TEMA 4 Ultimo

FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO IV
LAS POTESTADES, LAS TÉCNICAS Y LOS INSTRUMENTOS

ADMINISTRATIVOS.
I. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS
1. INTRODUCCIÓN.
La Constitución se caracteriza por contener un considerable número de

mandatos de intervención de los poderes públicos en la sociedad. Pero dichos
mandatos, salvo excepciones, no se completan con las potestades y técnicas
precisas para llevarlos a cabo.
Las potestades y técnicas son meros instrumentos subordinados a los

mandatos de intervención.
El legislador ordinario goza de gran libertad para concebir potestades y

técnicas dentro de unos límites. Así las potestades, técnicas y los instrumentos
administrativos (salvo excepciones) son contingentes, mientras que los
principios y las misiones constitucionales son permanentes, en la medida en
que la Constitución no sea reformada.
Casi nada de lo que les sucede a los ciudadanos escapa a la competencia o

responsabilidad directa o indirecta de los Estados contemporáneos: Estado
responsable universal.
Aunque la Constitución se refiere con carácter general a los “poderes públicos”,

entre los mismos ocupan una posición principal las AAPP dotadas de
personalidad jurídica, sometidas al principio de legalidad, a las que se atribuyen
potestades, técnicas e instrumentos administrativos.
2. CONCEPTO Y CLASES DE POTESTADES.
El elemental concepto de potestad se entiende como poder de la

Administración.
Las potestades son atribuidas por la CE y las leyes. Más precisamente, son
atribuidas directamente por el ordenamiento jurídico, no dependiendo o siendo
resultado de la actuación administrativa.
La potestad se comprende al compararse con el concepto de derecho

subjetivo, en tanto que la potestad es el anverso de aquél. Así:
- El derecho subjetivo:
 tiene su origen en una específica relación jurídica;

 versa sobre un objeto concreto;
 consiste en una pretensión precisa:
1
 se corresponde a una posición de deber exigible a otro sujeto.
- La potestad:
 no es el resultado de una relación jurídica sino que se genera

directamente en el ordenamiento;
 no recae sobre un objeto específico y determinado, sino que
tiene un carácter genérico;
 no se concreta en una pretensión, sino que supone la
abstracta posibilidad de producir actos jurídicos y, en
consecuencia, de dar origen al surgimiento de relaciones
jurídicas singulares.
 Frente a la potestad no hay una situación de deber sino de
sujeción, es decir, la obligación de soportar los efectos
determinados por el ejercicio de la potestad.
No significa que la potestad no pueda ser origen del ejercicio de derechos, pero
éstos no están implícitos en su ejercicio que tan sólo presupone el
sometimiento.
Siendo el origen de las potestades el ordenamiento, se entiende que no sean

disponibles o modificables por el titular de las mismas, para el que serán
igualmente inalienables, intransmisibles, imprescriptibles e inagotables.
Cabe destacar las potestades de origen constitucional de las que tienen su

origen en las leyes. En la Constitución se consagra de modo explícito:
- La potestad reglamentaria que es ejercida por el Gobierno (art.97 CE).

Regulada en la Ley de Gobierno.
- La potestad tributaria (art.133.1 CE), regulada en la Ley General

Tributaria.
De modo implícito o explícito:
- La potestad sancionadora (arts. 25.1 y 3; 45.3 CE, implícito y explícito),

regulada en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público y en la Ley
de Procedimiento Administrativo Común de las AAPP.
De modo implícito:
- La potestad expropiatoria (art. 33.3 CE), regulada en la Ley de

Expropiación Forzosa.
La gran cantera de potestades administrativas se encuentra en el ámbito de las

misiones que se encomiendan por la CE a los poderes públicos. Pero, junto a
las denominadas misiones clásicas, como es el caso de las de fomento,
inspección, limitación o sanción, la Constitución se refiere a las misiones de
ayudar, asegurar, garantizar, mejorar, prevenir, proteger, promover, velar, etc.
(potestades-misiones).
2
3. FORMAS DE ATRIBUCIÓN DE POTESTADES.
El ejercicio de las potestades administrativas está sometido al principio de

legalidad, de manera que la Administración sólo puede ejercer la potestad que
previamente le haya sido conferida por el ordenamiento (Ley o Reglamento de
desarrollo o de ejecución de la Ley).
Por tanto, la atribución de potestades se requiere que sea expresa y específica.
3.1 ATRIBUCIÓN EXPRESA Y PODERES INHERENTES O IMPLÍCITOS.
La potestad sólo se entiende conferida cuando explícitamente lo ha sido por el

ordenamiento jurídico.
Muchas de ellas son atribuidas de forma literal y directamente en la norma

habilitante como la del por ejemplo el art.37 CE: “El Gobierno ejerce la potestad
reglamentaria”.
Pero también es posible admitir lo que en el Derecho de la Unión Europea y en

el Derecho anglosajón se denomina “poderes inherentes o implícitos” de los
que derivan potestades.
3.2 ATRIBUCIÓN ESPECÍFICA Y CLÁUSULAS GENERALES DE APODERAMIENTO.
La atribución de potestades se caracteriza también por su especificidad lo cual

alude a la concreción de las mismas.
Por otra parte, las cláusulas generales de apoderamiento remiten a atribución

ilimitada de poderes a los poderes públicos. De modo que cuando tales
poderes generales se atribuyan a los poderes públicos tendrá lugar, de modo
excepcional, en los órganos determinados para la realización de misiones
específicas que hacen su ejercicio controlable por el principio de
proporcionalidad y por las normas penales.
4. LAS POTESTADES DESDE LA PERSPECTIVA DE SU INTENSIDAD

REGULATORIA.
4.1 TRAZOS SOBRE LA DISTINCIÓN ENTRE POTESTADES REGLADAS Y

POTESTADES DISCRECIONALES.
La atribución de potestades administrativas tiene que ser expresa y específica

en todo caso.
El ordenamiento puede contener la determinación precisa y exhaustiva de las

condiciones de ejercicio de la potestad administrativa así como de los
supuestos legales sobre los que opera: potestad reglada:
3
- Todos los elementos que integran el ejercicio de la potestad, así como

los elementos que integran el supuesto sobre el que opera están
determinados.
- El ejercicio de potestades regladas remite a la idea de constatación del
supuesto de hecho contemplado en la norma en toda su complejidad y la
aplicación automática de la consecuencia jurídica, al igual prevista en su
totalidad por el ordenamiento.
Pero, es igualmente posible, que la norma no defina la totalidad de los

elementos que integran la potestad, dejando la determinación de alguno o
algunos a la estimación subjetiva de la Administración Pública: potestad
discrecional, que significa la creación de un marco exento de aplicaciones
automáticas en que la Administración tiene que hacer un juicio subjetivo.
No obstante, la habilitación legal para hacer estimaciones subjetivas está sujeta

a límites materiales y, por otra parte, la discrecionalidad no se refiere a la
totalidad del ejercicio de la potestad.
Son cuatro los elementos reglados en el ejercicio de toda potestad, en cuya

apreciación no cabe crear un ámbito discrecional:
- su existencia,
- su extensión,
- competencia para actuarla,
- la misión que se pretende alcanzar.
Eventualmente, podrán ser parcialmente reglados el tiempo u ocasión de

ejercicio y su forma.
4.2 DIFERENCIAS SUSTANCIALES ENTRE POTESTAD DISCRECIONAL Y

CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS.
La potestad discrecional tiene cabida alguna en el marco preciso de su

existencia, extensión, competencia y fin. La delimitación precisa del ámbito en
que la misma opera, hace necesario distinguirla de los “conceptos jurídicos
indeterminados”.
Los conceptos determinados delimitan de modo preciso, que no deja lugar a

dudas o interpretaciones equívocas, un ámbito de realidad (ej. La fijación de
plazos para la interposición de recursos administrativos).
El concepto indeterminado contiene en sí mismo la vocación de determinación,

pero ésta tiene lugar a partir de lo dispuesto en el mismo mediante un proceso
de integración o determinación (conceptos de premeditación, buena fe, justo
precio, etc.). De modo que la constatación de que en una norma se ha vertido
un concepto indeterminado indica simplemente la dificultad de su
determinación previa.
Mientras que la interpretación de un concepto jurídico indeterminado sólo es

susceptible de una única solución justa (de aquí el posible control
4
jurisdiccional), el ejercicio de una potestad discrecional permite una pluralidad

de soluciones justas (que no permite el control judicial).
Pero, en la mayoría de los casos son borrosos los límites entre lo reglado, lo
discrecional y los conceptos jurídicos indeterminados. Estas zonas de
penumbra son propias para la incursión de la arbitrariedad de los poderse
públicos que los jueces y Tribunales no siempre corrigen sino que se
consagran a través de diferentes técnicas que degradan las concepciones más
elementales del Estado de Derecho.
4.3 LAS TÉCNICAS DE REDUCCIÓN Y CONTROL JUDICIAL DE LA

DISCRECIONALIDAD.
A) EVOLUCIÓN DE LAS TÉCNICAS DE CONTROL.
Es considerable el retraso con que se recibe en nuestro sistema el conjunto de

técnicas que a principios del siglo XIX hacen posible en Francia el control de la
discrecionalidad administrativa con la aparición del recurso por “exces de
pouvoir”, que nace como un sistema de control excepcional (vicio de
incompetencia) y que se extenderá progresivamente al vicio de forma y
desviación de poder, para alcanzar a finales del siglo XIX a cualquier violación
de la Ley y, más recientemente, extenderse al control de los hechos.
Esta evolución lenta y progresiva se iniciará en España parcialmente con la Ley

SANTAMARÍA DE PAREDES de 1888, mediante la técnica jurisprudencial de los
“vicios de orden público”. Pero sólo a partir de la Ley de la Jurisdicción de 1956
se incluirían en el ámbito de fiscalización del recurso contencioso-
administrativo los actos discrecionales y se formulará la técnica de la
desviación de poder entre las infracciones del ordenamiento jurídico.
B) EL CONTROL DE LOS ELEMENTOS REGLADOS.
El ejercicio de toda potestad administrativa tiene elementos reglados. Así, el

primer control que es susceptible de operar sobre el ejercicio de una potestad
discrecional se refiere a sus elementos reglados:
- los que lo son necesariamente: existencia, extensión, competencia y fin.
- o los que eventualmente se incluyan en una norma habilitante para el

ejercicio de la potestad discrecional.
Dicho control ejercido por los Tribunales no se presta a dudas y no precisa de

mayor explicación salvo en lo relativo al control del fin que da lugar a la técnica
de la desviación de poder, creada por el Consejo de Estado Francés y recibida
por la Ley de la Jurisdicción de 1956 que expresa:
“Constituirá desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para

fines distintos a los fijados por el ordenamiento jurídico”.
Este concepto fue reproducido por la Ley de la Jurisdicción de 1998.
5
C) EL CONTROL DE LOS HECHOS DETERMINANTES.
El ejercicio de la potestad discrecional se fundamenta en que tenga lugar la

producción del supuesto de hecho habilitante (ej. Que se produzcan las
circunstancias tipificadas para que pueda imponerse una sanción
administrativa).
Este sistema de control deriva de dos circunstancias:
- Una Intrínseca: el supuesto hecho habilitante se ha producido o no en la

realidad de modo que supondría una vulneración del principio de
legalidad actuar una potestad (ya sea reglada o discrecional) al margen
del supuesto en que fue prevista.
- La admisión por la Ley de la Jurisdicción de 1956 de que el carácter

revisor de la Jurisdicción contencioso-administrativa hace referencia a la
exigencia de acto administrativo previo.
D) EL CONTROL DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.
Los principios generales del Derecho deben entenderse en nuestro

ordenamiento jurídico como expresión de los grandes valores jurídicos
materiales del mismo que remiten a la resolución de problemas jurídicos
concretos mediante técnicas de justicia material.
Es el sentido que tiene la aplicación por la jurisprudencia en el control de la

discrecionalidad administrativa (ej. Mediante los principios de buena fe,
proporcionalidad de la sanción con la infracción).
E) DINÁMICA DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
La Administración está sujeta al principio de legalidad administrativa (art.103

CE).
La sujeción de la Administración se opera a través del ejercicio de sus

potestades.
F) EJEMPLOS JURISPRUDENCIALES DE CONTROL JURISDICCIONAL DEL

EJERCICIO DE LA POTESTAD DISCRECIONAL. (ver libro)
La Administración comprueba si el supuesto de hecho que se da en la realidad

coincide con el que se contempla en la norma, en cuyo caso deberá aplicar
ésta.
La imposición de sanciones por la Administración consiste en el ejercicio de

una potestad reglada.
Conceptos:
6
- La discrecionalidad consiste en mera libertad de apreciación, en cada

caso concreto, del interés general y público.
- Los actos discrecionales no están excluidos del control jurisdiccional, es

decir son impugnables ante los Tribunales de lo contencioso-
administrativo.
- La discrecionalidad se refiere a alguno o algunos elementos del acto,

pero no a todos.
5. NOTAS SOBRE LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS: DE ORIGEN

CONSTITUCIONAL Y DE ORIGEN LEGAL.
Las potestades administrativas pueden tener su origen directa y expresamente

en la Constitución, aunque dicha atribución es excepcional. Así, la
Constitución atribuye:
- De modo expreso la potestad reglamentaria al Gobierno (art.97 CE).
- De modo implícito, la Constitución atribuye otras potestades a las AAPP:
 Potestad sancionadora (art.25.1 y 3 CE).
 Potestad limitadora de los derechos (art.33.2 CE).
 Potestad expropiatoria (art. 33.3 CE).
Finalmente, de las numerosas misiones que la Constitución atribuye a los

poderes públicos pueden deducirse numerosas potestades administrativas.
5.1 LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
A) INTRODUCCIÓN.
Es una potestad originaria atribuida por la Constitución al Gobierno, que la

ejercerá “de acuerdo con la Constitución y las Leyes” (art.97 CE).
En ese sentido, el principio básico que preside las relaciones entre el

reglamento y la ley es el de subordinación de la norma administrativa a la
norma parlamentaria, consecuencia de las posiciones del Gobierno y el
Parlamento en el orden normativo.
El principio de subordinación se expresa también en el art.103.1 CE en el que

la Administración actúa “con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”.
Por otra parte la Constitución ha consagrado el control jurisdiccional de la

potestad reglamentaria en su art. 106.
7
Durante un largo periodo posterior a la promulgación de la Constitución la

legislación ordinaria que regulaba la potestad reglamentaria permaneció sin
modificar:
- la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de

julio de 1956 y,
- la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.
Estas están definitivamente derogadas por la Ley 50/1997, de Gobierno, de 27

de noviembre, modificada posteriormente por:
- La Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público.
- La Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las AAPP y del Procedimiento

Administrativo Común, de 26 de noviembre, derogada por la Ley
39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las AAPP.
El Gobierno es un órgano integrado por el Presidente, Vicepresidente o

Vicepresidentes y los Ministros, que tiene atribuida con exclusividad la potestad
reglamentaria, a través del Consejo de Ministros.
B) FORMA Y CONTENIDO REGLAMENTARIO.
El art.54 de la Ley 50/1997 establece las normas y jerarquía de las

disposiciones y resoluciones del Gobierno de la Nación y de sus miembros.
Así:
- Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-Leyes. Las decisiones

que aprueben, respectivamente, las normas previstas en los arts. 82 y
86 CE.
- Reales Decretos del Presidente de Gobierno, las disposiciones y actos

cuya adopción venga atribuida al Presidente.
- Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que

aprueben normas reglamentarias de la competencia de éste y las
resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica.
- Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano

colegiado que no deban adoptar la forma de Real Decreto.
- Acuerdos adoptados en las Comisiones Delegadas de Gobierno, las

disposiciones y resoluciones de tales órganos colegiados. Tales
acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del
Ministro de la Presidencia, cuando la competencia le corresponda a
varios ministros.
8
- Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones del os Ministros.

Cuando la disposición o resolución afecte a varios Departamentos
revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a
propuesta de los Ministros interesados.
Por otra parte, los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía:
- Disposiciones aprobadas por el Real Decreto del Presidente del

Gobierno o acordado en el Consejo de Ministros.
- Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
Los Reales Decretos y las Órdenes Ministeriales son cauce común para todas
las actividades que llevan a cabo el Gobierno en materia reglamentaria, si bien
la actividad del Gobierno y la Administración se manifiesta también a través de
otras formas y contenidos jurídicos (normativos y ejecutivos).
La Ley 50/1997 enumera la competencia de los miembros del Presidente de

Gobierno, del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno
y de los Ministros. Asimismo, diferencia entre reglamento, disposición,
resolución, actos y acuerdos, sin explicarlos.
No obstante, de las leyes 50/1997, 40/2015 y 39/2015 se alcanzan las

siguientes conclusiones:
- Los reglamentos son normas jurídicas que tienen que tener la forma
externa de Real Decreto del Presidente de Gobierno o del Consejo de
Ministros, así como la de Orden Ministerial.
- El Consejo de Ministros, el Presidente de Gobierno, las Comisiones

Delegadas de Gobierno y los Ministros, son competentes para adoptar
otras decisiones no reglamentarias, de naturaleza normativa o no con
las formas del art.24.1.
- La naturaleza reglamentaria de los Reales Decretos y Órdenes

Ministeriales dependerá de su contenido, de manera que sólo los que
tengan contenido normativo podrán considerarse reglamentos.
- Las CCAA y los Entes Locales tienen, también, la potestad normativa,

que es también reglamentaria, derivadas de los Estatutos de Autonomía
y de la legislación local.
- La potestad normativa, derivada de las leyes, la tienen también otros

órganos de los gobiernos y administraciones públicas, así como de otras
personificaciones públicas, como se deduce de la Ley 40/2015.
9
Conclusión:
De acuerdo con la Ley 50/1997, la potestad reglamentaria se concreta en

normas jurídicas que denomina indistintamente reglamentos, normas
reglamentarias y disposiciones, mientras que la actividad no normativa, y por
tanto ejecutiva de los miembros del Gobierno, del Consejo de Ministros y de las
Comisiones Delegadas de Gobierno, se produciría, según los casos, mediante
actos, resoluciones o acuerdo.
C) LOS LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
La potestad reglamentaria tiene los siguientes límites:
1. En la Constitución y en la ley. Las diferentes manifestaciones

reglamentarias, además de estar ordenadas jerárquicamente, están
subordinadas en todo caso a la Constitución y a las leyes.
2. La función de desarrollo y colaboración del reglamento con la Ley no

puede alcanzar: (art.128.2 Ley 39/2015)
- La tipificación de delitos,
- faltas o infracciones administrativas,
- establecer penas o sanciones, así como tributos.
- Exacciones parafiscales,
- Otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de
carácter público.
3. Jerarquía de las disposiciones (art.128.3 Ley 39/2015). Este precepto

hace referencia a disposiciones administrativas, es decir a normas
reglamentarias o no. Y dispone que las leyes establecerán el orden de
jerarquía entre las mismas y que ninguna disposición administrativa
puede vulnerar preceptos de otra de rango superior.
4. Principios de buena regulación (art.129 Ley 39/2015). Destaca que las

habilitaciones para el desarrollo reglamentario de las leyes deben ser
conferidas con carácter general al Gobierno o a los Consejos de
Gobierno respectivos de las CCAA y sólo excepcionalmente se podrá
otorgar a los Ministros, a los titulares de las Consejerías de las CCAA o
a otros órganos dependientes o subordinados a los mismos, lo que
exigirá la previa justificación de la ley habilitante.
5. Principio de inderogabilidad singular de los reglamentos y demás

disposiciones normativas por resoluciones administrativas que, de
acuerdo con el art.37 Ley 39/2015, se consideran nulas.
Por otra parte, los reglamentos no tienen reservado un ámbito material propio.
10
Establecer que el reglamento solo procedería cuando la ley lo previera

expresamente sería tanto como negar a la potestad reglamentaria su carácter
de potestad originaria. Al contrario, el Gobierno no dispone de potestad
reglamentaria por voluntad del legislador, sino por voluntad de la Constitución.
La Ley puede agotar la regulación de una determinada materia reservada y,

además, puede prohibir la entrada del reglamento. En el caso de que la
materia reservada a la ley se corresponda con un derecho fundamental la
colaboración del reglamento con la ley puede incluso excluirse del principio,
como sucede en el ámbito de la legislación penal.
La colaboración de la norma reglamentaria con la ley se entiende en la medida

en que la Administración tenga que intervenir para su ejecución, lo que en el
menor de los casos exigirá órganos administrativos que implementen dicha
intervención. Y, en la mayoría de los casos, exigirá la regulación reglamentaria
de aspectos materiales que carecería de lógica que regulara exhaustivamente
el legislador.
En el sentido anterior, si es necesaria la intervención de la Administración para

la ejecución de una ley se crearía una reserva reglamentaria en el marco
organizativo que tendría su origen en la separación de poderes, pues no sería
razonable que le poder legislativo se inmiscuyera en funciones de la propia
Administración, limitando o excluyendo todo margen de autoorganización.
Por otra parte, teniendo en cuenta que la potestad reglamentaria es originaria,

cuando sobre una determinada materia no exista reserva de Ley ni la ley haya
entrado a regularla, el reglamento podrá regularla. La potestad legislativa, en
el caso de que no haya ley, podrá entrar en dicho ámbito con posterioridad
desplazando a la potestad reglamentaria.
D) LA ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS.
Se regula en dos leyes:
- La Ley 50/1997 de Gobierno.
- La Ley 39/2015 del Procedimiento Común de las Administraciones

Públicas.
Estas leyes están dedicadas a la tramitación interna, salvo los que se someten
a consulta pública, en el que participarán salvo excepciones los sujetos
potencialmente afectados por la futura norma.
En la tramitación interna deben destacarse las previsiones de planificación

normativa, evaluación normativa que se regulan en las anteriores leyes.
11
5.2 LA POTESTAD EXPROPIATORIA.
Se trata de una potestad que nace con la Revolución Francesa, la revolución

burguesa por excelencia, como consecuencia de la consagración de la
propiedad como derecho fundamental. El art.33.3 CE es heredero de aquel
precepto revolucionario, aunque ha introducido cambios notables.
La propiedad no es en nuestra Constitución un derecho fundamental protegido

por el recurso de amparo constitucional, es decir, ha excluido el carácter
inviolable y sagrado de la propiedad y ha añadido como causa de la
expropiación el interés social.
Despojar a las personas de sus bienes, de modo unilateral por las AAPP
supone el ejercicio de una potestad sujeta a un procedimiento singular, que no
responde a un ideal sino a una necesidad. Lo ideal sería que la expropiación
no fuese necesaria, de modo que las AAPP para el cumplimiento de sus fines
actuaran como sujetos sin privilegios. Ideal inalcanzable. La utilización de
instrumentos privilegiados no debe incurrir en lo que pudiéramos llamar abuso
de potestad.
La primera Ley de Expropiación española de 17 de julio de 1836 cuyo

reglamento fue de 27 de julio de 1853, en su art.2 explica el concepto de
utilidad pública. No obstante, las garantías para los expropiados en esta ley
fueron escasas.
La Ley de 10 de enero de 1879, cuyo reglamento fue de 13 de junio del mismo

año estaba de acuerdo con la Constitución de 1876. Los elementos esenciales
de la expropiación son:
- La exigencia de declaración de utilidad pública.

- La declaración de que la ejecución exige indispensablemente todo o
parte del inmueble que se pretende expropiar.
- El justiprecio.
- El pago del precio de la indemnización.
Sin el cumplimiento de estos requisitos no se podía expropiar y permitía la Ley

al desposeído, que no expropiado, utilizar los interdictos de retener y recobrar
con objeto de que los jueces ampararan y reintegraran la posesión perturbada.
La Constitución de 1978 reconoce el derecho a la propiedad privada aunque no

lo considera un derecho fundamental. Sin embargo, la circunstancia de que se
sitúe en el Título I, Capítulo II exige su regulación mediante ley, que debe
respetar el contenido esencial del derecho.
La función social de la propiedad (art.33.2 CE) delimita el contenido del

derecho de propiedad, es decir, el contenido del derecho de propiedad y, por
tanto, su contenido esencial, viene configurado por la función social de la
misma. Además, la privación de derechos debe cumplir tres requisitos:
- Que la causa sea justificada: utilidad pública o interés social.
12
- La indemnización.
- La actuación de la Administración de acuerdo con lo dispuesto a la

ley.
Se trata de un derecho vinculado al interés general que sitúa la capacidad

decisional al margen del titular formal del derecho. Justamente, el contenido
del derecho de propiedad es el que permite la limitación y el despojo del
derecho o expropiación.
La circunstancia de que el contenido de la propiedad venga determinado por su

función social supone que no existe un contenido predeterminado de los
derechos que conlleva, sino que el contenido es el que le otorguen las leyes.
Este contenido se convierte en relevante dónde finalizan las limitaciones a la

propiedad y dónde comienza la expropiación, ya que las limitaciones tiene que
ser soportadas por los propietarios sin indemnización, mientras que a la
expropiación es consustancial la indemnización. La limitación es siempre de
carácter general mientras que la expropiación es siempre singular.
¿Es posible regular la función social de la propiedad como medio para limitar el
ejercicio de la potestad de limitación?
La Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987, de 26 de marzo,

resolvió el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1984, de 3 de
julio, de Reforma Agraria del Parlamento de Andalucía, estableciendo dos
conclusiones en su fundamento de derecho:
- Se pronuncia sobre la competencia para establecer la función social

de la propiedad.
- Sobre el contenido de la misma.
La posición del Tribunal es la que sigue:
- La regulación uniforme del derecho de propiedad (art.149 CE) no

puede determinar la anulación de las competencias legislativas de las
CCAA en que entre en juego la propiedad y otros derechos de
carácter patrimonial.
- No cabe regulación abstracta de la función social que sería artificiosa
sino que quien tiene la tutela del interés social en una comunidad es
al que corresponde establecer las limitaciones y deberes inherentes a
la función de cada tipo de propiedad
Resulta curioso que la Constitución no haya utilizado el término expropiación

en art.33 y sí en el art.149.1.18ª, precepto que tiene como finalidad distribuir las
competencias entre el Estado y las CCAA.3szx í en el art.149.1.18ª, precepto
que tiene como finalidad distribuir las competencias entre el Estado y las
CCAA.
13
¿Cuál sería el alcance de la competencia del Estado?
La competencia del Estado sería la que se deduce de la Ley de Expropiación

Forzosa, de 16 de diciembre de 1954. El problema de esta ley es su carácter
preconstitucional. Esta ley ha sufrido varias modificaciones puntuales pero la
estructura resultante y líneas maestras siguen siendo las mismas.
Las CCAA dispondrían plenamente de la función normativa de

autoorganización de sus propios servicios expropiatorios.
La capacidad organizativa de las CCAA es susceptible de suprimir el jurado de

expropiación y encomendar la determinación del precio de lo expropiado
directamente por los servicios técnicos de una determinada consejería
autonómica.
Por otra parte, el alcance de la expropiación en relación con las facultades del
propietario es un asunto que afecta a las expropiaciones parciales. Las
limitaciones de la propiedad y los derechos no podrían suponer en ningún caso
vaciamiento total de sus contenidos.
Finalmente, es posible expropiar mediante leyes singulares: expropiación del

Grupo Rumasa y la expropiación de varios edificios para ampliar el Parlamento
de Canarias.
En el sentido anterior, la sentencia del TC 48/2005 la expropiación es una

función (potestad) administrativa pero el legislador puede ejercer dicha función
en “situaciones excepcionales”, ya que la Constitución no configura una reserva
de la materia a las AAPP. Así, las expropiaciones por ley son constitucionales
siempre que respeten el art.33.3 CE. Así, la expropiación tiene que satisfacer
dos objetivos:
- Consecución del interés público (interés general).

- Garantizar el interés privado.
Es decir tienen que cumplirse los tres requisitos del art.33 CE:
- Causa justificada de utilidad pública o interés social.

- Correspondiente indemnización.
- Conformidad a las leyes.
De modo que las leyes singulares deben cumplir con el requisito de afrontar
situaciones excepcionales garantizando que se lleven a cabo mediante la
garantía del procedimiento expropiatorio que tiene por objeto proteger los
derechos de igualdad y seguridad jurídica, de modo que se excluyan las
expropiaciones discriminatorias y arbitrarias.
La garantía procedimental puede ser modulada por la ley singular siempre que
se trate de especialidades razonables que no dispensen de la observancia de
las demás normas de los procedimientos contenidos en la legislación general.
14
El TC interpreta la sentencia del Tribunal de Estrasburgo de 5 de noviembre de

2002 (caso PINCOVÁ Y PINC contra República Checa), en el sentido que en
ella se consagran dos tipos de expropiaciones:
- Expropiaciones por ley.

- Expropiaciones de acuerdo con la Ley.
Se plantea si entre las garantías expropiatorias se incluye o no la de que las

fases de la expropiación deben ser en todo caso revisables por los Tribunales.
La cuestión planteada tiene gran trascendencia porque las leyes (singulares o
no) no pueden, en nuestro ordenamiento, ser objeto de fiscalización por los
Tribunales ordinarios, de manera que la declaración de utilidad pública que se
lleva a cabo por una ley no es susceptible de recurso contencioso-
administrativo.
Es más, dice el TC que la expropiación singular solo será admisible si las

lesiones que puedan producirse “pueden corregirse con el normal ejercicio de
la jurisdicción constitucional sin desnaturalizarla o pervertirla…”, concluyendo
que en el caso de las expropiaciones por la Ley canaria no se da esta garantía,
alcanzando también la conclusión de que la circunstancia de que nos e consiga
por la Administración, mediante un acuerdo negociado con los propietarios, la
adquisición de las propiedades concernidas no es un motivo suficiente para
utilizar el procedimiento excepcional de la ley singular expropiatoria.
De modo que la causa expropiando es correcta pero no lo es la declaración de

la necesidad de ocupación que lleva a cabo la ley en su art. 1 que se refiere a
tres edificios con vulneración del principio de proporcionalidad. Para que la ley
pudiera contener dicha determinación sería necesario que la medida idónea
fuera necesaria y, además, equilibrada por derivarse de la misma más
beneficios que perjuicios para el interés general.
Otra cuestión es el contenido esencial del derecho de propiedad. El

fundamento jurídico 1º de la sentencia considera el derecho de propiedad como
un derecho fundamental.
5.3 POTESTAD SANCIONADORA.
A) INTRODUCCIÓN. EL EQUILIBRIO ENTRE EL PRINCIPIO DE EFICACIA DE LA

ADMINISTRACIÓN Y LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS DE LOS
CIUDADANOS.
La fundamentación más elemental de la potestad sancionadora es que toda

comunidad política para su correcto funcionamiento exige que sus integrantes
cumplan sus obligaciones y, en consecuencia, el incumplimiento de las
obligaciones por los miembros de una comunidad debe permitir que ésta
reaccione, advirtiendo, corrigiendo o reprendiendo al incumplidor, al que
pudiera llegar a imponer sanciones.
15
De modo inmediato, la sanción administrativa tiene un significado retributivo.

