EL PROBLEMA

ALIMENTARIO
EN COLOMBIA
Absalón Machado

CD CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA El DESARROllO

 EL PROBLEMAALIMENTARIO
EN COLOMBIA
Absalón Machado

CII) CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO

Todos los derechos reservados
Copyright 1" Ed . 1986
Universidad Nacional de Colombia
ISBN: 958-628-046-2
Diseño Portada
Martha Granados
Impreso por
EMPRESA EDITORIAL
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
Apdo. Aéreo 37855
Bogotá 1, Colombia
 CONTENIDO

PROLOGO 7

CAPITULO.
CONSdMO DE ALIMENTOS Y NUTRICION

1. Consideraciones Generales ... ... .. ... .. ... .. .... .. ........ ........... .. .. 9

2. Indicadores de Desnutrición . .. ... .. .. ....... ....... .. ........ ....... .... 10
3. Patrón de Consumo ... .. ... ... ... ..... .. .. .. .... ........ . .. .. .. .. .. ... . .... 25
4. El gasto en alimentos ....... ... ... .. ... ... .... .. ... ... .. .. ... ... ..... ...... 34

CAPITULO 11
LOS RECURSOS PRODUCTIVOS

1. Importancia de la Agricultura ..... . ... .... .. .. .... .................... .. 41

2. Disponibilidad de Tierras , Aguas y Clima .... ... .. ....... ... .. .. .... . 43
3. Los Recursos en la Ganadería .. ... .... ..... .. ....... ... .. . .... ... ....... 48
4. Distribución del Recurso Tierra .. .. . ......... ..... .................... .. 50
5. Los Recursos Pesqueros .. .... ..... ......... ... .... .. . ...... . ... .... .. ..... 55
6. Los Recursos Financieros .. .. . . . . . . .. .. .. .. . . . . . . . . . . .. .. .. .. . . . . . . . . . . . . . 56
7. Inversión Pública ... . ....... . .... .. .. ...... .. .. ............ ... ... . ...... ... .. 57
8. Disponibilidad de Maquinaria Agrícola .. .. ...... .. ..... ............. . 64
9. Infraestructura de Comercialización . . . . . . . . . ... ... . . . . . . .. .. .. .... . . . . 67

CAPITULO 111
PRODUCCION y COMERCIALIZACION DE ALIMENTOS

1. Evolución de la Producción .. .......... .. ... ... .... ...... ... ........... .. 73

2. Procedencia de la Producción .. .... ..... .... ............ ..... ... .... ..... 79
3. Comercialización .... ... .. .. .. ... ...... .. ... ... ..... ...... ..... .............. 81
4. Distribución ... .... . . . . . . . . . . ... ... . . . . .... .. . . . . .. .. .. .. . . . . ... ... .. ... . . . .. . 85
 CAPITULO IV
LA INDUSTRIA DE ALIMENTOS

1. Características Generales .. .. ... .. .. .... ... .......... . . . .. .. ... ...... ... .. 89

2. Ubicación Geográfica ... .. ... ..... .. .. .. . ..... .............. .... ........... 94
3. Destino de la Producción ... ..... .... ... ... ................. ..... .... .... . 95
4. Composición Sectorial de la Industria de Alimentos .. .. ...... ..... 95
5. Las Relaciones con la Agricultura .......... . .. . ...... ..... . ....... .. . .. 97
6. Participación del Sector Público , Privado y del Capital Trans-
nacional ... .. .. .......... ....................... .... ... ... ... ...... ... ... ..... . 100

CAPITULO V
VULNERABILIDAD Y DEPENDENCIA ALIMENTARIA

l. El Patrón de Dependencia Alimentaria 103

2. Indicadores de Vulnerabilidad Externa 106

CAPITULO VI
POLITICA ALIMENTARIA

l. Política de Investigación en Ciencia y Tecnología de Alimentos y

Nutrición . ................. .. ...... ... ........ ...... ... ..... .. .. ....... ........ 117
2. Políticas Agrarias ...................................... ............. ....... . 125
3. Políticas de Alimentación y Nutrición . .. . . ... .. .. ... .. .... ...... .. ... . 131

CAPITULO VII
ELEMENTOS PARA UNA PROPUESTA

Elementos para una propuesta ......... .............. ........................ . 141

 PROLOGO

Este trabajo fué elaborado para ingresar a la Academia Colombiana de

Ciencias Económicas en mi calidad de Miembro de Número. Recoge algu-
nas ideas elaboradas en otros trabajos sobre la problemática agroalimenta-
ria , pero esencialmente presenta una visión integral del problema alimenta-
rio en Colombia, que espero sea de utilidad para quienes se interesan en un
tema tan complejo como éste .

No fué mi pretensión elaborar un análisis completo del funcionamiento

del sistema alimentario colombiano y sus diversos problemas. Muchos te-
mas apenas si están esbozados, lo mismo que las relaciones entre las diferen-
tes fases del sistema alimentario . Esta es una aproximación que debe pro-
fundizarse en muchos aspectos, pero considero que ella abre las puertas a un
debate que el país necesita sobre su problema alimentario y la búsqueda de
una mayor seguridad alimentaria y nutricional

La tesis central formulada en esta obra es bien sencilla pero compleja

cuando se le trata de aprehender en toda su dimensión económica, social y
política : el problema alimentario en Colombia no radica en una insuficiencia
de recursos , está más en la pobre administración que el país hace de ellos , la
dependencia y vulnerabilidad alimentaria , la inequitativa distribución del
ingreso y la inadecuación institucional reflejada en la carencia de políticas
agrarias y alimentarias coherentes y continuas.

Si el país tomara conciencia de las verdaderas dimensiones de su problema

alimentario, seguramente se habrá ganado mucho terreno para llegar a las
soluciones que se requieren .

Absalón Machado C.
 CAPITULOI

CONSUMO DE ALIMENTOS Y NUTRICION

1. CONSIDERACIONES GENERALES

El análisis del sistema alimentario debe iniciarse con la fase final de la ca-
dena: el consumo. Es aHí donde se refleja finalmente la eficiencia y equidad
del sistema económico-social , para garantizar al consumidor la satisfacción
de una de sus necesidades esenciales, como lo es la alimentación. Las otras
fases de la cadena alimentaria , como la producción, el comercio y la distribu-
ción , son medios para alcanzar el consumo .

La alimentación es uno de tantos elementos constitutivos de un sistema de

necesidades , pero es el más primordial. Ese sistema se conforma esencial-
mente de 9 necesidades': la alimentación, la vivienda, la salud , la educación,
la cultura y la recreación, el transporte y las comunicaciones; el vestido. el
calzado y la presentación personal ; otras necesidades (servicios legales ... ),
seguridad y asistencia social.

El consumo de alimentos , entendido como un proceso complejo de inte-

rrelaciones , es uno de los aspectos menos estudiados en Colombia . Existen
vacíos notorios en temas como: la distribución y acceso a los bienes ; auto-
consumo ; sistemas de preparación y almacenamiento en los hogares; co to
de las preparaciones, hábitos , creencias y costumbres alimentarias ; pérdidas
en alimentos; calidad, importancia del consumo institucional; efectos de los
precios sobre la sustituibilidad; efectos de las crisis sobre el consumo de ali-
mentos, entre otros.

l . Julio Boltvinik . Sistema de neces idades. modos de vida y modos de produd:ió n: el caso de
la red alimentaria mexicana . Taller sobre An á lisis y Diseño de la política econó mica e n el sector
agroalimentario . Lima , CEPAUFAO , agosto de 1985.

9
 A la nutrición se le considera como uno de los determinantes principales
del bienestar económico y social, siendo uno de los indicadores más expresi-
vos de la eficiencia y calidad de un sistema socioeconómico para resolver las
necesidades alimentarias . En el grado de nutrición de la población se refleja
la equidad en la distribución del ingreso , los hábitos y creencias alimenta-
rias, el acceso a otros satisfactores básicos como el agua potable, la vivienda ,
la salud y el aprovechamiento biológico de los alimentos .

La desnutrición es la mejor muestra de la incapacidad del sistema socio-

económico y político para garantizar a toda la comunidad una seguridad nu-
triciona\. Esta se entiende como "el acceso regular -en el tiempo y en el espa-
cio- a los elementos necesarios para dar pleno desarrollo a las potencialida-
des biológicas de todos los individuos de la sociedad , cualquiera sea su status
socio-económico y cualquiera su localización geográfica" .1

Colombia no se aparta del caso general de los países latinoamericanos,

donde el problema alimentario no ha sido completamente resuelto. Un sec-
tor no despreciable de la población , todavía no tiene acceso a los elementos
indispensables para satisfacer sus necesidades básicas .

El problema alimentario es tanto de disponibilidad como de acceso a los

alimentos; siendo este último el más difícil de resolver. En este trabajo se
pretende mostrar cómo el problema es más de acceso que de disponibilidad .
Es decir, en Colombia. pese a las dificultades del aparato productivo agríco-
la y agroindustrial para generar alimentos a bajo costo, ya pesar de las equi-
vocadas políticas macroeconómicas que estimulan más la producción
para el mercado externo , la disponibilidad per cápita de alimentos no ha pre-
sentado un desmejoramiento en los últimos 25 años . Sin embargo, la desnu-
trición es un fenómeno presente en la sociedad colombiana cualesquiera sea
la medida utilizada para cuantificarla ; y a pesar de los avances logrados en
los últimos 15 años en materia de nutrición , todavía hay cifras preocupantes
de desnutrición, especialmente en la población menor de 5 años (niños) .

2. INDICADORES DE DESNUTRICION

2. J. Adecuaciones de proteínas y calorías

Son muy contradictorios y polémicos los indicadores existentes en Colom-

bia para medir la desnutrición . Los datos utilizados para varios períodos no
son comparables. los métodos utilizados son diferentes y los patrones para
medir las adecuaciones calórico-proteícas se prestan a una gran discusión ,

2. Alejandro Sche jtma n. An á lisis integral del probl e ma a limentario y nutricional en Amé rica
Latina. Estudios Rura les Latino ame ri ca nos. Bogot á. Vo lumen 6 No. 2-3. mayo-diciembre de
1983. p . 143.

10
especialmente por los resultados obtenidos desde el punto de vista de las re-
comendaciones.

La principal polémica ha girado en torno al concepto de la brecha calóri-

co-proteica, en cuanto ha sido comúnmente aceptado (siguiendo algunos
autores norteamericanos y al Banco Mundial) que un indicador muy aproxi-
mado de nutrición óptima es el consumo adecuado de solo calorías, es decir.
que cuando se cierra la brecha de calorías, se cierra también automática-
mente las brechas de todos los demás nutrientes. OchoaJ ha llamado la aten-
ción sobre el peligro de esta conceptualización, pues ella, "ha conducido en
primer lugar, a aceptar como válidos, unos diagnósticos subestimados de la
desnutrición real. .. En segundo lugar, ha permitido inferir entonces, que el
problema de la desnutrición es un problema exclusivo de calorías, lo cual tie-
ne un inmenso atractivo polltico: las calorías son el nutriente más barato
después del oxígeno del aire (un bien libre) y del agua (un bien casi libre)" .
Más específicamente se atribuye el déficit de. proteínas a la utilización de és-
tas como calorías, según el IFPRI (International Food policy Research Insti-
tute).

En el ensayo de Ochoa se demuestra la existencia de una sustituibilidad

entre calorías y proteínas , pero no viceversa , es decir , las calorías no pueden
convertirse en proteínas , o sea que una deficiencia en calorías no se puede
satisfacer con proteínas. Además, se indica cómo el primer nutriente en sa-
tisfacerse cuando aumenta el ingreso, únicamente son las calorías , y cómo a
partir de tal nivel de ingreso, los 7 principales nutrientes deficitarios en la
dieta colombiana (según la recomendación que se tome son: proteínas. cal-
cio , hierro, riboflavina, niacina, vitamina A y tiamina) , solo podrían satisfa-
cerse con un nivel de ingreso aproximadamente cuatro veces mayor que el
necesario para satisfacer solo calorías .

Los indicadores de consumo de nutrientes parecen los más adecuados

para medir la desnutrición , sin embargo, tienen el problema de las recomen-
daciones para medir los grados de adecuación~; pues dependiendo de ellas,
el grado de desnutrición será alto o bajo.

En encuestas realizadas por el ICBF (1963-67) las adecuaciones fueron del

86% en calorías y 80% en proteínas , siendo mayores en las áreas urbanas

3. Mario Ochoa. Hambre y desnutrición en Colombia. n Problemas Agrarios Colombianos.

Bogotá, CEGA - Siglo XXI , 1986.

4. La adecuación se mide en términos generales comparando la cantidad diaria consumida de

cada nutriente por hogar , con la recomendació n diaria para el mismo nutriente por hogar.

11
con relación a las rurales . Se presentaba sobresaturación en vitamina C y
hierro , e inadecuaciones en los demás nutrientes .~

A principios de los setentas , utilizando dietas de costo mínimo , el CEDE y

el lIT hicieron estimativos globales de consumo de nutrientes," cuyos resul-
tados resume Ochoa así: alrededor del 40% de las familias recibían ingresos
por debajo de la canasta de costo mínimo (barre ra del ingreso) y por tanto
presentaban algún grado de desnutrición ; y un 76% en las cuatro principales
ciudades del país tenían un gasto en alimentos inferior al costo de la dieta
mínima , es decir , tenían déficit de algún nutriente .

Posteriormente , García , utilizando la teoría de las calorías estimó que un

40% de la población colombiana podría considerarse desnutrida en 1972, ci-
fra que no se había modificado para 1978.7 García utiliza 10 estratos de in-
gresos en su análisis y toma como referencia el consumo de calorías reco-
mendado por el ICBF para 1977; los grupos I y II (menores ingresos) del sec-
tor urbano y el 1, II YlB del no urbano los cataloga como desnutridos, por no
alcanzar el consumo mínimo de calorías (40% de la población colombiana
en 1972 ).

La Encuesta Nacional de Alimentación realizada en 1981 confirma algu-

nas de las apreciaciones anteriores . El cuadro No . 1.1 resume los resultados
del apo rte diario de calorías y prote ínas en equivalente adulto de calorías
(E AC) ," en un primer análisis realizado por Franz Pardo de dicha Encuesta ,
to mando como base la disponibilidad de los a limentos.

Si se conside ra como patró n la recomendación diaria energética de la

FAO/OMS para un adulto, de 3.000 kilocalorías , se deduce que la población
ubicada en los tres prime ros quintil es (60% de la población) , no alcanza el

). IC BF. Resum en de las E ncuestas Aliment arias rea lizadas po r el Instituto Nacio nal de Nu-
tri ció n de 1963- 1965 . Bogotá. 1968.

Ó. Mario Oc hoa. Bienestar Eco nó mi co y Consumo de "-liment os. Tesis de G rado, Facultad
de Eco no mía Universidad de los Andes. Bogo tá, 1973; e li T. Metodologías para un Análisis
Multid isciplinario de la Desnutrición . Bogotá. 1972,3 vo lúmenes. Martha P. Pérez y Rosario
León. Un enfoque microeco nó mico ace rca del consumo de alimentos. Tesis de Grado . Facul-
tad de Economía. U ni ve rsidad de los Andes, Bogotá, 198 1. Edu ardo Pacheco. Comentarios
so bre algun os aspectos de nutrició n. Tesis de G rado . Facult ad de Econo mía, U niversidad de
los Andes, Bogotá. 1974.

7. Jo rge Ga rcía . La situació n de desnutrició n en Colo mbi a. Desarrolo y Sociedad No . 4.

CE DE , Universidad de los Andes. Bogotá, julio de 1980.
8. El equi va lente adulto de calo rías ho mogeniza las fa mil ias al tener en cuent a el número ,
edad. se xo y estado fisio lógico de sus integrantes. Permite eliminar las disto rsio nes que se pre-
sent an al comparar familias po r sus in¡!rC'<"< pe rcá pita o por el co nsumo percápita de aliment os
o nutrientes.

12
mínimo de consumo de calorías, con grave deficiencia en el primer quintil
donde la adecuación solo es del 63% yen el segundo llega aI85 .8% . Los es-
tratos de mayores ingresos consumen más de la recomendación . El prome-
dio nacional está un 8.3% por debajo de lo recom endado .

CUADRO No. 1.1.

APORTE DIARIO DE CALaRlAS y PROTEINAS

DE LOS ALIMENTOS ADQUIRIDOS POR LOS HOGAR ES.
EN EQUIVALENTE ADULTO , SEGUN NIV ELES DE INGR ESO
TOTAL NACIONAL

Niveles de ingreso (quintiles) Promed io

Concepto Nacional
11 III IV V

Aporte diario de
calorías 1.904 2.576 2.961 3. 197 3.119 2.75 1
Aporte diario de
proteínas (gr) 40.3 60.0 74.3 82 .8 84.9 68.4

FUENTE: Elaborado con base en los cuadros Nos . 43 y 44 del estudio de Franz
Pardo: La situación socioalimentaria de la población colombiana. En-
cuesta Nacional de Alimentación , Nutrición y Vivienda. DANE-
DNP-DRI- PAN-1981. Bogotá, julio 1984.

En proteínas , tomando la recomendación para un adulto (ajustado a pun-

taje químico de 0.60), de 70 gramos día , el aporte es excesivamente inade-
cuado para el 20% más pobre de la población donde solo se alcanza el 57 .5%
de lo recomendado , siendo re lativamente inadecuado para el siguiente 20%
(85.7% de lo recomendado) y marcadamente excesivo en los estratos IV y
V . El promedio nacional está muy cerca de lo recomendado (97 .7%), es de-
cir, hay más deficiencia en calorías que en proteínas.

Un análisis posterior y más minucioso de los datos de la Encuesta de 1981

realizado por la Universidad Javeriana" y usando el valor consumidor arroja

9. Irma Escobar , Edgar Rodríguez. María E uge nia Romero. Hábitos Alimentarios de la Po-
blación Colombiana . Universidad Javeriana, Programa de Alimentación y Nutrición . Bogotá .
julio de 1985. Tanto este estudio como el de Franz Pardo, siguen las recomendaciones america-
nas (National Academy Council. Recom mended Dietary Allowances. Ninth Rev ised edition .

13
.- CUADRO No. 1.2
~

PROMEDIOS DE ADECUACION DE CALORIAS y NUTRIENTES

EN EL CONSUMO POR REGION y ZONA. COLOMBIA 1981

REGION/ZONA Calorías Proteínas Calcio Hierro Vit.A Tiamina Riboflavina Niacina Vit .C

ATLANTICA 106.0 113.3 50.2 96.4 57.5 71.0 85.6 84.6 239.2
Urbana 106.9 116.4 50.8 98 .9 63 .7 74.3 92.8 88.3 229.9
Rural 104.4 IOS.5 49 . 1 92 .4 47.9 65 .9 74.5 78.7 252.9

ORIENTAL 94.3 100.8 55.8 120.7 41.7 94.9 97.3 87.9 258.9
Urbana 93.0 10\.2 54.8 115 .5 45.4 83.4 92.6 81.0 213 .4
Rural 95 .7 100.5 56.8 125.9 38.0 106.3 101.9 94.8 304.6

BOGOTA 92.0 104.0 59.3 112.7 61.2 81.8 1".0 79.8 215.5

CENTRAL 98.3 103.7 51.7 110.7 48.4 81.7 79.8 76.5 167.9
Urbana 96.4 105. 1 55 .7 109.9 51.0 78.2 84.1 75 .9 157.9
Rural 102.0 101.1 43 .9 112.4 43.3 88 .3 71.5 n,6 187.1

PACIFICA 101.6 100.9 44.8 101.7 61.8 82.2 80.3 85.0 229.5
Urbana 105.0 109.3 51.7 105.0 65 .5 79.4 87.0 88.2 209.6
Rural 95 .9 ' 86.6 33 . 1 96.0 55.4 86.9 68.9 79.5 264.1

TOTAL 98.5 104.4 52.2 IOS.7 53.3 62.4 87.6 82.2 217.'
Urbana 98.0 106.8 55 .0 IOS .7 57.3 79.4 91.2 81.7 200.4
Rural 99.4 99.6 46.6 IOS .7 45.2 88.4 BO.4 83 .2 250.7

FUENTE : Irma Escobar , el al , op . cit.

algunas diferencias importantes con el de Franz Pardo. Las diferencias radi-
can en que Pardo toma en cuenta la disponibilidad de alimentos para los ho-
gares y el estudio de la Javeriana, se acerca más al consumo efectivo realiza-
do por los miembros de la familia, al tener en cuenta las ponderaciones por
comidas. Pero la situación nutricional descrita no cambia en sus aspectos
fundamentales. En el análisis de la Javeriana, el promedio de adecuación en
calorías es de 98.5% (Pardo 91.7%) y en proteínas de 104.4% (Pardo
97.7%) ; pero es importante considerar que los promedios nacionales en-
mascaran realidades diferentes según regiones y niveles de ingreso . Los cua-
dros 1.2, 1.3 Y 1.4 resumen los resultados según adecuaciones de calorías,
proteínas y vitaminas en el estudio de la Javeriana.

La adecuación de calorías es más alta en las zonas rurales que urbanas

(99.4vs 98.0) y está por encima del 100% en las Regiones Atlántica y Pacífi-
ca, la más baja se encuentra en Bogotá (92 .0). En proteínas es un poco más
alta en las áreas urbanas (106.8 vs 99.6), solamente en la zona rural de la re-
gión Pacífica la adecuación está por debajo de lOO (86 .6) en la zona rural. 1"

Las adecuaciones en calcio se encuentran en un 52.2% siendo todavía más

bajo en la zona rural (46.6%); por regiones, la Pacífica es la de más baja ade-
cuación (44.8) y Bogotá la más alta (59.3 % ). En hierro la adecuación está
por encima de 100 (108.7) Ysolamente en la región Atlántica está por debajo
de 100 siendo más baja en su zona rural. Las adecuaciones en Vitamina A ,
Tiamina, Riboflavina y Niacina están todas por debajo de 100, siendo la vi-
tamina A la más deficiente de ellas, con niveles del 45.2% en la zona rural ;
solamente en Ribotlavina , Bogotá alcanza el 100.0%. La adecuación en Vi-
tamina C está en un 217.0% siendo siempre mayor en la zona rural que en la
urbana ; la de menor índice es la Región Central (167 .9%). Los autores ad-
vierten que en cuanto a nutrientes, el análisis no tiene en cuenta las pérdidas
en vitaminas por el proceso de cocción al considerar los alimentos crudos, lo
cual refleja altas adecuaciones ."
Un panorama diferente se presenta al considerar los niveles de adecua-
ción por distribución de los hogares (Cuadro No . 1.3.). En calorías se obser-
va que un 31.7% de los hogares tiene una adecuación por debajo del 80%,

Washington 1980) para calo rías y proteínas. con modificaciones para calcio y vitamina A. don-
de se utilizan las de FAO/OMS . La diferencia de las adecuacio nes radica en que el estudio de la
Javeriana incorpora además del equivalente adulto , e l va lor consumidor para obte ner la reco-
mendación ajustada a la asistencia de cada uno de los mi embros familiares a las diferentes comi-
das diarias , siendo por e llo sus resultados más precisos que los de Franz Pardo. El valor consu-
midor es la ponderación otorgada a cada comida en día (ejemplo. desayuno O. JO, medias nue-
ves 0.05, almuerzo 0.40 ... etc.).
JO. Irma Escobar. et al, op. cil. p.49

11. Ibid. pp . 50-51.

15
 CUADRO No. 1.3

DISTRIBUCION PORCENTUAL DE LOS HOGARES

SEGUN NIVELES DE ADECUACION DE CALORIAS
EN EL CONSUMOÓPOR REGION y ZONA .
COL MBIA 1981

NIVELES DE ADECUACION ('Yo)

REGION/ZONA -50 50-59 60-79 80-99 100 Ymás

ATLANTlCA 5.1 3.2 12.8 23.5 55.4

Urbana 3.6 3.8 13.5 25.4 53.7
Rural 7.4 2.4 11.7 20 .6 57.9

ORIENTAL 14.0 4.7 16.7 21.8 42.9

Urbana 12.1 6.6 20.0 19.7 41.6
Rural 15.9 2.7 13.4 23 .8 44.2

BOGOTA 10.4 9.0 18.2 20.0 42.3

CENTRAL 7.0 6.9 18.5 21.2 46.4

Urbana 7.6 7.8 18.4 21.2 45.0
Rural 6.0 5.1 18.8 21.1 49.0

PACIFICA 8.2 6.6 17.1 18.4 49.7

Urbana 7.2 4.1 15.7 20.5 52.5
Rural 10.0 10.8 19.5 14.7 45.0

TOTAL 8.8 6.1 16.8 21.0 47.3

Urbana 8.2 6.6 17.3 21.3 46 .6
Rural 10.0 5.0 15.8 20.5 48.7

FUENTE: [rma Escobar , et al, op. cit.

16
un 21 % está entre 80-99% y 47.3% está en 100% o más; en otros términos un
52.7% de los hogares no alcanza la recomendación mínima de calorías y una
proporción muy baja (6,1 %) está por debajo del 50% . Llama la atención el
hecho de que en Bogotá un 57.7% de los hogares estén por debajo de la re-
comendación y que un 10.4% tenga menos del 50%. En proteínas, pese a
que el promedio está por encima del 100%, se observa (Cuadro No. 1.4) un
44.5% de los hogares por debajo del 100% ; un 28 .5% por debajo del 80% de
adecuación y un 16.1 % que está entre 80-99%. La región Oriental presenta
el mayor número de hogares (51.4%) por debajo del 100% yen Bogotá un
40%; igualmente es llamativo que Bogotá tenga un 13% de hogares con ade-
cuaciones de proteínas por debajo del 50% .
Mientras en las zonas urbanas e141. 7% de los hogares están por debajo de
las recomendaciones en proteínas, en las rurales lo están eI50.2%; y en calo-
rías los hogares del área rural están en un 51 .3% por debajo de lo recomen-
dado , mientras en la urbana lo están el 53 .4%. Estos datos en cierta forma
contradicen el conocido mito de que los campesinos por tener a su disposi-
ción buena parte de los alimentos que consumen, se alimentan mejor que los
habitantes citadinos de igual condición de ingresos. Ese mito era válido
cuando había economía campesina de casi autosuficiencia con pocos víncu-
los al mercado , no hoy cuando los pequeños agricultores venden cerca del
75% de su producción , generando desbalances en su dieta alimentaria .
Como hechos dignos de señalar en las demás adecuaciones se pueden ci-
tar ' 2 : 1) en calcio un 58.9% de los hogares presentan adecuaciones por deba-
jo del 50% siendo crítica la situación en la región Pacífica donde e167. 9% de
los hogares está en esa situación yen la Atlántica el 60.1%; 2) en hierro , el
54.7% de los hogares está por debajo del 100% y un 35% por debajo del
80% de la adecuación; la situación peor se encuentra en la Costa Atlántica
donde un 70.9% no alcanza las recomendaciones; 3) en Vitamina A el
58.5% de los hogares presenta adecuaciones por debajo del 50%, la región
Oriental presenta los índices de adecuación más bajos ; 4) en Tiamina el
53.7% de hogares tiene adecuaciones por debajo del 80% y las deficiencias
mayores están en la Costa Atlántica; 5) un 50.6% de hogares tiene adecua-
ciones en Riboflavina por debajo del 80% ; 6) cerca de un 50% de los hogares
tienen adecuaciones por debajo del promedio en Niacina y en la Región
Central el 52% presenta niveles de adecuación por debajo del 80% ; 7) hay
cerca de un 25% de los hogares con adecuación en Vitaminas C por debajo
del 100% yen la Región Central este porcentaje llega al 45% .
Las cifras anteriores muestran lo engañoso que son los promedios nacio-
nales y por tanto lo peligroso de tomar decisiones de políticas alimentarias
con base en ellos , como probablemente fue el caso de desmonte del PAN en
el cual tuvo mucho que ver el resultado de la Encuesta de 1981.

12. Ibid . pp . 52-54 .

17
 CUADRO No. 1.4

DISTRIBUCION PORCENTUAL DE LOS HOGARES

SEGUN NIVELES DE ADECUACION DE PROTEINAS
EN EL CONSUMO , POR REGION y ZONA. COLOMBIA , 1981

NIVELES DE ADECUACION (%)

REGION/ZONA -50 50-59 60-79 80-99 100 Ymás

ATLANTICA 4.7 2.9 10.5 16.7 65.2

Urbana 3.2 2.5 9.6 17.9 66 .9
Rural 6.9 3.7 12.0 14.9 62.5

ORIENTAL 13.2 4.3 15.3 18.5 48.6

Urbana 13.2 5.0 14.9 17 .2 49 .7
Rural 13.2 3.7 15.6 19.8 47 .6

BOGOTA 13.0 3.3 14.2 10.1 59.4

CENTRAL 10.9 4.0 12.8 18.3 53.9

Urbana 11.1 4.0 12.5 16.7 55 .8
Rural 10.6 4.2 13.6 21.4 50.2

PACIFICA 11.6 6.8 14.8 14.8 52.0

Urbana 7.6 3.9 14.3 14.5 59 .7
Rural 18.4 11.8 15.7 15.3 38.8

TOTAL 10.7 4.3 13.5 16.1 55.5

Urbana 10.0 3.7 13.1 15 .0 58 .3
Rural 12.2 5.5 14.3 18.3 49 .8

FUENTE: Irma Escobar, et al, op. cit.

18
 Una aproximación todavía más interesante a las adecuaciones, es la que
suministra el análisis por estratos de ingresos . En los cuadros Nos. 1.5 y 1.6
se puede observar la asociación entre niveles de adecuación e ingresos: los
hogares de menor ingreso tienden a ser los de menor adecuación y viceversa.
En calorías , e156.1 % de los hogares de más bajo nivel de ingreso tienen una
adecuación por debajo del 100% , mientras que en los de mayor ingreso solo
el 44.1% están por debajo de ese nivel. En proteínas es más notoria la dife-
rencia: en el estrato bajo de ingresos el 53.4% de hogares no alcanza al 100%
de la adecuación , en tanto que en el estrato superior solo el 21.9% está en
esa situación ; ello se explica en buena parte porque las proteínas son más ca-
ras que las calorías y la brecha calórico-proteína es mayor en los hogares con
ingresos más bajos. Los autores concluyen que los hogares residentes en el
área urbana tienen una mejor adecuación de proteínas , Vitamina A, Calcio
y Riboflavina; mientras los de zonas rurales la tienen en Tiamina y Vitamina
C , no encontrándose diferenciación por zonas (al considerar el ingreso) en
cuanto a calorías, hierro y niacina. ' 3

Un análisis de las hojas de Balance de Alimentos del ICBF entre 1973-83

muestra , grosso modo , un mejoramiento paulatino en la adecuación de calo-
rías y proteínas , calcio , hierro y vitamina C. La evolución del consumo apa-
rente percápita de calorías y proteínas por grupos de alimentos , elaborada
por Planeación Nacional , también señala un resultado similar como lo indica
el cuadro No. 1.7.

CUADRO No. 1.7

CONSUMO APARENTE PER CAP ITA PROMEDIO

DE CALORIAS y PROTEINAS

Año Calorías Proteínas

Unidad/día Gr./día

1960 1.925 45.9

1965 1.807 44.3
1970 1.876 43 .9
1975 2.218 46.4
1980 2.484 55 .0
1982 2.322 56.1

FUENTE: DNP-UEA-DC. Resumen del cuadro citado por Alvaro Silva.

Situación y tendencias en la disponibilidad y consumo de ali-
mentos. 11 Congreso Colombiano de Nutrición y Dietética. Bo-
gotá , octubre de 1983.

13. Irma Escobar, el al , op. cil.

19
 CUADRO No. 1.5

DISTRIBUCION PORCENTUAL DE LOS HOGARES

SEGUN NIVELES DE ADECUACION DE CALORIAS
EN EL CONSUMO POR NIVELES DE INGRESO POR ZONA
COLOMBIA 1981

NIVELES DE ADECUACION(%)
($)
NIVELES INGRESO/ZONA -50 50-59 60-79 80-99 100 Y más

-5 .310 TOTAL 12.4 5.4 16.7 21.5 43.9

Urbano 12.6 4.7 18.4 22.8 41.5
Rural 12.2 6.1 15.2 20.4 46.1

5.310-10.000 TOTAL 7.7 8.7 17.0 21.1 45.4

Urbana 8.2 11.2 17.5 21.6 41.5
Rural 6.8 4.1 16.1 20.2 52 .9

10.001-15.000 TOTAL 8.3 7.0 16.1 19.7 48.9

Urbana 9.8 5.9 16. 1 18.6 49.6
Rural 4.4 9.7 16.1 22 .6 47.3

15 .001-20.000 TOTAL 6.4 6.2 14.5 17 .3 55.6

Urbana 7.2 6.8 15.1 18.6 52.4
Rural 3.1 4.2 12. 1 12.4 68.3

20.001-40.000 TOTAL 6.1 3.4 17.1 19.9 53.6

Urbana 6.7 4.2 17.5 19.9 51.6
Rural 3.5 15.2 19.5 61.8

40.0001 Ymás TOTAL 3.6 3. 1 13 .8 23.6 55 .9

Urbana 2.2 2.9 14.2 23.7 57.0
Rural 13.4 4.7 11.3 22 .7 47.9

FUENTE: Irma Escobar, et al, op. cit.

20
 CUADRO No. 1.6

DISTRIBUCION PORCENTUAL DE LOS HOGARES

SEGUN NIVELES DE ADECUACION DE PROTEINAS
EN EL CONSUMO , POR NIVELES DE INGRESO POR
ZONA. COLOMBIA 1981

NIVELES DE ADECUACION (%)

($)
NIVELES INGRESO/ZONA -50 50-59 60-79 80-99 100 Ymás

-5 .310 TOTAL 16.8 6.0 14.6 16.0 46.6

Urbana 18.7 4.7 13 .0 15 .6 48.8
Rural 15.0 7.3 16.0 16.4 45 .3

5.310-10.000 TOTAL 10.4 4.9 16.2 17.3 51.2

Urbana 9.7 4.5 17.3 17.0 51.5
Rural 11.7 5.9 14.1 17 .9 50.5

10.001-15.000 TOTAL 9.3 3.9 12.0 17.2 57.6

Urbana 11.0 2.9 10.1 16.2 59.8
Rural 4.7 6.5 16.9 19.9 52.0

15.001-20.000 TOTAL 8.4 2.8 10.7 13.1 65 .1

Urbana 8.6 3.5 12.0 13.0 63 .0
Rural 7.5 5.3 13.7 73 .5

20.O1-40.000 TOTAL 5.4 2.1 12.3 12.9 67.3

Urbana 5.9 2.4 13.1 14.0 64.6
Rural 3.5 0.8 8.7 8.3 78.7

40.001 Ymás TOTAL 1.5 2.3 6.3 10.8 79.1

Urbana 1.7 2.7 5.3 9.0 81.4
Rural 13.4 24.1 62.4

FUENTE: lrma Escobar, et al , op. cit .

21
 Los cereales han aumentado como fuente de proteínas y lo mismo las car-
nes y huevo; en cambio, hasta 1982 la leche disminuye como aportan te de
proteínas por el estancamiento en su producción hasta 1980. Los cereales
también han incrementado su participación como aportantes de calorías,
igualmente aceites y azúcar; mientras las leguminosas van adquiriendo cada
vez un peso mayor como fuentes de calorías.

2.2 Desnutrición infantil

Los indicadores antropométricos (talla para la edad, peso para la edad, y

peso para la talla), aunque no son los mejores para ver el estado nutricional
en forma dinámica, tampoco dejan bien parado al sistema socioeconómico
colombiano. El Estudio Nacional de Salud realizado entre 1977-80,14encon-
tró siguiendo las clasificaciones de la OMS para medir la desnutrición global
(peso para edad) , que aproximadamente 611 .596 niños (menores de 5 años)
estaban desnutridos, o sea el 19.4% de la población infantil. De ellos,
533.102 (16.9%) tenían desnutrición leve; 62.718 (2.0%) desnutrición mo-
derada y 15.776 (0.5%) desnutrición severa. De otra parte, 622 .309 niños
(19.7%) se encontraban a riesgo de desnutrición, o con posibilidades relati-
vas altas de que un episodio de enfermedad u otra agresión ambiental los
precipitara a la desnutrición o al retardo franco en el crecimiento.

Al considerar la desnutrición crónica (talla para la edad) el resultado es:

788.516 niños menores de 5 años con retardo franco en el crecimiento estatu-
ral (25 .9% de la población infantil); el 18% presenta retardo leve, eI5.3%
moderado y el 1.9% severo; a riesgo estaban 481.408 (15 .8%). En cuanto a
la desnutrición aguda (peso para la talla), había en ese mismo grupo de edad
182.676 niños (6%); eI5.2% la tenía leve, y 0.8% moderada; no se encontró
desnutrición aguda severa; a riesgo estaban 323.138 (10.7%) .

Si se combina la clasificación talla/edad y peso/talla, recomendada por la

OMS, el resultado es: 130.879 (4.3%) niños tenían desnutrición aguda;
51.797 (1.7%) desnutrición crónica y aguda y 736.719 (24 .2%) desnutrición
crónica no aguda (retraso de crecimiento en talla , con un peso adecuado
para la talla).

Por regiones, el problema global de la desnutrición no muestra diferencia-

ciones apreciables, excepto en la región Oriental (Boyacá, Cundinamarca,

14. Ministerio de Salud. Instituto Nacional de Salud . Asociación Colombiana de Facultades de

Medicina . Estudio Nacional de Salud . Situación Nutricional de la población colombiana en
1977-80. Volumen 1: Resultados Antropométricos y de Laboratorio. Comparación con 1965-
66. Bogotá. julio de 1982.

Ver también José Obdulio Mora . La desnutrición infantil en Colombia , 1965-1980: Resulta-
dos del Estudio Nacional de Salud . 11 Congreso Colombiano de Nutrición y Dietética , VI En-
cuentro Nacional de Nutricionistas y Dietistas . Bogotá , octubre de 1983.

22
Meta, Norte de Santander y Santander) donde la prevalencia de la desnutri-
ción global es un poco mayor (23.5%); allí también la desnutrición crónica
(retardo total en el crecimiento) es la más alta (30.0%) siendo Bogotá la más
baja. La desnutrición aguda no presenta diferenciaciones de interés por re-
giones.

En el Estudio Nacional de Salud, la desnutrición es más alta en la pobla-

ción rural dispersa y en concentraciones menores de 2.500 habitantes, es de-
cir en las zonas rurales; la desnutrición global llega allf al 24. 7% y la cronica
al 34.1 % en los menores de 5 años. Por otra parte , la desnutrición aumenta
con el tamaño de la familia y disminuye con el aumento del ingreso, llegando
la crónica al 40% en los estratos de más bajos ingresos. Igualmente, en las fa-
milias sin acueducto la prevalencia es casi el doble.

En cuanto a los adultos, una de cada siete personas (13.9% en hombres,

13.5% en mujeres) presentó deficiencia ponderal indicativa de sub-nutri-
ción, observándose cierta tendencia al sobrepeso y la obesidad. Aquí tam-
bién, la deficiencia ponderal fué mayor en la zona rural, especialmente en
los varones (13.7% ).'5

Pero hubo un hallazgo significativo en el Estudio Nacional de Salud como

lo señala el Dr. Obdulio Mora: un mejoramiento en la situación nutricional
de los niños menores de 5 años a través de los últimos 12-15 años, comparan-
do los resultados del Estudio de 1977-80 con la Investigación Nacional de
Morbilidad en 1965-66. '6 En efecto, la disminución observada en el período
de referencia fué del 20% en la prevalencia de desnutrición y del 25% en la
prevalencia del retardo en el crecimiento. Este mejoramiento estuvo indu-
dablemente asociado a múltiples factores: aumentos en el ingreso percápita,
rápida transición demográfica, acelerada urbanización, disminuciones en la
tasa de mortalidad, aumento del nivel educacional, adecuada disponibilidad
global de alimentos, mejoramiento en los servicios y viviendas, la creación
del Sistema Nacional de Salud y otros. '7
El mejoramiento en la situación nutricional se presentó especialmente en
las áreas rurales y en pequeñas y medianas zonas urbanas; pero en las ciuda-
des de 100.000 habitantes y más se dió un fenómeno distinto: un aumento de
la prevalencia de desnutrición global en menores de 5 años y una reducción
no significativa en el retardo del crecimiento. Ello indica que el problema de

15. La deficiencia ponderal o bajo peso se obtiene comparando el peso observado con el "de-
seable" .
16. Debe tenerse algún cuidado con estas dos comparaciones, ya que como lo anota Mario
Ochoa, en dicho período la base poblacional cambió drásticamente por la aplicación de políti-
cas de planificación familiar .
17. Ministerio de Salud , op. cit.

