
de informações, libertando-se das atuais limitações impostas pela mídia
convencional, pela qual ele é apenas um receptor passivo de informações.
88 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
A alta interatividade entre receptor e emissor, permitindo uma relação dialógica, é a grande potencialidade democratizante da Internet. A
ampliação dos fóruns públicos de discussão é resultado das facilidades e a
redução de custos de toda ordem proporcionados pelo meio tecnológico.
Como se dará seu uso é consequenciada articulação da sociedade e da implementação de canais pelas administrações. Esse novo espaço determina
também novas estratégias de comunicação pública, revisitando o conceito
de agendamento. Ao dar protagonismo ao cidadão para eleger questões de
maior interesse para ser debatidas e deliberadas no interior do Estado, o
governo agenda a própria pauta de divulgação e permite que a sociedade
faça pressão para o agendamento midiático.
Signiica que a sociedade civil organizada deseja que suas próprias
pautas também sejam atendidas, incluídas e tematizadas, no espaço público midiático, como questões da atualidade (...) A mediação é entendida sob dois aspectos. O primeiro refere-se à busca dos
meios para a visibilidade e solução de problemas, até transformar-se em políticas sociais e públicas. O segundo aspecto remete à
mediação midiatizada de um tema. Essa instância de mediação vai
além de dar visibilidade ao tema. Fomenta o debate público, proporciona novas produções de sentido, atitudes e comportamentos
(ROSA, 2011, p.211).
Norris (2001) acredita que esse processo deve criar um subsistema
político virtual que fortaleceria as instituições políticas centrais e os atores políticos intermediários (cidadãos esclarecidos, imprensa, movimentos
sociais, grupos de interesse, partidos políticos, etc.), sobretudo nas democracias em processo de consolidação. Norris rejeita a ideia tanto de autores
“cyberotimistas”, segundo os quais a Internet levará a uma democracia direta virtual ou “deliberativa”, como dos “cyberpessimistas”, que creem que
nada será mudado com a emergência da web, baseados no argumento de
que as TICs apenas irão reforçar os padrões de comunicação (e de poder)
existentes atualmente. A autora desenvolve o argumento de que há duas
principais inluências da Internet sobre as democracias: ampliar os canais
de informação pública acessíveis à população e dinamizar a comunicação
da sociedade com as instituições políticas representativas.
comuNIcAção púBLIcA E INTErNET: LImITEs E AmpLITuDEs No AmBIENTE DIGITAL • 89
Cidadãos e grupos de interesse poderão participar mais ativamente
do processo político em virtude das facilidades de comunicação, partidos
políticos terão à frente novas condições para a competição, a sociedade
civil poderá organizar mobilizações de modo mais fácil e a transparência
do poder público será ampliada, devido à difusão de informações públicas,
a comunicação entre a sociedade e o poder público.
Entre as razões para a redescoberta da comunicação na organização
dos estados, para Rolando (2011), está a necessidade de evitar depender totalmente da mídia, que exerce uma mediação crítica e seleciona as notícias
muitas vezes com base nas suas patologias ou na sua espetacularidade para
comunicar ao cidadão. O autor se refere à comunicação “gerida por instituições, administrações públicas, empresas de serviços públicos, indivíduos
que representam interesses coletivos e orientados em função do mandato
conferido pelo eleitorado” (ROLANDO, 2001, p. 27) como “comunicação de interesse público”. Segundo ele, trata-se de uma tarefa quase sempre
claramente identiicada no plano social:
Diminuir a distância entre instituições e cidadãos na vida cotidiana
e, portanto, em torno das leis e suas aplicações, em torno do acesso
a serviços e estruturas, em torno da necessidade de promover os
interesses coletivos e desenvolver competitividade (Ibidem).
Para Weber, “o poder da comunicação de Estado está na sua natureza estratégica e na difusão combinada de informação, serviços e propaganda, em rede, que permite a disputa de versões, opiniões e votos” (WEBER,
2011, p.101). A autora destaca uma questão importante na disputa por
visibilidade que a comunicação do governo empreende: a busca pela credibilidade, “capaz de construir opiniões e tornar defensável um projeto
político”. Weber descreve que essa necessidade leva o Executivo, Legislativo e Judiciário a instituir soisticados sistemas capazes de gerenciar mídia,
produzir e distribuir informações e mobilizar grupos associados a projetos
especíicos, constituindo competência para disputar com a mídia versões
sobre a realidade.
Um canal de comunicação direta que apoia o sistema de comunica-
90 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
ção próprio e abastece os produtos jornalísticos incrementa a preocupação
com a credibilidade que se quer construir, uma vez que esse canal de participação pode evidenciar contradições e gerar desconiança ou movimentos
contrários, caso as respostas da administração não sejam consistentes ou
efetivas. Também há um aspecto inerente às disputas junto ao Estado, a
ambiguidade e a complexidade do conceito de interesse público ou bem
comum. Como estabelecer, então, a distinção entre interesses especíicos
de grupos de pressão e de indivíduos, dos temas que realmente são de
interesse coletivo? Como separar barganhas de demandas públicas? Maia
(2011) sustenta que o debate conduzido democraticamente entre os envolvidos e concernidos é o mais apropriado para estabelecer num dado
momento o que pode ser reconhecido como interesse público em relação
a uma questão especíica. Entretanto, tal solução ainda não é satisfatória.
A gestão de toda uma rede cívica virtual articulada com outras instâncias de participação, dentro de uma estrutura estratégica de comunicação, é tarefa complexa e ainda em construção em boa parte das democracias que buscam maior interação com a sociedade civil. A maior parte
das experiências descritas revela que o poder público usa a web, sobretudo
“[...] como um quadro de avisos” (CASTELLS, p.128, melhor o ano e não
a página)) . Ou seja, a Internet é usada somente para divulgar informações
institucionais. Os partidos e os políticos também têm utilizado a Internet
para divulgar suas ações, mas ainda preferem as mídias tradicionais (rádio,
televisão e jornais) por julgarem estas mídias mais eicazes para a comunicação com o cidadão comum. Castells aponta que os e-mails enviados
por cidadãos são negligenciados e práticas tradicionais de fazer política são
persistentes, embora o uso da Internet esteja cada vez mais disseminado
entre os representantes eleitos.
A falta de atenção às respostas evidencia que o investimento no
ambiente digital pode ser uma mera ação complementar de propaganda
de um peril supostamente mais moderno de governo ou, pelo contrário,
pode ser um elemento substancial de diálogo, promoção da cidadania e
avanço democrático.
É no sentido de esclarecer a complexidade destas questões que a
comuNIcAção púBLIcA E INTErNET: LImITEs E AmpLITuDEs No AmBIENTE DIGITAL • 91
comunicação pública deve ser considerada enquanto categoria de análise das ações comunicativas do Estado nas democracias. O esforço para
compreendê-la passa pela busca de seu sentido para o Estado democrático
e para a esfera pública, alinhado ao interesse público, tanto na teoria quanto na prática. Weber (2007) inscreve o conceito no espaço onde circulam
temas de interesse público que exigem tensionamento argumentativo e
resposta pública. O debate que se deve fazer em relação à comunicação
pública deve levar em conta a produção de informações e a circulação desses temas de interesse público enquanto direitos e responsabilidades dos
governos. A autora oferece uma perspectiva de análise da efetividade da
comunicação pública ligada às estruturas, mídias, proissionais e produtos
de comunicação pública mantidos pelas instituições governamentais, legislativas e do Judiciário.
Sob esta perspectiva, a comunicação pública pode ser entendida
como o processo de circulação de informações a respeito de um tema de
interesse público. As temáticas são colocadas em discussão através de sistemas e redes de comunicação do Estado, consideradas em suas instâncias
de produção e de recepção, mas circulam também entre diferentes redes
de comunicação da esfera civil, acionadas a partir das especiicidades dos
temas e dos interesses próprios dos agentes que compõem estas redes. A
partir do momento em que a discussão é provocada, os sistemas que constituem a esfera pública de uma sociedade são instigados a manifestar-se,
disputando versões. Entretanto, ainda que esta abordagem atinja um nível
mais abrangente, estas temáticas vinculam-se quase sempre a decisões possíveis apenas no plano da representação política e dos poderes de Estado4
(WEBER, 2007, p. 24). O público, então, deinido unitariamente pelo
cidadão-eleitor, irá manifestar-se através dos meios institucionais cabíveis
Nas repúblicas presidencialistas contemporâneas, como é o caso do Brasil, o exercício do
governo, isto é, da orientação institucionalizada das determinações políticas de uma sociedade,
cabe ao chefe de Estado, no caso, ao titular do Poder Executivo. Portanto, ao tratarmos de uma
comunicação governamental no âmbito brasileiro, estamos nos referindo obrigatoriamente à
comunicação do Poder Executivo (cf. LEVI, 2007).
4
92 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
(em geral, o voto), a im de corroborar com a versão de um ou outro ator
(sujeito ou instituição), legitimando-o enquanto seu representante, apto a
agir e a consolidar determinada visão de mundo, materializando-a em suas
políticas públicas.
A complexa equação que deine esta circulação de temas – sua repercussão e consequente expressão no destino político de uma sociedade
– possui inúmeros fatores. Podemos citar, ainda no plano das temáticas,
a relevância dos assuntos, em termos de impacto, polaridade, potência
ou abrangência para o público. No plano dos sistemas de comunicação,
temos a representatividade, a legitimidade, a autonomia, a autoridade e
o compromisso dos agentes (sujeitos e instituições), a partir das posições
simbólicas e hierárquicas que assumem, que atuam sobre o tensionamento
entre visibilidade e credibilidade. No plano dos produtos, podemos nos
deter propriamente na natureza dos discursos (persuasivos ou informativos, institucionais ou individuais, ou, ainda, híbridos) ou na competência
(simbólica, tecnológica, estrutural ou proissional) dos produtores que os
qualiicam (WEBER, 2007).
Os produtos (ou itens) de comunicação são o resultado prático das
estratégias de comunicação do Estado. São estes itens que chegam até o
público e disputam espaço e credibilidade com as informações provenientes da comunicação política (de grupos externos geralmente de oposição
ao governo) e do sistema de comunicação privado, incluído aí o jornalismo
em suas mais diversas plataformas. Para tanto, é assegurada, em primeiro
lugar, a qualidade técnica; em segundo, a correspondência aos anseios da
população, do modo como são colocados através das pesquisas de opinião
e dos canais de relacionamento; por im, é preciso que seja garantida sua
veiculação, de forma autônoma e abrangente.
É expressivo o aumento das possibilidades de estabelecimento e gerenciamento destes produtos de comunicação por parte do Estado que se
dá com a popularização da Internet. Silva (2009, p. 101 et seq.) elenca
três pressupostos, que chama de requisitos democráticos, para a constituição de uma interface digital do Estado: publicidade, porosidade e responsividade. À publicidade corresponde a comunicação que tem origem
comuNIcAção púBLIcA E INTErNET: LImITEs E AmpLITuDEs No AmBIENTE DIGITAL • 93
no Estado em direção ao cidadão, e que está relacionada com o grau de
transparência e prestação de contas em relação aos negócios estatais; a porosidade trata-se da abertura do Estado à opinião e à inluência decisória
do cidadão e, por im, a responsividade relaciona-se à resposta do Estado
à demanda do cidadão.
Ao mesmo tempo em que são necessárias para o processo de prestação de contas (accountability), dever do Estado democrático, e para uma
aproximação eiciente entre o agente público e a cidadania, as estruturas
de produção de conteúdo podem facilmente ser submetidas à promoção
dos partidos, indivíduos e projetos particulares dos agentes que exercem o
poder. Este conlito entre as dimensões pública e privada consiste na chave
dos problemas teóricos e metodológicos a que as pesquisas do campo estão
submetidas. Como lembra Weber, no âmbito dos poderes de Estado, a
sobreposição dos interesses privados sobre o público consiste na corrupção, um dos grandes problemas a serem enfrentados pelas democracias
contemporâneas.
3 Participação e deliberação nos sistemas de comunicação pública do
Estado
Ainda que a concepção de comunicação de Estado a serviço de interesses privados dos agentes públicos permaneça em certo grau enraizada nas práticas de comunicação do Estado Brasileiro (BUCCI, 2007), o
modelo de comunicação pública do Estado sofreu grandes transformações
ao longo da última década, principalmente a partir de 2007, com a reformulação dos regulamentos e das instituições que compõem o que iremos
chamar de sistema de comunicação pública do Estado, em nível federal.
Entendemos por sistema de comunicação pública do Estado o conjunto
de órgãos, proissionais especializados e estruturas de produção de comunicação vinculados ao poder público, bem como seus produtos. Cada um
dos órgãos dos três poderes, em cada nível federativo, possui seu próprio
núcleo especializado, que trabalha em maior ou menor coordenação com
outros núcleos de natureza semelhante, para a veiculação dos itens que
94 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
produz nos meios de comunicação públicos, estatais e privados, agregados
via Internet. Pesquisa recente desenvolvida pelo Nucop/UFRGS permite airmar o caráter sistêmico e complexo deste modelo (WEBER; GAUTIER, 2010).
Tais produtos são gerados a partir de arranjos institucionais legalmente instituídos. Sendo assim, tanto os processos de contratação dos
proissionais quanto a execução e a veiculação dos produtos através dos
espaços midiáticos dependem de regras preestabelecidas no ordenamento
jurídico. Portanto, é possível airmar que tal base institucional apresenta
uma natureza normativa, vinculada às regras constitucionais e infraconstitucionais que regem o serviço público e submetida ao princípio da transparência. Podemos dizer ainda que a base institucional na qual se originam
estes produtos possui também uma natureza política, uma vez que os órgãos de gestão que deinem os objetivos e as estratégias comunicacionais,
isso sem falar nos temas a serem abordados pelas campanhas e na gestão
dos recursos, estão direta ou indiretamente subordinados a agentes políticos que ocupam cargos eletivos e temporários, necessariamente alinhados,
no sistema político atual, a um programa partidário de cunho ideológico.