Supone la constatación de que una persona física o jurídica ha incumplido sus
obligaciones y la subsiguiente reacción de la Administración ante el
incumplimiento.
De modo mediato, la sanción, la reacción de la Administración ante el infractor,

pudiera servir para desanimar a los eventuales incumplidores, e incluso,
aunque esto no debe ser determinante, para reconfortar a los cumplidores.
La cuestión radica en determinar si un régimen sancionador puede tener otras

funciones diferentes a las señaladas. La Constitución tan sólo prescribe en su
art.25.2 que las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán
ordenadas hacia la reeducación y reinserción social, sin que se haga referencia
a la finalidad que deben tener las demás sanciones penales o administrativas.
A partir de dicho precepto constitucional se concluye:
- Dado que sólo se ha establecido para un determinado tipo de penas cuál

debe ser su finalidad u orientación, el resto de sanciones, y en todo caso
las sanciones administrativas, no estarían vinculadas a dicha finalidad,
de modo que la función de la sanción podría ser determinada por el
legislador, o no ser prevista, en cuyo caso las sanciones fuera del marco
estricto del art. 25.2 CE tendrían como función la común retributiva-
ejemplificadora.
- La sanción debe cumplir también una función reeducadora o de

reinserción, ya que ninguna norma de rango constitucional es contraria a
que las sanciones cumplan la finalidad de reinserción, más bien, al
contrario, habida cuenta de su conexión con las sanciones penales.
Por otra parte, interesa saber cuáles son los principios que se deben tener en
cuenta en la regulación de un régimen sancionador (principios externos o que
configuran o limitan dicha actividad, para diferenciarlos de los principios
internos que la conforman).
La ordenación del régimen sancionador debe hacer posible el equilibrio entre:
- la garantía de los derechos de las personas físicas y jurídicas y,

- los principios de servicio al interés general y eficacia (art.103 CE).
Un régimen sancionador en un Estado de Derecho tiene que ser capaz de

conciliar el principio de eficacia de la Administración con la garantía de los
derechos de las personas físicas y jurídicas. Este equilibrio deseado no es ni
fácil ni un objetivo compartido.
El régimen sancionador es garantista, pero lo es por imperativo de la

Constitución.
16
B) LA PENETRACIÓN DELOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD (Y TIPICIDAD) PENAL

EN EL MARCO DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN.
LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE EL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR,
INTERPRETANDO EL Art. 25.1 CE.
Los principios de legalidad y tipicidad son regulados en la Ley 40/2015, de

Régimen Jurídico del Sector Público (arts. 25 y 27), que además proclama
como principios de la potestad sancionadora los de irretroactividad,
responsabilidad, proporcionalidad, prescripción y concurrencia de sanciones.
El principio de legalidad (art.25 LRJSP). La potestad sancionadora de la

Administración solo puede ser ejercida:
- Cuando esté prevista expresamente en una norma con rango de ley:

leyes, decretos leyes y decretos legislativos.
- Por el procedimiento previsto en la Ley 39/2015 y cuando se trate de

entidades Locales, de conformidad con lo previsto en la Ley 7/1985.
- Por los órgano competentes que la tengan atribuida por la Ley o por
norma reglamentaria.
El art. 25 especifica el ámbito subjetivo de la aplicación del principio de

legalidad, y de los demás principios antes referidos, en que se incluye al
personal al servicio de las AAPP, quedando al margen de la aplicación de los
principios que rigen la potestad sancionadora las personas vinculadas a las
AAPP como consecuencia de la legislación de contratos del sector público o
por la legislación patrimonial de las AAPP.
El principio de tipicidad (art.27 LRJSP). Sólo la ley puede establecer

infracciones y sanciones administrativas, y solo por la comisión de infracciones
administrativas pueden imponerse sanciones administrativas, cuyos límites se
establecerán en la ley. Las infracciones administrativas se clasifican por la Ley
en: leves, graves y muy graves.
El art.25 LRJSP permite que los reglamentos de desarrollo puedan introducir

especificaciones o graduaciones en el cuadro de las sanciones establecidas en
la ley, sin que puedan tener carácter innovativo, es decir, no pueden los
reglamentos crear nuevas infracciones y sanciones, ni deben alterar la
naturaleza o límites de la ley sino tan solo contribuir a identificar más
adecuadamente las conductas infractoras o las sanciones correspondientes.
Jurisprudencia de los Tribunales Constitucional y Supremo en la materia:
- Sentencia del TC 42/1987, de 7 de abril.
El principio “nullum crimen nulla poena sine lege” (Ningún delito, ninguna
pena sin ley previa) se extiende al ordenamiento sancionador
administrativo e incluye dos garantías:
17
- De orden material y alcance absoluto, que exige la

predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las
sanciones correspondientes.
- De carácter formal, que exige la reserva de ley en materia

sancionadora.
Establece un régimen especial al prescribir que la reserva de ley que

prescribe el art.25 CE: no excluye la posibilidad de que las leyes
contengan remisiones a normas reglamentarias.
- STC 120/1996, ha indicado que la garantía de la predeterminación

normativa de los ilícitos y de las sanciones correspondientes tiene como
precipitado y complemento la de tipicidad.
- STC 133/1999, de 15 de julio, sintetiza la doctrina del TC sobre el

principio de legalidad penal aplicado al ámbito de las sanciones
administrativas, así como la existencia de “lex previa y lex certa” es una
garantía absoluta en este ámbito, la garantía formal de reserva de ley
tiene una eficacia relativa o limitada en el sentido de permitir un mayor
margen de actuación al Ejecutivo en la tipificación de ilícitos y sanciones
administrativas.
Nota:
El principio de legalidad penal contendría cuatro prohibiciones clásicas:
- lex scripta, se necesita una ley que sea escrita que describa el delito a punir y
su punición,
- lex praevia, que la ley que se escriba no sea retroactiva al hecho mismo,
- lex certa, que la ley sea precisa en su lenguaje descriptivo con relación a la
construcción del tipo en cada artículo y precisa en el lenguaje normativo de las
consecuencias que impone cada artículo y
- lex stricta, que no se admita la analogía contra legem.
- El Tribunal Supremo nunca ha objetado la posibilidad de que el

reglamento concrete la enumeración de faltas graves y faltas leves,
teniendo en cuenta los elementos establecidos en la Ley para
determinar la gravedad o la levedad de las infracciones, así como
atendiendo al límite negativo que supone la enumeración de las faltas
muy graves en la Ley.
Esta es la doctrina que reitera la Sentencia del TS de 16 de octubre de

1995.
C) EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y SU INAPLICACIÓN A LAS SANCIONES

ADMINISTRATIVAS, EN PARTICULAR CON RELACIÓN A LAS SANCIONES
DISCIPLINARIAS.
18
El principio non bis in idem es un principio general de Derecho que supone la

prohibición o exclusión de duplicidad de sanciones administrativas y penales en
los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Conforme a la STC de 30 de enero de 1981, dicho principio no rige cuando

existe “una relación de supremacía especial de la Administración (relación de
funcionario, servicio público, concesionario etc.) que justificase el ejercicio del
ius puniendi por los Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la
Administración”.
Dicha sentencia establece también que aunque el principio non bis in idem no
se recoge expresamente en la Constitución, “va íntimamente unido a los
principios de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidos principalmente
en el art.25 CE”.
La doctrina constitucional sobre el principio non bis in idem no ha sufrido

alteración desde la citada sentencia de 1981. Por tanto, es correcto que el
art.64.1 del Estatuto Básico del Empleado Público prevea la compatibilidad del
ejercicio de la potestad disciplinaria con las responsabilidades patrimonial o
penal que puedan derivarse para el mismo sujeto por los mismos hechos y
fundamento.
Resulta evidente que de la infracción no se deriva la responsabilidad, sino del

hecho mismo constitutivo de la infracción.
Nota:
- Non bis in idem, no dos veces por lo mismo.
- Ius puniendi, derecho a penar o derecho a sancionar.
19
D) EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.
La inclusión más sobresaliente, en lo que concierne a los principios que

informan la potestad sancionadora, es la del principio de proporcionalidad
(art.29 Ley 40/2015).
Se trata de un principio implementado por los Tribunales Constitucional y

Supremo en el sentido de que:
“Toda sanción debe determinarse en congruencia con la entidad de la infracción

cometida y según un criterio de proporcionalidad atento a las circunstancias
objetivas del hecho, proporcionalidad que constituye un principio normativo que
se impone como un precepto más a la Administración y que reduce el ámbito de
sus potestades sancionadoras”.
El art.29 de la Ley 40/2015 ha introducido una serie de parámetros que deben

interpretarse como límites específicos al ejercicio de la potestad sancionadora
que, sin embargo, no agotan la virtualidad que puede tener la introducción de
dicho principio de proporcionalidad en nuestro ordenamiento. Resultaba
innecesario establecer que las sanciones administrativas, de cualquier
naturaleza, no pueden implicar directa o subsidiariamente privación de libertad,
pues dicha prescripción viene establecida expresamente en el art.25.3 CE.
Para la aplicación del principio de proporcionalidad hay que tener en cuenta

que:
- el cumplimiento de una sanción pecuniaria sea menos beneficioso para

el infractor que la comisión de la infracción que se trate de reprender.
- la sanción se atenga a la gravedad del hecho constitutivo de la

infracción.
Y para medir esa gravedad hay que tener en cuenta la existencia de

intencionalidad o reiteración, la naturaleza de los perjuicios producidos o la
reincidencia.
E) LOS PRINCIPIOS DE IRRETROACTIVIDAD Y PRESCRIPCIÓN.
Estos principios se encuentran recogidos en los arts. 26 y 30 de la Ley

40/2015.
La irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables

consagrado ha sido establecido en el art.9.3 CE.
La prescripción de las infracciones y sanciones se remite a las leyes que las

establezcan, previendo los plazos que se aplicaran subsidiariamente, en
ausencia de regulación singular (art.30 Ley 40/2016-5).
20
F) EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
La Ley 39/2015 ha regulado además el procedimiento administrativo común

una serie de normas procedimentales específicas para los procedimientos
sancionadores que excepcionan las normas comunes y que se refieren a varios
asuntos:
- la caducidad del procedimiento.

- La motivación de los actos.
- Los derechos de los interesados.
- La información y actuaciones previstas.
- El inicio del procedimiento.
- El acuerdo de iniciación del procedimiento.
- Los medios y periodo de prueba,
- Terminación del procedimiento,
- Actuaciones complementarias.
- Propuesta de resolución.
- Especialidades de la resolución.
- Tramitación simplificada.
- Ejecutoriedad.
Para el ejercicio de la potestad sancionadora la administración debe tener en

cuenta los principios que se establecen específicamente de la Ley 40/2015, las
normas procedimentales de la Ley 39/2015 y la normativa específica que
regule la potestad sancionadora en un determinado ámbito que puede
establecer las infracciones y sanciones así como principios y normas
procedimentales.
5.4 POTESTAD DE AUTOTUTELA.
A) INTRODUCCIÓN.
Las potestades administrativas no se limitan a las que se deducen de la

Constitución de modo explícito o implícito, sino que las leyes pueden otorgar
potestades a los poderes públicos para el cumplimiento de sus misiones.
La potestad de autotutela se ejerce por la Administración como consecuencia

del ejercicio previo de otra potestad. Es la potestad por excelencia de cierre
del ejercicio de las demás potestades.
En el caso de darse supuestos en nuestro Derecho de autotutela privada, las

características de su régimen la hacen diferenciable netamente de la tutela
administrativa.
La tutela privada viene caracterizada porque tiene carácter excepcional, es

decir, para admitir la existencia de tal facultad en un persona es preciso que
esté consagrada expresamente (carácter excepcional) por el ordenamiento. De
otra parte, la conferida por el ordenamiento no es de obligado ejercicio por la
persona legitimada (carácter facultativo) ni supone la exclusión de la
intervención del juez si aquél la solicita.
21
La tutela administrativa se caracteriza por ser general (en vez de excepcional) y

su ejercicio, salvo en algunos supuestos, no se presta a la intervención de juez
(ámbito necesario de autonomía en vez de facultativo).
En lo que se refiere al contenido de la autotutela, tiene particular relevancia el

carácter necesario de su actividad y la exclusión del juez. La autoridad judicial
no puede interferir en la actividad administrativa en ninguno de sus momentos,
salvo excepciones, es decir, el juez no podrá interferir en el momento de la
declaración y por esta razón la intervención judicial sólo puede tener lugar a
partir del “acto previo administrativo”.
Por otra parte, la revisión del acto no determina necesariamente la suspensión

del mismo que sólo tiene lugar excepcionalmente.
B) LAS MANIFESTACIONES DE LA AUTOTUTELA.
a) Autotutela conservativa y autotutela agresiva.
Desde una perspectiva material, se clasifican como conservativas y

agresivas.
Mediante la autotutela conservativa la Administración pugna para la

conservación de situaciones preexistentes que le favorecen. Ejemplo:
utilización de interdictum propium (art. 41.1.c Ley 33/2003 del Patrimonio
de las AAPP) o la prerrogativa para interpretar los contrarios (art. 210
Ley de Contratos del Sector Público).
Mediante la autotutela agresiva se persigue una mutación sobre una

situación dada. Las manifestaciones de ésta son múltiples, según los
fines perseguidos por la Administración, creando situaciones nuevas o
transformándolas (procedimiento de apremio, ejecución subsidiaria), o
bien convirtiendo, la propia Administración, lo que antes era una mera
pretensión en un derecho ejecutivo (al resolver un contrato).
Nota:
- El interdictum proprium es la potestad de la que gozan las Administraciones de
recuperar por sí mismas la posesión de sus bienes, sin ninguna limitación de
tiempo en el caso de los bienes de dominio público, y, en el plazo de un año
desde que se hubiere producido la usurpación, cuando se trate de bienes
patrimoniales. Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Públicas
22
b) Autotutela declarativa y presunción de legalidad de los actos

administrativos.
Sobre la Administración, a diferencia de los particulares, no pesa la

carga de acudir a un juicio declarativo para dotar a sus actos de eficacia
ejecutiva.
Los actos administrativos son ejecutorios y, por consiguiente, obligan a

su inmediato cumplimiento, salvo en los casos excepcionales en que la
Ley lo niega expresamente o lo condiciona a la intervención del juez.
El sujeto obligado podrá impugnar el acto administrativo con el que esté

disconforme, pero no por ello estará exento de su cumplimiento, ni la
interposición del recurso, salvo excepciones, suspenderá la eficacia de
aquél. Este régimen supone una presunción de legitimidad del acto
administrativo, es decir, se presume legítimo, en tanto que el juez
competente no resuelva lo contrario.
De dicha presunción, se establece la siguiente consecuencia:
- Los actos de las AAPP sujetas al Derecho Administrativo se

presumirán válidos y producirán los efectos desde la fecha en que
se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa (art.31 Ley
39/2015). De modo que la declaración administrativa que se
contenga es susceptible de crear derechos u obligaciones en los
particulares.
Por otra parte, la presunción hay que entenderla iuris tantum y

no iuris et de iure.
Nota:
- Presunción, en Derecho, es una ficción jurídica a través de la cual se

establece un mecanismo legal automático, que considera que un determinado
hecho, o un determinado acontecimiento, se entiende probado simplemente
por darse los presupuestos para ello.
La presunción de hechos y derechos, faculta a los sujetos a cuyo favor se da,

a prescindir de la prueba de aquello que se presume cierto ope legis (= de
pleno derecho).
- Una presunción iuris tantum es aquella que se establece por ley y que admite
prueba en contra, es decir, permite probar la inexistencia de un hecho o
derecho. La mayoría de presunciones que se encuentran en derecho son iuris
tantum.
- Una presunción absoluta, de hecho y de derecho, o iuris et de iure es aquella

que se establece por ley y que no admite prueba en contrario, es decir, no
permite probar que el hecho o situación que se presume es falso. Las
presunciones iuris et de iure en derecho son excepcionales.
23
c) Autotutela ejecutiva.
La autotutela ejecutiva exime a la Administración de acudir a un juicio

ejecutivo para que sus actos sean coactivamente impuestos. Las
declaraciones de esta manifestación de autotutela son frecuentes.
El ejercicio por la Administración de la autotutela ejecutiva no excluye la

revisión jurisdiccional del acto ejecutado, sólo que aquí la estimación del
recurso llevará una restitutio in integrum, total o parcial, in natura o,
eventualmente, por vía indemnizatoria.
En la ejecución del acto cobra especial relevancia la prohibición

ordinaria de inmisión judicial, que salvo excepciones sólo puede hacerse
a través del recurso contencioso-administrativo.
d) Autotutela en segunda ponencia.
Bajo esta manifestación pueden incluirse tres manifestaciones de la

autotutela. Se llama así porque éstas se superponen a los anteriores
(declarativa y ejecutiva).
- Pervivencia del recurso de alzada, es decir, la exigencia de agotar

en determinados casos la vía administrativa previa de recurso
para poder acudir a los Tribunales, impugnando declaraciones
ejecutivas o ejecuciones coactivas de la Administración (art.121
Ley 39/2015).
Esta exigencia tiene carácter general, salvo excepciones.
- Reclamaciones previas en vía civil o laboral (art. 120 Ley

30/1992), privilegio que ha sido suprimido por la Ley 39/2015.
- Facultad sancionadora de la Administración (art.25.3 CE) que tan

sólo excluye las sanciones que directa o subsidiariamente
impliquen privación de libertad.
Finalmente, hay que referir el principio solve et repete, es decir, se

condiciona el acceso a los Tribunales para recurrir actos administrativos
que declaran una deuda pecuniaria de un particular a favor de la
Administración, salvo excepciones, al previo pago o aseguramiento de la
cantidad que importa la deuda. Esta manifestación de la autotutela
dificulta el acceso a la Justicia y resulta más que de dudosa legalidad, a
la vista del art. 24.1CE.
24
C) LOS LÍMITES DE LA AUTOTUTELA.
El ejercicio de la tutela administrativa está sujeta a límites.
Una manifestación más relevante de la autotutela es que los particulares tenían

prohibido interponer interdictos contra la Administración. Pero, se entiende que
no cabe oposición a la Administración cuando ésta actúe en materia de su
competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido (art. 99
Ley 39/2015). Es decir sin estos requisitos de competencia y de procedimiento
la actuación administrativa deja de ser legítima y es atacable mediante
interdictos.
Lo mismo hay que afirmar en relación al ejercicio de la Administración de

interdictum propium, en cuanto que la recuperación de sus bienes
patrimoniales o de dominio público está sometida a límites precisos.
La limitación que se deriva de la Administración de los actos declarativos de

derechos sobre los que sólo pueden volver a pronunciarse, sin sumisión a
plazo, en caso de nulidad de pleno derecho (art.106 Ley 39/2015), previo
dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano equivalente de las CCAA.
En los demás supuestos, la administración, para dirigirse contra actos
declarativos, tiene que declararlos lesivos para el interés público e impugnarlos
ante la jurisdicción contencioso-administrativa, única competente para declarar
la nulidad (art.107 Ley 39/2015).
Otros límites son:
- La protección que suministra el Registro de la Propiedad a los

titulares inscritos (arts. 1 y 38 Ley Hipotecaria).
- La suspensión de la eficacia del acto administrativo en vía de recurso

como en el caso de la protección jurisdiccional de los Derechos
Fundamentales de la Persona, o las escasas excepciones al principio
de ejecutoriedad de carácter más bien episódico (Código de
circulación, etc.).
D) LOS ABUSOS DE LA AUTOTUTELA.
Los mayores peligros de abusos de la autotutela administrativa se producen en

el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración (art.25.3 CE, que
sólo excluye sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de
libertad). Es difícilmente inexplicable en el contexto del incumplimiento por los
ciudadanos del ordenamiento general, cuyo control debiera corresponder a los
Tribunales.
El desarrollo de la potestad sancionadora es menso explicable en lo que se

refiere a las modalidades sancionadoras de que dispone la Administración que
alcanzan bienes básicos del que sólo se excluye la libertad por la Constitución.
E) LAS CONSECUENCIAS DE LA AUTOTUTELA.
25
La autotutela administrativa no puede equipararse a la tutela jurisdiccional, a la

que precede, porque el ejercicio de cualquier potestad jurisdiccional exige la
neutralidad e independencia de los órganos que la imparten, Jueces y
Tribunales, y que no se da en las autoridades administrativas.
El ejercicio de la autotutela no está exento de rigores, destacando como notas

relevantes:
- procedimentalización formal de la actuación de las AAPP (Leyes

39/2015 y 40/2015).
- La exigencia cada vez más extendida de motivación de los actos

administrativos, entre otros el art.35 Ley 39/2015.
- Los actos administrativos que declaren derechos, no están a la libre

disponibilidad posterior de la Administración a la que se restringe
extraordinariamente la posibilidad de libre rectificación (arts.106 a
110 Ley 39/2015).
F) LA ARTICULACIÓN ENTRE AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA PREVIA Y

TUTELA FINAL JURISDICCIONAL.
La relación de la Administración con los Tribunales no consiste en que aquélla

esté exenta de fiscalización por éstos sino que el control jurisdiccional sólo
tiene lugar con posterioridad al ejercicio por la Administración de la autotutela.
Así que la articulación entre ésta y la tutela jurisdiccional hay dos fases:
- Una previa: tutela administrativa.
- Otra necesariamente posterior: tutela jurisdiccional.
26
II. LAS TÉCNICAS ADMINISTRATIVAS.
1. INTRODUCCIÓN. TIPOLOGÍAS DE LAS TÉCNICAS ADMINISTRATIVAS.
El ejercicio de las potestades administrativas debe hacerse de acuerdo con

técnicas e instrumentos precisos.
Las técnicas genéricas del Derecho Administrativo son el acto y el

procedimiento. Es decir, el ejercicio de cualquier potestad administrativa debe
hacerse a través de procedimientos y se concreta en actos de trámite o finales
(resoluciones).
No obstante, en los procedimientos especiales como el contractual, el

expropiatorio, el subvencionador, etc., se dan cita técnicas singulares.
2. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: RASGOS GENERALES.
A) EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO CULTURA Y COMO

GARANTÍA.
La tradición jurídica española es rica en lo que se refiere a la legislación sobre

el procedimiento administrativo:
- Ley, 19 octubre 1989, por la que se establecen las bases para la

redacción de reglamentos de procedimiento administrativo en los
Departamentos ministeriales: precedente más significativo.
Dio lugar a una larga serie de reglamentos entre los que destaca el
Reglamento sobre organización y procedimiento de la Subsecretaría
del Ministro de Gracia y Justicia, aprobado por RD de 9 julio de 1917.
- Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), 17 julio 1958.
- Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las AAPP y

del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992 o LRJPAC),
modificada posteriormente en varias ocasiones con:
- Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los

ciudadanos a los Servicios Públicos.
- Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento administrativo

Común de las AAPP, que ha derogado las Leyes 30/1992 y
11/2207.
En el derecho comparado destacan, leyes en las que se aprecian algunas

influencias de la legislación española:
- La Ley federal alemana de 1976.
27
- La Ley italiana de 1990.
En la Unión europea no existe una norma semejante a nuestra Ley 39/2015,

aunque no significa que no exista una normativa de procedimiento, sino que
existiendo, no está codificada como tal.
La Ley 39/2015 cumple una función importante, aunque no tenemos un único

procedimiento administrativo por varias razones:
- En la AGE, porque la legislación material suele completar, modificar o

excepcionar el procedimiento general, en lo que se podría denominar
procedimientos especiales entre los que destacan los procedimientos
en el ámbito tributario.
- Las CCAA tienen competencias en esta materia, siendo sus

legislaciones procedimentales complementarias a la Ley 39/2015.
B) ESTADO DE DERECHO Y GARANTÍA PARA LOS CIUDADANOS.
De la concepción del procedimiento como una manifestación del Estado de

Derecho se deducen, al menos cuatro caracteres:
1. Es una muestra del imperio de la ley, porque, en nuestra cultura

jurídica, salvo excepciones, desde 1889 será la ley la que establezca
los principios que los Gobiernos y las Administraciones deberán
desarrollar para dictar las normas reglamentarias que regulen los
procedimientos que rigen sus actividades.
2. El procedimiento administrativo pone de evidencia el principio de

autolimitación de la Administración. La administración debe ajustar su
actividad a las leyes y, además, a los reglamentos dictados en
desarrollo de las leyes; desarrollo reglamentario de sus potestades que
supone la limitación de las mismas.
3. El procedimiento administrativo supone actuación administrativa

ordenada, previsible, sometida a pautas que redunda en cumplimiento
de la objetividad con la que la Administración debe atender los
intereses generales (art.103.1 CE).
4. El procedimiento administrativo debe entenderse como garantía para

los ciudadanos y los operadores jurídicos en general. La
Administración pública cobra transparencia, deja de ser un arcano para
los ciudadanos, lo que es una manifestación de carácter vicarial de la
Administración; poder público de los ciudadanos, aunque haya algunas
deficiencias notables en la regulación.
Esta concepción abierta y transparente de la Administración, que se deduciría

de la Ley, se desvirtúa en muchas ocasiones por la realidad.
28
Con la Ley 39/2015 se hace realidad una Administración de los ciudadanos al

servicio de los ciudadanos, perspectiva que no fue puesta de relevancia
suficientemente en la Exposición de motivos de la derogada Ley 30/1992.
Tampoco brilla este concepto en la Ley 39/2015 que es, en definitiva, un texto
refundido “oficioso” de las leyes 30/1992 y 11/2007.
C) CONCEPTO Y CLASES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.
C.1. Concepto de procedimiento administrativo y expediente.
La Constitución de 1978 ha establecido que los actos administrativos deben

producirse a través de un procedimiento administrativo (art.105c).
Toda actividad administrativa, que produzca efectos en los ciudadanos u

otros operadores jurídicos, debe realizarse tras seguir un procedimiento
administrativo, salvo contadas excepciones (en seguridad ciudadana se
admiten algunas actuaciones materiales que no vienen precedidas de un
procedimiento administrativo).
Asimismo, el precepto constitucional establece que se garantizará “cuando

proceda, la audiencia al interesado”.
El procedimiento administrativo sería la sucesión de trámites que tienen lugar,

necesariamente, para que pueda dictarse un acto administrativo (resolución,
contrato, etc.) y la notificación o publicación del mismo.
Expediente administrativo es la expresión o constancia escrita de un

procedimiento administrativo. La Ley 39/2015 define el expediente
administrativo como:
“el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y
fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a
ejecutarlas”.
En caso de que la actuación material de la Administración no cuente con un

acto previo (salvo cuando la Ley lo autorice expresamente en casos
excepcionales, por ejemplo con la Ley de Seguridad Ciudadana), estaremos
ante la vía de hecho.
El acto administrativo exige el procedimiento previo, y la actuación material

de la Administración exige, a su vez, el acto administrativo previo.
NOTA: Ver Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de

1995 sobre el concepto de vía de hecho (página 313).
La idea de procedimiento nos remite a otros conceptos básicos como el de

que la Administración es un poder vicarial y, en consecuencia, está sometida
a la Ley y al Derecho.
29
La Administración en el Estado de Derecho lejos de ser libre a la hora de

actuar está especialmente atada y limitada: por la Constitución, por las leyes
y los reglamentos de desarrollo e internos (autolimitación reglamentaria), pero
también por el Derecho de la Unión Europea y por el Derecho internacional.
La Administración no tiene, y no debe tener a la hora de actuar, poder

innovador, a salvo del ejercicio de la potestad reglamentaria que, en todo
caso, está subordinada a la ley.
C.2. Clases de procedimientos y carácter de la Ley 39/2015.
La actuación de la Administración debe producirse en el marco de un

procedimiento, por esquemático que éste sea, y debe fundarse en una norma
jurídica (aunque haya excepciones).
No existe un único procedimiento administrativo. Algunas leyes, como la de

1958, pretendieron la unificación de los procedimientos, aunque fracasaron.
En el régimen democrático, la ausencia de unificación ha sido resultado de

varios factores:
- La creación del Estado de las Autonomías.

- La incorporación de España a la Unión Europea.
- Porque el carácter heterogéneo de las materias sobre la que recae la
actividad administrativa dificulta la unificación de los procedimientos.
Contratos, expropiaciones, responsabilidad, sanciones y otras materias se

rigen por procedimientos singulares que se separan total o parcialmente de la
Ley 39/2015 y sus precedentes.
La Ley General Tributaria y sus reglamentos de desarrollo son un ejemplo de

legislación especial en materia de procedimiento administrativo.
La Ley 39/2015 contiene varios procedimientos. Así regula:
- Un procedimiento que podría llamarse “común”.

- normas especiales para el procedimiento no electrónico.
- Normas especiales para el procedimiento electrónico.
- Normas especiales en los procedimientos sancionador y de
responsabilidad patrimonial de la Administración.
Además, puede considerarse especiales, en relación con el procedimiento

común, los procedimientos de revisión de actos administrativos en vía
administrativa: la iniciativa legislativa, que difícilmente puede considerarse un
procedimiento administrativo.
La dispersión procedimental va más allá al permitir el art.1 mediante ley,

estatal o autonómica, crear trámites adicionales o distintos de los
contemplados en la Ley 39/2015, con la condición de que tales trámites
30
resulten eficaces, proporcionados y necesarios para la consecución del

procedimiento.
La Ley 39/2015 ha previsto su aplicación meramente subsidiaria, como su

precedente, en defecto de norma aplicable, en varios procedimientos
administrativos (Disposición Adicional Primera, apartado 2).
También establece que mediante reglamento podrán establecerse

especialidades del procedimiento referidas a los “órganos competentes,
plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de
iniciación y terminación, publicación e informes a recabar”.
La Ley 39/2015, lejos de unificar la regulación de los procedimientos

administrativos, permite numerosas excepciones al que denomina
“procedimiento común”, que más bien podría convertirse en un
“procedimiento residual”.
Además debe tenerse en cuenta una regla sencilla: cualquier ley estatal, o
norma con rango de ley, puede innovar en materia de procedimiento de
modo que, la ley estatal que instaure un determinado procedimiento
administrativo especial regirá con carácter preferente sobre la ley 39/2015, de
manera que ésta se aplicará con carácter subsidiario.
La Ley 39/2015 es fruto de la previsión del art.149.1.18ª CE, según el que el

Estado tiene la competencia exclusiva para regular:
“el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades

derivadas de la organización de propia de las Comunidades Autónomas”.
La Ley se aplica plenamente:
- A la AGE.
- A las Administraciones de las CCAA.
- A las Entidades que integran la Administración Local.
Se aplica con ciertos límites al sector público institucional:
- A cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público

vinculados o dependientes de las AAPP.
- A las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las

AAPP, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta
ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso,
cuando ejerzan potestades administrativas.
- A las universidades públicas, que se regirán por su normativa

específica y supletoriamente por las previsiones de esta ley.
- A las corporaciones de derecho público, que se rigen por su

normativa específica para el ejercicio de las funciones públicas que
31
tengan encomendadas por ley o delegadas por una AP, aplicándose

la Ley 39/2025 con carácter supletorio.
Los órganos u organismos dotados o no de personalidad jurídica o de

relevancia constitucional se regirán por sus disposiciones específicas. El
alcance final de la aplicación de la Ley 39/2015 viene determinado por las
leyes que regulan procedimientos especiales o reglas especiales.
Las CCAA tienen, por virtud de lo previsto en el art.149.1.18ª, la posibilidad

de legislar en materia de procedimiento administrativo. En consecuencia con
la Sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de noviembre de 1988
(pág.317), nuestro sistema procedimental se integraría:
- En la esfera de competencias de la AGE regiría la Ley 39/2015 y sus

reglamentos de desarrollo, modulada por leyes estatales. O bien
regirán las leyes y reglamentos estatales dictados para regular
procedimientos especiales, o reglas especiales, en cuyo caso la Ley
39/2015 se aplicará sólo con carácter subsidiario.
- En la esfera de competencias de las CCAA rige la ley 39/2015 como

ley básica, complementada por la legislación procedimental (leyes y
reglamentos) de las CCAA derivada del ejercicio de competencias
legislativas materiales de carácter exclusivo.
- En la esfera de competencias de la Administración Local rige la Ley

39/2015, modulada por la legislación del Estado sobre régimen local
y, en su caso, por la legislación de las CCAA con competencias en
materia local.
- Y, en las tres esferas anteriores, incidirá el Derecho de la Unión

Europea que puede excepcional normas de Derecho interno o bien
modular la legislación aplicable.
La Ley 39/2015 regula:
- el procedimiento administrativo común y algunas especialidades del

mismo (al margen del electrónico y en papel, el sancionador, y el de
responsabilidad patrimonial).
- Los procedimientos de revisión de actos administrativos en vía
administrativa.
- Los actos administrativos y la iniciativa legislativa.
- La potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones.
De modo que se aparta de su precedente que regulaba las relaciones entre

AAPP, los órganos de las AAPP y los principios que rigen la actividad de las
AAPP, que han pasado a ser reguladas por la Ley 40/2015, del Régimen
Jurídico del Sector Público.
32
D) LOS PRINCIPIOS Y TÉCNICAS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO. LA

ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
Los principios que rigen las instituciones sirven interpretar correctamente los
preceptos que regulan una materia determinada.
Los principios que rigen el procedimiento administrativo no se han explicitado

exhaustivamente por el legislador, pero pueden y deben deducirse de la CE, de
las leyes, así como de la jurisprudencia de los Tribunales Supremo y
Constitucional.
No obstante, la Ley 39/2015, en su Capítulo III “Ordenación del procedimiento”

(arts.70 a 74) de su Título IV “De las disposiciones sobre el procedimiento
administrativo común” ha recogido, parcialmente, algunos de los principios más
relevantes, principios y técnicas (impulso de oficio, concentración de trámites,
cumplimiento de trámites y cuestiones incidentales), que deben regir la
actividad de la Administración desde la iniciación hasta la finalización del
procedimiento.
D.1. Oficialidad e interés de parte.
Destaca la confluencia de dos principios en el procedimiento:
- La oficialidad: que alcanza tanto a la iniciación del procedimiento

(arts 58 a 65 Ley 39/2015), como al impulso del mismo (art.71 Ley
39/2015.
- El interés de parte: los interesados en el procedimiento pueden instar

la iniciación del mismo o incidir a lo largo de su decurso.
Los interesados no sólo son destinatarios de las actuaciones de la

Administración, sino que participan o pueden participar activamente
en el procedimiento administrativo desde su iniciación hasta la
finalización del mismo:
- Instando su iniciación (art.54 Ley 39/2015).