23
la desnutrición, aunque no ha dejado de ser "un problema eminentemente
rural" , comienza a asociarse también con el deterioro de la calidad de la vida
en los grandes centros, donde la tugurización y el hacinamiento de la pobla-
ción, está relacionado con el desempleo, la delincuencia , el desorden social
y familiar, y los bajos niveles de ingreso de los pobladores rurales que mi-
gran a las ciudades, donde al parecer se deteriora la situación nutricional de
los niños.

En conclusión, la desnutrición aún nos acompaña y afecta a porcentajes

no despreciables de la población, siendo muy preocupantes en los niños. Se
ha presentado un mejoramiento en la situación, que de mantenerse al ritmo
que lo hizo en los últimos quince años y si no se presentan programas agresi-
vos del gobierno para mejorar la satisfacción de las necesidades básicas y el
ingreso de los menos favorecidos , al terminar este siglo todavía tendremos
una desnutrición infantil de por lo menos entre el 10 y 15%.

La desnutrición está directamente asociada a factores ambientales, así

como lo está con el nivel de ingreso , el tamaño de las familias y el nivel de
instrucción; según el Estudio Nacional de Salud . Por ello , conviene anotar
los datos revelados por la Encuesta Nacional de Alimentación de 1981 , para
que el lector se forme un cuadro más completo de la situación de los colom-
bianos.

El analfabetismo ascendía al 15 .6% en 1981 , con altos índices en las zonas

rurales (30.2%) en la población de 15 años y más. El nivel de educación es
relativamente pobre: sólo un 6.8% de la población tenía secundaria comple-
ta y un 4.6% estudios a nivel superior , con una situación muy precaria en las
zonas rurales (solo 1.4% había cursado secundaria completa y 0.3% estu-
dios a nivel superior). La prevalencia nacional de diarrea en menores de 5
años ascendió a 20.1% y la de síntomas respiratorios aI48 %. De 4.276.994
viviendas registradas , aproximadamente la mitad (45 .4%) disponían de me-
nos de 3 cuartos (en la zona rural el 57.2% ). A nivel nacional, solo el 17 .8%
de los hogares contaba con los cuatro servicios básicos , (acueducto , alcanta-
rillado, energía y teléfono) y el37 .6% con los tres primeros; el 21 .1% care-
cía por completo de estos servicios. En las zonas urbanas , cerca de 1/4 de las
viviendas tenía los cuatro servicios y algo más de la mitad los tres primeros;
en las áreas rurales , el 60% de los hogares carecía de tales servicios . En las
zonas urbanas solo un 5.3% de las viviendas carecía de sanitario, mientras
en la rural esta cifra llegaba al 58 .0% , y solo un 11.2% de los hogares rurales
tenían sanitario vinculado a alcantarillado , en las áreas urbanas esta situa-
ción cubría e183.1 % de las viviendas . En lo rural predomina el sanitario co-
nectado a pozo séptico (17 .6%) y la letrina de hoyo (13 .2% ).18

18. Franz Pardo T. La situación Socioalimentaria de la Població n Colombia na . op. cit.

24
 También la desnutrición tiene marcada preferencia por niños cuyas vi-
viendas no tienen sistemas adecuados de disposición de basuras, el Estudio
Nacional de Salud indica que solamente el 13.8% de las viviendas donde re-
siden niños menores de 5 años, cumplen con esa adecuación y casi todas son
de zonas urbanas. Cuando el sistema es adecuado, la desnutrición es sola-
mente de 9.7%, cifra dos veces menor que cuando el sistema es inadecuado
(22%). La convivencia con animales domésticos también tiene relación con
la desnutrición .

3. PATRON DE CONSUMO

La Encuesta Nacional de Alimentación , Nutrición y Vivienda realizada

en 1981'9 indica que el arroz, la cebolla, la papa, la carne y el plátano son
consumidos por más del 80% de los hogares , mientras que las aves, el pesca-
do, la leche en polvo y los quesos los consumen menos del 30% de las fami-
lias . En general, los productos de mayor consumo provienen directamente
del campo y no de la industria de alimentos ; el patrón de consumo se confor-
ma pues con artículos que todavía no han sufrido un procesamiento indus-
trial, excepto procesos primarios simples como la molienda y la pasteuriza-
ción.

En Bogotá , que puede considerarse representativo del consumo urbano

de alimentos, en el grupo 1 (bajos ingresos) los alimentos no procesados son
eI73 .8% de los consumos y los procesados solo el 26.2% . En el grupo 11 (ni-
veles de ingresos medios) los no procesados llegan al 72.7% y los procesados
al 27 .3% de la canasta del DANE. 20

De otra parte, la mayoría de los alimentos consumidos son de procedencia

nacional. Los alimentos importados son un porcentaje que han fluctuado
entre un 2.9% y un 8.3% del total de importaciones de bienes realizadas por
el país entre 1976-83 (clasificación CVODE). Como porcentaje de los bie-
nes de consumo importados , los alimentos han representado entre un 23 .6%
y un 46.8%; especialmente elevados en el período de políticas neoliberales.
El cuadro No . 1.8 da una idea mejor de la representatividad de los alimentos
introducidos desde el exterior, sin contar el contrabando que tiene momen-
tos de auge y decadencia muy ocasionales y por zonas fronterizas . Estas im-
portaciones no tendría mucho de particular si no se tratara de artículos que
se pueden producir en el país. El cuadro No . 1.9 revela hasta qué grado el

19. Franz Pardo T . op. cit.

20. Se considera aquí como procesados, aquellos alimentos que han pasado por procesos se-
cundarios de industrialización como la leche en polvo , harinas, pan , pastas, galletas, salsa de to-
mate , azúcar, chocolate, sal , aceites , etc. En los no procesados se incluyen los que han pasado
por procesos primarios tales como el arroz (molienda), carnes (mataderos) , panel a y leche pas-
teurizada.

25
 CUADRO No. 1.8

IMPORTACIONES DE ALIMENTOS
Millones de dólares

Importación de Importación de Total Importa-

Importaciones alimentos pro- alimentos no ciones de ali-
Años totales cesados procesados mentos. %

1970 843.0 23.7 23.1 46.8 5.5

1971 929.4 36.3 47 .3 83.6 9.0

1972 858.9 25.6 38 .1 63.7 7.4

1973 1.061.5 44 .0 74.0 118.0 11.1

1974 1.597.2 78.7 103.7 182.4 11.4

1975 1.494.8 58.3 71.3 129.6 8.6

1976 1.708.1 98.0 98.5 196.5 11.5

1977 2.028.3 131.2 100.8 232.0 11.4

1978 2.836.3 161.9 113.0 274.9 9.7

1979 3.233.2 187.0 116.4 303.4 9.4

1980 4.662.6 220.5 268.1 488.6 10.5

1981 5.199.1 308.3 168.0 476.3 9.2

1982 5.477.7 273.6 252.9 526.5 9.6

1983 4.968 .1 197.3 292.1 489.4 9.8

FUENTE: Elaborado con información de los Anuarios de Comercio Exterior.

26
 CUADRO No. 1.9

PARTICIPACION PORCENTUAL EN EL GASTO

POR LA ADQUISICION DE LOS ALIMENTOS
DE MAYOR DEMANDA

Porcentaje sobre el Total del gasto en Alimentos

Alimentos Total Nacional Urbano Rural

Carnes y huevos 23 .7 25.2 20.3

Leche y derivados 10.3 10.6 9.2
Azúcar y panel a 6.6 5.7 8.7
Arroz 6.1 5.6 7.2
Aceites y Grasas 5.9 4.0 5.5
Yuca 4.9 1.3 3.7
Papa 4.9 4.2 6.7
Plátano 4.9 3.8 7.6
Pan 3.2 3.8 1.6
Maíz 2.6 2.1 3.9
Cebolla 2.1 2.1 2.0
Fríjol 2.0 2.0 2.2
Chocolate 1.7 1.8 1.7
Tomate 1.5 1.6 1.2
Café 1.5 1.3 1.8
Naranja 1.3 1.4 1.1
Pastas 1.2 1.1 1.5
Arveja 1.2 1.3 1.0
Banano 1.0 1.0 1.1
Zanahoria 0.8 0.9 0.6
Lenteja 0 .7 0.8 0.5
Trigo 0.5 0.4 0 .7
Guayaba 0.5 0.5 0.3
Otros 10.9 17.5 9.9

TOTAL 100.0 100.0 100.0

FUENTE: Franz Pardo Téllez. Encuesta Nacional de Alimentación, Nutri-

ción y Vivienda. DANE-DNP-DRI-PAN 1981. 1. La situación
socioalimentaria de la población colombiana , Bogotá, julio de
1984.

27
sistema alimentario colombiano ha sido incapaz de ofrecer una disponibili-
dad alimentaria en bienes esenciales. Como la muestra el cuadro No. 1.8,
aún en la época de crisis y restricciones cambiarias, los alimentos importados
llegaron casi a US$ 500 millones en 1983 y US$ 526 en 1982. El auge importa-
dor es notorio a partir de 1975 y afecta a todos los bienes; pero los alimentos
crecieron más que los otros bienes, excepto durante 1980-82.

La importación de alimentos procesados (enlatados y otros) registró creci-

mientos más altos que los no procesados en toda la década de los setentas y
hasta 1982. Sin embargo durante 1979-83 los no procesados tuvieron un ma-
yor auge, posiblemente como reflejo de la crisis agrícola que empezó a ges-
tarse en el último quinquenio de los 70's. En el período de mayor euforia im-
portadora (1975-79) los productos de mayor crecimiento en importaciones
fueron: enlatados de pescado (43 .2% anual), alimentos diversos procesados
(35.3% anual) y conservas de frutas y verduras (12.9% anual). Durante
1979-83 crecen más los diversos (13 % ) Y conservas de frutas y verduras
(I 1.8%) en tanto que disminuye la introducción de enlatados de pescado (-
5.4% anual) debido a la crisis en el Grupo Andino y las restricciones que
puso el país a los productos de Ecuador y Perú. 2 1 En los no procesados, el
auge se refleja en frutas (manzanas y duraznos) y pescado.

Lo anterior es un indicio aunque parcial, de que a partir de 1975 se crearon

condiciones propicias para empezar a modificar los patrones de consumo de
las clases media y alta; imitando los consumos de países más desarrollados.
Estos intentos, que fructifican con las bonanzas, tienen implicaciones per-
versas para el desarrollo, en cuanto desvían recursos de divisas que deberían
emplease en fortalecer el aparato productivo nacional y el sistema alimenta-
rio, mediante la importación de bienes de capital. También se crean presio-
nes ante los gobiernos para mantener esas importaciones que contribuyen a
engrosar las ganancias extraordinarias de la clase comerciante. Por otra par-
te, desestimulan la producción nacional y reducen el mercado interno para
la industria nacional de alimentos, en cuanto se produce una sustitucion del
producto nacional por el extranjero y se desproteje la industria.

Si el auge de las importaciones de alimentos hubiera continuado con la

fuerza de la época de bonanza (1975-79), el país no solo hubiera modificado
en forma importante los patrones de consumo de algunos sectores; también
habría perdido parte de su seguridad alimentaria y su autonomía en el mane-
jo del problema alimentario. Lo anterior se verifica fácilmente al observar,
que aunque la disponibilidad percápita de alimentos ha aumentado, la parte
importada de ella ha crecido. En términos de proteínas y calorías, las impor-

21. Estos datos proceden de un documento elaborado por el autor para la CEPAUFAO sobre
el Sistema Alimentario Colombiano.

28
tadones de alimentos representaban en 1960 e14% y 4.4% de la disponibili-
dad y pasaron al 13.9 Y 17% respectivamente en 1982. 22

En el cuadro No . 1.9 se puede visualizar mejor el tipo de bienes que con-

forma el patrón básico de consumo de los colombianos , tanto en lo urbano
como en lo rural. Las carnes y huevos, leche y derivados, azúcar y panela,
arroz, aceites y grasas, yuca , papa y plátano , se llevan cerca de las 2/3 partes
del gasto de los hogares en alimentos. A nivel urbano y rural no son muchas
las diferencias, si no fuera porque la yuca, el plátano, la panela y la papa , pe-
san más en el gasto rural .

Sin embargo, existe un alto grado de variabilidad en las dietas regionales y

entre lo urbano y lo rural. El cuadro No. 1. 10 señala esa heterogeneidad
para las 5 grandes regiones, siendo fácil observar que los cereales se consu-
men menos en la región oriental, el arroz es importante en ambas Costas, el
maíz es típico del área Andina , el trigo es esencialmente urbano y los tubér-
culos y plátanos son más importantes en la región Atlántica y Pacífica ; mien-
tras la papa está radicada en las zonas frías del oriente, Bogotá y sur del país .
El consumo de hortalizas es muy reducido en la Costa Atlántica y alto en Bo-
gotá y las frutas se consumen más en Bogotá y la Costa Atlántica. Carnes,
pescado y huevos , tienen un peso predominante en el gasto en todas las re-
giones, siendo más acentuado en la Central donde no existe un desarrollo
ganadero con ventajas comparativas como en la Costa Atlántica y Llanos
Orientales donde el producto es más barato; en la Costa el consumo percápi-
ta de carne y pescado es muy superior al de Bogotá.

La leche se consume poco en la región Pacífica y el azúcar más en la Cen-

tral donde se ubica la industria azucarera. Los aceites tienen más o menos la
misma importancia en las áreas urbanas y rurales y la leche también en la re-
gión Atlántica y Oriental , siendo marcadamente de consumo urbano en la
Central y Pacífica . El fríjol es típico de la región Central siguiendo el patrón
de consumo del maíz, productos que generalmente provienen de pequeños
agricultores que lo cultivan en asocio Y

El poder disponer de todos los climas durante todo el año permite una
producción diversificada que conforma dietas muy variadas , ello se facilita
con los traspasos de excendentes a zonas deficitarias mediante la conforma-
ción de mercados nacionales en cereales, carnes y alimentos procesados ,

22. Alvaro Silva. Situación y tendencias en la disponibilidad y consumo de alimentos. Ponencia

en el 11 Congreso colombiano de Nutrición y Dietética . Bogotá, octubre de 1983.

23. Estos aspectos pueden ampliarse en : Luis R . Sanit , Libardo Rivas , Myriam C. Duque y
Carlos Sué . Food consumption patterns in Colombia-Across - Sectional Analysis ofthe DANE-
DRI 1981 Household Survey (mimeog.) , Cali , 1984 y Franz Pardo . La Situación Socioalimenta-
ria , Op. cit.

29
w
o

CUI\DRO Ne. 1.le

ESTRucruRA DE LA CANASTA FAMILIAR DE ALIMENTOS POR REGIONES . PARTICIPAClON PORCENTUAL

EN EL VOLUMEN . EL GASTO Y CONSUMO PER CAPITA 1981

..... A_" ...... ~ ........... D.E. ...... ~ .........IJIao41

V G CP V e CP V e CP V e CP V e CP
"" "" "" "" "" "" "" "" "" ""
Cereales y derivados 13.1 13.3 67 .S 13.8 IS.O 64.0 12.7 12.6 59.9 IS.4 12.9 66.S IS.3 14.6 71.2
Tubo!rcuIos Ypljtanos 31.2 12.2 161.1 27 .6 ID 128.7 20.2 9.0 95.6 26.7 11.4 114.8 29.7 14 .4 139. 1
LcJUminosas 0 .9 1.8 4.7 2.6 4.3 12. 1 3.S S.4 17. 1 3.0 4.S 13 .1 3.0 4. 1 14.2
Hortalizas 3.7 S .2 18.7 H S .9 25.2 7.2 7.1 33.7 4.8 4.1 20.4 6. 1 S.2 28. 1
Frutu 10.2 4.7 S2 .S 9.2 4.4 43.6 11.1 7.2 S2 .3 6.0 2.4 25 .7 6.8 3.2 31.8
Carnes. pcscadol. hucvos 9 .S 24.6 48.6 6.4 18.7 29.8 7.7 20.8 36.6 8.S 25 .9 36.S 7. 1 23. 1 33.2
Aceites y .rasas 2.6 S.4 13.4 1.6 3.8 7.4 2.6 4.3 12.3 2.6 6 .2 11.3 2.4 4.7 11.2
Leche Yproduc. IAaeos 12.1 10.6 62.2 14.2 10.2 66.3 14.9 11.2 70.4 11.8 9.3 SO.7 8.6 8.S 40.1
Azúcares y dulces 5.7 4.6 29.e '.3 1.1 0 .5 7.' 7.1 37.3 13.1 lZ.e 5605 '.6 7.7 44.'
TOTAL 89.0 82.4 4S7.7 90.1 !!6.4 420.6 87.7 84.7 41S.2 91.9 88.7 39S.S 88.6 85 .S 41H

FUEN1C: Elaborado con base en Fraoz Pardo nUez. 11 . La Estructura de la Canasta Familiar de Alimentos (Venión Preliminar' . Encuesta Nacional de Alimentación. Nutrición y Vivienda.
DANE·DNP-DRIPAN 1981. BosoIj . noviembrc de 1984.

V- Volumen . G - Guto. CP - Consumopcrcjpita Klilllo.

11 Incluye los depan..... ntos de; Córdoba. Suer<. M..... lcn•. AtI'ntico. BoUYlr. Cesar y Guajir• .
21 Incluye los departamentos de: Norte de Santander. Santander del Sur. Cundinamarca y Meta .
31 Incluye los deportamcntos de: Antioquil . Caldas. Huila. ToIÍInI. Quindlo y Risaralda.
41 Incluye los deportlmCnt05 de: Chocó. N.nilo. Cauca y Valle .
ayudados por el avance de los medios de transporte. La excepción la consti-
tuyen algunas hortalizas y frutas que operan todavía en mercados locales.

Entre los primeros años de la década pasada y la presente, se han produci-

do cambios leves en el patrón de consumo, visibles por el hecho de que las
carnes, cereales, aceites y grasas y pescado, han aumentado su participación
en los valores reales consumidos; mientras los lácteos, frutas y verduras, tu-
bérculos, azúcar, café, te y cacao la han disminuído. Estos datos estarían in-
dicando cierto mejoramiento en la calidad nutricional de los bienes consu-
midos; lo cual es consecuente con el mejoramiento de los índices globales de
nutrición.

El estudio de la Universidad Javeriana sobre hábitos alimentarios, trae

bastantes detalles sobre las principales preparaciones consumidas en los ho-
gares, tanto a nivel nacional como por zonas .24 Los cuadron Nos . 1.11 y 1.12
son un buen resumen de las preparaciones de mayor consumo que tipifican
los hábitos y dietas de los colombianos.

En general, un porcentaje alto de los hogares consume preparaciones a

base de arroz (73.0%) Yhechas fuera de casa (62.4%) que incluyen básica-
mente pan, bizcochos, galletas y gaseosas; el consumo de chocolate es alto
(48.5%) igual el de agua de panel a (43 .5%) y carne de vacuno (43.1 %). Más
de la cuarta parte de los hogares consumen preparaciones alimentarias con
café tinto, plátano, café con leche, huevos, papa, arepas, caldos y jugos de
frutas. En las zonas urbanas es más frecuente el consumo de preparaciones
hechas fuera de casa, café con leche, huevos, jugo de frutas y ensalada de
verduras; mientras en la zona rural se prepara más café tinto, sancocho , yuca
ñame , mazamorra y pescado . Las sopas son un hábito enraizado en las cos-
tumbres alimentarias colombianas y su mayor uso y diversidad de prepara-
ciones se encuentra en las áreas rurales.

Si se quisiera caracterizar los hábitos alimentarias regionales, estos po-

drían sintetizar según las preparaciones más importantes2S así:

1) Costa AtlántiCa: arroz seco, café con leche, preparaciones fuera de casa,
plátano, carne de vacuno, café tinto , yuca , ñame, sopas de carne, huevos ,
juegos de frutas.

2) Región Oriental: caldos , arroz seco , preparaciones fuera de casa, agua

de panela, papa, chocolate, café con leche, café tinto, carne de vacuno.

24. Irrna Escobar, et al , op. cit. pp . 56-79 Ycuadros 8.1 a 8.25 .

25 . Ibid. pp. 60-63 .

31
 CUADRO No. 1.11

PREPARACIONES DE MAYOR CONSUMO EN EL PAIS

y POR ZONA COLOMBIA 1981

HOGARES CONSUMIDORES

PREPARACIONES URBANO RURAL TOTAL

% % %

Arroz 77.0 64.9 73 .0

Preparaciones hechas fuera de casa 74.9 37.2 62.4
Chocolate 52.2 40.9 48.5
Agua de panela 42 .4 45.7 43 .5
Carne de vacuno 47.2 34.9 43 .1
Café tinto 34.1 SO.5 39.5
Plátano 40.1 34.0 38.1
Café con leche 39.6 25.7 35.0
Huevos 40.8 21.9 34.6
Papa 33.1 25 .6 30.6
Arepas de maíz 28.2 32.8 29.7
Caldos 25 .2 32.2 27.5
Jugos de frutas 33.2 8.7 25.1
Fríjoles 19.3 23.0 20.5
Sancochos 16.3 26.6 19.7
Alimento natural 18.9 16.4 18.1
Sopa de pastas 12.6 16.2 13.8
Yuca y ñame 7.9 21.8 12.5
Ensaladas de verduras 15.0 4:8 11.6
Arroz con otros ingredientes 7.5 9.3 8.1
Sopas de arroz 6.1 9.6 7.3
Pastas 8.3 5.0 7.2
Sopas de carnes varias 7.5 5.4 6.8
Tetero leche para bebé 7.7 4.3 6.6
Sopa de maíz 5.1 8.5 6.2
Sopa de otros cereales 5.2 7.5 6.0
Mazamorras 3.6 7.2 4.8
Pescados y marisco~ 3.0 7.1 4.4

FUENTE : Irma Escobar, et al , op. cit.

32
 CUADRO No. 1.12

PREPARACIONES DE MA YOR CONSUMO

(PRIMERAS CINCO PREPARACIONES DE MAYOR
CONSUMO POR REGION y TIPO DE COMIDA) COLOMBIA 1981.

REGlON DESAYUNO % ALMUERZO % COMIDA %

Atlántica Café con leche 62.2 Sopas varias 33.5 Arroz seco 51.8
Café tinto 46.2 Arroz seco 28.0 Carne de vacuno 42 .8
prep. hechas fue-
rade casa 43.7 Jugo de fruta 12.9 Plátano 30.6
plátano 33.6 Prep. hechas fue- Arroz con otros 29.2
ra de casa 12.4
Yuca-ñame 36.4 Carne vacuno 11.3 Prep. hechas fue-
radecasa 20.6

Oriental Caldos 64.4 Arroz seco 4\.9 Arroz seco 35.5

Prep. hechas fue -
rade casa 45 .3 Papa 33.7 Agua de panela 34.4
Chocolate 37.8 Agua de panela 23 .1 Papa 26. 1
Café tinto 25 .7 Carne de vacuno 18.3 Carne de vacuno 15.4
Café con leche 25 .1 Jugos de frutas 17.4 Prep. hechas fue-
ra de casa 15.2

Bogotá Prep. hechas fue-

ra de casa 79. 1 Arroz seco 58.8 Arroz seco 56.5
Chocolate 59.4 Papa 40.8 Papa 37.4
Caldos 39.2 Jugo de frutas 30.3 Agua de panela 33 .0
Huevos 36.8 Carne de vacuno 26.6 Carne de vacuno 21.5
Café con leche 26.6 Agua de panela 15.6 Prep. hechas fue-
radecasa 17.4

Central Chocolate 79.7 Arroz seco 53 .6 Arroz seco 65 .0

Arepas de ma íz 67 .5 Agua de panela 34 .7 Fríjoles 45 .0
Prep. hechas fue-
ra de casa 45 .5 Carne de vacuno 23 .5 Agua de panela 37 .8
Huevos 30.3 Sancochos 22.6 Carne de vacuno 32 .0
Agua de panela 28.8 Plátano 17.0 Plátano 226

Pacífica prep. hechas fue-

ra de casa 48.6 Arroz seco 63 .2 Arroz seco 59.6
Café tinto 37.7 Sancochos 31.5 Plátano 24 .5
Chocolate 32 .5 Jugos de frutas 24.0 Agua de panela 22.3
Huevos 24.0 Papa 15.9 Carne de vacuno 21.3
Café con leche 19.0 Carne de vacuno 15.7 Café tinto 18. 1

FUENTE: Irma Escobar , et al, op , cit.

33
3) Bogotá D.E.: preparaciones fuera de casa, arroz seco, chocolate, papa,
caldos, huevos, agua de panela , café con leche, jugo de frutas, carne de va-
cuno y café tinto.

4) Región Central: chocolate, arroz seco, arepas de maíz, agua de panela ,

carne de vacuno, preparaciones hechas fuera de casa, fríjoles , mazamorra ,
yuca.

5) Región Pacífica: arroz seco, preparaciones hechas fuera de casa, café tin-
to, plátano, sancochos, carne de vacuno, chocolate , agua de panela , papa,
huevos.

Esta información es útil , no solo para conocer los hábitos alimentarios re-
gionales y por tipos de comidas (desayuno, almuerzo, comida), sino también
para efectos de programación y estímulo de la producción, adecuación de
mecanismos de distribución de los alimentos y políticas de precios. Si em-
bargo, Colombia nunca ha considerado en los programas agrícolas (cuando
éstos se han hecho) los hábitos de los consumidores, dejándose llevar por las
imperfectas fuerzas del mercado que traducen la inequitativa distribución
del ingreso, sin que por dicho camino se pueda entrar a orientar la produc-
ción hacia los sectores más necesitados, donde la desnutrición hace de las su-
yas .

4. EL GASTO EN ALIMENTOS

Según el DANE, los colombianos de menor nivel de ingresos afrontaban

una canasta familiar en 1983 donde el gasto de alimentos representaba el
52.7% y la clase media el 39.4% . Considerando el salario mínimo en las zo-
nas urbanas, las familias de clase baja debieron dedicar al trabajo en prome-
dio 2.3 personas para cubrir el gasto total de la canasta familiar y 1.2 perso-
nas para los alimentos.26 Este gasto varía según las ciudades y para la clase
baja va desde un 52% de la canasta familiar en Bogotá, hasta un 58.2% en
Pasto, y como se sabe va disminuyendo relativamente a media que crece el
ingreso. En las zonas urbanas el porcentaje del gasto dedicado a los alimen-
tos es menor que en las rurales , básicamente por el mayor nivel de ingresos
en las ciudades. En las rurales el gasto está condicionado por el auto-consu-
mo que es muy importante como se aprecia en el Cuadro No. 1.13.

En la economía campesina , el promedio del auto-consumo es cerca del

26.3% en la Costa Atlántica y del 29% en la zona Andina, pero alcanza ci-
fras mayores en algunos departamentos según encuentas realizadas por
CEGA . Según la Encuesta Nacional de Alimentación DANE-DNP-DRI-
PAN , el auto-consumo rural es elevado en plátano , yuca, frutales , huevos,

26. ICBF. Hoja de Blllance y Canasta Familiar de Alimentos. Colombia, 1983.

34
 CUADRO No. 1.13
AUTOCONSUMO DE LOS PRINCIPALES ALIMENTOS
EN COLOMBIA . 1981
Porcentajes de Autocons. Total de Autoconsumo
Volumen en toneladas
Productos Total Urbano Rural Total Nacional Total Rural

Cereales y derivados
arroz 6.0 4.1 9.6 49.834 27.394
maíz 16.4 4.8 29.0 67 .571 56.990
trigo 8.6 5.6 12 .7 6.399 3.983
pan 5.8 4.9 10.7 14 .300 4.002
Tubérculos y plátanos
papa 8.8 4.2 18.5 103.719 70.069
plátano 34.7 13 .8 65.8 498 .357 379 .447
yuca 40.3 12 .7 62.1 213.778 183.754
Leguminosas
arveja 9.1 5.1 20.8 8.906 5.208
lenteja 2.5 2.4 3.1 1.067 216
fríjol 12 .7 5.0 27.8 19.168 14.155
habas 32.9 13.4 58.1 9. 107 7.001
Hortalizas 11.1 5.9 28 .8 97.046 58.297
Frutales 30.4 15 .9 75 .0 391.101 240.574
Carnes, Pescados, Huevos
carne de vacunos 3.5 3.0 4.5 22 .880 8.291
huevos 25 .0 8.6 70.8 39.979 29.733
aves 18 .0 7.8 67.9 8.466 5.396
pescado 22 .2 11.2 46.1 15.726 15 .726
carne de cerdo 4.3 3.2 1.233 196
Aceites y grasas
aceite vegetal 3.7 3.5 4.3 6.002 1.681
grasas 3.7 3.6 7.1 6.029 1.998
Leche y productos
lácteos
leche líquida 24.7 68.7 338.009 281.926
quesos 25.5 51.7 13.136 9.171
otros lácteos 42 .0 61.0 7.744 6.783

Azúcares y dulces
azúcar 5.9 12 .2 24. 111 13. 164
chocolate 5.7 9.2 3.920 1.690
panela 8.4 13 .3 53.887 38.084
FUENTE: Elaborado por el autor con base en estadísticas de la Encuesta DANE. -
DNP-DRI-PAN . 1981.

35
aves y leche alcanzando hasta el 60% en volúmenes ; está entre el 20 y 60%
en habas, pescado, quesos, maíz, fríjol y hortalizas; y es menor del 15% en
arroz, trigo, lentejas, carne de vacuno y cerdo , azúcares y dulces . Las fami-
lias campesinas tienen así una autonomía importante en algunos consumos;
pero la tendencia ha sido disminuirla con la vinculación al mercado a través
de la venta de productos para sus necesidades monetarias; ello ha sido típico
en la zona Andina y en la cafetera. Este proceso no mejora la situación nutri-
cional del campesinado, de allí la importancia de una estrategia encaminada
a mantener los auto-consumos rurales, en aras de una mejor seguridad nutri-
cional y alimentaria. Ello es especialmente claro en aquellas unidades pro-
ductivas que Schejtman califica de autosustentables a largo plazo , en cuanto
están en condiciones de aumentar los rendimientos a partir de la adopción y
especificación de normas técnicas generales adaptadas a su medio ecológico;
desarrollo de infraestructura y medidas de reorganización parcelaria y de
dotaciones complementarias. 27

Tanto las estadísticas del DANE , como la encuesta de Consumo DANE-

DNP-DRI-PAN , señalan que la carne, leche y huevos representan algo más
de la tercera parte de la inversión familiar en alimentos. Para la zona urbana
este grupo de productos se lleva eI35.8% del gasto en alimentos y en la rural
el 29.5%; le siguen en importancia en la zona urbana : el azúcar , la panela , el
arroz, la papa , aceites y grasas, pan, plátano y maíz; entre ellos representan
el 65% del gasto. En el área rural siguen en importancia el azúcar y panela,
plátano , arroz, papa, aceites y grasas , maíz , yuca y fríjol , con e175% inclu-
yendo carne y lácteos 2K

De acuerdo con la encuesta de consumo DANE-DNP-DRI-PAN , los ho-

gares gastan aproximadamente la mitad de su ingreso en alimentos , y cuan-
do el salario corresponde al mínimo o menos , el gasto llega a superar el
100% (lo que se explica, según la encuesta, por una subestimación del ingre-
so; o porque los hogares quedan debiendo parte de la compra) . La Ley de
Engels es perfectamente verificada en los datos del cuadro No . 1.14. Por
otra parte , en la zona urbana, los hogares gastan el 47% de su ingreso en ali-
mentos y en la rural el 55.9% en promedio .

En el cuadro No . 1.15 se da una visión del gasto en alimentos por quintiles

de ingreso . El quintil 1 gasta el 91 .0% de su ingreso en alimentos, mientras
que el último quintil gasta eI32.5% . Estos datos indican la importancia que
para los sectores de bajos ingresos tiene el mantener una adecuada y barata
disponibilidad de alimentos . Cualquier aumento en los precios de los ali-

27 . Alej andro Schejtman . Campesi nado y Seguridad Alimentaria . División Agrícola Conjun-
ta CEPAUFAO. Taller de trabajo sobre " Política y Programas para au mentar la producción
de la agricultura campesina e n América Latina·-. México , 1985
28. Fraz Pardo T ., Op . cit .

36
 CUADRO No. 1.14

INGRESO MONETARIO y GASTO MENSUAL EN COMPRA DE ALIMENTOS , SEGUN NIVELES

DE INGRESO MONETARIO
TOTAL NACIONAL

Niveles de ingreso Total hogares al Promedio de Ingreso Promedio de gasto % del gasto en
mensual $ monetario mensual $ mensual en alimentos $ relación con el ingreso

Total Nacional 3.185 .330 16.477 8.042 48.8

Hasta 5.310 664.803 3.199 4.397 137.5
5.311 a 10.000 988.233 7.551 6.543 86.7
10.001 a 15.000 531.738 12.657 7.939 62.7
15.001 a 20.000 307.774 17.745 9.767 55.0
20.001 a 40.000 484.734 28.394 11.801 41.6
40.001 ymás 208 .848 81.128 15 .716 19.4

al Hogares con información completa de ingresos

FUENTE: Tomado de Franz Pardo Téllez, op. cit.

~
mentos afecta significativamente el consumo de otros bienes y servicios , fre-
nando la ampliación del mercado interno .

Las estadísticas del DANE sobre consumo final de los hogares,N indican
que en el período 1975-80 hubo un auge de la demanda que alcanzó a un
5.2% promedio anual en alimentos y 5.6% en el total de bienes consumidos.
Para 1980-82, época de crisis, la demanda de alimentos se redujo a un 1.9%
anual y la del total de bienes y servicios al 2.0% .

En general , la dinámica de la demanda de alimentos ha estado por debajo

de la demanda total, lo cual es normal en una economía en crecimiento . Se
observan algunos fenómenos de interés: 1) la demanda por azúcar y bebidas
no alcohólicas decrece en la crisis; 2) los productos más afectados por la cri-
sis pero con crecimientos positivos son: tabaco, tubérculos, carnes, frutas y
verduras, aceites y mantecas y bebidas no alcohólicas; 3) los consumos que
más crecieron durante la prosperidad (1975-80) fueron : tubérculos, frutas y
verduras, aceites y grasas , otros alimentos ; y bebidas no alcohólicas; 4) en la
prosperidad las carnes y leches no modificaron su ritmo de crecimiento ; el
pan y cereales y el pescado disminuyeron. Estos fenómenos tienen su expli-
cación en una variada gama de razones difíciles de precisar; entre ellos, los

CUADRO No. I.IS

INGRESO MONETARIO Y GASTO MENSUAL EN COMPRA

DE ALIMENTOS. SEGUN NIVELES DE INGRESO
POR QUINTILES. TOTAL NACIONAL al

Promedio de ingreso Promedio de Ga to % del gasto en

Quintilesde in- monetario mensual mensual en ali- relación con el
greso $ menlos . ingreso

Total Nacional 16.477 9.34K 56.8

I 6.049 5.507 91.0
JI 9.485 K.512 K9 .7
III 11.244 1} .38ó 83 .5
IV 14.347 1O.49ó 73.2
V 35 .666 11 .583 32 .5

al Cuando el gasto en alimentos era superior al ingreso se asimiló al ingreso . Cálcu-

los realizados en el Centro Internacional de Agricultura Tropical.

Tomado de Franz Pardo Téllez. op. cit.

29. DANE . Cuentas Nacionales. 1975-82 .

38
gustos de los consumidores, las políticas de precios e importaciones , el re-
parto del crecimiento del ingreso entre distintas clases sociales, etc.

No existe información sobre el consumo de las familias en restaurantes ,

cafés y hoteles. El único dato lo trae Cuentas Nacionales en forma agregada ,
y no es posible saber cuánto es alimentos , bebidas y otros servicios . Sin em-
bargo , por la información, este gasto es muy reducido: representó el 3.6%
de todo el consumo final de las familias en el período 1970-75 ; el 2.4% en
1975-80 y el 1. 3% durante 1980-82; curiosamente va disminuyendo a medida
que crece el ingreso , pero se afecta bastante en la crisis .

39
 CAPITULO 11

LOS RECURSOS PRODUCTIVOS

1. IMPORTANCIA DE LA AGRICULTURA

El sistema alimentario colombiano se fundamenta en la agricultura y la in-

dustria de alimentos como subsectores claves de la estructura productiva .
Todo el sistema alimentario aportaba en 1960, el 37.8% del PIB nacional y
para 1982 el 35.0% , situación que no debe haberse modificado hacia 1985,
dado el deterioro que sufrieron a raíz de la crisis , los sectores dinámicos de la
industria no alimentaria . El subsector agropecuario ha venido disminuyen-
do su participación en el sistema alimentario, en la misma forma como lo
hace en la generación del PIB a medida que crece el ingreso . En 1960 repre-
sentaba e176. 7% de todo el sistema alimentario y en 1982 el 66.6% ; es decir
2/3 partes de este sistema están comandados por la actividad productiva
agropecuaria .

Por su parte, la industria de alimentos ha ido aumentando su participación

en el sistema alimentario, de 6.1% en 1960 a 10.0% en 1982. Entre la agri-
cultura y la industria de alimentos , se genera un poco más de 3/4 del PIB aíi-
mentario del país (cuadro No. 2. 1).

Si consideramos que la agricultura y la industria alimentaria conforman el

sector productivo alimentario , se concluye que los alimentos se generan
aproximadamente en un 87% en la agricultura y un 13% en la industria, I
considerando solamente su oferta interna. Se constituye así un sistema ali-
mentario fundamentado más en una economía agrícola que en una indus-
trial , dándole a la agricultura una connotación especial que la hace merece-
dora de una mayor atención de parte del Estado .

1. Esta apreciación contiene un pequelio error en cuanto incluye en la agricultura, produccio-

nes que no son alimentos (algodón, fique, flores, maderas) .

41
 CUADRO No. 2.1

PARTIClPACION DEL SISTEMA ALIMENTARIO

EN LA ECONOMIA
(porcentajes)

Participación Participación
Sectores 1960 en el total 1982 en el total

Agropecuario y pesca \1 29.0 76.7 23.3 66.6

Industria de alimentos 2.3 6.1 3.5 10.0
(excluyendo bebidas)
Comercio de alimentos 5.0 13 .2 5.9 16.8

Otros servicios 1.5 4.0 1.7 4.8

TOTAL(%) 37.8 34.4

Derechos y otros im-

puestos sobre impor-
taciones de alimentos o
materias primas para
producir alimentos 0.6 1.8

GRAN TOTAL 37.8 100.0 35.0 100.0

FUENTE: DNP-UEA-DC. Con base en Banco de la República, Cuentas Naciona-

les para 1960 y DANE, Cuentas Nacionales 1970-1981.
Esta información está publicada en la Revista de Planeación y Desarro-
llo Vol. XVI , No . 1, Enero-Marzo 1984, artículo de Alvaro Silva, R . AI-
bornóz , 1. Martínez y M. Cabal "Situación y tendencias en la disponibili-
dad de alimentos" .

11 Se refiere a la parte del sector agropecuario que entra al sistema de alimentos e in-
cluye el consumo intermedio respectivo .