Estes produtos de comunicação do Estado podem ser classiicados
nos seguintes grupos informativos e comunicacionais: publicização, que
diz respeito à disponibilização de informações ao cidadão que possibilitam conhecer as instituições que devem defender seus interesses; debate
público, relativo aos mecanismos que permitem e facilitam a deliberação
pública de modo a inluenciar decisões na esfera administrativa; prestação
de contas, que diz respeito a uma exigência das democracias, o princípio
de “accountability”, que permite ao cidadão e às instituições acompanhar
e controlar o planejamento e os gastos com o dinheiro público; prestação
de serviços, ou seja, ferramentas institucionais de caráter utilitário que facilitam o acesso às instituições públicas em benefício do cidadão; informação jornalística, com múltiplos tipos de notícia, de circulação permanente;
mídias públicas, objeto de análise aqui proposto; mídias sociais, que articulam todas as outras no ambiente virtual; propaganda, que mantém seu
signiicado latente como publicidade, mesmo que inevitavelmente associa-
comuNIcAção púBLIcA E INTErNET: LImITEs E AmpLITuDEs No AmBIENTE DIGITAL • 95
da a objetivos ideológicos-persuasivos; e, por im, relações públicas, isto
é, assessoria e promoção da imagem do governo no Brasil e no exterior,
organização e promoção de eventos, protocolo e cerimonial.
Cabe dizer também que o desenvolvimento e aperfeiçoamento dos
produtos são desparelhos em cada categoria. A pesquisa empírica veriicou
uma produção de itens da categoria publicização cerca de dez vezes maior
do que o número de iniciativas de debate público apenas no âmbito do
Executivo nacional.
À categoria debate público correspondem canais que permitem certo
grau de deliberação e participação do cidadão na atuação governamental.
Nela estão incluídas ferramentas que têm por inalidade não apenas escutar
as demandas propostas por ocasião do debate público, mas respondê-las,
consolidando certo nível de democracia deliberativa. Ferramentas de debate público representam um nível do processo de comunicação pública mais
avançado, que pressupõe a interpenetração da esfera civil na esfera política,
a que antes correspondia a totalidade das decisões públicas. Não por acaso,
é veriicada apenas em determinadas instâncias do Poder Executivo e em
número bastante reduzido em relação às demais categorias. Esse é um fator
diferencial importantíssimo da experiência do GD no Rio Grande do Sul:
seu alto grau de institucionalização, sua capacidade efetiva de mobilizar o
governo e levar para o interior da decisão política as sugestões levantadas
pelos cidadãos na internet, ainda que não pertençam a grupos, organizações e movimentos sociais e mesmo que a pauta e os limites de manifestação sejam previamente estabelecidos pelo governo.
Experiências mais consistentes nessa linha ainda são escassas e limitados os estudos empíricos que demonstrem de maneira mais fundamentada os reais impactos da Rede para o aprofundamento do debate público
e a tomada de decisões (SORJ, 2006: p. 5). O que é possível destacar e já
representa um ganho substancial é que os recursos de comunicação proporcionados pela Internet permitem a criação de um espaço público que
reduz custos relativos a deslocamentos, limitações de tempo e necessidades
econômicas mais soisticadas. Os meios eletrônicos de comunicação em
rede podem capturar para o debate o cidadão atomizado, que tem suas
96 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
intenções, opiniões e contribuição, mas que não quer ser retirado de sua
zona de conforto, nem participar necessariamente de algum grupo político
ou social. Ainda que seja apenas para o provimento de informações de maneira mais plural, esse aspecto ainda é signiicativo. Essa possibilidade não
relega a um segundo plano outro ganho inquestionável: a ampliação dos
canais democráticos no modelo de democracia representativa por meio da
ativação online de redes já tradicionais da sociedade civil e visibilidade de
uma pluralidade de discursos alternativos. A tecnologia não determina a
participação, mas a viabiliza com maior amplitude e facilidade, reforçando
processos democráticos e oferecendo serviços e informações. Aqui é importante diferenciar a visão de uma cultura feita da crença tecnocrática que
aspira ao progresso dos seres humanos através da tecnologia, mas reforçar
a ideia de que a história da microinformática mostra que, na sua origem,
a Cibercultura é consequência da atitude social em relação à informática
(LEMOS, 2002, p.120).
O suporte tecnológico conigura as condições de comunicação, mas
“sem perder de vista os procedimentos da comunicação democrática”. Valendo-se do quadro teórico habermasiano, Maia (2008), ressalta que em
formulações recentes Habermas busca construir um conceito de esfera pública histórico.
Esfera pública é caracterizada como o lócus da argumentação, os espaços nos quais as pessoas discutem questões de interesse comum,
apresentam suas inquietações e formam opiniões. A deinição de
esfera pública (...) refere-se ao reino constituído pelo debate, fora
das arenas formais do sistema político, em que as atividades das
autoridades políticas podem ser confrontadas e criticadas por argumento racional e livre (MAIA, 2008, p.280).
Maia destaca ainda que na deinição contemporânea de Habermas,
a esfera pública como lócus da discussão, está “associada tanto às interações
simples que ocorrem nas arenas conversacionais da vida cotidiana quanto
aos fóruns mais ou menos organizados da sociedade civil” (MAIA, 2008,
p. 280). Mesmo fora das arenas políticas formais, ainda que de forma des-
comuNIcAção púBLIcA E INTErNET: LImITEs E AmpLITuDEs No AmBIENTE DIGITAL • 97
centralizada, individualizada e espontânea, a comunicação informal deve
ser considerada como indicativo das preocupações políticas e formulação
das demandas “a serem enviadas aos corpos administrativos e deliberativos
do sistema político”. Seguindo esse parâmetro, o exemplo aqui analisado
se inscreve nesse modelo. O governo, utilizando os recursos tecnológicos
disponíveis, drena as manifestações, opiniões e pedidos dos cidadãos para
dentro do sistema político, fomentando debate e discussão entre os órgãos
da administração e obrigando à deliberação de temas de forma transparente e assentada na própria provocação da sociedade. Veremos adiante que
a experiência em andamento, não necessariamente estimula a deliberação
online, no sentido de tomada de decisão ou alcance de consenso, mas abre
ao próprio governo, articulando com outras instâncias de participação, o
espaço para pautar assuntos e realizar a disputa de demandas. Gomes considera que o fortalecimento da capacidade concorrencial da cidadania é
um dos três propósitos que devem estar contidos em iniciativas digitais
democraticamente relevantes.
Um projeto de democracia digital deve ajudar a promover o aumento e/ou consolidar quotas relevantes do poder do cidadão, em
face de outras instâncias concorrentes na disputa pela produção
da decisão política no Estado ou na esfera social, a saber, em face
das agências políticas (partidos, governos, corporações, etc.) e de
outros atores com interesses políticos (aqueles típicos das agências
mencionadas ou de qualquer outra fonte de interesse político diferente daquela representada pela cidadania, genericamente considerada) (GOMES, 2011, pg. 29)
Esse propósito é desdobrado por Gomes em dois objetivos: aumentar a transparência do Estado e as formas de responsabilização dos agentes
políticos e ainda garantir participação e inluência civil, “facilitando o estabelecimento de níveis importantes de inluência exercida pelos cidadãos
sobre a decisão política no interior do Estado”.
Para Gomes, faz parte do sistema de produção da democracia digital fazer que as iniciativas sejam oportunidades vantajosas para aqueles
que participam, evidenciando eiciência ou efetividade. Ou seja, o autor
98 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
defende que uma iniciativa de participação só será válida quanto maiores
forem os efeitos por ela provocados. Não contabilizar as consequências
dessa participação pode caracterizar a iniciativa como mera artimanha do
sistema político para legitimar suas decisões.
4 A Experiência do Gabinete Digital sob a perspectiva da Comunicação
Pública
Reconhecendo o papel dos novos espaços digitais e dos esforços para
incluir os cidadãos nesse ambiente, é importante observar as transformações no campo da comunicação e da política, e a relação disso com o poder
do cidadão em um contexto democrático. O papel central dos meios de
comunicação de massa como mediadores ainda se mantém, mesmo sem
homogeneidade. No entanto, esse papel se complexiica com a emergência
dos novos espaços digitais, passando a existir novos mediadores e novas
mediações. Os governos têm a possibilidade de dialogar de forma direta
com um número maior de cidadãos, de interferir na produção de conteúdos e mediações, de captar tendências, opiniões. O cidadão por sua vez
tem ferramentas para simplesmente conversar com um número maior de
pessoas, formar opinião ou participar de outros modos da produção para
a tomada de decisões.
Nesse sentido, vale a pena observar as experiências que o governo
do Rio Grande do Sul vem desenvolvendo. Embora sejam iniciativas ainda
em conformação, a partir da perspectiva da democracia, da importância do
poder do cidadão como inluenciador da decisão política, coniguram-se
em esforços consistentes de diálogo com a sociedade enquanto prática de
consulta institucionalizada. Com o olhar de quem trabalha a comunicação
pública enquanto processo, que envolve governos e sociedade na busca
pelo interesse geral, expresso pelas iniciativas dos governos em estabelecer
sistemas de comunicação altamente qualiicados para chegar aos cidadãos,
um dos objetivos deste texto é debruçar-se sobre o GD enquanto experiência de debate público, modalidade que perfaz a comunicação dos governos
e notabiliza-se por sua complexibilidade e difícil exequibilidade. Através
comuNIcAção púBLIcA E INTErNET: LImITEs E AmpLITuDEs No AmBIENTE DIGITAL • 99
da análise do mecanismo de funcionamento do GD em suas primeiras experiências, procuramos compreender em que medida se encaixa neste tipo
de proposta e enriquece as experiências estatais já veriicadas pela pesquisa.
No do governo gaúcho,5 matéria sobre o GD divulga a fala do
governador Tarso Genro, para quem o GD é "um projeto de radicalização
democrática, por utilizar essas tecnologias a favor da população, que poderá participar efetivamente na formulação de políticas públicas”. O portal
oferece pelo menos quatro ferramentas de participação6 ainda ativadas.. A
primeira iniciativa do GD foi o “Governador Responde”, (Figura 1) com
a qual abriu a possibilidade de que uma pergunta por mês fosse respondida
pelo próprio chefe do Executivo. Esse ritmo não se manteve, até porque
houve uma inlexão para o foco em outra ferramenta de consulta, o Governador Pergunta, que logo em seguida será descrita.
Para o Governador Responde, o o autor da questão poderia fazer
uma espécie de campanha virtual, mobilizando votos para que a sua questão ou demanda fosse atendida.
www.rs.gov.br- Matéria “Seminário apresenta novos sistemas de governança digital no Estado”, em 13.06.2011, as 13:36.
6
São elas: a) O Governador Pergunta: O governador lança um questionamento à sociedade
sobre temas de importância para o Estado. Os cidadãos podem, então, enviar contribuições
via site. As propostas são sistematizadas e disponibilizadas para votação. Ao im do proecesso,
os autores das contribuições mais votadas se encontram pessoalmente com o governador para
debater os encaminhamentos de suas propostas; b) O Governador Responde: qualquer cidadão
pode enviar um questionamento ao Governador dentro de temas prée-deinidos. Perguntas
icam disponíveis para votação. A pergunta mais votada de cada mês é respondida diretamente
pelo governador em vídeo. c) O Governo Escuta: audiências públicas transmitidas ao vivo pela
Internet com a participação do público e de especialistas, que, segundo o GD, incidem diretamente na tomada de decisões do governo a partir do que foi discutido e abordado; d) Agenda
Colaborativa: uma vez por mês, o governador se transfere a uma cidade do interior do Estado a
im de conhecer suas necessidades e demandas especíicas. A comunidade pode sugerir temas e
assuntos a serem discutidos no evento. (cf. ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Gabinete
Digital: Democracia em Rede. Disponível em: http://patrai.procergs.com.br/wp/wp-content/
uploads/2012/11/institucional2.pdf . Acesso em: 12/03/2013.)
5
100 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
Figura 7 - Menu: O Governador Responde
Além de responder à questão mais votada, o governador também
pode escolher outro tema para dar resposta. O então chefe do Gabinete do
Governador e coordenador do GD, Vinícius Wu, explicou na época que o
prazo de 30 dias para a escolha e resposta da pergunta, serve para permitir
respostas consistentes, dar demonstração de efetividade, afastando respostas protocolares. Para que isso viesse a acontecer, o GD formou um Grupo
de Trabalho de Governança e Cultura Digital composto por diversas secretarias e unidades de governo, com o objetivo de produzir diretrizes para
assuntos relacionados à cultura e governança digital e encaminhar o debate
dentro do governo e com a sociedade. “Queremos vencer a ideia de que
a participação virtual é menos qualiicada que a presencial. Estamos tentando vencer essa dicotomia, estabelecer equilíbrio entre as instâncias, mas
não bloquear a possibilidade dessa agenda do GD do Governador ganhar
centralidade no governo” (WU, 2011s/p). O coordenador entende que
com esse canal, o governo consegue escutar um outro tipo de pessoa que
não estaria disponível à participação. A posição do GD é transferir a discussão do ambiente digital para a rotina do governo. Isto justiicaria o fato
de não haver espaço para comentários ou tréplicas no vídeo de resposta do
governador. A pergunta dispara o debate, mas este se transfere para outras
comuNIcAção púBLIcA E INTErNET: LImITEs E AmpLITuDEs No AmBIENTE DIGITAL • 101
esferas: esfera de decisão política através de reuniões do governo e esfera
midiática a partir da cobertura das ações anunciadas que foram motivadas
pelos questionamentos dos internautas.
A descrição da primeira escolha de pergunta e resposta do governo
auxilia a compreender como o governo desenvolveu a iniciativa numa primeira etapa, a representatividade da participação, e quais riscos ou estorvos
essa ação pode trazer. Na primeira ação da seção Governador Responde,
foram enviadas 204 perguntas dentro do conjunto de temas propostos,
recebendo ao todo 4.245 votos. Foram ao redor de 34 mil usuários acessando o site. Ferramentas de segurança impedem que robôs sejam usados
para burlar a votação. A pergunta mais votada, que recebeu a resposta do
governador, teve 858 votos e se referiu à discussão sobre a autonomia administrativa do Corpo de Bombeiros ("Qual a posição do Governo do
Estado com relação à separação dos Bombeiros da Brigada Militar, criando
assim o Corpo de Bombeiros Militar?"). Wu revela que tal questão não estava na agenda prioritária do governo e que alguns segmentos defenderam
ignorar a pergunta. A decisão do Gabinete, no entanto, foi sempre responder a questão mais votada, ainda que a temática seja incômoda ou fora da
temática prioritária do governo. as secretarias envolvidas com a questão
foram reunidas para provocar o debate. Num vídeo de cinco minutos o
governador7 anunciou ações concretas: concurso público para a contratação de dois mil policiais militares e a criação de um grupo de trabalho
para debater a autonomia administrativa do Corpo de Bombeiros. As ações
foram cumpridas.
Como a questão também esteve em destaque no centro do país em
função do enfrentamento do Corpo de Bombeiros com o governo do Rio
de Janeiro, Wu avalia que a questão favoreceu uma imagem positiva e de-
“Devemos avaliar qual o signiicado dessa autonomia, porque ela pode ser administrativa,
para valorizar, investir e qualiicar o corpo de funcionários, ou pode signiicar a separação dos
bombeiros da Brigada Militar, o que implicaria em uma série de questões, inclusive de natureza
constitucional”, explicou o governador no vídeo (Figura 2).
