Universidad Bicentenaria de Aragua

Decanato de Investigacin, Extensin y Postgrado

Coordinacin de los Programas de Postgrado
Programas de Estudios Avanzados en Planificacin Educativa

SITUACIN IRREGULAR VS PROTECCIN INTEGRAL

EL SISTEMA RECTOR NACIONAL PARA LA PROTECCIN INTEGRAL DE
NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES

Profesor:

Integrantes:

Msc/Pda Karin Velasco

Nelly Gonzlez
C.I.: 6046422
Noem Gonzlez
C.I.: 10822930
Yolismar Moreno
C.I.: 15535627
Grupo B

Resumen.
La presente investigacin, de tipo documental, se plante como objetivo general
analizar el nuevo paradigma de la Doctrina de la Proteccin Integral del Nio y del
Adolescente y su incorporacin a la LOPNA; y como objetivos especficos,
exponer sus principios y destacar las innovaciones laborales resultantes de su
aplicacin. Se concluye: la Doctrina de la Proteccin Integral es el conjunto de
polticas protectoras de los derechos de nios y adolescentes, con base en
principios como el Nio y el Adolescente como Sujetos de Derechos, el Inters
Superior del Nio, la Prioridad Absoluta y la Participacin Solidaria; la LOPNA
consagra derechos innovadores como la capacidad laboral, los derechos
colectivos, la prescripcin, la competencia judicial, el sistema sancionatorio y la
aplicacin preferente.
Palabras Clave: Doctrina de la Proteccin Integral, innovaciones laborales, nuevo
paradigma.
Introduccin
La Convencin de Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio, 1989, contiene
veintids compromisos generales de los Estados Partes, relacionados con la
familia, que deben ser concretados por el ordenamiento jurdico de cada Estado, a
fin de dar cumplimiento a las responsabilidades adquiridas frente a los nios y
adolescentes que viven en sus territorios. En Venezuela, la promulgacin de la Ley
Orgnica para la Proteccin del Nio y el Adolescente (LOPNA) evidencia la
magnitud del compromiso contrado frente a los nios y adolescentes, y as lo
enuncia en su Exposicin de Motivos, al sealar el rol fundamental de la familia en
la garanta de los derechos de los nios y adolescentes, como uno de los
principios rectores que constituyen los pilares de la Doctrina de la Proteccin
Integral.
El 3 de septiembre de 1998 fue aprobada la Ley orgnica para la proteccin del
nio y del adolescente (LOPNA), que entr en vigor a partir del 1 de abril de
2000. Mediante la aprobacin, promulgacin y publicacin de esta ley, Venezuela

entra en el proceso de adecuacin de su legislacin a la Convencin Internacional

de los Derechos del Nio, convencin que es ley interna desde el 28 de agosto de
1990, fecha en que fue ratificada por las instituciones nacionales. El origen de esta
ley se remota a la aprobacin de la Convencin Internacional sobre los Derechos
del Nio, de fecha 20 de noviembre de 1989, cuyo objeto principal fue transformar
necesidades en derechos. El 29 de agosto de 1990, se promulgo en Venezuela la
Ley Aprobatoria de la Convencin sobre los Derechos del Nio para brindarles
proteccin social y jurdica a los nios, nias y adolescente. La Ley Orgnica para
la Proteccin del Nio y del Adolescente (LOPNA), surge gracias a un movimiento
en el que participan diversos integrantes de la sociedad colocando a los nios y
adolescentes como protagonistas fundamentales del proyecto. Esta Ley considera
a los nios y adolescentes como personas y no como objetos, permitindoles
opinar y participar en actividades que sean de su inters, eliminando de esta
manera el concepto de menor tutelado, por lo que son considerados sujetos de
plenos derechos con deberes y obligaciones, condicionados de acuerdo a su
edad.
La LOPNA marca un hito al diferenciar un nio de un adolescente. Esta Ley
establece y considera nio a toda persona menor de doce aos; y adolescente a la
persona mayor de doce aos pero menor de dieciocho aos. A travs de esta
terminologa desaparece la expresin "menor de edad", con la cual era
estigmatizado, y que denota a un delincuente, egresado de un orfanato o
correccional, abandonado, etc. El objeto principal de la LOPNA, es regular los
derechos y garantas as como los deberes y responsabilidades relacionados con
la proteccin de los nios y adolescentes; adems de reforzar el concepto de
familia como clula fundamental de la sociedad, otorgndole gran importancia a
las obligaciones que tiene esta como responsable principal en el desarrollo integral
de los nios y adolescentes, tal como lo establece la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela en su Capitulo V.
La LOPNA, ha basado sus artculos en la Doctrina de la Proteccin Integral, la
cual tiene sus bases en un conjunto de instrumentos jurdicos internacionales, en

los que cabe mencionar la "Declaracin Universal de los Derechos del Nio". Los
pilares

fundamentales

que

deben

respetarse

segn,

estos

acuerdos

internacionales son:
El nio como sujeto de derechos.
El inters superior del nio.
La prioridad absoluta.
La participacin de la sociedad.
El rol fundamental de la familia.
La LOPNA se rige por el modelo de protecciones integral que consiste en el
reconocimiento de todos los nios, nias y adolescentes, sin discriminacin alguna
como sujetos de plenos derechos, cuyo respeto se debe garantizar. El objetivo de
la Ley es regular los derechos y garantas, as como los deberes y
responsabilidades relacionadas con la atencin y proteccin de los nios, nias y
adolescente, adems se refuerza el concepto de familia como fundamento de la
sociedad Esta ley tiene rango constitucional, en la nueva Constitucin de la
Republica Bolivariana de Venezuela, aprobada el 15 de diciembre de 1999,
establece en su Artculo 78: Los nios, nias y adolescentes son sujetos plenos de
derecho

estarn

protegidos

por

la

legislacin,

rganos y

tribunales

especializados, los cuales respetarn, garantizarn y desarrollarn los contenidos

de esta Constitucin, la Convencin sobre los Derechos del Nio y dems tratados
internacionales que en esta material haya suscrito y ratificado la Repblica.
Entre las caractersticas fundamentales de la nueva Ley, podemos considerar:
Concibe al nio como sujeto social de derechos, personas, ciudadanos por lo
tanto se les debe reconocer sus derechos y deberes en cada etapa de su
desarrollo.
Distribuye las responsabilidades de la proteccin de los nios, nias y
adolescentes entre la triada familia-comunidad y estado, asegurndoles distintos

niveles de actuacin (municipal, regional y nacional, judicial, legislativo y

ejecutivo).
Otorgar derechos hasta ahora no incluidos en ninguna ley nacional, tales como
participacin, opinin, entre otros
Entiende que el ejercicio ciudadano lleva necesariamente a la responsabilidad, lo
cual requiere madurez necesaria para asumir las tareas y deberes.
Establece la obligacin del Estado de proteger y apoyar a la familia como grupo
social esencial y la prohibicin expresa de la entrega o renuncia a la maternidad o
paternidad por razones de pobreza.
Establece normas, procedimientos y estrategias diferentes para la proteccin
integral de nios y adolescentes dependiendo si son vctimas o victimarios.
Situacin Irregular Vs Proteccin Integral
Es necesario determinar dentro de que doctrina se ubican los programas de
Prevencin y atencin del abuso sexual existentes o que pretendemos proponer,
dado que la Doctrina de la Proteccin Integral, como principio, se opone a la
Concepcin la Doctrina de la Situacin Irregular vigente en el mbito jurdico y
social de la infancia y la juventud desde hace muchos aos en la mayora de
nuestros pases.
Proteccin integral
Los postulados que plantea la Doctrina de la Proteccin Integral, se refieren a los
siguientes aspectos:
- Se aplica para la categora infancia y no slo para casos que requieran atencin
especial o que se encuentran en situaciones especialmente difciles.
- Se opone a la nocin de proteccin que est vinculada a algn tipo de
incapacidad.
- Sustituye el trmino "menor", por el de infancia y/o adolescencia. Esta sustitucin
se hace porque el trmino menor tiene una significacin social negativa que
implica reduccin, limitacin, incapacidad y, por tanto, tiene un matiz claramente
discriminatorio.

Inters superior del nio:

Orienta las decisiones y acciones para que estn encaminadas a preservar y
promover el desarrollo fsico, psicolgico, educativo, cultural, moral, espiritual y
social de los nios, nias y adolescentes sin discriminacin de ningn tipo.
Prioridad absoluta:
Da prioridad, antes que nada, a las necesidades de los nios, nias y
adolescentes con primaca en recibir atencin y socorro en cualquier
circunstancia, precedencia en los servicios pblicos, preferencia en la formulacin
de polticas, prioridad en el destino de los recursos pblicos, etc. Considera al
nio, nia y el adolescente como prioridad absoluta por su valor intrnseco, los
concibe como seres humanos en condiciones peculiares de desarrollo, completos
en cada fase de crecimiento. Pero adems del valor intrnseco tienen valor
prospectivo, son la continuidad de su familia, pueblo y especie humana. Dentro de
esta doctrina, un nio, una nia o un adolescente abusado sexualmente tiene,
como ser humano, un valor intrnseco y prospectivo que transciende su condicin
de vctima.
Participacin:
La Sociedad Civil debe participar activa y efectivamente en la promocin y defensa
de los derechos de la infancia y juventud. La atencin de los derechos del nio se
har, de forma articulada, en entidades gubernamentales y no gubernamentales.
La prevencin y tratamiento del abuso sexual no queda reducido solo a
especialistas, compete a la sociedad en su conjunto definir competencias, asignar
y asumir responsabilidades que posibiliten que la familia, comunidades,
organizaciones no gubernamentales y el Estado asuman un rol ms activo en la
prevencin del abuso sexual y en la proteccin de la infancia y juventud que ya ha
sido objeto violaciones y abusos.

Situacin irregular
Se entiende por Situacin Irregular "aquella en que se encuentra un menor tanto
cuando ha incurrido en un hecho antisocial, como cuando se encuentra en estado
de peligro, abandono material y moral o padece dficit fsico o mental.
Menor: un trmino que se las trae
El trmino menor se ha convertido en "un sello" para marcar la condicin social de
nios, nias y jvenes. Se utiliza para criminalizar la pobreza o para definir a los
que no tienen la suerte de contar con oportunidades.
Los menores son los pobres, los que trepan cerro, los que van a parar a una
comisara policial en un operativo, los que fueron abusados sexualmente, los
prostituidos, las vctimas de actos lascivos... Es un trmino que pone en evidencia
la discriminacin reinante en el pas. En la vida prctica comprobamos la carga
discriminatoria del trmino, nunca una persona le pregunta a otra, refirindose a
los hijos, cuntos menores tienes t? o cuntos menores tienes en tu saln de
clase?
Sin embargo, rpidamente, y sin ninguna duda, decimos: Una menor de 12 aos
Las caractersticas esenciales del paradigma o Doctrina de la Situacin Irregular,
es que los nios no son sujetos de plenos derechos, sino objeto de tutela por parte
del Estado.
Los nios, nias y jvenes objetos
En el Congreso Internacional contra la Explotacin Sexual Comercial de los Nios
(Estocolmo, Suecia, Agosto 1996) se seal que cada ao ms de un milln de
nios y nias son inducidos a la prostitucin, son traficados y vendidos con fines
de explotacin sexual o son utilizados en pornografa infantil. El mercado mundial
del sexo es una industria que genera muchos billones de dlares a costa de negar
los derechos y la dignidad de la niez y adolescencia.
Constituye una forma de esclavismo que compra y vende a nias y nios como
objetos de placer. Este fenmeno est presente en, mayor o menor medida, en
todos los pases del mundo. Las ms afectadas son las adolescentes, entre 14 y 1
aos; an cuando est creciendo el nmero varones.

El sistema rector nacional para la proteccin integral de nios, nias y

adolescentes
Es el conjunto de rganos, entidades y servicios que formulan, coordinan,
integran, orientan, supervisan, evalan y controlan las polticas, programas y
acciones de inters pblico a nivel nacional, estadal y municipal, destinadas a la
proteccin y atencin de todos los nios, nias y adolescentes y establecen los
medios a travs de los cuales se asegura el goce efectivo de los derechos y
garantas y el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley.
La Ley concibe el sistema como un ente descentralizado que opera tanto a nivel
nacional como estadal y municipal, como un conjunto articulado de acciones
intersectoriales de servicio pblico.
rganos:
El Consejo de Proteccin, rgano administrativo del Sistema de Proteccin que
tiene como funcin restablecer los derechos de determinados grupos de nios, o
de un nio en particular, cuando ha sido vulnerado o exista una amenaza de
incumplimiento.
Este consejo protege a los nios y adolescentes de las acciones u omisiones del
estado, la sociedad, los padres, los representantes o hasta de su propia conducta.
El Consejo de Derechos, rgano del Sistema de Proteccin del Nio y del
Adolescente encargado de velar por los Derechos Colectivos y Difusos de los
nios, nias y jvenes hasta los 18 aos residenciados en el Municipio.
Las Defensoras, rgano del Sistema de Proteccin del Nio y del Adolescente
encargado de velar por los Derechos Colectivos y Difusos de los nios, nias y
jvenes hasta los 18 aos residenciados en el Municipio.
Las Entidades de Atencin, rgano del Sistema de Proteccin del Nio y del
Adolescente encargado de velar por los Derechos Colectivos y Difusos de los
nios, nias y jvenes hasta los 18 aos residenciados en el Municipio.