42
 Un estimativo preliminar indica que el sistema alimentario daba ocupa-
ción acerca de 3.100.000 personas en 1982, o sea 43.6% de todo el empleo
generado por el sistema económico. La agricultura empleada cerca del
81.3%, la industria alimentaria el 2.5%, el comercio de alimentos 12.6% y
otros servicios el 3.6% .

Las cifras anteriores bastan para señalar la importancia de la agricultura

en el sistema alimentario colombiano, y justifican considerar los recursos
que sirven de sostén a esa armazón productiva vinculada estrechamente con
la industria procesadora de alimentos . Así el lector pueda formarse una opi-
nión acerca de si el problema alimentario en Colombia está relacionado o
no , con una insuficiencia de recursos naturales y humanos, o si por el contra-
rio , el problema radica en el tipo de manejo que se hace de los mismos.

2. DISPONmILIDAD DE TIERRAS, AGUA Y CLIMA

Colombia tiene una posición privilegiada para la producción en el trópico

desde el punto de vista del clima y de sus recursos naturales, por su gran di-
versidad. Sin embargo, estos recursos no se han utilizado en forma homogé-
nea y con la misma intensidad, concentrándose el desarrollo y el poblamien-
to en algunas áreas , con repercusiones negativas sobre el uso de los recursos
y sobre la conservación de sus características productivas .

El desarrollo agrícola se ha concentrado básicamente en la zona andina ,

que es una amplia región protegida de los vientos húmedos en los Océanos
Pacífico y Atlántico por la apertura que hace en abanico el sistema monta-
ñoso de los Andes al entrar a Colombia. Esta zona cubre el 15% del área del
país y hace un aporte a la producción agrícola estimado en un 75%;2 tiene
dos estaciones secas y lluviosas que le permiten obtener dos cosechas al año
yen ella habitaba el 67% de la población según el censo de 1974. Se ha des-
cuidado entonces el trópico que constituye el otro 85% del país, con lluvias
erráticas , excesivas o escasas, temperatura y humedades extremas , y suelos
o muy fuertes o degradados . El trópico, si no dispone de riego , presenta al-
tos riesgos para la producción.

La gran diversidad de climas es un atributo favorable para el desarrollo de

la agricultura . Según Iregui , e165% del territorio colombiano corresponde a
la zona caliente húmeda (bosque húmedo y muy húmedo tropical) , que es el
ambiente menos apto para la agricultura; un 10.2% a caliente seca , un 6.7%
a fría , un 6.6% a templada húmeda , un 6.1% a pluvial, 2.8% a zonas con al-
turas mayores de 3.000 m. , un 1.4% a templada seca , un 0.4% al Valle del
Cauea (considerado por separado por sus condiciones excepcionales de to-
pografía, suelos yaguas subterráneas) y 0.9% a desértica . Descartando zo-

2. Alvaro Iregui , Alfonso Samper Uribe . Apuntes sobre el Sector Agrícola en Colombia .
Bogotá, noviembre de 1981.

43
nas de alturas mayores de 3.000 metros, la zona pluvial de lluvias excesivas ,
la desértica y la caliente húmeda , queda un 25% del territorio colombiano
con un ambiente climático propicio para la agricultura , o sea unos 28 millo-
nes de hectáreas según Iregui. Pero desde la óptica de los suelos, no todo ese
25% es apto totalmente para una actividad productiva .

En un estudio reciente elaborado por el IGAC en colaboración con el

ICA3 se indica que el país tiene 33.6 millones de hectáreas para la produc-
ción agropecuaria (cuadro No. 2.2), distribuída en 14.3 para agricultura y
19.2 para ganadería; además existen 11 millones de hectáreas con cobertura
permanente de bosque protector-productor que tendrían posibilidades
agropecuarias. Esta información sobre disponibilidad de suelos aptos para
la agricultura y ganadería , refuerza la opinión de que en la actualidad el país
tiene recursos naturales suficientes para hacer frente a una mayor demanda
alimentaria interna y externa . Sin embargo , la disponibilidad de tierras para
una agricultura moderna y de gran escala es limitada y se requieren grandes
inversiones para ampliar la frontera agrícola no aprovechada.

De acuerdo con el cuadro No. 2.2, las tierras aptas para agricultura y gana-
dería se distribuyen así: 42.8% para agricultura y 51.2% para ganadería. Es-
tas tierras son el 29.4% del territorio nacional (12 .6% la agricultura y 16.8%
la ganadería) , lo que indicaría que el país no puede disponer de más allá del
30% de su territorio para producir alimentos . Además , de las tierras dispo-
nibles para agricultura solo un 24.3 % puede utilizarse en cultivos con riego ,
y un 43% puede considerarse corno tierra apta para una agricultura mecani-
zada o de tierras planas (riego + tierras planas de secano). El restante 57%
son tierras de ladera con pocas posibilidades de mecanización dentro de la
tecnología actual.

EI7.3% de las tierras del país son aptas para el desarrollo de una ganade-
ría extensiva o semiintensiva , con pastos mejorados especialmente en las zo-
nas colinadas del Caribe y en la altillanura plana de la Orinoquia . La ganade-
ría extensiva se ubica en la Orinoquía mal drenada y en las laderas de la cor-
dillera y ocupan el 4.3% del país . Las tierras para ganadería muy extensiva
ocupan eI5 .2% del territorio nacional y se ubican principalmente en la Ori-
noquia disectada ("Serranía") yen gran parte del Llano. ' Los 19.2 millones
de hectáreas aptas para desarrollos ganaderos son el 16.8% del país y se dis-
tribuyen así: la ganadería semiintensiva ocupa el 43 .3%, la extensiva el
25.7% y la muy extensiva el 31 % restante .

3. Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Instituto Colombiano Agropecuario. Zonificación

Agroecológica de Colombia. Memori a Ex plicativa, Bogotá 1985. Ver también SACo Análisis
de la problemática de los usos agro pecuari os del suelo y recomendaciones . Revista Nacional de
Agricultura No . 872 . Bogotá , septiembre de 198 1.

4. IGAC-ICA . Op . cit.

44
 CUADRO No. 2.2

AREAS CON VOCACION AGRICOLA y GANADERA

Areas Superficie
(Has.)

1. Agricultura 14.362.867
a) Agricultura de riego 3.499.000
b) Agricultura de secano
- Tierras planas - cultivos transitorios 2.692.450
- Tierras de ladera
Cultivos transitorios 190.342
. Cultivos semipermanentes , permanentes y
transitorios en multiestrato 7.981.075

2. Ganadería 19.251.400
Ganadería extensiva a semiextensiva con cultivos
transitorios y semi permanentes 8.342.625
Ganadería extensiva 4.942.725
Ganadería muy extensiva 5.966.050
TOTAL AGRICULTURA YGANADERIA 33.614.267

FUENTE: IGAC, ICA. Zonificación Agroecológica de Colombia, op. cit.

CUADRO No. 2.3

APTITUD PRODUCfIV A DE LOS SUELOS SEGUN CLIMAS

%
Clima Agricultura % Ganadería % Total

Cálido 6.204 .733 43 .5 18.644.850 96 .1 24 .849.583 73 .8

Medio 7.413.525 51.9 50.650 0.3 7.464.175 22.2
Frío 610.275 4.3 699 .125 3.6 1.309.400 3.9
Muy frío 45 .500 0.3 45.500 0.1

FUENTE: SAC. Análisis de la problemática de los suelos , op . cit. y PLAN-

TRA-ICA.

45
 La aptitud productiva de los suelos según climas, es de acuerdo con el
IGAC-ICA la presentada en el cuadro No. 2.3.
La mayor parte de las tierras con vocación ganadera se encuentran en las
zonas más tropicales, mientras las de vocación agrícola se distribuye más
uniformemente entre el trópico y el clima medio, siendo las tierras de clima
frío las menos abundantes para el desarrolo agrícola y ganadero. Los mejo-
res suelos para cultivos transitorios según el ICA, se encuentran en climas
cálidos. También se observa que la agricultura de secano para cultivos tran-
sitorios dispone de tierras muy limitadas (3 .057 .342 Has.) en relación con la
de secano para cultivos permanentes (7.717.691 Has.), y que la agricultura
con posibilidades de riego alcanza casi 3.5 millones de has., lo que estaría in-
dicando que actualmente hay unas 2.8 millones de hectáreas con potencial
de riego no utilizadas (el área con riego es aproximadamente de 600.000
has.).
Observando la variación de áreas en cultivos transitorios según OPSA, se
ve que ésta ha estado fluctuando entre 1.7 Y2.0 millones de hectáreas al año ,
lo cual indica la existencia de limitan tes en adecuación de tierras y en infraes-
tructura para ampliar la frontera , haciendo que cuando se amplían unos cul-
tivos, necesariamente se reduzcan otros. ~

Es importante señalar que los mejores suelos agrícolas (planos) se en-

cuentran básicamente en el Valle del Cauca , el Cesar , Bolívar, Cundina-
marca, Tolima, Córdoba , Magdalena, Guajira y el Meta , con una distribu-
ción más o menos uniforme exceptuando Valle y el Cesar que tienen según
Iregui cerca de un 30% del total de suelos planos para riego . Pero como se
vé , no hay un continuo geográfico que facilite una agricultura mecanizada a
gran escala como la existente en Estados Unidos, Argentina o Brasil. Ello
puede ayudar a explicar por qué en Colombia se ha ido consolidando una
agricultura de tamaño mediano .
De acuerdo a un análisis hecho por Alvaro I regui para 9.167.984 hectáreas
de uso agrícola ,' los suelos por zonas ecológicas se distribuyen así: el27 .2%
están en zona caliente seca, 34.7% en caliente húmeda, 24 .9% en templada
húmeda , 4. 1% en templada seca , 1.6% en el Valle del Cauca , 1.6% en la
zona pluvial, 5.2% en clima frío y 0.8% en páramo . La conclusión derivada
de estos datos es que con excepción de la zona ecológica templada húmeda
(zona cafetera) y los valles secos del Magdalena y del Valle del Cauca , los
suelos agrícolas están comprendidos en un 50% en el verdadero trópico , que
es precisamente el que menos se ha desarrolaldo desde el punto de vista de la
investigación y la producción .

5. SACo Op. cit.

6. Este análisis se encuentra en el trabajo presentado por Arm ando L10reda a la XXXVI
Asamblea General de la ANDI en Cali en agosto de 1980. " El Desarrollo Agríco la y la Agroin-
dustria en Colombia". El área comprende los suelos de clase I a IV inclusive.

46
 Si se consideran las áreas registradas por el Ministerio de Agricultura para
26 cultivos incluyendo el café , como tierras aprovechadas, en 1984 solo esta-
ban utilizando unos 4 millones de hectáreas. Si se tiene en cuenta que parte
de las tierras aptas para ganadería se usan parcialmente en agricultura y vi-
ceversa, que hay tierras en descanso , y que los datos del Ministerio dejan por
fuera algunas áreas en producción en economías campesinas, pudiera decir-
se en forma aproximada que el país utiliza un poco más de 6 millones de hec-
táreas en agricultura . Ello indica aproximadamente que solo se estaría utili-
zando el 42% de los suelos agrícolas , existiendo todavía un potencial de pro-
ducción bastante interesante . Sin embargo, debe considerarse que la gana-
dería está haciendo un uso importante de suelos con vocación agrícola, lo
cual haría necesaria una política de uso del suelo más racional que libere tie-
rras en ganadería y aumente la oferta para agricultura. Además, parte de los
suelos agrícolas ya están degradados (erosión, desertificación , urbaniza-
ción), lo que haría menor la disponibilidad aparentemente holgada de las
14.3 millones de hectáreas ya señaladas .

Igualmente, ese hace mal uso del suelo (tierras en ganadería que debiera
estar en agricultura y viceversa) se refleja también en el hecho de que en sue-
los de bajo contenido de nutrientes y materia orgánica, como en los Llanos ,
se saquen dos cosechas seguidas de cereale sin rotación con leguminosas, lo
que se agrava, como anota la SAC, por las excesivas condiciones climáticas.
Estas prácticas implican no solo mayores costos de producción , también in-
versiones mayores para la conservación en el futuro.

No puede afirmarse ligeramente que el país no tiene tierra apropiada para

producir más ; buena parte del suelo agrícola no utilizado se encuentra en la
zona tropical por fuera del área andina , donde se requieren inversiones im-
portantes en infraestructura y manejo de los recursos hídricos para poder
manejar sin muchos riesgos la producción . Parodiando la hazaña realizada
por los antioqueños en el siglo XIX y principios de éste, cuando colonizaron
la zona andina montañosa con un morral al hombro conteniendo solo un ha-
cha , un machete y un trozo de panela ; hoy los colombianos deben preparar-
se para una hazaña similar: conquistar y domeñar el trópico , pero con un
morral cargado de tecnología y capital ; ese es el reto hacia el futuro . Pero
también lo es el de recuperar las tierras ya incorporadas y degradadas por la
colonización espontánea y aún dirigida , por la fuerte presión poblacional en
la zona andina , la fragmentación de la pequeña propiedad, y el no uso de
prácticas de labranza mínima , terrazas, siembras en franja , y otras en las zo-
nas de ladera. '

Por otra parte, el país dispone de suficientes recursos hídricos para el de-
sarrollo de su agricultura , con excepción de algunas áreas muy secas en la
Costa Atlántica. Sin embargo, son relativamente escasas las áreas con riego

7. SACoOp. cit.

47
controlado, dejando la mayor parte de la agricultura sometida a la acción de
la naturaleza , especialmente al comportamiento de las lluvias.

En 1983 existían 25 distritos de riego, 23 de ellos administrados por el HI-

MA T con 257 .128 hectáreas dotadas de obras principales de riego y/o drena-
je; obras realizadas básicamente entre 1961-1971 , que correspondían a cerca
del 10% del área cultivada en 1971. De las 257 .128 has , solo 178.369 (69%)
contaban con obras terciarias para su adecuada utilización , el resto tenía
obras principales pero parcialmente beneficiadas (78.732 has) ; de éstas
110.194 estaban equipadas con estructuras de riego y drenaje y 68.202 te-
nían únicamente estructuras de drenaje .8 En el país existen alrededor de
650.000 hectáreas con obras de adecuación para riego y drenaje ; 260.000 a
cargo del HIMAT , 365 .000 de particulares y 25 .000 con administración mix-
ta (CAR , CVc. . .) .

Estas cifras indican un atraso notorio en obras de adecuación en el país ,

siendo ello más crítico cuando se considera que no todas esas obras o distri-
tos de riego están en plena operación . Por ejemplo , de los administrados por
e l HIMAT, de 113 .000 has. beneficiadas con ri ego , solo se aprovechaban
80.400 en 1983, y de las 127.000 has. beneficiadas con drenaje , solo se opera-
ban 110.800. Ese atraso solo está empezando a romperse en los últimos tres
años , después de casi doce años de inactividad en inversiones estatales y de
un continuo deterioro de las obras construidas . Solo las áreas regables de-
pendientes de los proyectos hidroeléctricos pueden llegar a 1.800.000 hec-
táreas , según estudios de ISA y Planeación Nacional : es decir tres veces lo
actual. No es pues la disponibilidad de recursos hídricos un limitante para la
agricultura ; lo viene siendo en cuanto el país no ha realizado las inversiones
requeridas para aumentar la eficiencia productiva y disminuir los riesgos de
la naturaleza.

3. LOS RECURSOS EN LA GANADERIA

De acuerdo con el ICA-IGAC : el país tiene 19.4 millones de hectáreas

aptas para el desarrollo de la ganadería , de las cuales 8.4 millones permiten
una ganadería semiintensiva (con cultivos) , cerca de 5.0 millones una gana-
dería extensiva y 6.0 millones una muy extensiva . El 96% de esta tierra se
encuentra en clima cálido , eI3.6% en clima frío y el 0.4% en clima medio ; es
decir , el potencial ganadero del país se hall a circunscrito a zonas tropicales
por fuera de la zona andina (excepció n de algunos valles inte randinos) .

8. HIMA T. Pla n Naciona l de Adecuació n de T ie rras . Docume nto de Trabajo , ma rzo de

1984 . Ve r tambié n Absa ló n Machado : La Re fo rm a Agra ria . Una Mirada Retrospectiva. XIX
Co ngreso Nacio na l de G a naderos , Ca rt age na junio de 1984 .
9. IG AC-IC A. Op . cil.

48
 El Diagnóstico Tecnológico del ICA de 1980 señala que el país estaba uti-
lizando en ganadería de carne unos 13.9 millones de hectáreas y en ganade-
ría de leche 2.9 millones , para un total de 16.8 millones de hectáreas ; lo cual
constituye un uso del 86% del potencial de suelos. Esta ganadería se encuen-
tra ubicada básicamente en la zona del Caribe y la Orinoquia , áreas planas
con suelos de escasa capacidad productiva , que dan origen a una ganadería
extensiva en fincas relativamente grandes.

El país tiene actualmente una población ganadera (bovinos) de unos 20.4

millones de cabezas y el hato ganadero ha estado relativamente estancado
en los últimos 15 años, pues su crecimiento anual ha sido del 2.0%.10 El in-
ventario de vacas era de unos 7.9 millones en 1984, en 1975 era de 7.4 millo-
nes y no se observa un fortalecimiento de la capacidad productiva del hato.
En los últimos ciclos ganaderos se ha ido destruyendo parte del capital re-
presentado en hembras por la descapitalización que ha sufrido la ganadería
y las urgencias de liquidez de los ganaderos, que obliga a sacrificar hembras
más allá de lo necesario en una situación normal de precios de la carne. La
productividad del hato se refleja en la edad media de sacrificio la cual se ha
mantenido en los últimos 15 años entre 33 y 35 meses , después de haber dado
un salto importante en relación a la existente en los años cincuentas cuando
ascendía a 55 meses. El salto tecnológico se produjo entre 1953 y hasta 1972,
pero a partir de allí se nota un relativo estancamiento, tanto en la edad me-
dia de sacrificio como en las tasas de extracción (entre 16 y 17%) , aunque la
natalidad sobre vacas ha pasado de 0.54 en 1970 a 0.58 en 1984, lo cual cons-
tituye un aumento muy precario .
La carga de animales por hectárea fluctúa según las regiones , pero en el
conjunto llega a 1.1 . animal por hectárea , según las hectáreas identificadas
por el JCA como de uso actual en ganadería . Esta carga por hectárea es rela-
tivamente baja y podría aumentarse significativamente con una ganadería
más intensiva en aquellas regiones donde ello es posible por la calidad de los
suelos, el mejoramiento de los pastos y prácticas de alimentación animal.

El CIAT indica que en los años setentas, la carga por hectárea era de 0.87
en la Costa Atlántica , de 0.65 en el Valle del rio Magdalena ; 0.85 en el Valle
del Cauca y 0.27 en los Llanos Orientales ; con posibilidades de aumentos en
todas las zonas. 11 Si se consideran las cifras del ICA y se hace un supuesto
moderado sobre la capacidad de carga por hectáreas según la capacidad de
los suelos, se llega fácilmente a la conclusión de que el país podría tener con
los suelos actuales y la tecnología hoy disponible , un hato de cerca de 27.3

10. Luis Lorente . Evolución reciente y perspectivas de la ganadería en Colombia. Coyuntura

Agropecuaria , CEGA, Segundo trimestre de 1984.

11 . Recd Hertford , Gustavo Nores . Caracterización del sector ganadero de Colombia 1953-
1975 . CIAT, Cali , 1982 .

49
millones de cabezas de ganado (cuadro No. 2.4) en lugar de los 20.4 millones
actuales. Ello implicaría mejoras tecnológicas simples sin mayores costos,
excepto en el Caribe y los Llanos Orientales donde se requieren obras im-
portantes para el manejo del agua.

CUADRO No. 2.4

POTENCIAL DE LOS SUELOS EN GANADERIA

Has . con Capacidad Cabezas de

Concepto aptitud de carga ganado

Ganadería semiintensiva 8.435 .200 2.5 21.088.000

Ganadería extensiva 4.993.375 1.0 4.993.375

Ganadería muy extensiva 5.966.050 0.2 1.193.210

TOTAL 19.394.625 1.65 27.274.585

FUENTE: ICA , PLANTRA 1984, Y cálculos del autor.

La ganadería muestra que el país tiene recursos suficientes para generar

una producción de carne y leche que supera ampliamente la capacidad de
consumo de la población , pudiendo exportar excedentes. El país es autosu-
ficiente en producción de carne y leche , el problema no es de oferta sino de
demanda; los consumos percápita de ambos productos están por debajo de
las recomendaciones y alcanzan niveles bajos si se les compara con países de
igual nivel de ingreso . Por otra parte, hay un problema de costos de produc-
ción que afecta al consumo por el lado de los precios , es decir, existen difi-
cultades con la tecnología y los sistemas de producción utilizados , que se tra-
ducen en costos relativamente altos impidiendo un mayor consumo interno
y la competencia con el exterior; por ello la ganadería ha ido creciendo len-
tamente y se encuentra con un hato frenado en su expansión por las dificulta-
des del mercado.

4. DISTRIBUCION DEL RECURSO TIERRA

Si bien existe todavía tierra apta para el desarrollo de actividades produc-

tivas, ésta no está bien distribuída , configurándose situaciones sociales con-
flictivas en reg1<?nes muy delimitadas , especialmente en áreas de coloniza-
ción.

50
 CUADRO No. 1.5

ZONAS COMPATIBLES 60 · 70·84

Valores Absolutos
A . EXPLOTACIONES

DANE·60 - Original DANE-70 - Original IGAC-84- Convertido

Explotación Superficie Explotación Superficie Explotación Superficie

O 1 169.887 n .625 163.205 n.486 236.567 114.503

1 3 193.919 339.347 171.348 297. m 203 .009 375 .992
3 5 96.308 358.218 88.183 326.339 114.441 438.710
5 10 111.104 764.507 104.258 708.817 138.274 982.452
10 a 20 n.6S6 1.068.563 79.489 1.075.001 108.039 1.504.312
20 a 50 60. 180 1.826.660 67 .859 2.066.289 94.555 2.980.271
50 a 100 27.308 1.826.178 31.689 2. 116.385 44.063 3.416.738
100 a 200 15.369 2.060.071 17.425 2.330.901 22.840 3.1n.057
200 a SOO 9.310 2.709.114 10.704 3.075 .309 12.296 3.761.932
SOO .1.000 2.725 1.793.nJ 3.090 2.042.026 3. 117 1.907.335
más de 1.000 1.518 3.059.390 1.629 3.281.436 1.435 3.563 .379
Sumas 765 .284 15.878.444 738.879 17.397 .761 978.636 22.217.681

B. PREDIOS
DANE-6(). Converdido IGAC-70 - Original IGAC-84- - Original
Predios Propietario SuperfICie Predios Propietarios SuperfICIe Predios Propietarios Superficie

O 1 272 . 193 298.271 84.nO 261.489 286.534 90.444 379. 030 447.831 133.651
1 3 280.833 311.415 457.002 248 . 148 275 . 167 401.DI2 294.000 366. \35 506.352
3 5 113.759 127.627 414.069 104. 159 116.&62 3n.220 135.174 173.942 507. 112
3 10 117.004 134.236 7&6.544 109.798 125 .965 729.249 145.622 190.401 1.010.nl
10 a 20 80. 195 91.145 1.099.391 82.086 93 .299 1.106.014 111.569 146.412 1.547.711
20 a 50 65.061 74.653 1.957.094 73.361 84 .m 2.2\3.834 102.221 136.006 3. 193.080
50 a 100 28.447 32.923 1.676.484 33 .006 38.203 1.942.903 45.894 62. 155 3. 136.664
100 a 200 16.262 19.418 2. 139.059 18.437 22 .017 2.420.274 24. 166 34.487 3.293 .682
200 a SOO 9.551 11.530 2.674.797 10.981 13.257 3.036.353 12.614 1'1.034 3.714.278
SOO a 1.000 2.414 3. 162 1.730.858 2.737 3.5&6 1.970.405 2.761 4.856 1.840.438
más de 1.000 1.236 1.695 2.875 .589 1.326 1.819 3.084.295 1.168 1.889 3.349.299
Sumas 986.955 1.106.075 15.895.657 945 .528 1.060.8&6 17 .372.003.0 1.254.219 1.583.148 22.233.038

FUENTE: Luis Lorente , Armando Salazar, Angela Gallo . Distribución de la Propiedad Rural en Colombia . Ministerio de Agricultura-
VI CEGA Bogotá . 1985.
-
 Tomando como referencia el estudio de CEGA12 en zonas compatibles
para efectos de comparación de los datos catastrales de 1984 con los censos
de 1960 y 1970, Yque cubren el 62% de la superficie total nacional registra-
da, se observa que la inequitativa distribución de la propiedad rural se con-
serva . (Cuadro No. 2.5) .

Para 1984, 1.324.721 propietarios con menos de 20 hectáreas (el 83 .6% ) ,

tenían 3.705 .594 has . (el 16.7% ) , mientras 6.745 propietarios (el 0.4% ) dis-
ponían de 5.189 .737 has. (el 23 .3% ) . Si bien es cierto que en el período
1970-84 el crecimiento mayor se presentó en los tamaños entre 3 y 200 has .
fortaleciéndose la mediana propiedad (especialmente entre 50 y 100 has . en
cuanto superficie y de 20 a 50 has . en número de predios) con un decaimien-
to en los tamaños mayores, la estructura de la propiedad no ha sufrido cam-
bios significativos. En efecto como lo indica el cuadro No . 2.6los índices de
Lorentz permanecen casi inmodificables con una leve disminución para
1984. Pese a los procesos de reforma agraria de los años sesentas , el país no
ha tenido la voluntad política de modificar y adecuar la estructura de la pro-
piedad para lograr un desarrollo más equilibrado y con menos tensiones so-
ciales.

La desigualdad relativa no se ha modificado en los últimos 24 años en tér-

minos de predios , y alcanza grados diferentes según grandes zonas, siendo
mayor en las zonas de expansión y mixtas y me nor en las estables (cuadro
No. 2.7).

La idea del gran latifundio tradicional , con grandes extensiones de tierras

subutilizadas , es necesario revaluarla hoya la luz de los datos arrojados por
el estudio de CEGA. Si bien es cierto que existen 11.327.878 has . en predios
mayores de 500 has. , también lo es que solo un 0.3% de esta tierra se consi-
dera muy buena , 1.2% y 2.9% de mediana calidad ; es decir el 95.6% de la
tierra en predios mejores de 500 has., está por fuera de cualquier posibilidad
de utilizarla para fines pr~ductivos (cuadro No . 2.8) .

Como lo indica el cuadro, de las 11 .327 .878 has . en predios mayores de

500 has ., el 30.5% pertenece a la Nación y asimilables, eI4.8% a comunida-
des indígenas y religiosas y el 64 .7% a particulares . De las tierras en manos
de particulares (mayores de 500 has.) solo un 6.5%, es decir 474.466 has.,
son susceptibles de uso en la agricultura o ganadería , yen su mayoría (65 %
de ellas) són tierras de mediana calidad . De las tierras en manos de la Na-
ción, en predios superiores a 500 has . y que contabilizan 3.454.827 has. en
las regiones cubiertas por el estudio de CEGA (se excluye Antioquia , Cho-

12. Luis Lore nte , Armando Salazar, Ange la Gallo . Distribución de la propiedad rura l e n Co-
lombia 1960-1984. CEGA -Ministerio de Agricultura , Bogotá 1985 .

52
 CUADRO No. 2.6.

ZONAS COMPATIBLES. INDICES DE CONCENTRACION

DE LORENTZ 11

Años Predios Explot.

Superficie 21 Superficie 21

1960 85 .19% 83.25%

1970 85 .04% 83.55%
1984 83.93% 82.25%

FUENTE: Luis Lorente, et al, op. cit.

11 Estos índices miden la desigualdad relativa, más bien que la concentra-
ción.
21 Calculados mediante interpolación gráfica. Error máximo de 0.02 puntos
por exceso o por defecto.

CUADRO No. 2.7

INDICES DE CONCENTRACION DE LORENTZ

Zonas 1970 1984

Estables 11 82.92% 81.17%

Mixtas 21 86.32% 84.66%
De expansión 3/ 90.73% 89.75%
Resto del catastro 85.45%

FUENTE: Luis Lorente, et al, op. cit. p. 45.

11 Costa Atlántica (Atlántico, Bolívar, Córdoba, Sucre) , zona cafetera
(Caldas, Quindío , Risaralda), Huila, Valle del Cauca.
21 Cesar, Magdalena , Magdalena Medio (Boyacá, Cundinamarca , Santan-
der) , Tolima .
31 Meta , Caquetá, Cauca , Nariño, Norte de Santander.

53
 CUADRO No. 2.8
TOTAL NACIONAL DEL CATASTRO EN PREDIOS SUPERIORES A 500 Has
CALIDAD DE TIERRAS POR TIPO DE PROPIETARIO
(Superficie en Hectáreas)

CALIDAD DE TOTAL NACIONY COMUNID PRIVADOS

TIERRA CATASTRO ASIMILABLES INDIG. Y RELIG.
Hectáreas % Hedáreu % Hedáreu % Hedáreu %

EXCELENTE 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

MUY BUENA 34123.0 0.3 0.0 0.0 0.0 0.0 34123.0 0.5
BUENA 138209.9 1.2 5003 .4 0.1 1525.6 0.3 131680.8 1.8
MEDIANA 329142.9 2.9 20480.4 0.6 0.0 0.0 308662.5 4.2
REGULAR 1264806.0 11.2 113351.5 3.3 7572.9 1.4 1143881.5 15 .6
MALA 2369043.3 20.9 404271 .8 11.7 40863 .3 7.5 1923908.2 26:3
MUY MALA 3396924.4 30.0 1056038.1 30.6 85667 .3 15.7 2255218.9 30.8
IMPRODUCTIV A 3654914.5 32.3 1751929.2 50.7 411549.0 75 .2 1491436.3 20.4
TOTAL TIERRAS 11187163.9 98.8 3351074.5 97 .0 547178.2 100.0 7288911.3 99.5
AGUAS 140714.5 1.2 103752.6 3.0 0.0 0.0 36961.9 0.5
TOTAL 11327878.4 100.0 3454827.1 100.0 547178.2 100.0 7325873.1 100.0

• No incluye Antioquia, Chocó, Amazonas, Guainfa , Guaviare, Vaupés, Vichada .

TOTAL NACIONAL DEL CATASTRO EN PREDIOS SUPERIORES A 500 Has.

EQUIVALENTE DE LA TIERRA EN UNIDADES FAMILIARES

CALIDAD DE TOTAL NACIONY COMUNlDIN PRIVADOS

TIERRA CATASTRO ASIMILABLES DlG. Y RELIG.
UnlclFam. % UnIcIFam. % Unid Fam. % UnIcI. Fam %

EXCELENTE O 0.0 O 0.0 O 0.0 O 0.0

MUY BUENA 3412 3.1 O 0.0 O 0.0 3412 3.5
BUENA 10631 9.6 385 3.3 117 13.0 10129 10.3
MEDIANA 20571 18.6 1280 11.1 O 0 .0 19291 19.7
REGULAR 52699 47.6 4723 40.9 315 34.9 47661 48.6
MALA 14807 13.4 2527 21.9 256 28.4 12024 12.3
MUY MALA 8492 7.7 2640 22. 8 214 23.7 5638 5.7
IMPRODUCfIV A O 0.0 O 0.0 O 0.0 O 0.0
TOTAL
UNIDADESFAM . 110612 100.0 11555 100.0 902 100.0 98155 100.0

USO POTENCIAL (Típico)

Excelente y Muy Buena : apta para agricultura moderna sin restricciones .

Buena : apta para monocultivos con restricciones
Mediana : agricultura campesina
Regular : pastos mejorados y algunos cultivos permanentes
Mala : pastos naturales o bosque artificial
Muy Mala : bosque natural.

FUENTE : Luis Lorente , Armando SaJazar, Angela Gallo , Distribución de la Propiedad Rural
en Colombia. Ministerio de Agricultura-CEGA . Bogotá 1985.

54
có, Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada), solo un 0.7 es decir
25.483 has. serían susceptiblesd de uso agrícola y pecuario, siendo en su ma-
yoría de mediana calidad l l •

s. LOS RECURSOS PESQUEROS

El país dispone de un área de 988.00 Km2correspondientes a la Zona Eco-
nómica Exclusiva (ZEE) en sus dos mares, además de las numerosas masas
de agua continentales, en la Amazonia, Orinoquia y otras cuencas hidro-
gráficas, para el desarrollo de la pesca. Además tiene 112.615 has. de embal-
ses que pueden utilizarse para la producción pesquera. l '

Aunque no existe una información cierta sobre el potencial pesquero ma-

rítimo, las 260.000 toneladas métricas/año sugeridas por el Proyecto INDE-
RENA-FAO, que no incluye datos sobre peces costeros, tiburón, atún, ni
crustáceos y moluscos, es un buen indicador de la riqueza pesquera actual-
mente desaprovechada. De los totales estimados en pesca marítima y conti-
nental, solo se captura un 20% y se estima que el 90% del abastecimiento del
mercado nacional de productos pesqueros proviene de pescadores artesana-
les. 15

Las aguas estuarinas tienen un gran potencial para el desarrollo de la pes-

ca artesanal y el cultivo de especies como la Piangua, jaiba y otras de interés
comercial. En ostra, solo la Ciénaga Grande de Santa Marta puede llegar a
producir 170.000 toneladas métricas/año . El país dispone de suficientes zo-
nas estuarinas y lagunares para incrementar el cultivo de ostras, almeja, ca-
marón, langosta, róbalo, mojarra , bagre y otras especies.

El país tiene recursos naturales aptos para el desarrollo de una industria

de camarones en cautiverio, que pueden llegar a superar ampliamente los
que ya aprovechan los ecuatorianos. En la Costa Pacífica existe aproxima-
damente una zona de 80.000 has . en la zona costera del Cabo Manglares; en-
tre Boca Salahonda y Buenaventura hay una extensa zona de aproximada-
mente 250 kms de larga por 10 a 30 kms de ancho con abundante agua dulce.

13. Las tierras de mediana calidad se definen como aquellos suelos planos con limitaciones no
corregibles, o suelos pendientes con limitaciones manejables. Cuando son planos sirven para
un número limitado de cultivos y para pastos . Cuando son pendientes sirven para cultivos per-
manentes y pastos . En una escala de productibilidad de 1 a 100, estos suelos tendrían un puntaje
de 52 a 61. Ver Luis Lorente, et al, op. cit. pp. 525- 526.

14. DNP. Lineamientos de política para el fomento pesquero. CON PES. Documento DNP-2.
Il9-UEA, Bogotá , 19 de julio de 1984. Ver también COLCIENCIAS-DNP. Plan de Desarro-
llo de las Ciencias y las Tecnologías del Mar en Colombia , Bogotá, 1980.
15. Ssobre la problemática de la pesca artesanal , ver Ministerio de Agricultura . Diagnóstico de
la pesca artesanal en Colombia. Bogotá , mayo de 1983. También la Revista Cayuco, Organo in-
formativo de la Asociación Nacional de Pescadores Artesanales de Colombia , ANPAC.

55
En la Costa Atlántica las áreas más indicadas para el desarrollo del cultivo
del camarón son Punta Caribana en el Golfo de Urabá (30.000 has.) zona de
Moñitos (Córdoba) con aproximadamente 10.000 has., zona de Boca Tina-
jones con 5.000 has., desembocadura del Canal del Dique con cerca de
10.000 has. no continuas y Boca de Ceniza. Todas estas zonas, aunque tie-
nen algunos limitan tes (físicos, climáticos, hidrobiológicos, infraestructura,
sociales) son aptas en un alto porcentaje para el montaje de una industria ca-
maronera.

La riqueza de los recursos hidrobiológicos del país , permite igualmente el

desarrollo de la acuicultura en una amplia extensión . El sólo uso de las aguas
de los Llanos Orientales daría para multiplicar por más de lOO veces la actual
producción pesquera continental.

En este caso , como en el de otros productos , el problema no es la falta de

recursos naturales para la producción de alimentos ricos en proteínas. Exis-
te un potencial productivo muy grande esperando que la tecnología y la ca-
pacidad humana, le permitan cumplir el objetivo fundamental de satisfacer
las necesidades de consumo de la población y al mismo tiempo conservar los
recursos básicos. Es necesario señalar que por falta de una política pesque-
ra, el país tiene Iimitantes tecnológicos y de capacitación para el manejo de
estos recursos ; además no se dispone de recurso financieros para explotarlos
y no se ha hecho de ello un negocio estable .

6. LOS RECURSO FINANCIEROS

Es frecuente escuchar la que,ia de agricultores y ganaderos sobre la insufi-

ciencia de crédito para financiar la producción. Ello aparentemente es cierto
si se mira desde el punto de vista del porcentaje de los costos de producción
financiados por los bancos y del capital propio que deben poner los produc-
tores , en circunstancias de una baja capacidad de capitalización en el sector ,
como ha sido frecuente en los últimos 10 años . Si disminuye el capital propio
disponible del agricultor, el volumen de crédito que puede solicitar disminu-
ye en una proporción semejante y el área cultivable también se reduce. 16

Sin embargo, al analizar las cifras de crédito institucional otorgado al sec-

tor , se puede observar que los recursos han venido aumentando en términos
reales;con pocas excepciones (años 1979, 1980 Y 1981) . Incluso en los años
más recientes , cuando la crisis económica hizo crecer la producción agrícola
a una tasa promedio de solo el 1%, el crédito estuvo aumentando en forma
significativa (cuadro No. 2.9), con la excepción del otorgado por la Caja
Agraria que ha implicado un desmejoramiento apreciable de la financiación

16. Ver al respecto: Alberto Supelano y Absal6n Machado C. Crédito para Agricultura y áreas
financiadas 1975-82. Volumen l. Capítulo 111 . CEGA , Bogotá , mayo de 1984.

56
para la economía campesina , llegándose a una disminución del área finan-
ciada por esta institución de 558.538 hectáreas entre 1975-82. 11

No se ha desmejorado la situación del sector en cuanto al porcentaje de la

producción financiada con crédito institucional , la cual ascendió en 1984 al
15 .6% cuando hace 10 años era del 11.4% (cuadro No. 2.10) . En la relación
del crédito con los costos básicos (suma del consumo intermedio sectorial
más la remuneración a los asalariados) , se observa igualmente un progreso a
partir de 1981 , ya que después de un descenso entre 1979-81 cuando el crédi-
to llegó a financiar solo el 23 .2% (promedio 1979-81) de los costos básicos ,
en los últimos 3 años (1982-84) el promedio ha sido del 28.4% . El mismo fe-
nómeno anterior de mejoramiento se tiene al comparar el crédito con el PIB
agropecuario (cuadro No . 2.10) . Lo único que pudiera decirse en el sentido
de la poca capacidad financiera disponible para el sector, es que estos por-
centajes podrían ser más elevados ; sin embargo no es fácil precisar cuál debe
ser el porcentaje mínimo indicado de los costos que debe financiar el crédi-
to , o el indicador adecuado sobre crédito/valor de la producción. , en una
economía como la colombiana . No se puede entonces argumentar que el
aparato productivo agrícola , no ha tenido una corriente de recursos finan-
cieros importante . Que ella sea insuficiente en si es otro problema, como
también lo es el hecho difícil de cuantificar , de la desviación de parte de es-
tos recursos hacia otras actividades más lucrativas. Si han existido deficien-
cias de producción no se le puede atribuir al crédito toda la culpabilidad ; son
más razones estructurales al interior del sector y por fuera de él (rentabili-
dad , productividad , inversión pública , mercados , seguridad ,. etc.) los que
explican esos altibajos.

7. INVERSION PUBLICA

De todos los indicadores disponibles sobre las potencialidades del sector

agropecuario , los referentes a la inversión pública son quizás los que mues-
tran un deterioro notable , con consecuencias muy desfavorables para la
agricultura . El cuadro No. 2.11 es bien ilustrativo : en 1970 se destinaba al
sector eI9.9% del presupuesto nacional; en 1984 solo el 3.3% ; el gasto públi-
co agropecuario solo representaba en 1984 el 2.6% del PIB agropecuario ,
después de haber estado en el 5.4% en 1970.