7
102 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
mocrática do governo gaúcho, em contraste com uma conduta autoritária
da administração carioca. Esse episódio favoreceu a cobertura midiática.
Rádios e jornais impressos repercutiram a resposta do governador.
Figura 8 -Vídeo de resposta do governador
Não há dúvida de que o primeiro evento do GD teve um signiicativo alcance e grande sentido simbólico. Contudo, suscita algumas relexões.
A pergunta não partiu de um cidadão comum, mas da Associação dos
Bombeiros do RS (ABERGS). Seu presidente, Ubirajara Alves, conquistou a possibilidade de sentar para discutir com o comandante da Brigada
Militar e o secretário de segurança, uma possibilidade que parecia distante, levando em conta questões de hierarquia militar envolvidas neste caso.
Ainda assim, é exemplo de um grupo corporativo disposto a reivindicar
suas questões que se articulou bem para conquistar mais votos. Seria esse
um tema de interesse de boa parte da população que não está associada
a grupos, sindicatos e outras formas de organização? Outra questão mais
preocupante é até que ponto o governo será aberto e poroso para sustentar
esse processo Outro aspecto importante para avaliar é que a pergunta tem
mais caráter de pedido, de demanda e não de tema para o debate. A resposta do governo, por sua vez, também teve a marca da ação, do atendimento
ao pedido, nem sempre possível de manter no caso de outras questões difí-
comuNIcAção púBLIcA E INTErNET: LImITEs E AmpLITuDEs No AmBIENTE DIGITAL • 103
ceis de concertar em função de limites inanceiros ou mesmo de interesses
difíceis de conciliar com as prioridades de um governo..
A ferramenta Governador Pergunta, lançada em novembro de 2012
representa uma inlexão na estratégia. Aos invés do governo aguardar pelas
demandas, ele próprio pauta o tema e consulta posições e sugestões para a
implementação de políticas públicas. Seu lançamento determinou a mudança em todo o design do portal (Figuras 4 e 5). A sociedade responde a
uma grande questão levantada pelo Governador e contribui para a discussão de grandes temas. No inal do processo, os autores das contribuições
mais votadas participam de um encontro com o Governador, debatendo os
encaminhamentos das propostas levantadas. Ao todo foram três consultas,
uma primeira sobre saúde pública, a segunda sobre trânsito e a mais atual
sobre pedágios.
Para fomentar o interesse da população pelo projeto, inúmeras ações
de mobilização foram colocadas em prática em parceria com as diversas secretarias de governo, incluindo palestras, visitas a órgãos públicos, reuniões
com associações de municípios e contato com agentes comunitários de
saúde. Na primeira edição, uma equipe percorreu as principais regiões do
interior do Rio Grande do Sul, visitando 19 municípios. Os números de
acesso ao site do GD chegaram a 25 mil visitas durante um mês. Os autores das 50 propostas mais votadas tiveram um encontro com o governador
Tarso Genro no dia 14 de dezembro, no Palácio Piratini, para discutir suas
ideias, com transmissão ao vivo pela internet.
O objetivo declarado do Governador Pergunta (Figura 3) é criar
uma ferramenta capaz de coletar, junto à população, informação e subsídios sobre temas de grande impacto para a sociedade. Qualquer cidadão
pode enviar sua contribuição baseada em experiências e opiniões próprias.
Para a votação foi criado um sistema inspirado na experiência do projeto norte-americano All Our Ideas (www.allourideas.org), desenvolvido
na Universidade de Princeton e já utilizado em Nova York, nos EUA, e
Calgary, no Canadá. O objetivo foi que os participantes se sentissem no
papel de gestores da saúde, onde necessitam escolher entre as ações mais
urgentes e prioritárias para a saúde pública no Rio Grande do Sul. A me-
104 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
todologia usada privilegia a decisão por prioridades a partir de propostas
apresentadas por pares gerados aleatoriamente. Uma das vantagens desta
metodologia, na análise da equipe, foi evitar desvios por ação de grupos de
interesse, capturando a média da opinião pública.
Figura 9 Resultados Governador Pergunta
Essa iniciativa permite a relexão neste trabalho acerca de uma série
de questões que vêm ocupando a pauta de discussão e pesquisa da comunicação e da teoria política: a suposta crise da democracia liberal-representativa, a ampliação da esfera civil e a democracia argumentativa-deliberativa,
as possibilidades de democracia direta, as articulações para produção e
disputas de opinião, considerando diferentes dimensões da comunicação
pública governamental, contemplando estruturas políticas, midiáticas, organização e mobilização social.
Essas questões estão incluídas na perspectiva do poder como campo
que estrutura disputas, consensos e dominação. A partir daí seguem algumas indagações. A abordagem deliberativa, fundante de boa parte da experiência aqui descrita, é criticada por uma conduta que negligencia a idéia
de poder e conlito que permeia a política, apostando na argumentação e
na cooperação. Contudo, a democracia deliberativa seria um novo modelo
de circulação de poder que reconhece a sociedade civil e a valoriza, embora
comuNIcAção púBLIcA E INTErNET: LImITEs E AmpLITuDEs No AmBIENTE DIGITAL • 105
possa, na busca pelo consenso, produzir a naturalização de assimetrias e
constituir decisões muito baseadas no poder do interlocutor (MENDONÇA, 2011, s/p). No exemplo aqui descrito, embora o cidadão comum seja
o foco, a necessidade de disputar por meio de votação a pergunta que será
respondida pelo governo dá vantagem a quem faz parte de um grupo, rede
ou segmento mais articulado. De outra parte, a oferta de um canal com
baixo custo de participação pode mobilizar de maneira positiva para o debate quem não estaria disponível, fazendo circular temáticas e informações
que representam ganhos para a cidadania e obrigam à maior transparência
das decisões tomadas no interior do Estado.
Do ponto de vista da comunicação pública, esta abertura à transparência, ao mesmo tempo em que coloca agentes públicos em exposição
permanente (ele precisa dialogar, dar respotas, debater), fortalece as instituições políticas, uma vez que as aproxima dos cidadãos e oferece a eles um
canal de informação e contato com seus representantes. Por outro lado, o
risco do oportunismo político ameaça a legitimidade deste tipo de iniciativa, condenada a priori por muitos, enquanto ferramenta para o engendramento de discursos de interesse dos governos na agenda pública. Entretanto, dentre todas as modalidades de comunicação pública elencadas
pela pesquisa empírica – jornalismo, publicização, relações públicas, propaganda, mídias públicas e sociais e debate público – a última é a que mais
se aproxima do ideário de comunicação voltada para o interesse público,
com consequências diretas para a deinição das políticas públicas do Estado. A discussão que precisa ser feita é em relação à escolha das temáticas,
e, de maneira geral, à ampliação dos espaços de participação dos cidadãos,
não apenas para responder a questões já suscitadas na agenda pública, mas
colocar seus próprios questionamentos e anseios, muitas vezes relegados a
segundo plano, principalmente quando se falam em minorias ou grupos
pouco organizados politicamente. Em outras palavras, a comunicação pública deve abarcar todos os setores, em especial aqueles que ainda não têm
voz na democracia representativa, deinida por mecanismos de disputa que
privilegiam a contagem proporcional de votos. Para tanto, a deinição de
mecanismos de escuta e participação precisa levar em conta este princípio,
106 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
abrindo brechas cada vez mais luídas para o surgimento de questões, sem
que se deixe de colocar em discussão os temas em relação aos quais o próprio governo julga necessário ouvir a opinião da sociedade civil.
5 Considerações finais
Ouvir demandas, expectativas e interrogações é uma das premissas
da comunicação pública, a im de gerar o debate. A Internet, ao possibilitar
maior interatividade entre receptor e emissor, potencializa relações entre
cidadania e governo na democracia. Tal processo tende a fortalecer as instituições políticas centrais, ao mesmo tempo em que as aproximade atores
políticos intermediários através da ampliação e dinamização dos canais de
comunicação. Através de seus sistemas próprios de produção de informações, os Estados tornam-se mais autônomos em relação às mídias tradicionais, fator de ampliação dos processos de discussão, mas também indício
de uma maior interpenetração de mensagens persuasivas de caráter governamental. Os poderes do Estado passam a instituir sistemas soisticados e
altamente proissionalizados de produção de conteúdos, capazes de mobilizar grupos e disputando versões com o jornalismo das corporações de
comunicação. Ao mesmo tempo, o Estado está mais exposto e, portanto à
mercê dos questionamentos da sociedade, uma vez que suas manifestações
deixem de guardar um alto nível de competência e efetividade, característica ligada às estruturas, mídias, proissionais e produtos de comunicação
pública mantidas pelas instituições.
É neste cenário, farto de questionamentos e contradições, que as
instituições do Estado buscam posicionar-se em direção à efetivação das
potencialidades democráticas inerentes ao desenvolvimento das tecnologias digitais de informação e comunicação. Nesse sentido, a experiência do
Gabinete Digital, do Estado do Rio Grande do Sul, signiica que o governo
estadual está atento à problemática e conigurou uma experiência com alto
grau de ineditismo...
O GD incorpora premissas da democracia direta participativa, na
medida em que combina instâncias e ferramentas para responder ao cida-
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dão, recolhe sugestões para pautar ações de interiorização e ouve a sociedade na discussão de diferentes temas. Com isto não apenas cria procedimentos para tomar decisões, mas busca criar uma cultura de envolvimento
dos cidadãos com a coisa pública, valorizando aspectos qualitativos do
processo democrático. Esses canais de interação se somam a um conjunto
de estratégias que a comunicação pública do governo vai potencializar na
construção da visibilidade e na busca de credibilidade das ações governamentais. A vantagem para o cidadão é que a sociedade civil também interfere no agendamento do sistema informacional do governo e das mídias de
massa, fortalecendo a pluralidade de informações e a circulação de assuntos
relativos aos negócios públicos resultantes de debates mais abertos.
Por outro lado, a implementação de um aparato tão complexo de
consulta à população demanda esforços proporcionais para seu aperfeiçoamento. Dentro de uma classiicação da comunicação de Estado, o GD
parece se aproximar dos itens de comunicação responsáveis pelo estabelecimento de uma relação de diálogo entre instituições e cidadãos, as chamadas ferramentas de debate público. O grau de debate, de troca de razões,
porém, é limitado, o que leva à ponderação: seria mais exato classiicar a
experiência como debate ou como consulta? Que tipo de inovações seriam
necessárias para o desenvolvimento de uma troca de razões públicas mais
contundente entre poder público e cidadãos?
Outra problemática diz respeito à institucionalização da prática de
consulta, que privilegia a interação com grupos de interesse que, de uma
forma ou de outra, já participavam do debate público organizados em grupos de pressão, como sindicatos e associações. Este tipo de organização tem
maior potencial de mobilização para deinir suas agendas, impondo-se aos
demais pela maioria numérica. Um dos grandes desaios de uma experiência como a do GD é aproximar-se de cidadãos comuns, não organizados
politicamente, mas que poderiam enxergar no GD uma brecha para participar da condução de assuntos que lhes dizem respeito diretamente, mas
sobre os quais julgam não ter nenhum controle. Tal fenômeno poderia
ser atribuído à falta de cultura política a que o GD se propõe a transformar, mas ainda existem barreiras nesse sentido, mormente uma espécie de
108 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
preconceito com a politização dos assuntos públicos, referida, inclusive,
pelo ilósofo Slavoj Zizek.8 Uma das chaves para solucionar este impasse
passa pela compreensão das novas formas de organização social que passam
a ter lugar na sociedade civil, como os movimentos de ciclistas e coletivos da juventude, que cada vez mais passam a produzir iniciativas fora do
campo político tradicional. Tais grupos organizam-se de forma horizontal,
questionando valores como hierarquia e representação, o que consiste num
grande desaio de comunicação por parte do Estado, acostumado com o
modelo de organização corporativa e verticalizada dos sindicatos.
Por im, ressalta-se, no que diz respeito ao GD, a vontade do governo de compreender e alinhar-se à opinião pública. O que poderia ser
desqualiicado em termos de propaganda política trata-se, sim, de um ponto positivo, e que denota sensibilidade do governante frente à vontade da
população que o elegeu. Em tempos de crise das instituições políticas, em
que emergem por todo o país protestos em que a população manifesta seu
descontentamento com a representação exercida pela classe política, uma
brecha como o GD representa um caminho possível de diálogo e aperfeiçoamento. Trata-se de um passo em direção ao reconhecimento de um
processo político que não começa nem termina no momento do voto, mas
é contínuo, como a própria vida das pessoas.
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8
Palestra concedida na Câmara Municipal de Porto Alegre, em 05/03/2013.
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pErspEcTIvAs E DEsAfIos DA DEmocrAcIA DIGITAL No BrAsIL: A pArTIcIpAção... • 111
pErspEcTIvAs E DEsAfIos DA DEmocrAcIA DIGITAL No BrAsIL:
A pArTIcIpAção ELETrôNIcA No cIcLo DE poLíTIcAs púBLIcAs1
Ana Júlia Possamai2
A expansão do número de usuários da Internet tem criado novas
formas de comunicação e interação entre governos e sociedade, bem como
aberto novas oportunidades para a mobilização e o engajamento político
dos indivíduos na Era Digital. Movimentos sociais têm se feitos presentes e mesmo se constituído nas redes sociais virtuais, manifestando-se e
promovendo o debate e a construção de agendas e políticas. Problemas
individuais são compartilhados na rede, onde acabam identiicando-se, reunindo-se e conformando grupos maiores, com o potencial de ampliicar
vozes, sem a necessidade de intermediação de representantes ou partidos
políticos.3 Decorrente dessas e de outras iniciativas, o tema da democracia
digital entrou na pauta do dia.
Por um lado, autores descrevem a democracia digital como uma
reação da esfera civil que, separada da esfera pública em uma democracia
Este artigo é uma versão reduzida e revisada da dissertação de mestrado do autora, defendida
em novembro de 2011 no Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul. O trabalho completo pode ser acessado por meio do endereço
eletrônico
2
Ana Júlia Possamai é bacharel em Relações Internacionais e mestre em Ciência Política pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Atualmente, é doutoranda em Ciência Política
na mesma instituição. É membro do GT Avaliação de Políticas Públicas e do GT Governança
Digital do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV-UFRGS). É coautora de
quatro dos seis capítulos do livro “Governança de TI: Transformando a Administração Pública
no Brasil” (WS Editor, 2010). Currículo Lattes:
3
Ao longo do ano de 2011, várias manifestações constituíram-se a partir de contatos nas redes sociais, eminentemente Facebook e Twitter: os Indignados (Espanha), o OccupyWallStreet
(Estados Unidos), a Marcha pela Liberdade e a Marcha Contra a Corrupção, no Brasil, apenas
para citar alguns exemplos.