El Fondo Municipal de Proteccin, Tiene como objetivo Realizar en forma eficiente

las actividades de Planificacin, Coordinacin, Gestin y Control en las reas
administrativas, contables, fiscales y presupuestarias con apego al marco legal
vigente hacia la ejecucin de los programas del FPDNA.
El contexto social de la infancia en Venezuela:
En Venezuela, de acuerdo a la Oficina Central de Estadstica e Informtica, OCEI,
la poblacin menor de 18 aos representa el 30% de los habitantes de todo el pas
sobre un total de 24 millones de habitantes. Aproximadamente el 49% de la
poblacin se encuentra en situacin de pobreza y un 22% en pobreza extrema1 .
Los nios y adolescentes son los que llevan el mayor peso de las difciles
condiciones que caracterizan la pobreza. La falta de ingresos econmicos, la
ausencia de suficientes adultos productivos en el hogar, la carencia de vivienda
adecuada y las dificultades de acceso a servicios bsicos, conexos a la vivienda y
a la red de servicios de salud y educacin, estructuran un cuadro de privaciones
que afectan particularmente a los ms jvenes y ponen en riesgo sus
oportunidades de desarrollo e incluso su vida. La Regin Caracas, donde se
concentra el 20% de la poblacin del pas, con ms de 5 millones de habitantes,
describe gran parte de los problemas derivados de la pobreza y de extensos
asentamientos urbano marginales donde se evidencian altas tasas de natalidad,
mortalidad infantil, desnutricin grave, desercin escolar, explotacin econmica
infantil, violencia intrafamiliar y social, abandono y maltrato, que en sntesis
expresan violacin de los derechos del nio y del adolescente al no contar con los
medios suficientes y adecuados para su pleno desarrollo como individuos en la
sociedad, en hogares de relaciones armoniosas, estables y capaces de
proporcionarles estos medios, as como el afecto y proteccin necesarios para su
crecimiento hasta la etapa adulta.2 Pese a que no existen cifras exactas sobre la
poblacin infantil en riesgo, segn la UNICEF se ha estimado que en Venezuela
alrededor de 400.000 nios y adolescentes son vctimas de situaciones donde se
amenazan o violentan sus derechos. Para describir mejor esta situacin se
pueden enumerar las siguientes manifestaciones del problema:

 Existen ms de 400.000 nios que se encuentran indocumentados, lo que

inhabilita su acceso a servicios bsicos de salud y educacin.
Segn estadsticas del Hospital de Nios J.M. de los Ros, uno de los principales
centros del sistema sanitario pblico para la atencin general y especializada a
nios en la Regin Caracas, aproximadamente el 20% de los nios y nias
atendidas en este centro han sido vctimas de abuso o maltrato, incluyendo el
abuso sexual .
En el 70% de los casos de abuso sexual infantil los agresores son familiares
cercanos5 1 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, Informe de
Desarrollo Humano, 2.003
FUNDACREDESA, Estudio sobre condiciones de vida del Venezolano, 2.003
Oficina Central de Estadstica e Informtica, ndice y Entorno del Desarrollo
Humano en Venezuela 1.998
El Nacional, El Hospital J.M. de los Ros crear una unidad especial, por Marlene
Rizk, Mayo 2.001 5 Ramrez, Catrin, de la Asociacin Venezolana para una
Educacin Sexual Alternativa, Referido por El Nacional, Marzo 2.001
Una de cada 5 defunciones de nios menores de 5 aos se produce por
enfermedades altamente prevenibles como las diarreicas, respiratorias y
nutricionales, cuya

incidencia

est

relacionada

con

las condiciones de

saneamiento ambiental, la insuficiencia en la alimentacin, el manejo inadecuado

de esas enfermedades en el hogar y la falta de atencin a tiempo por parte de los
profesionales de la salud.
Se estima que hay cerca de 2.6 millones de nios de recin nacidos a 6 aos en
situacin de pobreza.
Desde el punto de vista de los programas pblicos de salud, alrededor de
800.000 nios no estn cubiertos por los servicios de salud materno-infantil.
Un 40% sufre de desnutricin infantil, es decir, casi 4.000.000 de nios padecen
desnutricin y 1.300.000 de ellos tiene un dficit nutricional agudo, lo que
demuestra que existe una generacin desnutrida y disminuida mentalmente.

 Estas cifras, producen an ms alarma, al verlas a la luz de nuevas evidencias

cientficas que demuestran que la dieta que consume una madre durante la
gestacin del beb y la que los nios reciben en sus primeros aos de vida, es
determinante para su salud 50 aos ms tarde. El consumo de ciertos nutrientes
en la ms tierna infancia puede programar desde el coeficiente intelectual hasta
las enfermedades que los pequeos sufrirn en su edad madura
El 50% de los nios de 3 a 6 aos no tienen garantizado el acceso a la
educacin preescolar.
El 10% de los nios de 5 a 14 aos estn obligados a trabajar, dentro o fuera del
hogar.
Se estima que 7.000 son nios de la calle que ya no tienen vnculo con sus
familiares, 2.000 de ellos se reportan en la Ciudad de Caracas.
Estas cifras evidencian la crtica situacin en la que viven los nios y nias en
Venezuela, y la necesidad de trabajar en el desarrollo de acciones que puedan dar
mayor alcance y proteccin a sus derechos.
Catlica Andrs Bello. 2.003.

Proyecto Pobreza, Universidad

Proyecto Pobreza, Universidad Catlica Andrs

Bello. 2.003 8 O C E I. informtica, ndice y Entorno del Desarrollo Humano en

Venezuela 1.998 9 O C E I. informtica, ndice y Entorno del Desarrollo Humano
en Venezuela 1.998 Thomas Walter, Instituto de Nutricin y Tecnologa de los
Alimentos de la Universidad de Chile, XII Congreso Latinoamericano de Pediatra,
Montevideo, Uruguay, Enero 2.001.

Proyecto Pobreza. Universidad Catlica

Andrs Bello. 2.001 Proyecto Pobreza, Universidad Catlica Andrs Bello. 2.001
13 El Nacional, Sin padres ni hogar, Abril, 2.003
Sistema de proteccin del nio y del adolescente (art.117)
El sistema de proteccin del nio y del adolescente se denomina as porque todos
sus componentes son importantes y trabajan articuladamente. La LOPNA lo define
como el conjunto de rganos, entidades y servicios que formulan, coordinan,
integran, orientan, supervisan, evalan y controlan las polticas, programas y

acciones de inters pblico para la proteccin debida a los nios, nias y

adolescentes.
rganos Administrativos:
Son las instancias pblicas creadas por el Estado con participacin activa de la
sociedad, a las cuales se puede acudir en busca de orientacin y solucin de
problemas relativos a los derechos de los nios, nias y adolescentes.
Para la defensa y proteccin de los derechos colectivos y difusos se crean los
Consejos de Derechos; para la defensa de los derechos individuales se crean los
Consejos de Proteccin en cada Municipio.
El Consejo Nacional de Derechos del Nio y del Adolescente. CNDNA
Los Consejos Estadales de Derecho del Nio y del Adolescente. CEDNA
Los Consejos Municipales de Derecho del Nio y del Adolescente y CMDNA
Los Consejos de Proteccin del Nio y del Adolescente. CPDNA
Consejo de Derechos: Se encargan de garantizar los derechos de los nios y
adolescentes, formulan polticas de proteccin y atencin; actuaran cuando se
violen o sean amenazados estos derechos. Estn divididos en tres mbitos:
nacional, estadal y municipal.
Consejo de Proteccin: Se ocuparn de imponer medidas de proteccin cuando
los derechos de un nio o adolescente fueran violados de manera individual. Su
mbito corresponde solo a los Municipios.
rganos Jurisdiccionales: Dependen del Poder Judicial, son los que dictan la
normativa jurdica para la resolucin de problemas cuando una situacin llega a su
pleno conocimiento. Estos organismos jurisdiccionales se dividen en:
-Tribunales de Proteccin del Nio y del Adolescente;
-Sala Social del Tribunal Supremo de Justicia (En la cual se conocer el Recurso
de Casacin). -Ministerio Pblico

- Entidades de Atencin
- Defensora del Nio y el Adolescente.
En caso de que surjan conflictos en las familias, entre padres e hijos, pueden
acudir a los Tribunales de Proteccin del Nio y del Adolescente, y que stos son
los encargados de dirimir las controversias surgidas en el ncleo familiar.
rganos Jurisdiccionales:
Tribunales de Proteccin: Es el rgano jurisdiccional especializado para conocer
todos los asuntos que afecten la vida civil de los nios y adolescentes, en materia
de familia, patrimonial y laboral.
Sala Social del Tribunal Supremo de Justicia: Se encargar de conocer los
Recursos de Casacin.
El Ministerio Pblico:
Velar por el cumplimiento de las normativas legales. Es el encargado de velar por
el

cumplimiento

de

las

normativas

legales.

Debe

contar

con

fiscales

especializados para la proteccin del nio y del adolescente. Este fiscal

especializado sustituye la figura del antiguo Procurador de Menores.
Las Entidades de Atencin:
Son aquellas entidades de inters pblico, que ejecutan programas, medidas y
sanciones; deben asegurar el respeto a los derechos y garantas de los nios,
nias y adolescentes, ajustando su funcionamiento al Principio del Inters Superior
del Nio. Pueden ser constituidas como organizaciones o asociaciones pblicas,
privadas o mixtas.
Las Defensoras
Son servicios de inters pblico organizados y desarrollados por los Municipios o
la sociedad, con el fin de promover y defender los derechos de los nios, nios y
adolescentes. Fortalecer los lazos familiares, brindar asistencia jurdica, difundir

los derechos de los nios, nias y adolescentes, educarlos para su autodefensa.

Tambin es competencia de las defensoras representar a los nios, nias y
adolescentes en las escuelas cuando confronten dificultades como falta de cupo,
falta de partida de nacimiento u otro requisito. (Art. 201-0).
Las defensoras se rigen por tres principios:
Gratuidad: todos los servicios prestados en las defensoras para los nios, nias
y adolescentes son absolutamente gratuitos.
Confidencialidad: los adultos deben respetar la vida privada de los nios, nias y
adolescentes, ya que ellos tienen derecho a la reputacin y respeto de su propia
imagen.
Carcter orientador y no impositivo: los defensores deben servir como
conciliadores, prestar auxilio jurdico segn la necesidad y remitir los casos a la
instancia competente.
Estructura de la LOPNA:
Exposicin de motivos
Ttulo I: Disposiciones directivas
Ttulo II: Derechos garantas y deberes.
Captulo I: Disposiciones generales Captulo II: Derechos, garantas y deberes
Captulo III: Derecho a la proteccin en materia de trabajo
Ttulo III: Sistema de proteccin del nio y del adolescente
Captulo I: Disposiciones generales
Captulo II: Polticas y programas de proteccin del nio y del adolescente
Captulo III: Medidas de proteccin
Captulo IV: rganos administrativos de proteccin
Captulo V: rganos administrativos de proteccin
Captulo VI: rganos judiciales de proteccin
Captulo VII: Entidades de atencin
Captulo VIII: Defensoras del nio y del adolescente

Captulo IX: Infracciones a la proteccin debida. Sanciones

Captulo X: Accin de proteccin
Captulo XI: Procedimientos administrativos
Captulo XII: Procedimiento judicial de retencin
Captulo XIII: Revisin y aprovisionamiento de recursos econmicos
Ttulo IV: Instituciones familiares
Captulo I: Disposiciones generales
Captulo II: Patria potestad
Captulo III: Familia sustituta
Captulo IV: Procedimiento contenciosos en asuntos de familia y patrimoniales
Captulo V: Procedimiento de adopcin
Captulo VI: Procedimiento especial de alimentos y de guarda
Ttulo V: Sistema penal de responsabilidad del adolescente
Captulo I: Disposiciones generales
Captulo II: Procedimiento
Captulo III: Sanciones
Captulo IV: Justicia penal del adolescente
Ttulo VI: Disposiciones transitorias y finales.
Exposicin de Motivos.
I. Antecedentes En los ltimos dos aos Venezuela asiste a una intensa
movilizacin, tanto de los poderes pblicos como de la sociedad civil, en torno a
un cambio legislativo que implica la derogacin de la Ley Tutelar de Menores
vigente desde 1980, y su sustitucin por otra, radicalmente diferente. El origen de
este cambio se remonta al 20 de Noviembre de 1989 cuando la Asamblea General
de las Naciones Unidas aprueba, por unanimidad, la Convencin Internacional
Sobre los Derechos del Nio (CIDN), que representa un hito importantsimo en las
concepciones doctrinarias, en las construcciones jurdicas y en las estrategias
fcticas relacionadas con la niez. En todos estos aspectos, hay un antes y un

despus de la Convencin, la cual, ciertamente, tendr una gran incidencia en la

calidad de vida de los nios de todo el mundo en los prximos aos.
La CIDN transform necesidades en derechos, y este es el punto fundamental.
Antes, el nio tena necesidad de educacin y salud. Despus de la Convencin
tiene derecho a la educacin y a la salud. La diferencia reside en la exigibilidad de
esos derechos, es decir, la Convencin reformul de manera definitiva las
relaciones entre la infancia y la ley. Se abandon el concepto del nio como sujeto
tutelado para adoptar el concepto del nio como sujeto de derechos,
entendindose por tal la habilitacin para demandar, actuar y proponer. Hoy se ve
al nio como persona en desarrollo, con derechos y responsabilidades inherentes
a todos los seres humanos.
La Convencin nos coloca frente a un cambio paradigmtico que plantea una
nueva forma de convivencia social, que reconoce a los nios y adolescentes como
un sector fundamental de la poblacin que debe recibir del adulto toda la atencin
necesaria para su pleno desarrollo, a la vez que se le garantiza el derecho a
participar activamente en todo lo que le concierne. Venezuela ratifica la
Convencin y la hace ley de la Repblica el 29-08-90 (Gaceta Oficial N 34.541) y,
a partir de ese momento, asume con los nios y adolescentes del pas el
compromiso de brindarles proteccin integral, la cual se refiere a dos aspectos:
proteccin social y proteccin jurdica. La proteccin social se logra a travs de un
conjunto de actividades dirigidas a propiciar las condiciones necesarias para el
desarrollo de la personalidad, para satisfacer las necesidades bsicas y garantizar
derechos fundamentales de la niez y juventud. La proteccin jurdica implica
legislar para hacer exigibles los derechos consagrados en la Convencin,
mediante la creacin de instancias administrativas y judiciales que intervengan en
caso de que estos derechos sean amenazados o violados.

II. El Cambio de Paradigma

A partir del momento en que Venezuela ratifica la Convencin, se vive en el pas
una realidad jurdica anmala: la vigencia simultnea de dos leyes, la Ley Tutelar
de Menores y la Convencin, totalmente antagnicas entre s, regulando el mismo
tema. Para superar esta situacin y para honrar los compromisos internacionales
que asumi, Venezuela se ve ante la necesidad de ajustar su legislacin interna a
los principios y normas contenidas en el mencionado tratado internacional. La
Convencin cambia el rumbo a seguir por las legislaciones para la infancia y
juventud. Antes de su promulgacin, ms precisamente desde 1919 hasta 1989,
en Amrica Latina todas las legislaciones, incluyendo la nuestra, se sostenan en
la doctrina o paradigma de la Situacin Irregular.
Despus de la Convencin, las nuevas leyes deben responder al paradigma de la
Proteccin Integral. En efecto, la incorporacin de la Convencin a nuestro
ordenamiento jurdico interno exige la erradicacin de la vieja doctrina y la
adopcin de la nueva. Segn la definicin del Instituto Interamericano del Nio,
situacin irregular es aquella en que se encuentra un menor tanto cuando ha
incurrido en un hecho antisocial, como cuando se encuentra en estado de peligro,
abandono material y moral o padece dficit fsico o mentalEstn en situacin
irregular los menores que no reciben tratamiento, educacin y los cuidados que
corresponden a sus individualidades. De acuerdo a esta definicin pueden ser
declarados en situacin irregular y por ende ser objeto de cualquier medida
estatal, el nio o adolescente que enfrente cualquiera de estas dificultades,
independientemente de que las mismas puedan ser atribuidas o no a su voluntad.
La caracterstica esencial de la doctrina de la Situacin Irregular, es que los nios
no son sujetos de plenos derechos sino objeto de tutela por parte del Estado,
representado por el Juez de Menores quien es la figura protagnica en este
paradigma. Otros rasgos caractersticos son:
1) Negacin explcita y sistemtica de los principios bsicos y elementales del
derecho, incluso de aquellos contemplados en la propia Constitucin de la
Repblica como derecho de todas las personas.