Las cifras reflejan un descuido inexplicable del Estado para atender a la

actividad productora de alimentos, materias primas para la industria y divi-
sas. Ello ha hecho que actividades como la investigación se reduzcan y dete-
rioren en momentos que el país más requiere de una alta eficiencia en la pro-
ducción para compensar el elevado costo que involucra el modelo tecnológi-
co utilizado en nuestra agricultura; además de la imperiosa necesidad de ge-
nerar tecnologías que eliminen la alta dependencia de insumos importados.

17. Ibid . pp. 45-47 .

57
 CUADRO No. 2.9

EVOLUCION DEL VALOR REAL

DEL CREDITO AGROPECUARIO.
POR FUENTES: 1975- 984 (En pesos constantes de 1975) 11

AÑO FFAP CAJA AGRARIA OTROS· TOTAL

1974 6.075 5.864 3.042 14.981

1975 4.702 5.139 3.185 13.024
1976 5.240 4.895 2.860 12.995
1977 6.587 6.244 2.845 15.676
1978 7.476 5.645 2.867 15.989
1979 7.671 5.139 2.635 15.445
1980 7.882 5.538 2.476 15.896
1981 7.770 6.014 2.157 15.941
1982 8.530 7.175 2.002 17.707
1983 9.344 ·8.080 1.660 19.084
1984 10.366 6.954 1.528 18.848

11 Se usó como deflactor el Indice de Precios al por mayor del Comercio en

General del Banco de la República .
• Incluye: Prodesarrollo, Incora y recursos propios Banco Ganadero .

FUENTE: Banco de la República , División de Sistemas de la Caja Agraria

y DANE para FFAP, Caja Agraria y Otros, respectivamente.
Cálculos CEGA.

58
 CUADRO No. 2.10

EVOLUCION DEL CREDITO AGROPECUARIO EN RELACION

CON EL VALOR DE LA PRODUCCION BRUTA, LOS COSTOS
BASICOS y EL PIB SECTORIAL

AÑO CRED. AGROPECUARIO CRED. AGROPECUARIO CREDITO

Valor de la Produc. Costos Básicos 11 PIB
% %

1974 12,3 28,4 14.3

1975 11,4 26,4 13.4
1976 11,0 26,0 12.7
1977 12,0 28,2 13.6
1978 12,2 25,2 14.0
1979 12,3 23 ,8 14.1
1980 12,8 23,1 15.1
1981 12,7 22,7 15.1
1982 14,5 26,8 17.1
1983 15,8 29 ,4 18.5
1984 15,6 29,0 18.4

11 Valor del consumo interno más remuneración a los asalariados.

FUENTE: Cálculos CEGA con base en Cuentas nacionales de Colombia del
DANE.

59
 CUADRO No. 2.11

EVOLUCION DEL GASTO PUBLICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO

EN RELACION CON EL PRESUPUESTO NACIONAL Y EL PIB
SECTORlAL 1970 - 1984.

PIB Presupuesto Gasto Público (3)/(1 ) (3)/(2)

Año Agropecuario Nacional. Agropecuario 11
(1) (2) (3) % %

1970 33 .308 18.238 1.812 5,4 9,9

1971 36.663 22.291 1.546 4,2 6,9
1972 45 .755 24 .064 1.742 3,8 7,2
1973 58.672 29.302 1.830 3,1 6,2
1974 78.604 36.018 2.225 2,8 6,2
1975 96.766 49 .018 2.755 2,8 5,6
1976 125.76 52.796 2.776 2 ,2 5,3
1977 179.34 72.784 3.293 1,8 4 ,5
1978 209.550 101.143 3.849 1,8 3,8
1979 255.190 151.511 5.001 2 ,0 3,3
1980 305 .718 195 .117 6.668 2,2 3,4
1981 381.639 263.862 8.459 2,2 3,2
1982 468.621 331.480 10.215 2,2 3,1
1983 568.572 401 .852 14.145 2,5 3,5
1984 670.347 E 528.950 17.325 2,6 3 ,3

11 Incluye ejecución del presupuesto nacional y recursos propios de los Institutos del
sector.
E : Estimación Preliminar.
FUENTE: Con base en datos obtenidos de : Ministerio de Agricultura. La Financia-
ción del Sector Agropecuario, Bogotá, abril de 1985 , cálculos CEGA .

60
La inversión en distritos de riego también se paralizó en los últimos 10 años,
y solo se ha logrado con muchas dificultades empezar a recuperar obras que
estaban abandonadas o no se habían terminado, aunque en 1985 fué necesa-
rio postergar para 1986 algunas obras por falta de recursos.
El financiamiento de la inversión sectorial ha sido bastante irregular en los
últimos años y las asignaciones para inversión no sólo han decrecido en su
participación en el presupuesto de inversión total de la Nación , sino también
en términos reales (cuadro No. 2.12). Si se excluyen las rentas con destina-
ción específica , la prioridad del Estado en la asignación de recursos , ha sido
financiar funcionamiento y el servicio de la deuda , con lo cual ha descuidado
la inversión.
Los servicios del Estado hacia la agricultura y ganadería son muy preca-
rios y allí podría encontrarse con una de las causas mayores de la débil es-
tructura del aparato productivo y su incapacidad para producir alimentos
baratos. Las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio de Agricultura
dependen en un alto porcentaje de los recursos provenientes del presupues-
to nacional , dada su débil estructura de recursos propios . Las dificultades
fiscales que se vienen presentando desde 1980, han obligado al sector agro-
pecuario público a recurrir con mayor frecuencia , al crédito externo para po-
der desarrollar proyectos de inversión; pero ello ha hecho que esos créditos
obedezcan a las prioridades internas de las entidades y no consulten una
coherencia del conjunto de la inversión estatal en el sector. 18
Un hecho sobresaliente , que seguramente causará dificultades adiciona-
les al Estado en su manejo del sector agropecuario , es el creciente endeuda-
miento externo de las entidades públicas (lCA, IDEMA , INCORA, HI-
MAT). Los servicios básicos de investigación, transferencia de tecnología,
mercadeo y construcción de infraestructura física y social, se están finan-
ciando con inversión extranjera. El sector Público se está endeudando con
una carga muy seria para las próximas generaciones y con graves riesgos en
la autonomía que deben tener las entidades para manejar sus recursos y pro-
yectos. Además la orientación de los recursos está guiada por criterios que
no siempre obedecen a las prioridades y necesidades de la comunidad.
En el cuadro No. 2.13 se observa la evolución de los créditos externos con-
tratados y el servicio de la deuda sectorial a cargo de la Nación. En el perío-
do 1970-84 el gobierno contrató créditos externos para el sector por US$
590.1 millones, de los cuales el 73 .5% (US$ 434.0 millones) se contrataron
en los años 1970-77 y fueron destinados a entidades distintas del ICA, el IN-
DERENA Y el HIMAT. Ello explica que los créditos externos obtenidos
por las propias entidades en el período 1979-83 (US$ 129.4 millones), se
concentren y beneficien a las tres entidades señaladas.

18. Ministerio de Agricultura. División de Recursos Financieros. La Financiación del sector

agropecuario. Bogotá, abril de 1985 . Ver además la interesante tesis de grado (Magister en

61
 CUADRO No. 2.12

EJECUCION DE RECURSOS DE PRESUPUESTO

NACIONAL - INVERSION 1970-84

Inversión Sector % participación % variación inversión

Agropecuario en el Sector Sector Agropecuario
Años (Millones de $) Agropecuario a precios constantes
de 1975

1970 1.017 14.4

1971 1.053 10.8 -6.1
1972 1.179 12.4 0.6
1973 1.118 8.0 -17.7
1974 1.116 6.1 -20.5
1975 1.116 4.2 -20.2
1976 1.072 6.5 -17.2
1977 1.274 5.1 -1.6
1978 2.328 7.3 41.6
1979 2.881 5.7 9.2
1980 4.456 6.9 30.4
1981 4.986 6.2 -10.5
1982 5.937 6.3 -5 .7
1983 8.386 8.5 26.5
1984 9.888 7.4 3.8

FUENTE: Tomado de los cuadros Nos. 6 y 7 de la Tesis de Humberto Sisa.

El Gasto Público en el Sector Agropecuario. Bogotá, Universi-
dad Nacional, 1985.

62
 CUADRO No. 2.13

CREDITO EXTERNO y SERVICIO DE LA DEUDA

EN EL SECTOR AGROPECUARIO

Crédito Externo
(Millones de dólares)
Servicio de la Deuda
Años externa Sectorial
a cargo de a cargo de a cargo de la Nación
la Nación las Entidades Total (Millones de $)

1970 31.2 1.0 32.2 S.f .

1971 36.1 36.1 S.l.
1972 45.8 19.8 65 .6 102.8
1973 8.9 8.9 185 .0
1974 6.0 6.0 235 .6
1975 140.5 2.2 142.7 328.0
1976 88.5 3.4 91.9 426.9
1977 77.0 77.0 506.9
1978 610.9
1979 20.0 20.0 757.5
1980 1.122.8
1981 1.294.1
1982 140.4 46.0 186.4 1.607.1
1983 15.7 63.4 79.1 2.256.4
1984 S.1.

TOTAL 590.1 155.8 745.9 9.434.0

FUENTE: Elaborado por Humberto Sisa , op. cit., Cuadros Nos . 35, 36 Y 37 con
base en informes financieros de la Contraloría.

63
 El aumento del servicio de la deuda a cargo de la Nación , es muy notorio a
partir de 1980 y ascendió a $ 2.256 millones en 1983, y como dice Humberto
Sisa , en el caso de las entidades ese servicio ascendía ya a $ 692 millones en
1984 "con el agravante de que este valor hace parte del presupuesto de inver-
sión de las entidades , y de que este crédito externo directo ha tenido una
mala administración , los préstamos han sido excesivos y se ha hecho un ine-
ficiente uso de los fondos obtenidos . Esta deuda podrá limitar la inversión
sectorial en el corto y mediano plazo ... ". \ 9

El déficit fiscal de los últimos años afectó seriamente al sector agropecua-

rio: el Plan de Inversiones 1984-86 contemplaba para la actividad agrope-
cuaria $ 98.618 millones, pero fué reajustado con el Plan de Rehabilitación y
la agudización del déficit, a $ 54.137; con lo cual el sector dejó de percibir $
44.481 millones , afectándose básicamente los proyectos especiales , que se
disminuyeron en $ 42.640 millones. 2o

El documento del Ministerio de Agricultura hace una precisión muy útil

en relación con lo anterior: "El debilitamiento progresivo de los recursos de
Presupuesto Nacional ha ocasionado que el costo de oportunidad de los pro-
yectos de inversión que adelanta el sector agropecuario se haga cada vez más
alto y se tenga cada vez menos capacidad para atender la demanda de los ser-
vicios y la ejecución de los nuevos programas de prioridad en el gobierno. Se
ha tenido que recurrir cada más a la financiación de proyectos con Crédito
Externo a cargo de las entidades o de la Nación , pero se está llegando a un
punto donde la selección de esos proyectos comienza a hacerse demasiado
competitiva y de extrema rigidez frente a la escasez de recursos de contra-
partida y las cuantías que el pago del servicio de la deuda va adquiriendo". 2\

8. DISPONIBILIDAD DE MAQUINARIA AGRlCOLA

A partir de 1970 se ha producido un retroceso en la mecanización agrícola

del país, vista ésta a través del parque de tractores y las importaciones de
combinadas . Este retroceso se traduce indudablemente en la productividad
y es indicativo especialmente , de la pérdida de dinamismo de la capitaliza-
ción del sector agropecuario .

Economía) de Humberto Sisa . El gasto Público en el Sector Agropecuario. Universidad Nacio-

nal , Bogotá, octubre de 1985.

19. Humberto Sisa , op . cit. p. 95 .

20. Ibid . pp. 82-83 . Los proyectos especiales son financiados generalment e con crédito externo
y son de especial interés del gobierno.

21. Ibid . p. 26.

64
 De otra parte, la maquinaria agrícola usada en la agricultura colombiana
(tractores y combinadas) es completamente importada y el sector agrope-
cuario sufre los efectos de las variaciones de precios en el mercado interna-
cional, lo cual se refuerza con aumentos de costos por la devaluación Yaltos
márgenes de comercialización, con el resultado de un equipo muy costoso
para los agricultores. Este costo se ve aumentado además por el mal servicio
prestado por las firmas importadoras y el alto precios de los repuestos. En
realidad no ha existido en los últimos 20 años, una política sobre maquinaria
agrícola, que permita racionalizar la importación de marcas, los servicios de
maquinaria, los precios, márgenes de comercialización, precios de los re-
puestos y medidas tendientes a disminuir el costo de la maquinaria para las
labores productivas del campo.

Los índices sobre tractores por hectárea dejan mucho que desear en la
agricultura colombiana (cuadro No. 2.14) y el grado de mecanización es aún
muy bajo en comparación con otros países y no se puede afirmar que los
agricultores y ganaderos tengan un inventario de equipos que les permita
responder a los retos del mercado interno y externo en términos de eficien-
cia y productividad. Aunque si bien es cierto que países como Colombia no
pueden lanzarse a una modernización total de su agricultura por los proble-
mas sociales que crea la incapacidad de la economía de absorber más em-
pleos; no puede desconocerse que sus índices de mecanización son bajos y
pueden aumentarse en algunas zonas planas, buscando en ellas alternativas
de empleo en la agricultura , transporte, servicios, agroindustrias y otras ac-
tividades.

CUADRO No. 2.14

PARQUE DE TRACfORES

Número Tractores Total tractores/ha Potencia

Años de por de agricultura total
tractores 11 hectárea comercial H.P.

1950 4.6600 0019 0.0172 186.400

1960 15.2650 0046 0.0225 718.981
1970 18.8140 0051 0.0183 1.098.737
1980 19.3930 0047 0.0187 1.260.545
1984 18.4030 0063 0.0204 1.196.195

FUENTE: Cálculos CEGA.

11 Suponiendo una vida útil promedia de 10 años.

65
 El parque de tractores ascendía en 1984 a 18.403 unidades, pero en 1980
era de 19.393 y en 1970 de 18.814; es decir, no se ha avanzado pues la poten-
cia de ese parque solo creció de 1.098.737 Hp en 1970 a 1.196.195 en 1984
(cuadro No. 2.14). Las importaciones de tractores y combinadas (cuadro
No. 2.15) son también un buen indicador de la pérdida de dinamismo de la
mecanización y el reflejo de serios problemas de capitalización del agro , y
del creciente aumento de los precios de la maquinaria acelerados con la de-
valuación de 1984 y 1985.

CUADRO No. 2.15

IMPORTAC ION D E MAQUINARIA AGRI COLA

Tracto res Combinadas

Años Número Núme ro

1975 2. 148 237

1976 1. 990 157
1977 3.070 49
1978 3.557 153
1979 1.992 11 9
1980 2.3 16 64
198 1 2.87 1 31
1982 2.579 93
1983 1.810 86
1984 507 13

FU ENTE: María Clara Espinoza. E l retroceso de la mecanización ag ríco-

la . Coyuntura Agropecuaria. CEGA . Te rce r trimestre de 1984 y
registros de l IN COM EX para 1985.

Se estimó que del total de tractores importados . un 7% se dedicó a activida-

des diferentes y la cifra indicada es el result ado de esa deducción.

En Colombia la maquinaria agrícola está gravada con altos impuestos. Si

en 1980 la agricultura pagaba en promedio por sus equipos importados un
19% en impuestos, en 1985 la tasa promedio subió al 59% con los graváme-
nes adicionales de 8 puntos de la ley 50 de 1984, el aumento en derechos
arancelarios, el IV A Y aumentos en impuestos de timbre (Ley 68 de
1983).22Esto ha hecho que los precios de la maquinaria adquieran niveles
inaccesibles para los 19ricultores: un tractor de 90 caballos que valía $
2.650.000 en junio de 1984 estaba costando en febrero de 1986 $ 5.940.000,
un crecimiento mayor del 100% en año y medio; y una combinada que valía
$ 8.850.000 en junio de 1984, costaba $ 13.854.000 a comienzos de 1986. Es-
tos aumentos y costos tan elevados han frenado las importaciones de equi-

22. El Tiempo , Mecanización : recurso olvidado para el campo. Sección Tierras y G anados. fe -
brero 22 de 1986.

66
 pos con un evidente deterioro y absolescencia del parque actual, y presiones
sobre los precios de los productos agrícolas . Las anteriores apreciaciones so-
bre la descapitalización del campo , se confirman igualmente con los datos
sobre formación bruta de capital fijo en el sector agropecuario que trae las
Cuentas Nacionales . En efecto, como se indica en el cuadro No. 2.16, entre
.1970 -1983 el índice de capitalización solo llegó a 122.7 (base 1970 = lOO) en
la agricultura , mientras en toda la economía alcanzó a 195 .9; la relación en-
tre ambos pasó de 6.4 en 1970 a 4.0 en 1983.

9. INFRAESTRUCTURA DE COMERCIALIZACION

La infraestructura para la comercialización ha mejorado en términos ge-

nerales en la última década , pero aún es insuficiente en centros de acopio , al-
macenamiento de perecederos , red frigorífica , equipos para manejo de in-
ventarios e inclusive en vías para movilizar los productos de algunas zonas .
En 1979, Planeación Nacional reconocía que existe subinversión pública
"que resulta en altos costos de comercialización para los participantes priva-
dos y en un deficiente funcionamiento del mercado nacional de alimentos". 2J

En almacenamiento de granos se han logrado mejoras importantes, el

IDEMA aumentó su red en los setentas en un 67% . Según el censo realizado
por el .Ministerio en 1983, la capacidad de almacenamiento y de secamiento
era de 3.6 y 1.4 millones de toneladas por cosecha respectivamente (cuadro
No. 2.17). Esta capacidad referida al volumen de producción de granos que
oscila entre 1.3 Y2. O millones de toneladas por cosecha, indica un exceso en
la capacidad instalada de almacenamiento a nivel nacional y un déficit en se-
camiento. 2<

A nivel agregado el almacenamiento es suficiente para el manejo de las

cosechas y las existencias , pero se presentan desequilibrios a nivel regional ,
deficiencias en centros de acopio local y regiones agropecuarias "nuevas"
que no cuentan con esta infraestructura . A nivel nacional el problema pare-
ce resulto pero " miles de agricultores enfrentan riesgos de deterioro de cali-
dad de sus granos y una baja capacidad de negociación al no disponer de ins-
talaciones de secamiento y almacenamiento propios y de oportuno acceso a
los mismos" .25

23. DNP . Política Agropecuaria y el sistema de alimentos. Diagnóstico, 2 volúmenes. Docu-

mento de trabajo DNP-UEA-013, junio 12 de 1979, p. 151 .
24. SACo Agricultura: Horizonte 2. 000 (Documento de trabajo) XXIII Congreso Agrario Na-
cional. Cartagena, noviembre 27-30 de 1985, p. 25.

25. DNP. op. cit.

67
 CUADRO No. 2.16

FORMACION BRUTA DE CAPITAL FIJO

(MAQUINARIA Y EQUIPO) A PRECIOS DE 1975
(Millones de pesos)

Total Agropecuaria
Años (1) Indice (2) Indice (2)/(1)

1970 17.039 100.0 1.089 100.0 6.4

1971 19.280 113 .1 1.759 161 .5 9.1
1972 18.293 107.3 731 67 .1 4.0
1973 18.451 108.3 824 75.7 4.5
1974 20.520 120.4 1.062 97.5 5.2
1975 19.809 116.2 1.224 112.4 6.2
1976 20.683 121.4 1.234 113.3 6.0
1977 21.082 123.7 1.312 120.5 6.2
1978 24.400 143.2 1.421 130.5 5.8
1979 26.314 154.4 898 82.5 3.4
1980 30.693 180.1 1.796 164.9 5.8
1981 32.881 193.0 1.834 168.4 5.6
1982 32.692 191.9 1.421 130.5 4.3
1983 (P) 33.379 195.9 1.336 122.7 4.0

FUENTE: DANE. Cuentas Nacionales de Colombia. 1970-83, cálculos del

autor.

68
 CUADRO No. 2.17

LOCALIZACION DE LA INFRAESTRUCfURA PARA ALMACENAMIENTO

Y SECAMIENTO - 1983

Almacenamiento Secamiento

Zonas Bodegas Silos Total Partic. Silos Capac. instalad. Partic.

(tons.) (Tons.) (tons.) porc. (tons.) Ton./hora porc.

Consumo 11 1.335.089 92.861 1.427.950 39.3 44.730 590 17.5

Puertos2J 191.810 63.870 255.680 7.0 25.710 36 1.1
Subtotal 1.526.899 156.731 1.683.630 46.3 70.440 626 18.6

Acopio

Regional 31 943.379 120.235 1.063.614 29.3 98.632 2.312 68.6

Producción 824.200 61.576 885.776 24.4 36.320 434 12.8
TOTAL 41 3.294.478 338.542 3.633.020 100.0 205.392 3.372 100.0

FUENTE: MINAGRICULTURA -Censo de Almacenamiento- 1983.

11 MedeUín , Envigado y Bello, Barranquilla, Bogotá, Manizales , Pereira, Cali y Yumbo.
2J Cartagena, Santa Marta, Riohacha y Buenaventura.
31 Demás municipios que tienen almacenamiento y secamiento.
41 Incluye departamentos, municipios, intendencias y comisarías.
$
 El 39% del almacenamiento está en centros de consumo, yen las zonas de
producción solo se encuentra el 24%, el otro 29.3% está ubicado en otros
municipios diferentes a las principales capitales y puertos. Las instalaciones
de secamiento de granos se concentran en los departamentos de Huila, Toli-
ma y Valle que aportan cerca del 40% de la producción; solo un 17.5% se
ubica en centros de consumo. En todas las zonas de producción hay déficit
de secamiento según lo observa la SACo 26

Esta distribución de la capacidad instalada de almacenamiento y seca-

miento, está relacionada con su propiedad. La mayor proporción está en
manos de la industria procesadora y los Almacenes Generales de Depósito
(sector bancario) que tienden a ubicarse en centros regionales de acopio y
principales centros de consumo. Los agricultores o sus organizaciones dispo-
nen de una baja dotación, siendo la infraestructura a nivel de finca, práctica-
mente inexistente.

Además de estas fallas estructurales , hay problemas en el sistema de alma-

cenamiento. Fuera de que al IDEMA le sobra capacidad en algunas zonas y
no la utiliza, los productores o el sector privado no disponen de ella, yade-
más la información que se maneja para las decisiones de formar inventarios
adolece de mucha imprecisión ; tampoco existen incentivos para acumular
existencias mínimas de largo plazo que garanticen seguridad alimentaria en
situaciones coyunturales inesperadas. Por otra parte, aunque el costo de al-
macenamiento está subsidiado respecto a las tasas de interés del mercado,
todavía es muy alto . El crédito otorgado a través de bonos de prenda para al-
macenamiento está muy orientado al sector industrial; en 1978 por ejemplo ,
el 89% de los bonos los utilizó la industria alimentaria, los agricultores solo
el 1% y el 9% era usado por el IDEMA y 1% por empresas comerciales. El
redescuento se concentra en unas pocas firmas; en 1978, cuatro empresas te-
nían el 46.6% de los redescuentos y ocho empresas el 59.1 %; una sola em-
presa obtuvo el 18.6% del cupo . Por otra parte, los bonos de prenda favore-
cen unos pocos productos: algodón , cebada, tabaco y cacao. 27

Uno de los medios más importantes para facilitar el desarrollo de la pro-

ducción y su vinculación con los mercados , son los diferentes tipos de trans-
porte. En Colombia los costos de transporte son muy elevados, especialmen-
te el de carreteras por donde se moviliza más del 90% de la carga agropecua-
ria. El transporte fluvial que según la SAC podría ser ocho veces más eco-
nómico, solo moviliza el 2% de la producción agropecuaria y el férreo que

26. SACo Ibid. ver también Alvaro Silva, Roberto Albornoz. "El comercio de alimentos en
Colombia. Revista de Planeación y Desarrollo. Vol. IX , No . 1, enero-abril de 1979.
27 . Alvaro Silva , Roberto Monsalvo y Gabriel Montes. El Almacenamiento de Productos
Agropecuarios en Colombia. Revista de Planeación y Desarrollo. Vol. XI , No. 3, septiembre-
diciembre de 1979.

70
podría ser cinco veces más barato que el carretero, solo transporta e18% de
la carga. 28

Este fenómeno se debe a que el transporte fluvial y férrero es lento, de

baja escala y los sistemas de transbordo costosos, elevándose el costo de ca-
pital y almacenamiento, además del deterioro que genera el manejo de pro-
ductos, como lo indica la SACo Ello a su vez es resultado de la baja inversión
en vías , equipos y puertos o estaciones "de manera que hay un enorme reza-
go tecnológico y administrativo en estos modos para manejar la carga masi-
va y rápidamente" .29 La inversión en transporte fluvial representa solamente
e15% de los recursos dedicados a infraestructura de transporte, pese a que el
país tiene 8.158 kms. de vías fluviales navegables, algo similar al total de ca-
rreteras pavimentadas. La longitud de la red férrea nacional asciende a
3.255 kms. , de los cuales solo 2.622 están actualmente en explotación y des-
de 1971 se presenta un continuo descenso de la movilización de carga por fe-
rrocarril. Indica la SAC cómo este medio de transporte férrero ha perdido su
capacidad competitiva y de complemento de la movilización por carretera
"por su casi nula inversión en equipo, vías y estaciones, debido a la ineficien-
cia administrativa y altos costos de funcionamiento que por décadas ha so-
portado. Cerca del 70% del presupuesto de los ferrocarriles se destinó a cu-
brir los gastos de personal, mientras que en inversión solo se ejecutó e15%
en el período 1970-84". 30

De las vías carreteables (unos 105 mil kms.) solo un 10% están pavimenta-
das y las troncales en su mayoría se extienden norte-sur con adecuada comu-
nicación, pero las comunicaciones transversales en el sur son deficientes y no
han permitido un mayor desarrollo del Caquetá y suroeste del Meta, ni una
integración a menor costo con los Llanos Orientales. La red secundaria que
tiene la función de abrir posibilidades de comercialización a las zonas agro-
pecuarias, tienen una cobertura muy limitada con excepción de los departa-
mentos cafeteros: Valle, Tolima, Huila y Santander. En la Costa Atlántica
hay departamentos como Sucre, Córdoba y Cesar, que tiene más de un mi-
llón de hectáreas con potencial agropecuario, y están desprovistos de esta
red secundaria.

El parque automotor para transporte de carga se estima en 79.000 unida-

des con vehículos básicamente de poca capacidad y depreciados; las unida-
des con capacidad superior a las 20 toneladas solo representan eI5%, la edad
del parque supera los 15 años. J I

28. SACo Agricultura : Horizonte año 2.000, Op. Cit. p.42

29. Ibid . p. 42 .
30. Ibid. p. 44 .
31. Ibid. pp. 45-46

71
 Por su parte, la infraestructura de acopio es aún deficiente, el Ministerio
de Agricultura identificó en 1984 la necesidad de construir otros 33 centros
de acopio regionales y 37 primarios, reconstruir, adaptar y construir 47 pla-
zas de mercado y realizar inversiones para procesamiento y transformación
primaria por $ 759 millones. En total, los requerimientos ascienden a $ 3.093
millones en 1984, unos US$ 300 millones .32

32. Ministerio de Agricultura. Bases para la creación del Fondo Financiero para Mercadeo
Agropecuario. Documento de discusión . Bogotá. abril de 1984.

72
 CAPITULO III

PRODUCCION y COMERCIALIZACION
DE ALIMENTOS
1. EVOLUCION DE LA PRODUCCION

La producción agropecuaria se ha clasificado en dos categorías: 1) los pro-

ductos de consumo humano directo l y 2) los de consumo industrial. En el
cuadro No. 3.1 se incluye un resumen de los volúmenes de producción entre
1973-85 para los principales 24 productos agrícolas y el gráfico 3.1 muestra
su comportamiento en índices .

De acuerdo a esas cifras se puede concluir que la distribución de la produc-

ción entre materias primas industriales y bienes de consumo directo , no ha
cambiado en los últimos 15 años y conserva en promedio un 12% para las
primeras y 88% para las segundas. Desde este punto de vista, la producción
agrícola muestra en general una gran estabilidad en su estructura producti-
va.

El crecimiento de la producción ha sido del 2.2% promedio anual entre

1973-85 ; del 2.2% para el grupo de consumo directo y del 2.4% para mate-
rias primas industriales. Entre 1973-79, época de prosperidad y bonanza ca-
fetera , los crecimientos fueron del 4.85 % anual para el total de bienes ; y del
4.8 y 5.3% para los dos grupos . En los años de crisis (1980-85) la producción
creció al 1% anual en el total y en ambos grupos . En general la producción
ha venido deteriorándose en los últimos años en comparación con la década
anterior cuando su crecimiento estuvo por encima del incremento demo-
gráfico . Este deterioro obedece tanto a la crisis en el mercado internacional
que frenó las exportaciones , como a la contracción de la demanda interna y

1. Se inclu ye el azúcar que es más industrial que rural , pero cuyo co nsumo directo por los ho-
gares es mayo r que el de la industri a.

73
 CUADRO No. 3.1

PRODUCCION AGRICOLA EN COLOMBIA 1973-85

(Miles de toneladas)

Consumo humano directo Consumo Industrial

Años Total Volumen %
Volumen %

1973 12.068.1 10.626.3 88.0 1.441.8 12.0

1974 12.706.7 11 .139.5 87.7 1.567.2 12.3
1975 13.073.4 11 .360.1 87.0 1.713.3 13.0
1976 13.518.4 11.896.8 88.0 1.621.6 12.0
1977 11.508.2 9.724.1 84.5 1. 784.1 15 .5
1978 15 .593 .1 13.674.9 87.7 1.918.2 12.3
1979 16.037.3 14.072.4 87.7 1.964.9 12.3
1980 16.181.8 14.178.4 87.6 2.003.4 12.4
1981 16.435.4 14.392.4 87.6 2.043.0 12.4
1982 16.242 .7 14.381.1 88.5 1.861.6 11.5
1983 15 .817.8 13 .896.8 87.8 1.921.0 12.2
1984 15 .794.7 13 .914.4 88.0 1.880.3 12 .0
1985 15 .708.1 13.789.6 87.8 1.918.5 12.2

FUENTE: Elaborado con base en información del Ministerio de Agricultura .

el desestímulo producido por la existencia de actividades más rentables que

la agricultura. Pero también es importante señalar , que esta crisis tiene su
origen en la desatención que el Estado colombiano ha mantenido a la agri-
cultura desde mediados de los 70's, reflejada en una caída significativa de la
inversión pública , la falta de una política agraria continua y coherente y la
pérdida de capacidad del Ministerio de Agricultura para solucionar los pro-
blemas del sector.
Las materias primas para la industria alimentaria , crecieron en promedio
más que los bienes para consumo directo . Sin embargo, el hecho más sobre-
saliente es la inestabilidad en la producción de alimentos básicos de la dieta
colombiana y de los sectores de más bajo ingreso , en comparación con la
destinada a la exportación . La producción de bienes exportables como café ,
banano , azúcar y algodón , creció en promedio al 4.8% entre 1973-85, al
7.16% entre 1973-79 Yal 0.1 % entre 1980-85 , crecimiento que se hace mayor
si se incluyen las flores . En cambio , un grupo de productos como maíz , frí-
jol, papa , trigo , arroz , yuca, plátano y panela crecieron entre 1973-85 al
1.75%, y en los otros períodos indicados al 5.76% y -2 .3% respectivamente.
Estos índices (gráfico 3.2) confirman la existencia de un modelo que concen-
tra recursos en la producción para el mercado internacional en detrimento
de la dirigida al consumo interno . La crisis ha afectado más intensamente los
bienes de consumo más popular, que en buena parte exceptuando arroz,
provienen de pequeños agricultores de economía campesina .

74
 GRAFICO N'l. 3.1 EVOLUCION DE LA PRODUCCION AGRICOLA

I"dlc, di Volú",,"
Fo', ico
14 !5

14 O

13!5

130

12 !5

12 O

11 !5

110

10!5

100

9!5

iO

1973 1974 197!5 19n 1977 197e 1979 lieo liel 1ge2 1ge3 1984 IN!5

FUENTE : Cuodro NI 3.1

75
 Los productos exportables representaron en promedio un 18.1 % del volu-
men total de la producción entre 1973-79 y durante 1980-85 eI21.3% 2; obser-
vándose la tendencia al crecimiento de lo exportado, excepto durante 1980-
85 cuando la crisis de los mercados mundiales impiden un mayor flujo de di-
visas por exportaciones.

Por otra parte, es notorio que el país exporta más aquellos bienes dirigidos
a alimentar directamente la agroindustria internacional que bienes de con-
sumo directo , y también artículos suntuarios como las flores. En términos de
valores, el peso de los bienes exportables sobre el valor de la producción , es
todavía mayor, dada la importancia y el monto de los ingresos que genera el
café y los demás exportables, cuando se valoran a precios internacionales.

La producción pecuaria (cuadro No. 3.2) muestra un comportamiento

más estable que la agrícola; su crecimiento ha sido de un 5.1 % en todo el pe-
ríodo 1973-85 y aparentemente la crisis 1980-85 no la afectó tanto como a la
agricultura. La producción de pollo y huevos ha sido la más dinámica con
promedios deI9 .0% en los 70s y de 3.8% en los ochentas; la leche estuvo es-
tancada hasta 1979 cuando se liberaron los precios y la carne de vacunos ha
crecido al 1.8% en los últimos cinco años. En la producción pesquera se ob-
serva un descuido notorio , con tendencia más bien a disminuir (las cifras
además son poco confiables) . En pesca sólo se exporta la producción de lan-
gostinos y en vacuno se logra colocar en el mercado externo un porcentaje
muy bajo que ha tendido a reducirse en los últimos años.

A diferencia de la producción agrícola, la pecuaria se destina en su mayo-

ría al mercado interno , siendo una fuente importante de proteínas , aunque
en e l caso de los vacunos, el costo por kg . de proteína es mucho mayor en
comparación con el de las proteínas vegetales producidas en una hectárea .

En términos generales, el comportamiento de la producción es mediana-

mente aceptable , con problemas notorios en productos que han incrementa-
do las importaciones hasta 1985 (maíz, sorgo, fríjol , trigo, cebada, arveja,
lenteja, soya). Lo importante es señalar que el país ha venido aumentando
la disponibilidad de alimentos con base en importaciones, con crecimientos
importantes en la producción de algunos rubros agrícolas a costa de otros.
Además, el país ha dispuesto de las divisas necesarias para garantizar el su-
ministro , así éste haya sido caótico en algunas coyunturas. Por otra parte ,
cuando se han presentado coyunturas de precios altos en los alimentos, se ha
visto que la agricultura responde aumentando la oferta, pese a todos los pro-
blemas que se presentan para la inversión en el campo. El aumento en la dis-
ponibilidad de productos no significa una oferta nutricional adecuada desde

2. Si se n,ide e l porcentaje de las exportaciones e n e l to tal de la producción, ese porcentaje es

un poco meno r porque no toda la producció n de los bienes exportables se va para el mercado
externo (caso de algodón. azúcar especialmente).

76
 CUADRO No. 3.2

PRODUCCION PECUARIA
(Miles toneladas)

Años Carne de Carne de Leche Huevos Pescados y Total

bovinos 11 pollo líquida 31 41 mariscos 51

1973 385 .9 48.4 1.527.0 111.3 95.1 2. 140.7

1974 388.7 56.8 1.594.0 102.6 53.7 2.195.8
1975 442.1 61.5 1.716.0 127 .7 66.6 2.413.9
1976 456.9 71.5 1.729.0 137.5 75.1 2.470.0
1977 456.0 78. 1 1.734.0 173 .0 63 .9 2.505.0
1978 483 .7 88.2 1.879.0 181.2 79.6 2.711.7
1979 537.0 98.3 2.002.0 208.3 63.4 2.909.0
1980 591.8 103.9 2. 098.0 187.0 76.2 3.056.9
1981 636.3 111 .6 2.321.0 188.6 93 .8 3.351 .3
1982 605.8 125 .0 2.490.0 190.3 64.6 3.457.7
1983 604.8 134.9 2.647.0 193 .6 55 .021 3.635 .3
1984 646.3 137 .3 2.782 .0 199 .3 57.5 (E) 3.822.4
1985 (E) 647.7 141.5 2.852.0 209 .2 57.5 3.907.9

FUENTE: Elaborado con información del DANE, Propollo, Cicolac y Ministerio

de Agricultura .
11 Se utilizó el sacrificio registrado por el DANE en peso vivo y se le aplicó un factor
promedio de conversión a carne de 0.53 .
21 Estimado.
31 Se supuso equivalente el litro al Kg .
41 Se tomó el número de unidades producidas y se les aplicó un promedio de 55 gr.
por unidad .
51 Según datos del INDERENA publicados por el Ministerio de Agricultura en Es-
tadísticas Agropecuarias , No. 12, julio de 1984 , para 1975-83 comprende solo de-
sembarques registrados .
NOTA: La suma de las producciones indicadas en este cuadro es un ejercicio indica-
tivo para mostrar la evolución de los volúmenes totales de producción . El
lector debe ser cuidadoso en ello, pues en rigor no tiene sentido sumar tone-
ladas de carne con toneladas de leche, dada su diferente composición de
proteínas, calorías y otros.

el punto de vista de las necesidades de la sociedad ; pues como ya se indicó,

muchos consumidores solo tienen acceso a los alimentos de más baja calidad
nutricional, por problemas de ingreso.

Las principales cadenas alimenticias, como oleaginosas, cereales , carnes y

lácteos, tienen serios problemas de manejo y orientación , y aunque en algu-
nas de ellas la producción haya mostrado dinámica, ello no indica necesaria-
mente la existencia de una política agrícola acertada y consistente con las ne-
cesidades sociales . El país no puede contentarse y despreocuparse del pro-

77
 GRAFICO N'l 3 . 2 PRODUCCION DE BIENES BASICOS

y EXPORTABLES
Indlce Vol úme n
Fíalco
200

190
Produc toa de
....'. ,,', ---;;¡
180

170

16 O

I!!O

140

130

120 Productoa __
conlumo _61100
~
110

100

O~--~--r--'---.---r--.---r-~---.---r--~--r--'--
1973 11174 197!! 11176 11177 11178 11179 11180 1981 1982 1983 1984 198!!

FUENTE : E laborado con Información del Ministerio .e AGricultura.

NOTA : En loa productos de exportación no .. incluyen loa flore.
por la dificultad para cuentlfi car vOlú",en ...

78
blema alimenticio porque tenga en coyuntura especiales divisas para impor-
tar los déficit de alimentos. Al contrario, este hecho debe preocuparnos en
cuanto muestra la incapacidad del Estado y de toda sociedad para aprove-
char bien sus recursos naturales y humanos, orientando las inversiones a lo
que puede ser deseable en condiciones de una mayor autonomía alimenti-
cia.

Debe preocupar también la política de fomentar exportaciones sin dispo-

ner de instrumentos para mejorar y aumentar la producción destinada al
mercado interno, lo que paralelamente debiera estar acompañado de políti-
cas redistributivas para facilitar un mayor accceso a los alimentos

2. PROCEDENCIA DE LA PRODUCCION

No hay en Colombia estadísticas que permitan cuantificar o aproximarse a

la procedencia de la producción según se trate de pequeños, medianos o
grandes agricultores en la agricultura comercial o capitalista; y mucho me-
nos en economía campesina.