1
112 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
liberal, passou a criar e a reivindicar novas formas de engajamento e participação política, dando origem a um novo modelo de democracia virtual
(WILHELM, 2000; HILL e HUGHES, 1998, DAHLBERG, 2011). Por
outro lado, autores mais céticos, refratários às previsões que apontavam
verdadeiras transformações na organização das relações Estado–Sociedade,
airmam que a mera adoção de novas tecnologias apenas reairma o status quo, não alterando a correlação de forças existente no sistema político
(KRAEMER e KING, 2006).
Longe das interpretações extremadas que opuseram tecnóilos e neoludistas ao longo da década de 1990 (CEPIK e EISENBERG, 2001), fato é
que, mesmo que as previsões mais otimistas não tenham se realizado, existe
sim um processo em marcha no sentido da progressiva adoção das Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) pela sociedade e pelos governos.
Por parte destes, as TICs têm sido empregadas, seja para inovar a forma
de operação e organização do aparelho do Estado, seja no intuito de criar
novos e facilitados meios de interação com a população – o que se convencionou chamar governo eletrônico e, mais recentemente, governo digital.
Dentre as experiências recentes de governo digital, destaca-se a criação de mecanismos de participação eletrônica (e-participação), que visam
oportunizar a atuação dos cidadãos nas distintas etapas do ciclo de políticas públicas, conigurando o que aqui se entende por democracia digital.
Assim concebida, a democracia digital não consiste em um novo tipo democrático, mas em um conjunto de ferramentas e canais de e-participação
que objetivam atender, de maneira inovadora, parte das demandas por
modernização e, sobretudo, por democratização do Estado (HELD, 2006;
DRAIBE & HENRIQUE, 2006).
No entanto, indo além de uma perspectiva otimista e eminentemente normativa (HEEKS e BAILUR, 2007), este trabalho busca chamar
a atenção para o peso do arranjo institucional e político sobre a realização
da democracia digital (FOUNTAIN, 2001; WEST, 2005; DOVIFAT et
al, 2004; POSSAMAI, 2010; BARROS, CANABARRO e CEPIK, 2010),
de modo a veriicar quais as potencialidades e quais os constrangimentos
impostos ao uso das novas tecnologias para a promoção da democratização
pErspEcTIvAs E DEsAfIos DA DEmocrAcIA DIGITAL No BrAsIL: A pArTIcIpAção... • 113
do Estado na Era Digital, especiicamente da administração pública. O
objetivo do trabalho não é testar efetivamente uma hipótese, mas explorar
e discutir o emergente fenômeno da democracia digital, à luz das recentes
transformações ocorridas nas formas de organização do aparelho do Estado
por meio do emprego das práticas de governo digital.
O artigo está sistematizado em três seções principais, além das considerações e recomendações inais. Em um primeiro momento, contextualizar-se-á a adoção de iniciativas de governo digital como resposta às
demandas por modernização e democratização da gestão pública na Era
Digital. A segunda seção abordará o tema especíico da democracia digital,
deinida enquanto uma das dimensões possíveis de governo digital no que
se refere especiicamente ao emprego das novas tecnologias para oportunizar o controle social e a participação cidadã no ciclo de políticas públicas.
Já na terceira seção, serão apresentados estudos de caso de três experiências
brasileiras e-participação, com o im de depreender as potencialidades e os
possíveis constrangimentos ao desenvolvimento da democracia digital no
país. Foram objeto de análise as consultas públicas eletrônicas promovidas
pelo Governo Federal, o Gabinete Digital do Governo do Estado do Rio
Grande do Sul e o Orçamento Participativo Digital, da Prefeitura de Belo
Horizonte. A título de conclusão, os principais pontos do trabalho são
retomados e alguns desaios e perspectivas ao desenvolvimento do tema no
Brasil são levantados, dentre os quais se destacam questões de ordem política, organizacional e institucional, além do problema da exclusão digital.
1 Modernização e Democratização: desafios do Estado na Era Digital
O Estado de Bem-Estar social europeu, e a administração pública
burocrática que o sustentou, sofreram forte crise iscal e de legitimidade a
partir da década de 1970, quando do esgotamento do modelo de desenvolvimento keynesiano característico do pós-guerra (HELD, 2006). Duas foram as doutrinas que se propuseram a dar tratamento ao impasse. Por um
lado, o Novo Gerencialismo Público (New Public Management, NPM)
foi defendido e aplicado como a resposta neoliberal a uma administração pública considerada muito grande, pesada e ineiciente. Era necessário
114 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
reestruturar o papel do Estado, desconcentrar, descentralizar e lexibilizar
(LANE, 2000; BRESSER PEREIRA, 1998).
Por outro lado, a alternativa popular e sindical, consagrada na chamada Administração Pública Societal (PAES DE PAULA, 2005), argumentava que a complexiicação das políticas e a extensão de seu escopo
não só para a área social deixara evidente a incapacidade das burocracias
centralizadas e insuladas em agregar e lidar com os novos temas. Nessas
condições, defendia-se a criação de canais de participação e deliberação,
onde os cidadãos e grupos sociais tivessem reais oportunidades de contribuir para a formulação das políticas (SANTOS e AVRITZER, 2002). Os
arranjos participativos implantados ao longo da década de 1990 foram
experiências orientadas por essa interpretação.
Contudo, ao inal da década de 1990, nenhuma das alternativas
apresentadas à crise do Estado keynesiano-burocrático mostrou-se capaz de
responder com eicácia às demandas e aos desaios enfrentados pelos Estados contemporâneos (CEPIK, CANABARRO & POSSAMAI, 2010b). É
neste contexto que as TICS começaram a ser empregadas como uma ferramenta chave para apoiar a gestão pública, criando novas possibilidades e
oportunidades para melhorar, simultaneamente, a eiciência e a legitimidade do aparelho de Estado. Embora já há alguns anos os governos operem
serviços públicos e outras atividades através de mídias eletrônicas tradicionais (televisão, telefone, rádio, etc.), a novidade reside nas possibilidades de
processamento, de comunicação e de criação de novos espaços de interação
e compartilhamento, baseados, sobretudo, na Internet.
A Internet é uma ferramenta transformadora, pois permite que
qualquer indivíduo ou organização produza e publique informações e conteúdos os mais diversos, independentemente de entidades intermediárias
(GOMES, 2005). Rompe-se, assim, com a concepção de cidadão como
mero consumidor de informações e serviços, e abre-se espaço para uma
interação mais intensa, em duas ou mais vias: ‘Sociedade Sociedade’,
‘Sociedade Estado’ e ‘Estado Estado’.
Apesar de não serem instrumentos promotores de reformas administrativas (KRAEMER e KING, 2006), fato é que as TICs criam possibilida-
pErspEcTIvAs E DEsAfIos DA DEmocrAcIA DIGITAL No BrAsIL: A pArTIcIpAção... • 115
des para atender os desaios e as demandas que têm sido impostos à gestão
pública nas últimas décadas. As novas tecnologias têm sido empregadas
tanto para alcançar uma maior celeridade e um menor custo nos processos
de governo e na prestação de serviços, quanto para criar novas oportunidades de participação popular e canais de interação governo–cidadão (G2C).
Surgiu, assim, o chamado governo digital.
São três principais dimensões do governo digital, analiticamente
úteis para o estudo do tema (POSSAMAI, 2010), quais sejam: os serviços
eletrônicos (e-serviços), a participação eletrônica (e-participação) e a administração eletrônica (e-administração). Os e-serviços consistem na prestação,
total ou parcial, de serviços públicos através de meios eletrônicos e digitais.
A e-administração refere-se ao uso das TIC para apoiar a realização de processos que sustentam as áreas inalísticas dos governos, envolvendo não só
a automatização de tarefas rotineiras, mas o completo redesenho dos processos de governo. Já a e-participação compreende o emprego das TIC com
vistas a ampliar a transparência das atividades governamentais e a reforçar
o controle social, bem como a possibilitar a participação da sociedade na
elaboração das políticas públicas.
Conjuntamente, as três dimensões do governo digital têm a potencialidade de atender, tanto às demandas gerencialistas por modernização,
quanto às demandas populares por democratização do Estado.4 A primeira
está diretamente associada ao emprego das TICs para inovar os meios de
operação e os processos internos da administração pública, bem como as
formas de prestação dos serviços públicos. Ao passo que a democratização
da gestão pública tem diante de si as ferramentas de e-participação, que
tornam possível uma maior aproximação dos governos à sociedade e vice-versa. Este último é objeto de análise deste trabalho.
Adotam-se as deinições de Wefort (1992), segundo o qual a “[m]odernização do Estado é
algo que diz respeito a reformas institucionais, cujo objetivo é proporcionar maior eicácia ao
Estado [...]. Democratização do Estado quer dizer ampliação da participação da sociedade nas
decisões do Estado” (WEFFORT, 1992, p. 128).
4
116 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
2 Democracia digital e participação cidadã no ciclo de políticas públicas
Em 1987, em sua obra O Futuro da Democracia, Norberto Bobbio
já observara que, uma vez consolidado o modelo democrático representativo liberal, o aprofundamento do processo democrático somente ocorreria
com a conquista dos espaços até então ocupados por centros de poder não
democráticos, hierárquicos e burocráticos, quais sejam: a grande empresa e
o aparelho de Estado (BOBBIO, 1987). Escrevendo em inais da década de
1980, a airmação de Bobbio (1987) remete-nos diretamente à demanda
por democratização da gestão pública e ao tema da participação popular.
A discussão acerca dos níveis necessários (e aceitáveis) de participação cidadã na política está presente desde sempre no cerne da teoria
democrática, opondo elitistas (SCHUMPETER, 1961) e participativistas (PATEMAN, 1970; BARBER, 1994), ponderados, por sua vez, pelos
pluralistas (DAHL, 1997). Buscando equilibrar esse debate, Beaumaster
(2007) airma que
“na medida em que a discussão sobre a melhor forma de democracia contínua, aparentemente estamos atingindo algo como um
meio termo. A perspectiva dominante apoia formas indiretas de
participação, como o voto, enquanto, ao mesmo tempo, aquiesce
ao fato de que alguns métodos mais diretos de participação pública
são necessários. Isso certamente nos deixa sob um consenso de que
a participação dos cidadãos deve ser apoiada como um componente fundamental da tomada de decisão” (BEAUMASTER, 2007, p.
130, tradução nossa).
E, como visto, o debate acerca da participação do cidadão na gestão
pública acompanha o tema da reforma do Estado.
No Brasil e em outros países periféricos, após os anos vividos sob
o jugo de governos autoritários, a redemocratização trouxe consigo demandas por descentralização, vista como medida essencial para aproximar
as políticas públicas das realidades locais (ALMEIDA, 2007). Ademais,
concomitantes ao processo de restituição do sistema partidário e eleitoral, canais de participação e deliberação passaram a ser abertos por uma
pErspEcTIvAs E DEsAfIos DA DEmocrAcIA DIGITAL No BrAsIL: A pArTIcIpAção... • 117
série de governos. Conferências nacionais, precedidas de suas respectivas
congêneres estaduais e municipais, e conselhos nacionais e subnacionais
de políticas públicas foram criados (MARONI, 2005; AVRITZER, 2007;
IPEA, 2010). Em prefeituras da Frente Popular, comissões de planejamento, orçamentos participativos e outras formas especíicas de participação
foram implementadas com vistas a promover a gestão social (PAES DE
PAULA, 2005; TENÓRIO e SARAVIA, 2006).
Nesse ínterim, com a difusão e a ampliação no número de usuários
das TICs e face às variadas iniciativas de prestação de e-serviços (NAÇÕES
UNIDAS, 2010), izeram-se perceptíveis as possibilidades e as potencialidades de aprofundamento desse processo de democratização da administração pública, através da criação de mecanismos e espaços virtuais de
diálogo, debate e deliberação entre governo e sociedade. Passou-se a falar
de democracia digital, democracia eletrônica, ciberdemocracia, teledemocracia ou, ainda, democracia virtual, democracia online, etc., – dependendo do autor e da ênfase que se deseja dar, bem como da tipologia adotada.5
De maneira geral, a democracia digital é apresentada como tendo o
objetivo de “apoiar os cidadãos, de forma lexível, na participação da vida
pública por meio da tecnologia da informação” (MELLO, 2009, p. 51).
Indo além do papel que é conferido ao cidadão no Estado democrático-liberal, a democracia digital possibilitaria
“prover o acesso dos cidadãos às informações e conhecimentos
existentes no governo a respeito de serviços, políticas e recursos
disponíveis [tornando] possível a transição de um modelo mais
O debate acerca dos fundamentos teóricos da democracia digital é recente. Por ora, se percebe
uma predominância de trabalhos que discutem o tema a partir de uma ótica mais ou menos
habermasiana, fundamentada na adoção ou na crítica ao conceito de esfera pública virtual. Para
mais informações sobre esse debate, ver: GOMES, W; MAIA, R. C. M. Comunicação e Democracia: Problemas e Perspectivas. São Paulo: Paulus, 2008. Para uma crítica à literatura sobre
o tema, ver Gomes (2007). Além desses trabalhos, são interessantes as mais diversas tipologias
de democracia digital presentes na literatura, destacadas por Abreu (2009) e por Soares Jr. e
Santos (2007).
5
118 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
passivo, de busca de informações, para um modelo mais ativo, de
participação, envolvendo diferentes formas de representação e participação popular” (SOARES Jr & SANTOS, 2007, p. 3).
Beaumaster (2007) elenca um rol de vantagens da democracia digital vis-à-vis a democracia ‘tradicional’ (representativa ou participativa): i)
a conveniência, na medida em que as TICs, em especial a Internet, permitem acessar informações e participar de processos democráticos 24 horas
por dia, sete dias por semana (24x7); ii) o alcance, dada a possibilidade de
atingir e reunir audiências muito maiores, independentemente de distâncias e fronteiras; iii) a multiplicidade de meios e mídias, o que possibilita
mitigar barreiras, tais como as de linguagem, de deiciências auditivas e/
ou visuais, de níveis de escolaridade, de competência tecnológica, etc.; iv)
a abertura de espaço a opiniões individuais, sem ter a necessidade de intermediação; v) a maior amplitude informativa, tanto nas mãos dos formuladores de políticas públicas e tomadores de decisão (que passam a ter
contato direto com múltiplas perspectivas e preferências), quanto à disposição dos indivíduos (que passam a dispor de um conjunto de informações,
customizadas de acordo com seu nível de compreensão e de interesse, e de
múltiplos níveis e hiperlinks que permitem aprofundar seu conhecimento
sobre dado tema); e vi) o armazenamento das informações, o que permite
a detecção de tendências da sociedade (BEAUMASTER, 2007).