- Haciendo alegaciones y presentando documentos (at.53.e Ley
39/2015).
- Obteniendo copias de documentos contenidos en los
procedimientos (Art.53.a Ley 39/2015).
- Proponiendo pruebas (at.77 y 78 Ley 39/2015).
Así, el procedimiento administrativo se impulsa de oficio en todos sus

trámites. Es decir, una vez iniciado, corresponde al órgano instructor conducir
el procedimiento hasta la resolución del mismo, sin que para su conclusión
sea imprescindible la actividad de los interesados.
Un interesado no puede motu propio finalizar el procedimiento, salvo

desistimiento o la renuncia, que tiene excepciones y que no excluyen una
resolución final de la Administración.
33
En caso de que el interesado no cumpla los trámites previstos, en que sea

imprescindible su intervención, podrá provocar su caducidad, pero aun así la
Administración estará obligada a resolver.
Sólo será posible, iniciado un procedimiento, que éste no finalice mediante

resolución de la Administración cuando concurran las voluntades de
Administración e interesados, a través de los arts. 22.1.f) u 86 de la Ley
39/2015.
Independientemente de la forma de iniciación del procedimiento (oficio o por

solicitud de interesado) y de las circunstancias que concurran su tramitación
(prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento,
desistimiento de la solicitud o desaparición sobrevenida del objeto ), la
Administración está obligada a dictar una resolución expresa que ponga fin al
procedimiento salvo cuando el procedimiento iniciado finalice en pacto o
convenio (mutación de la naturaleza), o cuando se trate de procedimientos
relativos al ejercicio de derechos tan sólo subordinado al deber de
comunicación previa, en que no precisa la resolución expresa, aunque esto
no impide la resolución misma o el reconocimiento por la Administración del
derecho en cuestión por procedimientos directos o indirectos.
Impulso de oficio no significa que los interesados no puedan dirigir escritos

motu propio al órgano instructor para que se lleven a cabo actuaciones que,
en otro caso, no se realizarían: arts.53.e) y 76 (alegaciones) y 78.3 (prueba)
de la Ley 39/2015.
D.2. Transparencia.
La actuación de la Administración, salvo en contados casos en que la Ley lo

prevea expresamente, debe ser transparente.
Cuando no lo sea tiene que estar justificada por una norma que proteja un
bien de la misma naturaleza, o de superior rango, que entre en confrontación
con la misma (secretos oficiales, protección de datos personales).
La transparencia de la Administración supone que los interesados tienen, en

cualquier momento, tanto en el procedimiento ordinario como en el
electrónico, derecho a: (art.53.1.a) Ley 39/2015.
- conocer el estado de la tramitación de los procedimientos en los que

tenga la condición de interesados,
- conocer el sentido del silencio administrativo, en el caso de que la

Administración no dicte ni notifique la resolución expresa en plazo.
- conocer el órgano correspondiente para su instrucción y en su caso a

resolverlo.
- acceder y obtener copias de documentos contenidos en ellos,
34
- identificar a las autoridades y al personal al servicio de las AAPP bajo

cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos, tanto en el
procedimiento ordinario como en el electrónico.
D.3. Celeridad y eficacia.
El principio de celeridad se denomina ahora concentración de trámites (art.72

Ley 39/2015). Significa que los plazos máximos previstos por las leyes, salvo
excepciones, no es preciso que sean agotados en su totalidad por las AAPP.
La celeridad es exigible sólo a la administración, no a los interesados en el

procedimiento.
El art.72 Ley 39/2015:
- Exige la impulsión simultánea, es decir al mismo tiempo, de los

trámites cuya naturaleza lo permitan. Esta cuestión puede tener
consecuencias importantes que afectan al cómputo del plazo en el
silencio administrativo.
- La Ley dice “se acordarán”, lo que no permite otra interpretación que

la del carácter obligatorio de la impulsión simultánea.
- Incluye también la obligación del órgano instructor, cuando el trámite

deba ser cumplido por otro órgano, de comunicar al destinatario el
plazo que tiene para cumplimentar el trámite.
D.4. Cumplimiento de los trámites y cómputo de plazos.
a) Cumplimiento de plazos y suspensión del procedimiento.
Los trámites que los interesados deben cumplir durante la instrucción del
procedimiento deben realizarse en el plazo de 10 días a partir de la
notificación del correspondiente acto, salvo que una norma fije un plazo
distinto (art. 73).
La subsanación de deficiencias por los interesados a requerimiento de la

Administración tiene un plazo de 10 días.
Los preceptos del art.73 debieran considerarse de carácter general, ya

que este artículo figura entre los dedicados a la ordenación del
procedimiento, que son aplicables a todas las fases del mismo.
Para la subsanación de deficiencias que contengan los actos de los

interesados, previo requerimiento, se concedería un plazo de 10 días,
según el art.73.2. Por otra parte, este plazo sería ampliable hasta en 5
días más (la mitad del plazo) según el art.32 de la propia Ley.
35
De modo que el art.68 sería un precepto particular aplicable tan sólo al

acto-solicitud, que sería compatible tanto con el art.73.2 como con el
art.32, todos ellos de la Ley 39/2015.
En los supuestos de suspensión del plazo de que dispone la

Administración para resolver y notificar (art.22), la Ley prevé que el plazo
de resolución pueda ser suspendido:
“Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de

deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio n
necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento
y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el
transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el
art.68 de la Ley”
La Administración puede requerir para que se subsane o se mejore la

solicitud (art.68), rigiendo con carácter general el plazo de 10 días para los
interesados (art.73.1), salvo que en la norma correspondiente se fije un
plazo distinto. Plazo que en algunos supuestos puede ampliarse hasta 5
días más.
El requerimiento de la Administración que tenga por objeto las deficiencias

que advierta en la solicitud que se le presente (art.68) y el requerimiento
posterior, en relación con cualquier otro trámite que deba cumplir el
interesado (art.73.2), prevén con carácter general el plazo de 10 días para
contestar el requerimiento, que en el caso del art.68, subsanación de
solicitud, puede convertirse en 15 días y que en el caso del art. 73 puede
convertirse también en 15 días como consecuencia de la aplicación del
art.32.
De modo que la suspensión del plazo sería por una sola vez, con motivo
del requerimiento para subsanación y mejora de solicitud, siendo la
suspensión la correspondiente al tiempo efectivo empleado para contestar
el requerimiento y, en todo caso, como máximo de 10 o 15 días. Las
consecuencias de esta interpretación sería que los demás requerimientos
posibles fundados en el art. 73 no suspenderían el procedimiento.
Dicha interpretación parece acorde a los principios de la Ley, en especial

al de celeridad.
La no contestación al requerimiento del art.68 prevé como consecuencia

que se tenga por desistido de su solicitud al interesado, mientras que la no
contestación al requerimiento del art.73.2 tan sólo tiene como
consecuencia que se pueda declarar al interesado decaído en su derecho
al trámite correspondiente, sin que esto impida la continuación del
procedimiento, y la intervención posterior del interesado en sucesivos
trámites.
Es más, en el art.73.3 se beneficia al interesado en el procedimiento, ya

que la actuación del interesado fuera de plazo se admitirá y producirá los
efectos previstos en la Ley si tiene lugar antes o el mismo día en que se le
36
notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo. En

este caso se condiciona a que la Administración resuelva y notifique al
interesado el incumplimiento del mismo.
En el caso de que se tenga por desistido al interesado conforme al art.68,

determina la imposibilidad de se pueda seguir el procedimiento y, por
tanto, es susceptible de recurso.
b) El orden en la tramitación de los expedientes.
El principio que rige el orden en la tramitación de los expedientes (el

despacho dice la Ley) es el temporal (art.71.2), es decir el orden
cronológico en el que se hayan iniciado los respectivos procedimientos, de
oficio o a instancia de parte interesada.
Este principio no está consagrado explícitamente por el art.71.2, que no

es muy claro. Se refiere a los “asuntos de homogénea naturaleza”, de lo
que parece deducirse que cuando los asuntos no son de homogénea
naturaleza se pueden despachar los expedientes con otro u otros criterios.
No obstante, pese a lo expresado, y a la omisión del art. 53 Ley 39/2015,

resulta difícil aludir a otro sistema de despacho diferente al cronológico
que no sea arbitrario y, por tanto, prohibido por el art.9.3 CE.
No obstante, el titular de la oficina administrativa en que tuvo entrada el

expediente puede ordenar que no se cumpla el criterio cronológico para el
despacho de expedientes, si bien tiene que motivar dicha orden (at.71.2).
El incumplimiento de lo dispuesto en el art.71.2 da lugar “a la exigencia de

responsabilidad disciplinaria del infractor y, en su caso, será causa de
remoción del puesto de trabajo”.
En el art.71.3 se designa como responsables directos de la tramitación de

los procedimientos al órgano instructor o a los titulares de las unidades
administrativas que tengan atribuida la función de tramitar los
procedimientos. Son responsables del cumplimiento de los plazos
establecidos.
Pero a diferencia del art.41 de la Ley 30/92, no se hace mención al

derecho de los interesados a solicitar la exigencia de responsabilidad a los
incumplidores, ni se hace tampoco mención a la obligación de los
responsables directos de la tramitación de adoptar “las medidas oportunas
para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio
pleno de los derechos de los interesados o el respeto a su intereses
legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda
anormalidad en la tramitación de los procedimientos”.
37
c) Cuestiones incidentales y suspensión del procedimiento.
Las cuestiones incidentales que se susciten a lo largo del procedimiento,

con carácter general, no suspenden su tramitación.
Excepción: la recusación que se regula ahora en la Ley del Régimen

Jurídico del Sector Público en su art.24.
D.5. Otros principios generales.
Se aplican al procedimiento administrativo otros principios de carácter más

general, comunes a otros sectores del ordenamiento jurídico, algunos se
extraen de los arts. 9.2 y 103 CE y de la Ley del Régimen Jurídico del Sector
Público. Como ejemplo:
- Interdicción de la arbitrariedad.
- Que nadie puede ser condenado sin ser oído.
- Buena fe.
- Coordinación.
- Defensa y bilateralidad.
- Jerarquía.
- Legalidad.
- Orden Público.
- Proporcionalidad.
- Seguridad Jurídica.
- El principio espiritualista.
D.6. La intervención de los interesados requeridos para la instrucción

del procedimiento (art.75.3).
La Administración debe respetar tres reglas, que son derechos para los
interesados:
a) Conveniencia y compatibilidad de la intervención de los interesados

con sus obligaciones laborales y profesionales.
La Ley resalta que los interesados no son administrados, de modo que

es necesario contar con ellos y no perturbarles, o perturbarles lo
menos posible, en el ejercicio de sus obligaciones, de modo que dicho
cumplimiento sea el más conveniente y compatible con sus actividades
personales, laborales y profesionales. Se ha creado un derecho cuya
vulneración podría ser objeto de recurso, conforme al art. 112.1 Ley
39/2015.
b) Asesoramiento a los interesados.
El art. 75 Ley 39/2015 ha excluido la segunda regla del art.85 de la Ley

30/1992, que ha ubicado en el apartado g) del art.53.
38
Esta regla posibilita a actuar ante la Administración asistidos de

asesor, siempre que lo consideraran conveniente para la defensa de
sus intereses. Igualmente se crea un derecho, que en caso de no ser
respetado por los correspondientes actos de instrucción debe permitir
a los interesados recurrir de acuerdo con lo previsto en el art. 112.1
Ley 39/2015.
c) Respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los

interesados en el procedimiento. (art.75.4)
Se refiere a la posibilidad de que existan varios interesados en un

procedimiento que pueden concurrir en un mismo procedimiento con
pretensiones diferentes, o con pretensiones idénticas, o
sustancialmente similares, que no hayan acumulado, de acuerdo con
el art.66.2 Ley 39/2015.
Puede también que la Administración acumule los procedimientos

iniciados por varios interesados conforme al art. 57 Ley 39/2015.
En todos estos casos, las relaciones de los interesados con la

Administración deberán estar presididas por la igualdad, y la igualdad y
la contradicción deberán estar presentes en las relaciones entre los
interesados.
En el caso de que no sean respaldados estos derechos, los actos

afectados por el incumplimiento podrían ser objeto de recurso
conforme al art. 112.1 Ley 39/2015.
D.7. Términos y plazos en el procedimiento administrativo (art.75.3).
a) La obligatoriedad de los términos y plazos y su modulación.
Los términos y plazos que se prevén en la Ley 39/2015, o los que

establezcan otras leyes y reglamentos (art.1.2) que incidan en el
procedimiento administrativo, son obligatorios para la Administración
competente para su tramitación, es decir, para las autoridades y el
personal de la misma, así como para los interesados en el procedimiento
(art.29 Ley 39/2015).
Es necesario, por tanto, tener en cuenta el carácter de dichos plazos.
b) El carácter improrrogable y abierto de los términos y plazos, según los

casos.
Deben tenerse en cuenta dos reglas:
- En la presentación de solicitudes o recursos (actos de iniciación), el

incumplimiento del término o plazo establecido supone el
39
decaimiento en el derecho. Es decir, el incumplimiento del plazo

imposibilita que esa admitida la solicitud o el recurso en cuestión.
- Iniciado el procedimiento, o lo que es lo mismo, durante la

tramitación del procedimiento, el cumplimiento de los diferentes
trámites está sujeto a la regla del art.73. Es decir, el
incumplimiento del plazo sólo acarrea para el interesado el
decaimiento en su derecho al trámite que no haya llevado a efecto
dentro del plazo o término previsto. Ahora bien, el interesado una
vez vencido el plazo podrá cumplimentar el trámite hasta el día,
inclusive, en que la Administración le notifique la resolución por la
que se tenga por transcurrido el plazo en cuestión.
Esta regla está reforzada como consecuencia del derecho de los

interesados a hacer alegaciones, e incluso a proponer pruebas,
hasta la fecha misma en que la Administración ponga fin al
procedimiento.
c) Cómputo de los plazos. (art.30)
El art.30 regula esta cuestión con carácter general, aunque hay muchas
referencias a los plazos a lo largo de la Ley.
Los plazos se pueden expresar en horas, días, meses o en años, siendo

el cómputo diferente según los casos.
1. Reglas generales:
- Plazos en horas:
- Las horas son hábiles, siendo hábiles las horas que forman
parte de un día hábil.
- Se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la
hora y minuto que tenga lugar la notificación o publicación.
- No pueden tener una duración superior a 24 horas.
- Los sábados son inhábiles: novedad con la Ley 39/2015.
- Día de comienzo del cómputo de los términos o plazos en días,

meses o años.
- Los plazos comienzan a contar, en todo caso, ya sean en días,

meses o años, a partir del día siguiente hábil al de:
- Notificación,
- Publicación.
- Estimación o desestimación por silencio administrativo.
- Día de vencimiento del término o plazo.
40
- Cuando el vencimiento de un plazo, o el término del mismo,

coincide con un día inhábil, el plazo o término se prorroga al día
hábil siguiente (at.30.5). Rige para los plazos contados en días,
meses o años.
2. Los plazos en días. Días naturales, días hábiles y días inhábiles.
Son días naturales todos los días del año correspondiente, desde el 1
de enero hasta el 31 de diciembre en que se inicia y finaliza,
respectivamente cada año.
Son días hábiles todos los días naturales con excepción de los días
inhábiles.
Son días inhábiles los sábados, domingos y festivos. Festivos son, a

su vez, los días que se determinen, antes del comienzo de cada año,
por el Ministerio de AAPP en el ámbito de la AGE, y por el órgano que
corresponda de cada CA en el ámbito de las CCAA y en el de sus
respectivos municipios.
La regla general es que cuando el plazo se establece en días se

entiende que los días son hábiles, salvo que la Ley o la normativa de
la Unión Europea pueden habilitar días inhábiles como hábiles, o
pueden establecer para el cómputo de plazos días naturales o, lo que
no suele ser infrecuente en la Unión Europea, se suelen establecer
determinados días como término para el cumplimiento de
determinados requisitos o para la presentación de solicitudes.
Cuando los plazos se expresan en días naturales las notificaciones

que se dirijan a los interesados deberán hacer constar dicha
circunstancia para que surtan dichos efectos. En ausencia de
referencia expresa a días naturales, los días debe entenderse hábiles,
salvo que una ley establezca lo contrario para ese caso en concreto.
El art.30 de la Ley 30/2015 establece que La declaración de un día

como hábil o inhábil a efectos del cómputo de plazos no determina por
sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las AAPP, la
organización del tiempo de trabajo o el régimen de jornada y horarios
de las mismas.
3. Los plazos en meses y años.
Son de aplicación a los plazos en meses o años las dos reglas

generales. Pero, además, en lo que se refiere al vencimiento de los
plazos:
- si en el mes del vencimiento de un plazo no hubiera día

equivalente a aquél en que comienza el cómputo, se entenderá
que el plazo expira el último día del mes.
41
Esto se entiende porque hay meses de 31 días, de 30 y de 28 o 29.
Ejemplo: Plazo 1 mes. Se notifica el 29 de enero, sábado. El plazo

comenzaría a contar el 31 de enero y su vencimiento tendría que ser el
31 de febrero. Pero como febrero sólo tiene 28 días, entonces
terminaría el 28 de febrero.
4. Los plazos en el procedimiento no electrónico.
Los días inhábiles-festivos no son coincidentes en todos los municipios

y CCAA.
Se considera inhábiles para el interesado que reside en un

determinado municipio tanto los inhábiles en la sede del órgano
administrativo ante el que tiene que cumplimentarse el plazo o término,
como los días inhábiles en el municipio o CA en que reside.
Esta regla sólo es aplicable en el procedimiento no electrónico.
5. Los plazos en el procedimiento electrónico.
Se deben seguir las reglas específicas del art. 31:
- Fecha y hora oficial: los registros electrónicos se rigen a efectos

del cómputo de plazos por la fecha y hora oficial de la sede
electrónica de acceso, que deberá ser accesible y visible.
- Reglas de funcionamiento de los registros:
- Se pueden presentar documentos todos los días del año,

durante las 24 horas.
- La presentación de un documento en un día inhábil puede
entenderse realizada en la primera hora del primer día hábil
siguiente.
- La presentación de un documento en un día inhábil puede
entenderse realizada en dicho día inhábil si una norma
expresamente lo permite.
- Los documentos presentados en día inhábil, en el orden y
hora en que fueron presentados, se consideran presentados
con anterioridad a los presentados en el primer día hábil
posterior.
- El inicio del cómputo de los plazos que deben cumplir las
AAPP tendrá lugar en la fecha y hora de presentación en el
registro electrónico de cada Administración u Organismo.
- La fecha y hora efectiva del inicio del cómputo de los plazos
deberá ser comunicada a quien presentó el documento.
42
- Constancia de días inhábiles.
Los días inhábiles en cada Administración Pública vienen

determinados en las respectivas sedes electrónicas, de acuerdo
con el calendario laboral que rija en cada ámbito administrativo.
La Ley 39/2015 establece que no es de aplicación el art.30.6

sobre acumulación de días inhábiles, aunque este artículo es sólo
aplicable a la presentación de documentos en oficinas de correos.
d) Ampliación de plazos e interpretación de los plazos.
1. Ampliación de plazos. (art.32)
Dejando a un lado la ampliación del plazo por la Administración para

resolver y notificar (art. 23 Ley 39/2015), los demás plazos a lo largo de
la tramitación del procedimiento son igualmente ampliables si bien no
por ello se produce la ampliación del plazo para resolver y notificar de
la Administración.
La ampliación de los plazos a lo largo de la tramitación del

procedimiento tiene lugar dentro del plazo para resolver y notificar un
procedimiento sin que el plazo para resolver sea alterado.
Sólo se suspende el plazo para resolver y notificar (que es una

modalidad de ampliación) por las causas del art.22. En los demás
casos, a lo largo de la tramitación del procedimiento, las ampliaciones
de plazos no suspenden y por tanto no amplían el plazo general para la
resolución y notificación que dispone la Administración.
Conclusiones:
- La ampliación de plazos puede venir determinada de oficio por la

Administración o a petición de los interesados.
- La ampliación exige que concurran los siguientes requisitos, que:
- Las circunstancias lo aconsejen.

- No se perjudiquen derechos de un tercero.
- La ampliación no exceda la mitad del plazo que se amplía.
- La ampliación se acuerde antes del vencimiento del plazo en
cuestión.
- Los plazos vencidos no pueden ser ampliados, pero los
interesados pueden hacer uso de la facultad prevista en el
art.73.3.
- El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los
interesados.
43
2. Interpretación de plazos.
Determinados preceptos de la Ley establecen:
- Plazos mínimos y máximos (periodo de prueba art. 77.2, etc.). En

este caso sólo se cuenta con la regla del art.32.2 que establece
que se aplicará el plazo máximo en todo caso:
- A los procedimientos tramitados por misiones diplomáticas y

oficinas consulares.
- Aquellos que, tramitándose en el interior, exijan cumplimentar

algún trámite en el extranjero o en los que intervengan
residentes fuera de España.
Por lo demás la aplicación del plazo mínimo o máximo se

configura como una facultad discrecional que no es susceptible de
recurso.
- Trámites para los que no se establece un plazo determinado

(art.80.2, etc.). En este caso la determinación del plazo se deja a
criterio de la Administración.
En estos casos no parece que pueda aplicarse la regla del

art.73.1, es decir que los “trámites que deban ser cumplimentados
por los interesados deberán realizarse en el plazo de 10 días”,
porque artículos como el 80.2 lo que hacen es exceptuar
expresamente dicho plazo.
En definitiva, no parece que dispongamos de una regla general

que permita su aplicación a los casos en que la determinación del
plazo se deja a la discreción de la Administración.
- Interpretación del art.32 en relación con otros preceptos que

prevén ampliaciones de plazos.
- El art.68, a propósito de la ampliación para subsanar, tiene

como particularidad que especifica que la ampliación no
puede afectar a los procedimientos selectivos o de
concurrencia competitiva, lo que se podría entender como una
especificación de la cláusula de limitación a la ampliación del
plazo del art.32.1: “que no se perjudiquen los derechos de
tercero”.
- En caso de que se haya pedido una medida provisional antes

de iniciar el procedimiento, el art.56.2 establece que dicha
medida quedará sin efecto si no se inicia el procedimiento en
el plazo de 15 días.
44
La cuestión es si el interesado que ha obtenido la adopción de

una medida provisional puede solicitar y obtener una
ampliación de dicho plazo de 15 días para presentar la
correspondiente solicitud. En este caso se debería justificar la
procedencia de la ampliación y que dicha ampliación no
perjudica derecho de terceros.
3. La ampliación de plazos en el procedimiento electrónico. (art.32.4)
En las incidencias técnicas que imposibiliten el funcionamiento

ordinario del sistema o aplicación informática y hasta que se solución el
problema, la Administración podrá ampliar los plazos no vencidos, lo
que debe publicar en la sede electrónica, es decir tanto la incidencia
técnica como la ampliación concreta del plazo no vencido.
e) Tramitación de urgencia o reducción de plazos. (art.33)
Deben concurrir razones de interés público para la tramitación de

urgencia de un procedimiento, y por consiguiente la reducción de plazos.
Aunque la tramitación de urgencia puede ser solicitada por un interesado

en el procedimiento, esto no supone la reducción de los plazos previstos
en la Ley. La causa tiene que ser en todo caso el interés público.
La tramitación de urgencia, tiene dos limitaciones:
- No puede afectar al plazo para la presentación de solicitudes.

- No puede afectar al plazo de presentación de recursos previstos
en la ley.
El acuerdo por el que se declara la tramitación de urgencia de un

procedimiento no es susceptible de recurso.
D.8. Notificación de actos y resoluciones (arts.40 a 44).
Deben ser notificados tanto los actos y resoluciones con los que finalice el
procedimiento administrativo, como los actos y resoluciones de trámite que
afecte a los derechos e intereses de los interesados.
a) Contenido y plazo de la notificación. (art.40.2)
Las notificaciones deben contener:
- El texto íntegro del acto o resolución.

- La indicación del carácter definitivo o no en vía administrativa del
acto o resolución.
- Los recursos que, en su caso, proceda interponer en vía
administrativa y judicial
45
- El órgano ante el que procede plantearlo.

- Y el plazo para interponerlo.
El plazo para la notificación es, en todo caso, de 10 días a partir de la

fecha en que el acto o resolución haya sido dictado.
b) Notificaciones defectuosas. (art.40.3)
Los actos y resoluciones de las AAPP, salvo excepciones, se presumen

válidos y producen efectos desde su notificación.
La notificación que no contenga el texto íntegro del acto o resolución

objeto de la notificación no surte efecto alguno.
Para que una notificación defectuosa surta efectos es preciso que cumpla,
al menos, un requisito previo, es decir, que contenga el texto íntegro del
acto o resolución. Y cumplido este requisito, los actos o resoluciones
producirán efectos si, además el interesado:
- Realiza actuaciones que suponen el conocimiento del contenido y

alcance del acto o la resolución objeto de notificación, o
- Interpone el recurso que proceda.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el plazo para resolver y
notificar del art.21 se entiende cumplido, de acuerdo con el art.40.4, si la
notificación contiene el texto íntegro y si, además, se ha intentado notificar
el acto o resolución, debidamente acreditado conforme al art.41.
c) Protección de datos. (art.40.5)
Las AAPP cuando las resoluciones y actos administrativos tengan por

destinatarios a más de un interesado, en lo referido al trámite de
notificación podrán adoptar las medidas que consideren oportunas para
proteger los datos personales que consten en las referidas resoluciones o
actos administrativos.
d) Práctica de la notificación. (arts.41, 42, 43, 44 y 46)
1. Tipos de notificaciones.
Las notificaciones pueden ser realizadas por medios electrónicos y por

medios no electrónicos, según las siguientes reglas:
- La utilización de medios electrónicos se considera por la Ley, con

carácter general, preferente a la utilización de otros medios.
- En algunos supuestos, los interesados están obligados a admitir

las notificaciones por medios electrónicos. Esta obligación deriva
directamente de la Ley 39/2015 o de los reglamentos para una
46
serie de procedimientos o para una serie de colectivos de

personas físicas.
- En los procedimientos iniciados a solicitud de interesado, éste es

el que decide el medio por el que debe ser notificado (electrónico
o de otra naturaleza), indicándolo en la solicitud. Salvo que esté
obligado a recibir notificaciones por medios electrónicos.
- En algunos casos, las AAPP podrán practicar notificaciones por

medios no electrónicos:
- cuando la notificación se realice como consecuencia de la

comparecencia espontánea del interesado o de su
representante en las oficinas de asistencia en materia de
registro, y solicite la comunicación o notificación personal
en ese momento.
- Cuando la entrega directa por un empleado público de la

Administración notificante sea necesaria para asegurar su
eficacia.
- En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos:
- Notificaciones en que el acto objeto de la notificación vaya

acompañado de elementos que no sean susceptibles de
conversión en formato electrónico.
- Las que contengan medios de pago a favor de los

obligados, tales como cheques.
2. Requisitos que deben cumplir las notificaciones para que se consideren

válidas.
Independientemente del medio empleado para notificar, para que las

notificaciones sean válidas:
- Deben permitir que se tenga constancia de su envío o puesta a

disposición.
- Deben permitir que se tenga constancia de la recepción o acceso
a la misma por el interesado o por su representante.
- Deben integrar el contenido íntegro de la resolución o acto
administrativo.
- Deben servir para acreditar la identidad fidedigna del remitente y
destinatario de la notificación.
3. Otros caracteres generales.
- Independientemente del medio de notificación, las AAPP enviarán

al interesado un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección
de correo electrónico que haya comunicado (sin no la han
47
comunicado esta norma no vale), informándole de la puesta a

disposición de una notificación en sede electrónica de la
Administración u organismo correspondiente o en la dirección
electrónica habilitada única.
Aunque la Administración no haya hecho el aviso, esto no impide

que la notificación sea válida.
- Si la notificación se practica por varios medios, a los efectos del

cómputo de plazos se tendrá en cuenta la primera de ellas.
4. Las notificaciones en el procedimiento no electrónico. (arts.41, 42, 45 y

46)
- Práctica de notificaciones.
El art.41 establece que las notificaciones se practicarán

“preferentemente” por medios electrónicos.
Establece el derecho a elegir el medio de efectuar la práctica de la

notificación (art.41.3). En este sentido contiene varias
prescripciones que afectan a los procedimientos no electrónicos:
- Art.14.1. Los que no están obligados a recibir

notificaciones electrónicas pueden dirigirse a la
Administración solicitante que en lo sucesivo las
notificaciones se practiquen por medios electrónicos o no.
- El art.41.2 prevé dos casos en que procede la notificación

por medios no electrónicos.
- En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos dos

tipos de notificaciones (art.41.2).
- Se prevé que aunque la notificación se haga en papel, las

AAPP enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o
dirección de correo electrónico del interesado que éste
haya comunicado, informándole de la puesta a disposición
de una notificación en la sede electrónica o en la dirección
electrónica habilitada única.
- Práctica de notificaciones en papel en el domicilio del interesado

(art.42.2).
Esta práctica debe ser la ordinaria en los procedimientos no

electrónicos, salvo que el interesado decida lo contrario y también
en los procedimientos electrónicos del art.41.1 y 41.2 en que se
excluye la notificación electrónica.
48
Si no se puede notificar al interesado porque no acepte la

notificación o no esté en su domicilio:
- Se puede hacer cargo de la notificación cualquier persona

mayor de 14 años que se encuentre en el domicilio, que
haga constar su identidad y que se haga cargo de la
notificación.
- Si no se hace cargo de la identificación persona alguna, la

circunstancia se hace constar en el expediente, señalando
día y hora.
- Se vuelve a intentar la notificación, una sola vez, dentro de

los 3 días siguientes, en día y hora diferente. La segunda
notificación debe hacerse antes de las 15 horas si la
primera se hizo después de las 15 horas y viceversa.
- Si la segunda notificación sigue siendo infructuosa, se

produce acuerdo con lo prescrito en el art.44.
- Otros medios de práctica de la notificación.
- El art.44 prevé, cuando la notificación ha sido infructuosa,

de acuerdo con el art.42, o cuando los interesados sean
desconocidos, o cuando se ignore el lugar de notificación,
la notificación mediante anuncio en el BOE.
- También la Administración, con carácter facultativo y previo

a la notificación en papel, puede publicar la notificación en
el BOP, Boletín de la CA, o en el tablón de edictos del
Ayuntamiento del último domicilio del interesado, o del
Consulado o de la sección consular de la embajada
correspondiente.
- Además las AAPP pueden utilizar otros medios de

notificación complementarios, diferentes de los anteriores,
que no sustituirán en ningún caso a la publicación en el
BOE.
- La publicación de los actos administrativos. (arts.45 y 46)
Estos preceptos prevén la publicación de los actos administrativos

en el diario oficial que corresponda, según cual sea la
Administración autora del acto en cuestión, así como los límites
de la publicación. Son aplicables a todo tipo de procedimientos
no electrónicos o electrónicos, aunque los artículos no se
pronuncien expresamente.
49
5. La notificación en el procedimiento electrónico. (arts.41, 42 y 43)
a) Condiciones generales para la práctica de la notificación.
1. Validez de las notificaciones electrónicas:
- Deben permitir la constancia de su envío o puesta a

disposición.
- Deben permitir la constancia de la recepción o acceso por
el interesado o su representante.
- Fechas y horas de envío o puesta a disposición y de
recepción o acceso.
- Contenido íntegro.
- Identidad fidedigna del remitente y destinatario de la
misma.
La acreditación de que la notificación ha sido efectuada debe

incorporarse al expediente.
2. Práctica preferente u ordinaria.
La práctica ordinaria o si prefiere “preferente” de las notificaciones

se llevará a cabo por medios electrónicos (art.41.1).
3. Práctica electrónica en el caso de interesados obligados.
- Cuando estén obligados con lo dispuesto en el art.14.2.
- Cuando mediante reglamento, según el art.14.3, se

establezca la obligación de comunicarse por medios
electrónicos en relación con:
- Determinados procedimientos.
- Para ciertos colectivos de personas físicas, en razón de
su capacidad económica, técnica, dedicación
profesional u otros motivos relacionarse por medios
electrónicos.
4. Práctica facultativa por medios no electrónicos.
Las AAPP pueden, no obstante, con carácter facultativo practicar

notificaciones por medios no electrónicos en los siguientes dos
supuestos del art.41.1.
- En los casos de comparecencias espontáneas de los

interesados o sus representantes en las oficinas de
asistencia en materia de registro, siempre que la
comunicación o notificación sea solicitada por el
interesado.
50
- Cuando el aseguramiento de la actuación administrativa

exija la necesidad de practicar la notificación por entrega
directa de un empleado público de la Administración
concernida
5. Práctica excluida de la notificación por medios electrónicos.
El art.41.2 prevé dos supuestos en que las notificaciones se

producirán por medios no electrónicos:
- Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de

elementos que no sean susceptibles de conversión en
formato electrónico.
- Las que contengan medios de pago a favor de los
obligados, tales como cheques.
6. Interesados que no están obligados a recibir notificaciones

electrónicas.
El art.41.1 prevé que los interesados que no están obligados a

recibir notificaciones por medios electrónicos pueden decidir y
comunicar a la Administración, en cualquier momento de la
tramitación de un procedimiento, que las notificaciones sucesivas
se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos
mediante modelos normalizados que se establezcan al efecto.
Se deduciría que la Administración practicaría las notificaciones

por medios electrónicos y serían los interesados los que debieran
ejercer su facultad con posterioridad.
Es un precepto incompleto y difícil de practicar si el interesado no

dispone de medios electrónicos para comunicarse con la
Administración.
7. El aviso al dispositivo electrónico o dirección de correo

electrónico.
Si el interesado ha comunicado a la Administración, en un

procedimiento determinado, su correo electrónico o dispositivo
electrónico, tanto si la notificación se hace por medios
electrónicos o en papel se dará un aviso en dicho correo
electrónico o dispositivo electrónico.
En ese aviso se le informará de la puesta a disposición de una

notificación en la sede electrónica de la Administración u
organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada
única. Ese aviso tiene la naturaleza de mera información cuya
ausencia no perjudica la validez de la notificación.
51
8. La fecha de la notificación.
Si la notificación se produce por un solo medio, la fecha será la

que ha tenido lugar por el medio en cuestión.
Si se notifica por varios medios, se tendrá por fecha de

notificación la primera.
b) Práctica de notificaciones.
La Ley tiende a convertir el procedimiento administrativo, con

carácter ordinario, en procedimiento electrónico.
El art. 42.1 establece que las notificaciones en papel deben ser

puestas a disposición del interesado “en la sede electrónica de la
Administración u Organismo actuante para que (el interesado) pueda
acceder al contenido de las mismas en forma voluntaria”.
El art.42.3 está dedicado a los interesados que no están obligados a

relacionarse con la administración por medios electrónicos. No
obstante, si el interesado accede al contenido de la notificación en
sede electrónica (de modo voluntario, pues no estaría obligado) se le
ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se pueda
realizar a través de medios electrónicos.
1. Práctica de las notificaciones por medios electrónicos (art.43).
- Comparecencia en sede electrónica: acceso por el

interesado o su representante, debidamente identificado, al
contenido de la notificación.
- Dirección electrónica habilitada única.
- Momento en que se entiende practicada la notificación: en

el momento en que se produce el acceso a su contenido.
- Cuando se entiende rechazada la notificación electrónica,

ya sea obligatoria o elegida expresamente por el
interesado, cuando hayan transcurrido 10 días naturales
desde la puesta a disposición de la notificación sin que se
acceda a su contenido.
- Se entiende cumplida la obligación del art.40.4 cuando la

notificación se pone a disposición en la sede electrónica de
la Administración u organismo, o en la dirección electrónica
única.
- El Punto de Acceso General electrónico de la

Administración, funcionará como portal de acceso para los
52
interesados, en el que podrán acceder a las notificaciones

electrónicas de las que sean destinatarios.
E) INHIBICIÓN, ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN. (Ley 40/2015)
Son técnicas que tienen por finalidad que intervenga en el procedimiento

administrativo el órgano competente, así como que en los titulares de los
órganos competentes no concurran circunstancias que les impidan actuar con
arreglo a los principios de objetividad y neutralidad que deben regir sus
actuaciones.
La Ley 39/2015 no trata de la inhibición, abstención y recusación que se

regulan en la ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público.
E.1. Inhibición o declinación de parte.
El art.14 de la Ley 40/2015 prevé la posibilidad de que el órgano

administrativo que considere que es incompetente para resolver un
determinado asunto se inhiba remitiendo directamente las acusaciones al
órgano que considere competente, notificando a los interesados.
Puede suceder que el órgano al que remitan las actuaciones no se considere

competente tampoco, en cuyo caso:
- Si se trata de órganos que no se relacionan jerárquicamente.

- Y siempre que el procedimiento no haya finalizado.
Podrá suscitar un conflicto de atribuciones que resolverá el ministro, en el

marco de un Departamento ministerial.
La Ley permite también que los interesados en un procedimiento puedan

dirigirse al órgano administrativo que, conociendo de un determinado asunto,
considere que es incompetente, con objeto de que decline su competencia al
órgano competente, con remisión al mismo de las actuaciones. Y, a la vez,
pueden los interesados dirigirse al órgano que consideren competente para
que requiera la inhibición al órgano que entienden incompetente.
El art.14 Ley 40/2015 establece que los conflictos de atribuciones están

sujetos a dos requisitos:
- Sólo pueden suscitarse entre órganos de una misma

Administración no relacionados jerárquicamente.
- Sólo pueden plantearse en relación a procedimientos no
finalizados.
53
E.2. La abstención.
El art.23 Ley 40/2015, en determinadas circunstancias o motivos pueden

determinar la abstención de autoridades y personal al servicio de las AAPP
en el procedimiento, por su propia iniciativa o como consecuencia de orden
de órganos superiores.
La abstención es una obligación para los afectados. La no abstención,

cuando proceda, dará lugar a responsabilidad de la autoridad o personal al
servicio de la Administración.
No obstante, la concurrencia de motivos de abstención en autoridades o

personal al servicio de la Administración no conlleva automáticamente la
invalidez de los actos en que hubieran intervenido, sino que habrá que estar
en todo caso a lo dispuesto en los arts.47 y 48 de la Ley 39/2015.
Los motivos de abstención son (art.23 Ley 40/2015):
- Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya

resolución pudiera influir aquél.
- Ser administrador de sociedad o entidad interesada en el

procedimiento.
- Tener una cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
- Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el

parentesco de consanguinidad dentro del 4º grado o de afinidad
dentro del 2º, con cualquiera de los interesados, o con los
administradores de entidades o sociedades interesadas, con los
asesores, con los representantes legales o mandatarios que
intervengan en el procedimiento.
- Compartir despacho profesional (con asesores, representantes

legales o mandatarios del interesado), o estar asociado con éstos
para el asesoramiento, la representación o el mandato en cuestión.
- Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con el interesado, o

asesores, representantes legales o mandatarios.
- Haber tenido intervención como perito o como testigo en el

procedimiento de que se trate.
- Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada

directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos
años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier
circunstancia o lugar.
54
E.3. La recusación.
Si los interesados advirtieran que en las autoridades o personal al servicio de

la Administración Pública, que intervenga en un procedimiento, concurren
motivos de abstención del art.23 Ley 40/2015, podrán, de acuerdo con el
art.24 Ley 40/2015, promover la recusación del afectado.
El procedimiento para la recusación se prevé en los apartados 2, 3, 4 y 5 del

art. 24 Ley 40/2015.
La recusación puede plantearse desde la iniciación del procedimiento hasta

su finalización. Debe reunir dos requisitos:
- Se planteará por escrito.