Planeación Nacional estimó en forma bastante burda , que en 1972 la agri-

cultura tradicional (asimilada a campesina) producía eI45.8% de la produc-
ción de los 25 principales cultivos y la moderna el 52.4%. De los productos
alimenticios de consumo directo, los pequeños productores tradicionales
aportan el 53%.3 Una década después, la misma entidad en un documento
justificativo del DRI y sin precisar la metodología , indicó que los campesi-
nos definidos como los que tienen menos de 20 has. , contribuían en 1981 con
el 44.1% de la producción agrícola y un 34.63% del PIB agropecuario, yel
7.6% del PIS de la economía. Como en el caso anterior no se incluyó a la ga-
nadería. 4

Aquí presentamos un estimativo propio , tomando como referencia el au-

toconsumo rural registrado en la Encuesta de Alimentación y Nutrición de
1981 y las áreas financiadas por Caja Agraria y el Fondo Agropecuario , in-
cluyendo el sector pecuario. Somos conscientes de que este estimativo sigue
siendo burdo , pero puede ser indicativo de magnitudes. Aquí se usan dos es-
timaciones , una máxima que adopta el criterio de áreas financiadas por el
FFAP y una mínima que considera el autoconsumo y áreas financiadas por
la Caja Agraria.

Según los cálculos presentados en el cuadro resumen No. 3.3, la economía

campesina aportaría entre un 26.4% del volumen de la producción y un

3. Departamento Nacional de Planeación . Agricultura tradicional y moderna en Colombia .

Consideraciones sobre el dualismo tecnológico . Bogotá 1972. (Mimeo.).

4. Departamento Nacional de Planeación . Diagnóstico del subsector campesino o tradicio-

nal. Documento DNP- UEA , 1982.

79
 CUADRO No. 3.3
VOLUMEN DE PRODUCCION PROVENIENTE
DE LA ECONOMIA CAMPESINA EN 1981.
(Toneladas)

Producción Producción Producción

Concepto total campesina % campesina
mínimo máximo

Producción
Agrícola 17.255.398 4.558.870 26.4 7.534.080 43 .7
Producción
Pecuaria 3.246.046 1.123.2 10 34 .6 1.389.338 42.8
TOTAL 20.501.444 5.682.080 27.7 8.923.418 43.5

FUENTE: Cálculos del autor

43 .7% , en los principales 25 productos agrícolas. En bienes de consumo hu-

mano directo , el aporte estaría entre un 27.4% y un 46.4% yen los que van a
la industria como materias primas , entre un 19.3 y un 22.8%.

En la producción pecuaria el aporte campesino estaría entre un 34.6% y

un 42.8% . Si se suman los volúmenes de agricultura y ganadería (aunque
ello no es lo más indicado) el aporte de la economía campesina se situaría
entre un 27 .7 y un 43 .5%. Del total de bienes producidos por los campesi-
nos , el 80% como mínimo son productos agrícolas y el 19.8% provienen de
actividades pecuarias incluyendo la pesca .
CUADRO No. 3.4
V ALOR DE LA PRODUCCION PROVENIENTE
DE LA ECONOMIA CAMPESINA EN 1981
(Millones $)

Producción Producción Producción

Concepto Total Campesina % Campesina %
mínimo máximo

Producción
agrícola 279.644 70 .306 25 .1 114 .310 40 .8
Producción
pecuaria 146.298 39.983 27.3 49.115 33.6
TOTAL 425 .942 110.289 25 .9 163.425 38.4

FUENTE: Cálculos del autor.

.80
 Si se traducen a valores los estimativos anteriores, usando los precios al
productor utilizados por el DANE y DNP, se llega a la situación que presen-
ta el cuadro No. 3.4: la agricultura campesina había producido en 1981 entre
un 25.1 y un 40.8% del valor de la producción agrícola; en el caso de bienes
de consumo humano directo el aporte estaría entre un 25.4 y un 47 .0% yen
materias primas industriales entre 24.5 y un 28.0% . En ganadería el aporte
campesino ascendería a un 27.3 Y33.6% . Para ambas producciones la contri-
bución de los campesinos estaría entre el 25.9 Yel 38.4% del valor de lo pro-
ducido. Comparando estas cifras con el valor bruto de la producción del sec-
tor agropecuario en 1981 y conservando las mismas relaciones insumo-pro-
ducto que tiene todo el sector, se concluye que la economía campesina gene-
ra entre el 23.4 y el 34.7% del PIB del sector agropecuario; o entre el5.1 yel
7.6% del PIB total del país .

Como se ve, la importancia productiva de los campesinos todavía es apre-

ciable; pero no se tienen elementos que permitan hacer un seguimiento de la
evolución de dicha producción, aunque casi todos los indicadores muestran
que ella tiende a perder peso en la producción total del sector agropecuario.
En efecto , las áreas financiadas por la Caja Agraria entre 1975-82 a peque-
ños agricultores, registró una disminu~ión de 463.826 has. (excluyendo café)
afectando principalmente cultivos de la agricultura tradicional (maíz, yuca,
plátano, ajonjolí y caña panelera); ello representó una caída del 43% del
área que se financiaba en 1975 .5

3. COMERCIALlZACION

El sistema alimentario adolece de fallas notorias en los procesos de comer-

cialización y distribución de los productos, empezando por las dificultades
de acopio en las zonas rurales, donde los centros de acopio están disemina-
dos y no son suficientes para atender las necesidades de los productores.

Los más perjudicados son los pequeños agricultores que venden sus pro-
ductos directamente en pueblos o pequeños poblados , o a través de interme-
diarios que penetran a las fincas a comprar volúmenes reducidos y frente a
los cuales no tienen poder de negociación . Su participación en el mercado se
hace sin una información que les permita conocer los precios y sus tenden-
cias. Estos productores venden sus productos por lo general por debajo de
su costo de producción, regalando parte de su trabajo a la sociedad.

Los agentes comerciales en las áreas rurales (acopiadores, transportado-

res y mayoristas) , que a veces son campesinos con un pequeño capital , asu-
men los riesgos de la comercialización con altos márgenes; pero no tienen

5. Alberto Supelano, Absal6n Machado. Crédito para agricultura y áreas financiadas 1975-
82, Op. cit.

81
capacidad de hacer inversiones para mejorar el sistema de comercializa-
ción. 6 Las deficiencias en la infraestructura de acopio rural genera altas pér-
didas físicas y de calidad en productos perecederos que se traducen en bajos
precios para los productores y un costo excesivo para los consumidores.

Los pequeños centros de acopio rurales diseminados, generalmente no

tienen una relación con los centros regionales de acopio . Los acopiadores
conforman oligopsonios a nivel microregional con mayores dificultades para
los productores.

Los agricultores comerciales tienen menos dificultades y se enfrentan a

centros de acopio mayores en áreas urbanas; pero su capacidad individual de
negociación es también reducida y solo se logra aumentar a través de la orga-
nización gremial o la formación de cooperativas. También carecen de in-
fraestructura en finca para almacenar, secar y procesar sus productos, ex-
cepto aquellos integrados a la industria molinera, como en el caso frecuente
de los arroceros. Sin embargo, éstos tienen a diferencia de los campesinos
mayores posibilidades en la comercialización, en cuanto disponen de mayor
información, conocen mejor las tendencias del mercado, tienen acceso a la
bolsa agropecuaria, a los centros de acopio del IDEMA, a las centrales ma-
yoristas o a las industrias procesadoras . El suministro de insumos y servicios
para la producción conlleva también dificultades para los productores en al-
gunas regiones.

La acción del Estado en el acopio rural ha sido históricamente reducida y

se ha concentrado en la agricultura comercial a través del IDEMA con pues-
tos de compra y plantas de secamiento y almacenamiento. Su acción en pere-
cederos ha sido prácticamente nula y los precios de sustentación solo cubren
los cereales y oleaginosas, aunque en los tres últimos años se han estado rea-
lizando esfuerzos para ayudar a mercadear los productos de los campesinos,
especialmente con un programa de creación de centros de acopio de doble
vía ejecutado por IDEMA en zonas de rehabilitación y a través de los mer-
cados móviles que coordina el DRI con otras instituciones en Bogotá , y Em-
presas Públicas en otras ciudades. 7 Estos mercados han beneficiado a los
consumidores de estratos populares en Cali, Manizales y Pereira y en menor
grado en Bogotá donde el beneficio mayor parece estar recayendo en los
proveedores que son generalmente mayoristas de Corabastos.
Sin embargo la cobertura de los mercados móviles es reducida en la distri-
bución de alimentos pues por este canal solo se comercializaba en 1985 el

6. Ministerio de Agricultura , División de Análisis de Políticas. Comercialización rural. Docu-

mentos de discusión . marzo de 1984.
7. Sin embargo la eficiencia del IDEMA en la construcción de estos centros de doble vía ha
sido muy pobre , así; durante 1984 perdió la posibilidad de usar $ 100 millones en ese programa
por razones puramente operativas .

82
2.5% de las ventas totales de alimentos en Bogotá, Cali, Manizales y Perei-
ra .8 Además la participación de los productores es reducida, excepto en Ma-
nizales.

Una acción importante en la organización de la comercialización es la que

cumple el Programa de Desarrollo y Diversificación de Zonas Cafeteras con
los productores en materia de acopio, selección, empaque y transporte a
centros de consumo con vínculos a supermercados creados por el grupo Ca-
fetero. En el Plan Quinquenal de dicho Programa se prevé la creación de 22
centros de acopio primario y 12 regionales.

El Estado ha hecho más énfasis en el acopio urbano que en el rural y más

en la agricultura comercial. Hoy , los problemas de acopio son muy simila-
res, si no los mismos de hace 10 años, cuando el Ministerio hizo un primer
diagnóstico de la problemática de la comercialización.

El acopio urbano se conforma en mercados terminales y mercados regio-

nales de acopio; los primeros cubren las ciudades con mayor número de ha-
bitantes (Bogotá , Cali, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena,
Pereira y Cúcuta) y los regionales a ciudades intermedias. Ambos acopios
están ligados estrechamente con una gran coordinación de mercados mayo-
ristas a nivel nacional, conformándose un mercado nacional de alimentos en
granos y alimentos procesados y mercados regionales y locales en perecede-
ros (excepto carne, leche, pescado, pollo. huevos). Sin embargo, pese a esta
integración todavía se observan desequilibrios regionales en los precios de
algunos productos por imperfecciones en el mercado, deficiencias en la in-
formación, altos grados de concentración y colusiones. 9 Las centrales ma-
yoristas, la Bolsa Agropecuaria, el avance de la red vial, el desarrollo de los
medios de comunicación y la fijación de precios de sustentación únicos por el
IDEMA, han facilitado la integración de los mercados.

Pero el desarrollo de la esfera mayorista no ha sido homogénea y presenta

en general una escasa integración con la producción. Los centros mayoristas
urbanos se han construído sin la participación de los productores, como es-
tructuras desvinculadas del acopio rural , sin una coordinación institucional.
Las centrales mayoristas surgieron a comienzos de los setentas para concen-
trar la oferta y separar el mercado mayorista del detallista en las principales
ciudades; pero algunos de ellos como Corabastos en Bogotá han realizado

8. Jairo Ramírez Rojas, Carlos Ariel Otálvaro. Evaluación de los Programas de Mercados
Móviles y Proveeduría de Tenderos. Revista SAC No. 872, septiembre 1985.

9. DNP, Mercados Mayoristas de Alimentos. Diagnóstico , 2 volúmenes. Bogotá, Documen-

to DNP-UEA-DC-OlO, octubre de 1979.

83
otras acciones sin éxito , y otras exitosas como Coratiendas. 'o La Central de
Bogotá construída en parte importante con dineros públicos, no ha actuado
con una orientación definida, diversificándose y alejándose de sus objetivos.
Allí el comercio mayorista se ha mezclado nuevamente con el detallista , y
los directores de la Central no tienen un control sobre dicho proceso, que ha
sido auspiciado en cierta forma por políticos incrustados en la Central y con-
sentido por las autoridades que poco poder ejercen en la Junta Directiva ,
donde los mayoristas son los más fuertes. COFIAGRO , que tenía un buen
número de acciones en la Central permitiendo un mayor poder del Ministe-
rio en la Junta, vendió dichas acciones para cubrir sus pérdidas operaciones
y de capital, dejando al Ministerio con una presencia casi nominal en Cora-
bastos.

Sin embargo, no debe desconocerse que las Centrales han logrado reducir
las pérdidas físicas, los costos de manipuleo y transporte y han mejorado en
muchos casos las condiciones de formación de precios; pero también, como
lo reconoce el Ministerio, tienden a conformarse como empresas comercia-
les "con servicios monopolizados y sin medios que faciliten la interrelación
entre productores y consumidores. Unos pocos comerciantes manejan el
mercado en todos sus componentes , ganan al interior de las Centrales el po-
der de la decisión a través de concentración de acciones y de un número ma-
yor de representantes en las Juntas Directivas" ." Los productores no han
encontrado en las Centrales los mecanismos que les permiten tener allí espa-
cios para la venta de sus productos , ni garantías para permanecer en ellas a
través de asociaciones.

En realidad, el Estado privilegió la construcción de infraestructura en

grandes centros urbanos en beneficio de los mayoristas, descuidando la arti-
culación con la distribución detallista y con los productores rurales. El poder
de los mayoristas se agudiza por la tendencia a las integraciones hacia atrás
(transporte intermunicipal, procesamiento y producción) y hacia adelante
(mayoristas de línea amplia que se integran con detallistas a través del trans-
porte urbano , servicios, y asesoría técnica)Y

10. Detallado análisis de Corabastos se puede consultar en Alvaro Silva. Evaluación de refor-
mas de mercadeo de alimentos adelantados por Corabastos . Bogotá 1975. Ver también Ruth
Suárez. Análisis de la Corporación de Abastos de Bogotá . CEGA. 1983.

ll . Ministerio de Agricultura. División de Análisis de Políticas . Distribución mayorista . Do-

cumentos de discusión, enero de 1984.

12. Laura GÓmez. El sistema de mercadeo de productos agrícolas. Revista Carta Financiera .
marzo-junio de 1978.

84
4. D1STRlBUCION

La distribución de los alimentos en las áreas rurales ha sido muy poco estu-
diada en el país y no se conoce su dinámica, ni las modalidades e interrela-
ciones con la distribución urbana y el acopio rural. Además , la acción del Es-
tado en este campo ha sido prácticamente nula y solo podría señalarse re-
cientemente la intención del IDEMA de crear centros de acopio de doble
vía para distribuir bienes en zonas de rehabilitación, y algunas acciones en
territorios nacionales con despensas móviles a través de ríos navegables.

En general , la distribución de bienes en las áreas rurales se realiza a partir

de poblados entre 1.500 y 10.000 habitantes y centros primarios mayores
(hasta 50.000 habitantes) , de donde se surten los pobladores rurales de bie-
nes esenciales , insumas y crédito y servicios. Estos centros surten a su vez a
poblados menores y así la cadena continúa hasta las tiendas rurales o fondas ,
llegando al área rural dispersa donde se distribuyen pequeños volúmenes y
con altos costos . Los mercados se manales periódicos son el mecanismo más
expresivo de todo ese proceso , alrededor del cual gira casi toda la actividad
económica y social de las áreas rurales.

A nivel urbano , la distribución se inicia desde los centros mayoristas y la

industria de alimentos , a través de canales que irrigan los productos en cade-
nas detallistas, tenderos individuales, supermercados , plazas de mercado y
mercados móviles. La distribución se caracteriza aquí por un marcado dua-
lismo tenológico con dos polos opuestos; la tienda tradicional o negocio fa-
miliar que atiende sectores de bajos ingresos y un sector moderno especiali-
zado con desarrollo tecnológicos , constituidos por supermercados , autoser-
vicios y cadenas integradas , que atiende a sectores de medianos y altos ingre-
sos .

El Estado participa muy marginalmente en la distribución de alimentos y

lo hace básicamente a través del IDEMA , cuya participación en las ventas
totales de bienes en 1982 (consumo final de los hogares) solo alcanzó a un
0.6% , siendo ésta del 2% en el caso del consumo de alimentos de los hoga-
res . Esta participación ha venido descendiendo, pues era del 4.6% en el pe-
ríodo de 1970-75 y bajó a 3.8% en 1980. Ello ha obedecido por una parte a la
precaria disponibilidad de recursos del Instituto , a la acumulación de pérdi-
das y a la falta de definición de una política que determine con claridad cuál
debiera ser la participación del Estado en la distribución de alimentos en un
país como Colombia; lo cual es causa de continuos conflictos entre el IDE-
MA Yla industria de alimentos.

Además de los mercados móviles, en cuya coordinación y apoyo intervie-

nen varias entidades del Estado , puede señalarse el servicio de las plazas de
mercados públicos donde se expenden una gran variedad de productos , es-
pecialmente perecederos , facilitando el regateo de precios y donde se atien-

85
de todo tipo de consumidores. En ciudades mayores , la distribución mino-
rista se mezcla con la mayorista como en Corabastos-Bogotá; en otras se han
organizado los comerciantes detallistas concentrándose en sitios especiales ,
como el caso de "plaza minoritaria" en Medellfn.

El sector moderno de la distribución urbana se ha expandido rápidamente

en ciudades grandes y medianas, así mismo , ha crecido el sector detallista
subsidiado , o "mercado social" a través de Cajas de Compensación Familiar
como COLSUBSIDIO , CAFAM y otras ; las cuales compiten con las cade-
nas de distribución privadas , cooperativas de consumo , etc . Como innova-
ciones recientes en la distribución detallista privada , merece destacarse la
operación de Coratiendas en Bogotá, Asotiendas en Cali y las Proveedurías
de Tenderos que está impulsando el DRI y otras entidades como la Funda-
ción Carvajal en algunas ciudades, para abaratar el costo de las adquisicio-
nes y ventas que hacen las tiendas individuales de carácter tradicional. La
atomización de los detallistas obedece a la facilidad de entrada y salida de los
competidores, al alto desempleo que obliga a buscar oficios alternativos , al
escaso capital e inversión requeridos; además de no requerir habilidades ad-
ministrativas especiales.

Las cadenas integradas de distribución detallista, cuya principal manifes-

tación son los supermercados y autoservicios, alcanzan a cubrir cerca del
15% de las ventas de alimentos en el país y se han desarrollado con bastante
dinámica en los últimos 15 años , manejando líneas amplias de productos. En
estas cadenas participan supermercados especializados en alimentos como
Carulla y almacenes por departamentos donde los alimentos no son el mayor
rubro de ventas como el Ley , Tia , Exito y otros . Algunas cadenas como Ca-
rulla han avanzado en hacer contratos con agricultores para el suministro de
productos clasificados.

Las Cajas de Compensación , tienen los precios más bajos del mercado ,
excepto en productos muy perecederos. Estas Cajas que debieran adminis-
trar el subsidio familiar, entregando a los afiliados el subsidio en dinero o en
especie y en servicios, se han convertido en empresas comercializadoras de
alimentos y de otros productos , 13 configurando un conflicto con el gremio de
los comerciantes, FENALCO. CAFAM y COLSUBSIDIO participan en el
60% del total de las ventas de las Cajas de Compensación del país y en 1982
las 26 principales Cajas del país realizaron ventas brutas por $ 65.000 millo-
nes, que equivalen al 3.6% del consumo final total de los hogares en ese año ,
según Cuentas Nacionales .

13. Según FENALCO de Cundinamarca , CAF AM dedica el81 % de sus ingresos a la actividad
de mercadeo y 5% para servicios sociales; mientras que COLSUBSIDIO dedica el 67% y 10.4
respectivamente.

86
 Mucho se especula con la existencia de elevados márgenes de comerciali-
zación en alimentos; sin embargo el Censo del Comercio de 1967 mostró que
esos márgenes se encontraban en términos generales al nivel de los del co-
mercio de otro tipo de productos o aún por debajo. A menudo se olvida que
al margen bruto debe deducirse los costos de comercialización (transporte,
empaque, manejo, almacenamiento), pérdidas físicas y otros. Los márgenes
minoristas son mucho más altos en perecederos que en granos y procesados
y en general el margen de los mayoristas es mayor que el de los detallistas.

Las pérdidas postcosecha influyen mucho en los márgenes y fluctúan en el

caso de pérdidas físicas entre un 18.6% en ajos y cebollas y el 0.2% en piñas.
Si se consideran las pérdidas en calidad, se llega a un promedio del 25% en
frutas y verduras con porcentajes reducidos en granos. 14

Entre 1970-80 los márgenes globales del comercio aumentaron , pues la

tasa de crecimiento del valor de la producción del comercio fue del 5.8%
anual , mientras la economía creció aI5.2%. Este incremento, se debe según
Planeación Nacional, al aumento en los costos de transporte, bancos y segu-
ros. 15 Igualmente, Yesid Castro ha sugerido que el aumento de márgenes se
presentó en los mayoristas y no en los detallistas. 16

La Federación de Cafeteros usando precios al productor, calculó en 1982

los márgenes de comercialización para 20 productos perecederos en Bogotá ,
Cali y Medellín , con estos resultados: el margen total promedio fue de
65 .3% en Bogotá, 62.5% en Cali y 56.1 % en Medellín. 11 Los datos suminis-
trados por la Federación de Cafeteros indican que , del precio pagado por los
consumidores en perecederos en épocas de cosecha , más de la mitad se des-
tina a cubrir costos y utilidades de intermediación , y que los márgenes más
altos corresponden a productos que vienen de otros departamentos, como el
caso del aguacate , la arracacha , el banano , el limón , la piña y el plátano en
Bogotá. Otros estudios muestran que los márgenes se contraen en períodos
de precios altos y aumentan cuando los precios bajan .

14. Ver ICBF. Hoja de Balance y Canasta Familiar de Alimentos . Colombia 1983.
15. DNP. Plan Sectorial del Comercio Interno. Versión concertada . Bogotá 1983.
16. Yesid Castro . Determinantes del Margen de Comercialización en Productos Perecederos.
Revista de la SAC No. 863 , Junio de 1983.
17. Federación Nacional de Cafeteros. Series de precios de productos agrícolas perecederos,
Nos. 9, 10y 11.

87
 CAPITULO IV

LA INDUSTRIA DE ALIMENTOS
1. CARACTERISTICAS GENERALES

En este capítulo se hace referencia al sector procesador de materias pri-

mas agropecuarias , reconocido en la Clasificación Internacional Uniforme
como industria de alimentos (Código 311- 312). No se hace una mención es-
pecífica sobre la agroindustria , que es un concepto mucho más amplio en
cuanto involucra posibilidades de integraciones de la industria con la agri-
cultura y con el proceso de comercialización .'

La industria de alimentos en Colombia ha ido ganando importancia en el

sistema alimentario y participaba en 1982 con un 9% del valor producido en
dicho sistema. Esta mayor importancia se genera en un proceso normal ,
donde los valores producidos por fuera de la agricultura adquieren una ma-
yor dinámica que la producción agrícola misma, dándose un aumento de la
participación de la industria alimentaria , mientras la agricultura va perdien-
do importancia relativa, no solo al interior del sistema alimentario, también
en toda la economía. El hecho de que esta industria solo representa un 9%
del sistema alimentario , indica que dicho sector tiene unas posibilidades de
crecimiento bastante importantes en el futuro a medida que crezca el ingre-
so. Sin embargo este crecimiento está condicionado por el desarrollo de la
agricultura y la ganadería , que son las fuentes básicas de sus materias pri-
mas .

l. Una discusión conceptual sobre agroindustria puede consultarse en : 1) Isidro Planella, el.
al. Agroindustria , Fundamentos y conceptos básicos. IICA , Bogotá , abril de 1982. 2) Absalón
Machado C. Ensayos sobre agroindustria. INCORA-CEGA , Bogotá 1985. y 3) Isidro Planella.
La agroindustria en Colombia, Revisión-Análisis Bibliográfico , Segunda Edición . IICA , Bo-
gotá,1985 .

89
 La participación de la industria de alimentos (lA) en el PIB ha venido des-
cendiendo a medida que progresa el desarrollo industrial. En 1960-64 apor-
taba el 25 .7% de la producción industrial y en 1980-82 el 22.8%, siendo el
sector más importante de la industria manufacturera , seguido por la indus-
tria de bebidas (9.5 % del PIB industrial) y el sector textil (7.8% del PIB in-
dustrial) . La producción de alimentos ocupa el primer lugar en el sector in-
dustrial por su aporte a la producción , al consumo intermedio , al valor agre-
gado ; la generación de empleo y al número de establecimientos. Los princi-
pales agregados de la lA se indican en el cuadro No . 4.1.

C UADRO No. 4. 1

INDUSTRIA D E ALIM E NTOS PRINC IPAL ES AGRE GADOS

(Millo nes de $)

1971 1975 1979 1980 1981 1982 1983

No . de esta blecimie ntos 1. 057 1. 176 1. 220 1.2 14 1.2 12 1. 246 1.077
E mpl eo (núme ro ) 47 .589 63 .924 75 .92 1 75 . 185 74. 911 76.2 10 77. 184
Valo r de la producció n 15.438 5 1. 237 143.745 172 .334 2 10.9 15 271. 047 339.42 1
Consumo irte rmedio 11. 533 39 .069 106.858 127.376 155 .078 200. 144 248.885
Valor agregado 3.950 12. 167 36 .887 44 .958 55 .837 70.903 90.536
Sue ldos y sa larios 822 2. 120 7. 186 8.457 11.067 12. 159 18. 184
Prestaciones sociales 301 959 3.642 4.846 6 .500 9.369 10.042

FU E NTE: DAN E Industri a Ma nufacturera . Varios números.

Pese a la importancia de la lA , no ha existido una política consistente que

permita orientar y desarrollar esta industria, dándole la proyección que se
merece por su papel de generadora de alimentos . Dentro de la estructura
institucional del Estado este sector no tiene una ubicación específica y se le
trata como un sector industrial más . El Ministerio de Desarrollo , a quien co-
rresponde la definición y orientación de políticas industriales, no tiene en su
estructura administrativa y técnica una instancia para el manejo de los pro-
blemas específicos de la industria alimentaria. En su manejo se ve involucra-
do el Ministerio de Agricultura por la importancia de las materias primas
agropecuarias, viéndose este Ministerio comprometido en la solución de
problemas que son de resorte del Ministerio de Desarrollo . A su vez, entre
estos dos entes no existe coordinación , generándose permanentes conflictos
del Estado con los industriales y los agricultores .

El desarrollo de la lA se inició desde principios del siglo , pero solo a partir

de la segunda guerra mundial empezó a diversificarse y a generar una estruc-
tura productiva sólida, con base en medianas y grandes empresas que fueron
desplazando los pequeños negocios artesanales. En ese proceso se produjo
una concentración de la producción similar al resto de la industria. Esta ten-
dencia a la concentración ha sido resultado del manejo de políticas macroe-

90
conómicas, de las tendencias naturales del mercado y de la estructura nacio-
nal de la distribución del ingreso y la riqueza.

El cuadro No. 4.2 aporta índices de concentración bastante elocuentes.

Las pequeñas empresas que ocupan más de 10 personas eran en 1971 el
61.0% de los establecimientos y en 1982 el 56.4% pero al mismo tiempo su
producción pasó del 5.4% al 3.7%; el empleo generado por esas pequeñas
industrias también bajó del 22.8% al 16.5% . Las empresas medianas reduje-
ron su participación en el empleo (de 37.7 a 33.6%), y en el valor de la pro-
ducción de un 31.1 % a 26.3%. Las empresas más grandes que producen más
de $ 50 millones al año han crecido en forma muy significativa: el valor pro-
ducido pasó del 62.9% en 1971 al 70.0% en 1982, el empleo generado au-
mentó del 39.5% al 49.9% del total, y el número de establecimiento del
7.9% aI9.8% .

En la Encuesta Manufacturera de 1983 se estableció que las empresas de

la industria de alimentos que contratan menos de 10 personas (las más pe-
queñas) solo generaban el 1.1 % del valor de la producción, el ~.O% del em-
pleo y solo el 0.7% del valor agregado de toda la lA. Pero también se obser-
va el fenómeno de que este pequeño subsector productor de alimentos pro-
cesados (establecimientos artesanales) ocupa el primer lugar en la industria
manufacturera de los establecimientos más pequeños, llegando a generar el
27.8% del valor de la producción de toda la industria manufacturera que em-
plea menos de 10 personas por empresa .

Esta concentración se consolidó especialmente durante la década de 1970

y su grado varía al interior de cada uno de los subsectores. Los sub sectores
donde es mayor el grado de concentración son: leche en polvo, aceites y gra-
sas (competencia oligopsónica) , chocolates y preparados a base de cacao,
confitería , galletería , industria de carnes, industria azucarera (competencia
oligopsónica), conservas de frutas y legumbres (salsa de tomate, mayonesa),
industria pesquera y alimentos para animales. Los sectores de mayor com-
petencia son: industria molinera, panificación, conservas (excepto salsa de
tomate, mayonesa), industria de lácteos (excepto leche en polvo y leche
para infantes) y algunos alimentos diversos (excepto avenas y expandidos de
cereales) .

Desde el punto de vista técnico, de manejo de capital y de eficiencia en el

mercado, la concentración puede ser necesaria, pero no lo es si se mira la po-
sición de los consumidores y su poder de regateo frente a los industriales. En
realidad, en Colombia la Asociación de Consumidores no tiene suficiente
capacidad técnica ni influencia decisiva sobre los consumidores para afron-
tar los aumentos en precios, las especulaciones en el mercado y los reclamos
por mala calidad o por problemas sanitarios. La concentración exagerada en
algunas subramas industriales que raya casi en el monopolio, no conviene a
una política de seguridad alimentaria, porque dificulta el manejo de los pre-

91
~

CUADRO No. 4.2

CONCENTRACION DE LA PRODUCCION EN LA INDUSTRIA DE ALIMENTOS

1971 1979 1982

Tipo de Establecimiento No. Personal Producción No. Personal Producción No. Personal Producción

Pequeños 61 .0 22.8 5.4 57.6 18.5 4.3 56.4 16.5 3.7

Medianos 31.1 37.7 31.7 33.1 34.7 27 .7 33.8 33.6 26.3
Grandes 7.9 39.5 62.9 9.3 46.8 68.0 9.8 49.9 70.0

TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

FUENTE: Elaborado con base en DANE. Industria Manufacturera (Varios números) . Las empresas pequeñas se definieron como aquellas que tenían
una producción al año menor de $ 4 millones (estrato Oa 6) , los medianos entre S 4 Y$ 50 millones (estratos 7 y 8) Ylos grandes con produc-
ciones superiores a los S 50 millones (estrato 9) . Para efectos de comparación de las escalas de tamaño de producción , se tomó la escala de
1982 (modificada por el DANE) como similar a la de 1971 (equivale a S de 1970) y para 1979 se deflactaron los valores de producción a $ de
1971 y se hizo una distribución de la producción por tamaños, considerando las variaciones ocurridas entre 1982-71 y proyectándolas por in-
tervalos a 1979.
cios , la regulación y abastecimiento del mercado , y además, se presta a prác-
ticas desleales de comercio, abuso de poder y corrupción. Por ello , el Estado
debería crear estfmulos para aumentar la competencia y la eficiencia en un
sector tan estratégico como la industria de alimentos , como alternativa a una
permanente intervención y control, que además de ser ineficiente y costosa ,
le resta dinámica al desarrollo industrial.

La concentración hacia grandes empresas coincide con la consolidación de

importantes grupos de capital nacional que han diversificado su producción
en la industria alimentaria , y que ejercen un control importante en algunas
ramas. Es el caso del grupo Postobón con 16 empresas al final de los 70s (bá-
sicamente bebidas); el grupo Manuelita con 10 (azúcar y mieles); el grupo
Moris Gutt con 7, y Compañía Nacional de Chocolates con 7.

La industria de alimentos encuentra su principal cuello de botella para su

expansión en dos elementos: el problema agrario y la estructura de la distri-
bución del ingreso . En cuanto al primero , es bien claro que un sector indus-
trial cuyas materias primas en un 90% o más provenienen de la actividad
agropecuaria , no puede desarrollarse y ampliar su mercado cuando se en-
cuentra con una agricultura poco eficiente y con un sistema de comercializa-
ción que le entrega materias primas caras , de calidad no uniforme y en volú-
menes fluctuantes . En otros términos , mientras no se resuelva el problema
agrario, la lA no tendrá un desarrollo seguro , existen bastantes experiencias
históricas de esta situación en otros países , que muestran claramente la vin-
culación entre esos dos procesos . Colombia no ha resuelto del todo su pro-
blema agrario y el manejo que se le ha dado a la agricultura no ha permitido
que ésta sea eficiente y normalice sus volúmenes de producción ofreciendo
alimentos baratos , sin que se quiebren los agricultores .

La inequitativa distribución del ingreso también frena el desarrollo indus-

trial en cuanto restringe la demanda y tiende a crear un consumo elitista. No
es solamente lo costoso de las materias primas lo que define una producción
de alimentos procesados como elitista , la concentración del ingreso también
hace orientar la industria a la satisfacción del consumo de los sectores más
privilegiados .

Lo anterior tiene consecuencias notorias en la incapacidad de la industria

de alimentos para competir con el exterior en la gran mayoría de sus produc-
tos , y en la facilidad que tiene el país de consolidar la importación de alimen-
tos que compiten fácilmente con la producción nacional, cuando no es el
contrabando el que azota dicha producción .

Podría decirse que el problema agrario, la distribución del ingreso y los es-
colIos institucionales (la falta de ubicación de la industria en la estructura del
Estado , y de definición de políticas) son los tres elementos que deciden la
suerte de la industria de alimentos en Colombia. No basta resolver uno de

93
ellos, los tres están interrelacionados y requieren una concepción y manejo
diferentes al tradicional, para que la lA pueda en realidad aprovechar su
mercado interno, exportar y cumplir el papel de suministrar alimentos bara-
tos a la mayoría de la población.

2. UBICACION GEOGRAFICA

La industria de alimentos ha tendi lo a ubicarse tradicionalmente en los

mayores centros de consumo, obedeciendo a las pautas del mercado nacio-
nal, no así a las del comercio internciona\. Desde sus inicios, la industria se
radicó en los principales centros urbanos, donde encuentra infraestructura y
servicios apropiados para su desarrollo. La ubicación cerca de las fuentes de
suministro de materias primas, excepto la industria azucarera y la produc-
ción de aceite de palma, no ha sido la característica de la industria. 2

Las principales regiones productoras son en su orden de importancia en

1983: el departamento del Valle del Cauca, 27.9% de la producción, el Dis-
trito Especial de Bogotá-Soacha 20.0% ; el departamento de Antioquia
11.8%, el departamento del Atlántico 8.8% y el departamento de Cundina-
marca el 7.4%. Estas cinco áreas geográficas producen el 75.9% de los ali-
mentos industrializados y corresponden a los departamentos de mayor desa-
rrollo económico y donde está más concentrada la población urbana . Esta
distribución geográfica no se ha modificado en los últimos 10 años; pero se
nota un avance en la concentración en estas áreas, pues en 1972 ellas produ-
cían eI71.8% del valor de la producción.

Por áreas metropolitanas, la industria se distribuyó en 1983 así: Bogotá D.

E. -Soacha 20.0%, Medellín- Valle de Aburrá 10.9%, Cali-Yumbo 8.1 % y
Barranquilla-Soledad 8.3%. Estas 4 áreas metropolitanas generaron el
47.3% de la producción en 1983 ; el resto se distribuye en centros urbanos
medianos (principales capitales de departamentos como Bucaramanga , Ma-
nizales, Pereira y Cartagena) , con un 14.6%, Yel restante 38.1 % se disemina
en otros centros menores por todo el país. En relación con el año 1979, las
áreas metropolitanas han aumentado su participación, los centros medianos
se han fortalecido y los centros menores han disminuído su aporte del 42% al
38.1 % .3

Un hecho importante lo constituye la circunstancia de que la industria ali-

mentaria está muy concentrada en las capitales de los departamentos. Por
ejemplo, Medellín, Manizales, Barranquilla, Bucaramanga y Cartagena ,

2. Absalón Machado C. La industria de alimentos en Colombia. Revista de la Asociación Na-

cional de Industriales, ANDI , No . 62 , Bogotá 1962.

3. DANE. Industria Manufacturera varios años y 1983.

94
producen más del 90% de los alimentos industrializados que se generan en
los respectivos departamentos a que pertenecen esas ciudades . Solamente se
observa una descentralización importante en el departamento del Valle,
donde sólo se produjo eI29.2% en Cali en 1983, por el peso que tienen los in-
genios azucareros ubicados en las áreas rurales; Pereira y Bogotá son casos
intermedios .

3. DESTINO DE LA PRODUCCION
La mayoría de los alimentos procesados se consumen en el país. En 1982,
sólo se exportó eI4 .3% de la producción y las importaciones de procesados
fueron eI6.0% de la producción y eI2.8% del total del consumo final de ali-
mentos de los hogares. En el período 1974-82, las exportaciones de procesa-
dos representaron en promedio eI6.9% del valor de la producción; es decir ,
la industria de alimentos en Colombia ha fundamentado su desarrollo bási-
camente sobre el mercado interno. Sus exportaciones no han logrado trans-
pasar en forma significativa sus fronteras geográficas , debido a la poca capa-
cidad competitiva en el mercado internacional derivada del alto costo de
producción interno de las materias primas agropecuarias y de la falta de un
desarrollo agrícola más eficiente. En otros términos Colombia no ha realiza-
do aún una revolución agrícola (en el sentido productivo) , para integrarse al
mercado mundial con grandes exportaciones de alimentos procesados. De
otra parte , el 90% de la producción de alimentos industrializados se dirige al
consumo humano y el 10% a alimentación animal , especialmente a la avicul-
tura .
La mayoría de las exportaciones de alimentos realizadas por Colombia
consiste de productos agrícolas no procesados, excluyendo café, flores y al-
godón . En 1983 , Colombia exportó alimentos (excluído café) por US$ 351.9
millones; de los cuales el 38.6% fueron procesados. De éstos , el 58 .0% fue-
ron de azúcar y confitería , y el 27.9% de preparados alimenticios diversos.

4. COMPOSICION SECTORIAL DE LA INDUSTRIA DE ALIMENTOS

Los seis subsectores más importantes en la industria de alimentos fueron

en su orden en 1983: molinería , aceites y grasas, industria azucarera , lác-
teos , alimentos para animales , y alimentos diversos (cuadro No. 4.3). Ellos
aportan eI79.3% de la producción , ocupan eI65 .5% de la mano de obra, ge-
neran e173 .7% del valor agregado y constituyen el 58.5% del número de es-
tablecimientos. Se han presentado algunos cambios importantes en la parti-
cipación de estos sectores así: en 1971 la industria de lácteos ocupaba el 40.
lugar y aún lo conserva después de haber bajado al 50. a fines de los 70s; los
alimentos para animales estaban en el lugar 80 . y avanzaron al 50. por el
gran desarrollo de la avicultura en la pasada década ; la industria de carnes
pasó del 80. lugar en 1972 a170 . en 1983 sin mayores avances y los compues-
tos dietéticos han pasado al último lugar después de haber ocupado el 100.
siendo superados por el envasado y conservación de vegetales.

95
 CUADRO No. 4.3
SECfORES IMPORTANTES DE LA INDUSTRIA
DE ALIMENTOS 1983

Participación % en el total

No. de esta- Personal Valor de la Valor

blecimientos ocupado producción agregado

Molinería 26.7 19.8 24.5 17.1

Aceites y grasas 3.4 8.3 14.0 14.9
Industria Azucarera 4.3 14. 1 13.0 17.6
Fabricación de lácteos 8.0 10.9 10.8 9.0
Alimentos para animales 5.3 4.3 10. 1 5.0
Alimentos diversos 10.8 8.1 6.9 10.1

Subtotal 58.5 65.5 79.3 73 .7

Industria de carnes 6.3 9. 1 6.8 5.9
Productos Panadería 28.2 17.7 6.6 10.7
Chocolate y confitería 4.6 5.2 5.2 7.4
Conservas de frutas y legum . 1.5 1.6 1.3 1.7
Industria pesquera 0.7 0.7 0.5 0.5
Compuestos dietéticos 0.2 0.2 0.3 0.1

Subtotal 41.5 34.5 20.7 26.3

TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0
FUENTE: Elaborado con base en DANE . Industria Manufacturera.