Portanto, as TICs ampliam o leque de possibilidade de criação de espaços de participação e engajamento dos cidadãos nas questões públicas. Tal
é o fenômeno que autores reivindicam a necessidade de uma revisão teórica
da democracia, com a inalidade de abarcar a ‘democracia digital’ (MELLO, 2009; DAHLBERG, 2011). Dado o desenvolvimento ainda embrionário da experiência, porém, não se tem registro da produção de relexões
suicientemente elaboradas e coesas que deem conta da mesma (ABREU,
2009). Para Gomes (2007), cada projeto e cada prática de democracia digital necessariamente encerram em si um modelo subjacente de democracia
e uma concepção do Estado e de seu papel nas relações com o mercado e
com a sociedade, sendo maior ou menor uma ênfase participacionista ou
pErspEcTIvAs E DEsAfIos DA DEmocrAcIA DIGITAL No BrAsIL: A pArTIcIpAção... • 119
liberal, de acordo com o governo ou autor que delineou a iniciativa. O
autor conclui que “não existem democracias digitais, existem iniciativas e
experiências digitais pró-democracia em Estados democráticos reais [...] de
base institucional liberal-democrata” (GOMES, 2007, p. 24¸ grifo nosso).
Partindo desse entendimento, diferentemente da vertente social e
crítica que aponta para o surgimento de um novo modelo de democracia
fundado na transformação da ação e da mobilização político-social do cidadão, a democracia digital é aqui entendida a partir de uma perspectiva institucional (GOMES, 2007). Ou seja, a partir dos “aparatos institucionais
do Estado democrático e [d]a sua qualidade para o incremento de oportunidades de interface entre o Estado e os cidadãos” (GOMES, 2007, p. 11).
Por democracia digital entende-se, pois, a criação e a disponibilização de ferramentas eletrônicas e digitais com vistas a responder, de uma
forma inovadora, à parte das demandas por democratização do Estado
democrático-liberal. Por meio dela, busca-se não apenas oportunizar a
participação cidadã no processo de elaboração de políticas públicas, mas
também ampliar o alcance dessa participação, de modo a abarcar maior
número de indivíduos, grupos e entidades, reconhecendo a importância
das contribuições da sociedade e das sinalizações do mercado para a obtenção de uma escolha social mais eiciente e eicaz (RUEDIEGER, 2006;
CEPIK, CANABARRO e POSSAMAI, 2011b; SANTOS e AVRITZER,
2002). Trata-se, então, da democracia digital enquanto iniciativas e práticas
reunidas em uma das três dimensões do governo digital: a e-participação.
Em relatório que afere o desempenho do governo digital em diferentes países, as Nações Unidas classiicam os mecanismos de e-participação
em três tipos. Em primeiro lugar, há a e-informação (e-information), isto
é, o emprego da Internet e de outras TIC como ferramentas para prestar e
disseminar informações sobre temas da agenda de políticas públicas. Em
segundo lugar, destacam-se as e-consultas (e-consultation), iniciativas que
visam promover a interação e a comunicação sobre tópicos especíicos entre governo, cidadãos e empresas, por meio de mecanismos de consultas
públicas em meio eletrônico ou digital. Por im, avalia-se há a chamada
e-tomada de decisão (e-decision-making), que consiste na abertura de ca-
120 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
nais eletrônicos para o engajamento direto da população em processos de
tomada de decisão governamental (NAÇÕES UNIDAS, 2008; NAÇÕES
UNIDAS, 2010).
Visto isso, percebe-se que a e-participação é entendida não apenas
como o engajamento dos cidadãos no processo político, mas também
como a promoção da tomada de decisão coletiva, juntamente com as ferramentas e as informações necessárias para facilitar o acesso e a atuação dos
cidadãos nos diálogos, debates e deliberações dos temas que estão ou entrarão na pauta governamental. Assim qualiicadas, desde logo se vislumbram as possibilidades de introdução de ferramentas de e-participação nas
distintas etapas do ciclo de políticas públicas, seja na deinição da agenda e
no diálogo acerca das alternativas, seja na tomada de decisão e na avaliação
das políticas públicas.6
Partindo, então, da compreensão da democracia digital como e-participação no ciclo de políticas públicas, passemos à análise de três experiências brasileiras, a im de visualizar tanto as potencialidades, quanto os
constrangimentos existentes ao emprego das novas tecnologias para promover a democratização da administração pública brasileira na Era Digital.
3 Experiências de democracia digital no Brasil: as Consultas Públicas Eletrônicas, o Gabinete Digital e o Orçamento Participativo Digital
No Brasil, a democracia digital está diretamente vinculada a iniciativas governamentais. Apesar das variadas e bem-sucedidas experiências de
algumas Casas Legislativas7, a proeminência das iniciativas de democracia
digital no âmbito do Poder Executivo, acompanha o processo mais amplo
Sobre as diferentes classiicações das etapas do ciclo de políticas públicas presentes na literatura, ver Parsons (1995, p. 77-81). Para uma abordagem crítica em relação aos “estágios
heurísticos” que compõem o ciclo de políticas públicas, ver Sabatier (2007, p. 06-08), sobre o
modelo de coalizões de defesa.
7
Para uma análise do conteúdo e das características de outras experiências de democracia digital nos três Poderes dos níveis federal, estadual e municipal no Brasil, ver Sampaio (2011a).
6
pErspEcTIvAs E DEsAfIos DA DEmocrAcIA DIGITAL No BrAsIL: A pArTIcIpAção... • 121
de desenvolvimento do sistema político brasileiro – processo esse que ainda hoje marca a maneira pela qual se conduz a formulação e a implementação de políticas públicas no país.
Vários autores destacam o papel centralizador do Executivo Federal
na condução da modernização econômica e política do Brasil, diante da
lógica clientelística e personalista persistente na arena política congressual
ao longo da primeira metade do século XX (NUNES, 2010; SANTOS,
2006; ALMEIDA, 2007). A precedência da construção do Estado em relação à consolidação do jogo político-partidário e da cidadania no Brasil
(NUNES, 2010; SANTOS, 1979) e os cerca de vinte anos de ditadura
militar levaram à menor institucionalização partidária no país e, consequentemente, à fraqueza da capacidade governativa dos partidos políticos
brasileiros – capacidade essa que acabou sendo suprida pelo crescente aparato burocrático (CAMPELLO DE SOUZA, 1976).
Essa lógica permeou, praticamente, todo o desenvolvimento político brasileiro ao longo do século XX e, mesmo diante do surgimento de
novas formas de organização social (novo sindicalismo, novos movimentos
sociais, etc.) (SADER, 1988; PAES DE PAULA, 2005) e da reorganização
do Poder Legislativo a partir da Constituição Federal de 1988, persiste a
centralidade do Poder Executivo na negociação e na produção das políticas
públicas, nos três níveis de governo. Por conseguinte, também é dos governos que partem as iniciativas de democracia digital com maior impacto
potencial sobre a democratização do Estado no Brasil.
Feitas essas considerações, para ilustrar o argumento perseguido neste trabalho e compreender as potencialidades e os desaios impostos ao
desenvolvimento da democracia digital no país, três experiências relevantes
de e-participação são analisadas O estudo objetiva tanto compreender as
motivações e as potencialidades das iniciativas, quanto destacar os constrangimentos políticos e institucionais que lhes são impostos. Os casos
foram selecionados seguindo três critérios gerais: i) abrangência (níveis federal, estadual e municipal), ii) relevância (reconhecimento e repercussão
públicos) e iii) inserção no clico de políticas públicas. Ao inal, foram selecionados as consultas públicas eletrônicas do Governo Federal brasileiro, o
122 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
Gabinete Digital do Estado do Rio Grande do Sul e o Orçamento Participativo Digital da Prefeitura de Belo Horizonte.
3.1 Consultas públicas online no Governo Federal brasileiro
Com o objetivo de possibilitar a construção compartilhada de diretrizes de políticas públicas, regulamentos e projetos de lei, o mecanismo de
democracia digital que mais tem sido utilizado pelo Governo Federal são
as chamadas consultas públicas online (SAMPAIO, 2011a), ou e-consultas
(NAÇÕES UNIDAS, 2010).
O processo de uma consulta pública eletrônica inicia com a submissão para discussão, por parte do órgão governamental responsável, de
uma versão preliminar do texto regulatório da política pública. Através de
ferramentas disponibilizadas, principalmente em sítios e portais eletrônicos oiciais, cidadãos, grupos e setores interessados podem: manifestar-se
sobre os pontos propostos; indicar necessidades de alterações (justiicando suas sugestões); conhecer e analisar as contribuições e as opiniões de
outros interessados; rever conceitos e pontos de vista; buscar apoio para
defender coletivamente, pontos ou alterações especíicas; enim, participar
ativamente da política (ROTHBERG, 2010).
Conforme pontua Marques (2007), ao sugerirem modiicações e revisão de determinados pontos, “instituições que atuam em determinados
campos podem [...] chamar a atenção dos formuladores de políticas públicas para determinados problemas com os quais o projeto lida de forma
equivocada ou omite” (MARQUES, 2007, p. 11). Essa interação governo e
sociedade não apenas democratiza a formulação da política pública, como
também contribui à formatação de políticas mais eicientes (RUEDIGER,
2006) e eicazes (SANTOS e AVRITZER, 2002), na medida em que se
passa a receber inputs, seja de especialistas, seja da população diretamente
afetada pela política, entre outros.
Matheus (2009) traz um levantamento do uso desses mecanismos
em vinte e três ministérios brasileiros. Entre os ministérios que à época
apresentavam em seus sítios eletrônicos a oportunidade de participação
pErspEcTIvAs E DEsAfIos DA DEmocrAcIA DIGITAL No BrAsIL: A pArTIcIpAção... • 123
em e-consultas, nove iguravam entre os principais, sendo o Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP) – na igura da Secretaria de
Logísticas e Tecnologia de Informação (SLTI) – e o Ministério da Saúde
(MS), os mais mobilizados. Rothberg (2010) destaca a e-consulta acerca
da Política Nacional de Gestão de Tecnologias em Saúde, percebida pela
Saúde no quadro de “um processo de ‘aprimoramento da capacidade regulatória do Estado’, com uma estratégia de ‘ampliação da produção de
conhecimentos cientíicos como forma de subsidiar os gestores na tomada
de decisão’” (ROTHBERG, 2010, p. 2). O autor destaca a participação
tanto dos usuários do sistema, quanto de categorias proissionais de médicos, psicólogos e enfermeiros.
Afora as experiências do MS, uma série de consultas eletrônicas também foi aberta para discussão e debate sobre o próprio emprego das TIC
pelo Governo Federal e outras esferas da federação. No sítio eletrônico do
Gov.br8, gerido pela SLTI/MP, somente em 2011 foram abertas quatorze consultas. Para além de temas relacionados às TIC, o Gov.br hospeda
também e-consultas de outros órgãos como, por exemplo, a Secretaria de
Direitos Humanos da Presidência da República, que abriu para discussão
o 1º Relatório Nacional da República Federativa do Brasil, sobre o cumprimento das disposições da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com
Deiciência 2008-2010.
As consultas públicas eletrônicas do Governo Federal não se restringem ao debate, em tempo previamente delimitado, nos sítios eletrônicos
No sítio eletrônico do Gov.br, para cada consulta pública eletrônica aberta, constam, além
do documento de referência, informações tais como órgão responsável, descrição da consulta,
data de publicação da consulta, período aberto à participação. No ambiente criado, os usuários
(cidadãos, empresas, associações, entidades, etc.) podem tanto participar ativamente da consulta e acompanhar seu andamento, quanto ver as contribuições dos demais participantes e fazer
comentários. Findada a elaboração do documento, o retorno é dado aos usuários – geralmente
o documento em sua versão consolidada. Fonte: Consultas Públicas. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão: Gov.br. Disponível em: <https://www.consultas.governoeletronico.
gov.br/ConsultasPublicas/index.do>. Acesso em: 06 nov. 2011.
8
124 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
e portais governamentais. Uma série de debates e consultas são propostas
e disponibilizadas no Fórum da Cultura Digital Brasileira, espaço criado
pelo Ministério da Cultura9. Desde 2009, os membros da rede CulturaDigital.Br integram o fórum que visa debater o Marco Civil da Internet no
Brasil, projeto de legislação acerca dos direitos e responsabilidades relativas
à utilização dos meios digitais10. À época do encerramento deste debate,
vinte e três entidades nacionais haviam contribuído com o documento,
além das contribuições advindas de mais de trinta países. Participaram
tanto órgãos públicos, como a Polícia Federal e o Ministério da Fazenda,
e movimentos sociais (Transparência Hack Day), quanto especialistas e
entidades privadas (Claro, Embratel, Bandeirantes). Em 2010, por sua vez,
a rede foi convidada pela Presidência da República a participar do Fórum
Brasil Conectado, com vistas a discutir o Plano Nacional de Banda Larga11.
No que se refere ao alcance das consultas públicas online, faz-se interessante observar a amplitude do público visado. A participação é estimulada e reconhecida, mesmo quando não se tratam de cidadãos ou entidades
que já se fazem representar no interior dos governos, por intermédio de
outros canais institucionais (sindicatos, associações, etc.). Novos colaboradores são bem-vindos, sejam eles potenciais usuários ou beneiciários do
projeto em discussão, sejam eles movimentos sociais e grupos organizados
ou especialistas e acadêmicos.
Dada a sua coniguração, as consultas públicas online devem ser entendidas no escopo do ciclo de políticas públicas, a partir da etapa de debate
e deinição das alternativas possíveis, onde possibilidades e opiniões são colocadas, defendidas ou refutadas, com base no objetivo de solucionar um problema já percebido e inserido na agenda governamental. Trata-se, portanto,
de um mecanismo de democracia digital que facilita a participação popular
na gestão pública e democratiza o processo de elaboração das políticas.
Fórum Cultura Digital. Disponível em: <http://culturadigital.br/>. Acesso em: 03 jul. 2011.
Disponível em: <http://culturadigital.br/marcocivil>. Acesso em: 03 jul. 2011.
11
Disponível em: <http://culturadigital.br/pnbl>. Acesso em: 03 jul. 2011.
