Susana Ynes Castañeda Otsu

Edgar Carpio Marcos

Eloy Espinosa — Saldaña Barrera
Luis R. Sáenz Dávalos

INTRODUCCIÓN A
LOS PROCESOS
CONSTITUCIONALES
Comentarios al
Código Procesal Constitucional

JURISTA
editores
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de
tra
in-
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[ría
te),
,ili- EL PROCESO DE CUMPLIMIENTO EN
í lo
ry
EL CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL
Dre-
EDGAR CARPIO MARCOS

sor lo
Ióneo
:ción,
nente
a con Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad San Martín de Porres,
ue en Lima, y Academia de la Magistratura. Autor de los libros "La interpretación
ativas de los Derechos Fundamentales" y" Selección de Jurisprudencia del Tribunal
suena Constitucional", y de diversos artículos publicados en revistas especializadas
eptos, en Perú y el extranjero. Asesor especializado en Derecho Constitucional del
y no Tribunal Constitucional. Secretario Ejecutivo y Miembro fundador de la
ión se Asociación Peruana de Derecho Constitucional.

189
 SUMARIO:
1. Una oportunidad desaprovechada: la regulación en un
Código Procesal Constitucional de un proceso que no es
constitucional. 2. El objeto del proceso de cumplimiento:
El control de la inactividad de la administración. 3. Legiti-
mación procesal. 3.1. Partes y legitimación procesal en el
proceso de Cumplimiento. 3.2. Legitimación activa. 3.3. Le-
gitimación pasiva. 4. Sujetos excluidos dentro del concepto
de "funcionarios" y "autoridades". 5. Requisito especial
de la demanda. 6. Otras causales de improcedencia. 7. Re-
flexiones finales.

1. Una oportunidad desaprovechada: la regulación en un Código

Procesal Constitucional de un proceso que no es constitucional
El Código Procesal Constitucional (Ley N° 28237, en adelante
CPC) regula el proceso de cumplimiento a partir del artículo 66 y
siguientes. Como se sabe, dicho proceso, conjuntamente con el ha-
beas data y el conflicto entre órganos constitucionales, fueron intro-
ducidos por primera vez por la Constitución de 1993.
No obstante, y a diferencia de los que sucede con los 2 últimos
instrumentos procesales mencionados, en los que existe consenso en
la doctrina nacional por considerarlos como auténticos "procesos cons-
titucionales", con el de cumplimiento no sucede lo mismo. La doctri-
na, y recientemente el Tribunal Constitucional, han recordado que
más allá de su incorporación en el Título V de la Constitución de
1993, relativo a las "garantías constitucionales", en realidad se trata
de un proceso ordinario incorporado en el seno de la Norma Supre-
ma o, en palabras del Supremo Intérprete de la Constitución, simple-
mente de un "proceso constitucionalizado" [STC 0191-2003-AC/TC].
191
Edgar Carpio Marcos

En ese sentido, la primera interrogante que sugiere el

reordenamiento efectuado en tomo a las reglas que regulan los di-
versos procesos constitucionales, tiene que ver con cuáles pueden
haber sido las razones por las cuales el legislador haya introducido
en un código de los procesos constitucionales a un proceso en cuyo
seno precisamente no se resuelven "controversias constitucionales".
En cierta forma, una primera explicación sobre el particular pue-
de encontrarse en la exposición de motivos preparada por la Comi-
sión que redactara el Anteproyecto de Código Procesal Constitucio-
nal'. En efecto, allí se deja entrever que si bien muchos de sus
miembros eran de la idea que debería eliminarse el proceso de
marrase , porque éste no es en rigor un proceso constitucionaP, al
diseñarse el CPC la Comisión partió de "lo previsto por la Carta de
1993", Norma Fundamental ésta que considera al proceso de cum-
plimiento como una "garantía constitucional".
A nuestro juicio, si bien es plausible la explicación, no ha sido
la más conveniente ni, necesariamente, la única fórmula que el legis-
lador tenía a su disposición. Y es que si bien en el antepenúltimo
párrafo del artículo 200 se estableció una reserva de ley orgánica
para la regulación de todas las "garantías" allí contempladas, bien
pudo excluirse del proceso de cumplimiento del CPC, y plantearse
que su tratamiento se realizara en una ley especial, respetando la
reserva de ley orgánica que allí se prevé4.

Como se sabe, el origen del Código Procesal Constitucional se encuentra en

un trabajo colectivo de distinguidos profesores unviersitarios de diversas
disciplinas, encabezados por Domingo García Belaunde. Este fue hecho suyo
por diversos congresistas y que al final se materializó en este Código.
2 ABAD YUPANQUI, Samuel y Otros. Exposición de Motivos del Anteproyecto
de Código Procesal Constitucional", en Código Procesal Constitucional.
Anteproyecto y legislación vigente, Editorial Palestra, Lima 2003, pág. 12.
3 "La denominada acción de cumplimiento no es un proceso constitucional en
sentido estricto, toda vez que no cautela derechos fundamentales o valores
constitucionales, como puede ser el de la jerarquía normativa" ABAD
YUPANQUI, Samuel y Otros. "Exposición de Motivos del Anteproyecto de
Código Procesal Constitucional", en Código Procesal Constitucional. Anteproyecto
y legislación vigente, citado, pág.25.
4 Situación semejante, por lo demás, se ha efectuado tras la expedición del CPC
con la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Como se sabe, tras la
promulgación del CPC [que incluyó la regulación de los procesos de

192
 El Proceso de Cumplimiento en el Código Procesal Constitucional

Las consecuencias de esta no exclusión se hacen sentir, por ejem-

,- plo, en el Título I del CPC, relativo a las disposiciones generales de los
procesos de tutela de los derechos fundamentales. Dado que con el
o proceso de cumplimiento no se protegen derechos fundamentales, el
o legislador o bien ha tenido que precisar la situación particular de este
proceso, dejándose de lado el carácter de "disposiciones generales"'
de las cláusulas allí insertadas, o bien establecer que algunas de aque-
llas disposiciones sencillamente no son aplicables al proceso de cum-
/-
plimiento'.
J-
5 En suma, creo que se desaprovechó una interesante oportunidad
e y, con ello, la posibilidad de evitar que el desconocimiento sobre los
rl fines del proceso de cumplimiento terminara, como lo ha puesto de
e manifiesto la práctica jurisprudencial de los últimos años, que se
1- confundiera los procesos constitucionales de tutela de derechos con
éste, cuyo propósito es garantizar la sujeción de los órganos de la
administración pública al principio de legalidad.
o