2) Centralizacin del poder de decisin en la figura del juez de menores con

competencia omnmoda y discrecional. Se produce la judicializacin de los
problemas vinculados a la infancia en situacin de riesgo, con la clara tendencia a
patologizar situaciones de origen estructural.
3) Criminalizacin de la pobreza, disponiendo internaciones que constituyen
verdaderas privaciones de libertad, por motivos vinculados a la mera falta o
carencia de recursos materiales.
4) Impunidad, con base en una arbitrariedad normativamente aceptada, para el
tratamiento de los conflictos de naturaleza penal. Esta impunidad se traduce en la
posibilidad de declarar jurdicamente irrelevante los delitos graves cometidos por
adolescentes. En el paradigma de la Situacin irregular, los menores son una
suerte de categora residual respecto a la categora infancia, resultado de la
marginacin social. Son aquellos nios y adolescentes que tienen necesidad de
tutela o de medidas socioeducativas porque no han gozado, como los nios y
adolescentes slidamente insertos en el sistema escuela-familia, de los derechos
fundamentales que las Constituciones reconocen.
Se establece entonces, en el universo de la infancia, diferencias entre los sectores
incluidos y excluidos en la cobertura de las polticas bsicas: a los incluidos se les
llama nios, adolescentes, jvenes y a los excluidos, menores. Si bien es cierto
que desde el punto de vista tcnico-jurdico menor es la persona que no ha
llegado a la mayora de edad, segn las convenciones legales de cada pas, en la
prctica el trmino est cargado de contenido estigmatizante y significa
simplemente, delincuente, egresado de un orfanatorio o correccional, abandonado,
etc. La doctrina de la Proteccin Integral rompe con la doctrina de la Situacin
Irregular y obliga a repensar profundamente el sentido de las legislaciones para la
infancia, convirtindolas en instrumentos eficaces de defensa y promocin de los
Derechos Humanos especficos de todos los nios y adolescentes, no solamente
los menores. El punto central de la Convencin y por ende de la doctrina de la
Proteccin Integral es el reconocimiento de todos los nios, nias y adolescentes,
sin discriminacin alguna como sujeto de plenos derechos, cuyo respeto se debe

garantizar. De la consideracin del menor como objeto de compasin-represin y

de tutela por parte del Estado, a la consideracin de los nios y adolescentes
como sujeto de plenos derechos, as como la previsin de los canales idneos
para exigirlos, es lo que caracteriza el trnsito de una doctrina a otra. La oposicin
entre el nuevo y el viejo paradigma podra enunciarse, resumidamente, de la
siguiente manera: ningn derecho para muchos nios, es la formulacin de la
doctrina de la Situacin Irregular; todos los derechos para todos los nios, es la
formulacin de la doctrina de la Proteccin Integral.
III. La doctrina de la proteccin integral y el nuevo derecho para nios y
Adolescentes
Con el trmino doctrina de la Proteccin Integral se hace referencia a un
conjunto de instrumentos jurdicos internacionales que constituyen su marco
referencial. Tiene su antecedente directo en la Declaracin Universal de los
Derechos del Nio, y se condensa en seis instrumentos bsicos, a saber: la
Convencin Internacional de los Derechos del Nio, las Reglas Mnimas de las
Naciones Unidas para la Administracin de la Justicia Juvenil (Reglas de Beijing),
las Reglas Mnimas de las Naciones Unidas para los Jvenes Privados de
Libertad, las Directrices de las Naciones Unidas para la Administracin de la
Justicia Juvenil (Directrices de Riyadh), el Convenio n138 y la recomendacin
n146 de la Organizacin Internacional del Trabajo y la Carta de la UNESCO sobre
la educacin para todos. Estos instrumentos contienen disposiciones idneas y
suficientes que permiten construir un nuevo derecho para nios y adolescentes;
propiciar un cambio en las instituciones sociales a fin de activar ese derecho y
pasar del reproche individual de la situacin del nio a una consideracin
estructural del problema. El nuevo derecho, fundamentado en la doctrina de la
Proteccin Integral debe respetar una serie de principios rectores que constituyen
sus pilares fundamentales: el nio como sujeto de derechos; el inters superior del
nio; la prioridad absoluta; la participacin y el rol fundamental de la familia en la
garanta de los derechos de los nios y adolescentes.

1.- El nio como sujeto de derechos

La nueva doctrina convierte las necesidades de nios y adolescentes en derechos
civiles, culturales, econmicos, polticos y sociales, as como garantiza para los
adolescentes en conflicto con la ley penal, una justicia que respete los mismos
derechos procesales consagrados para los adultos. En el marco de esta nueva
concepcin jurdica y social se atribuyen derechos especficos a los nios y
adolescentes pero no derechos especiales excluyentes. La especificidad implica
reforzar los derechos otorgados a los seres humanos de cualquier edad,
adecundolos a los nios y adolescentes como sujetos en formacin. Asimismo se
amplan para ellos una serie de nuevos derechos que antes slo se reconocan a
los mayores de edad, por ejemplo: el derecho a la libertad de opinin, a la
participacin, asociacin, a la seguridad social, entre otros. Los derechos
fundamentales de la infancia reconocidos por la Convencin se agrupan en cuatro
categoras:
a) Derecho de Supervivencia: Los derechos de supervivencia incluyen
principalmente, el derecho a la vida (art. 6), a la salud (art. 24), a un nivel de vida
adecuado (art. 27), a la seguridad social (art. 26), a la proteccin en casos de
conflictos armados (art. 38), a que los padres tengan la asistencia debida para que
puedan asumir su crianza (art. 18).
b) Derecho al Desarrollo: Incluye entre otros, derecho a la educacin (arts. 28 y
29), acceso a la informacin (art. 17), a preservar su identidad (art. 8), al nombre y
nacionalidad (art. 7), a no ser separado de sus padres (art. 9), a la libertad de
pensamiento, conciencia y religin (art. 14), a la recreacin y la cultura (art. 31).
c) Derecho a la Proteccin: La proteccin abarca todas las formas de explotacin y
crueldad (art. 19), a no ser objeto de injerencias en su vida privada, familia,
correspondencia (art. 16), proteccin especial al nio refugiado (art. 22),
proteccin al nio mental o fsicamente impedido (art. 23), contra abusos en el
sistema de justicia penal (arts. 37 y 40), contra el abuso sexual (art. 34), contra la
venta o trata de nios (art. 35), contra el uso ilcito de estupefacientes (art.33).
d) Derecho a la Participacin: Los derechos a la participacin incluyen la libertad
de expresin (art. 13), a expresar su opinin y ser escuchado en asuntos que le

conciernen (art. 12), derecho a la libre asociacin y libertad de celebrar reuniones

pacficas (art. 15), adems del derecho a desempear un papel activo en la
sociedad en general.
2.- El inters superior del nio
Premisa fundamental de la doctrina de la Proteccin Integral es el principio del
inters superior del nio, consagrado en el artculo 3 de la Convencin, que dice
expresamente: En todas las medidas concernientes a los nios, que toman las
instituciones pblicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades
administrativas o los rganos legislativos, una consideracin primordial a que se
atender ser el inters superior del nio. Este principio es la base para la
interpretacin y aplicacin de la normativa para los nios y los adolescentes,
establece lneas de accin de carcter obligatorio para todas las instancias de la
sociedad y pone lmite a la discrecionalidad de sus actuaciones.
3.- Prioridad absoluta
Muy conectado a lo anterior se encuentra este principio que implica atender
prioritariamente antes que nada, las necesidades y derechos bsicos de los nios.
Simplemente, el nio est primero. As, ellos tendrn primaca en recibir atencin y
socorro en cualquier circunstancia, precedencia en la atencin en los servicios
pblicos, preferencia en la formulacin de las polticas pblicas, prioridad en el
destino de recursos pblicos, etc. En el marco del nuevo derecho el nio emerge
como prioridad absoluta debido a su valor intrnseco, puesto que es una persona
humana en condiciones peculiares de desarrollo, lo cual hace de l un ser humano
completo en cada fase de su crecimiento y a su valor prospectivo, porque cada
nio es la continuidad de su familia, de su pueblo y de la especie humana.
4.- Participacin
La Convencin distribuye la responsabilidad de proteger al nio entre tres actores:
el Estado, la Familia y la Comunidad. Cuando stos no asumen la cuota de
responsabilidad que les corresponde para garantizar el respeto y cumplimiento de

los derechos del nio son ellos, los actores, quienes estarn en situacin irregular.
Para hacer efectivos los derechos que la Convencin consagra es necesaria la
plena participacin y control de las personas, de las familias, de las sociedades
organizadas y del propio nio y adolescente. Slo la observancia de este principio
hace posible la creacin de los mecanismos efectivos de exigibilidad que
garanticen el cumplimiento de los derechos. La participacin de la sociedad como
corresponsable de la proteccin de la infancia, no slo impone la adopcin de una
nueva tica social y de significativos cambios en la estructura institucional del
Estado sino que, de esa participacin depende el xito del nuevo paradigma.
5.- El rol fundamental de la familia
La Convencin desde su prembulo y en varios de sus artculos se refiere al papel
fundamental que debe desempear la familia en la garanta de los derechos del
nio. En efecto, el prembulo dice expresamente que el nio, para el pleno y
armonioso desarrollo de su personalidad, debe crecer en el seno de la familia, en
un ambiente de felicidad, amor y comprensin. Este principio genera cambios
fundamentales en las polticas sociales dirigidas a nios y adolescentes.
Tradicionalmente, en Amrica Latina, se han aplicado medidas de internamiento
en instituciones como si fuesen medidas de proteccin. Con la adopcin del nuevo
paradigma se privilegia la familia como el medio natural y primario donde se
garantiza el desarrollo y la proteccin del nio y del adolescente. Los padres son
los principales responsables de cuidarlos y educarlos. A tal efecto, el Estado debe
brindar a la familia la ayuda necesaria para poder asumir plenamente sus
responsabilidades. Apoyando a la familia se estar apoyando al nio. Este
principio obliga al Estado a evitar medidas que separen al nio de su familia,
entendida en su sentido ms amplio. Ante cualquier circunstancia, se debe tomar
en cuenta primero la familia, luego los parientes ms cercanos y slo en casos
excepcionales se aplicarn medidas como colocacin en hogares sustitutos o
adopcin y, en ltimo caso, su colocacin en entidades de atencin.

En cuanto a la estructura, la LOPNA est dividida en seis Ttulos, stos en

Captulos y la gran mayora de los ltimos en secciones. El contenido de cada
ttulo se desprende claramente de su denominacin. As, el
Ttulo I contiene las disposiciones directivas aplicables a toda la ley;
Ttulo II define los derechos, garantas y deberes de los nios y adolescentes;
Ttulo III define y norma la actuacin del Sistema de Proteccin del Nio y del
Adolescente;
Ttulo IV contiene las disposiciones relativas a las instituciones familiares, en
cuanto estn referidas a nios y adolescentes;
Ttulo V construye el Sistema Penal de Responsabilidad del Adolescente y, por
ltimo,
Ttulo VI contiene las disposiciones adicionales, finales y transitorias de la ley. En
conclusin, aunque cada una de las partes que integran el proyecto est
cabalmente

desarrollada,

se

complementan

necesariamente,

son

interdependientes entre s. Separarlas implicara el desmembramiento de todo el

sistema propuesto como nuevo paradigma.
Disposiciones Directivas
Ttulo I
Establece las disposiciones directivas, es decir, aquellas que prevn los principios
y regulaciones fundamentales que son aplicables a toda la ley y que determinan
las bases del desarrollo de su contenido. La primera disposicin de este Ttulo se
refiere al objeto de la ley, sintetiza todos sus principios y finalidades. Se contempla
inequvocamente que la ley persigue asegurar a todos los nios y adolescentes el
ejercicio y disfrute pleno y efectivo de sus derechos y garantas, por medio de la
proteccin integral que el Estado, la familia y la sociedad deben brindarles, desde
el momento de su concepcin. Es preciso subrayar dos ideas del contenido de
esta norma: en primer lugar, que la ley consagra y reconoce expresamente a todos
los nios y adolescentes la titularidad de un conjunto de derechos fundamentales,
garantizndoles adicionalmente el ejercicio personal de los mismos en forma
progresiva; y, en segundo lugar, que la responsabilidad de lograr este propsito

corresponde, de forma concurrente pero diferenciada, al Estado, la familia y la

sociedad, estableciendo una triada responsable de todos los nios venezolanos.
La Convencin no hace distincin entre las personas con menos de 18 aos, a
pesar de ello, se consider imprescindible crear dos categoras dentro de este
grupo erario: los nios y los adolescentes. La finalidad perseguida con esta opcin
es regular con mayor sencillez las materias relativas al ejercicio de derechos y
garantas, los deberes y las responsabilidades. Recurdese que en estas materias
la Convencin obliga a establecer un rgimen que armonice el contenido de las
mismas con el desarrollo del nio, reconocindoles de forma progresiva ms
potestades, deberes y responsabilidades hasta llegar a los 18 aos de edad. As
pues, se ha establecido el lmite entre estos dos grupos etarios en los 12 aos de
edad. Esta decisin obedece a criterios pacficos de la sicologa evolutiva, los
cuales han sido adoptados de forma casi unnime en la legislacin comparada.
El principio de igualdad y no discriminacin, contemplado en el artculo 3, es el
principio ms importante para asegurar a los nios y adolescentes el pleno y
efectivo ejercicio y goce de sus derechos y garantas. Esta disposicin ordena la
aplicacin de esta ley a todos los nios y adolescentes sin discriminacin de
ningn tipo, independientemente de los motivos que puedan originarlas e inclusive
si la misma es producto a su vez de la discriminacin en contra de sus padres,
representantes, responsables o familiares. Este principio se ratifica en muchas de
las disposiciones de la ley cuando se emplea la palabra todos al referirse a los
nios y adolescentes. En efecto, al utilizar la frase todos los nios y adolescentes
se persigue subrayar que la ley no admite en forma alguna la posibilidad de excluir
de su mbito de aplicacin y proteccin a ningn nio o adolescente. Como se ha
planteado a lo largo de esta exposicin de motivos, la Convencin obliga a crear
un sistema de proteccin en donde exista una participacin del Estado, la familia y
la sociedad. Las obligaciones y responsabilidades de estos actores encuentran su
fundamento inicial en las Disposiciones Directivas. En este sentido, el artculo 4
establece expresamente que el Estado tiene la obligacin indeclinable o