- Deberá motivarse convenientemente.
Una vez presentada la recusación, el recusado dispondrá de sólo el plazo de

1 día, el siguiente a la presentación de la misma, para manifestar a su
superior si a su juicio concurre o no el motivo alegado por el interesado.
- Si el recusado acepta la recusación, el superior jerárquico podrá

acordar la sustitución del afectado de modo inmediato.
- Si el recusado niega estar incurso en el motivo alegado por el

interesado, el superior jerárquico resolverá lo que entienda
procedente dentro del plazo de 3 días, tras solicitar los informes
que considere oportunos.
Las resoluciones adoptadas no son susceptibles de recurso. Sin embargo, si

el interesado discrepa de la resolución que ponga fin al incidente podrá
alegarla al interponer el recurso que proceda.
El incidente de recusación suspende la tramitación del procedimiento, a

diferencia de la inhibición y la abstención, pero no por ello suspende el plazo
máximo para resolver y notificar la resolución de un procedimiento
administrativo.
En todo caso, la concurrencia de una causa de abstención puede plantearse,

en vía administrativa de recurso y, posteriormente, en vía contencioso-
administrativa, pudiendo determinar, en atención a las circunstancias que
concurran, la nulidad o anulabilidad de la resolución concernida.
55
F) LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS INTERESADOS EN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
F.1. Los interesados en el procedimiento: concepto.
Título I: “De los interesados en el procedimiento”. Capítulo I: “La capacidad

de obrar y el concepto de interesado”.
Capacidad jurídica: se reconoce a toda persona por el ordenamiento

jurídico y determina su aptitud para ser sujeto de derechos y obligaciones.
Pero ello no implica que pueda ejercer directamente esos derechos. Debe
tener capacidad de obrar.
Capacidad de obrar: el sujeto en cuestión tiene aptitud para gobernarse por

sí mismo. La capacidad de obrar plena se adquiere, con carácter general,
con la mayoría de edad.
Los arts.199 y ss. Código Civil regula las causas y procedimiento para la
incapacitación de las personas.
La capacidad de obrar en el procedimiento administrativo alcanza a las

personas físicas y jurídicas, que tengan capacidad de obrar con arreglo a
las normas civiles (art.3 Ley 39/2015).
Los menores de edad, en determinados casos, tienen capacidad de obrar

para la defensa de sus derechos e intereses, sin la asistencia de la persona
que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Incluso, la capacidad de
obrar en el procedimiento puede alcanzar, o lo que es lo mismo
reconocerse, a los menores incapacitados, cuando la incapacidad no
alcance el ejercicio de los derechos e intereses concernidos en un
determinado procedimiento, lo que incluye a los mayores de edad
incapacitados civilmente.
Además, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad

jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, pueden tener
capacidad de obrar ante las AAPP siempre que una ley lo declare
expresamente.
Condición de interesado: el art.4 de la Ley 39/2015 establece la condición

de interesado a:
- Quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos

o intereses legítimos individuales o colectivos.
- Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos
que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se
adopte.
- Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos,
puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el
procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
56
La Ley establece regímenes diferentes según los afectados sean titulares

de derechos o de intereses legítimos:
- Los titulares de derechos que pueden ser afectados por la

resolución que ponga fin al procedimiento pueden encontrarse en
dos situaciones:
- Si no se han personado en el procedimiento, pero son

conocidos a lo largo de la instrucción por la Administración,
ésta deberá tenerlos por interesados desde el momento que
se tenga conocimiento de su existencia.
- En todo caso, por iniciativa propia, pueden personarse en los

procedimientos que les afecten y deberán ser tenidos en
como interesados por la Administración.
- Los titulares de intereses legítimos que puedan ser afectados por

la resolución que ponga fin al procedimiento, para ser tenidos por
interesados es preciso que se personen por su propia iniciativa en
el procedimiento en cuestión.
Las diferencias de trato mencionadas entre los titulares de derechos o de

intereses legítimos se difuminan en el art. 8 de la Ley 39/2015 que equipara
los titulares de derechos legítimos a los titulares de intereses legítimos
siempre que estos últimos sean directos. En este sentido, si la
Administración identifica a dichos titulares en el expediente administrativo
debe comunicarles a los mismos la tramitación del procedimiento para que,
si lo consideran oportuno, puedan personarse en el mismo como
interesados.
La condición de interesado es transmisible, si deriva de una relación

jurídica transmisible, que será automático en el caso del derechohabiente.
No es transmisible el ejercicio de los derechos personalísimos.
F.2. Representación y representación en sede electrónica y registros

electrónicos de apoderamientos.
a) Normas generales:
- Quienes pueden ser representados: los interesados con capacidad

de obrar pueden actuar por medio de representante en alguna o
todas las actuaciones en un procedimiento administrativo.
El interesado representado puede poner fin a la representación

parcial o total en cualquier momento, o bien otorgarla en cualquier
momento a lo largo del procedimiento.
- Quienes pueden ser representantes: pueden ser representantes de

otras personas ante las AAPP, las personas físicas con capacidad
57
de obrar y las personas jurídicas, siempre que tal facultad figure en

sus estatutos.
- Límites de la representación: hay que diferenciar los actos de mero

trámite para los que la representación se presume, de los siguientes
actos para los que la representación en nombre de otra persona
debe acreditarse:
- Formular solicitudes.
- Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.
- Interponer recursos.
- Desistir de acciones.
- Renunciar a derechos.
- La prueba de la acreditación: la representación puede acreditarse

por cualquier medio válido en derecho. Es admisible la
representación acreditada mediante apoderamiento apud acta
efectuado por comparecencia personal, o electrónica, o a través del
registro electrónico de apoderamientos de la AP competente.
Cuando falte la acreditación o ésta sea insuficiente, el acto o actos

realizados por el representante se entenderán realizados
correctamente sin en el plazo de 10 días o plazo superior, si así lo
aconsejan las circunstancias del caso, se porta la acreditación o se
subsana la insuficiente.
- La incorporación de la representación al expediente: debe

incorporarse al expediente administrativo la acreditación de la
condición de representante y los poderes que tiene reconocidos.
b) Normas especiales en el procedimiento no electrónico:
- La representación: por cualquier medio válido en derecho, siempre

que se deje constancia fidedigna de su existencia, incluso el apud
acta (art.5.4). Sin embargo no se han previsto registro para los
apoderamientos no electrónicos, ni tampoco que los apoderamientos
no electrónicos se incorporen a los registros electrónicos.
- Verificación de la identidad de los interesados en el procedimiento:

Se permite la identificación no electrónica mediante el DNI o
documento identificativo equivalente (art.9.1).
c) Normas especiales en el procedimiento electrónico:
- Representación electrónica, medios para acreditarla (art.5.4).
- Mediante comparecencia electrónica en la correspondiente sede

electrónica o representación apud acta electrónica.
58
El art.6.5 especifica que el apoderamiento apud acta se realizará:

mediante comparecencia electrónica en la correspondiente sede
electrónica haciendo uso de los sistemas de firma electrónica
previsto en la propia Ley; o mediante comparecencia personal en
las oficinas de asistencia en materia de registro.
- A través de inscripción en el registro electrónico de

apoderamientos de la AP competente.
- Representación electrónica y su incorporación al expediente

(art.5.5).
Si se actúa mediante representante, el órgano competente para la

tramitación del expediente deberá incorporar al mismo la
acreditación de la representación y los poderes que tiene
reconocidos el representante en el momento en cuestión.
A estos efectos, el documento electrónico que acredite que el órgano

administrativo ha consultado al registro electrónico de
apoderamientos tal circunstancia tiene la condición de dicha
acreditación.
- Representación electrónica. Habilitaciones generales o específicas

(art.5.7).
Las Administraciones pueden habilitar con carácter general o

específico a determinadas personas físicas o jurídicas para realizar
transacciones electrónicas en representación de los interesados,
estableciendo condiciones y obligaciones a los mismos.
Es decir, a determinadas personas se les puede presumir la

representación, pero la Administración puede requerir en cualquier
momento que dichas personas acrediten la representación. Y en
todo caso, los interesados podrán comparecer por sí mismos, al
margen de sus representantes.
- Registros electrónicos de apoderamientos (art.6). Ha entrado en

vigor el 3 de octubre de 2017.
- Clases y obligados a crearlos: el art. 6 exige que cada una de las

AAPP (AGE, de las CCAA y las Entidades Locales) creen un
registro electrónico general de apoderamientos y permite la
creación de registros de apoderamientos particulares.
- Registros generales: en la AGE ese registro será el Registro

Electrónico de Apoderamientos de la Administración General
del Estado.
Las CCAA y las Entidades Locales decidirán las

denominaciones de sus correspondientes registros.
59
- Registros particulares: además del registro general, cada

organismo integrado en las Administraciones antes
mencionadas podrá crear un registro electrónico particular de
apoderamientos.
- Lugar en donde procede realizar las inscripciones registrales: se

pueden llevar a cabo en cualquier registro electrónico
administrativo de cualquier Administración Pública. La inscripción
surtirá efectos en el registro de la Administración en que deba
producir efecto desde el momento en que tal inscripción se
produzca (interoperabilidad). Dichas actuaciones serán:
- Solicitudes de inscripción.
- Solicitudes de revocación.
- Solicitudes de prórrogas.
- Solicitudes de denuncia.
La interoperabilidad se extiende a los registros mercantiles, de la

propiedad y protocolos notariales.
- Contenido de los registros: la ley prevé los contenidos mínimos de

los registros generales:
- Los de carácter general otorgados apud acta, presencial

o electrónicamente.
- El bastanteo de poder.
- La inscripción correspondiente al interesado en el
procedimiento.
- Los asientos en los registros generales y particulares, tendrán

el siguiente contenido:
- Nombre y apellidos o la denominación o razón social del

poderante.
- Documento nacional de identidad, número de
identificación fiscal o documento equivalente del
poderante.
- Documento nacional e identidad, número de
identificación fiscal o documento equivalente del
apoderado.
- Fecha de inscripción del poder.
- Período de tiempo por el que se otorga el poder.
- Tipo de poder según las facultades que otorgue.
- Tipos de poderes que pueden inscribirse:
No se ha configurado la libertad para inscribir cualquier tipo de

poder sino que la Ley establece los tipos de poderes
inscribibles, a cuyo efecto por Orden del Ministerio de
Hacienda y AAPP se aprobarán los modelos
60
correspondientes, con carácter básico y para los distintos

ámbitos en que pueden producir efecto:
- En todas las AAPP.
- Ante la AGE.
- Ante las Entidades Locales.
Las CCAA podrán elaborar modelos de poderes circunscritos

a actuaciones en el ámbito de sus respectivas
administraciones.
Son tres los tipos de poderes:
- Poder general para que el apoderado pueda actuar en

nombre del poderante en cualquier actuación
administrativa y ante cualquier AP.
- Poder para que el apoderado pueda actuar en nombre

del poderante en cualquier actuación administrativa ante
una determinada Administración o un concreto
organismo.
- Poder para que el apoderado pueda actuar en nombre

del poderante, únicamente para la realización de los
trámites que se especifican en el poder.
- Validez temporal de los apoderamientos y facultad de

revocación:
La Ley 39/2015 fija los plazos de validez de los

apoderamientos en vez de conceder libertad a los poderantes
en cuanto al periodo de tiempo de los poderes otorgados, que
pudieran incluir apoderamientos ilimitados en el tiempo. Son:
- Una validez máxima de 5 años.

- Posibilidad de una sola prórroga de otros 5 años.
Es posible revocar o prorrogar los poderes otorgados en

cualquier momento.
- Interoperabilidad de los registros generales y particulares y de

éstos con otros registros:
- La interoperabilidad entre registros generales y particulares.
Todos los registros, generales y particulares de

apoderamiento deben ser plenamente interoperables entre sí,
debiendo garantizar:
- su interconexión.
- Compatibilidad informática.
61
- Transmisión telemática de las solicitudes, escritos y

comunicaciones que se incorporen a los mismos.
- La interoperabilidad entre registros generales y particulares

con otros registros.
F.3. Pluralidad de interesados. (art.7 y 66.2)
La solicitud presentada por una pluralidad de interesados es admisible.
El art. 7 excluye la relación de la Administración individualizada con todos y

cada uno de los interesados y, en consecuencia prevé:
- Que los interesados nombren un representante.
- O que señalen a un interesado con el que la Administración

tendrá las actuaciones que conlleve el procedimiento.
- Y, en defecto de las anteriores, la Administración llevará a cabo

las actuaciones con el interesado que figure en primer término en
el escrito o solicitud. Nada impide que a lo largo del
procedimiento los interesados decidan usar algunas de las dos
opciones anteriores.
Sólo es posible si las pretensiones de los interesados, conforme al art.

66.2, tienen un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar,
salvo que una norma reguladora excluya esta posibilidad.
Por otra parte, la Administración puede acumular diferentes procedimientos

cuando exista entre ellos identidad e íntima conexión.
F.4. Identificación y firma de los interesados en el procedimiento

administrativo.
Dependiendo del que el procedimiento sea o no electrónico, la firma puede

ser no electrónica o electrónica:
a) Firma no electrónica. (art.10.1, 10.2 y 10.3).
Se permite tanto la firma autógrafa, como cualquier otro medio que

sirva para acreditar la autenticidad de la expresión de voluntad y
consentimiento (ej. gestos ante el empleado público).
b) Identificación y firma electrónicas.
- Sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento

(art.9).
62
Se admiten tres sistemas para la identificación electrónica de los

interesados ante las AAPP. Las reglas que rigen la aceptación de los
sistemas de identificación electrónica son:
- Las Administraciones pueden admitir todos los sistemas o

algunos de ellos en relación a determinados trámites o
procedimientos.
- Si se admiten los sistemas de clave concertada u otros sistemas,
necesariamente deberán admitirse los sistemas de firma y sello
electrónico.
- La aceptación de alguno de los sistemas sirve para acreditar la
identificación electrónica de los interesados en los
procedimientos administrativos ante cualquier AP, salvo prueba
en contrario.
Los sistemas admitidos son:
- Sistemas de firma electrónica:
Basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados

de firma electrónica. Pueden ser expedidos por prestadores
incluidos en la Lista de confianza de prestadores de servicios de
certificación.
- Sistemas de sello electrónico.
Basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados

de sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la
Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación.
- Sistemas de clave concertada, que las AAPP consideren válido

en los términos y condiciones que se establezcan.
- Cualquier otro que las AAPP consideren válido en los términos y

condiciones que se establezcan.
- Sistemas de firma admitidos por las AAPP (art.10.2).
Si los interesados optan por relacionarse con las AAPP a través de

medios electrónicos, éstas pueden determinar los sistemas que
admite de los siguientes:
- sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y

avanzada.
- Sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello
electrónico avanzado.
- Cualquier otro sistema que las Administraciones consideren
válidos.
63
F.5. Los derechos de los interesados.
a) Los derechos en general. (art.13 y 53).
La Ley 39/2015 a diferencia de su precedente ha separado en dos

diferentes artículos los derechos de las personas en sus relaciones
con las AAPP (art.13) de los derechos del interesado en el
procedimiento administrativo (art.53).
Los interesados tienen reconocidos la totalidad de los derechos

contenidos en los arts 13 y 53, mientras que los no interesados sólo
los derechos del art.13.
No obstante, numerosos derechos consagrados en el art.6 de la Ley

11/2007 no figuran en la Ley 39/2015.
Los derechos del art.13 son:
- Derecho a comunicarse con las AAPP a través de un Punto de

Acceso General Electrónico.
- Derecho a ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus

relaciones con las AAPP.
- Derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su CA.

La tramitación de los procedimientos por la AGE se hará con
carácter general en castellano, si bien en las CCAA con lengua
propia los ciudadanos podrán utilizar ésta.
- Derecho al acceso a la información pública, archivos y registros,

de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre,
de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno
y el resto del Ordenamiento Jurídico.
- Derecho de los ciudadanos a ser tratados con respeto y diferencia

por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el
ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
Se constata, por ejemplo, en el Ministerio de Hacienda que ayuda

a los contribuyentes a cumplir con sus obligaciones fiscales,
IRPF.
- Derecho a exigir las responsabilidades de las AAPP y

autoridades, cuando así corresponda legalmente.
- Derecho a la obtención y utilización de los medios de

identificación y firma electrónica contemplados en esta ley.
64
- Derecho a la protección de datos de carácter personal, y en

particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que
figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las AAPP.
- Derecho a cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución

y las Leyes.
Los derechos del art.53 son:
- A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de

los procedimientos en los que tengan la condición de interesados.
Asimismo el derecho a conocer “el sentido del silencio

administrativo que corresponda, en caso de que la Administración
no dicte resolución expresa en plazo, el órgano competente para
su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite
dictados.
Derecho a acceder y a obtener copias de los documentos que

obren en el expediente.
- Derecho a identificar las autoridades y el personal de la

Administración responsable de los procedimientos.
- Derecho a no presentar documentos originales salvo que, de

manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca
lo contrario. En caso de que, excepcionalmente, deban presentar
un documento original, tendrán derecho a obtener copia
autenticada de éste.
- Derecho a no presentar datos y documentos no exigidos por las

normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se
encuentren en poder de las AAPP o que hayan sido elaboradas
por éstas.
- Derecho a formular alegaciones, utilizar los medios de defensa

admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos
en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de
audiencia que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano
competente al redactar la propuesta de resolución.
- Derecho a obtener información y orientación acerca de los

requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes
impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se
propongan realizar.
- A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en

defensa de sus intereses.
65
- A cumplir las obligaciones de pago a través de medios

electrónicos previstos en el art.98.2 de la Ley.
- Cualesquiera otros que reconozcan las leyes.
b) El derecho de asistencia en el uso de medios electrónicos por los

interesados. (art.12).
El art.12.1 formula con cierta ambigüedad en qué consistirán los

medios electrónicos para facilitar a los interesados la relación con la
Administración (canales y sistemas).
La asistencia no es general, de la misma están excluidos los que de

acuerdo con el art.14 están obligados a relacionarse electrónicamente
con la administración.
La asistencia puede ser de dos tipos:
1. No supone sustitución sino asesoramiento (art.12.2). Dicha

asistencia se referirá a:
- identificación.
- firma electrónica.
- Presentación de solicitudes a través de registro electrónico.
- Obtención de copias auténticas.
2. Supone sustitución, en la medida en que no disponiendo el

interesado de los medios electrónicos, la identificación y la firma
electrónica en el procedimiento puede ser realizada por un
funcionario público “mediante el sistema de firma electrónica del
que esté dotado para ello”.
Este tipo de sustitución sólo será posible a partir del 2 de octubre

de 2018. El funcionario deberá figura en el correspondiente
registro de funcionarios habilitados que entrará en vigor en dicha
fecha.
Para que tenga lugar la sustitución es preciso:
- Identificación del interesado ante el funcionario público.

- Consentimiento expreso del interesado ante el funcionario
público.
- Constancia de la identificación y consentimiento, para el caso
de discrepancia o litigios que puedan derivarse de dicha
sustitución.
Las AAPP deben mantener el registro actualizado de funcionarios

públicos habilitados para la sustitución referida. Dichos registros
deberán ser interoperativos.
66
F.6. Las obligaciones de los interesados.
Junto a los derechos mencionados deben destacarse dos obligaciones con

sus limitaciones:
- De colaboración. (art.18).
- De comparecencia (art.19).
Además los interesados tienen las obligaciones que se derivan del carácter
ejecutivo y ejecutorio de las resoluciones administrativas que ponen fin al
procedimiento.
a) La obligación de las personas de colaborar con la Administración.
Los interesados tienen derecho a instar de la Administración una serie

de actividades a lo largo de la instrucción del procedimiento mediante
cauces específicos.
El art.18 configura dos tipos de obligaciones, unas para los ciudadanos

y otras específicamente para los interesados en los procedimientos.
La obligación de colaboración de los ciudadanos se limita a los

supuestos en que la Ley la establezca expresamente. Se circunscribe
a facilitar a la Administración informes, inspecciones y otros actos de
investigación.
El art.18.2 establece el deber de los interesados de facilitar los datos

que permitan identificar a otros interesados que no hayan comparecido
en el procedimiento. Si los interesados cumplen con dicho deber la
Administración les comunicará a los nuevos interesados (interesados
sobrevenidos) la tramitación del procedimiento.
El incumplimiento de dicho deber no tiene ninguna repercusión.
b) La obligación de las personas de comparecer ante la Administración.
Dicha obligación, ya sea presencial o por medios electrónicos, al

margen de las que se deriven del funcionamiento del procedimiento y
de los intereses de los interesados, sólo puede ser exigida cuando se
prevea en una norma con rango de ley, ley reguladora de
comparecencia.
Pero salvo que la ley reguladora disponga lo contrario, será aplicable

el art.19.2 que exige que la citación para comparecer haga constar
expresamente el lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia, así
como los efectos de no atenderla, que la ley prevea.
El ciudadano llamado a comparecer, al que la Ley califica de

interesado, puede solicitar y obtener de la Administración una
67
certificación en el que se haga constar dicha comparecencia, de

acuerdo con el art.19.3.
c) Otras obligaciones de los interesados.
Las personas en los procedimientos iniciados de oficio están obligadas

a la aceptación del status de interesados, con independencia de que
ejerzan los derechos que la Ley les atribuye como tales. Y, en todo
caso, los interesados tienen las obligaciones que derivan de la
tramitación del procedimiento.
G) LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER Y EL SILENCIO.
G.1. La obligación de resolver. Modulaciones de la obligación general.

El derecho a que se inicie el procedimiento.
La Administración tiene la obligación de resolver expresamente todos los

procedimientos que hayan sido iniciados de oficio, o por persona
interesada (art.21). La resolución deberá notificarse al interesado o
interesados.
Esta obligación general tiene modulaciones, excepciones y plazos.

Además, puede ser incumplida por la Administración debiendo el
ordenamiento jurídico proveer las soluciones más idóneas ante dicho
incumplimiento.
G.2. Excepciones: pactos y convenios, y declaración responsable y

comunicación para el ejercicio de un derecho.
La Ley excepciona la obligación general de resolver en dos supuestos

(art.21.1).
- Iniciado un procedimiento de oficio o a instancia de persona

interesada termina mediante pacto o convenio conforme al art.86 del
a Ley 39/2015, que establece una serie de limitaciones:
- No podrán ser contrarios al ordenamiento jurídico.

- No podrán versar sobre materias no susceptibles de
transacción.
- Deben tener por objeto satisfacer el interés público, que la
Administración concernida tenga encomendado
- Los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos

únicamente al deber de declaración responsable y comunicación
previa a la Administración.
G.3. Plazos para resolver y notificar la resolución. (art.21)
Las reglas para resolver son las siguientes:
68
- Salvo que disponga otra cosa una norma de rango legal, o la

normativa comunitaria europea, el plazo para resolver y notificar los
procedimientos será de 6 MESES.
- Pero si la normativa específica no establece plazo para la resolución

y notificación del procedimiento, éste será de 3 MESES.
Estas reglas son un tanto complejas, pueden aclararse de la siguiente

forma:
- Las leyes o la normativa europea pueden establecer el plazo de

resolución y notificación que consideren pertinente. Es decir superior
o inferior a 6 meses.
- Si las leyes o la normativa europea no establecen un determinado

plazo, los reglamentos que las desarrollan pueden establecer como
plazo máximo de resolución 6 meses.
- Si ni las leyes ni la normativa europea, ni los reglamentos de

desarrollo y aplicación de las mismas establecen plazo de resolución
y notificación, éste será de 3 meses.
Los plazos de que disponga la Administración para la resolución y

notificación de los procedimientos se cuentan de manera diferente según
se trate de procedimientos iniciados de oficio o a solicitud de interesado.
Por lo general se aplican las reglas para el cómputo de términos y plazos:
- En los procedimientos iniciados de oficio el plazo comienza desde el

día (y en su caso de la hora) en que se adopta el acuerdo de
iniciación del procedimiento.
- En los iniciados a solicitud de interesado el plazo comienza en la

fecha de entrada de la solicitud en el registro electrónico de la
Administración u organismo competente para la tramitación.
G.4. Suspensión del plazo para resolver y notificar. (art.22)
La Ley diferencia en su art. 22 los 7 supuestos, en que “se podrá

suspender” el plazo para resolver, de los 3 supuestos en que “se
suspenderá” el plazo máximo legal para resolver y notificar un
procedimiento.
a) Los supuestos en que se podrá suspender.
1. Requerimiento de la Administración al interesado para que subsane

deficiencias, aporte documentación y otros elementos de juicio
necesarios para la adopción de la correspondiente resolución.
69
Esta suspensión del plazo opera en beneficio del interesado en el

procedimiento. La resolución de la Administración respecto a una
documentación incompleta sería contraria a los intereses del
interesado.
La resolución mediante la cual la Administración requiera al

interesado debe ser clara, incluso exhaustiva, es decir, refiera los
documentos que deben aportarse y los criterios con los que la
Administración se proponer resolver.
Las suspensiones no suficientemente motivadas pueden convertirse

en tácticas dilatorias de la Administración, tendentes a ampliar
artificialmente el plazo de resolución.
Cuestión: la Administración puede suspender varias veces el

procedimiento por dicha causa o si el plazo de 10 días ampliables a
5 días más, es un plazo único a lo largo del procedimiento.
En este sentido, sucesivas suspensiones pueden ser favorables al

interesado, permitiéndole subsanar deficiencias, porque resulta claro
que las deficiencias pueden detectarse al inicio o a lo largo de la
instrucción de un procedimiento. Pero también puede ser que la
Administración realice requerimientos para dilatar el procedimiento
en perjuicio de los interesados.
Se entendería que los sucesivos requerimientos suspenderían, en

todo caso, el plazo para resolver hasta un máximo de 15 días, cada
vez que se requiere, o los días que el interesado tarde en contestar
los requerimientos en cuestión dentro del plazo de 10 o 15 días,
según los casos. Sin embargo, esta conclusión no se deduce de la
Ley. Además habría que tener en cuenta que el requerimiento puede
incurrir en fraude de ley, con el simple motivo de dilatar el
procedimiento e impedir el silencio positivo.
Conforme al art.68, el no cumplimiento del requerimiento por el

interesado puede determinar la interrupción del procedimiento y que
se le tenga al interesado por desistido.
2. Caso en que sea preciso, para la resolución del expediente, la

obtención de un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano
de la Unión Europea. (art.22.1.b)
En este caso el plazo de suspensión del procedimiento hay que

integrarlo con la disposición o disposiciones de la UE que regulen la
participación de la Comisión, u otro órgano u organismo comunitario,
en el procedimiento concernido.
Si el órgano concernido de la UE no emite o no emite en el plazo

establecido en la norma comunitaria el pronunciamiento previsto, el
Derecho de la Unión no ofrece solución de tipo general como hace
70
nuestro Derecho, de modo que habrá que estar a lo establecido en

la norma de la Unión que regule el pronunciamiento en cuestión o a
la doctrina del Tribunal de Justicia de la UE. En defecto de éstas,
resulta difícil adoptar alguna conclusión útil que no sea la de instar al
órgano u organismo de la Unión que evacue el trámite que del
mismo dependa.
Por otra parte, la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, al

crear el derecho de las personas a la buena administración (art.41)
incluye en este derecho, a su vez, el de obtener la resolución de los
asuntos en un plazo razonable.
Por lo demás, debe considerarse que en este caso la Administración

estaría obligada a suspender el procedimiento.
3. Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la UE

que condicione directamente al contenido de la resolución de que se
trate (art.22.1.c)
La suspensión comenzará desde que se tenga constancia de su

existencia, lo que deberá ser comunicado a los interesados, hasta
que se resuelva, lo que también habrá de ser comunicado. Este
supuesto es nuevo e igualmente razonable y puede considerarse
como una potestad de la Administración que deberá valorar en
función del procedimiento concernido.
4. Suspensión determinada por la solicitud de informes preceptivos a

órgano de la misma o distinta Administración. (art.22.1.d)
Nos remitimos a los arts. 79 a 81 de la Ley 39/2015 relativos a los

informes. Si bien debe señalarse que se establece como plazo
improrrogable el de 3 meses, transcurrido el cual continuará el
procedimiento.
Por otra parte, se excluyen de la Ley 39/2015 los informes

determinantes.
5. Caso en que sea preciso, la realización de pruebas técnicas o

análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados
(art.22.1.e)
La suspensión está del todo justificada durante el tiempo necesario

para la incorporación de las pruebas o análisis. Un plazo sería
perjudicial para los interesados.
No obstante, la Ley no ha tomado las precauciones expresas para el

caso de que iniciado un procedimiento de oficio, y tras acordar la
práctica de dichas pruebas o análisis, la Administración advirtiera
que han sido propuestas por los interesados a los efectos de dilatar
el procedimiento (art.21.2), aunque debe excluirse la prescripción de
71
las sanciones en el caso de que dichas pruebas o análisis tuvieran

lugar en el marco de un procedimiento sancionador.
Pero las disposiciones anteriores no salvaguardan los intereses de

otros posibles interesados, salvo que entendamos aplicables el
art.77.3 que permitiría a la Administración rechazar las pruebas
propuestas.
6. Suspensión determinado por la iniciación de negociaciones entre la

Administración y los interesados para la conclusión de un pacto o
convenio. (art.22.1.f)
La terminación del procedimiento por pacto o convenio se regula en

el art.86, pero ahora interesa no la terminación sino justamente lo
contrario.
Desde la iniciación de las negociaciones entre la Administración y el

interesado, con el objeto de concluir el procedimiento ya iniciado por
pacto o convenio, el plazo de la Administración para resolver y
notificar la resolución se interrumpe y sólo vuelve a reanudarse
cuando fracasen las negociaciones.
La iniciación de las negociaciones exige el acuerdo de las partes, del

que deberá quedar constancia, mientras que para que se den
concluidas las negociaciones (sin pacto o convenio) es suficiente la
declaración de la Administración o de los interesados. La
declaración en cuestión surtirá efecto a partir de la notificación de la
misma.
7. Novedad. La Ley prevé la suspensión cuando para la resolución del

procedimiento sea indispensable la obtención de un previo
pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional.
La suspensión tiene lugar desde que se solicita, lo que habrá de

comunicarse a los interesados hasta que la Administración tenga
constancia de la resolución judicial que deberá comunicarse a los
interesados.
b) Los supuestos en que se podrá suspender. (art.22.2)
Este precepto incluye los supuestos en que la Administración está

obligada a suspender el procedimiento administrativo. Son tres:
1. La anulación o revisión del acto presuntamente ilegal.
Si un acto administrativo (acto básico) que debe servir de base a

otro (acto subordinado) y se considera que el acto básico es ilegal, la
Administración que debe dictar el acto subordinado puede requerir a
la Administración que dictó el acto básico para que lo anule o lo
revise.
72
El requerimiento, su cumplimiento o la resolución del recurso

contencioso-administrativo, se comunicará al interesado.
El procedimiento en que esté incurso el acto subordinado se

suspenderá hasta que se atienda el requerimiento o hasta que se
resuelva el contencioso-administrativo.
El régimen jurídico de este caso de suspensión debe completar con

el art.39.5 que sólo prevé la revisión mediante el correspondiente
recurso administrativo. Prevé que si la Administración requerida no
interpone el correspondiente recurso contencioso-administrativo, la
Administración requirente puede interponer el correspondiente
recurso contencioso-administrativo, que no estaría sujeta a plazo.
2. La suspensión por realización de actuaciones complementarias.
La realización por el órgano competente de actuaciones

complementarias (art.87) produce la suspensión del procedimiento,
desde que se notifique a los interesados el acuerdo motivado de
iniciación de actuaciones hasta la terminación de las mismas.
3. La suspensión por causa de recusación.
La solicitud del interesado de la recusación del órgano administrativo

que corresponda suspende la tramitación del procedimiento desde
que se presenta dicha solicitud hasta que se resuelva por el superior
jerárquico correspondiente.
G.5. La ampliación del plazo para resolver.
Al margen de las reglas de ampliación del plazo del art.32, el plazo de que
dispone la Administración para resolver el procedimiento y para notificar la
resolución recaída en el mismo se rige por lo dispuesto en el art.23.
La ampliación de dicho plazo es excepcional, y para su adopción por el

órgano competente para resolver se exigen dos requisitos:
- que se hayan agotado todos los medios a disposición posibles,

entre ellos los referidos en el párrafo 1º del art.21.5.
- que se motive el acuerdo de ampliación del plazo.
Su eficacia depende de la notificación al interesado, pero el acuerdo

adoptado no es susceptible de recurso alguno, es decir, se entiende que no
es susceptible de interponer recurso alguno administrativo, de modo
separado, como acto de trámite. Sin embargo, en la medida en que la
73
ampliación pueda caracterizarse como un acto contrario a derecho pudiera

determinar la responsabilidad del funcionario o autoridad responsables.
G.6. El silencio de la Administración. (arts. 24 y 25)
La Administración tiene la obligación de resolver los procedimientos

administrativos iniciados de oficio o a instancia de interesado dentro del
plazo establecido, pero puede incumplir dicha obligación, en cuyo caso los
interesados pueden sufrir importantes perjuicios.
a) El silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del

interesado.
Se entiende por silencio administrativo, en los procedimientos iniciados

a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo establecido
sin que la Administración haya resuelto o notificado al interesado la
resolución expresa correspondiente.
El silencio de la administración en este caso legitima al interesado o

interesados para considerar, según los casos, que la solicitud debe
entenderse estimada o desestimada por silencio.
Aunque haya transcurrido el plazo para que la Administración resuelva

y notifique la resolución, producidos los efectos del silencio, positivo o
negativo, persiste la obligación de la Administración de resolver la
solicitud presentada.
La estimación de una solicitud por silencio, a todos los efectos, se

considera un acto presunto que finaliza el procedimiento. La
Administración, que sigue obligada a resolver, sólo podrá dictar una
resolución tardía posterior que confirme dicha resolución estimatoria.
El silencio puede ser negativo o desestimatorio de la solicitud del

interesado. En este caso la administración, que sigue obligada a
resolver fuera del plazo establecido, puede dictar una resolución
estimatoria posterior. Obviamente, si el interesado ha iniciado la vía
de recurso contra la denegación presunta de su solicitud y se le
notifica una resolución tardía estimatoria podrá, si le conviene a sus
intereses, desistir del recurso interpuesto.
Aunque sea válido cualquier modo de prueba para acreditar que el

acto presunto estimatorio o desestimatorio del silencio administrativo
se ha producido, el art.24.4 establece la obligación de la
Administración de emitir un certificado acreditativo de que el silencio se
ha producido, tanto para el positivo como para el negativo, que deberá
emitir en el plazo máximo de 15 días.
b) Casos en que procede entender el carácter positivo o negativo del

silencio. Regla general y excepciones.
74
Los interesados pueden entender estimadas por silencio sus

solicitudes en todos los casos (regla general), salvo excepciones del
art.24.1, en que el silencio tendrá efectos desestimatorios. Son:
- Las que se establezcan por norma con rango de Ley, por razones
imperiosas de interés general.
- Las que se establezcan por el Derecho de la Unión Europea o de

Derecho Internacional aplicable a España.
- Los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, del art.29

CE, regulados en la actualidad por la Ley Orgánica 4/2001,
reguladora del Derecho de Petición.
- Los procedimientos cuya estimación pueda tener como

consecuencia la transferencia a los solicitantes o terceros de
facultades relativas al dominio público o al servicio público;
- Los que impliquen ejercicio de actividades que puedan dañar el

medio ambiente;
- Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las AAPP.
- Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en

los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados.
Debe tenerse en cuenta que la Disposición Adicional 4ª de la Ley