10 2. El objeto del Proceso de Cumplimiento: El control de la inactivi-

:a dad de la administración
El Título V del CPC regula el proceso de cumplimiento. Su
;e primer artículo, es decir, su ordinal 66, determina el objeto de éste,
la estableciendo que su propósito es ordenar que el funcionario o auto-
ridad pública renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute
un acto administrativo firme o, en su caso, se pronuncie expresamen-
te cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución admi-
nistrativa o dictar un reglamento.
as Se precisa, así, que el objeto del control jurisdiccional mediante
vo
este proceso no es el comportamiento comisivo de los funcionarios o
ao autoridades públicas', sino su letargo, omisión, pereza mora o sim-
4/

en inconstitucionalidad de las leyes, el conflicto entre órganos constitucionales y

es algunas disposiciones relativas a la competencia del Tribunal Constitucional
LID de los procesos de tutela de los derechos], el Congreso tuvo que modificar la
de Ley Orgánica del Supremo Intérprete de la Constitución y dictar una nueva.
sto Así, por ejemplo, los artículos 1 y 2.
6 Es el caso, por ejemplo, de los artículos 3, 4, 5, incisos 5), 6), 7) y 8), 13 e,
3C incluso, el artículo 23 del CPC.
7 Sin perjuicio de que más adelante nos detengamos sobre el tema, desde ya es
la
de oportuno señalar que a través del proceso de cumplimiento no se cuestiona la

193
Edgar Carpio Marcos

plemente, inactividad en la que puedan incurrir. No obstante, cabe en es

preguntarse si cualquier inactividad de la administración es suscep- dato
tible de controlarse mediante el proceso de cumplimiento; es decir, ámbil
si es posible que se cuestione tanto la inactividad formal como la por e
inactividad material en la que pueda incurrir la administración. catar
En la doctrina administrativa, la inactividad en la que incurre la yo o 1
Administración se clasifica, según se exprese o no en un procedi- que é
miento administrativo, en inactividad formal e inactividad material'.
Existe inactividad formal de la administración cuando al cabo por dt
de un procedimiento administrativo, o tras el ejercicio del derecho de cuent,
petición, los funcionarios, autoridades u órganos de la administra- nario
ción no contestan lo que se peticiona o no resuelven los recursos que to del
en el seno del procedimiento administrativo se hayan formulado, trativi
pese a existir un mandato legal de hacerlo. Desde esta perspectiva lo orden
que caracteriza a la inactividad formal es que la omisión de realizar indef€
o cumplirse con algo se genera por el impulso de un sujeto que no nistra,
pertenece al órgano público que incurre en inactividad, pues se trata lidad
de un particular externo y ajeno a la administración. caso,
podrá
En el ordenamiento jurídico peruano, el mecanismo natural de rantía
control de este tipo de inactividad, aunque por cierto no el único, es los m
la técnica del silencio administrativo, que puede ser positivo o nega- instan
tivo. trado,
En cambio, se está frente a un supuesto de inactividad material aquell
cuando fuera de un procedimiento administrativo, los órganos de la P.
administración o sus funcionarios y autoridades no realizan algo que bien u
se encuentra en el marco de sus competencias ordinarias 9 . A diferen- me pc
cia de la inactividad formal, cuya omisión se generaba tras la peti- entenc
ción de un particular que es en principio ajeno a la administración, tiene r
diccics
resolví
validez de los actos administrativos que las autoridades o funcionarios públicos
pudieran expedir; es decir, no se trata de un proceso cuyo objeto sea el de
cuestionar los comportamientos por acción de la administración, como por lo
demás se encarga de precisar el inciso 4) del artículo 70 del CPC. 10 Cfr
Cfr. NIETO, Alejandro. "La inactividad de la Administración y el recurso adn
contencioso administrativo". En: Revista de Administración Pública, N° 37, ene- ello
abr, Madrid 1962, pág. 80 y sgtes. la c
9 Cfr. CREO BAY, Horacio, Amparo por mora de la administración pública, Edit. AR(
Astrea, Buenos Aires 1989, pág. 3-4. de A