9
10
pErspEcTIvAs E DEsAfIos DA DEmocrAcIA DIGITAL No BrAsIL: A pArTIcIpAção... • 125
Contudo, observa-se que a decisão última acerca da adoção ou não
das contribuições feitas às minutas dos projetos, ica a cargo dos responsáveis do órgão competente. Quanto a esse ponto, Rothberg (2010) faz
uma ressalva importante em relação aos avanços do uso da e-consulta pelo
governo brasileiro, dado que por vezes
“não houve formas claras de retorno (feedback) dos gestores das
consultas. Se as contribuições foram efetivamente aproveitadas (e
como), se o projeto de lei foi depois aprovado pelos parlamentares,
qual foi o resultado de todo o processo, etc. são questões em aberto. [Dessa forma, a] credibilidade da consulta pode estar sujeita a
questionamentos” (ROTHBERG, 2010, p. 3).
Apesar disso, as iniciativas são relevantes e coniguram uma mudança no sentido da democratização da administração pública federal – embora seja recente a tendência. Ademais, notam-se os impactos produzidos no
processo de elaboração das políticas públicas, bem como na própria mobilização da sociedade para os temas em debate. Sampaio (2011) observa
que “há casos proeminentes como do marco civil da internet e dos direitos
autorais, que provocaram grande mobilização nacional e envolvimento de
diferentes grupos da esfera civil” (SAMPAIO, 2011a, p. 11).
3.2 Gabinete Digital: o governo escuta, pergunta e responde
Em 2011, o Estado do Rio Grande do Sul voltou a ser foco das
atenções dos vários atores que advogam a democratização do Estado e a
participação dos cidadãos no processo de formulação e elaboração das políticas públicas. Isso porque, registrou-se o lançamento do Gabinete Digital, “um órgão articulador da política de Cultura e Governança Digital”12,
vinculado diretamente ao Gabinete do Governador e coordenado pelo
Gabinete Digital. Governo do Estado do Rio Grande do Sul. Disponível em: <http://www.
gabdigital.rs.gov.br>. Acesso em: 30 mai. 2011.
12
126 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
Chefe de Gabinete. O Gabinete Digital se pretende um espaço virtual de
participação popular na formulação de diretrizes para políticas públicas de
responsabilidade do estado, que visa não só à colaboração da sociedade,
mas ao estímulo permanente de uma nova cultura de participação na gestão pública, por meio da criação e da disponibilização de um conjunto de
canais e ferramentas digitais de diálogo direto com a sociedade.
São quatro as principais ferramentas eletrônicas disponibilizadas no
sítio eletrônico da iniciativa. Por meio do espaço “Governador Responde”,
usuários cadastrados podem enviar perguntas para o governador, bem como
votar em perguntas enviadas por outros internautas. A pergunta mais votada pelos cidadãos ao inal de um ciclo de trinta dias é respondida pelo
próprio governador, por meio de vídeo disponibilizado neste e em outros
canais. A ferramenta “Governador Escuta” consiste em audiências públicas,
transmitidas pela internet, nas quais a sociedade discute e debate determinadas questões na presença do governador. Durante as audiências, é possível
que internautas enviem perguntas, questionamentos, opiniões, etc.
Por sua vez, a “Agenda Colaborativa” consiste em um canal por meio
do qual não apenas se divulga a agenda de interiorização do governador e
de seus secretários, mas também se incentiva a colaboração dos cidadãos na
montagem da mesma. Aos munícipes é aberta a oportunidade de enviarem
sugestões quanto a questões locais e lugares que merecem visita do governo estadual, com a inalidade de que tome conhecimento das demandas
especíicas da população. Já por meio da quarta e última ferramenta, “Governador Pergunta”, lançada em inais de 2011, a população é questionada
acerca das soluções e possíveis tratamentos a serem dados para algum tema
previamente selecionado. Tal como na primeira ferramenta, é possível que
os usuários votem nas contribuições disponibilizadas na plataforma. Ao
inal de um mês, os autores das cinquenta ‘respostas’ mais votadas são convidados para um encontro com o governador, em que as ideias e propostas
são discutidas pessoalmente.
Para facilitar a participação dos cidadãos no Gabinete Digital, pontos de acesso público à Internet foram disponibilizados na capital gaúcha
e em algumas cidades do interior. Além disso, uma van foi equipada com
pErspEcTIvAs E DEsAfIos DA DEmocrAcIA DIGITAL No BrAsIL: A pArTIcIpAção... • 127
computadores e percorreu pontos especíicos da capital e região metropolitana. Em relação ao alcance da iniciativa, ao inal de quatro edições do
“Governador Escuta”, registraram-se cerca de 10 mil participações. Das
nove edições do “Governador Responde”, mais de 500 perguntas foram
destacadas, mais de 25 mil votos foram recebidos e mais de 90 questões
foram respondidas pelo governador, por meio de vídeo. Por im, em sua
primeira edição, em que se abordou o tema do atendimento em saúde
pública, a ferramenta “Governador Pergunta” registrou o envio de 1.338
propostas e o envolvimento de mais de 60 mil cidadãos. Ao inal, 50 propostas foram priorizadas pela gestão estadual.
Para além da ampla participação, contudo, é necessário veriicar
se efetivamente é dado um tratamento adequado às questões propostas
(NAÇÕES UNIDAS, 2010; ROTHBERG, 2010). Nesse ponto, o Gabinete Digital propõe-se a ser mais que um “governo responde”, buscando funcionar como um “governo atende”, isto é, não se limitando a uma
resposta verbal, mas a uma resposta executiva, encaminhando a questão
aos órgãos responsáveis pelo problema de política pública, indicado pelos
cidadãos (SAMPAIO, 2011b). Como bem observa Sampaio (2011b), para
este caso, o Gabinete Digital apresenta um diferencial frente aos demais
casos aqui estudadas, visto que se trata “de um projeto com o aval direto
do governador” e, portanto, a chance das propostas mais votadas serem
respondidas e/ou realizadas é maior.13
Por im, cabe sublinhar a diferença entre a iniciativa do Gabinete
Digital e as outras experiências, como as consultas públicas (eletrônicas ou
não). As consultas têm a característica de abrirem à participação cidadã temas já previamente deinidos e inseridos na agenda governamental, cabendo debater e discutir pontos de um projeto já predeinido (ROTHBERG,
Quanto à pergunta referente ao corpo de bombeiro, por exemplo, o problema foi repassado
à Secretaria de Segurança Pública do Estado, que providenciou o adiantamento de concurso
público para a corporação e a criação de uma comissão com representantes do governo e das
associações de bombeiros para debater e veriicar a viabilidade legal da separação do corpo em
relação à Brigada Militar (SAMPAIO, 2011b).
13
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2010). Já o canal “Governador Responde representa justamente o oposto.
São as demandas diretas dos cidadãos que exigem uma resposta do Poder
Executivo” (SAMPAIO, 2011b).
Sendo assim, sob a ótica do ciclo de políticas, o Gabinete Digital
disponibiliza à sociedade ferramentas digitais que oportunizam a participação na primeira etapa do ciclo, ou seja, do próprio processo de deinição
da agenda governamental. Contudo, há de se observar, mais uma vez, que
a tomada de decisão inal sobre uma alternativa de política ou outra para
o tratamento de um problema segue sendo de competência do governo, a
despeito da participação popular. Essa realidade é distinta à do Orçamento
Participativo Digital, da Prefeitura de Belo Horizonte, onde a decisão é
tomada pelos cidadãos e grupos sociais participantes.
3.3 Orçamento Participativo Digital
Quando se trata da tomada de decisão por parte dos cidadãos em
ambiente virtual, a iniciativa mais presente na literatura brasileira é o do
Orçamento Participativo Digital (OPD). Embora experiências semelhantes tenham tido lugar em municípios tais como Ipatinga, Porto Alegre e
Recife, a de Belo Horizonte é única, por constituir-se de um processo paralelo (e não complementar) ao OP tradicional, sendo dotado de recursos
próprios e munido do instrumento do voto eletrônico.
O emprego das TICs nos processos de formulação de políticas públicas tem sido visto como uma estratégia essencial para reforçar e complementar os programas de orçamento participativo, com o objetivo, primordialmente, de reduzir os custos de participação e, por conseguinte, ampliar
o alcance da participação, de maneira mais rápida, fácil e abrangente (BEST
et al, 2010). Nesse sentido, as três edições do OPD registraram êxito. Para
ter-se uma breve ideia, segundo dados oiciais, nas reuniões presenciais do
OP, participaram um total de 34.463 pessoas em 2007 e 2008. Já no OPD
de 2006, o número de votantes chegou a 172.938 (10% dos eleitores do
município), totalizando 503.266 votos. Em 2011, foi registrado um total
de 92.714 votos acumulados e de 25.378 votantes. Vale observar, ainda,
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que a votação mais expressiva no OPD de 2006 partiu dos três bairros com
o Índice de Desenvolvimento Humano mais baixo da cidade, o que pode
contrariar a literatura que aponta a exclusão digital como o fator que mais
inibe a participação eletrônica (SAMPAIO, 2008).
Precedido pelo OP tradicional (regional e setorial), criado em 1994,
e pelo OP Habitação, de 1996, a Prefeitura de Belo Horizonte criou o Orçamento Participativo Digital no ano de 2006, sendo novamente realizado
nos anos de 2008 e de 2011. O funcionamento do OPD foi pensado e elaborado em duas etapas: uma primeira etapa de debate e discussões, através
dos fóruns e grupos de discussão criados no sítio eletrônico,14 e uma segunda etapa, em que os cidadãos votam nas obras previamente selecionadas
pela Prefeitura. Em 2006, o governo de Belo Horizonte indicou 63 obras,
sete por regional, das quais a COMFORÇA (o conselho de delegados)
selecionou 36 e as colocou para deliberação e votação no OPD (ABREU,
2009). Em 2008, o tema do OPD foi especiicamente, obras viárias de
grande porte. Cinco obras foram colocadas para deliberação e votação no
sítio eletrônico, das quais uma foi escolhida e realizada. Já no ano de 2011,
a Prefeitura apresentou 36 empreendimentos, quatro por regional, para
cada qual o eleitor teve a oportunidade de escolher um projeto, totalizando
nove novas obras no município15.
Em 2008, o sítio eletrônico do OPD recebeu uma série de inovações. Foi adicionado um conjunto de informações e de novas ferramentas
como, por exemplo: imagens do tipo antes e depois das obras; vídeos explicativos acerca dos possíveis benefícios de cada projeto; mecanismos para
o acompanhamento das obras votadas em 2006, bem como chats, fóruns e
grupos de discussão online para promover o diálogo e o debate entre os ci-
14
Orçamento Participativo Digital. Prefeitura de Belo Horizonte. Disponível em: <http://opdigital.pbh.gov.br/>. Acesso em: 15 jul. 2011.
15
Neste ponto, é necessário tomar-se cuidado quanto à avaliação dos benefícios e vantagens
do OPD de Belo Horizonte. Abreu (2009) e Sampaio (2008, 2009) chamam a atenção para o
fato de que não é a população que, como no OP tradicional, propõe, discute e delibera sobre as
ações e obras necessárias na cidade, em conjunto com a Prefeitura. Pelo contrário, a deliberação
– quando há – ocorre sobre propostas previamente selecionadas pela Prefeitura.
130 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
dadãos, e entre esses e um representante da prefeitura (SAMPAIO, 2009).
Em 2011, a plataforma do OPD contou ainda com uma ferramenta para
o registro da opinião do eleitor sobre o processo em geral e sobre cada obra
em particular.
Como bem observa Sampaio (2009), a criação de mecanismos de
discussão online que precedem a tomada de decisão, contempla os pressupostos da deliberação pública na internet, na medida em que se constitui
de um “modo de comunicação de três vias, no qual um cidadão não posta
a mensagem apenas para o representante do Estado, mas também para
outros cidadãos [o que] permitiria inclusive que a informação fosse construída coletivamente por sociedade civil e Estado” (SAMPAIO, 2009, p.
134). Contudo, Sampaio (2008, 2009), é crítico acerca da forma como
foram empregados e monitorados esses mecanismos, visto que não foram
promovidos e igualmente divulgados pela Prefeitura de Belo Horizonte,
tampouco houve garantias de que as questões através deles debatidas seriam levadas em consideração pelo governo municipal.
No que se refere às oportunidades de participação, observa-se o cuidado tomado para que a iniciativa fosse acessível para toda a população.
O problema da exclusão digital foi tratado por meio da disponibilização
de pontos de votação gratuitos (quiosques eletrônicos), assessorados por
monitores (BEST et al, 2010). Também foram indicados locais com acesso público à Internet, tais como bibliotecas, escolas, telecentros e órgãos
administrativos ligados à Prefeitura. Ademais, em 2008, além da votação
eletrônica, utilizou-se a votação por telefone, sendo a chamada gratuita
(SAMPAIO, 2009; BEST et al., 2010; SAMPAIO, 2008).
No contexto da redemocratização do Brasil e nas demandas por democratização do Estado, o Orçamento Participativo possibilita um grau
de inluência real nas decisões (FEDOZZI, 2000) e consiste, portanto, em
uma oportunidade de participação popular efetiva no processo de tomada
de decisão no ciclo de políticas públicas. Apesar das críticas e ressalvas a
ele feitas (SAMPAIO, 2008; SAMPAIO, 2009; ABREU, 2009), o OPD
oportuniza condições reais no sentido da abertura e da transparência dos
governos, bem como da tomada de decisão coletiva.
pErspEcTIvAs E DEsAfIos DA DEmocrAcIA DIGITAL No BrAsIL: A pArTIcIpAção... • 131
Ainda, para além da etapa de tomada de decisão, ao analisar os
OP digitais de Ipatinga, Porto Alegre, Recife e Belo Horizonte, Best et al.
(2010), perceberam que, somadas, as quatro experiências possibilitariam a
realização do ciclo completo em meio digital. Ao utilizaram a internet “em
diferentes etapas do OP: na primeira etapa de envio de propostas, votação
e no fechamento do ciclo, através de mecanismos de prestação de contas. [...] observamos que [...] é possível desenvolver um OP 100% digital”
(BEST et al., 2010, p. 109-110).
Trata-se, contudo, de uma possibilidade, visto que, como já alertara
West (2005):
“quaisquer dos fatores que limitam os potenciais do [governo digital e, portanto, da democracia digital] têm muito mais a ver com
dinâmicas organizacionais, inanceiras e políticas do que com tecnologia ‘per se’. A tecnologia em prol da democracia e do atendimento das necessidades especiais das populações já está disponível.