La industria pesquera , y la de conservas de frutas y legumbres, han ocupa-

do tradicionalmente los últimos lugares , pese a la disponibilidad de recursos
marinos e hidrobiológicos que tiene el país, y la diversidad de climas y am-
bientes ecológicos propicios para un desarrollo de la producción de frutas y
verduras. Es curioso que el país haya desarrollado en forma intensa sectores
como la molinería, alimentos para animales y aceites y grasas, que dependen
de un porcentaje importante de la importación de materias primas agrope-
cuarias; mientras ha descuidado el desarrollo de sectores como la pesca , las
conservas vegetales y la industria de chocolates y confites, donde hay posibi-
lidades de disponer de suficientes materias primas y competir con el exte-
rior. Se ve entonces cómo el desarrollo de la industria de alimentos en Co-
lombia no ha contado con una orientación definida , ni con prioridades desde
el punto de vista del consumo y la nutrición; ha sido el mercado el que ha fi-
jado sus pautas de desarrollo. Una política de seguridad alimentaria debería
orientar el sector hacia productos de mayor consumo popular con base en un
desarrollo agrícola eficiente y especializar otros que tengan ventajas compa-
rativas para el mercado internacional.

96
 El valor agregado generado por los seis subsectores más importantes, in-
dica el grado de desarrollo tecnológico de la industria de alimentos en Co-
lombia. El cuadro No . 4.4 indica que, exceptuando la industria de aceites y
grasas y la azucarera, los otros sub sectores generan un valor agregado por
debajo del promedio de toda la industria de alimentos . En otros términos,
los subsectores que han alcanzado mayor desarrollo , son ramas industriales
que generan poco valor agregado y utilizan tecnologías todavía muy senci-
llas. Este hecho hace pensar que la industria alimentaria se ha acomodado
en cierta forma a una situación de baja capacidad de compra , pues cualquier
agregación mayor de valores genera un consumo muy elitista en sectores de
altos ingresos. También indica que nuestra industria todavía está transitan-
do por una fase preliminar de su desarollo, y que con pocas excepciones ha
avanzado hacia tecnologías sofisticadas .

CUADRO No. 4.4

VALOR AGREGADO COMO PORCENTAJE DE LA PRODUCCION

1979 1982 1983

Productos de molinería 19.45 18.76 18.56

Aceites y grasas 21.06 26.00 28.22
Industria azucarera 36.36 32.79 35.90
Fabricación de lácteos 24.08 23.77 22.00
Alimentos para animales 12.48 12.10 13.06
Alimentos diversos
Promedio de la Industria de
Alimentos 25.7 26.1 26.7
Promedio de la Industria
Manufacturera 43.6 40 .2 39.9

FUENTE: Absalón MachadoC. Op. cit. para 1979yDANE, IndustriaMa-

nufacturera 1982 , 1983.

5. LAS RELACIONES CON LA AGRICULTURA

La industria de alimentos adquirió desde sus comienzos una connotación

netamente urbana y siguió el ritmo de la ampliación del mercado interno a
través de la sustitución de importaciones , acudiendo en algunos casos a la
importación de materias primas. Este desarrollo se hizo apoyado con un sig-
nificativo avance de la agricultura comercial en los años sesenta y hasta me-
diados de la década de 1970. Se conformó un patrón de desarrollo agroin-
dustrial , donde la industria de alimentos (con excepción del azúcar y la pal-
ma africana) ha tenido hasta ahora un contacto indirecto con la agricultura a
través del mercado .

97
 Como lo anotábamos en otra oportunidad "se siguió el camino más fácil:
intervenir donde había mercados, infraestructura y servicios. Esta facilidad
aceleró el crecimiento, pero también creó un problema serio que hoy pesa
fuertemente en los procesos agroindustriales: la industria de alimentos se
desarrolló a espaldas del sector agrícola; no hubo una coordinación produc-
tiva; fue el mercado el orientador del proceso con obvias distorsiones crea-
das por una acumulación desarticulada. En esas circunstancias, la agricultu-
ra no se benefició del desarrollo industrial y la industria no pudo sacar más
ventajas de su mercado interno , en cuanto la agricultura no le suministró
siempre una oferta regular, a precios que hicieron factible la transformación
de las materias primas para beneficio de amplios sectores de la población ,
creándose un consumo elitista. Igualmente, esta falta de coordinación inter-
sectorial no le facilitó a ninguno de los dos sectores crear una infraestructura
productiva capaz de competir en el mercado internacional , estrechando sus
márgenes de crecimiento y circunscribiéndola en un mercado interno que
evoluciona lentamente y con muchas dificultades" .4

No es difícil adivinar la multitud de conflictos que acarrea la descoordina-

ció n productiva mencionada. Los industriales mantienen conflictos con los
agricultores en materias como la definición de precios, formas de pago de las
cosechas , importaciones de materias primas; también los agricultores se en-
frentan a los comerciantes , a las mismas entidades del Estado que importan ,
como en el caso del IDEMA . El Estado participa en estos conflictos a veces
como instrumento conciliador , otras veces es él mismo quien provoca los
conflictos por el manejo de las políticas o por adopción de políticas equivo-
cadas. El que sufre finalmente las consecuencias del manejo de los conflictos
es el consumidor que es inerme y no tiene un gremio organizado que lo de-
fienda .

A fines de los años setentas se fue creando conciencia sobre la necesidad

de integrar más la agricultura con la industria a través de procesos agroin-
dustriales con integración horizontal y vertical. Existen iniciativas privadas
que están desarrollando este enfoque integrador , y ocasionalmente el Esta-
do ha impulsado algunos proyectos en ese sentido, buscando una mayor par-
ticipación de los agricultores en los beneficios del desarrollo agroindustrial.
Pero es temprano para identificar una vía de desarrollo agroindustrial más
definida en el país que se aparte del patrón clásico de desarrollo de la indus-
tria de alimentos.

La vinculación de la industria con el mercado interno y el sector agrope-

cuario es muy significativa, en cuanto su consumo intermedio alcanza al
74% del valor de la producción, y de éste un 91.4% corresponde a compras

4. Absalón Machado C. Desarrollos recientes de la agroindustria en Colombia. En Ensayos

sobre Agroindustria. INCORA-CE GA , Bogotá. julio de 1984. p. 97 .

98
de materias primas, materiales y empaques, que en su mayoría son produc-
tos agropecuarios. A su vez, el consumo de materias primas y materiales de
origen importado por la industria de alimentos es bastante reducido en com-
paración con el total de la industria manufacturera. De acuerdo al cuadro
No. 4.5, la industria de alimentos importaba en promedio el 10% de sus ma-
terias primas en el período 1973-79, porcentaje que aumentó al 14.2% en
1982, año de un auge importador inusitado, aunque disminuyó en 1983. La
industria manufacturera importaba el 24. 9% de sus materias primas y pasó a
importar el 27.8% en 1982 y 27.0% en 1983. Este relativamente pequeño
grado de dependencia del exterior es variable por subsectores; alto en acei-
tes y grasas, compuestos dietéticos, alimentos diversos, productos de pana-
dería y molinería, y muy bajo en carnes, lácteos , productos pesqueros e in-
dustria azucarera.

CUADRO No. 4.5

VALOR DEL CONSUMO DE MATERIAS PRIMAS

Y MATERIALES DE ORIGEN IMPORTADO EN LA INDUSTRIA
DE ALIMENTOS
(porcentajes)

Promedio Año
Sectores Industriales
1973-79 1979 1982 1'83
1. Industria de Alimentos (total) 10.0 8.6 14.2 12.7
Productos cárnicos 1.7 1.8 1.7 2.2
Productos lácteos 3.5 2.2 2.5 4. 1
Conservas de frutas y legumbres 9.1 9.7 11.7 10.8
Productos pesqueros 0.02 0.05 2.7 3.0
Aceites y grasas 20.4 34 .8 41.6 38.4
Molinería 12.9 12.2 18.5 15.7
Productos de Panadería 11.5 14.4 13.0 11.6
Industria azucarera 2. 1 0.05 0.04 0.04
Chocolates y confitería 25.2 9.9 8.0 3.5
Alimentos diversos 5.4 5.6 12.8 12.2
Alimentos para animales 4.4 4.0 6.8 17. 1
Compuestos dietéticos y otros 18.3 15.1 19.2 66.0

2. Industria Manufacturera (total) 24.9 26.2 27.8 27.0

FUENTE: Absalón Machado C. La Industria de Alimentos en Colombia.

Revista ANDI , No. 62, 1982 Y DANE, Industria Manufacturera
1983.

99
6. PARTICIPACION DEL SECTOR PUBLICO, PRIVADO
Y DEL CAPIT AL TRANSNACIONAL.

El Estado no participa directamente en la producción de alimentos en Co-

lombia , esta función se le ha dejado exclusivamente al sector privado. La
única actividad donde pudiera considerar e una intervención estatal en la
producción , es la participación del Instituto de Fomento Industrial - [FI- en
la inversión de algunas empresas; es el caso del sector pesquero con la em-
presa Vikingos y Copescol , y en cereales con la inversión en el Complejo
Agroindustrial de CATSA. Sin embargo , estas inversiones en general no as-
cienden a más del 30% del capital y el IFI trata de transferirlas al sector pri-
vado una vez la empresa se consolide. No hay una estadística sobre cuánto
representa esta inversión , pero un estimativo burdo indica que ella no supe-
ra el 0.5% del valor de la producción de la industria de alimentos.

El capital extranjero está participando en este subsector industrial , espe-

cialmente a partir de la segunda guerra mundial , cuando llegaron las inver-
siones del grupo Nestlé en lácteos , la Corn Products International en proce-
samiento de maíz, Purina en alimentos para animales y Ouaker en avena ;
posteriormente se introdujo Unilever en aceites y grasas, Kellog's con ex-
pandido de cereales , la Beatrice Foods en dulces y expandio , la Borden en
lácteos, la Standar Brand Inc en saborizantes y colorantes para alimentos y
la Warner Lambert en producción de chicles Adams . Algunas de estas inver-
siones y empresas lograron consolidarse en sus respectivos sectores, otras
salieron y dejaron el campo al capital nacional . Los grupos consolidados que
participan en forma importante hoy son: Nestlé , Purina, Ouaker, la Corn
Products Corporation , Unilever y la Borden.

La participación de la inversión directa extrajera no pasa del 20% en la in-

dustria de alimentos. En 1973, de las 17 empresas más grandes , sólo 4 eran
extranjeras y el total de la inversión extranjera en alimentos bebidas y taba-
co alcanzaba e19% de la inversión en la industria manufacturera. s El Banco
de la República la estimó en 10.6% para 1975 y el DANE en 16.4% , Silva
Colmenares la estimó en 20%.6 Los datos parecen coincidir en que la inver-
sión extranjera es relativamente baja en alimentos si se le compara con otros
sectores industriales . A finales de--l975 existían 38 empresas en el sector de
alimentos con algún capital extrajero , que tenía un registro un US$ 39 millo-
nes incluyendo bebidas y tabaco. Los cuatro grupos nacionales más impor-
tantes en alimentos , (Postobón, Manuelita , Moris Gutt y Cía Nacional de

5. Véase Konrad Maller. Inversiones extranjeras en la economía colombiana . Ediciones

Hombre Nuevo , Medellín , 1977.
6. Ver Julio Silva Colmenares . Los verdaderos dueños del país. Fondo Editorial Suramerica-
no . Bogotá , 1977. p . 301 Y DANE , Inversión extranjera en la industria manufacturera colom-
biana. Boletín de Estadística No. 302, p . 160.

100
Chocolates) superaban en 1977 en más de cinco veces el patrimonio neto del
conjunto de empresas extranjeras del sector yen casi cuatro veces el capital
suscrito .7
En los últimos años, la inversión extranjera ha sido poco significativa y
prácticamente no ha llegado nuevo capital; se ha consolidado el existente y
se ha adoptado el sistema de licencias de producción para introducir marcas
extranjeras de alimentos, con la asesoría técnica de las empresas matrices .
Este estancamiento en la penetración de capital extrajero se ha producido
en un período donde se consolidan importantes grupos y conglomerados de
capital nacional en la industria alimentaria , que han impedido una mayor
participación extranjera en el mercado interno, a diferencia de lo que sucede
en países como México, Brasil , Perú y Venezuela . De otra parte, la inver-
sión extranjera se ha retirado de la actividad agropecuaria, donde fue fre-
cuente hasta los años sesentas, siendo el banano el producto más connotado
por la presencia de la United Fruit Company .

7. Juan Manuel Castells . Operaciones de las empresas extranjeras en Colombia, La industria

Manufacturera y el sector de alimentos. Universidad Autónoma de Guadalajara, México ,
1980.

101
 CAPITULO V

VULNERABILIDAD Y DEPENDENCIA
ALIMENTARIA
1. EL PATRON DE DEPENDENCIA ALIMENTARIA

Pese a que Colombia muestra unos índices de producción agregados me-

jores que los de otros países de América Latina de igual grado de desarrollo,
y que dispone de recursos productivos suficientes para generar una produc-
ción que atienda las necesidades de su población e incluso excedentes para el
exterior, se caracteriza por una creciente dependencia alimentaria. Esta si-
tuación muestra el grado de incapacidad del Estado para organizar y orien-
tar el aparato productivo hacia un manejo más autónomo de decisiones rela-
cionadas con las necesidades esenciales.

El sistema alimentario colombiano es vulnerable por la dependencia en la

importación de insumos y maquinaria para el sector agropecuario, equipos y
materias primas para la industria de alimentos y productos básicos de la ca-
nasta familiar como fríjol y trigo. Además, la vulnerabilidad se ha visto in-
crementada por la pesada carga de la deuda externa que deja en condiciones
precarias al fondo de divisas para atender las necesidades de proyectos de
desarrollo, lo cual conlleva a un mayor esfuerzo exportador en el sector
agropecuario con detrimento de la producción de bienes de consumo para el
mercado interno.

La vinculación del sistema alimentario con el mercado mundial data del si-
glo XIX cuando se iniciaron las exportaciones de café; se acentuó con la cri-
sis de los años treintas cuando la sustitución de importaciones obligó a com-
prar materias primas y equipos en el exterior, y se ha consolidado después de
la segunda guerra mundial cuando el país empezó a importar en forma cre-
ciente productos como trigo, aceites y grasas y leche en polvo, a través del
Programa de Excedentes Norteamericanos LP- 480. Por otra parte, los vín-
culos con las exportaciones se fortalecieron con las ventas de excedentes de
algodón, azúcar , banano, flores, carne de vacuno y langostinos después de

103
los sesentas, y como una necesidad diversificadora para disminuír la depen-
dencia monoexportadora. Igualmente, el dinámico desarrollo de la agricul-
tura en los años sesentas creó las bases para el establecimiento de filiales y
subsidiarias de grandes compañías transnacionales productoras de agroquí-
micos que echaron raíces importando materias primas; a tiempo que se im-
portaban tractores, combinadas y material de transporte .

La industria de alimentos también importó maquinaria , equipos y mate-

rias primas a partir de la segunda posguerra, pero su participación en las ex-
portaciones fue muy precaria, generando un balance comercial negativo.

El desarrollo agrícola e industrial ha implicado una dependencia tecnoló-

gica del exterior que se refleja en las importaciones de insumos , maquinaria
y materias primas, la cual imposibilita un mayor desarrollo del mercado in-
terno. Alvaro Balcázar describe con bastante precisión los efectos de este
proceso:

"En la medida que la dependecia tecnológica trasciende el aspecto del co-

nocimiento científico y cobra lugar en los patrones de suministro de los insu-
mos en los cuales se materializa la tecnología, puede convertirse en un factor
que , además de provocar cierto grado de desarticulación intersectorial del
aparato económico (por ejemplo agricultura - industria) introduce limitacio-
nes estructurales para el pleno aprovechamiento de los recursos domésticos
disponibles, especialmente mano de obra" .

"En efecto, cuando el desarrollo tecnológico de la agricultura se basa en la

incorporación de insumos producidos fuera del aparato productivo domésti-
co, inevitablemente se externaliza el efecto más importante del cambio tec-
nológico sobre el crecimiento económico: la diversificación de la producción
y el mercado. En estas condiciones, los más beneficiados -por no decir los
únicos- son los países que desempeñan el papel de proveedores de tecnolo-
gía , puesto que ellos reciben casi todo el estímulo al crecimiento económico
derivado de la difusión internacional de la nueva tecnología . Entre tanto , los
países compradores aumentan su dependencia debido a la desarticulación
que experimenta su estructura productiva , lo que a su vez limita sus posibili-
dades de crecimiento económico autosostenido" . I
Los efectos de esta dependencia tecnológica se agravan por la incapacidad
iel aparato productivo para absorber y dar empleo a la mano de obra dispo-
nible; lo cual es más nocivo cuando los insumos y maquinaria importados
son ahorradores netos del factor trabajo, impidiendo que haya un factor de
compensación al no existir industrias que produzcan dichos insumos y ma-
quinarias.

1. Alvaro Balcázar. Tecnología y crisis de la agricultura en Colombia . Revista Economía Co-

lombiana. Nos. 175-176, noviembre- diciembre de 1985.

104
 A partir de los sesentas se estructuró una industria productora de semillas
que ha impedido que la dependencia alimentaria sea todavía mayor. Hoy sin
embargo , se importan semillas por unos US$ 5 millones y todavía se traen
híbridos (sorgo) en lugar del material parental que ahorraría divisas al país.
En avicultura , la importación de pié de cria así como de vacunas y vitaminas ,
hacen que esta industria tenga una dependencia muy grande del exterior.

Los vínculos del sistema alimentario con el exterior se han acentuado a

partir de los sesentas, cuando se conforma a nivel internacional un sistema
alimentario mundial liderado por Estados Unidos y grandes empresas
agroindustriales de carácter trasnacional. A este sistema mundial se articu-
lan los sistemas locales cumpliendo dos funciones esenciales: servir de mer-
cado o campo de realización de las mercancías producidas en los sistemas
alimentarios de los países más desarrollados y servir como proveedores de
materias primas para esos sistemas . Ambas funciones se traducen en una
mayor dependencia alimentaria de nuestros economía y ayudan al proceso
de acumulación en los países más desarrollados.

Colombia no ha sido ajena a este patrón de desarrollo y las políticas ma-

croeconómicas de los últimos 30 años han facilitado el funcionamiento de di-
cho modelo dependiente.

El modelo anterior se fortaleció a partir de 1975 y hasta 1982 cuando la bo-

nanza cafetera , marimbera y coquera, aumentaron considerablemente el
fondo de divisas , coincidiendo con una corriente librecambista que abrió las
compuertas de la importación de alimentos procesados y agrícolas con grave
deterioro del sector productivo , a falta de políticas internas que compensa-
ran los efectos de ese proceso . En ese período el país estuvo perdiendo parte
de su autonomía alimentaria, haciéndose más vulnerable, a tiempo que se
concentró la distribución del ingreso y los sectores menos favorecidos sufrie-
ron las consecuencias de un proceso inflacionario interno que menguó su
poca capacidad de compra, con riesgos mayores en su seguridad nutricional.

A partir de 1980, la crisis hace más aguda la vulnerabilidad , porque el de-

terioro del aparato productivo se hace notorio , y debe suplir!>e con importa-
ciones lo que éste ha dejado de producir. Además, solo a partir de 1984 se to-
man medidas para frenar el auge importador e iniciar una política sustitutiva
en algunos alimentos como fríjol , sorgo y maíz, poniendo a su vez freno a las
importaciones de enlatados. Estas decisiones estuvieron muy condicionadas
por la amenaza de crisis cambiaria donde el problema de la deuda externa
era el elemento fundamental. Pero , una retrospectiva de todo el proceso
muestra que el país ha hecho muy poco -por no decir que nada- para aumen-
tar su autonomía alimentaria o para evitar la creciente vulnerabilidad del sis-
tema alimentario , amenazado hoy por los grandes avances que se están pro-
duciendo en la genética y la biotecnología en los países desarrollados, que
reforzará la posición de éstos como potencias alimentarias con la consecuen-

105
te mayor dependencia alimentaria nuestra, en la medida que se configure un
monopolio genético, que ya se vislumbra.

2. INDICADORES DE VULNERABILIDAD EXTERNA

Una manera de globalizar la vinculación externa del sistema alimentario ,

consiste en establecerla para cada una de las instancias del sistema (agricul-
tura, industria y consumidores). La agricultura importa semillas, fertilizan-
tes, plaguicidas y bienes de capital. Las importaciones de semillas alcanza-
ron en los últimos cinco años (hasta 1983) un promedio del 2.0% del total de
las importaciones de la agricultura, los fertilizantes el 42.0% , los plaguicidas
el 26.6% y los bienes de capital el 29.4%. El sector es poco dependiente en
semillas, importa el 100% de plaguicidas (ingredientes activos), maquinaria
pesada (tractores y combinadas); y en fertilizantes su dependencia es de cer-
ca del 80% .

Las importaciones del sector agropecuario, necesarias para su funciona-

miento en 1983 (exceptuando la avicultura y pesca) alcanzaron a US$ 217
millones y crecieron a un promedio del 21.5% anual entre 1975-80 y al
12.8% entre 1975-83 (Cuadro No. 5.1) . Este crecimiento es varias veces su-
perior al del sector agropecuario, reflejando dos fenómenos: por un lado el
descuido del país en la producción de insumos, especialmente fertilizantes
(urea), y por otro un crecimiento acelerado en los precios de insumos y ma-
quinaria importados. 2 Las importaciones de fertilizantes y maquinaria fue-
ron las más dinámicas, y las cifras revelan un creciente grado de dependencia
del exterior.

Si se comparan estas importaciones con las exportaciones del sector, el

asunto no parecería tan grave, pues se exportan valores varias veces superio-
res a lo que se debe importar, obteniéndose una balanza positiva en el co-
mercio exterior, por el peso del café (cuadro No. 5.2). Las exportaciones va·
riaron al 10.2% anual entre 1975-83 en tanto que las importaciones crecie·
ron aI12.8%, lo que muestra una mayor dinámica de la vulnerabilidad exter-
na .

Al comparar las importaciones con el valor de la producción, se observa

que ellas no superan eI2.8% de lo que produce el sector agropecuario, sien-
do el grado de vulnerabilidad poco preocupante desde esta óptica. Por otro
lado, las importaciones se llevan el 12% de las divisas que genera el sector
(1981-1983) con una tendencia a crecer en relación con años anteriores don-
de no se superaba el 8%. Todas estos indicadores muestran una mayor de-

2. En los dos últimos años 1984 y 1985, los precios de fertilizantes y sus materias primas así
como de los plaguicidas en el mercado internacional se han mantenido bajos , siendo probable
que conservan esa tendencia ante la caída espectacular del precio del petróleo.

106
 CUADRO No. 5.1

IMPORTACIONES DEL SECfOR AGROPECUARIO

(miles de dólares)

Años Semillas Fertilizantes 1/ P1aguicidas JI Bienes de capital !S/ Total

1975 1.248.9 16. 164.4 21 36.427.4 29 .000.0 82.841.6

1976 4.219.7 12.720.8 38.008 .3 30.700.0 85 .648.8

1977 2.092 .7 40.227.8 39.128.5 44.000.0 125 .449.0

1978 1.476.7 63.628.4 50.576.2 54.200.0 169 .881 .3

1979 2.045.4 53.777.4 46.097 .5 39.300.0 141.220.3

1980 4.832 .5 97 .186.5 53 .971 .2 63.100.0 219.090.2

1981 4.613 . 1 88.381. O 51.375 .6 66. 100.0 210.469.8

1982 3.264.4 106.287 .6 61.797 .3 68.300.0 239.649.3

1983 6.044.4 85 .003. 8 60.000.0 4/ 66.000.0 217.048.2

FUENTE: Elaborado con base en DANE Anuario de Comercio Exterior e Infor-

mes sobre insumos del Instituto Colombiano Agropecuario .

11 Se refiere a materias primas para fertilizantes y algunos productos terminados .

21 Corresponde a importaciones de rubros superiores a US$ 1 millón .
31 Corresponde a los ingredientes activos importados. Valores FOS .
41 Estimado.
51 Corresponde a máquinas y herramientas. otro equipo para agricultura, material
de transporte y tracción (clasificación CUODE) .

pendencia externa de la agricultura, pese a que ella misma tiene capacidad

para pagarse sus importaciones . De otro lado , las importaciones de la agri-
cultura no superan e15% del total de las que hace el país. El balance comer-
cial es positivo en la agricultura y es defícil que se deteriore en el corto o me-
diano plazo mientras el café tenga un peso tan decisivo en la generación de
divisas , y menos cuando se vive de bonanzas causadas por factores climáti-
cos en otros países cafeteros .

Estos indicadores macroeconómicos de la agricultura no pueden ocultar la

preocupación por la dependencia que tiene el país en la importación de insu-
mas, maquinaria y algunas semillas , pié de cria para avicultura , que aunque

107
 CUADRO No. 5.2

EXPORTACIONES DEL SECfOR AGROPECUARIO

(miles dólares)

Años Café Alimentos No. Alimentos Total

1975 671.783 84 .339 112.000 868 .122

1976 962.205 83.505 106.831 1.045.710
1977 1.497 .724 90.761 110.000 1.698.485
1978 1.991.113 120.346 106.585 2.218.044
1979 2.022.031 127.634 132.601 2.282 .266
1980 2.359.931 139.529 209 .536 2.708 .996
1981 1.374.136 103.474 284.145 1.761.755
1982 1.561.494 163.343 167.557 1.892.394
1983 1.507.179 223.067 210.888 1.941.134

FUENTE: Cálculos DNP-UEA con base en DANE, Anuarios de Comer-

cio Exterior.
cuantitativamente no son un escándolo económico, cualitativamente son de
mucha importancia. Las transnacionales de agroquímicos son las dueñas ab-
solutas del mercado, controlan la tecnología y la distribución, siendo difícil
la competencia. En 1981 , cuatro empresas controlaban e158.1% de las ven-
tas de plaguicidas líquidos en Colombia (Dow Química de Colombia, Rom
and Haas, Basf Quimica y Proficol) y cuatro empresas vendían el 64.2% de
los plaguicidas sólidos (Hoesch , Rohm an Haas , Proficol y DuPont). El sec-
tor agropecuario está así en manos de las empresas trasnacionales producto-
ras de insumos y maquinaria. Siendo la agricultura la columna vertebral del
sistema alimentario , es difícil ocultar la poca autonomía que tiene Colombia
para manejar su producción de alimentos , al estar ligada a un patrón tecno-
lógico costoso que genera una gran dependencia.

Por el lado de la industria de alimentos , la dependencia cualitativa es me-

nor, siendo más fácil superar los vínculos con las importaciones de materias
primas agrícolas, materiales, envases y maquinaria . En términos cuantitati-
vos su dependencia es mayor pues sus importaciones son un porcentaje ma-
yor de su producción . Las importaciones por licencias globales son un buen
indicador de las compras de equipos de esta industria; y en conjunto la in-
dustria alimentaria no importa más allá del 8% del valor de su producción
(cuadro No. 5.3) ; siendo más importante la dependencia en relación con ma-
terias primas que en maquinaria y equipo.

108
 CUADRO No. 5.3

IMPORTACIONES PARA LA INDUSTRIA DE ALIMENTOS

(millones de dólares)

Materias primas y Producción

Productos Inter- Equipos y bienes Industria % de las
Años medios alimenticios 11 de Capital 21 Total de Aliment. importaciones

1976 123.4 10.6 134.0 1.929.6 6.9

1977 116.7 27.9 144.6 2.217.6 6.5
1978 150.7 55 .8 206.5 2.661.7 7.7
1979 171.2 48.6 219.8 3.378.3 6.5
1980 261 .2 22.5 283 .7 3.645.0 7.8
1981 247.3 29.2 276.5 3.870.7 7.1
1982 304.2 22.0 326.2 4.229 .2 7.7
1983 302.7 31.6 334.3 4.121.7 8.1

FUENTE: Elaborado con base en DANE: Anuarios de Comercio Exterior, INCO-

MEX y DANE : Industria Manufacturera (varios números) . Para la pro-
ducción industrial se usó el tipo promedio anual de la tasa de cambio .

11 Corresponde a la clasificación CUODE (posición 51) .

2/ INCOMEX. Tabulado de licencias globales para Alimentos , bebidas y tabaco.
Estas importaciones son representativas para la industria de alimentos en por lo me-
nos el 85% ; por ello al tomar bebidas y tabaco pueden considerarse como representa-
tivas para el total.

El sector agroindustrial también exporta productos procesados, pero su

balance comercial es negativo (excepto en 1975, 1976 Y 1980) , pues el valor
exportado es poco significativo en relación con lo importado . La industria
alimentaria , a diferencia de la agricultura es deficitaria en su comercio exte-
rior, aunque si se excluyera el café de la segunda , ambos quedarían en la
misma situación. Las cifras muestran un deterioro de la capacidad competi-
tiva del país en alimentos procesados y un crecimiento mayor de sus impor-
taciones con una debilidad en la dinámica exportadora . En ello ha jugado
papel importante la sobrevaluación del peso frente al dólar por lo menos
hasta 1984, los altos costos de la producción agropecuaria que encarecen los
productos industrializados, también la falta de una mentalidad exportadora
y de mecanismos que consoliden algunas ventajas comparativas en el largo
plazo.

109
 CUADRO No. 5.4

DEPENDENCIA EN EL CONSUMO DE ALIMENTOS

Millones $

Importaciones de pro- Consumo total

Años ductos alimenticios 1/ Alimentos hogares 2/ %

1975 1.7000 (E) 103.779 1.6

1976 1.899 131.800 1.4
1977 3.167 177.316 1.8
1978 8.994 212 .625 4 .2
1979 6.294 271.889 2.3
1980 7.246 353.089 2.0
1981 8.858 452 .377 1.9
1982 9.990 575 .219 1.7
1983 10.460 591 .325 1.8

11 Corresponde a la clasificación CVODE , Productos alimenticios . Con

base en DANE, Anuarios de Comercio Exterior.

2/ Con base en DANE . Cuentas Nacionales de Colombia 1970-82. Excluye

bebidas y tabaco.
E: Estimado.

En cuanto al consumo de los hogares (bienes alimenticios de consumo di-

recto que no pasan por la industria) las importaciones son relativamente ba-
jas (cuadro No. 5.4) y no llegan a un 6.5% del consumo total de alimentos
que realizan las familias. El problema de la dependencia alimentaria no se
encuentra pues en las importaciones de alimentos finales (procesadas o no)
que se hacen para los hogares y que entran directamente a los supermerca-
dos y sitios de distribución; la dependencia está en los vínculos de la agricul-
tura y la industria con el mercado externo; pero los consumidores son quie-
nes finalmente sienten sus efectos.

La vulnerabilidad de todo el sistema se resume en el Cuadro No. 5.5. Las

importaciones para el sector agrícola y de productos agropecuarios repre-
sentan en promedio un 11 .2% del total de importaciones del país entre 1975-
83 , lo que aparentemente no representa un gasto de divisas preocupante.
Pero 10 es si se considera que Colombia tiene capacidad y recursos para pro-
ducir buena parte de los bienes que importa, tal vez con la excepción de pi a-
guicidas y maquinaria agrícola pesada. Lo más preocupante es que esas im-
portaciones se llevan 1/5 de las exportaciones del mismo sector agropecua-
rio, y han mostrado una tendencia a crecer.

110
 CUADRO No. S.S

IMPORTACIONES TOTALES DEL SISTEMA ALIMENTARIO

Miles de dólares

Importaciones para la Importaciones de Imrrrrtaciones de % sobre % sobre

agricultura y de maquinaria y equi- a lmentos pro- importaciones total de ex-
Años productos agro- po para la in- cesados Total del país portaciones del
pecuarios. 11 dustria de alimentos país

1975 173.505 10.00021 55.145 238.650 16.0 16.2

1976 200.138 10.629 101.498 312.625 18.3 17.9
1977 244.598 27.860 138.852 411.310 20.3 16.8
1978 440.664 55 .788 173 .792 670.244 23 .6 22 .3
1979 346.183 48.608 198.904 593.695 18.4 18.0
1980 525 .197 22 .556 230.699 778.452 16.7 19.7
1981 420.701 29.170 310.363 760.234 14.6 25.7
1982 533 .199 21.966 271 .234 826.399 15 .1 26.7
1983 531.761 31 .601 194.696 758.058 15.2 24.6

11 Incluye las importaciones de mate rias primas agrícolas para la industria de alimentos , exceptuando envases y empa
ques que son poco significativos .

21 Estimado.

:::::
- FUENTE: Cuadros Nos. 5.1, 5.3 Y5.4 Y DANE Anuarios de Comercio Exterior.
 Todo el sistema alimentario importaba en 1975 unos US$ 238.6 millones y
US$ 758 millones en 1983, con un máximo de US$ 826 en 1982. Las importa-
ciones totales para el sistema crecieron a un promedio del 15.5% anual du-
rante 1975-83, mientras el total de importaciones del país creció al 16.2% ; es
decir, en el agregado el sistema alimentario siguió las pautas importadoras
de toda la economía. Pero entre 1975-80 las compras externas para el siste-
ma alimentario crecieron al 26 .7% y los totales del país aI25 .5% , es decir,
por encima del promedio. En la crisis (1980-83) crecieron menos las del sis-
tema alimentario que las totales (-01 anual Vs. 2.1 % ).3

Las importaciones para el sistema alimentario representaron en promedio

el 17.6% del total de importaciones del país , con un mínimo de 16.0% en
1975 y un máximo de 23.6% en 1978. Desde el punto de vista de las exporta-
ciones, el grado de vulnerabilidad es más diciente , pues el promedio de divi-
sas que destina el país para el funcionamiento de su sistema alimentario es
del 20.9% . Nuevamente este 20.9% no sería preocupante si el país tuviera
una dinámica exportadora permanente que le suministrara con bastante se-
guridad un fondo de divisas apropiado. La preocupación debe ser el ritmo de
crecimiento de esas importaciones y la facilidad con que el país abre las com-
puertas a las mercancías extranjeras cuando siente un pasajero alivio en su
situación cambiaria . Entre 1975-80 el país gastó el 18.5% de sus divisas en
sostener el sistema alimentario , entre 1980-83 ese gasto fue del 24.2% , casi
la cuarta parte de las divisas . Por fortuna , la crisis de divisas que afloró con-
tundentemente en 1984 frenó esta tendencia .

El problema se hace más agudo si se contempla 10 que el país está gastan-

do para atender su deuda externa, 10 cual constituye una amenaza para su se-
guridad alimentaria. La atención de la deuda se está llevando entre e135% y
40% de las divisas y ha tendido a crecer en los últimos años. Entre el servicio
de la deuda y las importaciones para el sistema alimentario , el país gastó en
1982 US$ 2.418 millones , o sea el 45.5% de los ingresos corrientes de la ba-
lanza de pagos, con lo cual se disminuyeron apreciablemente las posibilida-
des de impulsar un mayor desarrollo en la economía colombiana. '

La vulnerabilidad alimentaria se aumenta relativamente en la medida que

el país deba destinar un porcentaje mayor de divisas al pago de la deuda ex-
terna y sus ingresos de divisas sigan siendo inestables y poco dinámicos. En
definitiva, estos procesos aumentan la vulnerabilidad de todo el sistema eco-
nómico y social y hacen que el problema alimentario y de endeudamiento
exterior se conviertan en los dos elementos claves del manejo económico

3. Absalón Machado C. El sistema alimentario colombiano . Coyuntura Agropecuaria .

CEGA , Vol. 2 No . 3, noviembre de 1985.

4. Ibid .

112
que requieren la mayor atención posible. La bonanza cafetera actual es una
buena oportunidad para que el país medite seriamente sobre estos dos pro-
blemas y decida invertir buena parte de los excedentes en fortalecer el apa-
rato productivo alimentario y atender deuda externa más costosa y de corto
plazo, para darle mayor holgura y autonomía al país.

El balance global de las importaciones y exportaciones de todo el sistema

alimentario (cuadro No. 5.6) es positivo si se considera el café, y negativo si
se le excluye , siendo así crecientemente negativo hasta 1982. Las importa-
ciones de todas maneras crecen más que las exportaciones incluyendo el café
entre 1975-83 ; entre 1980-83 las importaciones solo disminuyen al 0.1%
anual mientras las exportaciones decrecieron al 12% , 10 que muestra la gra-
vedad de la crisis que ha afectado a Colombia y la fortaleza de la tendencia
importadora frente a la debilidad exportadora. ElJo preocupa hacia el futu-
ro , porque muestra que los intereses comerciales importadores son más
fuertes ante el Estado que los provenientes de los agricultores e industriales.

CUADRO No. 5.6

BALANCE DEL SISTEMA ALIMENTARIO COLOMBIANO

(miles de dólares)

Balance
Año Importaciones Exportaciones Balance sin café 1/

1975 238.650 941.100 702.450 30.667

1976 312.265 1.167.756 855.491 -106.714
1977 411.310 1.708.338 1.297.028 -200.696
1978 670.244 2.248.848 1.578.604 -412.509

1979 593 .695 2.344.703 1.751.008 -271 .023

1980 778.452 2.822.584 2.044.132 -315.799

1981 760.234 1.735.937 975.703 -398.433

1982 826.399 1.914.050 1.087.651 -473.843
1983 758.058 1.924.590 1.166.532 -339.668

FUENTE: Cuadros Nos. 5.4 y 5.5 y Anuarios de Comercio Exterior.

11 En sentido estricto debería deducirse las importaciones de insumos que

hace el sector cafetero. Esa infonnación no estuvo disponible .

113
 El café sigue siendo el guardián del sistema alimentario colombiano; pues
aún en la crisis de divisas ha podido apoyar las importaciones que requiere la
agricultura, la industria de alimentos y los bienes que van directamente al
consumidor. Este hecho no debe entenderse como una defensa total de la
expansión del cultivo del café, como un mecanismo para ganar soberanía y
autonomía. Aqui prima más la convicción de que el sector exportador debe
diversificarse sin descuidar el café, introduciendo nuevos productos al mer-
cado internacional y descargando un poco el peso y la responsabilidad que
tiene la agricultura en la guardia de la propia seguridad alimentaria. El café
debe mantener sus ventajas comparativas como lo ha hecho hasta el presen-
te, haciéndose cada vez más fuerte para poder competir. Las bonanzas cafe-
teras no deben estimular alegremente el cultivo porque ya el país tiene expe-
riencias sobre lo difícil y costoso del manejo de una sobreproducción en pe-
ríodos de 4 y 5 años, por aumentos incontrolados en las siembras. Parodian-
do la conocida frase de Ñito Restrepo "Colombia es café o no es" pronuncia-
da en 1928, y que hoy aparece todavía como válida dadas las circunstancias
de desarrollo del país, pudiera decirse que el sistema alimentario colombia-
no es con café y no lo es sin él. Esta situación es la que debiera modificarse en
un largo plazo con la diversificación de exportaciones en productos que pue-
dan tener un sólido fundamento competitivo.
Finalmente hagamos alguna referencia a la autosuficiencia alimentaria
como un indicador de la vulnerabilidad que tiene el país en materia de ali-
mentos. Si se compara la producción nacional con la disponibilidad de pro-
ductos se obtiene un coeficiente de autosuficiencia bastante representativo
como el del cuadro No. 5.7. En cereales el coeficiente disminuye en el tiem-
po y pasa de 93.0 en 1960 a 73.8 en 1983 con un mejoramiento en 1985 por la
restricción a las importaciones y mejoras en algunas cosechas . La tendencia
ha sido aumentar la dependencia del exterior en cereales. Si no hubiera sido
por el impresionante aumento de la producción de arroz, el grado de depen-
dencia alcanzaría hoy niveles escandalosos. El coeficiente de autosuficien-
cia en trigo pasó de 54.6 a 18.7 en solo una década (1960-70) y bajó a 10.5 en
1985 , lo que muestra el efecto de la política de excedentes baratos norteame-
ricanos. También se deterioró el de maíz y sorgo y en forma impresionante
la cebada entre 1980-83 a raíz, como se sabe , del fracaso de una semilla pro-
movida por Bavaria que arruinó a la mayoría de los agricultores y que coinci-
dió curiosamente con una baja en los precios internacionales de la cebada;
siendo mejor importarla que producirla .
En oleaginosas la dependencia importadora tampoco es nueva ; en 1970 el
grado de autosuficiencia solo llegaba a 65 .7% Y para 1983 había bajado a
53.9%, aunque mejoró en 1985 , y de no haber sido por el dinámico creci-
miento de la producción de palma africana, la vulnerabilidad hubiera sido
mayor. La carne de vacunos y lácteos han mostrado coeficientes de autosufi-
ciencia bastante satisfactorios; el fríjol tiende a desmejorar, aunque en 1986
parece que se logrará nuevamente la autosuficiencia por una política de bue-
nos precios en 1985 y la decisión de no importar.