irrenunciable de adoptar todas las medidas, de cualquier naturaleza, que sean

conducentes e idneas para lograr el goce efectivo y pleno de los derechos
consagrados y reconocidos en la ley.
El artculo 5, al referirse al papel de la familia prev que sta tiene una
responsabilidad prioritaria, inmediata e irrenunciable en la materia. Esta
disposicin desarrolla el mandato constitucional de considerar a la familia como la
clula fundamental de la sociedad y persigue reforzar sus obligaciones y
responsabilidades con el nio y el adolescente. A tal efecto, se reconoce que es
ella la que est vinculada directamente al nio y al adolescente y, que por tanto,
tiene una funcin prioritaria en su proteccin y desarrollo. Todo esto obliga al
Estado a tomar medidas, de diferente naturaleza, para que la familia pueda asumir
y cumplir apropiadamente las obligaciones y responsabilidades que se les
reconoce. Los principios orientadores del papel de la sociedad se encuentran
regulados en el artculo 6 de la ley.
Esta disposicin desarrolla el artculo 57 de la Constitucin de la Repblica, que
contempla lo que parte de la doctrina nacional ha llamado el Deber de Solidaridad
Social, al consagrar el deber de la sociedad de participar en el logro de la
vigencia plena de los derechos y garantas de los nios y adolescentes. Asimismo,
se reconoce que la sociedad tiene el derecho a participar directamente en esta
materia, como consecuencia necesaria de la aplicacin de los principios
democrticos. Como se observa, se prev un deber - derecho de la sociedad en
materia de proteccin de nios y adolescentes.
La Prioridad Absoluta, mencionada varias veces en esta exposicin de motivos,
encuentra su desarrollo en el artculo 7. Al incorporarse expresamente en la ley
esta premisa de la doctrina de la Proteccin Integral se transforma en una norma
que debe ser acatada, de forma imperativa y en todo momento, por el Estado, la
familia y la sociedad en sus actuaciones que estn relacionadas con nios y
adolescentes. En consecuencia, est protegida a travs de los rganos

competentes y su incumplimiento conlleva responsabilidad. El Inters Superior del

Nio tambin ha sido regulado expresamente por el artculo 8. Se ha logrado una
definicin que obedece a su naturaleza, indicando que es un principio de
interpretacin y aplicacin de la ley, de imperativo cumplimiento para el Estado, la
familia y la sociedad en la toma de todas las decisiones relacionadas con nios y
adolescentes. De esta forma se cumple cabalmente con el contenido del artculo 3
de la Convencin.
Es importante advertir que uno de los objetivos de esta disposicin es limitar la
amplsima discrecionalidad que existe en la Ley Tutelar de Menores en materia de
toma de decisiones concernientes a los nios y adolescentes, sin llegar al extremo
de impedir la posibilidad de adecuar la toma de decisiones a las circunstancias
especficas de los nios y adolescentes en los casos concretos. Por este motivo,
se establece claramente cual es la finalidad que debe perseguirse, as como un
conjunto de elementos y reglas que deben apreciarse obligatoriamente para
determinar en casos concretos cul es el Inters Superior del Nio. El
incumplimiento, infraccin o no apreciacin de ellos conlleva responsabilidad y
est protegido en los mismos trminos que en el caso de la Prioridad Absoluta. El
ltimo artculo de este Ttulo consagra el principio de gratuidad de las actuaciones,
relativas a los asuntos de nios y adolescentes, manteniendo la tradicin
normativa sobre este particular, con el objeto de garantizar el acceso universal de
todos los nios y adolescentes al Sistema de Proteccin previsto en esta ley.
Derechos, garantas y deberes
El Ttulo II
Regula lo relativo a los derechos, garantas y deberes de todos los nios y
adolescentes, de una manera amplia, en cumplimiento absoluto de las
obligaciones derivadas de la Convencin. Una lectura rpida o superficial de este
Ttulo podra llevar a pensar que repite innecesariamente muchas disposiciones
que ya se encuentran previstas en el ordenamiento jurdico. Sin embargo, esta
percepcin es equivocada, aun cuando reconozcamos ser cierto que algunas

disposiciones consagran derechos contemplados en la legislacin sin diferencia

alguna. Se opt por regular ampliamente los derechos, garantas y deberes de los
nios y adolescentes por muchas razones, entre ellas:
a) la obligacin de consagrar expresamente los derechos especficos previstos en
la Convencin y otros tratados e instrumentos jurdicos internacionales; b) la
necesidad de adecuar los derechos consagrados en la Convencin a la realidad
nacional y el ordenamiento jurdico;
c) el imperativo de dotar de contenido y limites a los derechos y garantas de los
nios y adolescentes para asegurar su vigencia plena y efectiva, especialmente de
algunos derechos ya contemplados en la legislacin nacional, requieren
precisiones especficas; y,
d) la necesidad de establecer una gama de garantas de los derechos de los nios
y adolescentes, que no se encuentran previstas en el ordenamiento jurdico.
Adicionalmente, es imprescindible recordar que en la redaccin de toda la ley se
ha prestado especial atencin a su finalidad pedaggica y a la necesidad de que la
misma sea fcil de entender, interpretar y analizar por sus beneficiarios y usuarios
(los nios, adolescentes, sus familias y el ciudadano comn). Desde esta
perspectiva es que cobra mayor importancia que la redaccin de los derechos,
garantas y deberes sea simple, amplia y abarcante. En efecto, se busca que los
nios, los adolescentes y sus familias tengan acceso a una ley de fcil lectura, sin
remisiones a otras leyes o tratados internacionales difciles de ubicar y entender, y
que sea de muy sencilla interpretacin y aplicacin. Si se logra este objetivo, se
estara dando un paso importante en el logro de la vigencia plena y efectiva de los
derechos y garantas de los nios y adolescentes. Se establece expresamente que
los nios y adolescentes son sujetos de derecho. A pesar de que ello es as ms
all de la disposicin que contiene esta afirmacin, pareci necesario incorporarla
debido a que en la historia reciente del pas se ha negado a nios y adolescentes
esta condicin, tanto en la ley como en la realidad.
Es imprescindible eliminar definitivamente la idea del nio como objeto de tutela
estatal, que es el axioma que subyace en la doctrina de la Situacin Irregular. El
artculo 12 da contenido a la naturaleza jurdica de los derechos y garantas de los

nios y adolescentes, indicando expresamente sus caracteres. De todos ellos

parece conveniente destacar dos: la interdependencia entre s y la indivisibilidad.
Esta es la primera vez que se reconoce en la legislacin Venezolana estos dos
caracteres propios de los derechos inherentes a la persona humana, reconocidos
como tales en la Cumbre Mundial sobre Derechos Humanos de las Naciones
Unidas, realizada en 1993. Estos dos caracteres son complementarios: el primero,
implica que estos derechos dependen unos de otros y estn vinculados
estrechamente entre s, por tanto, la violacin de uno de ellos implica seguramente
la vulneracin de otros.
El segundo, es la consecuencia del primero, ya que si estos derechos son
interdependientes, luego es imposible dividirlos y respetar o reconocer algunos de
ellos y otros no. La esencia de estos dos caracteres puede resumirse en una
oracin: para lograr el disfrute efectivo y pleno de todos los derechos inherentes a
la persona humana es imprescindible el respeto y la garanta a su vez de
absolutamente todos esos derechos. En este Captulo se reconoce a nios y
adolescentes el ejercicio progresivo de sus derechos y garantas, as como en el
cumplimiento de sus deberes. Este rgimen progresivo de derechos, garantas y
deberes es uno de los principios fundamentales de la doctrina de la Proteccin
Integral, no consagrarlo expresamente implicara una clara contravencin a la
Convencin. Ahora bien, este rgimen progresivo no implica que el nio o el
adolescente pueda ejercer de forma inmediata, despus de la vigencia de la ley,
todos sus derechos y garantas.
Por el contrario, se consagra un rgimen en el cual el nio y el adolescente se le
va reconociendo el ejercicio de sus derechos y garantas conforme a su desarrollo
o evolucin de sus facultades, el cual va acompaado de un incremento
progresivo de sus deberes y su responsabilidad, inclusive en materia penal.
Asimismo, se indica expresamente que los padres, representantes y responsables
tienen el deber de orientarlos en el ejercicio de sus derechos y garantas de forma

que contribuya a su desarrollo integral y a su incorporacin en la ciudadana

activa.
En definitiva, no se trata de otorgar capacidad plena a los nios y adolescentes,
sino ms bien de reconocer el ejercicio personal de sus derechos y garantas con
la debida orientacin. Adicionalmente, es necesario sealar que en ciertos
derechos, usualmente en aquellos vinculados a la defensa de otros derechos, se
ha considerado pertinente establecer expresamente que a partir de determinada
edad los nios o adolescentes pueden ejercerlos por s mismos, ya que ello
implica una garanta adicional de proteccin. Este Captulo no organiza los
derechos por categoras o tipos. Se opt ms bien por un orden que parece
mucho ms acorde con la materia que regula la ley.
As, se consagr los derechos y garantas en un orden cronolgico que
corresponde a la forma en que stos cobran importancia en la vida y desarrollo del
nio y del adolescente. Tal vez el derecho ms novedoso de todo el Captulo es el
Derecho a opinar. Este derecho garantiza a todos los nios y adolescentes la
facultad de opinar en todos los asuntos que les conciernan y, adicionalmente,
obliga a todas las personas a tomar en cuenta sus opiniones, de acuerdo a su
desarrollo. Por tanto, tienen derecho a expresar su forma de ver las cosas en
todos los mbitos de la vida y, a que las opiniones que han expresado sean
consideradas por las dems personas, nunca desechadas de antemano. Este
derecho no intenta en modo alguno establecer que sus opiniones sean de
obligatorio acatamiento o imperativas para las dems personas, si no ms bien
asegurar que los nios y adolescentes sean respetados como sujetos en
desarrollo y que como tales tienen algo que decir y un lugar en nuestra sociedad.
Este derecho se considera un medio idneo para la formacin de personas con
capacidad y responsabilidad para ejercer sus derechos y cumplir con sus deberes.
Otro conjunto de derechos que luce novedoso, aunque en su totalidad no lo sean,
son los derechos vinculados a la participacin de los nios y adolescentes en la
sociedad, dentro de los cuales encontramos los derechos de participar, de reunin,

de manifestar, de libre asociacin, de defender sus derechos, de peticin, de

justicia.
A excepcin de los derechos a participar y a defender sus derechos, el resto ya se
encuentran previstos en la legislacin a favor de todas las personas, sin embargo
se decidi regularlos porque era imprescindible establecer precisiones que los
adaptaran a la condicin especfica de los nios y adolescentes. Resultaba
inconveniente que nios y adolescentes continuasen ejercindolos bajo las
mismas regulaciones que los adultos, por ello, se establecieron lmites y
restricciones adicionales, dentro de los cuales se incluyeron aquellos derivados de
las facultades legales que le corresponden a los padres, representantes y
responsables. En todo caso, conviene recordar que no consagrar expresamente
los derechos vinculados a la participacin de los nios y adolescentes implicara
una abierta contradiccin con la doctrina de la Proteccin Integral y con los
compromisos internacionales de la Repblica. Mencin especial merecen los
derechos vinculados a la salud sexual y reproductiva, a la libertad de expresin y a
la informacin, porque todos ellos responden a imperativos y necesidades que
existen actualmente en nuestro pas, los cuales deben abordarse urgentemente.
Un tema como la salud sexual y reproductiva, tradicionalmente solapado por
prejuicios sociales, debe ser abordado decididamente ante las alarmantes
estadsticas que evidencian el alto ndice de embarazos precoces y el aumento de
enfermedades de transmisin sexual entre adolescentes, inclusive el VIH y el
SIDA. Ante esta realidad, se reconoci el derecho a ser informado y educados en
esta materia, pero estableciendo claramente que ello debe realizarse de acuerdo
al desarrollo de los nios y adolescentes y para inculcar valores sobre una
conducta sexual, y una paternidad y maternidad responsable, sana, voluntaria y
sin riesgo. Ahora bien, de nada sirve esta labor de prevencin si los adolescentes
no tienen acceso efectivo a servicios de salud y consulta en esta materia, esto
hizo necesario establecer mecanismos y garantas que les aseguraran este
acceso. Existe consenso entre la sociedad y las autoridades estatales sobre la

gravedad del problema de los nios y adolescentes y la informacin a la que

tienen acceso.
A pesar que esta ley no es la llamada a solventarlo en su globalidad, se consider
oportuno establecer algunas limitaciones en torno a al tema, debido a que por
imperativo de la Convencin se debe consagrar expresamente y proteger los
derechos de la libertad de expresin y de la informacin. En este sentido, se
estableci en el artculo 68 que todos los nios y adolescentes tienen derecho a
recibir, buscar y utilizar todo tipo de informacin, pero siempre que esta sea
acorde con su desarrollo y bajo los lmites que les corresponde establecer a los
padres, representantes y responsables. Fundados en estas importantes
limitaciones a este derecho, se desarroll una serie de restricciones al acceso a
determinadas informaciones y medios.
Para complementar estas limitaciones se estableci algunas disposiciones para
impulsar una poltica pblica

de produccin de

informaciones dirigidas

especficamente a nios y adolescentes. Tambin este ttulo se refiere al Derecho

de la Proteccin en Materia del Trabajo. La proteccin de los nios y adolescentes
trabajadores es un tema de actualidad en nuestro pas, el cual no ha sido
abordado adecuadamente por la legislacin ni por las autoridades estatales. No
obstante, el trabajo de nios y adolescentes ha aumentado en la medida en que
se ha incrementado la pobreza. Con este Captulo se da cumplimiento a las
obligaciones fundamentales que ha asumido la Repblica en materia de trabajo de
nios y adolescentes, que derivan de la Convencin y el Convenio N 138 sobre
edad mnima de la Organizacin Internacional del Trabajo.
Con sus disposiciones se busca la proteccin de nios y adolescentes contra todo
trabajo que sea peligroso, resulte nocivo para su salud o desarrollo integral, o que
afecte negativamente su proceso educativo. Para lograr estas finalidades era
imprescindible modifica y derogar algunas de las disposiciones de la Ley Orgnica
del Trabajo referidas al trabajo de menores, para lo cual se trat en la medida de