É muito mais, então, uma questão de opção política e [capacidade]
organizacional” (WEST, 2005, p. 180, tradução nossa).
Visto isso, e com base no estudo dos casos selecionados, a última
seção abordará essas e outras questões, no sentido de identiicar as potencialidades, bem como lançar luz sobre os constrangimentos existentes ao
desenvolvimento da democracia digital no país.
4. Considerações Finais
As novas Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC), especialmente a Internet, romperam com o paradigma unidirecional de produção e veiculação de informações, tornando os indivíduos produtores (e
não apenas consumidores) de conteúdos, a partir de qualquer estação de
trabalho, smartphone ou tablet, 24 horas por dia, 7 dias por semana. Visto
as inúmeras funcionalidades das TICs, que possibilitam a redução nos custos de ação coletiva e de produção e difusão de informações, ampliaram-se as oportunidades e possibilidades de interação, reunião e deliberação
132 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
dos indivíduos em ambiente físicos e virtuais. Reconhecido o potencial
transformador das tecnologias digitais sobre a democracia (DAHLBERG,
2011), porém, até o momento não se registra a gênese de um novo tipo
de arranjo democrático – ao menos no bojo do Estado democrático-liberal
constituído (GOMES, 2007).
Isso posto, neste trabalho, caracterizou-se a democracia digital como
o emprego de ferramentas de e-participação para oportunizar a contribuição de cidadãos e entidades no ciclo de políticas públicas. Em vez de reinventar a democracia, as atuais iniciativas de governo e democracia digital
de governo surgem como uma resposta governamental à parte dos desaios
legados da crise da década de 1980 e impostos ao Estado na Era Digital,
quais sejam: a democratização e a modernização. Enquanto as dimensões
da e-administração e dos e-serviços permitem avançar na modernização, a
e-participação possibilita o aprofundamento da democratização do Estado,
especialmente de sua administração.
Fundado sobre esse entendimento, este trabalho procurou demonstrar como as consultas públicas eletrônicas (no âmbito do Governo Federal), o Gabinete Digital (na esfera estadual) e o Orçamento Participativo
Digital (no nível municipal) democratizam o processo de formulação e implementação de políticas públicas e ampliam a interação e o diálogo governo–sociedade. A partir do estudo dos três casos, visualizaram-se as potencialidades da democracia digital no que se refere à abertura da gestão pública à
contribuição do cidadão nas diferentes etapas do ciclo de políticas públicas:
seja na formulação da agenda governamental e na deinição de alternativas
para os problemas levantados, seja na tomada de decisão – havendo, ainda,
outras possibilidades, como na etapa de avaliação e monitoramento.
A oportunidade para expressar opiniões, sugerir alterações ou incluir
novos tópicos à minuta de regulamentos ou projetos, bem como a criação
de canais de comunicação direta entre cidadãos e autoridades ilustraram
como as e-consultas e o Gabinete Digital, respectivamente, possibilitam
escolhas públicas mais eicientes e eicazes, de acordo com as necessidades
dos usuários inais das políticas públicas (RUEDIGER, 2006). Registra-
pErspEcTIvAs E DEsAfIos DA DEmocrAcIA DIGITAL No BrAsIL: A pArTIcIpAção... • 133
-se, ainda, a possibilidade de ampliação exponencial da participação dos
cidadãos em comparação aos arranjos participativos tradicionais, como
demonstrou o caso do OP Digital de Belo Horizonte e a realização da
consulta pública eletrônica sobre o Marco Civil da Internet.
Entretanto, o estudo dos casos também trouxe à tona uma série de
fatores a constranger, possivelmente, o desenvolvimento da democracia digital no Brasil. Em primeiro lugar, quando da própria seleção dos casos,
constatou-se que a criação de canais e mecanismos de participação eletrônica conigura-se exceção, e não regra, nos processos de democratização do
Estado no Brasil. Após realizar levantamento do conjunto de experiências
de democracia digital existente no país, cobrindo os três níveis de governo
e os três Poderes, Sampaio (2011a), concluiu que, apesar do avanço, as
iniciativas geralmente são identiicadas e motivadas pela ação de órgãos ou
indivíduos especíicos, o que pode comprometer a continuidade dos projetos – muitos ainda em fase experimental. Assim, em pesquisas futuras,
cabe acompanhar a evolução e a maturação dessas e outras experiências de
democracia digital no Brasil, analisando sua vinculação político-partidária
e seu padrão de institucionalização.
Esse ponto vincula-se diretamente com as três iniciativas aqui estudadas, dado que todas foram implantadas em governos, cuja coligação
é majoritariamente conduzida pelo Partido dos Trabalhadores – partido
político que liderou a Frente Popular na criação de arranjos participativos
ao longo da década de 1990. A troca de governo e a mudança de posição
em relação à relevância da participação do cidadão na condução da gestão
pública podem mostrar-se a pedra-de-toque do argumento aqui apresentado sobre a democratização do Estado na Era Digital. Nesse sentido, a
manutenção da experiência do OPD, após a mudança do partido à frente
da Prefeitura de Belo Horizonte aparece como um dado animador.
O estudo dos casos alertou, também, para a existência de um padrão
ainda insatisfatório de resposta governamental aos e-participantes (ROTHBERG, 2010; SAMPAIO, 2008), o que pode comprometer a percepção
da sociedade quanto à validade e à efetividade da sua participação na de-
134 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
mocracia digital (NAÇÕES UNIDAS, 2010). Como destacado, a coniguração do Gabinete Digital confere-lhe situação mais confortável neste
quesito, visto que se trata de uma iniciativa apoiada direta e objetivamente
pelo governador, o que, até o momento, parece ter agilizado o processamento das contribuições e o encaminhamento das demandas. No entanto,
essa não é uma característica compartilhada por todas as iniciativas. Como
conclui Sampaio (2011a), “faltam no Brasil políticas públicas especíicas
para a utilização da Democracia Digital” (SAMPAIO, 2011a, p. 16), bem
como para o próprio desenvolvimento do governo digital no país (POSSAMAI, 2010).
O baixo ‘feedback’ governamental às contribuições da sociedade
pode ser evidência de dois outros fatores que tendem a constranger o desenvolvimento de experiências de democracia digital: um de natureza organizacional e outro, institucional. Primeiramente, destaca-se o papel da
burocracia na Era Digital. Independentemente de uma ênfase maior ou
menor dos governos no sentido da promoção da e-participação, a existência de um corpo de servidores públicos treinados e habilitados ao uso das
TICs e, sobretudo, à operacionalização e ao processamento dos inputs da
população, é considerada peça crítica para a realização efetiva das potencialidades da democracia digital. Levando em conta que a grande parte dos
servidores constitui-se de imigrantes digitais e tende a ser refratária ao uso
das novas tecnologias, autores apontam que o envolvimento, o estímulo
e a capacitação dos recursos humanos é componente fundamental para a
realização de projetos de governo digital, devendo ser considerados desde
logo no planejamento da iniciativa (FOUNTAIN, 2001; HEEKS, 2006;
HANNA, 2010; ROCHELEAU, 2006).
Um segundo fator que limita o desenvolvimento das experiências
de governo e democracia digital é a baixa maturidade ou mesmo inexistência de estruturas e arranjos institucionais capazes de sustentar a atuação
transversal dos órgãos governamentais. Arranjos que permitam a operação
e cooperação de diferentes unidades, independentes das fronteiras organizacionais e a partir de processos eletrônicos e bancos de dados compartilhados, são necessários para viabilizar a realização de uma visão holística de
pErspEcTIvAs E DEsAfIos DA DEmocrAcIA DIGITAL No BrAsIL: A pArTIcIpAção... • 135
gestão pública (DUNLEAVY et al., 2006). O atendimento célere e efetivo
das demandas e contribuições dos e-participantes, bem como a (retro)alimentação desses canais pelos órgãos proponentes depende desse rearranjo
interno ao aparelho do Estado. A e-administração tem se mostrado a peça
central da engrenagem que move a construção e a realização da democracia
digital. O back oice não pode ser negligenciado16 (POSSAMAI, 2010;
BARROS, CANABARRO e CEPIK, 2010).
Sendo assim, no processo de democratização do Estado brasileiro,
diferentes graus de democracia digital existirão dentre os diferentes governos e níveis de governo. A amplitude das experiências dependerá da forma
como as ferramentas de e-participação são percebidas e enfatizadas pelos
governos, bem como da maneira com que se lidam e tratam os constrangimentos organizacionais e institucionais que se interpõem frente à adoção
das novas tecnologias.
Por im, mas não menos importante, deve-se frisar que os desaios à
democratização do Estado e ao desenvolvimento da democracia digital não
estão localizados apenas na esfera estatal. Há de se ter claro que as TICs
“tornam a participação na esfera política mais confortável e acessível, mas
não a garantem” (GOMES, 2005, p. 221). Pode-se airmar que os cidadãos não se engajam nos processos participativos (digitais ou não) por não
terem interesse e/ou motivação para fazê-lo. No entanto, cuidado especial
deve ser tomado quando a não-participação decorre da carência dos meios
necessários para fazê-lo. Nessas condições, a exclusão digital aparece como
outro grande desaio a ser superado, a im de se garantirem condições mínimas equânimes para o exercício da cidadania na Era Digital (MOSSBERGER, 2009). Se não acompanhada de políticas de inclusão digital, a
Em outra oportunidade, já se discutiu este tema, focalizando, principalmente, os componentes institucionais que progressivamente têm sido adotados no back oice da administração
pública para dar sustentação às práticas de governo digital, quais sejam: os planos de governo
digital, as estratégias de interoperabilidade, as estratégias de governança de TIC, a carreira de
Government Chief Information Oicers (GCIO), as instituições de e-liderança e, ainda, a liderança política da alta administração. Para maiores informações, ver: POSSAMAI (2010).
16
136 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
democracia digital pode resultar em maiores desigualdades na distribuição
dos recursos políticos e sociais (WILHELM, 2000), minando as bases da
própria democracia.17
Tal como a experiência do Orçamento Participativo Digital de Belo
Horizonte demonstra, o desaio da exclusão digital pode ser trabalhado de
maneira relativamente simples, por ora, através da disponibilização de locais
de acesso público às TICs, especialmente à Internet. A evolução recente da
experiência do Gabinete Digital também aponta para o tratamento dessa
questão. Nacionalmente, a expansão do Programa Telecentros.br e de outra
série de programas de inclusão digital dos ministérios federais, somada à
desoneração na compra de desktops, smartphones e tablets, são meios pelos
quais se vêm lidando com o problema. E, mais, caso tenha êxito em sair do
papel e em cumprir suas metas, o Plano Nacional de Banda Larga (PNBL)
pode reduzir signiicativamente as taxas de exclusão digital no país.
Apesar dos desaios, são boas as perspectivas para o desenvolvimento
da democracia digital no Brasil. Além do surgimento de iniciativas inovadoras no domínio da administração pública, tem-se feito notável o uso da
Internet por parlamentares e órgãos legislativos. O projeto e-Democracia
da Câmara de Deputados mantém ativos, fóruns de discussão que contam
com a presença de deputados e permitem o encaminhamento de demandas
e pautas à Casa Legislativa. O Poder Judiciário, embora de forma ainda tí-
Apenas para lançar luz sobre a situação do Brasil, temos que, dos usuários da Internet (aqueles que acessaram alguma vez nos últimos três meses), 50% encontram-se nas áreas urbanas,
enquanto não mais de 18% vivem em áreas rurais. O acesso também é concentrado nas regiões
mais ricas do país: 53% do total na região Sudeste e 50% da região Sul. Quando visualizamos
a partir das faixas de renda, tem-se que 92% da classe A acessa a Internet, mas apenas 45% da
classe C o faz. Menos de 14% das pessoas enquadradas nas classes D e E têm essa oportunidade
(CGI.br, 2011). Quanto ao uso do governo eletrônico, registra-se que 34% da população urbana acesso a internet para obter e-serviços, enquanto apenas 10% da população da zona rural o
faz. As regiões Centro-Oeste e Sudeste são as que mais se destacam positivamente, com proporções de 35% e 37%, respectivamente, enquanto o índice mais baixo está no Nordeste (20%).
Por im, esse tipo de ação está mais presente nas classes mais altas: 83% na classe A, contra 28%
na classe C e apenas 6% na DE (CGI.br, 2011).
17
pErspEcTIvAs E DEsAfIos DA DEmocrAcIA DIGITAL No BrAsIL: A pArTIcIpAção... • 137
mida, também tem experimentado ferramentas de participação eletrônica
(SAMPAIO, 2011a). Essas experiências evidenciam passos no sentido da
maior abertura dos três Poderes às demandas e às contribuições advindas
dos cidadãos, podendo ser indicativos mesmo de um processo de democratização, não só do aparelho, mas do Estado na Era Digital.
Passados mais de vinte anos da redemocratização e da reconiguração político-institucional do Brasil, sem dúvida é momento da Administração Pública brasileira reconhecer e assumir a realidade de uma sociedade dinâmica e em transformação. A incorporação das Tecnologias de
Informação e Comunicação e a adoção de iniciativas de governo digital já
não é uma mera questão de escolha. A difusão do uso dessas tecnologias
como meio de comunicação, transação, operação e atuação da sociedade
tem requaliicado as opções disponíveis para o Estado. A democratização e
a modernização da gestão pública são demandas que persistem; atendê-las
de maneira inovadora não é apenas mais uma tarefa a ser cumprida, mas
uma questão central à competitividade, à legitimidade e à capacidade estatal, devolvendo ao Estado sua centralidade na promoção da cidadania e no
fortalecimento da democracia. Sendo assim, identiicar as potencialidades
da democracia digital e reconhecer os fatores que tendem a constrangê-la é
fundamental ao processo de aprendizado das atuais e futuras experiências
de democratização do Estado na Era Digital. Estados que não levarem em
conta essa tendência e os limites impostos a ela icarão para trás no desenvolvimento e aprofundamento do processo democrático no século XXI.
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mENsAGEm Do prEsIDENTE DA procErGs • 145
mENsAGEm Do prEsIDENTE DA procErGs
Carlson Janes Aquistapasse1
A PROCERGS, empresa pública do Governo do Estado do Rio
Grande do Sul, atua no provimento de soluções de TIC - Tecnologia da
Informação e Comunicação para a Administração Pública Estadual, alinhada às diretrizes da gestão Tarso Genro, vem trabalhando na concepção
e implantação de plataformas digitais de colaboração e cocriação cidadã.
Como centro de soluções de governo eletrônico, temos adotado os
conceitos do chamado Open Government ou Governo Aberto, considerado
mundialmente como um estágio superior de forma de implementação de
espaços de governança democrática digital. Isso porque os cidadãos mais
conectados e engajados têm sido protagonistas da construção de mudanças
sociais e de um futuro melhor para todos.