194
 El Proceso de Cumplimiento en el Código Procesal Constitucional

stante, cabe en este caso la omisión se genera en el incumplimiento de un man-

1 es suscep- dato previsto en la ley o en el acto administrativo respecto de un
to; es decir, ámbito que forma parte de sus competencias ordinarias. Es el caso,
ral como la por ejemplo, del incumplimiento de un mandato legal; dejar de eje-
stración. cutar un acto administrativo firme; no expedir un acto administrati-
te incurre la vo o no dictar un reglamento, pese a que existe una ley que dispone
un procedi- que éste se expida, entre otros muchos supuestos.
id material'. Dado que el incumplimiento de la ley no genera una derogación
ido al cabo por desuetudo, y que el incumplimiento de la ley comporta, en buena
derecho de cuenta, un supuesto de ilegalidad por omisión, la autoridad o funcio-
administra- nario público renuente no puede válidamente alegar que tal manda-
ecursos que to debe entenderse denegado, tras la aplicación del silencio adminis-
formulado, trativo negativo, si ese fuere el caso. Mediante esta última técnica, el
tspectiva lo ordenamiento promueve que el administrado no quede en estado de
de realizar indefensión por el comportamiento omisivo y displicente de la admi-
tjeto que no nistración, sino que, producido tal hecho, éste cuente con la posibi-
mes se trata lidad de acudir a la instancia administrativa superior o, de ser el
caso, cuestionar la denegatoria de la petición en sede judicial. Como
podrá advertirse ya, la técnica del silencio negativo no es una ga-
) natural de rantía pensada con el propósito de que la administración incumpla
el único, es los mandatos del legislador o los mandatos establecidos por las
tivo o nega- instancias administrativas competentes, sino a favor del adminis-
trado, para que no quede en indefensión frente al letargo en los que
lad material aquellos pudieran incurrir".
rganos de la Porque no supone acto administrativo presunto alguno, y sí más
san algo que bien una técnica que impide que el administrado pueda quedar iner-
9. A diferen- me por la ausencia de pronunciamiento, el silencio negativo debe
tras la peti- entenderse como una "garantía procesal de los particulares (que)
ninistración, tiene por objetivo evitar que la Administración eluda el control juris-
diccional mediante el simple expediente de permanecer inactiva sin
resolver el procedimiento iniciado por el particular" [Jorge Danés].
iarios públicos
,jeto sea el de
n, como por lo
'C. 10 CFr. OCHOA CARDICH, César. "El régimen jurídico del silencio
n y el recurso administativo". En: El jurista, N° 7-8, Lima 1992, pág. 191-192. No obstante
ica, N° 37, ene- ello, en algunos sectores de la doctrina, al silencio negativo se le suele atribuir
la calidad de un "acto administrativo presunto" (Cfr. ENDEMAÑO
o pública, Edit. AROSTEGUI, José, "Los actos administrativos presuntos". En: Revista Vasca
de Administración Pública, N° 43, País Vasco (España) 1995, pág. 23 y sgtes.

195
Edgar Carpio Marcos E

un típico
Por cierto ausente un pronunciamiento formal de los órganos de la
Administración, no es el proceso de cumplimiento el mecanismo a doctrina,
través del cual el administrado podrá exigir que los órganos de la formal.
Administración resuelvan lo peticionado, pues de acuerdo a nuestra En c
Ley General de Normas del Procedimiento Administrativo, si no fuera vidad ge
de aplicación el silencio positivo, vencido el plazo para que se pro- deberían
nuncien éstos, el administrado puede optar o bien por esperar el si lo que
pronunciamiento expreso de la Administración, o bien acudir a la adminish
instancia administrativa o judicial que corresponda, con el objeto de puesto er
dilucidar allí su petición. en realida
No obstante, según los autores del Código Procesal Constitucio- del derec
nal, cabría en el proceso de cumplimiento cuestionarse ambos tipos es que nc
de inactividades", ya que la inactividad material consistiría en el no puesto di
cumplimiento de una norma legal o en la ejecución fáctica de un acto derecho c
administrativo, en tanto que la inactividad formal, en la omisión de a la petic:
dictarse un acto administrativo o una disposición reglamentaria. En si
El problema, creemos, es conceptual. Depende del ámbito que se podrá sol
confiera a una y otra clase de inactividad. Y es que en la doctrina nunciamii
administrativista hay quienes consideran que consistiendo la inacti- seno de u
vidad formal de la administración en una falta de realización por la culo 70 d
Administración de una declaración jurídica que resulte legalmente constituci•
debida, consideran que tal ausencia de declaración jurídica puede ser u obtener
de 3 clases. En primer lugar, "normativa", que se produce cada vez portaría u
que los órganos de la administración omiten el deber legal de dictar protegido
normas o disposiciones de carácter general. En segundo lugar, "con- en el seno
vencional", que es aquella que se presenta cada vez que la adminis- artículo 7(
tración falta a un deber legal de concurrir con otro sujeto en la for- frente a p:
mación de una declaración jurídica; y, finalmente, "singular" o rechos gut
ro, habas
"procedimental", que consiste en la no realización de una declara-
ción unilateral de voluntad que es jurídicamente obligada en ejerci-
cio de una potestad administrativa que no es equiparable a la de 3. Legiti
reglamentar una norma legal. Desde esta perspectiva, supuestos que, Uno
en el esquema de clasificación propuesto por nosotros, constituiría relación al
legitirnack

ABAD YUPANQUI, Samuel y Otros. "E/ nuevo Código Procesal Constitucional

peruano. Estudio introductorio", en AA.VV. Código Procesal Constitucional, 12 Tal con,
Comentarios, Exposición de Motivos, Dictámenes e Indice analítico, Editorial interpo
Palestra, Lima 2004, pág. 77. admirdsi

196
 El Proceso de Cumplimiento en el Código Procesal Constitucional

un típico supuesto de inactividad material, en la de este sector de la

doctrina, en cambio, formarían parte de la denominada inactividad
formal.
En cualquier caso, seguimos pensando que supuestos de inacti-
vidad generados a partir del ejercicio del derecho de petición", no
deberían ni podrían resolverse en el seno de este procesa En efecto
si lo que se pretende mediante el proceso de cumplimiento es que la
administración resuelva la petición o el medio impugnatorio pro-
puesto en el marco del procedimiento administrativo, tal pretensión,
en realidad, estaría encaminada a que se brinde protección a un ámbito
del derecho de petición reconocido en el inciso 20) del artículo 2°. Y
es que no se puede olvidar que, como el Tribunal Constitucional ha
puesto de relieve, el contenido constitucionalmente protegido del
derecho de petición, también comprende la de recibir una respuesta
a la petición formulada.
En suma, seguimos pensando que mediante este proceso no se
podrá solicitar la tutela frente a un supuesto de no respuesta o pro-
nuncianuento respecto de una petición o medio impugnatorio en el
seno de un procedimiento administrativo, pues el inciso 3) del artí-
1 culo 70 del CPC excluye tal eventualidad. Y es que si el derecho
e constitucional de petición también garantiza el recibir una respuesta
u obtener un pronunciamiento de la administración, su omisión com
z portaría una violación del derecho de petición, derecho que al estar
1T
protegido por el proceso de amparo constitucional, no sería tutelable
en el seno del proceso de cumplimiento. El ya referido inciso 3) del
artículo 70 del CPC, en efecto, establece que este proceso no procede
frente a pretensiones que tengan como objeto "la protección de de-
r- rechos que pueden ser garantizados mediante los procesos de ampa-
o ro, habas data y habeas corpus".
a-

je 3. Legitimación procesal
Uno de los temas novedosos incorporados en el nuevo CPC en
ría relación al proceso de cumplimiento tiene que ver con los criterios de
legitimación procesal. Como se sabe, la Ley N°. 26301 implícitamente

nal
nal, 12 Tal como presentar una petición, propiamente dicha, o también la de
rial interponer un medio impugnatorio en el seno del procedimiento
administrativo.