25/2009 considera que concurren razones imperiosas de interés
general en todas las leyes o normas de la UE que, con anterioridad a
la vigencia de la Ley 25/2009, atribuyan al silencio efectos negativos.
También debe tenerse en consideración que cuando se haya

interpuesto un recurso de alzada contra la desestimación por silencio
administrativo de una solicitud, transcurrido el plazo para resolver si no
tuviera lugar la resolución y su notificación se entenderá que el recurso
ha sido estimado, precisando el último párrafo del art.24.1 que quedan
fuera de esta regla las materias referidas anteriormente.
c) El silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio.
La regla general, en los procedimientos iniciados de oficio, es que la

ausencia de notificación por la Administración al interesado de la
resolución recaída en un procedimiento, dentro del plazo máximo para
resolver, tiene carácter desestimatorio o negativo, o bien produce
como efecto la caducidad del procedimiento, según los casos.
El silencio de la Administración se considera como un acto presunto

desestimatorio que permite al interesado interponer el recurso que
proceda.
75
La regla especial se refiere a los procedimientos iniciados de oficio, en

ejercicio de potestades sancionadoras o de intervención que pudieran
producir efectos desfavorables o de gravamen para los interesados, en
éstos la no resolución en plazo del procedimiento estipulado acarrea la
caducidad del procedimiento, con los efectos del art.95.
d) Valoración del silencio positivo en la Ley 39/2015.
1. En la mayoría de los casos es la Ley la que establece

expresamente que el silencio de la Administración determina la
producción del acto presunto estimatorio (aunque no venga exigido
por el art.24.2).
2. De la solicitud, con que se inicia un procedimiento sobre el que

opera el silencio positivo, se puede deducir si el solicitante cumple
los requisitos determinantes de un acto expreso estimatorio de la
misma. En caso contrario, la Administración puede requerir al
interesado para que subsane las deficiencias observadas, con
suspensión del plazo para resolver.
Si el interesado no subsana puede tenerlo por desistido.
3. Puede estar previsto en el procedimiento que la Administración

solicite informes preceptivos a otros órganos, que suspenderían el
plazo para resolver el procedimiento.
4. Los anteriores informes no excluyen a otros que se soliciten, por

considerarse necesarios por la Administración, que le permitirían
obtener el criterio para resolver.
5. La Administración puede ampliar el plazo para resolver, hasta la

duplicación del previsto para el caso, si considera que dicho plazo
no es suficiente.
6. La paralización por causa imputable al interesado en los

procedimientos iniciados a solicitud del mismo sólo puede tener
como consecuencia la caducidad del procedimiento, en perjuicio
del interesado.
7. La Administración puede cumplir el plazo resolviendo el

procedimiento con denegación expresa de la solicitud aunque la
resolución en cuestión esté motivada de modo insuficiente o
contenga otras deficiencias.
8. Nunca han producido extrañeza los efectos de la caducidad de los

procedimientos sancionadores por razón de la finalización del plazo
para resolver por causas no imputables al interesado
76
La regla general del silencio positivo, cuando la Administración no

resuelva y notifique los procedimientos a los interesados en el plazo
establecido, solo puede excepcionarse cuando la Ley que prevea la
excepción se fundamente en “razones imperiosas de interés general”
(art.24.1).
Las normas de derecho de la Unión Europea pueden excepcionar la

regla general de los efectos positivos del silencio de la Administración.
Se plantean dos problemas:
- Qué debe entenderse por “razones imperiosas de interés

general”.
Se trata de un concepto jurídico indeterminado que debe ser

apreciado por el legislador y, por tanto, su control solo puede
ser del Tribunal Constitucional.
- Qué órgano u órganos jurisdiccionales son los competentes

para el control del cumplimiento por las leyes que excepciones
los efectos positivos del silencio.
H) LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
H.1. Clases de iniciación.
Los procedimientos administrativos pueden iniciarse:

- De oficio.
- A solicitud de persona interesada (del interesado dice la Ley.
a) Iniciación de oficio.
No todos los órganos de las Administraciones son competentes para

iniciar cualquier procedimiento. En este sentido:
- El art.47.1. b) tipifica como actos nulos de pleno derecho a los

dictados por órgano manifiestamente incompetente.
- El art.48.1 considera anulables los actos de la Administración que

incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico.
Por tanto, debe tenerse en consideración si el órgano que inicia el

procedimiento es el competente.
Novedad: la Ley 39/2015 dedica varios artículos a especificar que debe

entenderse por las distintas modalidades de iniciación de oficio,
además de prestar atención singular en los procedimientos de
naturaleza sancionadora y de responsabilidad patrimonial.
77
Conforme a lo expuesto, la iniciación de oficio corresponde al órgano

competente en la materia concernida, ya sea por:
a) Propia iniciativa. (art.59). Actuación por el órgano que tiene

atribuida la competencia que deriva del conocimiento directo o
indirecto de las circunstancias, conductas o hechos objeto del
procedimiento, debiendo entenderse que se excluyen del
conocimiento directo o indirecto los demás tipos de iniciación de
oficio.
b) Como consecuencia de orden superior. La que procede de un

órgano administrativo superior jerárquico del que es competente
para iniciar el procedimiento. La orden de iniciación es vinculante
para su destinatario.
La Ley no es lo suficientemente explícita en lo que se refiere a la

obligación o no de iniciar el procedimiento por orden superior.
En caso de que un subordinado se niegue a iniciar un

determinado procedimiento al no resultarle convincente, el
superior jerárquico podrá ordenar la incoación de un
procedimiento disciplinario al funcionario en cuestión, e incluso
avocar la competencia. El art.10 de la Ley 40/2015 no prevé
expresamente dicho supuesto de avocación, pero no cabe duda
de que debe admitirse en el supuesto que nos ocupa.
c) A petición razonada de otros órganos . Exige que la petición

proceda de un órgano que no es superior jerárquico del
competente, que por tanto no es competente para iniciar él mismo
el procedimiento, que conoce las circunstancias, conductas o
hechos objeto del procedimiento (accidentalmente o como
consecuencia de sus funciones de inspección, averiguación o
investigación).
La petición no es vinculante para su destinatario, aunque el

órgano competente debe comunicar al órgano peticionario los
motivos por los que no procede la iniciación del procedimiento.
d) Por denuncia. (art.62) La Ley ha distinguido denuncia y solicitud

de iniciación por persona interesada. La denuncia puede ser de
dos tipos:
- Consecuencia del cumplimiento de obligación legal. Por

ejemplo: denuncias elevadas por funcionarios en el ejercicio
de sus funciones (inspectores, etc.).
- Sin obligación legal alguna, fruto de la liberalidad del

denunciante, que puede ser ajeno a la infracción que se
denuncia o autor de la misma. En este caso la ley exige
varios requisitos:
78
- Expresar la identidad de la persona o personas que lo

presenten, se excluyen las denuncias anónimas.
- El relato de los hechos en general.
- Cuando se trate de denuncias por comisión de
infracciones, la fecha de la comisión.
- Sea posible la identificación de los responsables.
Nuevas reglas que configuran la denuncia:
- Si la denuncia invoca perjuicio para el patrimonio de la

Administración Pública, la no iniciación del procedimiento
debe ser motivada y notificada a los denunciantes. Esta
regla afecta al órgano competente para iniciar el
procedimiento.
En este caso no se menciona que deba notificarse a los

denunciados el acuerdo de no iniciar el procedimiento
(art.62.3). Es un supuesto de indefensión que debiera
corregirse en la Ley.
Se deduce también que los denunciantes, en las demás

denuncias, no tendrían derecho a que el órgano competente,
al que se hubieran dirigido, les notificar su resolución
positiva o negativa de iniciar el procedimiento administrativo.
- Se puede entender la denuncia como un medio de

colaboración de los particulares con la Administración.
La cuestión es si la denuncia por personas físicas o jurídicas

de determinadas conductas infractoras permite que la
Administración, en caso de ser competente, inicie o no el
procedimiento con entera libertad.
En el art.58 se dice que los procedimientos “se iniciarán”, no

que se podrán iniciar. En este sentido, tanto la orden
superior, como la petición de otros órganos, como la
denuncia son suficientes para que se inicie el procedimiento.
Sin embargo, el art.55.1 corrige lo dispuesto en el art.58 al

facultar al órgano competente para iniciar de oficio el
procedimiento para que pueda:
“abrir un periodo de información o actuaciones previas con el

fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la
conveniencia o no de iniciar el procedimiento”.
Así, el órgano competente para iniciar el procedimiento, tras

un periodo de información previa, puede llegar a entender
que procede o no iniciar dicho procedimiento.
79
Finalmente, cuando el órgano competente decida no iniciar un

procedimiento debe resolver motivadamente la no iniciación. El
denunciante (si es un particular) a partir de dicha resolución podrá
deducir recurso, o bien podría optar por la iniciación a instancia del
interesado, si ésta es posible, ya que el denunciante no tiene la
condición de interesado.
La iniciación del procedimiento de oficio tiene lugar mediante el

acuerdo de iniciación (art.58).
b) Iniciación a instancia de persona interesada. Subsanación y mejora de

la solicitud. (art.66)
La Ley ha protocolizado el formato de las instancias o solicitudes que

se dirijan a la Administración. En este sentido, deberán contener:
- Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, del

representante.
- Identificación del medio electrónico o, en su defecto, lugar físico
en que desea que se le practique la notificación. Adicionalmente
los interesados pueden aportar el correo electrónico y/o
dispositivo electrónico con el fin de que las AAPP les avisen del
envío o puesta a disposición de la notificación.
- Hechos, razones y petición en que se concrete la solicitud, con
toda claridad.
- Lugar y fecha.
- Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su
voluntad expresada por cualquier medio.
- Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su
correspondiente código de identificación.
Las oficinas de asistencia en materia de registros estarán obligadas a

facilitar a los interesados el código de identificación si el interesado lo
desconoce. Asimismo, las AAPP deberán mantener y actualizar en
sede electrónica correspondiente un listado con los códigos de
identificación vigentes.
Conforme a lo anterior, las instancias o solicitudes dirigidas a las AAPP

deben contener cinco partes diferenciadas:
- Un encabezamiento: identificar al solicitante.
- Identificación del medio electrónico o físico para la notificación. Lo

que será preciso es que la administración pueda dar fe de que la
notificación ha tenido lugar.
- Una parte expositiva: hechos y razones que sustentan la petición

“con toda claridad”. El peticionario debe ser claro al exponer el
hecho del que deduce su pretensión.
80
- Una solicitud o petición propiamente dicha. La instancia debe

tener una petición concreta a la Administración, con la mayor
claridad posible, con brevedad y concisión.
Además en la instancia deberá hacerse constar con claridad el

lugar, la fecha y la firma del solicitante. No es condición sine qua
non la firma, salvo lo que se establece para el procedimiento
electrónico. Ya que la firma en el procedimiento no electrónico
puede sustituirse por la acreditación de la autenticidad de la
voluntad del interesado expresada por cualquier medio (impedidos
físicamente, o que no saben firmar)
- Un destinatario. Las peticiones deben dirigirse a un destinatario

concreto: órgano que tienen la competencia para resolver, o el
que en su defecto se indique en la norma que rija el
procedimiento.
Nota: véase ejemplo de solicitud y explicación en páginas 390 a 393

del libro.
c) Normas especiales en el procedimiento no electrónico (art.66)
La Ley indica la necesidad de que en la solicitud el interesado indique

el medio electrónico o el lugar físico en que debe practicarse la
notificación. Además los interesados pueden indicar su correo
electrónico o dispositivo electrónico (móvil) para que la Administración
pueda avisarle del envío o puesta a disposición de la notificación,
aunque el procedimiento elegido por el interesado sea el no
electrónico.
La obligación de incluir el código de identificación de la AP a la que se

dirige la solicitud se limita a los procedimientos electrónicos.
d) Normas especiales en el procedimiento electrónico (art.66)
Las solicitudes en los procedimientos electrónicos deben contener el

código de identificación del órgano, centro o unidad administrativa a la
que se dirige (art.66.1.f).
A esta obligación de los interesados se corresponden dos obligaciones

de la Administración:
- Obligación de las AAPP a través de las oficinas de asistencia en

materia de registros de facilitar a los interesados el código de
identificación si lo desconocen.
- Obligación de las AAPP de mantener y actualizar en sus redes

electrónicas un listado de los códigos de identificación que estén
vigentes.
81
De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los

interesados por medios electrónicos tendrán derecho a exigir el
correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de presentación.
Los sistemas normalizados de solicitud pueden:
- Incluir comprobaciones automáticas de la información aportada

respecto de dato almacenados en sistemas propios o
pertenecientes a otras AAPP.
- U ofrecer el formulario cumplimentado en todo o en parte, con

objeto de que el interesado verifique la información y, en su caso,
la modifique y complete.
H.2. La acumulación de pretensiones.
Las solicitudes son, por lo general, escritos individuales, pero también

pueden presentarse solicitudes colectivas, es decir, cuando varias
personas coincidan en su pretensión éstas pueden libremente formular un
único escrito de solicitud.
Este derecho puede ser excluido por las normas específicas del
procedimiento, contenidas en leyes o en los reglamentos que las
desarrollen.
La acumulación debe cumplir un requisito:
- Éstas deben ser idénticas o sustancialmente similares (no

idénticas) en su contenido y fundamento.
En todo caso, en el encabezamiento de la solicitud deben constar los datos

de todos los solicitantes.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el art.66.2 prevé la posibilidad
de que los procedimientos específicos puedan disponer soluciones
diferentes, es decir, desde aligerar los requisitos a la exclusión de la
solicitud única.
En caso de que sean varios los interesados en un escrito de solicitud, a los

efectos de las comunicaciones con la Administración, los firmantes pueden:
- Designar un representante entre los solicitantes.

- Designar un representante ajeno a los mismos.
Si no designan un representante la Administración se comunicará con el

primero de los solicitantes que figure en el encabezamiento del escrito de
solicitud.
82
Aunque los interesados, con solicitudes idénticas o sustancialmente

similares no las acumulen en una única solicitud, la Administración puede
acumularlas con posterioridad (art.57).
H.3. El derecho a la obtención de recibos o copias selladas de las

solicitudes, comunicaciones o escritos que se presenten. (art.66.3)
Los solicitantes tienen derecho a que la Administración reconozca la

recepción de los escritos que se presenten. Los interesados podrán exigir
el correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de presentación de
solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten en las oficinas de la
Administración.
Dicha obligación de la Administración, salvo lo establecido para el

procedimiento electrónico, puede hacerse efectiva de dos formas:
- Mediante un recibo, expedido por la oficina administrativa en que

se presente el escrito, que conste la fecha de presentación.
- Haciendo constar la fecha en una copia del escrito que se

presente cuando la presentación no se haga en las oficinas de
registro de la Administración (correos).
Aunque la ley sólo hace referencia a la fecha y hora, es relevante a efectos

de plazos y ejercicio de derechos, debe identificar el registro y el organismo
ante el que se presenta.
Este derecho puede ejercerse también en las oficinas de correos

(art.16.4.c), en la actualidad con lo dispuesto en el art.31 del Real Decreto
1829/1999, de 3 de diciembre por el que se aprueba el Reglamento que
regula la prestación de los servicios postales.
H.4. Modelos y sistemas normalizados de solicitudes. (art.66.4)
Este precepto exige a las AAPP el establecimiento de modelos y sistemas

de presentación normalizados de solicitudes “cuando se trate de
procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de
procedimientos” que se podrán a disposición de los interesados en las
correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en
materia de registro de las AAPP.
Ahora bien, dicho precepto no genera un derecho en los interesados, sino

que, más bien, es una orden en el ámbito interno administrativo.
La intención de la norma es facilitar a los interesados el cumplimiento de

sus derechos y obligaciones y, a la vez, facilitar la tramitación de los
expedientes.
83
Los interesados tienen derecho a acompañar junto con los modelos

normalizados los escritos y documentos que estimen convenientes, que
deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.
En definitiva, los escritos dirigidos a la Administración deben cumplir los

requisitos esenciales del art.66.1, pudiendo cumplimentarse sin sujeción a
modelos preestablecidos, salvo en los casos en que la ley o los
reglamentos lo prevean expresamente. En todos los casos, los interesados
podrán completar las solicitudes normalizadas con escritos.
H.5. La presentación de solicitudes. Registros y archivos.
a) Normas generales. (art. 16.4)
Es importante saber: cómo, cuándo y dónde pueden y/o deben

presentarse solicitudes por los interesados en un procedimiento.
Las solicitudes, escritos y comunicaciones se pueden presentar:
- En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que

se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de
cualquiera de los sujetos a los que se refiere el art.2.1.
Los registros electrónicos entran en vigor el 2 de octubre de 2018.

Mientras tanto la presentación de documentos se hará de acuerdo
con lo establecido en la Ley 30/1992, 11/2007 y el Real Decreto
1671/2009 (Disposición Derogatoria única Ley 39/2015).
- En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente

se establezca.
- En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de

España en el extranjero.
- En las oficinas de asistencia en materia de registros.
- En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Hasta la entrada en vigor del art.16 (2 de octubre de 2018), en lo

relativo al registro electrónico sigue vigente el art.38.4 de la Ley
30/1992, por lo que se podrán presentar los escritos dirigidos a las
AAPP en los registros de cualquier órgano administrativo que
pertenezca:
- A la AGE.
- A cualquier administración de las CCAA.
- A cualquier administración de las Diputaciones Provinciales,
Cabildos y Consejos Insulares.
84
- A la de los ayuntamientos de los municipios a que se refiere el

art.121 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases
del Régimen Local.
- A la del resto de las entidades que integran la Administración
Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno
convenio.
- En las Oficinas de Correos, en la forma establecida
reglamentariamente.
- En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de
España en el extranjero.
- En cualquier otro lugar que establezcan las disposiciones
vigentes.
El art.16 de la Ley 39/2015 prevé también convenios entre las AAPP

con objeto de intercomunicar y coordinar sus registros.
De acuerdo con la Ley 39/2015, los registros electrónicos permiten la

presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones a la
Administración todos los días del año durante las 24 horas del día.
No obstante interesa recordar:
- La utilización de dichos medios y técnicas tiene como límite la Ley

Orgánica 5/1999, de 13 de enero, sobre protección de datos de
carácter personal.
- La utilización de dichas técnicas y medios supone la sustitución

de los medios y técnicas convencionales, sin que dicha sustitución
pueda suponer la exclusión o merma de trámites y demás
garantías del procedimiento, entre ellas las que permitan la
identificación de los órganos de la Administración que intervengan
en el procedimiento.
- Los programas y aplicaciones informáticas para ser utilizados

deben ser aprobados por el órgano competente.
- Los documentos que se emitan en el curso del procedimiento, o

los que se emitan como copias de originales almacenados por
dichos medios, gozarán de la validez y eficacia del documento
original siempre que quede garantizada su autenticidad,
integridad, conservación y, en su caso, la recepción por el
interesado, así como el cumplimiento de las garantías y requisitos
exigidos por la Ley 39/2015 (arts. 29 a 32).
b) Normas especiales en los procedimientos no electrónicos (art. 16.4)
1. Presentación de todo tipo de documentos. (art. 16.4, apartados b,

c, d y e)
La Ley prevé la presentación no electrónica de documentos:
85
- en oficinas de Correos,
- en representaciones diplomática u oficinas consulares de
España en el extranjero,
- en oficinas de asistencia en materia de registro.
- Por cualquier otro medio que se establezca en las
disposiciones vigentes.
2. Digitalización de documentos (art. 16.5)
Los documentos que se presenten de modo “presencial” deben

ser digitalizados.
3. Registros.
- El registro Electrónico General de las AAPP.
Las AAPP deben disponer, cada una de ellas, de un Registro

Electrónico General.
Debe constar un asiento por cada documento que se haya

presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo,
organismo público o entidad, vinculados o dependientes de
estos.
Se podrán anotar en estos registros la salida de documentos

que estén dirigidos a otros órganos o a los particulares.
El Registro Electrónico General funcionará como un portal que

facilitará el acceso a los registros electrónicos de cada
organismo, si éstos existen.
- Registros electrónicos de organismos públicos vinculados o

dependientes de cada Administración.
Cada organismo público vinculado o dependiente de cada AP

podrá crear sus registros electrónicos, que estarán plenamente
interoperables e interconectados con el Registro Electrónico
General de la Administración de la que dependa.
- Caracteres generales de los registros electrónicos. (art.16)
- Las disposiciones de creación de los registros electrónicos

deben publicarse en los diarios oficiales correspondientes
(BOE y de las CCAA) y estar disponibles en la sede
electrónica de acceso al registro.
- Las normas de creación deben especificar el órgano o

unidad responsable de su gestión, así como la fecha y hora
oficial y los días declarados inhábiles.
86
- Interoperabilidad e interconexión de todos los registros

electrónicos.
- Relación actualizada de los trámites que puedan realizarse

en el mismo.
- Los asientos. Deben cumplir los siguientes requisitos:
- Se anotarán respetando el orden temporal de recepción o

salida de los documentos que se presenten ante el mismo.
- Deberán constar la fecha del día en que se produzcan.
- Deben ser cursados “sin dilación” desde el registro en que

se reciban a sus destinatarios y a las unidades
administrativas correspondientes.
- Garantizarán en cada asiento, número, epígrafe expresivo

de su naturaleza, fecha y hora de su presentación,
identificación del interesado, órgano administrativo
remitente (en su caso), persona u órgano administrativo al
que se envía.
- Emitirá automáticamente un recibo consistente en una

copia autenticada del documento de que se trate,
incluyendo la fecha y hora de presentación y el número de
entrada de registro.
Emitirá automáticamente un recibo acreditativo de otros
documentos que, en su caso, lo acompañen que deberá
garantizar la integridad y el no repudio de los mismos.
- Lugares de presentación de documentos.
Los documentos dirigidos a la Administración u organismos

correspondientes se pueden presentar.
- En el registro electrónico de la Administración u organismo

al que se dirijan o en cualquiera de los registros
electrónicos de las Administraciones General del Estado,
de las CCAA, de la Administración Local y del sector
público institucional (art.2.1).
- En las oficinas de Correos, en la forma que

reglamentariamente se establezca.
- En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares

de España en el extranjero.
- En las oficinas de asistencia en materia de recursos.
87
- En cualquier otro que establezcan las disposiciones

vigentes.
- Forma de presentación.
Los documentos que se presenten en los registros electrónicos

tendrán formato electrónico o no.
Los documentos que se presenten de manera presencial ante

las AAPP, deberán ser digitalizados por la oficina de asistencia
en materia de registros, para su incorporación al expediente
administrativo electrónico, devolviéndose al interesado los
documentos originales.
Si se presentan documentos que no son susceptibles de ser

digitalizados, la Administración deberá custodiarlos en su
formato original.
Con independencia de que un interesado no esté obligado a

presentar documentos en formato electrónico,
reglamentariamente se podrá exigir la obligación de hacerlo a
determinados colectivos de personas físicas, por razón de su
capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros
motivos mediante los que quede acreditado que tienen acceso
y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.
El incumplimiento de esta obligación determinará que se

considere no presentados los documentos.
4. Archivos electrónicos: Archivo único de documentos.
- Archivo único de documentos.
En cada Administración deberá existir y se deberá mantener un

archivo electrónico único que contendrá los documentos
electrónicos que correspondan a los procedimientos
finalizados, de acuerdo con la normativa reguladora de los
archivos.
- Conservación de documentos. Formato de los documentos.
Los documentos electrónicos archivados deberán

caracterizarse por conservarse en un formato que permita
garantizar:
- La autenticidad del documento.

- La integridad.
- La conservación.
- La consulta intemporal.
88
- La posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y

soportes que garanticen el acceso desde diferentes
aplicaciones.
- Los medios o soportes en que se almacenan los
documentos.
Los documentos deben almacenarse en medios o soportes que

cuenten con medidas de seguridad, de acuerdo con lo previsto
en el Esquema Nacional de Seguridad, que garanticen los
caracteres que deben tener los documentos electrónicos.
H.6. La subsanación de la solicitud de iniciación del procedimiento.
a) Normas generales. (art. 68)
Presentada y recibida una solicitud por la Administración, el órgano

instructor puede apreciar deficiencias en el escrito en cuestión o en la
documentación que es acompaña.
Los ciudadanos tienen la posibilidad de subsanar dichas deficiencias

advertidas por la Administración.
El art.66 enumera los requisitos mínimos que tienen que cumplir las
solicitudes, por lo que cualquier deficiencia de la solicitud puede ser
objeto de subsanación.
La fecha de presentación del escrito de iniciación del procedimiento es

la que figura en el escrito inicial.
No obstante, si el escrito de solicitud no tiene identificación la

Administración no podrá establecer relaciones con el mismo, por lo que
no se podrá requerir a nadie la subsanación.
Si la solicitud no viene acompañada de los documentos que acrediten

que en la misma se exigen para la continuación del procedimiento, hay
dos posibilidades:
- Si tales requisitos se cumplían por el solicitante en la fecha en que

se presentó la solicitud, o antes de la fecha en que se finalizaba el
plazo para presentar la solicitud, entonces la deficiencia es
subsanable con la aportación de dicha documentación en el plazo
que se conceda al efecto.
- Si no se cumplían los requisitos exigidos en la fecha del

vencimiento del plazo para presentar solicitud, la deficiencia no
será subsanable con posterioridad (por ejemplo, para unas
oposiciones la presentación del título obtenido después del plazo
de solicitud).
89
El requerimiento de la Administración a los interesados, para la

subsanación de deficiencias que se aprecien en las solicitudes, no está
sujeto a plazo, siempre que el requerimiento se produzca dentro del
plazo de que dispone la Administración para resolver y notificar la
resolución de un determinado procedimiento.
Se le dará un plazo de 10 días que podrá ampliarse hasta 15 días,

salvo en los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.
En estos últimos procedimientos, si se produjera la ampliación del
plazo, los escritos y documentos que se presentaran más allá de los 10
días previstos no podrían ser tenidos en cuenta y, si lo fueran, serían
anulables los actos que los tuvieran en cuenta.
La ausencia de requerimiento ha sido considerada por alguna doctrina

jurisprudencial como causa de anulación.
b) Normas especiales en el procedimiento electrónico. (art. 68.4)
Los interesados obligados a relacionarse con las AAPP por medios

electrónicos tienen que presentar sus solicitudes, en todo caso, por
medios electrónicos.
Si presentan sus solicitudes de forma presencial serán requeridos para

que lo hagan por medios electrónicos.
Se considera como fecha de presentación la fecha de presentación

consecuencia de la subsanación. La fecha de la presentación manual
no se tiene en cuenta.
H.7. Modificación o mejora voluntaria de la solicitud. (art.68.3)
El órgano competente, receptor de la solicitud, puede dirigirse al solicitante

y recabarle la modificación o mejora voluntaria de los términos de su
solicitud.
Suele ser escasamente utilizado por las AAPP.
H.8. La adopción de medidas provisionales.
Una vez presentada la solicitud, e incluso antes de su presentación, puede

convenir a los interesados solicitar a la Administración la adopción de
medidas provisionales con la finalidad de asegurar el buen fin del
procedimiento que se ha iniciado o que se pretende iniciar (art.56).
El aseguramiento del objeto del procedimiento es una cuestión

fundamental. Es decir, no sirve obtener una resolución favorable que
finalice el procedimiento si dicha resolución es inejecutable por haber
90
desaparecido el objeto de la misma (salvo la exigencia de responsabilidad

patrimonial de la Administración).
Por ejemplo una resolución sobre la improcedencia de demoler un edificio

no tiene sentido si cuando se produce la resolución el edificio ya ha sido
demolido, por no haberse adoptado ninguna medida provisional que lo
impidiera.
a) Las medidas para el aseguramiento del objeto de la solicitud.
Pueden ser adoptadas:
- De oficio por la Administración.

- A instancia de parte interesada.
Y deben.
- Motivarse.
- Y estar de acuerdo con los principios de proporcionalidad,
efectividad y menor onerosidad.
En el caso que sean los interesados los que pretendan que se adopten
medidas provisionales, podrán hacerlo antes de presentar la solicitud,
en el mismo escrito de solicitud, o con posterioridad al mismo.
b) Para adoptar medidas provisionales antes de la iniciación del

procedimiento es preciso que se den los siguientes requisitos.
- Que concurra la urgencia inaplazable.

- Para la protección provisional de intereses implicados.
- Que se motive la adopción de las mismas.
- Que sean necesarias y proporcionadas.
Que la Administración deniegue la adopción de medidas provisionales,

si posteriormente se acredita que eran necesarias para el
aseguramiento del objeto del procedimiento, puede desencadenar
desde la adopción de medidas disciplinarias a la responsabilidad
patrimonial de la Administración.
Las medidas provisionales pueden adoptarse antes o durante la

tramitación del procedimiento, y durante el mismo pueden ser alzadas
(o levantadas) o modificadas. Permanecerán vigentes hasta la eficacia
de la resolución que ponga fin al procedimiento.
El acuerdo de alzar o modificar una medida provisional puede ser

objeto de recurso. Sería un acto de trámite susceptible de recurso de
alzada o reposición, dependiendo del órgano competente para la
adopción del referido acto.
91
La adopción de medidas provisionales antes de la iniciación del

procedimiento tiene carácter excepcional. Estas medidas provisionales,
adoptadas antes de la iniciación del procedimiento, deben confirmarse
o modificarse en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que tiene
lugar, necesariamente, dentro de los 15 días siguientes al acuerdo de
adopción de medidas provisionales.
Si el procedimiento no se inicia en ese plazo de 15 días o si se inicia en

dicho plazo pero no hay pronunciamiento sobre dichas medidas, éstas
quedarían igualmente sin efecto, o lo que es lo mismo, caducarán.
El acuerdo de iniciación del procedimiento que confirme, modifique o

levante las medidas provisionales podrá ser objeto del recurso que
proceda. La posibilidad de recurrir es obvio con la iniciación del
procedimiento ya que antes no hay interesados en el mismo (aunque
se haya instado a instancia de parte). La iniciación del procedimiento
determina la existencia de interesados en el mismo.
La Ley ha establecido dos límites infranqueables a la posibilidad de

adoptar medidas provisionales por la Administración, ya sea antes, en
la iniciación o durante el procedimiento:
- Cuando puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación

a los interesados.
- Cuando impliquen violación de derechos amparados por las

leyes.
c) Medidas provisionales que pueden adoptarse.
Las medidas provisionales que se pueden adoptar son las previstas en

la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, de 7 de enero. Son:
- Suspensión temporal de actividades.

- Prestación de fianzas.
- Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión
temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o
seguridad, el cierre temporal del establecimiento por estas u
otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable.
- Embargo preventivo de bienes, rentas, cosas fungibles
computables en metálico por aplicación de precisos ciertos.
- El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.
- La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una
actividad que se considere ilícita y cuya prohibición o cesación
se pretenda.
- Consignación o constitución de depósito por cantidades que se
reclamen.
- La retención de ingresos a cuenta que deban abandonar las
AAPP.
92
- Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos

de los interesados prevean expresamente las leyes, o que se
estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución.
H.9. La acumulación de procedimientos. (art.57)
La acumulación de procedimientos administrativos es posible llevarla a

cabo por el órgano que inicia el procedimiento o por el que lo instruye,
independientemente del modo de iniciación (de oficio o a instancia de
parte) o el estado de tramitación del mismo.
Los expedientes acumulados deben guardar “identidad sustancial o íntima

conexión”.
No cabe recurso contra el acuerdo de acumulación.
Conforme al Dictamen del Consejo de Estado de 8 de julio de 1982, la

acumulación exige también que responda al principio de economía,
celeridad y eficacia (art.72 Ley 39/2015).
H.10. Declaración responsable y comunicación previa. (art.69)
El art.69 regula con carácter general la declaración responsable para el

reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio y la
comunicación previa para el ejercicio de un derecho o inicio de una
actividad.
El art.21.1 regula un aspecto del régimen jurídico de la comunicación

previa, en la medida en que exime a la Administración de la obligación de
dictar resolución expresa en los procedimientos relativos al ejercicio de
derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable y de
comunicación a la Administración. En este sentido, tanto la comunicación
previa como la declaración responsable serían escritos de iniciación de un
procedimiento administrativo, procedimientos especiales que pueden recibir
una regulación singular en la legislación sin perjuicio de la regulación
general del art.69.
No obstante, los interesados podrían iniciar procedimientos administrativos

con sus escritos de comunicación previa o declaración responsable pero se
le otorga a la Administración la facultad de supervisión previa de la solicitud
presentada sujeta a plazo.
Si la Administración no objeta la solicitud presentada en el plazo previsto,

se podría entender que la Administración habría puesto fin al procedimiento
mediante un acto consentido y no expreso.
Si dentro del plazo de supervisión la Administración objetara la solicitud,

habría que determinar, según los casos:
93
- si el acto en cuestión es un acto de trámite. En este caso

debieran desencadenarse los mecanismos del procedimiento de
la Ley 39/2015 y, en consecuencia, el interesado podría
subsanar su solicitud. Pero en este caso, la Administración
tendría que tener un nuevo plazo para objetar o no pronunciarse,
plazo que no se contempla en la Ley.
- si es un acto definitivo que podría fin al procedimiento

administrativo iniciado. El interesado tiene dos posibilidades:
- Volver a presentar la comunicación o declaración

responsable.
- Recurrir en vía administrativa o contenciosa el acto de
objeción.
La cuestión es si el art.69, pese a ubicarse en la regulación del

procedimiento administrativo, tiene por objeto regular un procedimiento
administrativo especial.
I) INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
Los interesados, una vez han presentado la solicitud de iniciación de un

determinado procedimiento, pueden ser requeridos por la administración para
subsanar, modificar o mejorar voluntariamente los términos de su solicitud.
Estas modalidades de actuación de la Administración no se consideran

actividades instructoras, cuando realmente lo son, al entenderse que forman
parte de la fase de iniciación del procedimiento.
I.1. La actividad instructora: su naturaleza.
a) Normas generales.
Instrucción del procedimiento son las actuaciones que la

Administración y los interesados pueden llevar a cabo una vez
iniciado el procedimiento (y los actos relacionados con la iniciación)
hasta la resolución del mismo, con objeto de preparar la resolución
(Administración) o de reforzar los fundamentos de la pretensión
(interesado).
La instrucción puede ser desde prácticamente inexistente