lo posible de reformar el menor nmero artculos. Se mantiene la edad mnima

para trabajar en 14 aos conservando, la posibilidad, por va excepcional y previa
autorizacin, de que adolescentes de 12 a 14 aos de edad puedan trabajar. A
pesar de que el Convenio N 138 establece como regla general que la edad
mnima debera fijarse a los 15 aos de edad, debido a la realidad nacional en esa
materia, se opt por establecer una edad mnima inferior, en apego a las
excepciones previstas en este tratado internacional, que permiten hacerlo cuando
as lo impongan las circunstancias especficas del Estado Parte.
Debe subrayarse que se fij esta edad mnima para cualquier clase de trabajo,
aumentando su mbito de aplicacin en relacin al artculo 247 de la Ley Orgnica
del Trabajo, el cual se refiere nica y exclusivamente a trabajos industriales,
comerciales y mineros, y deja fuera otros trabajos como los agrcolas, pesqueros y
de servicios. Todos los adolescentes para trabajar deben inscribirse en un Registro
de Adolescentes Trabajadores, llevado por el Consejo de Proteccin, con el objeto
de facilitar al Ministerio del ramo la inspeccin y supervisin del trabajo. Para el
caso de los adolescentes de 12 a 14 aos se prev que slo pueden trabajar
despus de haber obtenido una autorizacin del Consejo de Proteccin. Es
importante subrayar que se opt por atribuir estas competencias a un rgano
municipal porque se consider que tiene las condiciones necesarias para conocer
en forma directa y cercana las circunstancias especficas de los casos sometidos a
su consideracin. Un rgano local tiene mejores y mayores posibilidades para
determinar la conveniencia o no de otorgar una autorizacin para trabajar.
En materia de jornada de trabajo de los adolescentes se mantiene el nmero
mximo de horas diarias y semanales establecido en la Ley Orgnica del Trabajo,
pero se ha introducido dos modificaciones importantes: primero, se prohbe
expresamente el trabajo en horas extraordinarias, lo cual ya est previsto en la
Ley Tutelar de Menores y es una obligacin derivada del Convenio N 138; y,
segundo, se redujo el perodo de descanso dentro de la jornada de 2 a 1 hora, con
el objeto de disminuir el tiempo del adolescente dedicado al trabajo de 8 a 7 horas

y facilitar el disfrute de otros derechos como el descanso, la recreacin y, sobre

todo, la educacin. Se ha aumentado a 22 das hbiles el perodo de vacaciones
remuneradas de los adolescentes trabajadores, 7 das ms que los trabajadores
mayores de 18 aos.
Esto tiene como finalidad asegurarles el disfrute de los derechos al descanso y a
la recreacin; as como adecuar la legislacin al contenido del Convenio N 138
que obliga a otorgar un perodo mnimo de 4 semanas de vacaciones. La
innovacin ms importante de este Captulo es reconocer a los adolescentes
trabajadores los derechos a la sindicalizacin y de huelga. Al hacerlo se da
cumplimiento a varias obligaciones derivadas de diversos tratados internacionales
ratificados por la Repblica, y sobre todo, se otorga a los adolescentes
trabajadores medios idneos para la defensa de sus derechos e intereses en el
trabajo, por ello estos derechos aparecen como garantas adicionales al resto de
los derechos. Ahora bien, se ha establecido lmites al ejercicio de los mismos, que
se derivan de la condicin especfica de los adolescentes, por lo que se ha
respetado la importancia que tienen las facultades legales que corresponden a los
padres, representantes y responsables en la materia.
Sistema de proteccin del nio y del adolescente.
El Titulo III
El hecho de que los nios y adolescentes sean sujetos de derechos exige que la
nueva legislacin, adems de reconocer y dar contenido a los derechos, cree vas
efectivas a fin de garantizarlos. Para ello el proyecto, mediante el Sistema de
Proteccin del Nio y del Adolescente, desarrollado en el Ttulo III, estableci
claramente: 1. Las estrategias, actores, rganos, instancias y procedimientos
idneos para lograr ese objetivo esencial; 2. Un conjunto de medidas
sancionatorias para quienes, estando obligados a ello, no garanticen, amenacen o
violen dichos derechos; 3. Los mecanismos que garanticen los fondos necesarios
para brindar proteccin integral a los nios y adolescentes. Atendiendo al principio
de la Participacin, segn el cual la sociedad en su conjunto es responsable de

hacer efectiva la garanta de los derechos de los nios y adolescentes, el proyecto

disea una estructura coherente, integrada por entes del sector pblico y del
sector privado, con atribuciones planificadoras, coordinadoras, deliberativas,
controladoras y ejecutoras de modo de crear una red eficiente de atencin,
defensa y garanta de los derechos del nio y del adolescente, observada la
descentralizacin poltico-administrativa.
1. Estrategias
El proyecto concibe varias estrategias de proteccin. Se trata de las polticas,
programas y medidas de proteccin. Las primeras, previstas en el artculo 120, se
explican por s solas. Los programas son estrategias de proteccin por excelencia
puesto que incluyen todas las acciones realizadas por individuos o entidades para
desarrollar las polticas y ejecutar las medidas de proteccin previstas en la ley.
El artculo 124 enuncia un conjunto de programas de la ms variada ndole, pero
las posibilidades de crear otros son infinitas, siempre y cuando dichos programas
se adecuen a las exigencias de la propia ley. Mencin ms detenida merecen las
medidas de proteccin previstas en el artculo 125, porque su concepcin y
desarrollo suponen la superacin de una de las caractersticas ms importantes de
la doctrina de la Situacin Irregular: la judicializacin de todos los problemas de la
infancia. De acuerdo a este paradigma, el juez de menores tiene competencia
para resolver problemas sociales y jurdicos, para todo lo relacionado con el nio,
se encuentre ste en situacin de abandono, de peligro o sea infractor. Sea
vctima o victimario. En la prctica esto significa que una nica autoridad (el juez),
siguiendo el mismo procedimiento, da soluciones similares tanto en los casos de
nios y jvenes a quienes se les ha vulnerado sus derechos, como en aquellos
otros en los que son los nios y adolescentes quienes vulneran los derechos de
los dems. La moderna concepcin de la proteccin integral obliga a conceder un
tratamiento diferente a las dos situaciones antes mencionadas y en consecuencia,
encontramos en este proyecto dos sistemas claramente diferenciados:

 El Sistema de Proteccin para los Nios y Adolescentes que son vctimas y otro,
El Sistema Penal de Responsabilidad Penal del Adolescente (Ttulo V), para los
victimarios.
A los primeros se les aplica las medidas de proteccin y a los segundos,
sanciones con finalidad socioeducativa. En el primer caso interviene la autoridad
administrativa, en el segundo, la judicial. El proyecto, acogiendo plenamente los
mandatos de la Convencin, reduce los mrgenes de discrecionalidad y
desjudicializa el proceso de imposicin de las medidas de proteccin. En tal
sentido, atribuye competencia para la imposicin de las medidas, salvo las de
colocacin familiar o en entidad y la adopcin, que por su alcance y
consecuencias sern aplicadas por el juez, a los Consejos de Proteccin, rganos
administrativos que ejercen funcin pblica y estarn ubicados en cada municipio
del pas.
Asimismo, se indica claramente, tanto a los Consejos de Proteccin como a la
autoridad judicial, segn corresponda, cules medidas de proteccin pueden
aplicar, eliminndose con ello la absoluta discrecionalidad consagrada en la Ley
Tutelar de Menores, que dejaba a la libre voluntad del funcionario pblico la vida y
libertad de un nio o adolescente. Los rganos a travs de los cuales opera el
Sistema de Proteccin, son administrativos, judiciales y el Ministerio Pblico.
Los rganos administrativos
son los Consejos de Derechos y los Consejos de Proteccin del Nio y el
Adolescente y los judiciales son el Tribunal de Proteccin del Nio y del
Adolescente, y la Sala de Casacin Civil de la Corte Suprema de Justicia.
a) rganos Administrativos Consejos de Derechos y los Consejos de Proteccin.
Con la creacin de estos dos tipos de Consejos el proyecto se dispone a proteger
tanto los derechos difusos y colectivos como los derechos individualmente
considerados.

Los Consejos de Proteccin que funcionarn, en cada municipio, se ocuparn de

imponer medidas de proteccin cuando los derechos de un nio, de un
adolescente o varios de ellos hayan sido violados de forma individual. Se prev
que cada Consejo de Proteccin est integrado por tres consejeros, como mnimo,
escogidos por la propia sociedad. Luego sern investidos de funcin pblica para
que sus decisiones tengan fuerza conminatoria. Los Consejeros son funcionarios
especialsimos, porque estando vinculados a la alcalda, no son subordinados al
alcalde en sus decisiones. Esta figura tiene caractersticas similares, en cuanto a
su naturaleza, a la del edil.
Los Consejos de Derechos han sido creados con la finalidad de proteger los
derechos difusos y colectivos. Aun cuando se haya optado por no definir tales
derechos difusos y colectivos dejando que la propia dinmica de la norma, a
travs de la interpretacin jurisprudencial se encargue de ello, debe tomarse en
cuenta que no estamos creando una categora nueva de derechos a favor de
nios y adolescentes sino poniendo nfasis en el destinatario de la proteccin y
por consiguiente en la violacin o amenaza, con miras a la preservacin o
restitucin del derecho violado o amenazado. Podramos decir que son colectivos
y difusos aquellos derechos y garantas consagrados en la ley cuando se refieren
a los nios y adolescentes, o a un grupo de ellos, genricamente considerados.
Los Consejos de Derechos, presentes en tres mbitos: nacional, estadal y
municipal, son rganos deliberativos y controladores, constituyndose con
representacin y responsabilidad paritaria y compartida entre el sector pblico y la
sociedad en ejercicio de la democracia participativa. Los Consejos de Derechos a
nivel nacional, estadal y municipal deben funcionar en forma coordinada, por lo
que la existencia de los tres niveles obedece a la necesidad de coherencia en
materia de proteccin al nio y al adolescente. Los Consejos de Derechos tienen
dos vas para garantizar los derechos de los nios y adolescentes: la formulacin
de polticas de proteccin y atencin y la actuacin cuando se viola o amenaza
sus derechos difusos y colectivos. En esta ltima va, los Consejos de Derechos

tendran a su disposicin dos instrumentos: la posibilidad de recomendar y

efectuar sugerencias a otros rganos del sector pblico encargados de prestar
distintos servicios a nios y adolescentes y la posibilidad de intentar la accin de
proteccin, un recurso judicial al cual se har referencia ms adelante. Tanto los
Consejos de Proteccin como los Consejos de Derechos prestarn, dentro de su
mbito de competencia, servicios actualmente inexistentes en el pas. Las
directrices bsicas de esta nueva forma de proteccin, que deben orientar la
creacin y funcionamiento de estos novedosos rganos, se encuentran en este
proyecto. Llevaran el registro y control de las entidades de atencin, las cuales
son en definitiva las unidades primarias que estarn encargadas de la
instrumentacin de los programas de atencin que se ejecuten en el respectivo
municipio, la inscripcin y funcionamiento de tales programas, as como el manejo
de los recursos de los Fondos de Proteccin del Nio y del Adolescente, todo ello
de acuerdo a lo dispuesto en las Secciones 1, 2 y 3 del Captulo VII y en el
Captulo XIII, respectivamente.
La LOPNA hace especiales referencias a las Defensoras del Nio y del
Adolescente, concebidas como un servicio que debe prestarse en el mbito
municipal. Obsrvese que las Defensoras, cuya regulacin se encuentra en las
secciones 1, 2 y 3 del Captulo VIII, son servicios que ya estn operando, con
xito, en algunas alcaldas y organizaciones no gubernamentales del pas, por lo
cual al incluirlas en el Sistema de Proteccin, el proyecto las legitima y confiere
rango a los Defensores que las integran.
rganos Judiciales y Ministerio Pblico
Se concibe al Ministerio Pblico como rgano fundamental dentro del sistema de
proteccin. Se prev que cuente con fiscales especializados y, para el cabal
ejercicio de las funciones que les son propias, se les otorga amplias facultades de
inspeccin y vigilancia, as como para la obtencin de datos fundamentales para la
promocin y defensa de los interese legtimos de nios y adolescentes. Puntal del
nuevo sistema es la concepcin del Tribunal de Proteccin del Nio y del

Adolescente, rgano jurisdiccional especializado para conocer todos los asuntos

que afecten directamente la vida civil de nios y adolescentes, en materia de
familia, patrimoniales y laborales; para ejercer el control judicial sobre la actuacin
de los Consejos de Proteccin y de los Consejos Municipales de Derechos; para la
imposicin de las sanciones civiles por infracciones a la proteccin debida y,
finalmente, para la decisin sobre la accin de proteccin, mxima expresin de la
potestad jurisdiccional en materia de resguardo a los derechos colectivos y difusos
del nio y del adolescente.
Esto evidencia la magnitud de la importancia del tribunal, diseado para una
especial, integral y cabal proteccin. La integracin del mismo en una Sala de
Juicio y en una Corte Superior, permite el mximo aprovechamiento de los
recursos. El hecho de que la Sala de Juicio est integrada por cuantos jueces
sean necesarios, quienes conocern unipersonalmente los asuntos que se les
encomiende, permite que especialistas en las distintas materias, pero formando
parte del mismo tribunal, se distribuyan, equitativamente, las causas segn su
naturaleza y de acuerdo a un programa preestablecido, que asegure la garanta
del Juez legal y previo, conforme a la organizacin interna. Se prev tambin
Salas de Apelaciones que deben funcionar dinmicamente e integrarse con los
jueces, para conocer exclusivamente de los recursos de apelacin, debidamente
formalizados, lo que conlleva a un conocimiento puntual del asunto impugnado,
puesto que se ha eliminado la figura de la consulta. Cada tribunal, a los fines de
garantizar un anlisis integral de los asuntos, debe contar con servicios propios o
en su defecto presupuesto para servirse de mdicos, psiclogos, socilogos,
trabajadores sociales y cualquier otro experto. Adems, para preservar la
actuacin de los jueces solo a los asuntos propiamente jurisdiccionales, se ha
dispuesto una sala encargada de efectuar oportunamente las citaciones y
notificaciones necesarias para el eficaz desarrollo de los procesos. Se contar
asimismo con funcionarios ejecutores de medidas cautelares o definitivas.