197
Edgar Carpio Marcos

remitía el tratamiento de todo lo que tiene que ver con la legitima- u

ción procesal de este proceso a las disposiciones pertinentes de la st
Ley de habeas corpus y amparo [Ley N°. 23506]. Dicha ley, al encon-
trarse esencialmente destinada a regular procesos destinados a la
a.
protección de derechos subjetivos constitucionales, como era de es- ce
perarse, no podía sino prever reglas de legitimación, especialmente
u
la activa, propias de procesos en los cuales se presta tutela jurisdic-
d
cional de carácter subjetivo. De esta manera se propició que, al en-
contrarse habilitados para iniciar el proceso los directamente afecta-
c.
dos, o terceros, pero a condición de que se incoe la protección de un
le
derecho subjetivo del directamente afectado, la inactividad de la
lr
administración que no repercutiese en una lesión o perjuicio sobre
un derecho o interés directo del administrado no sea susceptible de
cuestionarse a través del proceso de cumplimiento.
Por cierto, un escenario de esa naturaleza, es decir, carente la 3
Ley N° 26301 de reglas de legitimación procesal más acordes con la
naturaleza del proceso de cumplimiento, era propicio para desesti-
mar una serie de pretensiones y, de esa forma, que el proceso de 1.
cumplimiento se redujese sólo al control de determinadas manifesta-
ciones de inactividad de la administración, dejándose a salvo —y sin c
control jurisdiccional- un sinfín de comportamientos omisivos igual- c
mente ilegales.
El CPC ha replanteado esta equívoca e inoportuna regulación al
establecer criterios más acordes de legitimación activa. Y es que como c
expresa Marcos Gómez, las relaciones en las que entra la Adminis-
E
tración con los particulares o con la sociedad, no siempre se expresan
en términos de una relación jurídica-subjetiva de naturaleza indivi- c
dual. También puede ser de naturaleza objetiva, como sucede en
1
todos aquellos casos en los que la administración se encuentra obli- t
gada a ejercer sus competencias ordinarias o a ejercer su potestad t
reglamentaria. E

3.1. Partes y legitimación procesal en el Proceso de Cumplimiento

En el ámbito de la Teoría General del Derecho Procesal el con-
cepto de parte se diferencia de la legitimación procesal. Con el con- 1
cepto de "parte" se alude a la posición que un sujeto ocupa en el
proceso, que puede ser bien en calidad de demandante o bien de
demandado. El primero, en este proceso, procura el cumplimiento de

198
 El Proceso de Cumplimiento en el Código Procesal Constitucional

ima- una obligación establecida en la ley o en un acto administrativo; el

Le la segundo, a quien se solicita el cumplimiento de b debido.
con- En cambio, el concepto de legitimación, puede considerarse a la
a la aptitud reconocida por la ley para estar en juicio como demandante,
es- con el objeto de tutelar un interés jurídico, que puede ser subjetivo
ente u objetivo. En ese sentido, con Herrando Devis Echandía, puede
;dic- decirse que la noción de la legitimación ad causam se "relaciona con la
en- suerte de la demanda, con el contenido de la sentencia, y en algunos
)cta- casos especiales consagrados por la ley procesal, con la admisión de
e un la demanda y con la formación de la relación jurídica-procesal", por
la lo que ella puede ser "activa", según se trate del demandante, o
abre "pasiva", si se trata del demandado.
de

b la 3.2. Legitimación activa

in la al. La legitimación personal y el interés legítimo
esti- La legitimación activa en cualquier clase de proceso consiste en
) de la alegación de un derecho o interés jurídicamente relevante que
esta- lleva al demandante a iniciar una relación jurídico-procesal para la
, sin obtención de una sentencia de fondo, que puede ser favorable o
mal- desfavorable.
En ese sentido, la legitimación ad causam exige del demandante
in al invocar un derecho o interés que se haya visto afectado como conse-
orno cuencia de la inactividad material de la Administración. Desde esta
inis- perspectiva, legitimado para iniciar el proceso de cumplimiento, pri-
esan ma facie, será aquel lesionado directamente por un comportamiento
iivi- omisivo de la administración. El artículo 67 del CPC se refiere a este
en primer criterio de legitimación activa, al señalar que "Si el proceso
abli- tiene por objeto hacer efectivo el cumplimiento de un acto adminis-
stad trativo, sólo podrá ser interpuesto por la persona a cuyo favor se
expidió el acto o quien invoque interés para el cumplimiento del
deber omitido".
rato En este primer caso, se parte de la hipótesis que el mandato
con- incumplido se origina en un acto administrativo de alcances particu-
Con- lares, es decir, que su ejecución sólo interesa al directamente afectado
n el con su incumplimiento.
a de No obstante, la última parte del primer párrafo del artículo 67
de del CPC otorga legitimación activa también a un sujeto que cuente