(procedimientos de mera comprobación de datos para el disfrute de
derechos) hasta en extremo compleja.
La Administración debe llevar acabo todos los actos de instrucción

que fueran necesarios para la determinación, conocimiento y
comprobación de los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse
la resolución que se realizarán de oficio y a través de medios
electrónicos por el órgano que tramite el procedimiento (art.75.1).
94
En la práctica, ante una resolución negativa de la Administración a

las pretensiones de un interesado, la alegación del incumplimiento
por la Administración de lo establecido en el art.75.1 tiene escasas
posibilidades de prosperar. Y, en el caso de que pudiera probarse el
incumplimiento por la Administración de las obligaciones de dicho
artículo, sólo en casos excepcionales podrá obtenerse la anulación
del acto por virtud del art.48.1.
Los interesados pueden, también, proponer al instructor del

procedimiento “actuaciones que requieran su intervención o
constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos”. Son
dos posibilidades diferentes:
- los interesados pueden instar actuaciones concretas al

instructor, relacionadas con la determinación, conocimiento y
comprobación de datos o circunstancias, y dichas solicitudes
deberán ser atendidas o denegadas motivadamente.
- Los interesados pueden exigir a la Administración la
realización de actividades que estén previstas legal o
reglamentariamente.
b) Normas especiales.
Los actos de instrucción se harán en el procedimiento no electrónico

a través de medios electrónicos. No obstante, las relaciones con los
interesados en el procedimiento deben tener lugar a través de
medios no electrónicos.
I.2. Las alegaciones en general. La subsanación.
Los interesados pueden sugerir a la Administración que lleve a cabo

actuaciones en relación con su solicitud o en relación con el acuerdo de
iniciación de oficio de un determinado procedimiento (art. 75.1).
Además pueden presentar alegaciones, documentos u otros elementos

de juicio durante la instrucción del procedimiento en cualquier momento,
antes del Trámite de Audiencia (art.76). El órgano competente para
redactar la propuesta de resolución deberá tenerlos en cuenta.
Las alegaciones pueden referirse al contenido mismo de la solicitud,

ampliando los argumentos del escrito de iniciación, o bien aportando
nuevos datos, documentos u otros elementos de juicio (art. 76.1), o
referirse a aspectos formales del procedimiento o a la instrucción del
mismo.
Una de las consecuencias de los escritos de alegaciones que pongan de

manifiesto defectos de tramitación, o paralización, infracción de plazos u
omisión de trámites, que pueden ser subsanados antes de la resolución
95
definitiva del asunto (art.76.2) es la de dar origen a la exigencia de la

correspondiente responsabilidad disciplinaria al funcionario responsable.
La presentación de alegaciones a lo largo de la tramitación del un

procedimiento no es una actividad necesaria para la resolución. Sólo
procederá cuando el interesado la considere imprescindible para la
obtención de una resolución conforme a su pretensión.
I.3. La prueba.
a) Normas generales.
Algunos de los hechos alegados, o todos los alegados, pueden

quedar acreditados con documentos que se aporten junto a la
solicitud. En estos casos, una vez comprobado que son ciertos, no
será necesario ni que el interesado proponga la realización de
prueba alguna ni que la Administración acuerde la apertura de un
periodo de prueba.
La prueba no es necesaria, ni para la Administración ni para los

interesados, para la resolución de todos los procedimientos.
Por el contrario, para acreditar determinados hechos o circunstancias

que concurran en una solicitud, siempre que no hubiera sido
necesario acreditarlos en el trámite de presentación de la solicitud,
será preciso que el interesado proponga un medio de prueba a la
Administración que podrá admitirlo o no. Del mismo modo, la
Administración puede acordar la apertura de un periodo de prueba
“cuando… no tenga por ciertos los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija”.
Los hechos alegados pueden acreditarse por cualquier medio de

prueba admisible en Derecho (art.77.1). Para tener idea de los
distintos medios de prueba puede utilizarse los que establece la Ley
de Enjuiciamiento Civil en su art.229 (ver pag 417), así como
cualquier otra ley que tenga por objeto , la determinación de medios
de prueba y, entre ellas, el Código Civil y la Ley de Enjuiciamiento
Criminal.
Para el periodo de prueba la Ley ha previsto un plazo mínimo de 10

días y máximo de 30 días (art.77.2).
La práctica de la prueba sobre los hechos alegados sólo podrá ser

rechazada mediante resolución motivada (art.77.3), “cuando sean
manifiestamente improcedentes o innecesarias”
El acto por el que se acuerde la práctica de la prueba debe contener:
- los requerimientos generales de los actos de trámite en el

procedimiento,
96
- la indicación del lugar,

- la fecha y
- la hora de la práctica de la prueba.
- Dependiendo del tipo de prueba, se indicará en el acuerdo
que el interesado puede nombrar técnicos que le asistan.
Finalmente, hay que señalar que el principio de gratuidad del

procedimiento se quiebra en el contexto de la prueba. Así, cuando el
interesado proponga la realización de pruebas que la Administración
considere que no debe soportar, los gastos correrán a cargo del
interesado.
La Administración podrá exigir al interesado que anticipe la cuantía

de la misma, sin perjuicio de la liquidación final, una vez realizada la
prueba.
b) Normas especiales para el procedimiento no electrónico.
La práctica de alguna de las pruebas admitidas necesariamente

tienen que realizarse en algún lugar físico, ya sea en el
procedimiento electrónico o no electrónico.
La notificación, electrónica o no, debe indicar el lugar, fecha y hora

en que debe practicarse (art.78).
I.4. Los informes.
a) Normas generales. (arts. 82 y 83).
Los informes integran la instrucción del procedimiento.
En la práctica los informes se solicitan por la Administración una vez

se ha concluido la instrucción y con posterioridad a la propuesta de
resolución, de modo que los interesados no tienen la oportunidad de
hacer alegaciones al contenido de los informes en cuestión.
En el sentido anterior, la audiencia a los interesados debiera situarse

en el momento anterior a la propuesta de resolución, de modo que
pudieran hacer sus últimas alegaciones a la vista de todas las
actuaciones llevadas a cabo; entre ellos los informes recibidos por la
Administración.
Pero en la práctica, los órganos instructores, una vez formulada la

propuesta de resolución, solicitan informes preceptivos y no
vinculantes a órganos consultivos y, si el sentido de dichos informes
difiere de la propuesta de resolución, en vez de dar traslado del
completo expediente (incluido los informes) al órgano competente
para resolver, el órgano instructor modifica su propuesta de
97
resolución que vuelve a remitir al órgano consultivo para que dé su

conformidad a la misma.
El Consejo de Estado en alguno de sus dictámenes ha convalidado

parcialmente la práctica de que algunos informes sean posteriores a
la propuesta de resolución. Pero lo más grave es que el órgano
instructor modifique la propuesta de resolución a la vista del informe
recibido.
Los arts. 79 y 80 diferencia dos tipos de informes:
- Informes preceptivos y facultativos.
- Informes vinculantes y no vinculantes.
La norma general es que los informes serán facultativos y no

vinculantes, salvo disposición expresa en contrario.
Los informes se podrían clasificar del siguiente modo:
- Facultativos y no vinculantes pero que a juicio del órgano

instructor deben solicitarse por ser necesarios para resolver;
- Preceptivos, cuando deban solicitarse porque lo prevean las

disposiciones legales, en cuyo caso deberán solicitarse
necesariamente al órgano que proceda, que no serán
vinculantes salvo cuando lo prevea expresamente una
disposición legal (ej. el informe del art.77.6).
- Preceptivos y vinculantes, cuando lo prevea una disposición

legal.
Del art.80 se deduciría que, salvo los informes preceptivos los

demás:
- no suspende el plazo de que dispone la Administración para

resolver y notificar.
- La emisión de informes está sujeta a plazo que puede ser

diferente al general de 10 días en dos casos:
- Cuando lo establezca una disposición (legal o

reglamentaria).
- Cuando el cumplimiento del resto de los plazos del
procedimiento permita o exija un plazo mayor o menor
que el general de 10 días.
Además, cuando el informe deba ser emitido por una AP diferente a

la que tramita el procedimiento, el incumplimiento del plazo
98
determina la continuidad del procedimiento. Y si el informe es

recibido con posterioridad puede no ser tenido en cuenta para la
resolución del mismo.
No queda resuelto en la Ley si el plazo de 3 meses del art.22.1.d)

debe entenderse como único para el informe o informes que se
soliciten por el órgano instructor, o es aplicable a cada uno de los
informes preceptivos que concurran en un procedimiento. Esto tiene
consecuencias muy diferentes para la contabilización del plazo que
dispone la Administración para resolver y notificar la resolución y, en
consecuencia, para determinar los efectos del silencio positivo o
negativo.
La interpretación que por lo general se hace por las AAPP es la de

que el plazo máximo de suspensión de 3 meses es aplicable a cada
uno de los informes, de modo que no se trataría de un plazo único.
La petición de informes calificados de determinantes de modo
sucesivo y no simultáneo podría conculcar con el principio de
celeridad del art.72 que ordena la impulsión simultánea de los
trámites, salvo que sea obligado el impulso sucesivo (por ley o
reglamento).
La interpretación del art. 22.1 d) permite considerar el plazo de

suspensión de 3 meses como plazo único para todos los informes
preceptivos y determinantes por los siguientes motivos:
- porque se hace referencia a plazo, en singular, mientras

que se hace referencia a informes en plural.
- El art.80.2 establece como plazo general para evacuar

informes de 10 días, incluso para los informes vinculantes,
por lo que sería explicable que el plazo en el caso de éstos
informes se multiplicara por 9.
- Nada impide que los informes vinculantes puedan pedirse

de modo simultáneo.
- Si no se opta por este plazo la Administración podría llegar

a duplicar o triplicar el plazo para resolver y notificar la
resolución que ponga fin al procedimiento administrativo, lo
que no estaría justificado.
- El principio de celeridad debe ser decisivo.
Por otra parte tiene relevancia la determinación del momento en que

deben emitirse los informes, es decir, antes o después de la
audiencia al interesado.
El Consejo de Estado entiende que el Informe del Servicio Jurídico

debe evacuarse después de la formulación de la propuesta de
99
resolución de los expedientes, es decir, con posterioridad al cierre del

periodo de audiencia. Es razonable siempre que el órgano instructor
no modifique la propuesta a la vista del informe jurídico, lo que no
siempre ocurre en la práctica, lo que podría perjudicar al interesado,
produciendo su indefensión.
La correcta interpretación de la Ley exigiría que el interesado

conociera, porque se le notificaran expresamente, los informes que
se hayan evacuado con posterioridad a la propuesta de resolución,
con objeto de formular de nuevo alegaciones, e incluso proponer la
práctica de la prueba que fuera determinante para la consecución de
una resolución favorable a sus intereses.
En esta línea el Consejo de Estado dictaminó que la prueba puede

proponerse antes de la terminación del procedimiento, aunque ya se
hubiera redactado la propuesta de resolución.
b) Normas especiales en el procedimiento electrónico (art. 80.2).
Los informes en el procedimiento serán emitidos por medios

electrónicos y deben cumplir los requisitos establecidos en el art.26
relativos a la emisión de documentos por las AAPP.
I.5. Participación de los interesados, la audiencia al interesado. (art. 82).
El Trámite de Audiencia, previo a la propuesta de resolución, es un

requisito esencial del procedimiento.
La Ley 39/2015 establece que sólo cabe excepcionar la regla general de

la audiencia en los supuestos en que: “no figure en el procedimiento ni
sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras
alegaciones y pruebas que las aducidas por los interesados”.
Por otra parte, los interesados pueden renunciar al Trámite de

Audiencia, con objeto de obtener una resolución con mayor celeridad.
Plazo de alegaciones: 10 días mínimos y 15 días máximos. Durante el

mismo los interesados pueden hacer alegaciones así como presentar
documentos y justificantes.
I.6. Información pública. (art. 83).
Si la naturaleza del procedimiento lo requiere, el órgano al que

corresponda resolver puede acordar un periodo de información pública
(facultad discrecional). A veces este trámite es obligatorio (ej. en
urbanismo y medio ambiente).
100
El procedimiento se inicia mediante el acuerdo de la Administración por

el que se abre un periodo de información pública en el que debe
establecerse:
- Si se somete a información pública la totalidad del procedimiento

instruido, o si se somete sólo una parte del mismo.
- El lugar en que se pondrá a disposición del público el expediente

para que sea examinado, así como su puesta a disposición de
las personas que lo soliciten a través de medios electrónicos en
la sede electrónica correspondiente.
- El plazo para formular alegaciones, no inferior a 20 días.
- El Diario Oficial en que procede publicar el anuncio del acuerdo

de información pública.
Los personados en el trámite y que formulen alegaciones no por ello se

convierten en interesados, dicha condición deviene del art.4:
- Para los que promuevan el procedimiento como titulares de

derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
- Para los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan

derechos que puedan resultar afectados por la decisión que se
adopte.
- Para aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o

colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se
personen en el procedimiento en tanto no haya recaído
resolución definitiva.
Pero, en todo caso, los que presenten alegaciones tienen derecho a

obtener respuesta razonada de la Administración que, a su vez, podrá
ser objeto de recurso.
La audiencia al interesado siempre es anterior a la propuesta de

resolución mientras que en la información pública no está tan claro.
En el sentido anterior, el órgano competente para resolver puede

acordar la apertura de un periodo de información pública en cualquier
momento, a lo largo del procedimiento, sobre una parte o sobre la
totalidad del mismo, antes o después de recibir la propuesta de
resolución.
En cualquier caso, la apertura de un periodo de información pública

suspende el plazo para resolver y notificar la resolución.
Finalmente, el art.83.4 prevé que puedan crearse otras formas de

participación de los ciudadanos, directamente o a través de
101
organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en los

procedimientos de elaboración de disposiciones administrativas y actos
administrativos.
J) FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO. (arts. 84 a 95)
La Ley 39/2015 dedica la terminación del procedimiento organizándose en

cuatro secciones:
- Disposiciones generales.
- Resolución.
- Desistimiento y renuncia.
- Caducidad.
J.1. Clases de terminación.
La terminación normal de un procedimiento administrativo por la

Administración, iniciado de oficio o por solicitud del interesado, tiene lugar
mediante la resolución del mismo. Dicha resolución otorgará o denegará,
parcial o totalmente, lo solicitado, o bien impondrá sanciones u
obligaciones a los interesados (arts. 84 y 89).
Pero los procedimientos administrativos pueden terminar también de otros

modos (arts. 84 y 86):
a) Por voluntad del interesado, a través de las técnicas del:
- Desistimiento.
- Renuncia del derecho.
b) Por acuerdo entre la Administración y otras personas públicas o

privadas mediante:
- Acuerdo.
- Pactos.
- Convenios.
- Contratos.
c) Por circunstancias que concurran en la tramitación, declaradas

por la Administración:
- Caducidad.
- Imposibilidad material de continuar el procedimiento, por
causas sobrevenidas.
102
J.2. El régimen general de las resoluciones que ponen fin a los

procedimientos administrativos.
Salvo en el procedimiento que finaliza por acuerdo, la Administración

debe producir una resolución final.
a) La Administración no puede dejar de resolver los procedimientos

iniciados.
La Administración no puede dejar de resolver, salvo las excepciones

del art.21.1, los procedimientos iniciados.
Sin embargo, la resolución puede ser de inadmisión de las solicitudes

de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento
jurídico, o carentes de fundamento (arts. 88.5, 89.4).
La Administración debe decidir sobre todas las cuestiones planteadas

por los interesados, así como resolver otras cuestiones que deriven
del mismo.
Además, deberá adecuar sus actos al contenido fijado

reglamentariamente (art.4 Real Decreto 1465/1999, de 17 de
septiembre).
b) La resolución del procedimiento debe ser congruente con las

peticiones formuladas por los interesados. La prohibición del
agravamiento de la situación inicial.
La congruencia presenta dos vertientes:
- Lo que se resuelve a solicitud del interesado tiene que ser

congruente con lo solicitado.
- La Ley prohíbe expresamente que se pueda agravar la

situación de la que partía el interesado al iniciar el
procedimiento, en virtud de hechos o circunstancias que se
deduzcan de la solicitud o de las actuaciones posteriores del
interesado en el procedimiento. Una suerte de prohibición de
reformatio in peius.
Esta prohibición no excluye que la Administración de oficio pueda

iniciar un nuevo procedimiento fundado en los referidos hechos y
circunstancias que pueda determinar consecuencias desfavorables
para el que fuera interesado en el procedimiento de referencia. No
obstante, deberá tenerse en cuenta que el nuevo procedimiento no es
susceptible de interrumpir la prescripción de la acción de la
Administración.
103
c) La Administración al resolver un procedimiento si se pronuncia sobre

cuestiones conexas no plantadas por los interesados produce la
reapertura del procedimiento para éstos.
Cuando la Administración decidiera sobre cuestiones conexas que no

hubieran sido planteadas por los interesados (y que no pueden
suponer el agravamiento de la situación inicial del interesado), es
preciso que las ponga de manifiesto, previamente, a los interesados,
para que en el plazo máximo de 15 días puedan formular alegaciones,
e incluso aportar o proponer medios de prueba.
d) La resolución debe ser motivada y congruente con lo solicitado.
La resolución será motivada, en los casos previstos en el art.35,

expresando los recursos que procedan, órgano administrativo o juez o
tribunal ante el que se deba interponer, en su caso, el recurso
contencioso-administrativo.
La motivación debe hacer referencia a los hechos y a los

fundamentos de derecho.
La resolución deberá decidir sobro todas y cada una de las cuestiones

planteadas por los interesados.
La Ley admite como motivación de una resolución los informes o

dictámenes solicitados, pero los mismos, para que cumplan con el
requisito de la motivación, deben integrarse en el contenido de la
resolución. No es suficiente que se adjunten a la misma.
J.3. Desistimiento y renuncia.
a) Desistimiento de la Administración. (art.93)
Novedad: la administración puede desistir de los procedimientos

iniciados de oficio, que debe cumplir dos condiciones:
- Deberá estar motivado.
- Deberá cumplir con los requisitos que se establezcan en las

leyes aplicables al procedimiento de que se trate, o los
establecidos con carácter general.
b) Desistimiento de los interesados.(art.94)
Los interesados pueden poner fin a un procedimiento mediante

desistimiento de la solicitud o como consecuencia de la renuncia del
derecho pretendido, en su propio nombre o a través de representante.
104
La renuncia afecta no sólo a la continuidad del procedimiento sino

también al derecho que sustenta su condición de interesado,
impidiendo el ejercicio futuro del derecho y, por tanto, la posibilidad de
volver a iniciar un nuevo procedimiento.
Tanto la renuncia como el desistimiento determinarán la conclusión

del procedimiento. No obstante, no exime a la Administración, en
virtud del principio de impulso de oficio, de pronunciarse sobre la
renuncia o el desistimiento, aceptando de plano la renuncia y el
desistimiento y declarando concluso el procedimiento, lo q deberá ser
notificado al interesado.
Dicho acto de confirmación de la finalización resulta fundamental

porque no debe descartarse la posibilidad de que la Administración
haya interpretado incorrectamente la voluntad del interesado que, en
consecuencia, podría recurrir el referido acto.
Por otra parte, el desistimiento o la renuncia en los supuestos

previstos en el art.93 no ponen fin al procedimiento:
- Si el procedimiento fue iniciado por varios interesados, el

desistimiento o renuncia sólo afectará, y por tanto concluirá el
procedimiento, para los que formularon la renuncia o el
desistimiento.
- El procedimiento no concluirá para los terceros interesados si

éstos, al ser notificados por la Administración, instan en el
plazo de 10 días, posterior a la notificación, la continuación
del procedimiento.
- La Administración, no obstante la renuncia o desistimiento del

interesado o interesados, puede declarar la conclusión del
procedimiento para los interesados y, pese a ello, continuarlo
cuando afecte al interés general o sea conveniente para
definir y esclarecer cuestiones planteadas en el mismo.
J.4. Caducidad.
Los procedimientos administrativos pueden finalizar por caducidad, ya sea

por la falta de resolución expresa de la Administración en los
procedimientos iniciados de oficio, o como consecuencia de paralización
de más de 3 meses imputables al interesado que lo inició (art.95).
a) La caducidad por causa imputable a la Administración. (art.25.1.b)
Se circunscribe a los procedimientos en que la Administración:
- no resuelva y notifique expresamente dentro del plazo

estipulado, cuando ejerza potestades sancionadoras o de
105
intervención, que puedan producir efectos desfavorables o de

gravamen en los interesados.
- En los demás casos, en que del procedimiento pudieran

derivarse para el interesado la constitución de derechos u otras
situaciones jurídicas individualizadas.
- La inactividad de la Administración en procedimientos iniciados

de oficio se configura como acto presunto desestimatorio, que
permite al interesado interponer el recurso que proceda.
b) La caducidad por causa imputable al interesado. (art.25.1.b)
Exige la concurrencia de dos requisitos:
- La paralización del procedimiento debe ser imputable al

interesado. Dado que el procedimiento se impulsa de oficio, la
paralización del procedimiento sólo concurrirá de modo
excepcional, cuando la actividad del interesado no pueda ser
sustituida u obviada por la Administración.
La no contestación de los requerimientos del art.68 no es

susceptible de producir la caducidad, sino que, en su caso, es
determinante del desistimiento del interesado.
- Además de lo anterior, la paralización susceptible de producir

caducidad debe ser de trámites indispensables para la
continuación del mismo, no siendo suficiente la mera inactividad
del interesado (art.95) en el caso de que la misma permita a la
Administración seguir impulsando el procedimiento de oficio.
Dicha inactividad sólo puede producir como efecto que el
interesado pierda su derecho al trámite (art.73.3).
c) La exigencia de notificación.
La declaración de la caducidad de un procedimiento exige la

concurrencia de dos requisitos formales (art.73.3):
- Constatada por la Administración la paralización del

procedimiento por causa imputable al interesado, se advierta al
mismo que transcurrido 3 meses desde la notificación de dicho
acto de advertencia se producirá la caducidad del mismo.
- Transcurrido el plazo de 3 meses sin que el interesado realice

las actividades necesarias para poner fin a la paralización, la
Administración notifique al interesado el archivo de las
actuaciones.
106
d) Los efectos de la caducidad.
La caducidad del procedimiento administrativo no determina la

prescripción de las acciones del particular ni de la Administración,
pero el procedimiento caducado no interrumpe el plazo de
prescripción de las acciones.
J.5. Finalización convencional. (art.86)
Los procedimientos administrativos pueden finalizar por acuerdos, pactos,

convenios o contratos entre la Administración y los interesados, sean
estos personas físicas o jurídicas públicas o privadas.
Para que un procedimiento administrativo mediante acuerdo pueda

finalizar, debe cumplirse varios requisitos:
- Que no sea contrario al Ordenamiento jurídico o no susceptible

de transacción.
- Que, concurrentemente, tenga por finalidad satisfacer el interés

público.
- Que se identifiquen las partes concernidas, el ámbito personal

funcional y territorial del mismo, su plazo de vigencia, así como
la exigencia o no de publicación, dependiendo de la naturaleza
del procedimiento y las personas concernidas en el mismo.
- Que no se altere el orden de competencias ni de las

responsabilidades que corresponden a las autoridades y
funcionarios en relación al funcionamiento de los servicios
públicos.
- Cuando el acuerdo afecte a competencias directas del Consejo

de Ministros, u órgano equivalente de las CCAA requerirá el
acuerdo expreso de éste.
El art.86 también establece que el acuerdo entre la Administración y los

interesados puede alcanzar también a trámites del mismo previos a la
resolución que les ponga fin. Los acuerdos que se alcance en estas
circunstancias podrán ser o no vinculantes, según convenga.
J.6. Finalización por imposibilidad de continuado.
El procedimiento puede finalizar como consecuencia de que no sea

posible continuarlo por causas sobrevenidas. En todo caso, exige la
resolución expresa de la Administración que deberá ser motivada en todo
caso.
107
K) LA TRAMITACIÓN SIMPLIFICADA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

COMÚN. (art. 96)
Es una tramitación que reduce los trámites y plazos previstos con carácter
general en la Ley.
Lo que diferencia el procedimiento simplificado del art.96 de los procedimientos

abreviados consiste en que el procedimiento de dicho artículo sólo puede
constar de los ocho trámites que figuran en el apartado 6 del mismo. Si a lo
largo del procedimiento fuera necesario un trámite no previsto en dicho
apartado, el procedimiento deberá tramitarse (iniciar o continuar) de manera
ordinaria.
K.1. Causa de la aplicación.
Se exige que concurran dos tipos de causas que lo aconsejen y cuya

apreciación de dichas causas corresponde a la Administración:
- Razones de interés público.

- Falta de complejidad del procedimiento.
K.2. Iniciación del procedimiento y límites.
El procedimiento puede iniciarse por la Administración que corresponda

ya sea de oficio o a solicitud del interesado en el procedimiento.
a) La iniciación de oficio y carácter reversible del procedimiento

simplificado.
Iniciado de oficio un procedimiento con la conformidad o sin la

oposición del interesado, el órgano competente para la tramitación
podrá acordar, no obstante, en cualquier momento, a lo largo de la
tramitación, continuar el procedimiento de acuerdo con la tramitación
ordinaria.
No se dice si este acto de trámite es susceptible de recurso en vía

administrativa, debiendo interpretarse el silencio de la Ley en que sí
procede.
El acuerdo de tramitación de oficio debe notificarse a los interesados y

éstos pueden manifestar su oposición expresa del mismo, en cuyo
caso se seguirá la tramitación ordinaria. Si no hay oposición podrá
continuar el procedimiento abreviado.
El carácter reversible del procedimiento simplificado tiene una última

causa (art.96.6g, párrafo tercero): cuando se requiera el dictamen
preceptivo del Consejo de Estado o del órgano correspondiente de las
CCAA, la solicitud del dictamen debe ir acompañada de una propuesta
108
de resolución del procedimiento simplificado. Cuando el dictamen sea

contrario, el procedimiento debe seguir la tramitación ordinaria.
Esta reversión debe producirse aunque la Administración vaya o no a

seguir el criterio del Consejo de Estado, pues el dictamen preceptivo
del órgano consultivo no tiene que ser necesariamente vinculante.
La continuación del procedimiento mediante la tramitación ordinaria

deberá notificarse a los interesados. También se establece que se
convalidarán todos los trámites realizados durante la tramitación
simplificada, salvo el dictamen del Consejo de Estado o del órgano
equivalente de las CCAA.
b) La iniciación a solicitud de interesado.
Los interesados pueden solicitar la tramitación simplificada si

concurren alguna de las causas señaladas. No obstante, el órgano
competente podrá en el plazo de 5 días denegar dicha tramitación por
estimar que no concurren las causas aludidas.
En el caso del silencio de la Administración, transcurridos los 5 días,

se entenderá desestimada la solicitud.
Contra el acto expreso o presunto denegatorio no cabe recurso

administrativo.
Si se inicia el procedimiento abreviado a solicitud del interesado, la

Administración siempre dispondrá de la potestad para interrumpir la
tramitación simplificada continuando el procedimiento de modo
ordinario.
c) Límites.
Para que se inicie o para que continúe la tramitación simplificada es

requisito indispensable que los trámites del procedimiento sean los
previstos en el art.96.6.
K.3. Los trámites y plazos del procedimiento simplificado. (art.96.6)
El procedimiento simplificado se caracteriza por la reducción de plazos y

trámites. Estos trámites previstos son los únicos que pueden integrar el
procedimiento, pero no es necesario que se realicen todos ellos.
a) Los plazos del procedimiento simplificado.
- El plazo general.
Con carácter general el plazo para la resolución del procedimiento

simplificado es de 30 días a contar desde el siguiente al que se
notifique al interesado.
109
Ahora bien, el art.96.6 presenta problemas de interpretación:
- sólo puede iniciarse el procedimiento simplificado cuando

la tramitación ordinaria para un determinado procedimiento
sea superior a 30 días.
- El plazo de resolución del procedimiento simplificado,
cuando el procedimiento ordinario tenga una duración
inferior a 30 días, será el del procedimiento ordinario. No
obstante, constará dicho procedimiento simplificado en los
trámites.
- Otros plazos.
- 5 días para alegaciones al inicio del procedimiento.
- 15 días para, en su caso, el dictamen del Consejo de

Estado.
- La suspensión de plazos.
En el caso de que se tramite un procedimiento simplificado y sea

preceptivo solicitar un dictamen al Consejo de Estado u órgano
equivalente de las CCAA, se entenderá suspendido el plazo para
resolver hasta que sea emitido.
b) Los trámites del procedimiento simplificado.
Son ocho los únicos trámites que pueden constar el procedimiento

simplificado:
1. Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.
2. Subsanación de la solicitud presentada, en su caso (plazo el

general del procedimiento común del art.68).
3. Alegaciones formuladas al inicio durante el plazo de 5 días (en el

procedimiento común puede interpretarse que pueden
presentarse alegaciones a lo largo de todo el procedimiento
(arts.53.1 y 76).
4. Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser

desfavorable para el interesado (no está prevista esta causa en el
art.82).
5. Informe del servicio jurídico cuando sea preceptivo (la Ley no

regula separadamente los informes de los servicios jurídicos de
las AAPP).
110
6. Informe del consejo General del Poder Judicial, cuando éste sea
preceptivo (no se indica el plazo en que debe emitirse, ni las
consecuencias de no emitirse en plazo, ya que no se prevé que
suspenda el procedimiento, debiendo estarse a lo dispuesto en
los arts. 79 y 80).
7. Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente

de las CCAA, cuando sea preceptivo.
8. Resolución.
L) EPÍLOGO (No interesante, páginas 438-441).
3. EL ACTO ADMINISTRATIVO. RASGOS GENERALES.
A) INTRODUCCIÓN. LAS DIFICULTADES PARA RECONOCER A LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS POR SU FORMA EXTERNA.
La Ley 39/2015 dedica su Título II a los actos administrativos, arts.34 a 52. En

dicho Título, bajo el epígrafe de “actos administrativos” se hace referencia a:
- “resoluciones administrativas de carácter particular” (art.37.1).

- “actos administrativos” (art. 34.1, 36.1, 36.3, 40,1 y 45.1).
- “actos” (arts. 34.2, 35.1.a, 39.2 , 39.3, 40.2, 54.2, 46, 48.2 y 48.3).
- “actos de las AAPP sujetos al Derecho administrativo (arts. 38 y 39.1).
- “resoluciones” (arts 40.1, 40.2, 40.3, 40.4).
- “actos de las AAPP” (art.47.1).
- “actos de la Administración” (Art.48.1).
Las diferentes denominaciones pudieran responder a conceptos diferentes,

pero se puede alcanzar en la práctica que todas ellas, en el contexto en que se
producen, se remiten al concepto de acto administrativo.
Por su lado la Ley 20/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción

Contencioso-administrativa establece otras denominaciones de lo mismo. E
igualmente otras leyes básicas del Derecho Administrativo denominan de modo
diferente a los actos administrativos.
La Constitución se refiere a la potestad reglamentaria (arts. 97 y 106.1), a actos

administrativos (art.105.c) y a la actuación administrativa (art.106.1). De
manera que reconoce implícitamente a los reglamentos, como manifestación
del ejercicio de la potestad reglamentaria, y de modo explícito a los actos
administrativos y, en ambos casos, desvela tan sólo algunos aspectos
fundamentales de su régimen jurídico. No hace referencia alguna ni a tipos de
reglamentos, ni a tipos de actos administrativos, ni a sus formas jurídicas.
La Ley 39/2015 (art.128) atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno de la

Nación, de acuerdo con lo establecido en la Constitución y se atribuye la
potestad reglamentaria a los órganos de Gobierno de las CCAA y a los órganos
111
de gobierno locales, de acuerdo con los Estatutos de Autonomía y la Ley

7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local.
Las que se denominan “resoluciones administrativas” plantean el problema de

que son, a la vez, concepto y denominación que se puede aplicar a:
- los actos definitivos.

- Los actos de trámite.
- A determinadas disposiciones o normas administrativas.
También se utiliza en la Ley de Gobierno “disposición” como equivalente a

reglamento, lo que no significa que todas las disposiciones sean
reglamentarias. Complica el art.24 de la Ley de Gobierno que pretende
establecer un catálogo “De la forma y jerarquía de las disposiciones y
resoluciones del Gobierno de la Nación y de sus miembros”. Éstas serían, al
margen de los Reales Decretos Leyes y los Reales Decretos Legislativos que
tienen naturaleza normativa, pero no reglamentaria:
- Los Reales Decretos del Presidente del Gobierno.

- Las disposiciones y actos cuya adopción venga atribuida al Presidente.
- Los Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros.
- Las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la
competencia del Consejo de Ministros.
- Las resoluciones que deban adoptar la forma de Reales decretos
acordados en Consejo de Ministros,
- Los Acuerdos del Consejo de Ministros,
- Las decisiones del Consejo de Ministros que no deban adoptar la
forma de Real Decreto.
- Los acuerdos, disposiciones y resoluciones adoptados por las
Comisiones Delegadas del Gobierno, que adoptarán la forma de Orden
del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la
competencia corresponda a distintos ministros.
- Las Órdenes Ministeriales.
- Las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la
disposición o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la
forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de
los Ministros interesados.
Así, la reforma de la Ley del Gobierno, llevada a cabo por la Ley 40/2015, ha
incrementado las dificultades interpretativas que suscitaba el ejercicio de la
potestad reglamentaria.
El legislador no ha hecho ningún esfuerzo en aclarar y diferenciar las formas y

los contenidos jurídicos de las normas y de los actos.
112
B) CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO.
Por la forma externa son difícilmente reconocibles y diferenciables las normas

reglamentarias y los actos administrativos. Será preciso identificarlos por el
contenido de los mismos.
Para que haya acto tiene que haber aplicación de una norma, y que, a su vez,
dicha aplicación no sea una norma de rango inferior a la aplicada.
Las normas jurídicas tienen por objeto la regulación de una materia

determinada, el acto administrativo aplica a un caso concreto una norma o
conjunto de normas.
El acto administrativo:
- tiene naturaleza aplicativa o ejecutiva de las normas a los casos

concretos,
- identifica supuestos de hecho configurados en la norma o normas.
- Aplica al caso concreto las consecuencias jurídicas previstas en la
norma o normas.
De un modo sencillo podría decirse que las normas crean el Derecho (a

distintos niveles) mientras que los actos jurídicos (administrativos o no) aplican
o concretan el Derecho.
A su vez deben diferenciarse los actos administrativos de la actuación material

de la Administración que sucede al acto administrativo, y que exige su
existencia previa. En ocasiones nos podemos encontrar con ejemplos de
formas jurídicas que contengan actos y normas administrativas, pero, en todo
caso, unos y otros se regirán por su propio régimen jurídico.
La definición de mayor aceptación sobre acto administrativo es la de

ZANOBINI, que lo caracteriza como:
“una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo

realizada por una Administración pública en el ejercicio de una potestad
administrativa”.
C) DISPOSICIONES Y ACTOS ADMINISTRATIVOS. EL PRINCIPIO DE

INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS.
El Título III de la Ley 39/2015, arts. 34 a 51, “De los actos administrativos”
dedica su:
- Capítulo I a los “requisitos de los actos administrativos”.

- Capítulo II a la “eficacia de los actos”.
- Capítulo III a la “nulidad y anulabilidad”.
El art.37.1 de la Ley 39/2015 establece que las resoluciones administrativas

(=actos administrativos) no pueden vulnerar las disposiciones administrativas
113
de carácter general, aunque las resoluciones administrativas concernidas

tengan igual o superior rango.
En el art.37.2 se establece la nulidad de las “resoluciones administrativas que

vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas
que incurran en alguna de las causas recogidas en el art.47 (principio de
inderogabilidad singular de las disposiciones generales).
Se concluye que, en general, las disposiciones generales, sean o no

reglamentos, en el sentido del art.24.2 de la Ley de Gobierno no pueden ser
vulneradas por las resoluciones administrativas o actos administrativos.
D) LAS MANIFESTACIONES FORMALES DE LA ACTUACIÓN DE LA

ADMINISTRACIÓN: UNILATERALES Y BILATERALES.
La Administración, al actuar aplicando el ordenamiento jurídico se manifiesta

formalmente de modo unilateral o en una relación jurídica bilateral, en
concurrencia con otros sujetos de derecho, públicos o privados.
Las manifestaciones unilaterales de la Administración las llamamos

genéricamente actos administrativos y a las bilaterales, acuerdos, pactos,
convenios o contratos administrativos.
Ahora bien, aunque pactos, convenios y contratos puedan ser formas de

terminación de los procedimientos administrativos, dichos procedimientos se
integran, a su vez, por una sucesión de actos administrativos.
Por otro lado, aun en el caso de que la Administración se someta al Derecho

Privado en una relación jurídica bilateral (arrendamiento de un local), la
actividad de la Administración que culmina en dicha relación bilateral estará
total o parcialmente integrada por actos sujetos a Derecho administrativo, a los
que denomina actos separables.
Los contratos de las Administraciones Públicas, son manifestaciones

bilaterales, que exigen la concurrencia de voluntades de la Administración y de
un tercero, el contratista, para producir efectos. En este caso es una sucesión
de actos administrativos que en vez de culminar en un acto administrativo lo
hacen en un contrato.
E) CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Se distinguen los siguientes tipos de actos:
E.1. Actos expresos o presuntos.
Los actos pueden ser expresos en diferentes formas (escrita, verbal u

otras), de las que en todo caso se deduzca una declaración de voluntad,
de juicio, de conocimiento o de deseo de Administración.
114
Se denominan, simplificadamente, actos presuntos a la inactividad de la

Administración a la que el ordenamiento atribuye un determinado efecto
material (atribución de un derecho) o procesal (posibilidad de considerar
que el silencio equivale a una denegación).
La circunstancia de que un acto sea expreso o presunto no afecta a la

posibilidad de recurrirlo, pero los plazos de que disponen los interesados
para recurrir son diferentes.
E.2. Actos favorables y actos desfavorables o de gravamen.
Son actos favorables los que incrementan la esfera jurídica de los

particulares (suponen generalmente un beneficio). Ejemplos:
autorizaciones, concesiones, los nombramientos, las dispensas, las
admisiones, etc.
Actos desfavorables son los que limitan o restringen la esfera jurídica de

los particulares (suponen generalmente un perjuicio). Ejemplos: sanciones
o las prohibiciones.
Las repercusiones de que un acto sea o no favorable son considerables.