Acciones y procedimientos
El Sistema de Proteccin estara incompleto y sera del todo inoperante, si el
proyecto no contemplase los mecanismos procesales, para exigir, ante las
instancias

anteriormente

mencionadas

el

cumplimiento

de

los

derechos

consagrados en esta ley. Por ello, ha previsto un conjunto de acciones y

procedimientos, tanto administrativos como judiciales. Entre las acciones se
destaca, como uno de los institutos ms novedosos de este proyecto la Accin de
Proteccin contra hechos, actos u omisiones de particulares, rganos e
instituciones pblicas y privadas que amenacen o violen derechos colectivos o
difusos del nio y del adolescente. Su finalidad es un mandato judicial de
proteccin, mediante la imposicin al requerido de obligaciones de hacer o de no
hacer, siempre que sea de posible cumplimiento. La idea es evitar judicialmente
que los derechos y garantas consagrados en favor del nio y del adolescente, en
abstracto, puedan no concretarse por conducta activa u omisiva de quien tenga el
deber de asegurrselos; pero soslayando pronunciamientos idealmente correctos
pero fcticamente incumplibles. Se otorga al Ministerio Pblico el ejercicio de la
accin de proteccin cuando el solicitante sea la Nacin, los estados o los
municipios, independientemente del requerido, de modo que stos deben
presentarle al Ministerio Pblico su pretensin y ste la har valer, slo si
encontrara fundamento en el pedido. Se pretende as evitar que, para eximirse de
su propia responsabilidad, la Nacin, los estados o los municipios, entablen
querellas unos contra los otros.
Infracciones a la Proteccin Debida. Sanciones.
El proyecto contempla un conjunto de sanciones, tanto civiles como penales,
aplicables en caso de infracciones contra los bienes jurdicos ms relevantes
consagrados en favor de nios y adolescentes. En este sentido son medulares los
siguientes aspectos incluidos en la LOPNA:
a) el carcter de accin pblica de todos los hechos punibles cuyas vctimas sean
nios y adolescentes, de modo que el Ministerio Pblico, en virtud del principio de
la oficialidad, est obligado a investigarlos.

b) la abolicin de las instituciones del nudo hecho y el antejuicio de mrito,

protectora de la cualidad del funcionario pblico y que han derivado en un
obstculo para la averiguacin y sancin de los hechos punibles cometidos por
abuso de autoridad y por ende fuente de impunidad, en caso de malos tratos,
tortura, lesiones e incluso muerte de nios y adolescentes.
c) la consagracin legal de la figura de comisin por omisin, de amplio arraigo en
la doctrina penal, que asimila a la comisin, la omisin de quien, estando en
posesin de garante, no evita, pudiendo hacerlo un resultado lesivo para el orden
jurdico.
d) la tipificacin como delitos autnomos del uso de nios o adolescentes para
delinquir y la inclusin de stos en grupos criminales. Se pretende, con la inclusin
de este nuevo tipo, sancionar severamente a quienes, aprovechando la
inimputabilidad de los nios y adolescentes, se sirven de ellos en eventos
criminales.
e) la fijacin de multas por meses de ingreso, lo cual pretende que la afectacin
del nivel de vida sea lo ms igualitaria posible, cosa que no se logra tomando
como base para el clculo, sumas determinadas o das salario.
f) la previsin de otras formas accesorias de sancin tales como: cierres,
suspensiones, retiro de circulacin, incautaciones y restituciones.
g) la disposicin de que las multas impuestas reviertan en beneficio de los nios y
adolescentes al destinarlas a los Fondos de Proteccin.
Recursos
En relacin con los recursos que sern necesarios para lograr la proteccin y
atencin integral a nios y adolescentes, la ley ha creado un sistema de Fondos
de Proteccin del Nio y del Adolescente a nivel nacional, estadal y municipal,
previstos en el Captulo XIII del Ttulo III. Se trata de fondos que funcionan como
servicios autnomos sin personalidad jurdica. As esta ley consagra lo que
constituye un punto clave en la nueva concepcin del recurso humano, y dentro de
l como sector prioritario el de la niez y la juventud, al erigir su proteccin y
atencin en empresa bsica de prioridad absoluta. Por ello, se define los Fondos

de Proteccin como el conjunto de recursos vinculados a la ejecucin de

programas, acciones o servicios de proteccin y atencin al nio y al adolescente.
En relacin a posibles problemas presupuestarios para la implantacin de esta
nueva organizacin administrativa es importante recalcar que se ha tenido
especial cuidado en minimizar los gastos administrativos de los rganos a ser
creados. As, la funcin de Consejero de los Consejos de Derechos tiene carcter
no remunerado. Los Consejos de Proteccin, por su parte, se componen tan slo
de tres funcionarios cuyas remuneraciones afectarn los respectivos presupuestos
municipales, siendo que el monto de tales remuneraciones ser fijado de forma
autnoma en cada municipio. En el caso del Consejo Nacional de Derechos, se ha
previsto la creacin de la Direccin Ejecutiva, cuya instrumentacin tampoco
tendr mayores repercusiones a nivel presupuestario. Al contrario, lejos de
producirse un incremento en el gasto pblico motivado por la creacin de nuevos
rganos, se producir una reduccin y una reasignacin de recursos.
Instituciones familiares
Ttulo IV
De las instituciones familiares, se aborda lo concerniente a la patria potestad y
dentro de ella la guarda, con enfoques muy precisos sobre aquellos aspectos cuya
regulacin era imprescindible adecuar a los requerimientos de la Convencin
Internacional Sobre los Derechos del Nio, tales como, obligacin alimentaria,
visitas y autorizaciones para viajar; as mismo, se aborda la regulacin de la
familia sustituta, especialmente en las modalidades de colocacin familiar y
adopcin. Se consider importante establecer el concepto de familia de origen,
concebida como familia nuclear, pues la misma es el centro de gravedad de una
serie de disposiciones de la mayor importancia, las cuales van desde el derecho
reconocido al nio y al adolescente de ser criado y educado dentro de tal familia,
hasta el hecho de considerar excepcional la separacin del seno familiar. En el
articulado referido a la titularidad de la patria potestad se ha incorporado algunas
orientaciones que hagan posible, en caso de desacuerdo entre los padres, que

stos arriben a una solucin conjunta en todo lo que concierne a los hijos,
dejndose la intervencin judicial como ltima posibilidad.
En el caso de los hijos habidos fuera del matrimonio (artculo 350) se estim
beneficioso, para ellos, atenuar la rigurosidad del artculo 261 del Cdigo Civil, el
cual supedita la atribucin de la titularidad conjunta de la patria potestad al
establecimiento simultneo de la filiacin. En tal sentido, se hizo extensiva la
titularidad y el ejercicio conjunto de la patria potestad a aquellos casos en que el
progenitor que no hubiese podido concurrir con el otro a presentar o reconocer el
hijo, haga dicho reconocimiento dentro de los seis meses siguientes al nacimiento
del respectivo nio.
Debido a la conveniencia de agrupar en el proyecto todas las disposiciones que se
refieren a la patria potestad, se incorpor la previsin contenida en el artculo 192
del Cdigo Civil en cuanto se refiere a las medidas en caso de divorcio,
separacin de cuerpos o nulidad de matrimonio, dentro de las cuales se estim
importante que el juez tuviese en cuenta las previsiones de los cnyuges en
materia de guarda, visitas y obligacin alimentaria, cuando el divorcio se solicita
con base a la causal contenida en el artculo 185-A.
En lo relativo a la afectacin de la patria potestad, se consagra la privacin de la
misma reformulndose algunas de las causales previstas en el Cdigo Civil y
aadindose otras, evitando en lo posible el uso de adjetivos, a fin de que el juez
decida en cada caso con base en la gravedad, reiteracin, arbitrariedad y
habitualidad de los hechos. Adems, se da contenido al enunciado de extincin de
la patria potestad al cual alude el Cdigo Civil, colocndose, entre las causales de
la misma, el haber consentido en la adopcin del hijo.
Acorde con el compromiso de brindar una mayor proteccin a los nios y
adolescentes, se faculta al Ministerio Pblico para interponer la accin de
privacin de patria potestad, no solo de oficio sino tambin a peticin del hijo

cuando tenga doce aos o ms, a la persona que ejerza la guarda y al Consejo de
Proteccin. Como respuesta a la tendencia general y a la conveniencia de impedir
la separacin del nio o adolescente de la familia de origen solo por razones
econmicas, en el artculo 354 se afirma la improcedencia de la privacin de la
patria potestad por la falta o carencia de recursos materiales.
En tal caso, se considera que la solucin es mantener al nio o adolescente con
sus padres, a los cuales deber incluirse en un programa que ayude a resolver la
problemtica familiar. La guarda, cuyo contenido se amplia y se hace nfasis en el
requisito del contacto directo con los hijos, lo cual posibilita decidir el lugar de
residencia de los mismos. Se incorpor una norma que sanciona, con la
imposibilidad de conceder la guarda, en los casos de incumplimiento de la
obligacin alimentaria, cuando tal negativa resulte injustificada, y haya
pronunciamiento judicial en la materia. Las medidas sobre guarda en caso de
divorcio, separacin de cuerpos y nulidad de matrimonio se las considera
extensivas a los casos en que los padres tengan residencias separadas, pues las
situaciones que plantean con respecto a los hijos son similares. Dentro de estas
medidas se incorpor la posibilidad de que los hijos de siete aos o menos no
permanezcan con la madre a solicitud expresa de ella, lo cual responde a la
necesidad de algunas madres de confiar la guarda de los hijos al padre, cuando
sean razones estrictamente personales y no de salud o de seguridad las que les
impidan el ejercicio de la guarda.
En cuanto a la obligacin alimentaria, se introdujo importantes modificaciones con
miras a hacer ms efectivo su cumplimiento y dar respuesta ms adecuada a los
intereses en juego. Entre estas modificaciones, algunas de las cuales han venido
siendo aplicadas por la jurisprudencia, podemos encontrar: la referencia al
contenido de la obligacin alimentaria; la declaratoria de subsistencia de la misma
con independencia de la titularidad de la patria potestad o del ejercicio de la
guarda; la ampliacin del nmero de personas obligadas, con inclusin de
personas ajenas al crculo familiar, tal y como sera el caso en aquellas

colocaciones familiares donde se prevea tal obligacin; la fijacin de la obligacin

alimentaria en salarios mnimos con miras a disponer de una referencia por todos
conocida y de divulgacin nacional; el ajuste en forma automtica y proporcional
del monto, teniendo en cuenta, para ello, la tasa de inflacin que se determine por
los ndices del Banco Central, pero siempre dentro de los parmetros que
constituyen la necesidad e inters de quien requiere el cumplimiento de la
obligacin y la capacidad econmica del obligado.
El convenimiento para fijar el monto de la obligacin tiene especial importancia, se
permite la solucin del caso entre las partes sin intervenciones de terceros o a
travs de las Defensoras y Defensores del Nio y del Adolescente. A la fijacin
por convenimiento de las partes se incorpor lo relativo al incremento automtico
del monto para evitar que las partes tengan que modificar el convenio solo con ese
fin. Asimismo se establece el deber para el juez de cuidar los intereses del nio o
del adolescente, los cuales pueden resultar afectados si el obligado se aprovecha
de la inexperiencia de quien suscribe el convenio. Result tambin novedoso
concederle fuerza ejecutiva al convenimiento homologado por el juez para hacerlo
efectivo en caso de incumplimiento, sin tener que acudir al procedimiento judicial.
Todo eso refuerza el procedimiento especial de alimentos, en el cual se propicia el
convenimiento como primera solucin (artculo 516).
En cuanto a la responsabilidad solidaria que tradicionalmente se ha hecho recaer
sobre el empleador o quien haga sus veces, por dejar de retener las cantidades
que los tribunales les indican de los sueldos, salarios y otras remuneraciones del
obligado, la misma se hace extensiva a los administradores o directivos de
personas jurdicas, como por ejemplo, bancos o instituciones financieras, que
tengan la administracin, el depsito o la custodia de bienes pertenecientes al
obligado, todo ello sin perjuicio de las responsabilidades civiles, o penales que
ocasione su conducta. El trmino para que prescriba la obligacin de pagar lo
adeudado por concepto de obligacin alimentaria se elev a diez aos, con la
finalidad de desestimular el incumplimiento de la misma. No se trata con ello de

equiparar la naturaleza de la obligacin alimentaria con la patrimonial, sino de

concederle la importancia que tiene.
Se ha considerado conveniente penalizar el retardo en el cumplimiento de dicha
obligacin, mediante el pago de intereses que sern calculados a la rata del doce
por ciento anual. Se ha previsto la posibilidad de que la obligacin alimentaria
pueda ser cumplida a travs de otros medios distintos al pago de una
mensualidad, siempre que ello suponga la entrega peridica de una cantidad de
dinero que satisfaga las necesidades del solicitante, ejemplo de estos medios son
la constitucin de un usufructo a favor del nio o adolescente, o su designacin
como beneficiario de determinados intereses econmicos.
En cuanto a las visitas, previstas en la Seccin 4, se tuvo presente la importancia
de conservar y favorecer los nexos del nio y del adolescente con su familia de
origen. Debido a que, en inters de los hijos, pueden sus padres resultar privados
de la patria potestad o de la guarda, se previ un rgimen de visitas, el cual puede
hacerse extensivo a otros familiares y, an a terceras personas, cuyo contacto con
el nio o adolescente se repute conveniente al mismo. Estas visitas se las puede
entender no solo como el derecho o la oportunidad de acceder a la residencia del
hijo, sino tambin, como la facultad de llevarlo a un lugar diferente al de su
residencia habitual, por un perodo limitado de tiempo que se fijar entre las
partes, de comn acuerdo, o por el juez competente.
Se consider conveniente incluir esta definicin del contenido de las visitas a fin
de ocasionar menos discusiones al respecto y, en especial, para alertar al
juzgador, en caso que las conceda, acerca de la extensin que les puede fijar.
Dentro de las normas sobre visitas se incorpor a la previsin referida a la
retencin o sustraccin del hijo por parte de un progenitor, a sabiendas que la
guarda del mismo ha sido conferida a otra persona, consecuencias econmicas
dirigidas a desestimular la cada vez ms frecuente e indeseable prctica de
desconocer las decisiones judiciales en materia de guarda y la afectacin a los