199
 Edgar Carpio Marcos El

con un simple interés legítimo, si bien esta cualificación del interés sede juri:
no se expresa en la disposición anotada ["(...) sólo podrá ser inter- CPC. Y e
puesta por (...) quien invoque interés para el cumplimiento del deber determina
omitido"]. status o s
legitimaci
Creemos que en dicha fracción de disposición se alude al interés colectivas,
"legítimo", pues los criterios de legitimación pública se han reserva- consecuel
do, acertadamente, para demandar el cumplimiento de una norma
con rango de ley o de un reglamento, como veremos más adelante. Por 1.
N° 23506
Pues bien, conviene precisar que el interés legítimo que exige la
negase. E
norma para establecer una relación jurídico procesal válida es un
efecto, so!
concepto que no puede ser equiparado con el interés personal o di-
intereses 1
recto. En efecto, como lo ha recordado el Tribunal Constitucional
viduales y
español, el interés legítimo es más amplio que el interés directo, ya
constitucli
que el círculo de intereses vitales afectados por la omisión de actua-
violentar
ción administrativa no se limita a los de carácter estrictamente per-
mente, de
sonal, material y concreto, sino que se atribuye también a todos los
artículo 11
que se hallen "en la reparación del mismo ventajas o utilidades ju-
rídicas de cualquier tipo". Un a
caso de Ic
De manera que no sólo quien resulte directamente afectado por
afectado c
una omisión podrá encontrarse legitimado para iniciar el proceso,
se ha prel
sino, incluso, quien no siendo directamente afectado, tiene un interés
legítimo en que la administración cumpla con un mandato estableci- En esi
do en un acto administrativo. dientemen
grupo de
cuenta cor
bl. Legitimación activa y defensa de intereses colectivos y difu-
Problc
sos
pueda reo
Sin entrar al análisis de las diferencias entre intereses difusos y mismo tip.
colectivos, el segundo párrafo del mismo artículo 67 del CPC se re- el amparo,
fiere a la legitimación activa para la defensa de ambas clases de demanda c
intereses, estableciendo que en estos casos, tal legitimación corres- sa de los re)
ponde a cualquier persona.
Sin embargo, aunque del CPC no se desprenda, esa legitimación
"a cualquier persona", no puede ser plena o con la misma amplitud
para el caso de la tutela de intereses difusos y para la de los intereses 13 Cfr. la ST
T. IV, Ga
colectivos. El ámbito determinable de sujetos sobre el cual recae la 14 Cfr. taml
tutela de determinados intereses colectivos, a diferencia de lo que oficial El
sucede con los intereses difusos, pensamos que debe modular, en pág. 157

200
 El Proceso de Cumplimiento en el Código Procesal Constitucional

sede jurisprudencia], los alcances de la legitimación que plantea el

r- CPC. Y es que si los intereses colectivos involucran sólo a un grupo
er determinable de sujetos, que se hallan vinculados por determinado
status o relaciones jurídicas, entonces parece razonable pensar que la
legitimación otorgada sólo alcance a quienes resulten individual o
colectivamente, lesionados en sus derechos e intereses subjetivos como
a- consecuencia de la inercia administrativa.
ta
e. Por lo demás, la ausencia de tal criterio de legitimación en la ley
N° 23506 no había impedido que, en sede jurisprudencia(, se los
la
negase. En la STC 0542-97-AC/TC 13 , el Tribunal Constitucional, en
efecto, sostendría que "la ausencia de reglamentación acerca de los
If- intereses colectivos (categoría jurídica distinta de los intereses indi-
al viduales y de los intereses difusos), no puede impedir que los jueces
ya
constitucionales dejen de administrar justicia, pues ello supondría
a- violentar el derecho constitucional al debido proceso y, particular-
' r- mente, de la obligación constitucional contenida en el inciso 8° del
os
artículo 139 de la Constitución"14.
u-
Un criterio de legitimación más amplio que el que rige para el
caso de los intereses colectivos, y aún para el caso del particular
or afectado con la inactividad material de la Administración, es el que
'o, se ha previsto en relación con la tutela de los intereses difusos.
és
En este último caso, la regla es que cualquier persona [indepen-
dientemente de si lo afecta directamente o pertenece, o no, a un
grupo de personas determinables en función de un status jurídico]
cuenta con legitimación procesal.
Problema a parte es el que se suscita con la legitimación que se
pueda reconocer a las personas jurídicas para la protección de este
y mismo tipo de intereses difusos. A diferencia de lo que sucede con
ce- el amparo, en la que el CPC ha establecido que puede interponer la
de demanda cualquier "entidad sin fines de lucro cuyo objeto sea la defen-
sa de los referidos derechos" [se entiende que a los derechos considera-

in
.111 13 Cfr. la STC en Tribunal Constitucional, Jurisprudencia del Tribunal Constitucional,
T. IV, Gaceta Jurídica editores, Lima 1999, pág. 1024-1027.
la 14 Cfr. también la STC recaída en el Fati 291-98-AC/TC, publicada en el diario
ue oficial E/ Peruano, sección garantías constitucionales, del 20 de marzo de 1999,
en pág. 1574.

201
Edgar Carpio Marcos El Pr

dos como intereses difusos], en el caso del proceso de cumplimiento que sea cual
la regla es más escueta: "Tratándose de la defensa de derechos con cuando se t
intereses difusos o colectivos, la legitimación corresponderá a cual- rango de le,
quier persona". Tal era.
La no referencia a "una entidad" pareciera dar a entender que denomina "
simplemente carecen de legitimación activa las personas jurídicas. dad, "Legiti
Creemos, no obstante, que una lectura en ese sentido, sería contraria mueve el pr
al derecho a no quedar en estado de indefensión y a la propia tutela ses propios,
jurisdiccional pues, el concepto de "persona" que emplea el referido Ello no
artículo 67 del CPC, debe entenderse que comprende no sólo a la procesal, de
persona natural, sino también a la jurídica o moral. Y es que una nistrativa se
interpretación en sentido restrictivo, además de ser contraria al prin- te, en la acci
cipio pro actione, podría caer en el absurdo que incluso tales sujetos es de releve
de derecho no podrían iniciar el proceso de cumplimiento ni siquiera un simple it
cuando el mandato incumplido se halle en actos administrativos de ese interés
alcances particulares. de proteccié
En ese sentido, creemos que, en aplicación del artículo 74 del legitimación
CPC, lo preceptuado en el artículo 67 del CPC deberá aplicarse posibilidad
sistemáticamente con lo establecido en el artículo 40, in fine, del mismo re decir que
CPC. bién aquí L
material tut.
resado conc
cf. Legitimación pública diluida entr
Cuando la inactividad material de la Administración se derive Este sir
del incumplimiento de una ley, reglamento ls o, a su turno, de un acto incumplimli
administrativo de carácter general, el interés del demandante nunca nidos en no
será directo, concreto y actual, es decir no habrá posibilidad de que riva de uno
la inactividad de la Administración lo afecte en su esfera subjetiva; gurar la suj
en tales casos, la primera parte del artículo 67 del CPC ha previsto particularmi
mente irripi