Por ejemplo, sólo pueden ser declarados lesivos por la Administración los
actos favorables (art.107) mientras que los actos desfavorables pueden
ser objeto de revocación (art.109).
E.3. Actos de trámite.
La totalidad de los actos que tienen lugar desde el inicio del procedimiento
administrativo hasta su finalización, con exclusión del acto que pone fin al
mismo, son actos de trámite.
No todos los actos de trámite tienen el mismo régimen jurídico.

Diferenciamos:
a) Actos de trámite recurribles por separado en vía administrativa (y

posteriormente en vía contencioso-administrativa) (art.112.1). Son los
que:
- decidan directa o indirectamente el fondo del asunto.

- Determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento.
- Producen indefensión.
- Producen perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
Cuando un acto de trámite reúne alguno de los requisitos anteriores

el interesado podrá elegir, cuando sea posible (en ningún caso en el
segundo supuesto), entre:
- recurrir el acto de trámite concernido aisladamente o
115
- recurrir el acto de trámite al recurrir el acto que ponga fin al

procedimiento administrativo, si tal acto tiene lugar.
Los actos que impiden la continuación del procedimiento (segundo

supuesto) son, por ejemplo, el acto de inadmisión a trámite de la
solicitud de iniciación del procedimiento (deben recurrirse
aisladamente, en todo caso, en la medida en que, por principio,
excluyen un acto posterior que ponga fin al procedimiento)
b) Actos de trámite que solo pueden recurrirse con el acto definitivo que
ponga fin al procedimiento administrativo.
E.4. Los actos de inadmisión como modalidad de acto de trámite.
La Administración en ningún caso podrá abstenerse de resolver aunque

“podrá acordarse la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de
derechos no previstos en el Ordenamiento jurídico, o manifiestamente
carentes de fundamento, sin perjuicio de derecho de petición del art.29
CE” (art.88.5).
En los arts. 106.3, 119.1 y 126.1, en el marco de la revisión de oficio, a

propósito de los recursos en general y en el recurso extraordinario de
revisión, respectivamente, la Ley vuelve a referirse a la inadmisión.
Conforme al art.21.1 la Administración está obligada a resolver todos los

procedimientos y a notificar su resolución a los interesados cualquiera que
sea la forma de iniciación de los mismos.
Ahora bien, la Ley 39/2015 ha previstos dos supuestos (además las

inadmisiones de los arts. 106.3, 119.1 y 126.1).en que al margen de la
voluntad del interesado, los procedimientos pueden finalizar sin
pronunciarse sobre el fondo del asunto. Son los casos:
- art.68.1: se refiere al incumplimiento de los requisitos de la solicitud

previstos en dicho precepto, aunque parece diferenciar las “faltas”
que concurran en el escrito de los documentos preceptivos que
deban acompañarse a la solicitud.
Sería una suerte de inadmisión, tras el requerimiento por la

Administración al interesado y la falta de subsanación por éste, que
se equipararía a un desistimiento, porque dicho precepto exige que
se dicte una resolución de acuerdo con el art.21.
- art. 88.5: Permite que se dicte una resolución de inadmisión en dos

supuestos:
- solicitudes que se pretendan el reconocimiento de derechos

no previstos en el Ordenamiento jurídico.
116
- Solicitudes que de modo manifiesto carezcan de

fundamento.
No se trataría de carencias formales en la solicitud del interesado

(art.68.1), sino debido a razones de fondo.
En cualquiera de estos dos supuestos, la resolución de inadmisión debe

ser motivada, es decir, deberá entrar en el fondo del asunto. No puede
limitarse la resolución a la afirmación de que concurren los presupuestos
previstos en el art.88.5.
E.5. Actos definitivos (o que ponen fin a un procedimiento administrativo)

o resoluciones administrativas.
El art.88 denomina resoluciones a los actos que ponen fina la

procedimiento. No obstante, en ocasiones algunos actos que no ponen fin
al procedimiento se denominan también resolución. Esta denominación
puede designar actos de trámite, e incluso disposiciones administrativas.
Lo relevante es identificar los actos administrativos que pongan fin a los

procedimientos administrativos.
A salvo de lo establecido anteriormente para los actos de trámite, sólo son

recurribles en vía administrativa o en vía contencioso-administrativa, los
actos definitivos.
E.6. Actos definitivos que no ponen fin a la vía administrativa .
Un acto administrativo que ponga fin a un procedimiento administrativo no

tiene, necesariamente, que poner fin, también a la vía administrativa (el
órgano que dicta el acto en cuestión tiene un superior jerárquico).
Si un acto que pone fin a un procedimiento administrativo ha sido dictado

por un órgano que tiene un superior jerárquico, contra dicho acto
procederá interponer, con carácter obligatorio, recurso de alzada (ante el
superior jerárquico o ante el órgano que determine el ordenamiento
aunque sean discutibles o dudosas las relaciones de jerarquía entre uno y
otro órgano), si se pretende acceder, en su caso, posteriormente a la
jurisdicción contencioso-administrativa.
E.7. Actos definitivos que ponen fin a la vía administrativa .
Un acto que pone fin a un procedimiento administrativo puede, además,

poner fin a la vía administrativa, es decir, el órgano que dictó el acto no
tiene superior jerárquico, por lo que está excluida la obligación y la
posibilidad de poner recurso de alzada contra el mismo en el caso de que
pretendamos su revisión.
117
Contra los actos que ponen fin a la vía administrativa puede interponerse
directamente recurso contencioso-administrativo. Sin embargo la
legislación permite que pueda interponerse, con carácter potestativo, el
recurso de reposición ante el mismo órgano que dictó el acto (salvo las
resoluciones de los recursos administrativos que no son susceptibles de
recurso en vía administrativa, salvo excepciones previstas en la
legislación).
El art.114 tipifica los actos que ponen fin a la vía administrativa, algunos
de los que, a su vez no son susceptibles de recurso en vía administrativa:
- Las resoluciones de los recursos de alzada (no son susceptibles

de recurso en vía administrativa).
- Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se

refiere el art.112.2 (no susceptibles de recurso en vía adva).
- Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de

superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
- Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la

consideración de finalizadores del procedimiento.
- La resolución administrativa de los procedimientos de

responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de
relación, pública o privada, de que derive.
- La resolución de los procedimientos complementarios en materia

sancionadora del art.90.4.
- Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una

disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
El art.114.2 incorpora además que ponen fina la vía administrativa los

actos y resoluciones siguientes:
- Los actos administrativos de los miembros y órganos del

Gobierno: Presidente, Vicepresidentes, Ministros, Consejo de
Ministros y Comisiones Delegadas de Gobierno.
- Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el

ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos
de los que son titulares.
- Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director

general o superior en relación con las competencias que tengan
atribuidas en materia de personal. Es decir, las competencias que
se deduzcan de los Reales Decretos por los que se reestructuran
118
los departamentos ministeriales y las órdenes ministeriales de

delegación de competencias.
- En los Organismos públicos adscritos a la AGE, los emanados de

los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de
acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que la ley
establezca otra cosa. Es decir, con carácter general se prevé que
los actos o resoluciones dictados por estos órganos pongan fin a
la vía administrativa, pero mediante ley se puede establecer lo
contrario, de manera que proceda interponer recurso de alzada
preceptivo antes de acudir a la vía contencioso-administrativa.
E.8. Actos firmes en vía administrativa.
Un acto es firme en vía administrativa cuando frente al mismo (ya sea

definitivo o de trámite) no cabe interponer recurso de alzada o de
reposición, o los que les sustituyan, ya sea porque:
- se ha consentido el acto o resolución.

- Han transcurrido los plazos para recurrir.
- Porque la resolución en cuestión resuelva un recurso en vía
administrativa.
Frente a los actos firmes en vía administrativa, sólo puede interponerse en

vía administrativa el recurso extraordinario de revisión.
Un acto administrativo puede ser firme en vía administrativa y no serlo en

vía contenciosa.
E.9. Actos reproductivos y confirmatorios.
El art.28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa dice:
“ No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos

que sean reproducción de otros definitivos y firmes y los confirmatorios de
actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma”.
La LJCA trata de evitar que mediante la reiteración de una solicitud

previamente denegada, que ha ganado firmeza, pierda esta naturaleza
mediante la reiteración de la misma solicitud ante la Administración para
que, de este modo, la nueva resolución (que reproducirá o confirmará la
denegación originaria) reabra el plazo para recurrir.
119
F) LOS REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La producción de actos administrativos debe ajustarse al cumplimiento de una

serie de requisitos en el marco del procedimiento administrativo, iniciado de
oficio o a instancia de interesado, en particular debe ser dictado por el órgano
competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido
(art.34.1).
La vulneración de la Administración de los requisitos que deben cumplir sus

actos administrativos sólo excepcionalmente constituye un vicio determinante
de nulidad de pleno derecho del acto en cuestión. Por lo general, se
consideran irregularidades no invalidantes, y a lo sumo constituyen infracciones
que permiten la anulación del acto en cuestión.
F.1. La forma específica de los actos.
La forma ordinaria de los actos administrativos es la escrita a través de

medios electrónicos, aunque no se excluye la posibilidad de que sea otra,
como la verbal o mediante signos o gestos, o por otros medios (art.36.1).
La constancia del acto es un requisito de forma.
F.2. Que sea dictado por el órgano competente.
El primero de los requisitos esenciales de los actos administrativos es el

de la competencia del órgano.
Los actos administrativos, necesariamente, tienen que ser dictados por

órganos determinados; los competentes.
Especial importancia tienen las reglas generales que rigen la competencia

administrativa, establecidas en los arts.8 y ss. de la Ley 40/2015, y en
particular las reglas sobre delegación de competencias contempladas en
el art.9 de dicha ley.
La vulneración del requisito de la competencia sólo es susceptible de

determinar la nulidad de pleno derecho del acto concernido cuando el
órgano en cuestión sea manifiestamente incompetente. Por lo general se
considera como un vicio determinante de anulabilidad que podrá ser
convalidado.
F.3. Que su contenido se ajuste a lo dispuesto en el ordenamiento

jurídico.
El contenido de los actos administrativos debe ajustarse a dos

parámetros:
- al contenido establecido previamente en el correspondiente

procedimiento administrativo, que se deduzca del bloque
normativo de que se trate.
120
- Se ajustará a los fines previstos en el ordenamiento jurídico.
Nos encontraremos con actos nulos, de acuerdo con el art.47, cuando el

desajuste con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico suponga:
- una lesión de un derecho o libertad fundamentales susceptibles

de recurso de amparo constitucional (art.47.1.a).
- tengan un contenido imposible (art.47.1.c).
- sean constitutivos de infracción penal o consecuencia de ésta

(art.47.d).
- o cuando se establezca en una norma de rango legal (art.47.1.g).
No obstante, tales vicios se aprecian por los Tribunales con carácter

sumamente restrictivo.
F.4. La exigencia de motivación.
La motivación de los actos es otro de los requisitos que deben concurrir.

El art.35 prevé expresamente una serie de supuestos en que los actos
deben ser motivados:
- los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
- Los que resuelva procedimientos de revisión de oficio de

disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos y
procedimientos de arbitraje y las que declaren su inadmisión.
- Los que se separen del criterio seguido en actuaciones

precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
- Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el

motivo, así como la adopción de medidas provisionales previstas
en el art.56.
- Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de

ampliación de plazos y de realización de actuaciones
complementarias.
- Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
- Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por

imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas,
así como los que acuerden el desistimiento de la Administración
en procedimientos iniciados de oficio.
121
- Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter

sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de
carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial;
- Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así

como los que deban serlo en virtud de disposición legal o
reglamentaria expresa.
El art.35 no resulta suficiente ya que no sólo esa serie de actos

administrativos deben ser motivados.
De acuerdo con el Consejo de Estado se entiende que los actos de

trámite susceptibles de impugnación, y en particular los que impiden
continuar el procedimiento o produzcan indefensión, deben motivarse, lo
que es de aplicación también a los actos de inadmisión.
F.5. La notificación: algunos requisitos y efectos.
Este tema se trató en el Capítulo segundo dedicado al procedimiento,

pasando aquí a exponer algunos aspectos puntuales, dejando a un lado
las particularidades del procedimiento electrónico.
a) Los actos que deben notificarse. (art.40)
Los actos administrativos de trámite o definitivos en procedimientos

internos de las AAPP no precisan motivación (ej. procedimientos
presupuestarios).
El derecho a la notificación lo tienen los interesados en los

procedimientos iniciados de oficio o a instancia de parte en la medida
en que los actos administrativos, de trámite o definitivos, les afecten
a sus derechos o intereses.
b) Quién está obligado a notificar. (art.40.1)
La notificación del acto o resolución compete al órgano administrativo

que los dicte.
No obstante, esto no significa que la notificación deba hacerse

necesariamente por dicha Administración con sus propios medios.
Debe diferenciarse el órgano responsable de la notificación y la
utilización por este de otros órganos especializados de la
Administración, u otras personas jurídicas, públicas o privadas, e
incluso otras personas físicas para notificar.
122
c) Plazo para cursar la notificación. (art.40.2)
La notificación debe ser cursada dentro del plazo de 10 días a partir

de la fecha en que el acto haya sido dictado. Los días son hábiles,
por virtud de lo dispuesto en el art.30 y se cuenta a partir del día
siguiente al de la fecha en que se acuerde el acto.
Que la Administración incumpla dicho plazo no produce efectos por

sí mismo, porque lo relevante para el interesado es que la
notificación se practique dentro del plazo para resolver y notificar (el
acto por ello no será ni nulo ni anulable). Y si la notificación no se
produce en dicho plazo puede operar la técnica del silencio
administrativo.
d) Contenido de la notificación.
Toda notificación de un acto debe contener:
- El texto íntegro de la resolución.

- La indicación de si es o no definitivo en vía administrativa.
- La indicación de los recursos que proceda interponer, en
su caso, en vía administrativa y judicial, contra el mismo.
- El órgano ante el que deban presentarse.
- Y el plazo para interponerlos.
Texto íntegro de la resolución es la reproducción de la resolución

acordada en cuestión. No puede contener un resumen de los hechos,
o de éstos y los fundamentos jurídicos.
La indicación de la naturaleza del acto, es decir si se trata de un acto

definitivo o un acto de trámite, debe ser consecuente con la
indicación de los recursos que proceden (administrativos o en la
jurisdicción contencioso-administrativa) así como los plazos
establecidos para interponerlos.
e) Los efectos de las notificaciones y de las notificaciones defectuosas.
Los actos administrativos pueden supeditar su eficacia a su

notificación. Ahora bien, la notificación para producir efectos, de
acuerdo con el art.39.2, debe contener los requisitos mencionados.
Las notificaciones defectuosas o incompletas en algunas

circunstancias pueden producir efectos. Si una notificación contiene
el texto íntegro del acto administrativo, aunque falten los demás
elementos (indicación si el acto es definitivo o no, los recursos que
procedan, etc.) puede llegar a ser eficaz, cuando concurran, a su
vez, dos tipos de supuestos, de modo alternativo:
123
- cuando el interesado realice actuaciones que supongan el

conocimiento del contenido del acto. Ej. que el interesado
inicie un nuevo procedimiento basado en el contenido del
acto notificado defectuosamente.
- Cuando interponga el recurso o uno de los recursos que

procedan contra el acto.
f) El cumplimiento in extremis del plazo para resolver un procedimiento

y la excepción del cumplimiento de algunos de los requisitos de la
notificación (art.40.4).
El ordenamiento ha previsto una excepción a la regla general sobre

los efectos de las notificaciones defectuosas, con objeto de que no
puedan producir efectos que conlleva el incumplimiento del plazo
para resolver y notificar la resolución que ponga fin a los
procedimientos.
De acuerdo con dicha excepción, aunque los interesados no realicen

actuaciones que supongan el conocimiento del acto ni interpongan el
recurso o los recurso procedentes contra el acto defectuosamente
notificado, se considerará que la notificación tuvo lugar, a los solos
efectos de impedir la producción de los efectos del incumplimiento
del plazo para resolver y notificar, si:
- la notificación contiene el texto íntegro del acto y
- si se acredita el intento de notificación dentro del plazo

para resolver y notificar, aunque la notificación no se haya
producido dentro del plazo para resolver y notificar.
G) VICIOS E IRREGULARIDADES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y

CONSECUENCIAS.
Corresponde aquí analizar las consecuencias que se derivan de que las AAPP,
al dictar actos administrativos, incumplan los requisitos a que los mismos
deben ajustarse.
Veamos los distintos tipos de actos desde la perspectiva de los vicios que
pueden concurrir en los mismos.
G.1. Actos nulos.
La nulidad en el Derecho Administrativo no es equiparable a la nulidad en

el Derecho privado (en Derecho privado se considera que el acto nulo
carece de efectos inicial y posteriormente a su producción), ya que los
actos administrativos tienen todos ellos presunción de legalidad.
124
Los actos nulos pueden producir efectos desde que se dicten debiendo
declararse la nulidad en vía de recurso (art.112.1) o mediante revisión de
oficio (art.106). En numerosos casos es imposible hacer desaparecer sus
efectos (ej. demolición de una edificación).
De la gravedad de los vicios que determinan la nulidad de pleno derecho

del acto administrativo se derivan las siguientes consecuencias:
- los actos nulos no son convalidables, es decir, los vicios de los

actos nulos no son subsanables posteriormente por la
Administración.
- Los actos viciados de nulidad pueden declararse nulos en

cualquier momento posterior a su producción, al margen de los
recursos en vía administrativa o contenciosa, sin sujeción a
plazo, mediante la revisión de oficio de actos nulos (art.106).
El art.47.1 relaciona los actos de las AAPP que son nulos de pleno
derecho de forma abierta ya que después de relacionar una serie de
supuestos, contempla la posibilidad de que las disposiciones de rango
legal puedan prever de modo expreso otros supuestos de nulidad, lo que
sucede en muy pocas ocasiones.
Los supuestos de nulidad de pleno derecho son:
- Los que lesiones los derechos y libertades susceptibles de

amparo constitucional.
- Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por
razón de la materia o del territorio.
- Los que tengan un contenido imposible.
- Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como
consecuencia de ésta.
- Los dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido o de las normas que
contienen reglas esenciales para la formación de la voluntad de
los órganos colegiados.
- Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento
jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando
se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
- Cualquier otro que se establezca expresamente por una
disposición de rango legal.
La interpretación de estos supuestos es la siguiente:
a) Los actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de

amparo constitucional. (art.53.2 CE)
Según la Constitución son susceptibles de amparo constitucional los

actos que lesiones los derechos reconocidos en:
125
- el art. 14 CE.
- Los de la sección primera del Capítulo 2º de la CE
- Los artículos 15 a 29 CE
- La objeción de conciencia del art.30 CE.
Los actos administrativos que lesionen los derechos y libertades

contenidos en los artículos referidos son nulos de pleno derecho.
b) Los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por

razón de la materia o del territorio.
El concepto de “manifiesta incompetencia” ha sido interpretado con

carácter restrictivo por el Consejo de Estado que entiende que para
ser apreciada debe ser “notoria y clara y que vaya acompañada de
un nivel de gravedad jurídica proporcional a la gravedad de los
efectos que comporta su declaración”.
Por otra parte el Tribunal Supremo expresa que debe significar

“evidencia y rotundidad; es decir que de forma clara y notoria el
órgano administrativo carezca de toda competencia respecto de una
determinada materia”.
El concepto de incompetencia manifiesta por razón de la materia

tiende a parecerse a los actos de contenido imposible.
En lo relativo a la manifiesta incompetencia por razón del territorio la

doctrina del Consejo de Estado es la misma que en el caso anterior,
lo que no está justificado, ya que por principio cualquier usurpación
de competencia por las CCAA con relación al Estado, o viceversa,
que se materialice en un acto administrativo dirigido a una
determinada persona debiera considerarse incompetencia manifiesta,
y tener como retribución la nulidad de pleno derecho.
c) Los actos que tengan un contenido imposible.
El Consejo de Estado define el acto de contenido imposible como el

que:
“ por su propio ser o realidad intrínseca, no puede llevarse a cabo,

bien porque encierra contradicción interna o en sus términos, bien por
su oposición a leyes físicas inexorables, o a lo que racionalmente se
considera insuperables”.
Ejemplos: la adjudicación de un contrato a una persona ya fallecida;

el arrendamiento de un local por parte de una Corporación local que
en la fecha de celebración del contrato no pertenecía a la citada
corporación; la convocatoria de plazas vacantes de funcionarios a un
Cuerpo que previamente, mediante norma, se ha declarado a
126
extinguir con amortización de las vacantes que se produzcan en lo

sucesivo.
d) Los actos que san constitutivos de infracción penal o se dicten como

consecuencia de ésta.
El Consejo de Estado ha establecido que no es necesario en este

caso que el acto cuya anulación se pretende sea en sí mismo delito,
sino que es suficiente que alguno de los elementos esenciales del
acto sean constitutivos de delito, o que sea consecuencia de la
comisión de un delito previo.
En este caso la apreciación de la infracción penal corresponde a los

Tribunales penales, que deberán resolver previamente si concurre o
no delito para que la Administración pueda posteriormente declarar la
nulidad de pleno derecho.
e) Los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del

procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen
reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos
colegiados.
El Tribunal Supremo y el Consejo de Estado, se han mostrado muy

restrictivo en la aplicación de la sanción de nulidad de pleno derecho
en materia de procedimiento.
Así, ha considerado que las formalidades no constituyen un valor en

sí mismo y que la sanción de invalidez se justifica sólo por los males
que pueda remediar, por lo que la nulidad no está en absoluto
referida a ritos.
La omisión de un trámite formal puede recibir diferentes

calificaciones en función de las circunstancias del caso, esto es; de
irregularidad no invalidante, anulabilidad o incluso nulidad de pleno
derecho.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico

por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca
de los requisitos esenciales para su adquisición.
No se pueden adquirir derechos o facultades sin cumplir los

requisitos esenciales que el ordenamiento jurídico ha previsto para
su adquisición.
La doctrina del Consejo de Estado considera que debe llevarse a

cabo una interpretación restrictiva del concepto “requisitos
esenciales” (ej. la adjudicación de una VPO a quien era ya titular de
una vivienda en el mismo municipio supone un vicio de nulidad de
pleno derecho).
127
Esta causa de nulidad es aplicable también a los derechos que

puedan adquirirse como consecuencia de un acto presunto, lo que
supone un límite severo al silencio positivo.
Por otra parte, debe diferenciarse los “requisitos esenciales” de los

“requisitos necesarios”, pues no todos los requisitos necesarios para
adquirir un derecho o facultad son esenciales para su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición

de rango legal.
No resulta imprescindible que una norma de rango legal prevea un

supuestos especial de nulidad, sino que la nulidad de pleno derecho
puede tener su origen, por ejemplo, en lo dispuesto en el art.6.4 del
Código Civil.
Se puede concluir, en relación a los actos nulos de pleno derecho, lo

siguiente:
- La regla general sobre los efectos de los vicios que concurran

en los actos administrativos es que sólo excepcionalmente, los
del art.47.1 determinan la nulidad de pleno derecho de los
mismos. Tanto el Consejo de Estado como los Tribunales
interpretan, además, de modo restrictivo las causas de nulidad
de este precepto.
- En todo caso, la nulidad de un acto administrativo, o de parte

del mismo, no se transmite a los demás actos sucesivos del
procedimiento que sean independientes del acto nulo (art.49).
- No obstante la declaración de un acto como nulo, si dicho acto

contiene los elementos constitutivos de otros u otros actos
administrativos se producirán los efectos de estos últimos
(art.50).
- El órgano que declare la nulidad de pleno derecho de un acto

dispondrá en todo caso la conservación de los actos y trámites
cuyo contenidos se hubiera mantenido igual de no haberse
cometido la infracción (art.51).
- En cualquier momento se pueden corregir por la Administración

los errores materiales, de hecho o aritméticos de sus actos
administrativos (art.109.2).
- La circunstancia de que un acto sea nulo de pleno derecho

determina varios efectos:
- Puede ser alegada la causa de nulidad por los afectados

en los correspondientes recursos ordinarios administrativos
128
(alzada o reposición), o en el recurso contencioso-

administrativo, cuando éste proceda, sujetándose a los
plazos establecidos para recurrir.
- Si no se utilizan por los afectados las vías de recurso antes

indicadas, no obstante, podrán en cualquier momento
posterior a la producción del acto administrativo solicitar su
revisión de acuerdo con el art.106.
- La Administración podrá revisar los actos nulos en

cualquier momento posterior a su producción, de acuerdo
con el art.106.
- Resulta dudoso que la Administración pueda en cualquier

momento posterior a la producción de un acto nulo
desfavorable revocarlo de acuerdo con lo dispuesto en el
art.109.1.
- Los efectos de la declaración de nulidad son ex tunc (es decir,

desde el momento en que fue dictado), aunque esto sólo
sucede en teoría.
G.2. Actos anulables. (art.48.1)
Los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico,

incluso la desviación de poder, serán anulables.
El art.48.1 establece dos limitaciones:
- Los defectos de forma sólo determinan la anulabilidad cuando el

acto defectuoso carezca de los requisitos formales
indispensables:
- Para alcanzar su fin (requisitos de los actos).
- Que den lugar a la indefensión de los interesados

(art.48.2).
- La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo

establecido para ellas “sólo implicará la anulabilidad del acto
cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo”.
Además, los efectos de la anulabilidad de un acto vienen aminorados por:
- la intransmisibilidad de la misma a otros actos (art.49).
- la conservación de actos y trámites que se hubieran mantenido

igual de no haberse cometido infracción (art.51).
129
- la posibilidad de la Administración de convalidar sus actos

anulables, subsanando los vicios de que adolezcan (art.52).
En conclusión podrían aislarse los siguientes caracteres de los actos

anulables:
- La norma es que la infracción del ordenamiento jurídico por un

acto administrativo acarree, en el peor de los casos, la anulación
del acto (art.48).
- La Administración puede convalidar los actos anulables,

subsanando los vicios de que adolezcan (art.52).
- En todo caso, la anulabilidad de un acto administrativo o parte del

mismo no se transmite a los demás actos sucesivos del
procedimiento que sean independientes del acto anlulable
(art.49).
- No obstante la declaración de un acto anulable, si dicho acto

contiene los elementos constitutivos de otros actos
administrativos producirán los efectos de estos últimos (art.50).
- El órgano que anule un acto dispondrá en todo caso la

conservación de los actos y trámites cuyo contenido se hubiera
mantenido igual de no haberse cometido la infracción (art.51).
- En cualquier momento se puede corregir por la Administración los

errores materiales, de hecho o aritméticos de los actos
(art.109.2).
- La circunstancia de que un acto sea anulable determina varios

efectos:
- Puede ser alegada la causa de anulabilidad por los

afectados en los correspondientes recursos ordinarios
administrativos (alzada o reposición), o mediante el recurso
contencioso administrativo, sujetándose a los plazos
establecidos para recurrir.
- Si no se utilizan por los afectados las vías de recurso antes

indicadas, no obstante, pueden dentro de los 4 años
posteriores a la producción del acto administrativo solicitar
a la Administración la revisión de los actos anulables, de
acuerdo con lo dispuesto en el art.107.
- La Administración puede revisar los actos anulables dentro

de los 4 años posteriores a su producción (art.107).
130
- La Administración puede en cualquier momento posterior a

la producción de un acto anulable desfavorable revocarlo
con ciertas limitaciones (art.109.1).
- Los efectos de la declaración de anulabilidad son ex nunc, es

decir, a partir de la resolución o la sentencia que anulen el acto.
G.3. Irregularidades no invalidantes.
En general, los actos que contengan irregularidades que, por su escasa

gravedad, no son susceptibles de que el acto sea declarado nulo de pleno
derecho o anulable, son las denominadas irregularidades no invalidantes.
G.4. Intransmisibilidad de los vicios.
Declarada la nulidad o anulabilidad de un acto administrativo, no obstante,

dicha declaración no afectará a los demás actos sucesivos que integran el
mismo procedimiento, siempre que éstos sean independientes.
Tiene como límite que si la parte viciada del acto tiene tal importancia que
sin ella el acto no se hubiera dictado, entonces las demás partes del acto
se consideran igualmente nulas o anulables (art.49).
G.5. Conversión de actos viciados.
Declarada la nulidad o anulabilidad de un acto, si el acto en cuestión

contiene elementos constitutivos de otro acto distinto, dichos elementos
producirán los efectos de este último (art.50).
G.6. Conservación de actos. (art. 51)
Esta técnica se diferencia de la intransmisibilidad en que la conservación

de los actos es aplicable a todos los acots, particularmente a los actos
anteriores a la finalización del procedimiento ( y no sólo a los actos
sucesivos al acto anulado, como ocurre con la técnica de la
intransmisibilidad).
G.7. Convalidación de actos anulables.
La convalidación, a diferencia de las técnicas anteriores, tan sólo opera en

relación con los actos anulables pues los actos nulos de pleno derecho no
son subsanables.
La convalidación de actos anulables consiste en la subsanación posterior

de los vicios de acto determinantes de la anulabilidad por el órgano
competente para dictar el acto conforme al ordenamiento jurídico.
131
La convalidación se produce ex nunc, es decir, desde la fecha en que la

convalidación tiene lugar, salvo que la misma se atribuya efectos
retroactivos 8art.39.3).
Los art.52.3 y 52.4 contemplan dos supuestos de convalidación:
- Si el vicio es de incompetencia, la convalidación corresponde al

órgano competente, cuando dicho órgano sea superior jerárquico
del que dictó el acto viciado, lo que excluye la convalidación
cuando no existen relaciones de jerarquía.
- Si el vicio del acto consiste en la falta de alguna autorización,

dicho acto podrá convalidarse mediante la autorización otorgada
por el órgano competente que podrá pertenecer o no a la misma
Administración que el órgano competente, dependiendo del
procedimiento correspondiente.
H) LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La Ley 39/2015 dedica:
- Título III, Capítulo II, arts. 37 a 46, a la Eficacia de los actos .
- Título IV, Capítulo VII, arts. 97 a104, a la ejecución.
Para entender esta materia se debe tener claro los conceptos de:
- Ejecutividad (art.38). La ejecutividad de los actos administrativos es un

privilegio de las AAPP consistente en que los actos administrativos
constituirían por sí mismos títulos ejecutivos suficientes, sin necesidad
de auxilio judicial, salvo modulaciones y excepciones establecidos en las
leyes.
- Ejecutoriedad (art.99), o ejecución forzosa, de los actos administrativos.

Supone el privilegio de la realización material del contenido de dichos
títulos ejecutivos (de sus derechos) por la Administración, sin el auxilio
de los jueces y Tribunales, salvo modulaciones y excepciones.
I.1. Presunción de validez de los actos administrativos y producción de

efectos.
La Administración goza del privilegio de la presunción de validez de sus

actos, o lo que es lo mismo, la presunción de legitimidad de los mismos
que el art.39.1 equipara a títulos efectivos.
Esto significa que corresponde al destinatario del acto, en su caso, probar

la invalidez del acto concernido ya que el acto administrativo goza de la
presunción iuris tantum de validez que solo puede destruirse acudiendo a
132
los procedimientos de revisión de los actos administrativos en vía

administrativa o contencioso-administrativa, alternativa o sucesivamente.
La presunción de validez alcanza a todos los actos administrativos incluso

a los que, posteriormente, se declaren nulos de pleno derecho.
Los actos administrativos son válidos cuando se ajustan a la Ley y al

Derecho al igual que ocurre con los actos jurídicos en general. Pero en
este caso éstos se presumen válidos y para que desplieguen sus efectos
no precisan el auxilio judicial, salvo excepciones, al poder ser ejecutados
por la Administración.
Los actos pueden tener:
- Efectos inmediatos: sin que exista solución de continuidad entre la

producción del acto y su ejecución.
- Efectos aplazados, por demorarse la producción de sus efectos como

consecuencia de diferentes circunstancias:
- eficacia condicionada a la notificación o publicación.
- Eficacia condicionada a la notificación y plazo para

cumplimiento de la obligación.
- Efectos retroactivos: cuando se dicten en sustitución de actos

anulados o cuando produzcan efectos favorables a los interesados,
en determinadas circunstancias.
La retroactividad del acto administrativo tiene carácter excepcional

(art.39.3) y está condicionada, en el caso de que se produzcan efectos
favorables para los interesados, al requisito de que, enel momento al que
se retrotraen los efectos del acto, concurriera en el interesado el supuesto
de hecho determinante del mismo y que, además, no lesione derechos o
intereses legítimos de otras personas.
I.2. Ejecución forzosa o ejecutoriedad.
La ejecución de los actos administrativos favorables para los interesados

depende por lo general de éstos. Así, salvo excepciones, la
Administración no interviene en la ejecución de los actos favorables.
Los actos administrativos gravosos o desfavorables para los interesados

pueden:
- no imponer obligaciones de hacer. Los actos desfavorables que

supongan una mera denegación (licencia de obra) no difieren en su
ejecución a los actos favorables, y no es preciso iniciar procedimiento
alguno de ejecución forzosa.
133
- pueden imponer obligaciones de hacer: los actos pueden ser

ejecutados por los destinatarios de los mismos volutariamente (orden
de demolición de un edificio, pago de una sanción, etc.).
Si no se produce esa colaboración voluntaria el ordenamiento pone a

disposición de la Administración los procedimientos de ejecución
forzosa (arts. 97 a 105), que tienen su ámbito limitado a algunos
actos administrativos desfavorables o de gravamen.
I.3. Excepciones, suspensión e intervención preceptiva de los tribunales.
El art.98 establece cuatro excepciones al carácter ejecutivo de los actos

administrativos:
- Que se produzca la suspensión de la ejecución del acto.
- Que se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza

sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía
administrativa, incluido el potestativo de reposición.
- Que una disposición establezca lo contrario.
- Que se necesite la aprobación o autorización superior.
a) Supuestos en que se suspende la ejecución de acuerdo con la ley.
La suspensión de la ejecución de los actos administrativos tiene

carácter excepcional, y salvo que la ley lo prevea, el acto no uede
acordarla.
Las únicas posibilidades de suspensión de la ejecución del acto

administrativo se producen en:
- los procedimientos de revisión de oficio (art.108).

- los recursos interpuestos en vía administrativa (art.117).
- los recursos en vía contencioso-administrativa (art.129).
b) La intervención previa y preceptiva de los jueces y tribunales.
Mayor relevancia tiene los supuestos en que el ordenamiento jurídico

exige la intervención previa y preceptiva de jueces o Tribunales para
llevar a cabo la ejecución forzosa del acto.
134
I) MODALIDADES DE JECUCIÓN FORZOSA.
La Ley 39/2015 regula cuatro tipos de procedimientos de ejecución forzosa o

medios de ejecución forzosa:
- Apremio sobre el patrimonio.

- Ejecución subsidiaria.
- Multa coercitiva.
- Compulsión sobre las personas.
Los procedimientos de ejecución forzosa, con carácter general, deben cumplir

los siguientes requisitos:
- La Administración debe elegir, en caso de que sea posible aplicar

más de un procedimiento, el menos restrictivo para la libertad
individual.
- Los procedimientos que exijan la entrada en el domicilio del afectado

exigen el consentimiento del mismo y, en su defecto, la autorización
judicial.
- La iniciación de cualquier procedimiento de ejecución forzosa debe ir

precedido de un apercibimiento al interesado.
I.1. Apremio sobre le patrimonio. (art.101.1)
Está concebido para el caso de que la eficacia del acto exija la

satisfacción de cantidades líquidas, procediendo en estos casos la
aplicación del Reglamento General de Recaudación.
La imposición de obligaciones pecunarias (obligación de pagar una suma

de dinero concreto) debe estar previsto con carácter previo en una norma
de rango legal, para poder ser exigidas, lo que excluye la posibilidad de
imponer obligaciones pecunarias mediante normas reglamentarias
(art.101.2).
I.2. Ejecución subsidiaria. (art.102)
Está previsto para actos administrativos que no impongan obligaciones de

naturaleza personalísima, de manera que puedan realizarse por sujetos
diferentes a los obligados por el acto en cuestión (ej. demolición edificio).
La puede llevar a cabo la Administración por sus propios medios o por

personas o empresas especializadas.
Los gastos, daños y perjuicios que importe la misma son a costa del
obligado por la resolución administrativa que es objeto de ejecución
forzosa. Se caracteriza, además por la posibilidad de que la
Administración gire al obligado una liquidación provisional de los costes
135
totales de la ejecución subsidiaria, previamente a la ejecución material de

la misma.
I.3. Multa coercitiva. (art.102)
Con objeto de que los obligados por una resolución que ponga fin a un
procedimiento ejecuten por sí mismos la obigación impuesta en el mismo,
la Ley ha previsto la posibilidad de imponer multas contra el
incumplimiento de la obligación en el plazo y términos previstos.
Para qu la Administración pueda imponer multas resulta preceptiva la

autorización de su procedencia, forma y cuantía mediante ley.
La multa coercitiva es comatible en todo caso con el cumplimiento de la

sanción (pecunaria o no) que, además, pueda derivar del incumplimiento
de la obligación que la Administraicón pretende se cumpla por el obligado.
Procederá en los siguientes supuestos:
- Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre

la persona del obligado.
- Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la

estimara conveniente.
- Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
I.4. Compulsión sobre las personas. (art.104)
Es el medio de ejecución adecuado cuando el acto administrativo se

deriva de una obligación personalísima de no hacer o soportar, es decri,
cuando se trate de obligaciones que no pueden ser realizadas más que
por el sujeto obligado (desalojo de un edificio) o de hacer (sanciones de
tráfico).
Este medio exge, como la multa coercitiva, su previsión expresa en la ley

y deberá llevarse a cabo siempre “dentro del respeto debido a su dignidad
(de las personas) y a los derechos reconocidos en la Constitución”.
136
4. LOS CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO. RASGOS GENERALES.
A) LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN LA CONTRATACIÓN DE LAS AAPP.
Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP). La

contratación de las AAPP tiene por finalidad la consecución de los intereses
generales que debe realizarse con sujeción a un ordenamiento jurídico. Los
principios que rigen la contratación de las AAPP son:
- Publicidad.
- Concurrencia.
- Igualdad.
- No discriminación.
Los principios de publicidad y concurrencia pueden ser excepcionados en su

aplicación por la Ley pero los de igualdad y no discriminación son en todo caso
exigibles.
B) ÁMBITO SUBJETIVO DE APLICACIÓN Y TIPOLOGÍA DE LOS CONTRATOS DEL

SECTOR PÚBLICO.
Ley LCSP se caracteriza por utilizar diferentes criterios para determinar qué
contratos se someten enteramente a la ley, a partes de la misma o a sus
principios.
La Ley no delimita un ámbito subjetivo de aplicación de acuerdo con un único

criteroi sino que utiliza varios criterios para determinar el ámbito de los
contratos administrativos típicos, de los especiales y de los privados, entre
otros, y tener en cuenta los negocios y contratos excluidos.
Los contratos del sector público desde el punto de vista material puede
clasificarse en distintos tipos: obras, concesión de obras, concesión de
servicios, suministro, servicios y mixtos.
Los contratos sujetos a regulación armonizada traen causa del derecho de la

UE y se caracterizan por la exigencia de publicidad en el Diario Oficial de la
Unión Europea.
Según el régimen aplicable a los mismos, se pueden clasificar en contratos

administrativos y contratos privados.
B.1. Contratos administrativos.
Se rigen en su preparación, adjudicación, efectos y extinción por la LCSP,

supletoriamente por el Derecho administrativo (restantes normas) y sól en
defecto de éstas por el derecho privado.
Aunque la ley elude la clasificación de contratos administrativos como

típicos y especiales, se deduce de su articulado.
137
- Típicos: contratos cuyo objeto determina su régimen (con

las excepciones previstas para el contrato de servicios):
- Obra.
- Concesión de obra.
- Concesión de servicios.
- Suministro.
- Servicios (salvo alguna excepción).
- Colaboración entre el sector público y el privado.
- Especiales: el objeto se configura negativa y

positivamente. Por un lado su objeto tiene que ser diferente al de
los contratos administrativos típicos.
Por otro, un contrato puede ser administrativo, aun cuando no sea

típico, si tiene por objeto satisfacer de forma directa o inmediata
una finalidad pública de la específica competencia de la
Administración.
La Ley pretende que no se escapen a la misma los nuevos tipos de

contratos que pudean surgir como resultado de la actividad
administrativa.
Los contratos administrativos especiales se regirán por sus propias

normas de modo preferente, y en defecto, por las normas para los
contratos típicos. Además, tendrán que especificar en sus cláusulas
administrativas particulares su carácter de especiales, garantías del
contratista, prerrogativas de la Administración y competenica de la
jurisdicción contencioso-administrativa.
- Por declaración de Ley: un contrato se somete al régimen

jurídico de los contratos administrativos si es declarado por una ley.
B.2. Contratos privados de la Administración.
Son los contratos que no son administrativos ni tampoco son, en principio,

negocios y contratos excluidos (art.4), tratándose de una categoría
residual.
Son contratos privados (art.20):
- los celebrados por entes, organismos y entidades del

sector público que no sean AAPP de acuerdo con lo establecido en
la propia LSCP.
- Algunos contratos de servicio (de creación e interpretación
artística, literaria o espectáculos ysuscripción a revistas,
publicaciones y bases de datos:
- Los que no sean administrativos.
138
Además el art.4 califica a algunos contratos como privados por su propia

naturaleza u objeto (contratos privados típicos) como los de:
- compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás

negocios jurídicos sobre bienes inmuebles.
- Propiedades incorporales y valores negociables.
- Contratos de seguros, bancarios y de inversiones.
- Los que tengan por objeto la creación e interpretación
artística y literaria y los de espectáculo.
B.3. Los contratos mixtos.
Son contratos administrativos que contienen prestaciones

correspondientes a diferentes tipos de contratos administrativos. No se
rige cada prestación por el derecho que le corresponde a cada tipo de
contrato, sino que todo el contrato se rige por el tipo correspondiente a la
prestación que tenga mayor importancia desde el punto de vista
económico.
El Tribunal Supremo ha calificado como contratos de naturaleza mixta

como el suministro de energía eléctrica.
B.4. Otros tipos de contratos.
Atendiendo a las especialidades de su régimen jurídico es posible

referirse a otros tipos de contratos por sus peculiaridades derivadas de
aspectos materiales o procedimentales (contratos en el extranjero,
contratos reservados, contratos celebrados en los sectores del agua, la
energía, los transportes y los servicios postales, y otros tantos tipos de
contrato).
139
III. LOS INSTRUMENTOS ADMINISTRATIVOS
1. INTRODUCCIÓN.
Es posible diferenciar las técnicas de los instrumentos (de lo que nos servimos
para hacer algo). Entre los que pudieran calificarse de instrumentos destacan
los bienes públicos a los que la Constitución les dedica el art.132.
2. LOS BIENES PÚBLICOS Y SITUACIÓN ACTUAL.
Es posible diferenciar las técnicas de los instrumentos (de lo que nos servimos
para hacer algo). Entre los que pudieran calificarse de instrumentos destacan
los bienes públicos a los que la Constitución les dedica el art.132.
A) EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y SITUACIÓN ACTUAL. (véase págs. 490-493)
Son bienes públicos el conjunto de bienes y derechos que pertenecen al

Estado, CCAA, Corporaciones Locales y entes públicos. Los bienes públicos
no tienen el mismo origen, ni se destinan a la misma función, ni, en definitiva,
tienen el mismo régimen jurídico.
B) LAS CLASES DE BIENES PÚBLICOS.
Los bienes púbicos pueden clasificarse atendiendo a varios criterios, por

ejemplo el subjetivo, el de grado de publicación de los mismos y el de la
función que cumplen.
Interesa la clasificación de los bienes públicos por el grado de publicación de

los mismos. Por tanto se distinguen entre:
- Bienes de dominio público.

- Bienes comunales.
- Bienes patrimoniales.
- Patrimonio Nacional.
B.1. Dominio público.
No existe ninguna regulación exhaustiva del régimen jurídico del dominio

público.
Con carácter básico para todas las AAPP rige la Ley 33/2003, de 3 de
noviembre, de Patrimonio de las AAPP.
Por su parte, todas las CCAA han regulado por ley, en consecuencia con
sus Estatutos, el régimen jurídico de su Patrimonio, denominación que
incluye tanto su dominio público como sus bienes patrimoniales.
En lo relativo a los Entes locales debe tenerse en cuenta la Ley 7/1985, de

2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
140
Al margen de las normas generales anteriores la regulación del dominio

público tiene lugar mediante leyes especiales:
- Ley de Aguas que regula las aguas continentales, los cauces de

corrientes naturales, los lechos de los lagos, lagunas y embalses
superficiales así como los acuíferos subterráneos que integran el
dominio público hidráulico del Estado.
- Ley de Costas: playas, zona marítimo-terrestre, mar territorial y el

lecho y el subsuelo del mar territorial y el del adyacente al mismo
donde sea posible la explotación de sus recursos.
- Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
- Ley de Minas.
- Ley de Montes.
B.2. Bienes comunales.
La Constitución ha reservado a la ley la regulación de los bienes

comunales que se inspirará en los mismos principios que el dominio
público: inalterabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su
desafectación (art.132 CE).
La Ley 7/1985 reguladora de las Bases del Régimen Local los define
como aquéllos cuyo aprovechamiento corresponda al común de los
vecinos (art.79.3 LBRL).
Para esta ley los bienes comunales son un tipo de bienes demaniales.
Sin embargo, la titularidad sobre los bienes comunales no es sólo
municipal sino que se producen una compartición de la misma entre el
municipio y sus vecinos; una titularidad compartida como ha venido a
reconocer la jurisprudencia.
El régimen de los bienes comunales viene establecido en los arts. 94 a

107 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
B.3. Bienes patrimoniales.
Son una categoría común a todos los entes territoriales. Son bienes
patrimoniales los bienes demaniales, estando reservada su regulación pro
Ley conforme al art.132.3 de la CE, que contendrá su administración
defensa y conservación.
Los bienes que integran el Patrimonio del estado se regula

exhaustivamente por la Ley del Patrimonio de las AAPP.
Los bienes patrimoniales de las CCAA se rigen por su legislación

específica en el marco de la legislación del Estado.
141
Con respecto a los bienes patrimoniales de los entes locales nos

remitimos a lo expresado para los bienes demaniales de los mismos.
B.4. Patrimonio Nacional.
El Patrimonio Nacional, ordena la Constitución en su art.132.3, se regulará

por Ley que contendrá su administración, defensa y conservación.
Se regula por la Ley de Patrimonio Nacional 23/1982, de 16 de junio de

1982.
Son los bienes de titularidad estatal afectados al uso y servicos del Rey y
de los miembros de la Real Familia para el ejercicio de la alta
representación que la Constitución y las Leyes les atribuyen
C) EL DOMINIO PÚBLICO.
C.1. Titularidad y objeto del dominio público.
Son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad

pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así
como aquéllos a los que una ley otorgue expresamente el carácater de
demaniales (art.5 Ley 33/2003).
Además erán bienes de dominio público los mencionados en el art.132.2

CE y los inmuebles que siendo titularidad de la AGE, de los organismos
públicos vinculados o dependientes de la misma, o de los órganos
constitucionales del estado, en ellos se alojen servicios, oficinas o
dependenicas de los mismos.
Por ley se pueden incluir otros bienes como bienes de dominio público.
El objeto del demanio no está limitado a una clase o clases de bienes o

derechos.
C.2. La reserva de ley de los bienes públicos.
La Constitución de 1978 reserva a la Ley la regulación del régimen jurídico

de los bienes de dominio publico, bienes comunales, Patrimonio del
Estado y Patrimonio Nacional, estableciendo una serie de principios que
deben inspirar su regulación y estableciendo la categoría de bienes de
dominio público por imperio de la Constitución (art.132 CE).
C.3. La pertenencia al demanio por determinación de la Constitución y las

leyes.
La doctrina, por lo general, considera que la pertenencia de un bien al

demanio depende de su afectación. No obstante, es preferible, diferenciar
la afectación, de la pertenencia al demanio por determinación de la
Constitución y las leyes.
142
La CE y las leyes al determinar un tipo de bines como demaniales, están

ni más ni menos que excluyendo la afectación como técnica de
integración de un bien en la categoría demanial. En esa medida la
pertenencia al demanio opera a través de dos técnicas:
- Por determinación de la CE o de las leyes, en cuyo caso la

exclusión de un bien como demanial exigirá la modificación o
derogación de la CE o las leyes.
- Mediante la técnica de la afectación que lleva implícita la

desafectación.
El art.5 de la Ley 33/2003 recoge cuatro modalidades de dominio público:
- Por determinación de la CE.

- Por determinación de la ley.
- Por su afectación al uso general o al servicio público.
- Los inmuebles en que se alojen servicios, oficinas o
dependencias públicas.
C.4. La afectación demanial. (art.65 y ss, Ley 33/2003)
La afectación es el acto administrativo por el que un bien o derecho de

carácter patrimonial adquiere la naturaleza jurídica de demanial al
destinarse, o vincularse, al uso general o al servicio público.
Es, por consiguiente, una técnica que exige previamente la naturaleza

patrimonial del bien que por virtud de un nuevo destino cambia de
naturaleza y régimen jurídico, si bien el titular del bien demanial puede
adscribirlo a otro ente público, de él dependiente, sin perder la titularidad
del mismo.
Es preciso distinguir:
- la afectación demanial que consiste siempre en actos concretos

de afectación: expresos, tácitos y presuntos conforme al art.66
Ley 33/2003.
- De los actos de clasificación o enumeración de los bienes

concretos que integran una determinada categoría de bienes
públicos. Estos actos no determinan la incorporación de un bien al
demanio sino que tan sólo identifican los bienes que son
demaniales por determinación de la CE o las leyes.
Ejemplo de afectación tácita: en la adquisiciones de bienes por virtud de

expropiación forzosa se entenderá la afectación implícita en la misma
(art.66.1.c Ley Patrimonio de las AAPP).
143
C.5. La cesación demanial.
La demanialidad puede cesar por los mismos procedimientos por los que
un bien se convierte en demanial, es decir, porque la CE o las leyes se
modifiquen o deroguen afectando a la consagración de determinados
bienes como bienes demaniales que se convertirían automáticamente en
bienes patrimoniales, o por un acto de desafectación (expreso, tácito o
presunto) que los devolvería igualmente a su condición de patrimoniales.
La desafectación es la técnica más generalizada por la que los bienes

demaniales dejan de serlo (desafectación expresa art.70 Ley 33/2003, y
art.81.1 de la LBRL y en la legislación de las CCAA).
Otro modo de cesación demanial es la degradación consistente en que el

bien que era demanial deja de serlo por alterarse sus caracteres, al punto
de modificarse su naturaleza intrínsecamente, así el río deja su anterior
cauce, el mar se retira, etc. Cesa la demanialidad porque donde había un
río deja de haberlo, y la zona marítimo-terrestre se desplaza.
NOTA: Los bienes pueden ser de dominio público o de propiedad privada
Son bienes de dominio publico o DEMANIALES, en cuanto titularidad, los que se refiere
al Estado, Comunidad Autonoma, Ayuntamientos, (“demaniales”), que al ser de titularidad
pública se destinan al uso general o al servicio público. Tambien la ley puede otorgar
expresamente el carácter de demaniales. Las caracteristicas de estos bienes son:
- su caracter inalienable, inembargable e imprescriptible.

- su destino obligatoriamente es el uso público.
- han de inventariarse y acceder a registros adecuados.
Son bienes de propiedad privada, PATRIMONIALES, los que pertenecen a los

particulares, ya sean personas fisicas, personas juridicas, individuales o
colectivas(proindiviso). Lo dicho no excluye que tambien el Estado, Comunidad
Autonoma, Ayuntamiento, puedan ser titulares o propietarios de estos bienes y en
consecuencia actuar de igual manera que un particular; y por supuesto en este caso no
concurren los requisitos anteriormente citados para los demaniales, y en consecuencia
son bienes que se pueden enajenar, embargar y prescribir.
C.6. Mutaciones demaniales.
Consiste en el cambio de destino del bien demanial. Están reguladas en la

Ley 33/2003 arts. 71 y 72.
La mutación por excelencia es la consistente en el cambio de destino de

bien, es decir, la afectación del mismo a otro fin público. Esto puede
suceder permaneciendo el mismo titular o cambiando el titular del mismo.
Puede cambiar también el titular de un bien demanial sin cambiar el

destino del bien.
144
Asimismo, puede soportar un mismo bien otras afectaciones que se

superpongan a la primitiva.
C.7. La utilización de los bienes demaniales.
Los bienes demaniales son desde la perspectiva del Derecho Civil res
extra commercium, lo que no significa que no sean aptos para el peculiar
tráfico a que están sujetos desde la óptica del Derecho Administrativo.
La sustración del demanio al tráfico jurídico privado no significa la

exclusión de todo tráfico, sino la sumisión a las reglas del tráfico público
determinado por su vinculación material o formal a fines públicos.
Los bienes que integran el dominio público pueden ser utilizados por la
Administración o los particulares, lo que determina regímenes jurídicos
diferenciados.
a) La utilización de los bienes demaniales por la Administración.
Puede consistir en su uso afecto a un servicio público o bien la

explotación de un bien demanial en base a constituir sobre el mismo
una reserva demanial.
- Los bienes demaniales afectos a un servicio público:
La utilización por la Administración de un bien de dominio público

para la prestación de un servicio público, convierte a dicho bien
en un instrumento que junto a otros, sirve para la satisfacción de
necesidades colectivas que se organizan alrededor del servicio
público en cuestión, que condicionará plenamente al bien.
Los particulares, usuarios del servicio público al que esté adscrito

el bien demanial, no se relacionan con éste como usuarios del
bien sino indirectamente a través del servicio público del que son
usuarios. Se trata de una modalidad de utilización que no plantea
problemas.
- Los bienes demaniales explotados por la Administración: las

reservas demaniales.
Cabe la posibilidad de que la Administración utilice el dominio

público tal y como podrían hacerlo los particulares.
La reserva demanial podría definirse como la potestad jurídico

administrativa que corresponde a las personas públicas titulares
de un bien de dominio público, susceptible de utilización por los
operadores jurídicos, de retener para sí, en tanto no exista
derecho subjetivo a favor de tercero, el uso especial o privativo de
todo o parte del mismo. Todo ello con fines de estudio,
investigación o explotación durante un plazo adecuado para ello.
145
La reserva demanial supone la exclusión de los bienes

reservados para el uso de los particulares, que no puede
identificarse con la utilización consistente en su afección a un
servicio público.
b) La utilización de los bienes demaniales por los particulares.
Los bienes demaniales pueden ser susceptibles de un tráfico jurídico

administrativo. Clasificación de usos:
- Uso común general:
Es uso común general el que corresponde a cualquiera persona

que se “ejercerá libremente con arreglo a la naturaleza de los
mismos”.
No todo el dominio público es apto para esta modalidad de

utilización, que exige la posiblidad de simultaneidad y
compatibilidad del uso por distintos ciudadanos, de modo que: “el
uso de unos no impieda el de los demás interesados”.
- Uso común especial:
Cuando la Administración considera que el uso de un bien público

merece adoptar especiales cautelas en virtud de la peligrosidad,
intensidad o mera garantía de que tenga lugar efectivamente el
uso común al que está destinado, lo puede condicionar a la
obtención de una autorización que sirve para acreditar la aptitud
para el uso.
- Uso privativo:
Mientras que el uso común se caracteriza porque permite, de

modo simultáneo, el uso de un mismo bien por varias personas,
denominamos uso privativo al que determina la ocupación de una
porción del dominio público, de modo que se limita o excluye la
utilización del mismo por otros interesados (art.85 Ley 33/2003).
Se adquiere como consecuencia de una concesión demanial.

Este uso privativo puede ser normal (concesiones mineras) o ser
anormal, es decir un uso contrario a su destino o afectación
(ocupar las calles con mesas y sillas que impiden la libre
circulación, ocupación permanente o estacionamiento como la
instalación de postes, casetas, etc. en la vía pública).
146
C.8. La protección del demanio.
El dominio público se caracteriza, frente al régimen de la propiedad

privada, por gozar de un conjunto de técnicas privilegiadas de protección.
El régimen de protección del demanio difiere el de protección del

Patrimono del Estado, pero es privilegiado en relación con el de la
propiedad privada.
Conforme a la CE gozan de los principios de inalienabilidad,

imprescriptibilidad e inembargabilidad. Ahora bien, existen otras
protecciones así como medidas precautorisas para preservar el destino
que tienen previstos los bienes demaniales o las servidumbres.
a) Inalienabilidad. (art.132.1 CE)
La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y

de los comunales inspirándose en losprincipios de inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.
b) Imprescriptibilidad. (art.132.1 CE)
En la medida en que un bien permanezca como demanial, no cabe que

los particulares lo adquieran en virtud de la ocupación continuada del
mismo, es decir, los bienes demaniales no son susceptibles de
usucapirse (usucapir= adquisición de un derecho o de una propiedad a
través de su ejercicio en las condiciones y plazos previsto por la ley).
Es una manifestación más del carácter indisponible de lso bienes

demaniales.
Tanto éstas como las demás técnicas de protección del demanio

operan en la medida en que los bienes pertenezcan al mismo. Por el
contrario, los bienes patrimoniales pueden ser objeto de prescripción.
c) Inembargabilidad. (art.132.1 CE)
Los bienes demaniales son inembargables (art.30.3 Ley 33/2003).
d) Recuperación del a posesión.
Se trata de un privilegio extraordinario (junto con los de investigación,

deslinde y deshaucio) según el que las Administraciones, titulares de
dominio público, pueden recuperar la posesión usurpada por sí
mismas, sin limitación a plazo, de acuerdo con el art.55.2 Ley 33/2003.
En el caso de los entes locales, este privilegio se deduce del art.82

LBRL que diferencia los bienes demaniales de los patrimoniales
condicionando a estos últimos la utilización del privilegio a su ejercicio
147
en el plazo de 1 año desde que se produzca la usurpación. Esta

misma regla se contiene en el art.55 de la Ley 33/2003.
Las leyes específicas de las CCAA establecen igual protección.
e) El deslinde.
El derecho a deslindar lo tiene todo propietario en el marco del

derecho privado. La particularidad del deslinde administrativo es que
tiene lugar conforme a los arts. 50 a 54 de la Ley de Patrimonio de las
AAPP, al margen del procedimiento de deslinde establecido en la Ley
de Enjuiciamiento Civil para los particulares.
El deslinde consiste en un procedimiento administrativo iniciado de

oficio o a instancia de parte que culmina en un acto administrativo que
fija de modo unilateral los límietes de su dominio, es, por consiguiente,
un acto declarativo de la posesión que la Administración pública
deslindante corresponde sobre los bienes deslindados.
f) Régimen de Inventario y Catalogaciones.
Con objeto de que las AAPP lleven una ordenada administración,

vigilancia y protección de sus bienes, las leyes les imponen la
formación de inventarios y catálogos.
D) BIENES PATRIMONIALES.
D.1. Los bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales.
Son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los bienes y

derechos del Estado que no sson demaniales (art.7.1 Ley 33/2003).
Ahora bien, según el art.7.2 algunos bienes o derechos son patrimoniales
por su propia naturaleza, como los derechos de arrendamiento, los
valores, los títulos representativos de acciones, etc.
D.2. El Patrimonio en el texto constitucional. (art.132.3 CE)
“Por ley se regularán el Patrimonio del Estado…, su administración,

defensa y conservación”.
Esta reserva de ley no es una innovación en relación con la legislación

precedente, pero ahora tiene rango constitucional.
Por otra parte, la CE ha confirmado la división de los bienes públicos en

demaniales y patrimoniales, como categorías autónomas, con
independencia de sus mutuas interrelaciones actuales e históricas.
El apartado 1 del art.132 CE se refiere a los bienes demaniales como

categoría generíca cuyas prescripciones sirven tanto al domino público
148
estatal como al de las CCAA o Entidades Locales, mientras que el

apartado 3 se refiere tan sólo a los bienes patrimoniales del Estado. La
ausencia de referencia a los bienes patrimoniales de las CCAA y de los
Entes Locales tiene repercusiones distintas.
No existe una reserva de Ley a nivel constitucional para los bienes

patrimoniales de las CCAA o EELL, si bien les sería aplicable la reserva
de ley establecida para regulación de la propiedad privada que se deduce
de la aplicación conjunta de los arts.33.1 y 53.1 CE.
Por otra parte la CE no ha querido reservar a la Ley precisamente lo que

de singular y diferenciado del régimen general de la propiedad tienen los
bienes patrimoniales de las CCAA y EELL.
Con respecto a las CCAA, la totalidad de los Estatutos han creado la

reserva de ley para regular su patrimonio, habiéndose dictado leyes
autonómicas en la materia.
Por su parte la LBRL los ha contemplado someramente recibiendo un

tratamiento completo en el Reglamento de Bienes y en el de Servicios.
D.3. Las clases de bienes patrimoniales.
Se pueden clasificar en función del titular del mismo: AGE, CCAA, Entes
Locales y otros entes públicos.
Por otra parte, las diferentes leyes territoriales contemplan diferentes

regímenes jurídicos dependiendo de la diferente naturaleza de los bienes
patrimoniales.
D.4. El régimen jurídico general de los bienes patrimoniales.
La Ley de Patrimonio de las AAPP contiene varias regímenes jurídicos

diferentes según se trate de bienes muebles, inmuebles, etc. No
obstante, existen notas comunes a esos tipos de bienes.
a) La adquisición de bienes y derechos. (art.15 Ley Pat)
La adquisición de bienes y derechos por el Estado puede tener lugar a

través de los siguientes procedimientos:
- Por atribución de Ley.

- A título oneroso.
- Con ejercicio o no de la facultad de expropiación.
- Por herencia, legado o donación.
- Por prescripción.
- Por ocupación.
149
El Reglamento de Bienes de las Entidades Locales añade que la

adquisición de bienes y derechos puede tener lugar por otro modo
legítimo conforme al ordenamiento jurídico.
- La adquisición por atribución de la Ley.
La regla genera que debe tenerse en cuenta es que cuando las

leyes atribuyan al Estado bienes o derechos, éstos, se integran
como bienes patrimoniales, lo que no obsta para que se conviertan
posteriormente en demaniales, como resultado de su destino al uso
general o a los servicios públicos, o bien porque la ley les confiera
directamente el carácter demanial.
Cualquier atribución de bienes o derechos al Estaod, debe

entenderse que supone la incorporación al Patrimonio del Estado,
regla general de aplicación al resto de las AAPP territoriales.
Por otra parte, la Ley 33/2003 en sus arts. 17 y 18 contempla dos

supuestos específicos de incorporación de bienes al Patrimonio del
Estado.
- Los bienes inmuebles que carecen de dueño, o bienes

vacantes, cuya adquisición se producirá por ministerio de la
ley, sin que medie acto o declaración alguna por parte de la
AGE.
- Los saldos, depósitos abandonados y demás bienes muebles

en la Caja General de Depósitos o en cualquier entidad
financiera, cuando concurra la circunstancia de que los
interesados, en el plazo de 20 años, no hayan realizado
gestión alguna que implique ejercicio de su derecho de
propiedad, corresponderán, igualmente a la AGE.
- Adquisición a título oneroso
La adquisición de bienes y derechos por los procedimientos

ordinarios del derecho privado es una modalidad voluntaria que
rige, con las limitaciones de la ley, por la naturaleza de los bienes o
derechos de que se trate, con la excepción de las entregas de
bienes muebles que constituyan contrato de sumiinstro, con arreglo
a la Ley de Contratos de las AAPP, en cuyo caso, se regirán por
dicha ley en vez de por la legislación civil.
Dentro de esta categoría entran también, por disponerlo la lye, las

adquisiciones que provengan del ejercicio de la facultad
expropiatoria, si bien para su consideración definitva como bienes
patrimoniales o demaniales habrá que estar a la legislación
específica que rija la expropiación.
150
- Adquisición a título gratuito: por herencia, legado o donación
El Estado puede adquirir por herencia, legado o donación de

acuerdo con lo preceptuado en el Código Civil en lo relativo a la
sucesión legítima.
La Ley 33/2003 ha explicitado las condiciones y el procedimiento

de aceptación que corresopnde al Ministro de Hacienda, con la
salvedad de que la aceptación corresponde al Ministro de
Educación, cuando se le atribuya al aLey del Patrimonio Artístico
español, o en el caso de bienes muebles, cuando se trate de una
donación a la que se hubiera señalado un determinado destino, al
Ministro competente en la razón de la materia.
- Adquisición por prescripción y ocupación
La adquisición a favor del Estado por prescripción y ocupación de

bienes patrimoniales tiene como contrapunto la posibilidad de los
particulares de adquirir bienes patrimoniales del Estado por
prescripción y ocupación, todo ello conforme al Código Civil.
b) La utilización del patrimonio: su explotación.
La adquisición de bienes y derechos por el Estado puede tener lugar a

través de los siguientes procedimientos:
151

TEMA 4 Ultimo

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

TEMA 4 Ultimo

Cargado por

Información del documento

Descripción original:

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

TEMA 4 Ultimo

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

LAS POTESTADES, LAS TÉCNICAS Y LOS INSTRUMENTOS

I. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS

La Constitución se caracteriza por contener un considerable número de

Las potestades y técnicas son meros instrumentos subordinados a los

El legislador ordinario goza de gran libertad para concebir potestades y

Casi nada de lo que les sucede a los ciudadanos escapa a la competencia o

Aunque la Constitución se refiere con carácter general a los “poderes públicos”,

2. CONCEPTO Y CLASES DE POTESTADES.

El elemental concepto de potestad se entiende como poder de la

La potestad se comprende al compararse con el concepto de derecho

 tiene su origen en una específica relación jurídica;

 se corresponde a una posición de deber exigible a otro sujeto.

 no es el resultado de una relación jurídica sino que se genera

Siendo el origen de las potestades el ordenamiento, se entiende que no sean

Cabe destacar las potestades de origen constitucional de las que tienen su

- La potestad reglamentaria que es ejercida por el Gobierno (art.97 CE).

- La potestad tributaria (art.133.1 CE), regulada en la Ley General

De modo implícito o explícito:

- La potestad sancionadora (arts. 25.1 y 3; 45.3 CE, implícito y explícito),

- La potestad expropiatoria (art. 33.3 CE), regulada en la Ley de

La gran cantera de potestades administrativas se encuentra en el ámbito de las

3. FORMAS DE ATRIBUCIÓN DE POTESTADES.

El ejercicio de las potestades administrativas está sometido al principio de

Por tanto, la atribución de potestades se requiere que sea expresa y específica.

3.1 ATRIBUCIÓN EXPRESA Y PODERES INHERENTES O IMPLÍCITOS.

La potestad sólo se entiende conferida cuando explícitamente lo ha sido por el

Muchas de ellas son atribuidas de forma literal y directamente en la norma

Pero también es posible admitir lo que en el Derecho de la Unión Europea y en

3.2 ATRIBUCIÓN ESPECÍFICA Y CLÁUSULAS GENERALES DE APODERAMIENTO.

La atribución de potestades se caracteriza también por su especificidad lo cual

Por otra parte, las cláusulas generales de apoderamiento remiten a atribución

4. LAS POTESTADES DESDE LA PERSPECTIVA DE SU INTENSIDAD

4.1 TRAZOS SOBRE LA DISTINCIÓN ENTRE POTESTADES REGLADAS Y

La atribución de potestades administrativas tiene que ser expresa y específica

El ordenamiento puede contener la determinación precisa y exhaustiva de las

- Todos los elementos que integran el ejercicio de la potestad, así como

Pero, es igualmente posible, que la norma no defina la totalidad de los

No obstante, la habilitación legal para hacer estimaciones subjetivas está sujeta

Son cuatro los elementos reglados en el ejercicio de toda potestad, en cuya

Eventualmente, podrán ser parcialmente reglados el tiempo u ocasión de

4.2 DIFERENCIAS SUSTANCIALES ENTRE POTESTAD DISCRECIONAL Y

La potestad discrecional tiene cabida alguna en el marco preciso de su

Los conceptos determinados delimitan de modo preciso, que no deja lugar a

El concepto indeterminado contiene en sí mismo la vocación de determinación,

Mientras que la interpretación de un concepto jurídico indeterminado sólo es

jurisdiccional), el ejercicio de una potestad discrecional permite una pluralidad

4.3 LAS TÉCNICAS DE REDUCCIÓN Y CONTROL JUDICIAL DE LA

A) EVOLUCIÓN DE LAS TÉCNICAS DE CONTROL.

Es considerable el retraso con que se recibe en nuestro sistema el conjunto de

Esta evolución lenta y progresiva se iniciará en España parcialmente con la Ley

B) EL CONTROL DE LOS ELEMENTOS REGLADOS.

El ejercicio de toda potestad administrativa tiene elementos reglados. Así, el

- los que lo son necesariamente: existencia, extensión, competencia y fin.

- o los que eventualmente se incluyan en una norma habilitante para el

Dicho control ejercido por los Tribunales no se presta a dudas y no precisa de

“Constituirá desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para

Este concepto fue reproducido por la Ley de la Jurisdicción de 1998.