intereses del hijo, el cual es tratado como un objeto cuya propiedad pareciera
estar en discusin. Al igual que en el caso de la guarda, se niega el derecho de
visita al progenitor que incumple injustificadamente la obligacin alimentaria, pese
a habrsele impuesto judicialmente y a disponer de recursos econmicos para
ello.
En lo referido a las autorizaciones para viajar, las cuales constituyen una materia
muy delicada por su cercana con el trfico de nios, lo cual justifica las
precauciones que se establecen en el proyecto, a fin de brindar una mayor
proteccin a los nios y adolescentes se establecen ms controles para los viajes
al exterior que para los realizados al interior del pas. La intervencin judicial est
prevista para aquellos casos en que exista desacuerdo entre las personas
llamadas por ley a otorgar la respectiva autorizacin o se nieguen a darla,
legitimndose al hijo, si es un adolescente o al padre que autorice el viaje, para
solicitar tal intervencin.
El Captulo III de este Ttulo trata de la familia sustituta, la cual surge cuando los
nios y adolescentes son privados temporal o permanentemente de su medio
familiar, ya sea porque hay ausencia total de padres, o porque estos son afectados
en la titularidad o ejercicio de la patria potestad o de la guarda sobre sus hijos.
Como modalidades jurdicas substitutivas del medio familiar se menciona la
colocacin familiar o en entidades de atencin, la tutela y la adopcin. La familia
substituta debe ser entendida como aquella que, no siendo la familia natural del
nio o el adolescente, lo acoge para que forme parte de la misma, con la finalidad
de suministrarle proteccin, afecto y educacin. La familia sustituta puede estar
conformada por una o ms personas. En cuanto a la eliminacin de la declaratoria
del estado de abandono, se propone sustituirla por la privacin y la extensin de la
patria potestad para posibilitar as la decisin del juez acerca de la medida de
proteccin que ms convenga en el caso particular. Por cuanto la colocacin
familiar podra tambin presentar algunas dificultades para la pronta y efectiva
atencin de algunos nios y adolescentes, se propone como ltima alternativa, la

colocacin de los mismos en entidades de atencin. En estos casos la guarda y

representacin de estos nios y adolescentes estara confiada a los responsables
de tales entidades u otras personas que trabajan en las mismas, siempre que
satisfagan los requerimientos que se exijan para tal designacin y se les controle
adecuadamente. Para que pueda dar resultado la colocacin, estas personas solo
podrn tener bajo su responsabilidad un nmero razonable de nios o
adolescentes.
En cuanto al concepto y contenido de la guarda que constituye el objeto
fundamental de la colocacin familiar o en entidades de atencin, los mismos son
similares a los de la guarda, considerada como parte de la patria potestad. En
cuanto a la representacin, sta puede ser otorgada para todos los actos que
conciernan al nio o adolescente, o solo para ciertos actos. A los fines de propiciar
los mejores resultados a travs de la intervencin de una familia sustituta, en el
artculo 395 aparecen sealados los principios que deber tener presentes el juez
para decidir, en cada caso, la modalidad ms apropiada de familia sustituta.
Es importante destacar que solo el funcionamiento de toda la estructura prevista
en el proyecto har posible la sustitucin exitosa de la tutela del Estado y de la
declaratoria del estado de abandono. La adopcin, desarrollada en la Seccin 3
del Captulo III, constituye otra de las instituciones familiares que prev el
proyecto. Para su regulacin se mantuvo muchas de las normas de la Ley de
Adopcin, se modificaron algunas y se crearon otras. Entre las principales
modificaciones podemos mencionar la eliminacin de la adopcin simple, por
cuanto la misma haba quedado reducida en la Ley de Adopcin a permitir una
adopcin sin ruptura de nexos entre el adoptado y su familia de origen y sin
constitucin de vnculos entre adoptantes y adoptado, lo cual se produce cuando
la adopcin plena no es posible. As mismo se elimin el requisito de los tres aos
de casados que se exige a los cnyuges que desean adoptar, por cuanto este
requisito ha estado vinculado en nuestra legislacin sobre adopcin a dar
oportunidad de tener una descendencia propia.

Sin embargo, una vez que se elimin la prohibicin de adoptar para quienes tenan
descendientes, tal requisito ya no se justifica y tampoco se justificara si se
pretende que el mismo sea un indicativo de la estabilidad de la respectiva unin
matrimonial, pues, en tal caso, resultara insuficiente. Otra modificacin se produjo
en lo que se refiere a la duracin del perodo de prueba, el cual se elev a seis
meses como mnimo, pues tres meses resultaba muy poco tiempo para determinar
con relativa certeza si la convivencia de adoptantes y adoptado resulta exitosa. Se
previ, adems, la obligacin de que se produzcan durante ese lapso no menos
de dos evaluaciones acerca de los resultados de dicha convivencia. Estas
evaluaciones pueden ser realizadas por la respectiva oficina de adopciones o por
el equipo multidisciplinario del tribunal.
Entre las nuevas previsiones que se incorporaron en materia de adopcin estn
referidas a supeditar la validez del consentimiento de la madre a que el nio haya
nacido; exigir asesoramiento a todas aquellas personas cuyo consentimiento es
necesario en una adopcin, as como suministrar a estas personas informacin
acerca de los efectos que tendr dicha adopcin; prohibir la obtencin de
beneficios econmicos o de cualquier otra clase para consentir en la adopcin;
exigir elaboracin del correspondiente informe sobre el candidato a adopcin, con
miras a determinar su adoptabilidad, comprendindose, en dicho informe a la
familia y evolucin personal y mdica del posible adoptado; as como elaborar el
informe necesario que permita determinar la aptitud para adoptar de los
solicitantes de la adopcin; salvaguardar la confidencialidad del contenido de toda
la informacin que conforme un expediente de adopcin y hacer posible que el
adoptado o su representante accedan a esta informacin, si su inters lo hace
aconsejable.
Otro aspecto novedoso de la regulacin en esta materia est constituido por las
normas sobre adopcin internacional previstas en la Seccin 4. En tal sentido, se
estim necesario dar una definicin de lo que debe entenderse por adopcin
internacional para lo cual se utiliz el concepto de residencia habitual de las

partes, debiendo estas estar en pases distintos con independencia de su

nacionalidad.
Se tuvo en cuenta que Venezuela puede ser tanto pas de residencia habitual de
los nios o adolescentes a ser adoptados, como de los solicitantes de la adopcin.
Una previsin muy importante constituye la exigencia de tratados o convenios
internacionales para que se pueda realizarse una adopcin internacional. La razn
de tal exigencia est en la necesidad de proteger adecuadamente a los nios o
adolescentes que son dados en adopcin a personas que residen en otros pases,
sin garanta alguna acerca de la informacin que suministran dichas personas
para solicitar la adopcin, ni tampoco del seguimiento que debe realizarse durante
el perodo de prueba o de lo que pueda pasar con el candidato a adopcin, si los
solicitantes desisten de la adopcin despus que el nio o el adolescente ya se
encuentran en otro pas.
Otro aspecto importante de la adopcin internacional es el referido a la
subsidiariedad de la misma, lo cual significa que se debe agotar primero las
posibilidades de una adopcin interna y solo si ello no es posible o no es lo ms
conveniente para quien va a ser adoptado, se utilizara el recurso de la adopcin
internacional.
Asimismo, se incorporan algunas exigencias referentes a la habilitacin de los
solicitantes, a la autorizacin que debe obtenerse del Estado al cual va a ser
trasladado el candidato a adopcin para que el mismo pueda entrar y permanecer
all, a la presentacin de las solicitudes de adopcin y a los responsables por los
informes de seguimiento durante el perodo de prueba. Los tres ltimos Captulos
del Ttulo IV estn dedicados a los aspectos procesales y comprenden,
respectivamente, un procedimiento contencioso en asuntos de familia y
patrimoniales, un procedimiento para la adopcin y un procedimiento para
alimentos y guarda. El procedimiento contencioso en asuntos de familia y
patrimoniales resulta aplicable en asuntos de familia, excepto la adopcin,

obligaciones alimentarias y guarda, para los cuales se prevn procedimientos

especiales; asimismo, se aplica en asuntos patrimoniales, dentro de los que se
incluyen los conflictos laborales. Dicho procedimiento se enmarca dentro de una
serie de principios rectores destinados a lograr una eficaz y pronta justicia en los
casos en que se aplique.
Como rasgos ms relevantes de este procedimiento se pueden mencionar la
oralidad, brevedad de los lapsos, gratuidad, amplitud de los medios probatorios,
igualdad de las partes y ampliacin de los poderes del juez para conducir el
proceso. Dentro de este procedimiento se previ la procedencia de los recursos de
revocacin, apelacin y casacin, con las particularidades propias de cada uno de
ellos. El procedimiento de adopcin conserva los rasgos generales del
procedimiento actualmente regulado en la Ley de Adopcin; sin embargo, se
incorpora al mismo algunas previsiones dirigidas a responder a la adopcin
internacional y a las nuevas disposiciones consagradas para la adopcin en
general.
Se estim innecesario recargar la LOPNA con una serie de procedimientos
especiales aplicables a diversos asuntos, tales como, rectificacin de los actos del
estado civil, oposicin o suspensin del matrimonio, autorizaciones para los
padres y otros representantes, los cuales se encuentran debidamente regulados
en el Cdigo de Procedimiento Civil, motivo por el cual se limit a hacer la
remisin correspondiente.
Sistema penal de responsabilidad del adolescente.
TITULO V
La Convencin y los dems instrumentos jurdicos que integran la Doctrina de la
Proteccin Integral poseen todos los elementos para revertir el antiguo paradigma
y construir un Sistema Penal de Responsabilidad de Adolescentes que sustituya el
binomio compasin-represin por el binomio severidad-justicia. El antiguo

paradigma de la Situacin Irregular hace eco de la postura compasin represin,

visto que se caracteriza por:
a) la indefinicin de lo que es hecho antisocial;
b) la aplicacin de cualquier medida de seguridad, independientemente de la
infraccin cometida;
c) competencia ilimitada del juez para decidir ambas cosas (qu constituye hecho
antisocial y qu medida aplicar) lo cual conduce a la impunidad o al exceso de
rigor, segn la pertenencia del menor a una determinada clase social. Los
requisitos

mnimos

para

la

construccin

del

nuevo

sistema

penal

de

responsabilidad son:
a) la consideracin del adolescente infractor como una precisa categora jurdica.
Slo es infractor quien ha cometido actos previamente definidos como delito o falta
segn la Ley Penal.
b) la consideracin de los menores de dieciocho y mayores de doce aos como
inimputables penalmente pero responsables. Los menores de doce aos como
inimputables e irresponsables. La responsabilidad implica que a los adolescentes
se les atribuya, en forma diferenciada respecto de los adultos, las consecuencias
de los hechos que siendo tpicos, antijurdicos y culpables, signifiquen la
realizacin de una conducta definida como delito o falta, pues aun cuando no est
plenamente presente en l la capacidad de entender y de obrar conforme a esa
comprensin, hay ya un proceso de maduracin que permite reprocharles el dao
social que causen, imponindoles una sancin que constituye una medida con
finalidad educativa. La ms moderna doctrina aconseja incluso dejar a un lado los
eufemismos y asumir, de una vez por todas, que los adolescentes infractores
tienen responsabilidad penal, de la misma naturaleza que la del adulto, si bien
atenuada.
Los estudios ms reputados advierten sobre la gran importancia pedaggica de
establecer un principio de responsabilidad para el adolescente y de no quedarse
apegados a una visin asistencial de la justicia para la niez y adolescencia, que
slo le quita al joven la conciencia de la responsabilidad de sus actos.

c) Garanta del debido proceso, adoptando todos los principios de la Convencin:

humanidad, legalidad, jurisdiccionalidad, contradictorio, inviolabilidad de la
defensa, impugnacin y legalidad del procedimiento. En otras palabras si el
adolescente comete una infraccin de la Ley Penal debe tener los mismos
derechos y garantas previstas para los adultos, ms aquellos inherentes a su
especial condicin, como la reserva de su identidad y la confidencialidad de las
actas del proceso.
d) Reduccin de los mrgenes de discrecionalidad del juez, mediante la
consagracin de los principios de legalidad del acto, del procedimiento, de la
sancin y su ejecucin.
e) Concepcin de la privacin de libertad como una medida de naturaleza
estrictamente judicial (salvo el caso de flagrancia) y excepcional (ltimo recurso),
impuesta slo en caso de infracciones graves. La ejecucin de la medida privativa
de libertad es de competencia exclusiva e indelegable del Estado.
f) Previsin de una amplia gama de medidas educativas que permitan dar
respuestas diferenciadas segn el tipo de infraccin y a la edad del infractor.
g) Control judicial de las medidas impuestas al adolescente para garantizar sus
derechos, as como los objetivos que se atribuyen a la sancin. En este sentido, el
Ttulo V, Captulo I, en su Seccin 1, comienza por definir el sistema, sealar sus
integrantes y consagrar los principios bsicos de Derecho Penal sustantivo:
responsabilidad en la medida de la culpabilidad, por conducta tpica y antijurdica y
que lesione o ponga en peligro el bien tutelado. La responsabilidad slo puede ser
declarada en juicio y la sancin slo puede ser la prevista en la ley segn el caso,
cuya ejecucin debe cumplirse en la forma que sta regula.
Seguidamente, en la Seccin 2, se precisa el mbito de aplicacin personal,
espacial y temporal de la ley, as como los casos de concurrencia de adultos y
adolescentes en un hecho punible y, finalmente, se da pautas de interpretacin.
Punto de sumo inters es la determinacin de que un nio que incurra en un
hecho punible no puede ser objeto de sancin penal sino de una medida de
proteccin a cuyo efecto el fiscal del Ministerio Pblico o el juez, segn se haya

establecido su participacin durante la investigacin o el juicio, notificar lo

conducente al Consejo de Proteccin. Se dispone as un rgimen progresivo de
exigencia de responsabilidad conforme a las enseanzas de la sicologa evolutiva
slo a partir de los doce aos de edad, que se hace ms marcado a los catorce y
que adquiere plenitud a los dieciocho aos.
La Seccin 3 consagra una serie de garantas fundamentales de orden sustantivo
y procesal, acatando el mandato de la Convencin en el sentido de que el sistema
penal de responsabilidad de adolescentes debe, como mnimo, ser tan garantista
como el de adultos, con las particularidades de la especialidad en razn de la
edad. As, adems de los principios de igualdad, dignidad, proporcionalidad,
inocencia, derecho de ser odo, defensa, debido proceso y nica persecucin, se
ha incluido los principios de informacin clara y precisa de los motivos de la
investigacin, sobre el significado de las actuaciones procesales y las decisiones
que se produzca, con la finalidad de que el proceso sea absolutamente conocido y
entendido por el adolescente, lo que adems del desarrollo del derecho de
defensa que trae consigo, contiene un sentido altamente pedaggico, dirigido a la
concientizacin de la responsabilidad. Se consagra la confidencialidad de los
datos del proceso; la excepcionalidad de la privacin de libertad; la separacin de
adultos cuando se est detenido y, algo de gran importancia, la consideracin de
los usos y costumbres de adolescentes pertenecientes a comunidades indgenas,
cuando se trate de establecer su responsabilidad penal.
La Seccin 2 prev frmulas de solucin anticipada que, por lo novedosas en
nuestra realidad procesal penal, merecen especial consideracin. As tenemos que
por el principio de oficialidad, el fiscal del Ministerio Pblico tiene la obligacin de
investigar cuando tenga sospecha fundada de la existencia de un hecho punible,
pero la confirmacin de la sospecha por la investigacin no necesariamente debe
conducirlo a acusar al adolescente que lo cometi o particip. Por aplicacin del
principio de oportunidad puede darse al asunto soluciones distintas a la acusacin.
Dichas soluciones son:

a) La conciliacin: frmula mediante la cual el fiscal del Ministerio Pblico

promueve un acuerdo que, si es homologado por el Juez de Control, conlleva a la
suspensin del proceso a prueba. Si durante el lapso determinado para el
cumplimiento de las condiciones del acuerdo, ste es cabalmente satisfecho,
procede el sobreseimiento. Esto tiene la gran ventaja de permitir la reparacin
individual o social del dao y al mismo tiempo pretende la concientizacin del
adolescente a cuyo efecto se ordena su orientacin y supervisin por el ente ms
idneo. Finalmente se evita llevar a juicio oral una significativa cantidad de
asuntos, que se solucionan favorablemente a las partes sin que se renuncie a la
responsabilidad del adolescente por su acto, excluyndose nicamente aquellos
hechos punibles que por su gravedad y repercusin social se estima deben ser
enjuiciados;
b) La remisin: esta frmula permite prescindir total o parcialmente del juicio en
atencin a lo insignificante del hecho (criminalidad de bagatela) o a la mnima
participacin del adolescente. Tambin como recompensa a una contribucin
decisiva en la investigacin que permita evitar la comisin de otros hechos
punibles, esclarecerlos o determinar la participacin de otras personas, caso tpico
del crimen organizado y de las pandillas, que utilizan adolescentes entre sus
miembros, para la perpetracin de crmenes de toda especie. Se dispone que, si
transcurridos tres meses con el adolescente en prisin preventiva, el juicio no ha
concluido con sentencia condenatoria, el juez que conozca el mismo la har cesar,
sustituyndola por otra medida cautelar.
La Seccin 4 regula el juicio oral, que se ha concebido segn el modelo del
Cdigo Orgnico Procesal Penal, con reduccin de algunos plazos de modo de
hacerlo lo ms breve posible, sin que ello signifique menoscabo del derecho de
defensa. Se dispone que la sentencia se pronuncie verbalmente, concluido el
debate, y cuando no fuere posible su redaccin total se leer su dispositiva,
dndose una explicacin sinttica de sus fundamentos con lo cual queda
notificada, fijndose un plazo breve para su redaccin y publicacin. La

explicacin ratifica una vez ms el sentido educativo del juicio y la necesidad de

que el adolescente comprenda el significado de las razones legales y ticosociales
de las decisiones que se produzca.
El Captulo III
Est referido a las sanciones, es amplio y va desde la amonestacin hasta la
privacin de libertad, pasando por formas graduales de restriccin de derechos
que comprende la imposicin de reglas de conducta, servicios a la comunidad,
libertad asistida y semi libertad, siendo el denominador comn a todas las
finalidades primordialmente educativas. De fundamental importancia son las
pautas para la determinacin de la sancin aplicable, sobre la base del
reconocimiento de que la legislacin penal versa sobre conductas y la posible
aplicacin de sanciones proporcionales a quien culpablemente las ejecut y no
cuestiones relativas a la personalidad o forma de vida del autor, cuestin que si
bien puede ser importante, corresponde a un enfoque determinista sociolgico
propio del rea de prevencin, que debe separarse de lo que corresponde en
esencia a una ley penal y ser tratado de un modo distinto. Se pretende ahora, bajo
parmetros fundamentalmente objetivos, dar la pauta para la aplicacin de una
autntica sancin, entendida como medio para lograr por una parte la
concientizacin y reinsercin en la sociedad del adolescente infractor de la ley
penal y por la otra, dar respuesta a la sociedad que exige seguridad y, para ello,
contencin del fenmeno criminal.
La Seccin 2 define clara y precisamente cada una de las sanciones previstas y
su forma de cumplimiento, dando preeminencia a nuevas formas alternativas a la
privacin de libertad y cabida a programas socio educativos, incluso de iniciativa
no gubernamental, con lo cual se integra a la sociedad civil a esta tarea
fundamental de rescate del adolescente infractor, para si mismo, su familia y su
comunidad. La privacin de libertad se admite como sancin nicamente cuando
el adolescente haya resultado culpable de uno o varios de los hechos punibles
taxativamente dispuestos que son, por regla general, los de mayor significacin

social, por sus resultados, por la violencia que les es intrnseca o por la
generalizacin del fenmeno y su vinculacin con el crimen organizado; o cuando
fuere reincidente y el hecho punible objeto de la nueva sancin, se prevea en la
legislacin ordinaria pena privativa de libertad, que en su lmite mximo sea igual o
mayor a cinco aos; o cuando incumpliere injustificadamente otra sancin que le
haya sido impuesta, caso en el cual se considera su internamiento como un
presupuesto necesario para un programa socio-educativo eficaz.
Se regula adems con la mayor precisin el lapso mnimo y mximo que puede
durar la privacin de libertad segn la edad del adolescente, los distintos
supuestos de procedencia de esta sancin y se agrega que en ningn caso podr
imponerse al adolescente un lapso de privacin de libertad mayor al lmite mnimo
de pena establecido en la ley penal para el hecho punible correspondiente. Esto,
sumado a que el lapso mximo por el que puede privarse de su libertad a un
adolescente mayor de catorce aos es de cinco aos, y de dos en caso de que
tengan menos edad, da cuenta del absoluto respeto a la concepcin de que se
trata de una responsabilidad penal especialmente atenuada y que la privacin de
libertad como medida sancionatoria excepcional, slo es procedente en casos muy
graves y como sustrato para la aplicacin de un programa acorde con el objetivo
pedaggico de la sancin.
La Seccin 3 regula lo concerniente a la ejecucin de las sanciones, aspecto
medular que explica cuestiones de tanta importancia como la exigencia de
entidades y programas, pblicos o privados, debidamente registrados, para
garantizar su adecuado cumplimiento y el logro de su finalidad educativa. Se
dispone la obligatoriedad de la escolarizacin, formacin para el trabajo y
recreacin en los institutos de internamiento, que deben ser establecimientos
pblicos y pertenecer al sistema previsto en esta Ley; se resalta la necesidad de
seleccionar cuidadosamente el personal segn su capacitacin, lo que pretende
hacer efectiva una autntica especialidad.

Asunto trascendental es el plan individual de ejecucin de la sancin de privacin

de libertad, en cuya elaboracin debe participar el adolescente y el cual atiende al
estudio de los factores y carencias que incidieron en su conducta y al
establecimiento de metas concretas y estrategias idneas para fortalecer sus
potencialidades y suplir o manejar sus deficiencias. Es aqu y no en la
determinacin de la sancin, donde cobra un rol significativo la personalidad del
infractor, de modo que atendiendo a sus especiales necesidades se atiende
tambin a la prevencin.
El Captulo culmina con la Seccin 4 que prev el control judicial de la ejecucin
de las sanciones impuestas al adolescente, para garantizar el cumplimiento de sus
objetivos. El Derecho Penal ha comprendido que resulta incompatible la
concepcin de un sistema sustantivo y procesal garantista con la prctica de echar
al olvido al condenado. En este contexto, adems de la prohibicin de condiciones
penitenciarias crueles o degradantes, que destruyen la personalidad, se ha
dispuesto la intervencin judicial especializada que, entre otras atribuciones, debe
revisar las sanciones impuestas por lo menos cada seis meses para verificar si
estn cumpliendo los objetivos que las fundamentaron, lo que garantiza un
rgimen progresivo en los programas socio-educativos.
El Captulo IV, ltimo del Ttulo, disea y estructura la justicia penal del
adolescente. La Seccin 1 regula la actividad del Ministerio Pblico en este
campo y de la Polica de Investigacin. Al Ministerio Pblico corresponde la
investigacin y el ejercicio de la accin penal pblica. Para el primer aspecto rige
el principio de la oficialidad y para el segundo los criterios de oportunidad reglados
a los cuales ya se ha hecho amplia referencia. La Polica de Investigacin es el
rgano encargado de auxiliar en la investigacin de los hechos punibles y sus
responsables y debe contar con personal especialmente capacitado para trabajar
con adolescentes. Puede practicar aprehensiones pero en ningn caso disponer la
incomunicacin. Otros cuerpos policiales tambin estn facultados para
aprehender adolescentes en cuyo caso deben ponerlos de inmediato a la orden de

la polica de investigacin. Esta debe siempre comunicarlo de inmediato al fiscal

del Ministerio Pblico.
La Seccin 2 regula al sujeto procesal imputado, disponindose sus derechos y
en especial la participacin de su defensor desde el inicio de la investigacin y
durante todo el proceso; este puede ser particular pero se prev la defensa pblica
especializada, tal cual est concebida para los adultos. Se dispone que los padres,
representantes

responsables

puedan

intervenir

en

el

proceso

como

coadyuvantes en la defensa sin perjuicio de su participacin como testigos del

hecho investigado.
La Seccin 3 est referida a la vctima, la que de conformidad con la ley tiene
amplia participacin en el proceso, aun no constituyndose en querellante,
pudiendo incluso recurrir en apelacin contra el sobreseimiento o la absolucin. La
definicin de vctima, sobrepasa al directamente ofendido por el hecho punible,
extendindose a otros afectados e incluso a asociaciones, fundaciones y otros
entes legalmente constituidos, en caso de delitos que afectan intereses difusos o
colectivos, siempre que el objeto de la agrupacin se vincule directamente con
esos intereses.
Para el enjuiciamiento de hechos punibles que requieren instancia privada, la
vctima deber ejercer la accin mediante querella, conforme dispone el artculo
556 y en los delitos de accin pblica podr adherirse a la acusacin fiscal en el
plazo establecido en el artculo 572. Culmina el Captulo con la Seccin 4
dedicada a los rganos jurisdiccionales. En busca de una economa de acciones
que brinde la mayor eficiencia con el mximo aprovechamiento de los recursos, se
ha concebido la Seccin de Adolescentes del Tribunal Penal. Esto permite la
utilizacin del nuevo concepto funcional de la administracin de justicia que prev
el Cdigo Orgnico Procesal Penal y caracteriza el proceso de adolescentes
dentro del marco que le es propio, un tribunal penal, pero eso s, como rgano
especializado tanto a nivel de la investigacin como del proceso mismo y

posteriormente en la etapa de ejecucin de la sancin. Este tribunal se concibe

asistido de un servicio auxiliar de equipos multidisciplinarios y de una sala de
citaciones y notificaciones, adems, dotado de instalaciones, equipo y personal,
necesarios para el cabal cumplimiento de sus funciones.
Disposiciones Transitorias y Finales
TITULO VI
Bajo este Ttulo genrico encontramos tres tipos de normas: disposiciones que
tienen carcter preparatorio, otras con carcter verdaderamente transitorio y por
ltimo, las finales. Los rganos y la normativa complementaria estn dispuestos
para hacer efectiva la proteccin a los nios y adolescentes, previstas en la ley.
Las disposiciones transitorias estn concebidas especialmente para garantizar la
proteccin, aun cuando determinados rganos no estn debidamente instalados
en toda la Repblica. Las disposiciones transitorias obligan a la profundizacin del
proceso de descentralizacin del Instituto, previendo un lapso no mayor de un ao
para que concluya. Hasta tanto, el INAM, para evitar traumas y favorecer la
continuidad administrativa, seguir funcionando como instituto autnomo. Vencido
el plazo o finalizado el proceso de transferencia, las disposiciones transitorias
establecen que el primer Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Derechos
ser quien desempee el cargo de Presidente del INAM para la poca. Las
disposiciones finales se circunscriben a las derogatorias expresas y tcitas. Sobre
este particular se impone comentar que por virtud de la organicidad, especialidad y
posterioridad de esta ley, quedan derogadas todas las disposiciones que le son
contrarias, previstas en las leyes ahora vigentes. Esta derogatoria puede ser total,
cuando la disposicin es enteramente sustituida, o parcial, cuando slo se
sustituye en cuanto afecte a nios o adolescentes, quedando vigente en lo relativo
a adultos. Adems hay derogatorias expresas como los artculos 413 y 439 del
Cdigo Penal, que no han sido sustituidos por otros porque simplemente
contenan una discriminacin negativa inaceptable contra nios y adolescentes.

Lamentablemente, las previsiones legales no se han visto materializadas del todo,

porque la triloga familia, sociedad y Estado no ha funcionado adecuadamente.
Aun cuando existe un sistema rector nacional para la proteccin integral de los
nios y adolescentes, despus de cinco aos de vigencia de la mencionada Ley
Orgnica, no han formulado an polticas de proteccin y atencin a la familia. Ello
puede apreciarse en la carencia de directrices para el desarrollo de programas de
fortalecimiento de vnculos familiares, que permitan la integracin o reintegracin
de muchos nios y adolescentes a sus medios familiares.
Por otra parte el cambio de paradigma que supone esta ley, obliga a los miembros
del nuevo sistema de proteccin, a abandonar la poltica hasta el momento llevada
a cabo, en el cual el nio y el adolescente es un objeto de derecho y no sujeto.
Lamentablemente, el inters superior del nio y la prioridad absoluta son las dos
grandes deudas que en general, no solo en Venezuela, los sistemas judiciales
tienen con la infancia.
REFERENCIAS
Ley Orgnica para la Proteccin del Nio y del Adolescente, LOPNA
Concejo Nacional de Derechos del Nio y del Adolescente http://www.cndna.ve/
Los derechos de los nios privados de su medio familiar (Ponencia P. Araya,
2003)
Infancia Venezolana (CECODAP)
Proyecto Pobreza, Universidad Catlica Andrs Bello. 2.003
FUNDANA. http:// www.fundana.org
O C E I. informtica, ndice y Entorno del Desarrollo Humano en Venezuela
1.998
El Nacional, Sin padres ni hogar, Abril, 2.003 SITUACIN IRREGULAR VS
PROTECCIN INTEGRAL
http://www.iin.oea.org/Cursos_a_distancia/explotacion_sexual/Lectura3.NuevoPar
adigma.