15 Si bien el CPC ha mantenido la tesis de que el proceso de cumplimiento procede

frente a mandatos incumplidos que se puedan encontrar o bien en una ley o d/. Leg
bien en un acto administrativo, es lo cierto que también procede el proceso Al igua
para solicitar la condena de la ilegalidad por omisión derivad a del
incumplimiento, por ejemplo, de un decreto supremo [que no es una ley ni
de la Ley 26
tiene su rango] o, incluso, por un reglamento cualquiera. Esta capacidad para
exigirse el cumplimiento de dichas fuentes del derecho se debe a que el proceso
de cumplimiento tiene, entre otros fines, la de preservar el principio de auto- 16 El articule
vinculación administrativa. en el ejer

202
 El Proceso de Cumplimiento en el Código Procesal Constitucional

que seacualquier persona la que inicie el proceso, y particularmente

cuando se traten de omisiones en el cumplimiento de normas con
rango de ley o reglamentos.
Tal criterio de legitimación procesal, en el derecho procesal, se
denomina "acción pública", "acción popular" o con mejor propie-
dad, "Legitimación pública" o "popular". En tales casos, el que pro-
mueve el proceso no actúa en defensa o tutela de derechos o intere-
ses propios, sino en interés de la ley.
Ello no quiere decir que la legitimación, como instituto jurídico
procesal, desaparezca, como en algunos sectores de la doctrina admi-
nistrativa se ha insinuado. Como expresa Jiménez Meza, "ciertamen-
te, en la acción popular está el interés del recurrente, pero tal interés
es de relevancia jurídica por expresa disposición normativa. No es
un simple interés a la legalidad sino que la propia legalidad eleva a
ese interés para que el actualizador de ese interés sea un instrumento
de protección del ordenamiento respectivo". "En estos supuestos de
legitimación pública, ha dicho, Cordón Moreno, el hecho de que la
posibilidad de recurrir esté atribuida por la ley a cualquiera no quie-
re decir que no exista una relación jurídico sustancial tutelable. Tam-
bién aquí la legitimación hace referencia a una situación jurídica
material tutelable, si bien su titularidad no sea exclusiva de un inte-
resado concreto -o de un grupo de interesados- sino que aparezca
diluida entre la generalidad".
Este simple interés que es indispensable admitir en el caso de
incumplimiento por parte de la Administración de mandatos conte-
nidos en normas o actos administrativos de carácter general, se de-
riva de uno de los fines asignados al proceso de cumplimiento: ase-
gurar la sujeción de la administración al principio de legalidad, y
particularmente, cuando deja de hacer o incumple deberes jurídica-
mente impuestos.

d/. Legitimación del Defensor del Pueblo

Al igual de lo que en su momento se estableció en el artículo 9
de la Ley 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Puebl& 6, la última

16 El artículo 9 de la LODP establece que "El Defensor del Pueblo está facultado,
en el ejercicio de sus funciones, para: "(...) 2.- Ejercitar ante el Tribunal

203
 Edgar Carpio Marcos

parte del artículo 67 del CPC establece que también se encuentra 3.3.
legitimado para iniciar el proceso de cumplimiento el Defensor del
Pueblo.
pro
Como ha puesto de relieve Luciano Parejo Alfonso", el fin cior
institucional de la Defensoría del Pueblo es esencialmente la de cons- Es c
tituir una institución de control de la Administración, y de conformi- Plit/
dad con el artículo 162° de la Constitución, tiene como atribuciones ríos
el de "defender los derechos constitucionales y fundamentales de la la lc
persona y la comunidad; y supervisar el cumplimiento de los debe-
res de la administración estatal y la prestación de los servicios públi-
des'
cos a la ciudadanía". De acuerdo con ello, y con el objeto de que
proc
pueda ejercer sus atribuciones constitucionales, se le ha configurado
hay(
como un Ombudsman Judicial, esto es, una institución protectora de
lo cc
los particulares frente a las autoridades administrativas, "un organis-
to, y
mo con poderes (funciones) de fiscalización (y también de colabora-
ción, aun cuando estas últimas no hayan sido plenamente compren- cues
pers,
didas) con los jueces y tribunales, todo ello en beneficio de los
sigui
justiciables e, indirectamente, del mismo Poder Judicial".
"par
de la
cona
la or

rales
ha
Constitucional la acción de inconstitucionalidad contra las normas con rango "la a
de ley a que se refiere el inciso 4) del Artículo 200 de la Constitución Política, que c
asimismo, para interponer la Acción de Hábeas Corpus, Acción de Amparo,
Acción de Hábeas Data, la de Acción Popular y la Acción de Cumplimiento,
de ui
en tutela de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de déme
la comunidad". Para una ampliación del tema, Cfr. CASTAÑEDA OTSU, formi
Susana. Derechos Constitucionales y Defensoría del Pueblo, editorial da st
Alternativas, Lima, 2001, paginas 296 a 309.
V PAREJO ALFONSO, Luciano. "El Defensor del Pueblo como institución de 1
control de la Administración Pública: contenido y alcance de su función, ceso
procedimiento de actuación y tipos, efectos y publicidad de sus resoluciones". na jtu
EN: Debate Defensorial, Revista de la Defensoría del Pueblo, N° 1, Lima 1998, ficabl
pág. 9 y sgtes. ción
FIX ZAMUDIO, Héctor. "Algunas reflexiones sobre el Ombudsman y el omití
Poder Judicial en México". EN: volumen colectivo El Ombudsman Judicial.
Perspectivas internacionales, Comisión Nacional de Derechos Humanos, admii
México 1993, pág. 191. cump
potes'
204
 El Proceso de Cumplimiento en el Código Procesal Constitucional