114
 CUADRO No. 5.7

CUADRO DE AUTOSUFICIENCIA AGROPECUARIA

Coeficiente de autosuficiencia 11
1960 1970 1980 1983 1985

Cereales 93.0 83.2 75.9 73.8 78.0

Arroz 100.0 91.8 102.3 100.0 102.5
Maíz 100.0 95.4 81.6 92.6 92 .7
Trigo 54.6 18.7 6.6 9.6 10.5
Sorgo 100.0 84.0 68.6 75 .3 78.6
Cebada 100.0 83 .6 73 .9 19.0 34.5

Oleaginosas
Aceites y grasas S.D. 65.7 51.9 53.9 63.6

Lácteos
Leche 99 .7 99 .9 97 .6 98.3 99.9

Cárnicos
Carne vacuno 100.0 107.6 101.7 102.3 100.6
Pescado S.D . 106.0 104.3 105 .2 NO

Otros
Fríjol 100.0 83 .0 95 .3 74.0 95.5

FUENTE : Para 1960 y 1970 calculado con base en DNP. Política Agrope-
cuaria y el Sistema de Alimentos. Diagnóstico. Cuadros Anexo
1 y 2. Bogotá, junio 12 de 1979. Documento DNP-UEA . Para
1980 y 1983 cálculos del autor con base en DANE: Anuarios de
Comercio Exterior y Ministerio de Agricultura .

1/ Definido como el cuociente entre la producción nacional y la disponibili-

dad .

115
 CAPITULO VI

POLITICA ALIMENTARIA
1. POLITICA DE INVESTIGACION EN CIENCIA Y TECNOLOGIA
DE ALIMENTOS Y NUTRICION

Al iniciarse los años setentas había bastante claridad en la comunidad

científica sobre la naturaleza del problema alimentario y nutricional en Co-
lombia ; sobre ello se trató de conformar una estructura de investigación que
contaba con un mecanismo institucional aparentemente adecuado para al-
canzar los objetivos propuestos.

En efecto , en 1972/73 COLCIENCIAS creó el Comité Nacional de Inves-

tigación en Tecnología de Alimentos y Nutrición, como un grupo asesor
(Comité Nacional) con el fin de establecer un diagnóstico sobre el estado de
la investigación en dicha área y formular un programa nacional de investiga-
ción en tecnología de alimentos y nutrición , a través del cual se orientaran y
distribuyeran los recursos disponibles . El Comité Nacional preparó un do-
cumento l donde se señalaba que los principales problemas nutricionales del
país eran la desnutrición proteico-calórica infantil, la subnutrición del adul-
to y las anemias ferroprivas , indicando que las causas más protuberantes de
la desnutrición eran los bajos ingresos de la población y la baja disponibili-
dad de alimentos.

El Comité Nacional buscaba identificar el aporte que podía hacer la inves-

tigación en tecnología de alimentos y áreas afines , a la solución de la desnu-
trición proteico-calórica . Se trataba de "poner en práctica soluciones que
contrarresten la baja disponibilidad de alimentos y la baja capacidad de

1. COLCIENCIAS . Bases para un Programa Nacional de Investigaciones en Tecnología de

Alimentos y Nutrición . Tercera Versión , Bogotá , julio de 1973.

117
compra aprovechando la tecnología de producción y adaptación, haciendo a
la vez que más balanceada la alimentación, más funcionales los alimentos,
para que cumplan las exigencias del consumidor en forma adecuada y eco-
nómica". 2Teniendo en cuenta las limitaciones estructurales para solucionar
a fondo el problema nutricional, el Comité Nacional adoptó la estrategia de
ver cómo era la tecnología capaz de transformar una sustancia de la mera ca-
tegoría de nutritiva a una superior, la del alimento aceptable, cuyos costos y
medios de distribución permitieran llegar a los grupos de población más ca-
rentes de una buena nutrición.

Las alternativas que se eligieron fueron básicamente :

1. Producción , preservación, distribución e industrialización adecuada de

proteínas convencionales (carnes, leche, pescados, leguminosas, oleagino-
sas, cereales).

2. Producción de alimentos procesados con mejor calidad de proteína y

costo bajo.

3. Selección, adecuación y utilización de vehículos nuevos para suminis-

trar proteína (productos azucarados , almidones, azúcares, jugos de frutas) .

4. Utilización de nuevas fuentes de proteínas o de proteínas no convencio-

nales.

Siguiendo una metodología de selección de proyectos con base en crite-

rios sociales, económicos y de operatividad que permitían fijar prioridades ,
el Comité Nacional identificó unos 70 proyectos de investigación priorita-
rios, incluyendo los de soporte.

El Comité Nacional estuvo actualizando su diagnóstico y prioridad hasta

1983 cuando dejó de funcionar, sin que se presentaran cambios fundamenta-
les en el diagnóstico del problema y en las recomendaciones . En la última
versión de 1983\ y teniendo en cuenta los estudios realizados en el país en
los últimos años sobre la situación nutricional y de salud , y la evolución de la
producción y comercialización de alimentos, se plantea la necesidad de utili-
zar el enfoque integral y sistémico para diagnosticar el problema alimentario
y nutricional, ubicándolo dentro del concepto de seguridad alimentaria . En
esta última versión se enfocan de manera primordial los problemas que afec-
tan a la población infantil y pre-escolar, y el establecimiento de un sistema
de vigilancia nutricional integrado al sistema alimentario.

2. Ibid

3. COLCIENCIAS. Programa de Investigación y Desarrollo Tecnológico en Alimentos y

Nutrición . Documento de Trabajo , Bogotá, octubre de 1983.

118
 El Programa Nacional de Investigación en Tecnología de Alimentos y Nu-
trición (El Programa) elaborado por el Comité Nacional, no siempre contó
con un marco general de políticos que hicieran viable su realización. En el
Plan de las Cuatro Estrategias (1970-74) no se encuentra una precisión sobre
una política científico-tecnológica que diera vía libre a los proyectos identi-
ficados , ni una política alimentaria nacional. Allf se propone continuar con
la ayuda alimentaria externa y con las acciones del ICBF en atención a ma-
dres embarazadas y niños hasta los 14 años, además de aumentar la produc-
tividad agrícola para apoyar la construcción de vivienda en el sector urbano.

Fue solo en el Plan para Cerrar la Brecha, (1974-78), cuando El Programa

cuenta una política macroeconómica y social, que le da soporte a las reco-
mendaciones. Allí el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición, PAN, co-
loca el bienestar alimentario y nutricional como una prioridad nacional im-
postergable , desmontando la ayuda alimentaria externa .' El gráfico No . 6.1
ilustra bien los componentes del PAN Yel lugar de la investigación en tecno-
logía de alimentos, así no la haya mencionado en forma explícita y solo haga
referencia directa a servicios de información , extensión, investigación, desa-
rrollo y asistencia técnica para la pequeña y mediana industria en áreas prio-
ritarias como la industria de alimentos . Solo a partir de 1975, el Programa
elaborado en 1972-73, tuvo un decidido apoyo gubernamental, siendo la in-
vestigación realizada hasta 1980 impulsada básicamente por las necesidades
del PAN.

El Plan de Integración Nacional, PIN , (1978-82), conserva formalmente

los postulados del PAN, yel Programa sigue teniendo un apoyo explícito de
las políticas gubernamentales, con un capítulo del PIN dedicado a la Polftica
de Ciencia y Tecnología con el fin de fortalecer la capacidad investigativa y
estimular un amplio proceso de innovación tecnológica . El PIN toma como
suyo y como área de interés El Programa elaborado desde 1972-73 por COL-
CIENCIAS , es decir , solo al terminar la década del setenta , El Programa
obtiene un reconocimiento explícito en un Plan de Desarrollo. Sin embargo ,
es paradójico que cuando se da este reconocimiento, el PAN que era soporte
del Programa , empiece a encontrar grandes escollos para su continuación.
En efecto , a partir de 1980 se inicia el desmonte del PAN.

El Plan Nacional de Desarrollo Cambio con Equidad (1982-86), incluye

también un capítulo específico sobre Ciencia y Tecnología, indicando que la
generación de ciencia y tecnologfa propias debe convertirse en un propósito
nacional. Se estructuró un Plan de Concertación Nacional en Ciencia y Tec-

4. El Comité Nacional asesoró al PAN en la identificación de los proyectos de investigación y

capacitación que requería dicho Plan para cumplir sus objetivos, Ver COLCIENCIAS . Comité
Nacional de Investigación en Tecnología de Alimentos y Nutrición. Necesidades de Investiga-
ción y de Formación de Personal para el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición de Colom-
bia , Bogotá , diciembre de 1976.

119
..... GRAneO'.l
~

PLAN NACIONAL DE ALIMENTACION y NUTRICION

I I 1 I
POLITICAS DE POLITICASPARARA· PROGRAMA NA- PROGRAMAS QUE PROGRAMAS DE DlS-
PRODUCCION DE CIONALIZAR y ME- CIONAL DE EDUCA- FAVORECEN UN OP- TRIBUCION SUB·
ALIMENTOS JORAR EL SISTEMA CION NUTRICIONAL TIMO APROVECHA· SIDlADA DE ALI·
DE COMERCIALIZA· MIENTO BIOLOGICO MENTOS
CION DE ALIMENTOS DE LOS ALIMENTOS
fNGERIDOS

- Programa de Desarro- - Estimulos a la organi- - A través de medios ma- - Provisión de agua po- - Programa de suple-
110 Rural Integrado zación de los producto- sivos de comunicación table para el Sector Ru· mentación y comple-
res, incluyendo crédito ral y Poblaciones Inter- tación alimentaria
- Financiamiento y Fo- para ello - A través de educación medias
mento para la produc- no formal - Sistema de distribución
ción de soya y otros cul- - Fomento para estruc- - Prevención de diarreas de alimentos median-
tivos comerciales sencillas de almacena· - Educación nutricional y enfermedades parasi- te la asignación de cu·
miento a nivel veredal formativa tarias e intestinales pones
- Financiamiento de
Agroindustrias - Adecuada provisión - Programas masivos de
de vías locales vacunación
- Fomento pesquero
- Información y raciona·
- Fomento a la pro- lización deltranspor·
ducción industrial y te
comercialización de
alimentos proteínicos. - Reorganización Insti·
tucionaldellDEMA
nología S donde se especifica el Programa de Investigación en Alimentación
y Nutrición . El Programa abarca el estudio de problemas propios de las cien-
cias y tecnologías de alimentos y nutrición que atañen a los diferentes subsis-
temas del sistema alimentario: industria de alimentos, comercialización y
distribución , consumo y nutrición. Se señalan explícitamente como priorita-
rios los proyectos y actividades en: a) diseño de políticas de nutrición ; b) es-
tudio de nuevos productos y tecnologías aplicables a los recursos agropecua-
rios propios del país ; c) producción de alimentos básicos de alto contenido
proteico y de bajo costo ; d) tipificación de cosechas , almacenamiento , em-
paque y transporte ; e) control de calidad de los alimentos y sus contaminan-
tes; f) vigilancia alimentaria y nutricionaJ en aspectos productivos e institu-
cionales.

Como se indica más adelante , desafortunadamente este Plan de Concerta-

ción en Ciencias y Tecnología formulado en 1983 , se hace cuando ya se ha
desmontado completamente el PAN. El Programa de COLCIENCIAS
(versión de 1983) se queda prácticamente congelado ante la reestructura-
ción que se inicia en COLCIENCIAS y la crisis de recursos gubernamenta-
les para investigación que obliga a recurrir al crédito externo . El Comité Na-
cional , creado en 1972, deja de funcionar en 1983, desaparecen desde el
punto de vista operativo los últimos vestigios del PAN . El desmonte PAN,
dejó al país huérfano de una política de alimentaCIón y nutrición, donde tu-
viera cabida El Programa de COLCIENCIAS .

Una muestra significativa del flujo y reflujo de la investigación en Ciencia

y Tecnologúa de Alimentos , son los proyectos financiados por COLCIEN-
CIAS a partir de 1970 y los temas predominantes, excluyendo aquellos di-
rectamente relacionados con el sector salud. Desde 1969 a 1984, COLCIEN-
CIAS financió 65 proyectos en 17 entidades ; el mayor auge de proyectos se
presenta en 1977-78 a raíz del PAN, notándose un descenso en 1979 y 1980 Y
una leve recuperación hasta 1983 (cuadro No . 6.1).
Como se observa en el cuadro , la investigación se ha concentrado en el
Instituto de Investigaciones Tecnológicas , lIT, la Universidad Nacional, la
Universidad del Valle y la Universidad Industrial de Santander, donde se
realiza el 74% de los proyectos financiados . Además éstos se concentran en
actividades de apoyo y química de alimentos (14 y 13 respectivamente), pro-
cesamiento secundario (13) y primario (6) , transporte y almacenamiento
fuera de finca (6) , cosecha y manejo (6), distribución y mercadeo (6) .6

5. COLCIENCIAS . Ministerio de Educación , Departamento Nacional de Planeación . Plan

de Concertación Nacional en Ciencia y Tecnología para el Desarrollo . Bogotá, 1983-86.
6. Esta clasificación sigue el término "fases de post-producción ", utilizado por el CIID en sus
proyectos. Ver R.S. Forrest , W. Edwardson , S. Vogel , and G . Yaciuk . FoodySystems. AnAc-
count or the Postproduction Systems Program Supported by the lntemational Development
Research Center. rDRC- 146e. Ottawa , Canada 1979.

121
 CUADRO No. 6.1

PROYECfOS FINANCIADOS POR COLCIENCIAS

EN POST-PRODUCCION

Número de Entidades Ejecutoras Númerode

Años Proyectos Proyectos

1969 2
l. Instituto de Investigaciones Tecnológicas 21
1970 2
2. Universidad del Valle . 10
1971 1
3. Universidad Nacional 9
1972 2
Sede Medellín : 2
1973 5
Sede Bogotá :7
1974 3

1975 6 4. Universidad Industrial de Santander 8

1976 4 5. Universidad Tecnológica del Magdalena 4

1977 10
6. Instituto Colombiano Agropecuario 2
1978 8

1979 4 7. Universidad del Tolima 1

1980 2
8. Universidad de Antioquia 1
1981 6
9. Universidad de Los Andes 1
1982 4

1983 6 10. Otras entidades ( *) 8

TOTAL 65 65

( *) Se refiere a las siguientes 8 entidades , cada una con un proyecto:

- ICONTEC , Asociación Colombiana de Control de Calidad
- FICITEC,. INCOMEX , Asesoría y Gestión Cia. Ltda ., FINES , Ministerio de
Agricultura, INDERENA .

FUENTE: Elaborado con base en: COLCIENCIAS. Proyectos de Investigación fi-

nanciados por COLCIENCIAS 1962-1982 y actualización hecha por el
autor .

122
 Desde el punto de vista de los productos, los proyectos se concentraron en
alimentos en general (32), cereales (12), productos de origen animal espe-
cialmente pesca (7), oleaginosas (6), frutas y hortalizas (6) Yen menor medi-
da en raíces y tubérculos . No hubo sino un proyecto dedicado a consumo y
hábitos alimentarios y ninguno destinado a tratar aspectos estructurales que
definen la problemática alimentaria y nutriciona\. Conviene señalar que el
PAN hizo un esfuerzo por disponer de información básica sobre la situación
nutricional y el consumo de alimentos , con un intento fallido en 1977 y 1979
cuando se realizó un encuesta en 11 departamentos (lo correspondiente a
consumo de alimentos y medidas antropométricas resultaron inservibles por
descuidos en la recolección y crítica de la información). Pero entre 1977-80
el Ministerio de Salud y posteriormente la Encuesta Nacional de Alimenta-
ción, Nutrición y Vivienda DANE-DNP-DRI-1981 , aportó información va-
liosa sobre estos tópicos.

COLCIENCIAS hizo esfuerzos encomiables en la identificación de los

problemas (Comité Nacional) y de programas y proyectos, pero hubo fallas
notorias en la promoción de proyectos hacia la comunidad científica y tecno-
lógica y hacia los usuarios de la investigación , especialmente el sector indus-
tria\. 7

Otros factores explican el poco alcance de la investigación realizada, y

configuran situaciones casi estructurales que indican realmente la carencia
en el país de un política de investigación que contenga mecanismos y recur-
sos para orientarla y allanar los diferentes obstáculos que se le presenten.
Entre estos factores pueden señalarse: 1) Lentos y complicados trámites en
COLCIENCIAS para la aprobación y evaluación de los proyectos y los de-
sembolsos monetarios; 2) carencia de infraestructura de investigación en la
mayoría de las universidades de provincia; 3) falta de una política definida y
continua de investigación en las universidades; 4) falta de programas de ca-
pacitación para los investigadores y de intercambios con el exterior; 5) ca-
rencia de un mecanismo permanente de evaluación por parte de COLCIEN-
CIAS y de los mismos centros o grupos de investigación , para identificar los
problemas que obstaculizan las tareas de investigación; 6) celos instituciona-
les que impiden la realización de proyectos conjuntos y la necesaria coordi-
nación ; 7) desvinculación con los usuarios desde el momento mismo que se
elabora el proyecto; 8) trabas administrativas en las universidades.

El ICFES por su parte, está financiando desde 1982, infraestructura, in-

vestigación y actividades de apoyo a universidades públicas y privadas, con

7. A partir de 1984 especialmente , COLCIENClAS ha estado reestructurando los Comités

Asesores y los mecanismos de promoción de proyectos , tratando de involucrar más a los usua-
rios y lograr que éstos concreten en proyectos de inversión los resultados de las investigaciones .
Estos cambios en los métodos de trabajo de COLCIENCIAS , mejorarán mucho en el futuro la
eficiencia de la investigación en el país.

123
base en el decreto 2281 de agosto de 1982. Pese a disponer de 3 fondos y va-
rias acciones complementarias , el JCFES no tiene una política definida que
oriente a las actividades en la búsqueda de proyectos prioritarios por área .

De las entidades que realizan investigación en el área de la alimentación ,

merecen señalarse el lIT y el ICBF por sus logros, pero también por sus fra-
casos .

El lIT trabaja en áreas diversas dentro del sector de alimentos y es la enti-

dad con mayor conocimiento en la tecnología de alimentos. Su trabajo es
muy amplio y ha cubierto en los últimos 20 años temas como: 1) envases y
empaques, especialmente para transporte de frutas (cajas plegables) ; 2)
control de calidad de alimentos; 3) tecnologías de procesamiento industrial
de frutas (cuenta con planta piloto); 4) a partir de 1969 inició con la OEA es-
tudios en cereales, farináceos , oleaginosas y leguminosas , que permitieron
introducir mejoras nutricionales al producto final ; se destaca la tecnología
para elaborar Provesol (proteína soluble de soya) o proteínas vegetales so-
lubles y texturizadas , expandidos y bienestarina ; 5) con Holanda se desarro-
llaron proyectos para utilización de proteína de soya para consumo humano
y harinas compuestas donde se sustituye harina de trigo por arroz hasta un
17% con enriquecimiento de harina de soya en la elaboración del pan; 6)
pérdidas post- cosecha; 7) tecnologías de deshidratación de vegetales ; 8)
tecnologías para procesamiento de caña para panela , entre otros .8

El lIT destina 1/3 de sus recursos al área de los alimentos y presta asesoría
a la industria alimentaria. Sin embargo, muchas de las tecnologías desarro-
lladas no han tenido una aplicación práctica . Ello ha obedecido tanto a fac-
tores económicos y de mercado, como a la carencia de políticas guberna-
mentales que hagan factible la inversión, además de la falta de un mecanis-
mo que permita a este instituto una vinculación mejor con los usuarios po-
tenciales de la investigación así muchos de sus proyectos hayan sido bastante
útiles a la industria. Este instituto no cuenta tampoco con un mecanismo for-
mal de comunicación y coordinación con las universidades y otros centros de
investigación que le permita evitar la duplicación de esfuerzos y romper ce-
los institucionales. Además , se encuentra actualmente en una crisis financie-
ra que requiere un apoyo estatal fuerte .

Los proyectos andinos de desarrollo tecnológico, (PADT de alimentos)

impulsados por la Junta del Acuerdo de Cartagena a partir de 1979 y hasta
1983 , vinieron a romper el estancamiento que se produjo en la investigación
relacionada con el área de alimentos. Estos proyectos se concretaron en los
países del Grupo Andino, en propuestas de producción de un extensor de le-
che, desarrollo de alimentos infantiles, producción de pan y pastas con hari-

8. Ver información al respecto en varios números de la Revista Tecnología del lIT.

124
nas compuestas, el montaje de una red de información alimentaria y el esta-
blecimiento de proyectos pilotos de complementación alimentaria en los
países y la definición de un programa de aprovechamiento de recursos pes-
queros. 9 Aunque por razones económicas (costo de materias primas) y polí-
ticas (falta de planes alimentarios de apoyo) estos proyectos se concretaron
en muy pocas inversiones en producción de alimentos en la subregión, sin
embargo aumentaron el conocimiento científico-tecnológico de los países y
estimularon la investigación y el intercambio de experiencias y conocimien-
tos subregionales.
En el caso del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, también se
han presentado descontinuidades en los mecanismos de programación y rea-
lización de investigaciones relacionadas con la nutrición. En dicho instituto
operó una Subdirección de Investigaciones en Nutrición que cumplió un pa-
pel importante en el montaje y ejecución del PAN; pero también desapare-
ció al término de los años setentas y muy poco se conoce sobre lo que hace el
ICBF actualmente en investigación. Sus técnicos más capacitados en ese en-
tonces , que acumularon una buena experiencia en la planificación nutricio-
nal , prestan hoy sus servicios a empresas privadas, ante la falta de instancias
y estímulos en el sector oficial.

2. POLITICAS AGRARIAS

Las políticas agrarias se encuentran entremezcladas con intentos de políti-

cas alimentarias entre 1975-82, sin embargo la política agraria ha prevaleci-
do sobre la alimentaria en los últimos 25 años y por ello se tratan aquí sepa-
radamente . lo La política agraria hace referencia especialmente a problemas
de producción y comercialización de productos agropecuarios y a elementos
estructurales del sector agrícola, que son parte del sistema producción-dis-
tribución-consumo de alimentos, teniendo en cuenta las relaciones con la
problemática nutricional.

En Colombia pueden distinguirse fácilmente tres estilos de políticas agra-

rias a partir de 1960: a) el reformismo agrario, b) el desarrollismo agrícola,
c) el intento de proteccionismo agrícola .

9. Ver: Junta del Acuerdo de Cartagena . Catálogo de Documentos y publicaciones del

PADT- Alimentos , donde se rediseñan 161 documentos y trabajos originados en dicho proyec-
to. Los PADTalimentos fueron creados mediante la Decisión 126 (Febrero de 1978) de la Co-
misión de la Junta del Acuerdo de Cartagena , como un instrumento de generación, asimilación,
adaptación y transferencia de conocimientos científicos y tecnológicos, orientados a contribuir
a la solución del problema alimentario-nutricional de la subregión.

10. Esta sección está basada fundamentalmente en una ponencia presentada por el autor en el
Seminario sobre Políticas , Estrategias y Tecnología Rural , bajo el título : Resultados e impac-
tos de las estrategias globales y específicas sobre el medio rural: el caso de Colombia. La Paz,
Bolivia, febrero de 1985.

125
 El Reformismo Agrario se practica durante 1960-72, fundamentado en
una reforma agraria , dentro de un esquema de industrialización por sustitu-
ción de importaciones. Esta política busca una mayor producción y produc-
tividad, removiendo los obstáculos de la tenencia de la tierra y de relaciones
de producción precapitalista . Sin embargo , el reformismo agrario no modifi-
có la estructura de la propiedad rural , la cual siguió concentrándose durante
los años sesentas, y tampoco logró una recomposición de las economías
campesinas, que sufrieron un acelerado proceso de descomposición en esa
década.

El reformismo fue complementado con una política de fomento agrícola

(pero no de desarrollo rural) y con una adecuación del aparato institucional ,
abriendo nuevos cauces a la acumulación de capital en el campo . No fue una
política articulada a un esquema más global de desarrollo pues se enmarcó
en una óptica sectorialista con intentos formales de redistribución . Esta po-
lítica no resolvió el problema agrario para la sociedad , pero sí lo hizo para el
capital. Sus resultados fueron básicamente: mayor desarrollo del capitalis-
mo en el campo , dinamización de la inversión pública en el sector agrope-
cuario , aumentos importantes en productividad, aceleración de los flujos
migratorios campo-ciudad , aumentos en producción y expansión de la fron-
tera agrícola , lento crecimiento de las importaciones de alimentos (excepto
trigo) , aumento moderado de los precios , racionalización del uso de herra-
mientas de programación y del aparato institucional, e~casa redistribución
de la propiedad , creación de una efímera organización campesina tutelada
por el Estado , y un mayor control de éste sobre los procesos agrarios.

En el período 1972-82 y más específicamente a partir de 1974, se imple-

menta otro estilo para el agro, enmarcado dentro de un concepto más am-
plio de crecimiento y en una concepción desarrollista que sigue de cerca los
postulados del neoliberalismo o escuela de Chicago. Se practica un creci-
miento más permisivo , buscando una mayor libertad en el uso de sus recur-
sos desde un punto de vista del mercado y de la necesidad de una mayor acu-
mulación , en un esquema que acentúa el modelo modernizan te de la agricul-
tura.

Durante el desarrollismo agrícola , el sector agropecuario se va adaptando

al esquema más general de política neoliberal y no hay tratamiento sectorial
separado para el manejo de la agricultura . Para contrarrestar en parte los
efectos previstos de esta política que privilegia la agricultura para la exporta-
ción e induce a los pequeños productores más eficientes a lanzarse al merca-
do de alimentos a competir, se diseña un Plan Nacional de Alimentación y
Nutrición , PAN , con un Programa de Desarrollo Rural integrado D RI , para
los pequeños agricultores de economía campesina.

En el período señalado, se practica una política neoliberal a medias que

sin embargo alcanza a producir serios daños en el aparato productivo . Se

126
fortalece y privilegia el desarrollo del sector financiero especulativo; lo cual
acentúa y crea graves desequilibrios en la inversión de capital. Igualmente,
se promueve la eficiencia según el concepto de ventajas comparativas , des-
protegiendo las actividades "ineficientes", elimando subsidios y controles
de precios, promoviendo las exportaciones, liberando las importaciones, y
reduciendo los gravámenes arancelarios.

El desarrollismo agrícola en Colombia produjo los siguientes resultados:

1) se conservó la estructura de distribución de la propiedad rural, al no prac-
ticarse ninguna política de tierras, los precios de la tierra alcanzaron niveles
que no hacían factible su uso en la producción; 2) se perdió la visión estruc-
tural de los problemas agrarios dándoles un manejo coyuntural y casuístico
con descoordinación institucional y sectorial, y una desarticulación de todo
el aparato productivo ; 3) desprotección a la agricultura con disminución de
su rentabilidad y apertura de un espacio en el mercado interno a productos
agrícolas y alimentos importados con una tasa de cambio sobrevaluada; 4)
explotación de la agricultura por el sector financiero; 5) pérdida de poder del
Ministerio de Agricultura frente a los demás organismos del Estado; 6) desa-
cumulación en la agricultura y flujo de sus excedentes al sector financiero; 7)
inflación de precios de los alimentos; 8) desarticulación de las organizacio-
nes agrarias y carencia de una política social para el campo; 9) disminución
de la inversión pública en el agro ; y 10) manejo monetario de las tasas de in-
terés para la agricultura. El gráfico No. 6.2 indica el grado de deterioro de la
acumulación en la agricultura , la inestabilidad de la misma en la industria y
la fuerte acumulación en el sector financiero y el comercio, a costa de los sec-
tores productivos , especialmente a partir de 1975.

En colombia, un superávit permanente de la balanza de pagos, entre 1975-

79, no permitió una aplicación completa de las políticas neoliberales, por el
control de los efectos de la monetización de las divisas del sector privado, es-
pecialmente cafetero. Sin embargo, el neoliberalismo afectó y deterioró el
aparato productivo, con la política de sobrevaluación cambiaria, que hizo
más barato y fácil importar alimentos, que producirlos internamente. Ello
empezó a deteriorar la autonomía relativa que había ganado el sistema ali-
mentario en los años sesentas.

A partir de 1980, la crisis que sobreviene en el mercado internacional e in-

terno , hace cambiar de rumbo las políticas neoliberal, introduciéndole ajus-
tes para afrontar la caída en el flujo de divisas y un déficit fiscal que empieza
a aflorar con gran dinamismo. Se trata entonces de reactivar la economía, y
practicar una política de gasto público con financiamiento externo, pero la
tasa de cambio continuó sobrevaluada y las importaciones de alimentos si-
guieron a niveles más altos, no compatibles con una situación de crisis. Has-
ta 1982, el desarrollismo estuvo desprotegiendo la producción interna de ali-
mentos agudizando la pobreza rural y los problemas sociales en el campo;
acentuando los desequilibrios en las tasa de rentabilidad sectoriales; dete-

127
 GRAFICO 6.2 EXCEDENTE BRUTO DE EXPLOTACION

IV10 1W1 1872 1874 197!1 11178 IIITT 11178 111711 1980 11111 11182

" Ñ O S
fUENTE : Elaborado oon ¡dor •• o ló" OANI .

128
riorando la seguridad alimentarias, y generando un alza en el precio de los
alimentos.
A partir de 1982, el gobierno actual practica una política de proteccionis-
mo agrícola sin política alimentaria . La preocupación básica ha sido la de re-
cuperar el aparato productivo en crisis , en lugar de apoyar programas de dis-
tribucióin subsidiada de alimentos , pero se regresa a una ayuda alimentaria
externa modificada (con menos paternalismo) .

El Plan de Desarrollo Cambio con Equidad (1982-86) busca reactivar la

demanda interna a través de la recuperación de la inversión en el sector pro-
ductivo y un reordenamiento del sector financiero , pero con una mayor
apertura a la inversión extranjera. Considera la construcción de vivienda
como elemento reactivador de la demanda interna , apoyada con incremen-
tos de productividad en el agro , dando preferencia a la producción de ali-
mentos mediante una protección arancelaria al mercado agrícola e indus-
trial. Esos fueron los postulados iniciales del actual gobierno .
Las primeras medidas de política agraria e industrial estuvieron encami-
nadas a recuperar el aparato productivo , a buscar una mayor integración
agricultura-industria , a reactivar la investigación para el sector, a resolver
los problemas financieros de la Caja Agraria y el IDEMA ; a dar mayores in-
centivos a las exportaciones y a encauzar mayores recursos para el Programa
DRJ. II Sin embargo, la política proteccionista no contenía elementos redis-
tributivos sobre la propiedad rural , aunque sí muchas intenciones de practi-
ca una política social en el campo , acompañada de la introducción de meca-
nismos políticos para lograr una apertura democrática.

Sin embargo , la crisis cambiaria, el abultado déficit fiscal y las dificultades

de reapertura del crédito externo, obligaron al gobierno a introducir un
ajuste en la política macroeconómica , que cambió radicalmente la política
inicial . Este cambio , conocido como la política de ajuste , fue indudablemen-
te presionado tanto por la situación de crisis interna , como por las reglas de
juego impuestas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial
para tener acceso al crédito externo . El crédito externo era el único instru-
mento que permitía aliviar temporalmente el pago de la deuda externa, con-
tener la caída en las reservas de divisas, y facilitar recursos para la inversión
pública .
La política de ajuste (recetario del FMI) iniciada en 1984 y acentuada en
1985 , y cuya continuidad se ha mantenido en 1986, contiene varios elemen-

11. DNP. Plan de Desarrollo Cambio con Equidad 1982-86. Ver también la Memoria del Mi-
nistro de Agricultura 1982-83 y 1983- 84 . Por otra parte, para un resumen de las medidas toma-
das ver: DNP . Síntesis de Diagnóstico y Política Agropecuaria . Documento de Trabajo DNP-
UEA-34. Bogotá, noviembre 14 de 1884.

129
tos fundamentales que dejan por fuera cualquier posibilidad de una política
alimentaria integral que tienda a mejorar la seguridad alimentaria nacional e
individual . Es decir , esta política impuesta por organismos internacionales y
por la crisis interna , deteriora el sistema alimentario colombiano y la capaci-
dad del Estado para tener una mayor autonomía en el manejo del problema
alimentario . Los elementos básicos de esa política de ajuste son :

1) La política de ajuste es un nuevo Plan de Desarrollo , donde las exporta-

ciones se constituyen en el elemento estratégico , dándoles toda prioridad en
cuanto al uso de recursos y servicios del Estado.

2) El manejo prudente del gasto público (déficit fiscal) , con una política
de aumentos salariales oficiales por debajo del nivel de inflación , mantiene
la demanda agregada a un nivel bajo , especialmente en 1984 y 1985.

3) Se regresa a una mayor libertad de las tasas de interés en el mercado fi -

nanciero, a la eliminación de subsidios, aumento en el precio de los servicios
públicos y de la gasolina. Los efectos del ajuste son tan fuertes para las clases
populares que el gobierno se ve obligado a poner ciertos frenos a esas alzas a
mediados de 1985.

4) Como instrumentos de la política de comercio exterior, se implementa

una mayor devaluación , aumento en los aranceles para importación de ma-
terias primas , cobro del impuesto de valor agregado (IV A) a la importación
de maquinaria y equipo , establecimiento de plazos mayores para el pago de
las importaciones ; facilidades para importar materias primas destinadas a
productos de exportación libres de gravámenes y financiados con crédito ex-
terno ; fortalecimiento de líneas de crédito para exportación con una mayor
tasa de interés , paso a licencia previa de más o menos el 60% de los item
arancelarios para 1986, antes en régimen de prohibida ; y se pretende una li-
bertad de exportaciones así se disminuya el abastecimiento interno. 12

5) Se practica un mayor estímulo a la inversión extranjera.

La política de ajuste no deja de ser contradictoria y deja a un lado casi la

mayoría, sino todos, los postulados sobre política social de este gobierno;
pese a que el señor presidente haya señalado que en el último tercio de su go-
bierno dará una gran prioridad a la cuestión social , apoyado en el crédi to ex-
terno. Sin embargo, los efectos del ajuste (el viejo neoliberalismo disfraza-
do) sobre los sectores populares, no serán fáciles de contrarestar en tan cor-

12. Según la Directiva deIINCOMEX , a febrero de 1986 se había trasladado del régimen de
prohibida importación al de licencia previa 759 posiciones arancelarias y de este último al de li-
bre importación 1.788 item . Los traslados a libres corresponden a materias primas, repuestos ,
partes y piezas y bienes de capital que no presentan conflicto con la producción nacional.

130
to término. Esta política de ajuste, afecta duramente al sector agropecuario
dedicado a la producción de bienes para el mercado interno, pero en cambio
beneficia bastante al sector agroexportador con la aceleración de la devalua-
ción en 1984-85 y la serie de estímulos a las exportaciones. Los agricultores
tuvieron que soportar a fines de 1984 y durante 1985, un mayor costo de los
insumos y maquinarias importados, mayores impuestos por avalúos catas-
trales, y la disminución de los servicios de las entidades gubernamentales
que atienden al sector por la escasez de sus presupuestos. Solo a mediados
de 1985 se empezaron a desmontar algunos gravámenes a la importación de
bienes esenciales para la agricultura , aunque se mantuvo el control de pre-
cios para varios alimentos.

La política de ajuste, en lo referente a la agricultura , produce los siguien-

tes efectos previsibles: 1) disminución de la oferta de alimentos para el mer-
cado interno y aumento de la exportable ; 2) un mayor deterioro de la econo-
mía campesina y agudización de la polarización agricultura comercial-eco-
nomía campesina con mayores tensiones sociales en el campo; 3) incremen-
to en los costos de producción agropecuarios y 4) una mayor presión campe-
sina para discutir sobre reforma agraria.

Sin embargo, los efectos totales del ajuste no son aún fáciles de predecir,
hasta no conocer los condicionamientos que el BIRF le pondrá al país en la
contratación de un crédito sectorial de US$ 250 millones que se está nego-
ciando desde 1985 y debe estar listo para desembolsos durante 1986. Ya los
gremios del sector agropecuario han emitido eñales de alerta sobre estos
condicionamientos que al parecer lograrían una ingerencia bastante fuerte
del BIRF en los lineamientos de la política agraria , en cuanto le pone limi-
tantes a la acción de algunos insitutos y da pie para que se aumenten las im-
portaciones de alimentos .

3. POLlTICAS DE ALlMENT ACION y NUTRICION

Antes de 1974/75, se practicaron en Colombia políticas en el sector de sa-

lud y nutrición, pero no políticas alimentarias . Las actividades en nutrición
se iniciaron en 1943 con la creación del Laboratorio de Estudios de Nutri-
ción del Instituto Nacional de Higiene que luego se convirtió en el Instituto
Nacional de Nutrición, dedicado en ese entonces a la investigación del bocio
endémico , a elaborar la tabla de composición de alimentos, a algunas en-
cuestas alimentarias y labores en educación nutricional. IJ

13. Adela Morales de Look . Descripción y análisis de las políticas de alimetación y nutrición en
Colombia (1975-84) dentro de un esquema de sistema alimentario y nutricional. Tesis de grado.
Programa de Maestría en Alimentación y Nutrición . Bogotá , Universidad javeriana. febrero
de 1985 . Otro documento donde se pueden consultar detalles sobre este tema es el de Julia Elvi-
ra Betancurt y otros: Evolución Histórica de los Sistemas de Alimentación y Nutrición en Co-
lombia 1944- 1968. Programa post-grado en Alimentación y Nutrición . Bogotá 1984.

131
 Después , la ley 14 de 1963 dió al Instituto Nacional de Nutrición el carác-
ter de establecimiento público , con patrimonio y administración propios, re-
cibiendo asesoría de la OPS/OMS , UNICEF y el Programa Mundial de Ali-
mentos , P.M.A. En 1964 se organizó el PINA (Programa Integrado de Nu-
trición Aplicada) para realizar acciones conjuntas entre el gobierno y las
agencias internacionales tendientes al mejoramiento del estado nutricional ,
mediante la coordinación de acciones en salud, agricultura, educación yac-
ción comunal.

En 1968 se creó el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)

como la entidad rectora en nutrición y el Instituto Nacional de Salud pasó a
ser una de sus dependencias. En los años sesentas y por lo menos hasta 1974
cuando se formula el PAN , prevalecen las acciones dirigidas principalmente
a mejorar aspectos incluídos dentro del componente aprovechamiento bio-
lógico , haciendo gran énfasis en educación nutricional. Sin embargo, no ha-
bía una concepción de sistema alimentario y por ello predominaba un enfo-
que salubrista en las acciones de nutrición , con actividades básicamente de
complementación alimentaria. Además , el gran peso de la ayuda alimenta-
ria externa marcaba bastante la concepción sobre el problema alimentario y
nutricional. 14

La ayuda alimentaria externa se había iniciado en 1954 y alcanzó volúme-

nes apreciables en los años sesentas y hasta 1975 cuando las mismas agencias
internacionales decidieron disminuirla para atender otros países más necesi-
tados , hecho que a su vez coincidió con una decisión política del gobierno
colombiano para sustituir dicha ayuda con el Plan Nacional de Alimentación
y Nutrición . Las donaciones recibidas eran coordinadas por el Programa Na-
cional de Educación Nutricional y Complementación Alimentaria -PRO-
NENCA , el cual utilizó para su ejecución la estructura del Programa
PINA .'~

El eje central del PAN fue el desmonte de la ayuda alimentaria externa , la

cual era sustituída por producción privada nacional , a través del Programa
DRI y el de Cupones. Además el ICBF se comprometía a continuar los pro-
gramas de complementación alimentaria, recibiendo crédito externo y ma-
yores recursos nacionales para producir y distribuir bienestariana (mezcla
vegetal) y mantener una planta en Cartago para producir bienestarina pre-
cocida. El desmonte se programó entre 1975-1978, pero conservando la co-
bertura que tenía la ayuda externa.