Neste contexto, dentro da necessidade de implementar uma ferramenta digital que estimulasse a participação, por meio do engajamento
cívico e corresponsabilização cidadã, fomos parceiros na implantação do
Portal Gabinete Digital, enquanto órgão de execução das políticas e estratégias de governo eletrônico. Trabalhamos intensivamente nos requisitos tecnológicos, voltados às necessidades de hardware, software e rede de
telecomunicações, para implementar uma infraestrutura tecnológica que
garantisse a performance e disponibilidade para todos os eventos e momentos de utilização do Portal pela sociedade.
Além disso, buscamos referenciais externos, a partir da nossa metodologia de inteligência competitiva, dentro do desaio inicial de gerar uma
solução inovadora que aproximasse o Governo do cidadão e que estabelecesse um meio de interação, participação e colaboração, em uma lógi-
1
Diretor-Presidente da PROCERGS
146 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
ca em que a plataforma tecnológica suporte e promova o relacionamento
governo-sociedade de mão dupla.
O Portal Gabinete Digital, plataforma de comunicação web de
exercício de cidadania ativa, desenvolvido em software livre, com licença
Creative Commons e AGPL, implementa um processo assertivo em relacionamento e ampliação de espaços públicos de discussão em meios digitais.
Ficamos muito honrados de ter participado e colaborado nesta iniciativa de sucesso, que transformou a forma de relacionamento e interação
entre governo e sociedade, rompeu barreiras e provou que governos mais
abertos e transparentes são uma prática irreversível na sociedade atual.
Os reconhecimentos externos, em premiações nacionais, no âmbito
de governo eletrônico, reforçam a nossa crença que estamos na direção
correta, mas com a certeza que ainda podemos evoluir e ampliar iniciativas
voltadas ao uso intensivo da TIC para engajamento cívico, construção coletiva para os problemas sociais, espaços de diálogo digitais, mobilizações
virtuais e corresponsabilização cidadã.
AGrADEcImENTos • 147
AGrADEcImENTos
A construção de um projeto como o Gabinete Digital é estabelecida
no esforço do dia a dia, fruto do trabalho conjunto de um grande número
de pessoas e instituições. Esses diversos agentes são responsáveis pela capacidade do Estado do Rio Grande do Sul de consolidar sua tradição democrática. Cabem, portanto, alguns agradecimentos, a começar pelo apoio
incondicional do governador Tarso Genro, responsável primeiro pela abertura de um novo canal de diálogo com a sociedade.
A consultoria da Fundação Getúlio Vargas (FGV) foi fundamental
no desenho inicial e orientação das primeiras ferramentas do Gabinete Digital. Nominamos, em especial, os professores Marco Villas e Marco Aurélio Ruediger, que têm trabalhado diretamente conosco, além do presidente
da FGV, Carlos Ivan Simonsen Leal. Da mesma forma, a PROCERGS
tem sido uma parceira essencial para o desenvolvimento e manutenção do
nosso portal. Contar com uma empresa pública de TIC é um privilégio do
qual poucos estados do Brasil dispõem. Entre as pessoas que frutiicaram
este trabalho integrado estão o presidente Carlson Asquistapasse, o vice-presidente Cláudio Dutra, o diretor técnico Lino Roque Kieling, o agente
de negócios Jairo Castilhso França e os desenvolvedores Alessandra Nunes,
Rodrigo Rosa, Cristhiane Chemello, Leo Andrade e Felipe Pasquale, com
o gerenciamento de Silvia Leite e Maria Beatrz Hanse.
Nossos agradecimentos também à Associação Software Livre.org
(ASL), que nos apoiou com sua plataforma de vídeo livre nos primeiros
meses do Gabinete Digital. Ricardo Fritsch, coordenador geral da entidade,
nos ajudou cedendo, solidariamente, sua coordenadora de comunicação,
haís Rucker, que integrou a equipe do GD até o início de 2013. Da ASL
também veio o valioso suporte do hacker Pablo Lorenzoni. Ao Banco Mundial e ao programa ICT4Gov, pelo apoio, reconhecimento e fundamental
troca de experiências com outros projetos de nível global. Em especial, gostaríamos de agradecer ao consultor hiago Peixoto, que acompanha o projeto local que está remodelando os processos de participação digital no RS.
148 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
Aos nossos colaboradores pontuais, que se integraram à equipe em
momentos especíicos, mas que muito aportaram de sua experiência. Em
2012, principalmente, tivemos a honra de contar com o trabalho do desenvolvedor Tiago Silva e do designer Hozielt Huston. Aos nossos ex-funcionários, um agradecimento especial, pois sua passagem pelo Gabinete Digital
ajudou a consolidar o caminho a ser trilhado. Obrigado, portanto, ao gestor
de mídias sociais, Everton Rodrigues, conosco desde o lançamento do Gabinete Digital até 2013, a Lincoln de Souza, hacker e coordenador técnico
entre 2011 e 2012, a Bianca Persisi Toniolo, que atuou na comunicação e
produção de eventos entre 2011 e 2012, à jornalista haís Rucker, fundamental para a comunicação do Gabinete Digital durante todo o ano de 2012
e o início de 2013, ao auxiliar administrativo Christian Menezes, a serviço
do GD em 2012, e a todos que, mesmo fora do corpo funcional da equipe,
foram e são essenciais para o sucesso do trabalho; incluindo toda a equipe
do Gabinete do Governador e da Secretaria-Geral de Governo (SGG), em
especial a Luciano Mendonça, diretor geral da SGG, Diogo Santos, chefe de
gabinete da SGG, Michele Sandri, no Gabinete do Governador até 2013, e
Letícia Vasconcellos, da Assessoria Superior do Governador.
Cabe um agradecimento especial ao sociólogo e pesquisador Fabrício Solagna, que orientou, enquanto coordenador executivo, os trabalhos
do Gabinete Digital durante todo o período em análise neste livro, desde seu lançamento até agosto de 2013. Aos atuais membros do Gabinete
Digital, queremos realizar uma agradecimento apresentando cada um individualmente. Temos uma equipe diversa e multidisciplinar, estranha à
composição de um departamento público convencional, mas que favorece
a inventividade e a superação diária de desaios. Características essenciais
para conceber, desenvolver e implementar espaços inovadores de participação e transparência na internet. São eles:
Secretário-Geral de Governo e Coordenador Geral do Gabinete
Digital - Vinicius Wu
Historiador pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ),
exerceu as funções de assessor especial do ministro da Justiça, chefe de ga-
AGrADEcImENTos • 149
binete da Secretaria de Reforma do Judiciário do Ministério da Justiça e de
diretor da União Nacional dos Estudantes (UNE). Também foi membro
do Conselho Nacional de Juventude da Presidência da República. Nos dois
primeiros anos do Governo Tarso Genro, comandou a Cheia de Gabinete
do Governador. É coordenador do Gabinete Digital.
Jornalista/Diretor - Luiz Damasceno
Jornalista formado pela UFRGS em 2008. No setor privado, trabalhou como redator e tradutor freelancer na área de tecnologia, bem como
fotógrafo em empresa internacional de cruzeiros marítimos. Na área pública, coordenou a comunicação da Prefeitura de Esteio e prestou assessoria
de imprensa na Prefeitura de Canoas.
Comunicadora - Cláudia Schulz
Mestre em Artes Visuais pelo Programa de Pós-Graduação em Artes
Visuais - UFSM (2010). Possui foco de trabalho no área de gestão e produção cultural (2009/2013). Atua em esferas de articulação e desenvolvimento de politicas de redes sócio culturais. Comunicadora e Midialivrista.
VideoMaker - hiago Köche
hiago Köche é formado em Comunicação Social pela UNISINOS/
RS. Realizou trabalhos para televisão, projetos para web, publicidade e
cinema na iniciativa privada. Seu é direcionado para captação de imagem
e edição.
Desenvolvedor - Sérgio Berlotto
Técnico em Processamento de dados, programador desde 2001, trabalhei em empresas como Assembléia Legisl. do Estado, CTZ, Banrisul
Proc. de Dados, Trace Sistemas, Sebrae. Tecnologias já utilizadas: Oracle,
Visual Basic, PL1, Cobol, Java, HTML/CSS e php. Atualmente focado
em projetos web em Python e Wordpress. Já lessionei para algumas turmas
em um projeto da prefeitura de Porto Alegre, e hoje sou professor de curso
online sobre Framework Flask, Python.
150 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
Desenvolvedor Web - Guilherme Guerra
Trabalhou como desenvolvedor de jogos educativos e sites na Universidade de Minas Gerais, e como desenvolvedor de sistemas digitais em
Software Livre na iniciativa privada. É militante do movimento software
livre e colaborador do Fórum Internacional de Software Livre.
Jornalista - Cristina Pasqualetto Rodrigues
Jornalista e blogueira, trabalhou como assessora de imprensa na
Assembleia Legislativa do estado do RS e como produtora de conteúdos
em projetos de comunicação digital. Foi uma das organizadoras dos dois
primeiros encontros de blogueiros do Rio Grande do Sul. Atualmente, é
gestora de mídias sociais do Gabinete Digital do governo gaúcho e cursa
especialização em Política Internacional na PUCRS.
Jornalista - Pâmela Seyfert
Pâmela Seyfert é jornalista formada pela Universidade Católica de
Pelotas (UCPel). Trabalhou na redação do jornal impresso Diário Popular
(Pelotas). Integrou equipes de assessoria de imprensa em eventos regionais (Fenadoce, Moda Pelotas e Expofeira). Assessorou a deputada estadual
Miriam Marroni na Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do
Sul. Atualmente, integra a equipe de comunicação da Secretaria Geral de
Governo (SGG).
o quE é GABINETE DIGITAL? • 151
o quE é o GABINETE DIGITAL?
Criado em maio de 2011, o Gabinete Digital é um canal de participação e diálogo entre a sociedade civil e o Governo do Estado do Rio
Grande do Sul. Ligado à Secretaria-Geral de Governo, busca permitir que
os cidadãos inluenciem na gestão pública e exerçam maior controle social
sobre o Estado através de mecanismos inovadores relacionados às novas
tecnologias de informação e comunicação.
A concepção do projeto passou por uma ampla pesquisa sobre iniciativas semelhantes no Brasil e no exterior. Exemplos de democracia digital em países como Alemanha e Estados Unidos inspiraram a criação de
um conjunto único de ferramentas e metodologias para a construção colaborativa de políticas públicas. Em dois anos de atividade, os canais abertos pelo Gabinete Digital já propiciaram resultados signiicativos, como a
maior consulta pública online já realizada no país.
Fiel aos princípios do conhecimento livre e compartilhado, bandeira
emergente da cultura digital, todo o portal foi elaborado e licenciado em
código aberto. Desde as primeiras linhas de programação o projeto foi disponibilizado publicamente, o que permite o desenvolvimento colaborativo
e a replicação em plataformas de outras cidades e estados do Brasil. Sob
a licença Creative Commons 3.0, todos os conteúdos também podem ser
utilizados por terceiros sem restrições de copyright. Padrões técnicos atuais
e abertos permitem maior acessibilidade e tornam a interface do Gabinete
Digital adaptável a dispositivos móveis, como tablets e smartphones.
Mais que um espaço online de diálogo e interação, o Gabinete Digital é uma política de Estado que impacta diretamente na realidade dos cidadãos gaúchos. A mobilização em atividades presenciais é, portanto, parte
essencial da rotina de trabalho. Parcerias com movimentos e organizações
da sociedade civil são importantes para potencializar a participação digital
e aproximar o governo das demandas reais da população.
152 • ANáLIsE DE umA ExpErIêNcIA
Seminários, oicinas e atividades conjuntas com entidades e coletivos relacionados à cultura digital, novos movimentos sociais, instituições
de pesquisa e outros grupos conferem enraizamento social ao modelo gaúcho de democracia em rede. O componente presencial também é fundamental para o sucesso das consultas públicas, a exemplo das vans da participação, que coletaram contribuições em todo o estado nas duas edições
do Governador Pergunta.
A maior consulta pública digital do Brasil
Como governo e sociedade podem, juntos, promover a paz no trânsito? O governador perguntou e a sociedade respondeu. Com mais de 240
mil votos, o Gabinete Digital realizou, em 2012, a maior consulta pública
online do Brasil e ajudou a deinir as 10 ações prioritárias para a segurança
nas ruas e estradas do Rio Grande do Sul. No ano anterior, a 1ª edição
do Governador Pergunta, sobre atendimento em saúde pública, já havia
somado 122 mil votos. As consultas envolvem, além do ambiente online
de recepção e priorização das propostas - desenvolvido em conjunto com a
Universidade de Princeton -, a parceria de diversas entidades da sociedade
civil e órgãos públicos, bem como duas vans equipadas com tablets para
coletar contribuições em todo o estado.
Audiências públicas digitais
O Gabinete Digital agrega o componente online às tradicionais audiências públicas, com transmissão ao vivo e interatividade entre espectadores, especialistas e agentes públicos. Pela internet, o público encontra
um canal aberto para opinar ou enviar perguntas que são respondidas em
tempo real pelos convidados presentes no evento. Os resultados da discussão e a avaliação da percepção pública incidem diretamente na tomada de
decisões do governo.
Em oito edições, o Governo Escuta recebeu em torno de um milhão
de acessos sobre temas de grande interesse da sociedade gaúcha, como os
o quE é GABINETE DIGITAL? • 153
protestos que tomaram as ruas do país em junho de 2013, reforma política,
bullying nas escolas, o novo modelo de pedágios adotado pelo Rio Grande
do Sul, a liberdade na sociedade digital e o projeto de lei que buscava vetar
estrangeirismos em documentos públicos no âmbito do estado.
De Olho nas Obras
Até meados de 2013, as informações relacionadas ao andamento das
obras em execução pelo Governo do Estado restringiam-se ao sistema de
monitoramento interno. Com o lançamento da ferramenta De Olho na
Obra, os cidadãos podem acompanhar a evolução dos projetos, dialogar
com gestores acerca dos detalhes técnicos e contribuir para o monitoramento enviando imagens e vídeos dos canteiros de obras espalhados por
todo o Rio Grande do Sul.
Os usuários também podem seguir as obras do seu interesse e receber as atualizações do governo na sua conta de e-mail ou rede social de preferência. O retorno da população é incorporado e discutido na sistemática
interna de monitoramento, de onde saem as respostas para a comunidade. Mensalmente, o governador participa pessoalmente da interface, com
bate-papos ao vivo e anúncios relevantes sobre os projetos mais acessados.