'entra 3.3. Legitimación pasiva

or del El inciso 6 del artículo 200 de la Constitución precisa que el
proceso de Cumplimiento procede contra cualquier autoridad o hm-
el fin cionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo.
coas- Es decir, las personas legitimadas pasivamente en el proceso de cum-
formi- plimiento lo constituyen tanto las "autoridades" como los "funciona-
ciones rios" que se muestren renuentes a acatar un mandato impuesto por
de la la ley o un acto administrativo.
debe- No obstante, cabe cuestionarse si efectivamente tales "autorida-
públi- des" o "funcionarios" tienen la calidad de parte demandada en el
le que proceso. A nuestro juicio, que un "funcionario" o "autoridad" no
urado haya cumplido lo dispuesto en una ley o un acto administrativo no
)ra de lo convierte a él, por ese hecho, en parte del proceso de cumplimien-
•ganis- to, ya que la actuación omisiva que se busca remediar no pretende
ahora- cuestionar un dejar de hacer que le sea imputable al funcionario-
npren- persona, sino al órgano público al que éste pertenece. En ese sentido,
de los siguiendo a Jesús Gonzalez Pérez, creemos que en la condición de
"parte" demandada, no ingresan los "funcionarios" de una entidad
de la Administración, o sus "autoridades"; sino simplemente la per-
sona jurídica de Derecho Público a la que pertenece el responsable de
la omisión lesiva.
No obstante, el artículo 68 del CPC, siguiendo los trazos gene-
rales establecidos en el inciso 6) del artículo 200 de la Constitución,
ha proseguido con identificar a la parte demandada en el proceso a
n rango "la autoridad o funcionario renuente de la administración pública al
Política, que corresponda el cumplimiento de una norma legal o la ejecución
imp aro, de un acto administrativo". Y a continuación a dispuesto que si el
miento,
ora y de
demandado no es la autoridad(-persona) obligada, aquél deberá in-
OTSU, formarlo al juez indicando la autoridad(-persona) a quien correspon-
ditorial da su cumplimiento.

ldón de
Una identificación del sujeto legitimado pasivamente en el pro-
función, ceso de cumplimiento con la autoridad(-persona), y no con la perso-
.ciones", na jurídica de derecho público a la que pertenece éste, sólo es justi-
na 1998, ficable en una lógica de preservación del principio de auto vincula-
ción administrativa; es decir, en aquellos supuestos en lo que lo
aan y el omitido en su cumplimiento, ha sido dispuesto por una autoridad
Judicial.
Manos,
administrativa superior y, pese a ello, el de inferior rango no lo
cumple. Pero no funciona, por ejemplo, tratándose del ejercicio de la
potestad reglamentaria.
205
Edgar Carpio Marcos

Por ello, creemos que hubiese sido importante que al regularse de

este tema, más que ver lo que sucede en el proceso civil, el legislador cri
hubiese continuado el sendero planteado en la Ley del Proceso Con-
tencioso Administrativo pues, al fin y al cabo, el proceso de cumpli- ur
miento no es otra cosa que una de las diversas modalidades con las tul
que puede diseñarse dicho proceso contencioso-administrativo. in(

4. Sujetos excluidos dentro del concepto de "funcionarios" y "au- 5.

toridades"
Por cierto los alcances de los conceptos de "funcionarios" y Cf
"autoridades" que se utiliza en el seno del proceso de cumplimiento re(
no debe entenderse con la misma amplitud que tales conceptos reci- mi
ben, particularmente, en el proceso de amparo. ral
10
En efecto, si el proceso de cumplimiento es, en realidad, un pro- re'
ceso materialmente administrativo, entonces es lógico pensar que en- ex:
tre los legitimados pasivamente, en primer lugar, se excluya, por de-
cirlo así, el concepto de "funcionario privado". Los problemas que
entre privados se puedan presentar, es obvio decirlo, no son suscep- qu
tibles de resolverse a través de este proceso, sino mediante los proce- ex:
sos judiciales ordinarios. el
la
Asimismo, ninguno de dichos conceptos comprende como suje- tra
tos legitimados pasivamente al Poder Judicial, Tribunal Constitucio- tu;
nal o Jurado Nacional de Elecciones, en relación con el ejercicio de Tr:
sus funciones jurisdiccionales. Mediante este proceso, por un lado, tar
no puede requerirse que lo resuelto en una sentencia se ejecute, pues pri
para ello existen normas que disciplinan todo lo que tiene que ver
con la ejecución de las sentencias; y de otro, tampoco puede requerirse
que, al resolverse un caso concreto, tal controversia se resuelva con no
las normas que se indican por una de las partes en el proceso de esj
cumplimiento. Y es que no solamente el juez goza de autonomía e to
independencia, sino además, conoce el derecho (iura novit curia).
De ahí que acertadamente el inciso 1) del artículo 70 del CPC vis
haya establecido que no procede este proceso contra las resoluciones
dictadas por el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional o el Jurado
Nacional de Elecciones. 19

Igualmente, el concepto de "autoridad" no comprende entre los

legitimados pasivamente al Congreso de la República, en el ejercicio

206
 El Proceso de Cumplimiento en el Código Procesal Constitucional

de sus funciones legislativas. El inciso 2) del artículo 70, con buen

criterio, se encarga de recordar que mediante este proceso no puede
requerírsele para exigir la aprobación de una ley o la insistencia de
una ley. Sencillamente, mediante el proceso de cumplimiento no se
juzga si el legislador violó por omisión a la Constitución, sino la
inactividad de la administración públicaw

5. Requisito especial de la demanda

Como un requisito especial de la demanda, el artículo 69 del
CPC ha previsto que antes de interponerse la demanda, el actor haya
requerido previamente, por documento de fecha cierta, el cumpli-
miento del deber legal o administrativo, y que la autoridad se haya
ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los
10 días siguientes. Para finalmente disponer que "aparte de dicho
requisito, no será necesario agotar la vía administrativa que pudiera
existir".
Mediante dicha norma, por un lado, parece que el legislador ha
querido desterrar por completo la idea de que en este proceso pueda
existir vía previa-administrativa, como indebidamente se planteó en
el artículo 5 de la Ley N°. 26301. Como en un trabajo anterior tuve
la oportunidad de advertir, la exigencia de agotarse la vía adminis-
trativa en el seno de este proceso, terminaba simplemente desvir-
tuando el objeto del proceso. De allí que, desde mediados de 1997, el
Tribunal Constitucional haya prescindido por completo de ese ago-
tamiento del procedimiento administrativo al que se aludía en la
primera parte del artículo 5 de la Ley N° 26301.
Por otro lado, se ha derogado la exigencia del requerimiento
notarial que preveía la Ley N°. 26301, al establecerse como requisito
especial de la demanda un "documento de fecha cierta". Este precep-
to suscita 2 reflexiones:
En primer lugar, no creo que sea muy técnico que se haya pre-
visto que ese documento de fecha cierta constituya un simple "requi-

19 Claro está que en todos estos casos tal supuesto de improcedencia sólo
comprenda cuando tales órganos actúan en ejercido de sus competencias
propias, pero no para cuando desempeñen funciones administrativas, en cuyo
caso sí debe proceder el proceso de cumplimiento.

207
Edgar Carpio Marcos El

sito especial de la demanda". A mi juicio, el "documento de fecha Y

cierta" o, como se exigía en la anterior ley 26301 el "requerimiento pronuncia
notarial", en el que conste el reclamo por la omisión de un deber ha genera
legal o administrativo, en realidad, constituye un auténtico presu- al silencic
puesto procesal de orden subjetivo, es decir, un elemento natural del c/. T
proceso, en ausencia del cual el juez no podría expedir una sentencia crecional,
de mérito. Y es que, como se recordará, el inciso 6) del artículo 200 ministrati
de la Constitución no solamente establece que este proceso proceda ción de s
frente a un simple incumplimiento de la ley o de un acto adminis- factibilida
trativo, sino que se haya acreditado la renuencia en su cumplimiento.
d/.
En segundo lugar, el sentido de este precepto puede verse nu- cuando la
blado por lo que consideramos consiste una errata del CPC, identi- un acto si
ficable a raíz de lo que se precisa en los incisos 7 y 8 del mismo dilucide
artículo 70 del CPC. Particularmente en el último de los incisos indi-
cados, pues allí se establece que "No procede el proceso de cumpli-
miento: (...) 8.- Si la demanda se interpuso luego de vencido el plazo 7. Refli
de sesenta días contados desde la fecha de recepción de la notificación Indei
notarial". porado el
Creemos que se trata de una errata, pues como antes se ha di- su tratan
cho, en el artículo 69 del CPC el legislador descartó el requerimiento blemente
notarial como "requisito especial de la demanda", y la sustituyó por na que ot
el documento de fecha cierta. De manera que, al tratarse de un error de un pr
material, a fin de evitar entuertos jurisprudenciales, sería prudente administi
que ésta se corrija antes de que venza el plazo de vacatio legis. cluso en
próximo •
to que el
6. Otras causales de improcedencia principio
Otras causales de improcedencia del proceso de cumplimiento, CPC, hat
a parte de las ya mencionadas, son: pocos pri
a/. El proceso de cumplimiento no tiene por finalidad proteger pues sal
derechos fundamentales, de manera que la lesión de cualquiera de pueden h
ellos (incluyendo el derecho de petición, tras el letargo en el pronun- el seno d
ciamiento de una solicitud o de un medio impugnatorio en el proce- N°. 2758,
dimiento administrativo), no es susceptible de tutela mediante el
proceso de cumplimiento (inc. 3, art. 70).
b/. El proceso de cumplimiento no tiene por objeto que se
cuestione la actividad por acción de los órganos de la administración
pública, de manera que en su seno tampoco cabe cuestionar la vali-
dez (legalidad) de un acto administrativo.
208
 El Proceso de Cumplimiento en el Código Procesal Constitucional

fecha Y ello vale tanto para el caso en el que la administración se

líenlo pronuncia expresamente sobre algo (acto expreso), como cuando se
ieber ha generado un acto presunto, tras el acogimiento del administrado
resu- al silencio administrativo (inc. 4, art. 70).
del
c/. Tampoco sirve para excitar el ejercicio de una potestad dis-
Mcia
crecional, que precisamente por ser discrecional, la ley o el acto ad-
200
ministrativo anidan una norma implícita según el cual la determina-
ceda
ción de si se ejerce o no dicha potestad queda a la evaluación de
ws
factibilidad del órgano administrativo (inc.5, art. 70).
'nto.
d/. Finalmente, tampoco procede el proceso de cumplimiento
nu-
cuando la determinación de quién deba cumplir con la realización de
nti -
,mo un acto señalado en la ley o el acto administrativo, requiere que se
dilucide en el proceso competencia] (inc. 6, art. 70).
udi
pli-
izo 7. Reflexiones finales
ión
Independientemente de la conveniencia o no de haberse incor-
porado el proceso de cumplimiento al CPC, lo cierto del caso es que
ji- su tratamiento legislativo en el nuevo cuerpo de leyes supera nota-
do blemente lo que en su momento se reguló en la ley 26301. Con algu-
or na que otra observación que se pueda realizar, estamos pues al frente
or de un proceso ágil y expeditivo para controlar la inactividad de la
te administración pública, cuya permanencia en la Constitución (e in-
cluso en el CPC), sin embargo, debería de meditarse de cara al debate
próximo sobre la reforma constitucional. Y es que habiéndose previs-
to que el proceso de cumplimiento también se encuentra sujeto al
principio de subsidiaridad, regulado en el inciso 2) del artículo 5 del
CPC, habría que acostumbrarse a la idea de que sinceramente muy
pocos procesos de esta naturaleza puedan tramitarse en el futuro,
pues, salvo casos muy excepcionales, pretensiones como las que se
pueden hacer valer en el seno de este proceso deberían plantearse en
el seno del proceso contencioso-administrativo regulado por la Ley
N°. 27584.

Lima agosto de 2004- Madrid, septiembre de 2004

209