14. Adela Morales. op. cit., pp . 68-70.

15. DNP. Documento DNP-1.455 UDS-PAN, Bogotá , octubre 20 de 1977. Mayores detalles
sobre la ayuda alimentaria se encue ntran en Absalón Machado : El Plan Nacional de Alimenta-
ción y Nutrición y la Industria de Alimentos . Rev ista ANDI No . 53, Bogotá , 1983. Ver también
DNP-PAN "El desmonte de la ay ud a alimentaria ex terna" Un resumen (rev 2) (Mimeog) Bo-
gotá , agosto de 1979.

132
 La decisión del desmonte , fue realmente acordado con las agencias inter-
nacionales , y aunque no fue una decisión unilateral de Colombia, si constitu-
yó un quiebre radical en el manejo y definición de políticas alimentarias ,
pues el país tenía suficiente capacidad productiva para suplir las necesidades
que atendía la ayuda externa. Además, corno lo han demostrado fehaciente-
mente varios estudios, esa ayuda estaba perjudicando la producción nacio-
nal de bienes agrícolas , ya que paralelamente a ella se aplicaba la Ley Públi-
ca 480 de Estados Unidos , en su parte comercial (venta de excendentes
agrícolas a bajos precios y condiciones blandas de financiación).

El PAN empezó a ejecutarse a partir de 1975 bajo la coordinación del De-

partamento Nacional de Planeación, con el objetivo básico de atender el es-
tado nutricional de los grupos socioeconómicos más deprimidos y con la
meta de atender el 30% más pobre de la población .

El PAN se puso en marcha en julio de 1976 mediante una estrategia inte-

grada que atendía la producción de alimentos básicos a través del Programa
DRI, Y la introducción de alimentos de alto valor nutricional que se di stri-
buían subsidiados a través de boletos y un mejor aprovechamiento biológico
de los mismos. El PAN era una estrategia que introducía por primera vez en
el país un manejo integral del problema alimentario , combinando los aspec-
tos de producción , comercialización , industrialización de alimentos , distri-
bución subsidiaria , educación nutricional , fomento lactancia materna, aten-
ción primaria en salud, provisión de servicios básicos y otros .

Las realizaciones básicas del PAN pueden observarse en el cuadro No . 6.2

que no requiere mayores comentarios . El PAN fue efectivamente apoyado
por los dos planes de desarrollo 1974-78 y 1978-82, pero con más énfasis en el
primero que en el segundo . Empezó a desmontarse en forma definitiva al
término del segundo período y básicamente durante 1982 , cuando se termi-
naron los contratos con el BIRF y la AID .

Por su parte, el Programa DRI se inició corno un complemento del PAN

en 1976 con el objetivo general de desarrollar la producción campesina, au -
mentar la oferta de alimentos y elevar el ingreso y bienestar de los pequeños
productores. Sus acciones básicas han sido: crédito , desarrollo y transferen-
cia de tecnología, capacitación, mercadeo, vías , electrificación, salud y sa-
neamiento , educación y nutrición . El DRI se ha finaciado con recursos in-
ternos y crédito del BID , BIRF Y Agencia Canadiense para el Desarrollo ,
ACDI. Las inversiones hasta 1983 ascendían en el sector productivo a $
6.433 millones, distribuídos en un 45 .3% para desarrollo tecnológico ,
43.4 % en crédito y 11.3% en recursos naturales , con una atención directa de
87.602 usuarios (un 8% más o menos de la población objetivo) y 306.722
hectáreas en 296 municipios. En 1983, el DRI estaba atendiendo 70.000
usuarios con crédito y asistencia técnica en 74.000 has ., y 147.000 has . sin
crédito.

133
V.l CUADRO No. 6.2
~
- METAS GLOBALES POR PROGRAMA. PROGRAMACION YEJECUCION 1977-1982

METAS 11 EJECUCION CUMPLIMIENTO

PROGRAMAS Beneficiarios Beneficiarios Unid .
Unidades Unidades Benefic.
(Miles) (Miles) Físicas
Atención Primaria en Salud 4/ 490 3.242.0 544 4.768.2 111.0 147.1
UPAS UPAS

Saneamiento Ambiental 479 377.1 2/ 387 221.1 80.0 59.0

OBRAS

Educación Nutricional 528 11.900 3. 113.0 1501 35 .377 4.768.2 351. 153
Eventos Agentes Eventos Agentes

Distribución de Alimentos 3/ 19.970.1 233.3 29.180 231.0 146. 99

Toneladas

Producción de alimentos 23 .800 142.8 59.217 355 .302 249 249

Huertas y Pancoger Parcelas
11 Metas establecidas según convenios BIRF y AID.
2/ Se refiere únicamente a obras de saneamiento básico rural.
3/ Se refiere a las metas establecidas para el Subprograma de Boletos.
4/ Cifra ampliada , Prórroga Préstamo BIRF 1487-CO.
UPAS : Unidades de Atención Primaria en Salud .

FUENTE : Tomado de Consumo y Aprovechamiento biológico de los Alimentos (Documento de trabajo presentado
al taller sobre nutrición y seguridad alimentaria , 1984.
 A partir de 1980, el PAN se fusionó con el DRl, cambiando la óptica del
Programa , es decir el PAN que era el elemento fundamental de la estrategia,
pasa a un lugar secundario (empieza el desmonte) y el DRI ocupa la prefe-
rencia; el programa se denomina entonces DRI-PAN . En 1982, el PAN de-
saparece y queda solo el DRI , el cual pasa entre 1983/84 de Planeación Na-
cional al Ministerio de Agricultura , y del énfasis en la producción se pasa al
de la comercialización (mercados móviles) .
Las evaluaciones que se han hecho de uno de los instrumentos básicos del
PAN , como lo fue el programa de boletos de distribución subsidiada de ali-
mentos, muestran los siguiente: 1) El PAN pudo hacer nutrición a un costo
bajo desde el punto de vista logístico y social ; 2) el programa de boletos fun-
cionaba satisfactoriamente en términos de bajos costos promedio por bene-
ficiario efectivo ($ 71 por año , para un promedio de $ 1.010 en subsidios); 3)
la población máxima objetivo (niños menores de 5 años y madres embaraza-
das o en período de lactancia dentro del 30% más pobre de la población de
los departamentos comprendidos en la fase 1 y 11) fue atendida solo en un
14%, yen 19% si se tiene en cuenta solamente la infraestructura de puestos
de salud y promotoras ; al finalizar 1982 se estaban atendiendo cerca de
110.000 beneficiarios ; 4) el proyecto piloto del Cauca mostró que tanto el va-
lor inicial del subsidio, así como los ajustes sucesivos que tuvo, fueron insufi-
cientes para garantizar una dieta constante que cerrara las brechas de calo-
rías, proteínas y de 6 nutrientes básicos . 16 La evaluación demostró no sólo
que no se detectó ningún impacto nutricional del Programa de boletos en
términos de variaciones de los patrones antropométricos de los niños, sino
que además, un peso ($) adicional de ingreso proveniente de boletos actua-
ba exactamente igual a un peso ($) adicional proveniente de otras fuentes
respecto al consumo de alimentos; 5) los programas de agua potable y los de
saneamiento ambiental y provisión de facilidades sanitarias a nivel de hogar ,
disminuyen significativamente la ocurrencia de diarreas y tienen un impacto
positivo sobre el peso y el crecimiento de los niños . 17
En un documento generado en la Dirección General del DRIIP AN en di-
ciembre de 1982 1\ se determinó el desmonte del PAN y la reducción del

16. La evaluación mostró que las brechas de todas los nutrientes , además de ser superiores a la
calórica , se cierran a una velocidad menor ante un incremento en el ingreso , ya sea éste en for-
ma de boletos o de dinero en efectivo .
17. Ver al respecto el resumen de la evaluación presentada por PAN-DRI en el Taller Interins-
titucional sobre Nutrición y Seguridad Alimentaria . Girardot , noviembre de 1984: " Resumen
de la Evaluación del Programa de Boletos". Igualmente: PAN , "Evaluación del Programa de
Boletos", documento DNP-PAN- DRI , abril de 1982 y Per Pinstrup Anderson . " El impacto
Nutricional del PAN en el Cauca". Informe de Asesoría para el PAN-DRI . IFPRI Washington
D .C. , enero de 1984.
18. Dirección General DRIIPAN. Los Programas de pancoger y boletos y la reubicación geo-
gráfica del DRl : relación con las nuevas orientaciones del Programa DRUPAN , Bogotá , di-
ciembre 21 de 1982.

135
DRI con los criterios siguientes: 1) el DRI no es la solución adecuada para
ciertas zonas y extensiones de parcelas y para cierto grado de dispersión de
acciones y 2) los programas de Pancoger y Boletos son inoperantes técnica-
mente, no constituyen la solución adecuada a los problemas de disponibili-
dad y tenencia de la tierra en el agro y de empleo e ingreso en la urbe y, por
consiguiente, de los problemas asociados de subconsumo de alimentos , des-
nutrición y extrema pobreza como se ha observado en las comunidades afec-
tadas. Además, se dice que el desmonte se justifica por la incapacidad de
ampliar la cobertura (de 2.200.000 beneficiarios programados en la distribu-
ción subsidiada solo se había atendido a 130.000) y porque sus objetivos nu-
tricionales se han imposibilitado por la insuficiencia del subsidio y pobreza
de los alimentos elegidos, y el deterioro de la dieta respecto a otros nutrien-
tes básicos .

Como se ve , el gobierno (los técnicos) había llegado a la convicción , al tér-

mino de 1982 y en los inicios del gobierno de Betancurt , que el PAN era un
programa ineficiente para resolver los problemas de nutrición a través de
subsidios a la producción (huertos de pan coger) y el consumo de alimentos.
En cuanto al programa de huertas de pancoger se dijo textualmente "el Pro-
grama de Pancoger no solo, no era capaz de garantizar la autosuficiencia ali-
mentaria y nutricional a nivel de la parcela familiar , sino que el ingreso gene-
rado por la venta de los productos era bastante inferior al costo involucrado
por beneficiario/año"; y sobre los boletos: "El costo social de buscar objeti-
vos con métodos de dudosa rentabilidad social , es un argumento de por si
poderoso , para justificar el desmontet del mismo" .

No hubo una evaluación de impacto del PAN que sirviera de base para su
desmonte ; todas las evaluaciones realizadas fueron solamente de proceso y
ejecución de fondos (número de beneficiarios , recursos invertidos y accio-
nes realizadas) . Además por no existir esta evaluación, los técnicos no tuvie-
ron argumentos para impedir la terminación de la distribución subsidiada de
alimentos.

Sin embargo , no se dieron en 1982 otras alternativas, el PAN se desmontó

sin pena ni gloria, no hubo una protesta ni un reclamo ; había perdido apoyo
político (lo tuvo en el gobierno de López cuando se visualizaba como una al-
ternativa para producir alimentos baratos). La preocupación del nuevo go-
bierno , era más la de recuperar el aparato productivo, que la de apoyar pro-
gramas de distribución subsidiada de alimentos , a tiempo que cuestionaba la
poca efectividad del DRI para resolver los problemas de comercialización
de los pequeños agricultores y buscaba un uso más eficiente de los recursos
en productos con ventajas comparativas
,
. 19 Se regresó nuevamente a la ayuda

19. El DRI debe ubicarse según el documento de la Dirección General del DRI , en áreas con
una reconocida producción de excedentes comercializables , a fin de evitar la costosa dispersión
de esfuerzos y de respetar la exitosa vocación de ciertas áreas como la cafetera .

136
alimentaria que se quiso borrar del mapa a partir de 1975 , y que el ICBF
nunca pudo sustituir con una producción interna de alimentos (Bienestari-
na) pese a haber construido una planta especial para ello en Cartago , que no
pudo operar.
El PAN era una estrategia alimentaria que chocaba con algunos de los
postulados neoliberales puestos en práctica a partir de 1974. En la medida
que la política macroeconómica neoliberal se fue consolidando hasta 1982,
la estrategia alimentaria fue perdiendo piso en medio de las contradicciones
del manejo económico y social. Desde sus inicios , el PAN enfrentó dificulta-
des y muy rápidamente su manejo administrativo se fue enredando , dentro
de una entidad como Planeación Nacional , que se vió envuelta en la ejecu-
ción de dicho plan .

Desde sus inicios , se desvertebró la concepción inicial global del PAN ; al

separarse operativamente el Programa DRI del mismo PAN . Este último se
destinó a cubrir los departamentos que quedaron excluídos de los beneficios
del DRI , desapareciendo del PAN los componentes de producción y comer-
cialización , quedando así el PAN como un Subprograma de producción y
distribución subsidiada de alimentos procesados de alto valor nutricional ,
donde no tenían cabida los productos provenientes de los beneficiarios
DRI. 20

La concepción integral del problema alimentarla desapareció en el Plan

de Desarrollo Cambio con Equidad , se regresó a la situación de comienzos
de la década de 1970, pese a los efectos notorios de la política neoliberal y la
creciente dependencia alimentaria , agudizada precisa y paradójicamente en
el período 1974-82, cuando se aplicó el PAN . Las políticas macroeconómi-
cas del nuevo Plan de Desarrollo reflejan una orientación hacia la reactiva-
ción económica , desplazándose políticamente cualquier mención o alterna-
tiva de política alimentaria . Por otra parte , la agudización de la crisis duran -
te 1983 y 1984 deterioró aún más el Programa DRI y produjo un vacio insti-
tucional que solo se resolvió cuando el Ministerio de Agricultura decidió
crear el Fondo de Desarrollo Rural para manejar dicho programa .

21 abandono que fue caracterizando el manejo de la problemática agraria

por el Estado a partir de 1975 , la liberalidad en la importación de alimentos
en la época de bonanza, la tendencia a disminuir o eliminar todo tipo de sub-
sidios en la economía , la inflación en los precios de los alimentos , el desestí-
mulo a la inversión en el sector productivo y la permisividad y estímulo al
sector financiero y especulativo, y la falta de una visión a más largo plazo so-
bre el manejo de la economía , se conjugaron todos para deteriorar las bases
del PAN y acabarlo .

20. Lucia Tarazona de Niño. El PAN , la nueva versión de la vieja caridad . Carta Financiera
No. 50. Bogotá , julio-septiembre de 1981.

137
 El D RI se inició como parte del PAN Ycomo una estrategia de producción
de alimentos, aunque funcionaba separada operativamente del PAN . En el
gobierno de Turbay se le concibe más como una política asistencial y en el de
Belisario Betancur se perfila como la política hacia los campesinos2 1 comple-
mentada con el Plan de Rehabilitación en algunas áreas específicas.

La evaluación global de DRI indica que este programa ha sido realmente

insignificante dentro de la producción nacional de alimentos (no financia
más del 6% del área total que se financia para pequeños agricultores) ; su ac-
ción en comercialización ha sido muy pobre y de allí el énfasis a partir de
1983 en esta área: como corolario, su acción sobre los precios de los alimen-
tos es casi insignificante. Las evaluaciones muestran limitantes de orden es-
tructural , dentro de los cuales se destaca la baja disponibilidad de tierras y
las formas precarias de tenencia. Desde el punto de vista social , se han logra-
do avances significativos en algunos distritos pero éstos son pequeños si se
comparan con las necesidades. Estos resultados muestran que a pesar de ha-
ber dado una atención a algunos sectores del campesinado, como política al-
ternativa a una verdadera reforma agraria, a la economía campesina no se le
ha reconocido un espacio socioeconómico en el país , pese a los enunciados
de los Planes de Desarrollo sobre su gran importancia c<>mo productora de
alimentos.

A corto plazo y durante el gobierno, de Belisario no se visualizaron alter-

nativas de una política alimentaria. La idea surgida en el Grupo Andino de
un Sistema Andino de Seguridad Alimentaria (Decisión 182) mediante el
cual se sugiere a los países la creación de Sistemas Nacionales de Seguridad
Alimentaria, y para lo cual deberán elaborar individualmente un Plan Ali-
mentario Nacional que esté involucrado en las políticas macroeconómicas
de los países, parece ser lo único que podría despertar nuevamente el interés
por el tema.

Sin embargo, ese Plan Alimentario no tiene en Colombian una cabeza vi-
sible que lo impulse y pueda coordinar las acciones que le competen. Hoy
está ubicado en el Ministerio de Agricultura , pero éste no tiene capacidad ni
poder para comprometer a otras instituciones en el desarrollo , ni para con-
vencer a las instancias políticas sobre la importancia del mismo. Aunque dos
de los candidatos presidenciales presentaron ideas sobre seguridad alimen-
taria en sus plataformas políticas, la verdad es que no existe un planteamien-
to coherente y definido sobre lo que se haría en materia de política alimenta-
ria , en el presente cuatrenio.

21. Ministerio de Agricultura DRI-PAN . Evaluación del Programa DR11976-83 (Algunas hi-
potesis) División de Evaluación . Borrador para discusión . Bogotá , junio 22 de 1984. Ver tam-
bién : Breve informe sobre los resultados de las evaluaciones del Programa DRI 1976-83. Divi-
sión de Evaluación. Bogotá , septiembre 25 de 1984.

138
 Si el país continúa supeditando el manejo de variables esenciales a los pos-
tulados y condicionamiento del Fondo Monetario Internacional y del Banco
Mundial, como lo ha hecho en los últimos dos años, es difícil pensar en la po-
sibilidad de una política alimentaria que vele por la seguridad nutricional de
los consumidores más desfavorecidos y por los seguridad alimentaria del
país, que implica una mayor autonomía de Colombia en el concierto inter-
nacional. 22

Finalmente, a partir de 1982 se revive la ayuda alimentaria externa con un

menor paternalismo y un mayor costo para el usuario. 2J Esto representa un
retroceso funesto en un país que dispone de suficientes recursos productivos
para suministrar alimentos y que acaba de intentar una política alimentaria
donde el desmonte de la ayuda externa era un pilar esencial. Actualmente,
la ayuda alimentaria externa se distribuye a través del Programa de Comple-
mentación Alimentaria y Desarrollo Económico y Social (CADESOC) ,
donde participa el ICBF, entidad que ha demostrado su incapacidad para
producir la bienestarina y coadyuvar a la definición de una política alimenta-
ria .

Tanto la política de ajuste que practica Colombia como la ayuda alimenta-

ria , son dos viejos lobos con un nuevo ropaje: la dependencia alimentaria y
el neoliberalismo . Ambos están condicionados por la deuda externa, yarrai-
gados en la estructura de la economía colombiana con el asentimiento de un
Estado y una sociedad que parece haber perdido las riendas de su destino.

22. Sobre la política de ajuste y los condicionamientos del FMI y el BIRFse puede consultar: 1)
Colombia y el FMI. Revista Económia Colombiana . Serie Documentos . Separata No . 6. marzo
- abril de 1985; 2) varios artículos sobre el FMI y el ajuste económico . Revista Economía Co-
lombiana Nos. 167-168, marzo- abril de 1985; 3) Declaraciones del presidente de la SAC al
Tiempo , febrero 17 de 1986; 4) El Tiempo "Modifican el crédito por USS 250 millones con
BIRF", febrero 18/86 y 5) FENALCE : " Por qué están inconformes los agricultores colombia-
nos? El Tiempo, febrero 15 de 1986, 6) Gabriel Rosa Vega . A propósito del crédito para el Sec-
tor Agropecuario. Revista Nueva Frontera No. 570, febrero de 1986.
23 . Ver al respecto: Dirección General del DRI-PAN. Los programas de Pancoger y Boletos y
la reubicación geográfica del DRI; relación con las nuevas orientaciones del Programa , DRI-
PAN , diciembre de 1982.

139
 CAPITULOVn

ELEMENTOS PARA UNA PROPUESTA

Un lector desprevenido puede encontrar fácilmente en este trabajo varias
sugerencias sobre lo que el país debiera hacer para resolver su problema ali-
mentario . Pero no es fácil abordar las soluciones por la complejidad del
tema y su relación con un sinnúmero de elementos que tocan toda la estruc-
tura de la economía y la sociedad, y el modelo de desarrollo que ha venido si-
guiendo el país.

Sería muy cómodo decir simplemente que cambiemos el modelo de desa-

rrollo y con ello solucionamos el problema alimentario : esa es una posición
en cierto modo ingenua por la poca viabilidad política que tiene en Colom-
bia , pero al mismo tiempo no permite presentar soluciones concretas dentro
de un proceso de cambio que puede durar muchos años .

El problema alimentario es en realidad un conjunto complejo e interrela-

cionado de elementos estructurales y coyunturales constitutivos de la dispo-
nibilidad y el acceso a los alimentos , que interactúan entre sí , y están inmer-
sos en una realidd socioeconómica y política que les fija unos límites o un es-
pacio determinado. Por ello , lo alimentario trasciende lo económico y lo so-
cial y se sitúa en el campo mismo de la política. Toca tanto la estructura del
Estado como de las clases ; la estructura productiva y de distribución del in-
greso , y no lo olvidemos , el tipo de relaciones del país con las grandes poten-
cias y los organismos internacionales . Así es, porque se trata en último té r-
mino de un problema que define nuestra capacidad para reproducirnos sin
tensiones sociales y con un grado relativo de autonomía .

De otra parte, la solución del problema alimentario apunta a resolver el

acceso a los bienes esenciales para satisfacer una de las necesidades más ele-
mentales de los seres vivos: la alimentación. Si el país no es capaz de solucio-
nar para las grandes mayorías de la población el acceso a los bienes esencia-

141
les , difícilmente podremos caminar seguros hacia el futuro , y la paz econó-
mica y social será un mero enunciado sin contenido real.

La existencia de índices todavía altos de desnutrición en la población in-

fantil y de porcentajes importantes de la población que no alcanzan las reco-
mendaciones mínimas de consumo de proteínas (40%) y de calorías (60%),
contrasta fuertemente con el mejoramiento de los grandes agregados ma-
croe<;ünómicos en los últimos años , con excepción por supuesto del reciente
período de crisis. El país se llena de optimismo cuando las esferas oficiales
anuncian el mejoramiento de la balanza de pagos , el aumento en las reservas
internacionales , la disminución del déficit fiscal, el control de la expansión
de los medios de pago , el consentimiento de los organismos internacionales
para otorgar más crédito al país o la confianza que expresan los banqueros
internacionales sobre la recuperación económica interna . Pero todos estos
agregados le ponen un velo a otras realidades, y la clase dirigente del país pa-
reciera se ntirse muy satisfecha con el mejoramiento de esas variables ma-
croeconómicas , sin interesarle mucho lo que se esconde detrás de ellas .

Poco hacemos los colombianos con mostrar índices macroeconómicos sa-

tisfactorios y en ascenso, si un porcentaje importante de nuestros conciuda-
danos todavía se debate en la pobreza y lucha por satisfacer las necesidades
más elementales, sin alcanzar realmente sus propósitos .

La solución del problema alimentario en Colombia será una realidad

cuando se inicie un proceso simultáneo de reformas que conforman un solo
paquete interrelacionado. Aquí se presenta una propuesta en e e se ntido ,
indicando la necesidad de empezar a desmenuzar y concretar los mecanis-
mos para llegar a desarrollar las políticas que se proponen , en lo cual debe-
rán participar grupos multidisciplinarios de profesionales y políticos . Si algo
muestra la experiencia en el manejo de estos problemas , es la necesidad que
tienen los técnicos de vincular la clase política al análisis de los problemas y a
la búsqueda de soluciones. Es indispensable romper el divorcio entre la téc-
nica y la política , para alcanzar objetivos prioritarios y encontrarle viabili-
dad a las soluciones que se proponen . Ya es hora de que los economistas en-
tendamos ese principio elemental para no continuar desaprovechando las
capacidades de los técnicos y frustrando sus aspiraciones.

Los elementos de la propuesta, están fundamentados en la información y

las apreciaciones que se han involucrado a este trabajo , y se señalan a conti-
nuación:

l . Parece necesario insistir en que no conocemos aún en toda su dimen-

sión cuál es nuestro problema alimentario, sus órdenes de magnitud, sus re-
laciones con el problema agrario , su dinámica y evolución, sus relaciones
con la política macroeconómica y sectorial , sus vínculos con el mercado
mundial y con las relaciones de Colombia con la grandes potencias económi-

142
cas y los organismos internacionales de financiación y regulación monetaria.
Tampoco están claramente especificados y medidos, los limitan tes estructu-
rales y conyunturales del problema alimentario, ni cual es la responsabilidad
del Estado y del sector privado en la generación del problema; ni cuáles son
los indicadores que permiten establecer alertas sobre el deterioro de la situa-
ción alimentaria en el país y los mecanismos para contrarrestarlo. En fín, es
necesario generar un proceso de conocimiento, análisis y discusión perma-
nente sobre el problema para poder tratarlo de manera adecuada. No se tra-
ta de utilizar el tiempo en diagnósticos permanentes sin llegar a las solucio-
nes ; se busca evaluar el conocimiento que tenemos para ponerlo a disposi-
ción de quienes tienen la responsabilidad de tomar decisiones; complemen-
tando esos diagnósticos con estudios específicos cuando sea necesario.

Esa labor requiere de continuidad institucional. Por ello se sugiere crear

un grupo técnico permanente para el estudio y análisis de la problemática
alimentaria, que tenga capacidad para transmitir a la instancia de lo político,
señales de alerta sobre la evolución del sistema alimentario y sus problemas;
además de mantener un debate permanente sobre el tema. El grupo deberá
ubicarse en el Departamento Nacional de Planeación y adquirir cierta auto-
nomía de tal manera que no quede sujeto a los vaivenes de los cambios de '
funcionarios de turno. Debe conformarse con profersionales de distintas
disciplinas y con bastante autoridad y conocimiento del tema.

El grupo contaría con un sitema de vigilancia alimentaria y nutricional ,

operado regionalmente pero coordinado a nivel nacional. La vigilancia ali-
mentaria y nutricional es un proceso permanente de análisis e interpretación
de información relevante que se genera en salud , educación, agricultura, in-
dustria , trabajo , economía y otros sectores relacionados, seguido de una di-
fusión inmediata para la acción. En otros términos, debe promoverse esa vi-
gilancia como un proceso integrador de recursos sectoriales para el análisis
continuo de la problemática alimenticia y nutricional , de sus factores multi-
causales y de las acciones dirigidas a su corrección . I

Debe empezar con el montaje de un sistema de información sencillo y ágil

donde se manejan indicadores estratégicos y claves sobre seguridad alimen-
taria , que dé señales de alerta cuando haya algún indicio de deterioro. El sis-
tema debe permitir la transmisión , a la instancia de lo político y a los órganos
de decisión en materia de políticas macroeconómicas, sectoriales y específi-
cas, de recomendaciones precisas para contener a tiempo una tendencia per-
niciosa o perturbadora de la seguridad alimentaria, o la toma de acciones in-
mediatas para resolver el problema.

1. Véase , Organización Panamericana de la Salud, Organización Mundial de la Salud , Infor-

me del grupo de consulta OPSlOMS , sobre vigilancia alimentaria y nutricional. Reunión cele-
brada en la ciudad de Guatemala , 5 y 6 de abril de 1984, p. 8 Y9.

143
 El grupo de técnicos podría depender directamente de la Presidencia de la
República , ubicados en el Departamento Nacional de Planeción , para que
tenga acceso a todos los órganos de decisión y ejecución del Estado . Con la
creación de este grupo se daría un primer paso institucional para llegar a un
programa alimentario, sin que necesariamente éste sea prerrequisito para
establecer el grupo.

2. Emprender reformas institucionales al interior del aparato del Estado ,

para capacitar a organismos como el Ministerio de Agricultura y Desarrollo ,
para orientar el aparato productivo y crear una dinámica de inversión pro-
ductiva que capacite al país para garantizar una oferta de alimentos barata y
permanente , y para competir en el mercado internacional.

En efecto , el Ministerio de Agricultura ha perdido su capacidad de formu-

lar políticas , coordinar su ejecución y evaluarlas. Su estructura administrati-
va y técnica se ha deteriorado y es absoleta hoya la luz de la problemática y
la complejidad de los elementos que intervienen en las relaciones de la agri-
cultura con el mercado interno y externo . Este Ministerio, además de refor-
zar su capacidad de planeación y formulación de políticas , debe descentrali-
zar su acción y modernizar sus sistemas operativos para defender la política
sectorial ante las instancias públicas que deciden políticas macroeconómicas
de tal manera que ambas sean coherentes.

En la problemática alimentaria , la inadecuación institucional del aparato

del Estado para entender el problema , manejarlo y hacerle su seguimiento ,
es un limitante muy serio para obtener seguridad alimentaria; así es en el
caso de Colombia y muchos países de América Latina . Antes que pensar en
elaborar grandes planes alimentarios y gastar recursos y tiempo en su mon-
taje e intentos de operación , para que sólo perduren si acaso un período pre-
sidencial y causen una gran frustración a los técnicos , es preferible primero
fortalecer a un ministerio como el de Agricultura , Desarrollo , Trabajo y Sa-
lud , para que puedan llevar adelante programas y proyectos específicos, de-
finir prioridades , establecer mecanismos de seguimiento y evaluación , y re-
forzar su capacidad de coordinación para la ejecución .

En Colombia , la experiencia es suficientemente ilustrativa en el sentido

de que planes o programas que implican como lo alimentario , un sistema
complejo de coordinación institucional y de participación de innumerables
entidades donde los funcionarios están cambiando continuamente y se tra-
baja con criterios diferentes , conduce a una permanente frustración . Lo pri-
mero es modernizar y adecuar las entidades para que puedan desarrollar
esos programas casi que por su propia iniciativa y como parte de sus funcio-
nes y objetivos. Este es uno de los retos institucionales que debe enfrentar el
país si quiere buscar una mayor seguridad alimentaria y nutricional. El pro-
blema no se reduce sólo al Ministerio como tal , también cubre a las entida-
des que están bajo su jurisdicción.

144
 3. Afrontar el reto tecnológico tratando de superar los atrasos en que se
ha incurrido en los últimos 15 años, y preparse rápidamente para asimilar la
nueva tecnología que está empezando a difundirse parcialmente, conocida
como la biotecnología .

Esta decisión implica grandes inversiones del Estado y del sector privado
en investigación , y sobre todo la identificación de mecanismos para tener ac-
ceso al nuevo conocimiento tecnológico , que tiene como premisa un mono-
polio del conocimiento genético por parte de los países más desarrollados , y
especialmente de grandes empresas privadas interesadas en comercializar la
tecnología . El acceso a esta nueva tecnología y a todos sus desarrollos, y la
posibilidad de generar algún conocimiento tecnológico propio en cuestiones
básicas de nuestros sistemas de producción , se convierte en un elemento cla-
ve para el buen funcionamiento del sistema alimentario y para garantizar a la
población bienes alimentarios que sean compatibles con sus niveles de ingre-
so y los hábitos de consumo .

4. Emprender una reforma agraria que se fundamente más en la instru-

mentación de mecanismos para aumentar la eficiencia productiva y de la co-
mercialización, y genere una capitalización del sector productivo buscando
un equilibrio relativo entre la agricultura comercial y la economía campesi-
na .

Esta reforma implica grandes inversiones en infraestructura social rural ,

fortalecimiento de los municipios y apertura de canales democráticos para la
participación de la población rural en la decisiones que afectan su situación
socioeconómica .

Esta reforma agraria conlleva también la reestructuración de la propiedad

rural en zonas donde es evidente la subutilización de las tierras, y situaciones
sociales conflictivas como resultado de los desequilibrios entre la posesión
de recursos y la presión de la población. No se trata de seguir fragmentando
la propiedad rural, recreando una economía campesina incapaz de reprodu-
cirse y mejorar sus niveles de vida; se busca asentar a los campesinos en pro-
piedades que garanticen cierto nivel mínimo de generación de excedentes ,
apoyados con una presencia efectiva del Estado, a través de programas de
desarrollo rural.

Indudablemente, el problema de la disponibilidad de alimentos tiene en

parte que ver con el uso de los recursos productivos. Si la tierra se utiliza
mal, la producción se afecta y sus costos son mayores; por ello una política
de tierras sería parte integrante de la reforma agraria y de una política ali-
mentaria. Pero la política de tierras no debe entenderse como un problema
de distribución de la propiedad, más bien debe referirse a su utilización . La
distribución solo es factible en áreas muy específicas, pero no como política
general, pues el problema agrario hoy no está tanto en la estructura de te-

145
nencia de la tierra, sino más bien en la capacidad del sistema para ampliar el
mercado a los productos agrícolas, utilizar la tecnología, para absorber la
mano de obra excedente.y lograr una permanente capitalización del campo.
En cierta forma se trata de resolver el problema agrario para el capital , pero
también para la sociedad y la economía campesina .
A la economía campesina debe abrírsele un espacio socioeconómico más
definido, creándole condiciones para que permanezca con un nivel de ingre-
sos y de vida digno , mientras el sistema se capacita para ofrecer alternativas
de trabajo a aquellos pobladores rurales que van saliendo del campo como
resultado del proceso de desarrollo . La mediana propiedad debe fortalecer-
se como un buen soporte del aparato productivo agropecuario. Sin embar-
go, el Estado debe implantar mecanismos para lograr que la sociedad le re-
conozca a los campesinos el esfuerzo de su trabajo a través de políticas de
precios y comercialización para sus productos, sin que ello implique incre-
mentar los precios de los alimentos más allá de lo que puede soportar el mer-
cado. A la alternativa casi única que tienen hoy los campesinos de producir
alimentos baratos, debe agregarse otras que les permitan cultivar productos
en los que el mercado interno y externo está en capacidad de pagar mejores
precios y dar lugar a algunos excedentes monetarios.

En otros téminos se trata de que los campesinos exploten las ventajas

comparativas que puedan tener para producir bienes, no necesariamente
alimentarios , en donde es difícil que les compita el capital , y que se orienten
a los sectores medios y de mayores ingresos, aquí o en el exterior. Producir
alimentos baratos a costa de la pobreza de los campesinos , no es hoy una po-
lítica apropiada .
Esta reforma agraria , que contendría una política productiva, una política
de tierras , una de comercialización y una campesinista, debería resolver el
problema agrario para el capital y la sociedad y garantizar un espacio socioe-
conómico a la economía campesina; logrando un equilibrio social en el cam-
po. Se trata a fin de cuentas de hacer un uso mejor de los recursos producti-
vo en bien de la seguridad alimentaria, sin conflictos sociales.

5. Promover un estilo de desarrollo agroindustrial que conduzca a un re-

parto más equitativo del excedente productivo entre agricultores, industria-
les , comerciantes y consumidores. La agroindustria con diferentes grados de
integración debe contar con estímulos, tratando de que participe más el ca-
pital nacional que el extranjero, especialmente cuando se trata de una
agroindustria alimentaria. La economía campesina también puede encon-
trar en la agroindustria algunos elementos para mejorar su nivel de ingresos,
cuando los campesinos logren agruparse para la comercialización y el mane-
jo de sus productos con la ayuda del Estado .

6. Buscar una disminución de la dependencia alimentaria a través de una

política de comercio exterior que sea compatible con una de promoción de la

146
producción para el consumo interno. Más específicamente, el país debe de-
finir una política de autosuficiencia relativa que le permita competir en el
mercado internacional sin deteriorar la disponibilidad de alimentos para su
mercado interno. Primero debe satisfacer la demanda interna de alimentos
antes que el mercado internacional, y con bienes que produzca el país.

Una estrategia de sustitución de importaciones de !>ienes e insumos agrí-

colas, es un mecanismo apropiado para ello. El país puede emprender la
producción de algunos fertilizantes y acelerar el proceso de adopción de tec-
nología en la producción de pié de cria para avicultura, drogas y vacunas y
algunos plaguicidas. Esta producción de insumos, al disminuír la dependen-
cia cualitativa que tiene el sector agropecuario, le daría mayor seguridad y
confianza al sistema alimentario colombiano.

Dentro de la estrategia de sustitución de importaciones agrícolas y de in-

sumos, y de promoción de exportaciones conservando la prioridad del abas-
tecimiento del mercado interno en alimentos con producción nacional, debe
buscarse una diversificación del comercio exterior para que el sector agrope-
cuario comparta cada vez más la responsabilidad de generar divisas con
otros sectores de la economía (industria manufacturera, sector minero, hi-
drocarburos y turismo).

En la medida que se pueda generar más divisas sin sacrificar el abasteci-

miento alimentario interno, sea con exportaciones y/o sustitución de impor-
taciones, el país evitaría comprometer su política agrícola con organismos
como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial; lograría auto-
nomía en sus políticas sectoriales y evitaría al mismo tiempo endeudarse
más allá de lo necesario .

Pero también la política de comercio exterior podría adaptar mecanismos

para subsidiar en parte la producción de alimentos; estableciendo un tipo de
cambio diferencial para las importaciones de insumos, equipos y maquina-
rias para el aparato productivo alimentario. Este solo subsidio podría per-
fectamente eliminar otros como las tasas de interés de los créditos agrope-
cuarios (excepto economía campesina). De todas maneras se requeriría una
política de regulación de los márgenes de comercialización en los insumos,
maquinaria y otros elementos y materias primas importadas, para que el
subsidio sea afectivo y se rebajen los costos de producción y los precios de los
alimentos.

7. Las anteriores estrategias y políticas requieren necesariamente una po-

lítica macroeconómica que promueva una mejor distribución del ingreso y
respete las prioridades del aparato productivo alimentario y las políticas sec-
toriales que la conforman . Cualquier política alimentaria debe enmarcarse
en una política macroeconómlca de mediano y largo plazo, que permita
efectivamente proyectar la inversión en el aparato productivo alimentario.

147
 Esta obra se terminó de imprimir
el día 15 de Febrero de 1987
en los talleres gráficos de la Empresa
Editorial Univenidad Nacional
Bogotá, Colombia
 COLECCION FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS

ABSALON MACHADO

Este libro hace una aproximación al problema alimentario en Colombia, señalan-

do la diversidad de factores de carácter económico, social e institucional , constituti-
vos de uno de los problemas más importantes que debe resolver el pa ís en los pró-
ximos años, y que como se indica en esta obra, es de carácter estructural y no co-
yuntural.

El debate sobre la cuestión alimentaria planteado aqu í está guiado por la tesis de
que el problema alimentario en Colombia no radica en una insuficiencia de recursos
sino más bien en la pobre administración que el país hace de ellos, en la dependen-
cia alimentaria, en la vulnerabilidad del sistema alimentario, en la inequitativa distri -
bución del ingreso y la inadecuación institucional reflejada en la carencia de políti-
cas agrarias y alimentarias coherentes y continuas . La propuesta que hace el autor
para que el pa ís se decida a afrontar la complejidad de ese problema, indudable-
mente contribuirá a abrir un debate sobre el tema .

El autor es Profesor Asociado en la Facultad de Ciencias Económicas de la Uni-

versidad Nacional de Colombia, en Bogotá, y Miembro de Número de la Academia
Colombiana de Ciencias Económicas. Ha publicado varias obras como : El Café, de
la Aparcer fa al Capitalismo (1977) ; El Problema Agrario y sus Soluciones (1980) ; La
Industria de Alimentos (1982); Ensayos sobre Agroindustria (1984) ; Problemas
Agrarios Colombianos (Coordinador, 1986). Pol íticas Agrarias en Colombia 1900-
1960 (1986) .

DISENO CARATUl" MARTA GRANADOS

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA