Universidades, arancelamiento y justicia social

Adriana Puiggrós*

Breve referencia histórica educación primaria: la oligarquía agroexporta-

dora representada por el gobierno de Julio A.
La situación de la enseñanza universitaria res- Roca entendía la necesidad de poblar el país y
pecto del Estado puede seguirse a lo largo de la coincidía con la masa de inmigrantes en la inmi-
historia observando las concepciones sobre su nencia de garantizar la educación desde el Es-
tado (la enseñanza primaria se generalizaría a
fundación, en 1821, la Universidad de Buenos mediados del siglo XX). En cuanto a la secunda-
Aires (UBA) contó con escasos recursos, propor- ria pública, tanto los colegios como las trayec-
cionados de manera irregular por el gobierno torias que otorgaban formación profesional (es-
de la provincia de Buenos Aires. En 1838, duran- cuelas normales, industriales y profesionales)
te el gobierno de Rosas, como consecuencia de eran fundadas y sostenidas por el Estado. En lo
la extinción de las rentas aduaneras a raíz del sucesivo, su carácter gratuito nunca constituyó
- un tema consistente de discusión; esta quedó
nanciada y debió ser sostenida por los alumnos. desplazada hacia la cuestión del subsidio a las
Otra información interesante es que la Univer- escuelas privadas.
sidad de San Carlos, dirigida por la orden fran-
ciscana sobre la base de la antigua universidad -
jesuítica, desde la Revolución de Mayo recibió des, es evidente que el arancelamiento no al-
algunos aportes del gobierno provincial y en canzó en ningún momento a cubrir la demanda
1828 pasó a esa jurisdicción, que se hizo cargo de las instituciones de altos estudios. En 1914
Joaquín V. González, rector de la Universidad
1939). Los años siguientes fueron de pobreza, Nacional de La Plata (UNLP), se quejaba ante la
hasta su nacionalización (Ley 3883/1856). Des- Asamblea General de Profesores de “las múlti-
pués de Caseros, los gobiernos aportaron al ples causas incontrastables [que] nos han im-
sostenimiento de las universidades, a lo que se pedido ir de prisa, y en primer lugar, la inesta-
sumaban formas contribución por parte de los bilidad, la inseguridad y la señalada tendencia
estudiantes y donaciones. a disminuir las asignaciones del presupuesto
nacional, con que al principio y hasta 1914 ha-
La Ley Avellaneda (Ley 1597/1885) concibió le- bía venido estimulando las diversas secciones
galmente a la universidad como una instancia de nuestro organismo universitario” (1915: 22).
orgánica del Estado nacional. En los artículos 4 y En el mismo discurso, el rector informa de la
- imposibilidad de aumentar los aranceles, pues
sitario” y “derechos universitarios”, denomina- encarecerían el costo de los estudios, y expresa
ción equivalente a “aranceles”. Situémosla en su que el sostenimiento de las universidades será
época: la Ley de Educación Común (1420/1884) “una cuestión de orden vital del Estado”. Asi-
acababa dictarse y establecía la gratuidad de la mismo, pone en conocimiento de los profeso-

* Doctora en Pedagogía por la Universidad Nacional Autónoma de México, doctora honoris causa de las
universidades nacionales de La Plata y Tucumán. Recibió numerosas distinciones nacionales e inter-

Cultura y Educación del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y secretaria de Estado para la Tecno-
-
tigadora principal del Conicet. Es profesora consulta de la Universidad de Buenos Aires y profesora de
la Universidad Pedagógica Nacional. Ha publicado veintiséis libros de su autoría y más de cincuenta en
colaboración.

Tomo 2
res los recortes que deberán hacerse ese año a Como reconoce el mismo autor, las causas del
todas las actividades de la universidad y pide la levantamiento estudiantil fueron múltiples,
comprensión y el esfuerzo de docentes y alum- -
nos para “salvar lo más esencial de la ‘madre’ tad, modernización y democratización se sos-
universidad” (38). En su búsqueda de alternati- tuvieron sin necesidad de discutir los terrena-
vas para resguardar a la casa de altos estudios,
poco después, el rector presenta ante el Senado del presupuesto universitario comenzaría a
un proyecto de ley que compromete al gobierno ser una bandera de lucha de los estudiantes
a la entrega de cien leguas de su propiedad a tiempo después.
cada una de las tres universidades nacionales
(Biblioteca Nacional de Maestros, 2021). Es en la década de 1940 cuando se empieza a
sostener que la universidad pública es un ser-
Una década después, el 27 de octubre de 1926, vicio que el Estado debe disponer para toda
Ricardo Rojas, rector de la UBA, presenta un ar- la sociedad con los impuestos que pagan los
gumento semejante al del fundador de la UNLP. ciudadanos. El 22 de noviembre de 1949, el
En una carta dirigida a la Comisión de Presu- presidente de la Nación, Juan Domingo Pe-
puesto de la Cámara de Diputados, expresa que
- gratuidad de la enseñanza universitaria: to-
de sobre la enseñanza y la concurrencia de los das las universidades nacionales suprimieron
alumnos. Agrega que un aumento de los aran- el arancel. Desde el punto de vista legal, fue
- la Ley Taiana (20654/1974) la que reunió las
ría negativamente en la posibilidad de concu- banderas reformistas (autonomía, libertad de
rrencia de los estudiantes (ibídem). cátedra y cogobierno) con la gratuidad. Y ha-
biendo sido interrumpida la continuidad insti-
En cuanto al Movimiento Reformista, desconta- tucional por la dictadura militar, fue el gobier-
ba que la enseñanza universitaria era una fun- no de Raúl Alfonsín el que repuso la vigencia
ción pública y esbozaba un concepto avanzado de los cuatro principios. El gobierno de Carlos
de Estado, en el cual tuviera cabida la compleja Saúl Menem dictó una Ley de Educación Supe-
relación entre derechos políticos y libertad. El rior (24521/1995) que abrió la posibilidad a su
arancelamiento y mercantilización, acorde con
discusiones de los reformistas con el gobierno las directivas del Banco Mundial (BM), el Banco
de Hipólito Yrigoyen. La demanda de gratuidad
surgió esporádicamente, sin llegar a consolidar-
se como la libertad de cátedra, la autonomía y la instalación de las políticas monetaristas, la
el cogobierno. libertad de mercado y la reducción del sector
público. La política educativa fue invadida por
Según Juan Carlos Portantiero, el reformismo las ideas neoliberales.
de 1918 fue un
En la Convención Constituyente de 1994 hubo
- una histórica disputa sobre el alcance de los tér-
trópico y aristocratizante de una pequeña minos “igualdad” y “equidad” con relación a la
burguesía liberal que creía llegada la hora educación. Acompañando la fuerte presión de
del despertar, de la “reparación”, de lo que -
consideraba —equivocadamente— la crisis lista logró que se inscribieran aquellos términos
de manera vinculante: la gratuidad quedó su-
doblemente a Europa […] se encarnaría -
especialmente en la juventud que, al co- cunstancial de equidad. El ministro de Educa-
menzar su participación en la universidad, ción del gobierno de Menem, Jorge Rodríguez,
se enfrentaba con los problemas de carne declaró que la gratuidad debía sostenerse para
y hueso del pasado (Portantiero, 2018: 58). los tres niveles escolares y la formación docen-

COLECCIÓN CONE AU 100 AÑOS DE REFORMA UNIVERSITARIA Principales apelaciones a la universidad argentina
te, pero no para la universidad dado que a ella de la Nación realizó una amplia consulta sobre
concurren los sectores de mayores ingresos el tema a la comunidad educativa y a otros ac-
(Puiggrós, 1995: 197-204).
una norma de carácter democrático. Sin embar-
En 1995, el gobierno de Menem dictó una ley que go, el tema no tuvo tratamiento parlamentario.
por primera vez articulaba en forma de sistema
al conjunto de las instituciones de educación mencionado gobierno, era evidente el avance
superior (Ley 24521/1995). Esta norma siguió de la privatización de (y en) las universidades.
lineamientos provenientes de los organismos
internacionales de crédito, de corte neolibe-
de la Ley 24521/1995: la “Ley de implementa-
al Estado nacional como el principal respon- ción efectiva de la responsabilidad del Estado
sable, y la gratuidad de la enseñanza, abrió la en el nivel de la educación superior” fue apro-
posibilidad de algún tipo de arancelamiento, bada por el Congreso de la Nación y sanciona-
así como la de tercerización de funciones de las da por el Poder Ejecutivo el 15 de noviembre de
universidades. Asimismo, vinculó la docencia y 2015 (Ley 27204/2015).
la investigación con un sistema de evaluación al
que subordinó los ingresos de los profesores e Entre los principales contenidos de dicha ley,
investigadores y los fondos para investigación. se estableció el papel principal del Estado, la
Las estrictas formulaciones de evaluación reor- gratuidad de la educación superior, el ingreso
denaron la planta académica y cambiaron su ló- irrestricto y la obligación de rendimiento del
gica. Pese a la fuerte polémica desencadenada, conjunto de fondos provenientes de diversas
la mayor parte de los universitarios se adaptó a fuentes por parte de las universidades. Asimis-
la nueva situación. mo, prohibió que las instituciones de educación
“suscribieran acuerdos o convenios con otros
El gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007) Estados, instituciones u organismos nacionales
abrió una etapa de fuertes reformas democrá- o internacionales, públicos o privados, que im-
ticas de la educación. En ese clima, aumentó pliquen ofertar educación como servicio lucra-
la demanda estudiantil, docente y gremial por tivo o que alienten formas de mercantilización”.
una nueva ley de educación superior que garan-
Pocos días después de la aprobación de la ley
tipo de arancelamiento y mercantilización. Du- los rectores de las universidades nacionales de
rante esa gestión se dictaron varias leyes de es- La Matanza y San Martín presentaron ampa-
pecial importancia, entre las que se destacan la ros para que se suspendieran todos o algunos
Ley de Educación Nacional (26206/2006), la Ley artículos aduciendo especialmente que vulne-
raban los principios de autonomía y autarquía
- constitucionales: la discusión de 1994 estaba
tivo (26075/2006). Esta última impuso un incre- otra vez presente. Dada la intervención en con-
trario del representante del Ministerio Público
en el presupuesto nacional. El aumento presu-
puestario alcanzó a las instituciones de educa- instancias judiciales.
ción superior, así como a la investigación cien-

Argumentos contra la gratuidad

nacional, a los gobiernos provinciales y al de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Los principios de política universitaria, introdu-
cidos en la década de 1990 por los organismos
Quedó pendiente el tratamiento de una nueva internacionales, habían encontrado un terreno
ley de educación superior. Durante el gobierno fértil en la clase alta argentina, en los liberales
a ultranza, en las corporaciones profesionales

Tomo 2
conservadoras, en la prensa de derecha, quienes -
son adversos a la democratización de la educa- tenciales talentos, antes que a amplios secto-
ción universitaria. Sus razones y argumentos no res sociales;
son exclusivamente económicos sino fuertemen-
• calidad de la enseñanza y cantidad de estudian-
constancia. En la actualidad, la clase rica argenti- tes son términos mutuamente excluyentes;
na tiene intereses económicos en corporaciones
dedicadas a la educación. Así como una diver- • el principio de libre juego de la oferta y la de-
sidad de instituciones de educación superior se manda en la educación, considerada un mer-
han expandido por América Latina, las univer- cado, acorde a los postulados de la economía
sidades privadas lo están haciendo en nuestro neoclásica, permitirá formar la cantidad y tipo
país y son una fuente importante de negocios. En de profesionales que demande el mercado, de
su apoyo, hay una profusa publicidad de ofertas modo de cumplir una asignación de recursos
que intentan competir con la educación superior
pública, con intelectuales encargados de soste-
• la gratuidad de la universidad pública atenta
contra la libre elección de los individuos entre
la oferta pública y privada y contra el principio
Los considerandos principales del rechazo a la de libre competencia entre los proveedores
gratuidad son: públicos y privados de educación;

• la educación es un bien y no un derecho; • la libre competencia asegurará la mejora de la

calidad de los docentes;
• no es bien social sino privado;
• los costos sociales disminuyen si los indivi-
• su carácter es individual y no social; duos se hacen cargo de las consecuencias de
su elección;

de la educación universitaria son los indivi- • la gestión educativa privada es siempre más
duos y no se reconocen sus efectos sobre la -
sociedad; cadores el cociente entre la cantidad de gra-
duados y la matrícula total o bien el gasto por
• la apropiación no puede responder a la lógica graduado, comparando entre universidades
de la igualdad sino a la de la equidad; públicas y privadas y entre países);

• la equidad se asegura si los individuos que se • quien elige una universidad privada es objeto
apropian de la “renta educativa” pagan un aran- de una doble imposición tributaria;
cel a cambio de los servicios educativos que
reciben, por lo tanto, deben ser los individuos • la desocupación o subocupación de profesio-
nales demuestra que hay que limitar el núme-
ro de universitarios.
• el Estado debe intervenir para seleccionar a los
más aptos mediante evaluaciones durante y al En síntesis: el carácter público, gratuito y masivo
término de los niveles de educación obligato- de la educación pública atenta contra los princi-
ria, de ingreso a las universidades y de matri- pios de la teoría neoclásica: la equidad queda
culación profesional; asegurada si quienes se apropian de la “renta
educativa” pagan un arancel a cambio de los
• todo aporte estatal a los estudiantes y a las servicios educativos que reciben; la asignación
universidades debe decidirse con criterios óptima de recursos se alcanza cuando, conside-
meritocráticos; rando a la inversión educativa un gasto y no un

COLECCIÓN CONE AU 100 AÑOS DE REFORMA UNIVERSITARIA Principales apelaciones a la universidad argentina
derecho, se establecen mecanismos de retorno decesor y candidato de la derecha Sebastián
de la dotación inicial y se registran ganancias. Piñera. El triunfo de Bachelet fue impulsado
La libertad de elección requiere la derogación especialmente por el movimiento de una clase
de todas las normas, reglamentaciones y prác-
ticas de las naciones y las universidades hasta
lograr la libre circulación del mercado mundial El entonces derrotado Piñera ganó las eleccio-
de la educación superior. nes en marzo de 2018, derrotando a Bachelet,
pero, a su pesar, debió comprometerse a sos-
tener la gratuidad de las universidades públi-
¿Por qué la gratuidad? cas. No solucionó el problema, y a mediados
de 2020, en plena pandemia, su gobierno no
Los argumentos neoliberales son presentados reaccionó ante los reclamos por imposibilidad
como evidencias provenientes de un discurso de pagar por parte de las familias. De seguido,
- tuvo un incidente con la Cámara de Diputados,
ta hechos relevantes en países ricos, donde el cuando esta última aprobó un proyecto im-
arancelamiento universitario acarrea crecientes
problemas. Por ejemplo, uno de los hechos que exigencia de pago de los créditos para la edu-
no mencionan los enemigos de las gratuidades cación superior. En especial, la medida afecta
es que en Estados Unidos, país al que admiran
y a su vez el más rico del mundo, el endeuda- crédito” y “Crédito avalado por el Estado”, que
miento de las familias que toman préstamos registran deudas de los estudiantes-clientes
para solventar la educación universitaria se a los bancos. En Chile cada año se endeudan
ha tornado un problema de Estado. En la re- aproximadamente doscientos cincuenta mil
ciente campaña por la sucesión presidencial, estudiantes. (TeleSurTV.net, 2020).
con excepción de Donald Trump, casi todos los
candidatos se pronunciaron porque el Estado El arancelamiento universitario, lejos de solucio-
perdonara o aliviara la deuda estudiantil uni-
versitaria. El propio Joe Biden planteó mejorar produce serios problemas que afectan tanto a la
el “Programa de Servicio Público de condona- retención y graduación de los alumnos como a
ción de Préstamos” y perdonar algunos présta- la vida de las familias y la comunidad: sus con-
mos estudiantiles federales (obsérvese la mag- secuencias no son solamente individuales sino
nitud del problema que denota la existencia de sociales. En el caso argentino también deben
aquel organismo). Durante el año de pandemia, tenerse en cuenta una cultura y una tradición
que coincidió con el último de la gestión Trump, por las cuales las universidades públicas son
hubo un fuerte enfrentamiento entre la secreta-
ria del Departamento de Educación, Betsy De- oportunidad en que aumentó la cantidad de es-
Vos, y el bloque demócrata de representantes, tudiantes y profesionales provenientes de secto-
pues la funcionaria intentó interferir la ley que res medios y populares. Ello aporta a un clima
eliminó la deuda de los estudiantes que habían cultural más democrático en las universidades.
recibido préstamos del gobierno en dieciocho No está de más subrayar que la imposición de
estados, y fue aprobada (Giroux, 2012, 2013; un arancel no mejora los bajos porcentajes de
BBC News, 2013, 2017, 2020; Porretti, 2019; La graduación. Estos tienen un origen complejo,
Voz de América, 2021). socioeconómico y pedagógico, que afecta a mu-
chas universidades, no solamente argentinas, y
No puede dejar de mencionarse el caso de Chi-
le, que fue el modelo de la reforma neoliberal
exhibido como exitoso por los organismos in- Ocultando la evidencia de las distintas condicio-
ternacionales de crédito (y alabado por la dere- nes económico-sociales como punto de partida
cha argentina). En 2014, Michelle Bachelet llegó (que incluye haber tenido un acceso desigual
a la presidencia de Chile derrotando a su pre- a los niveles de educación obligatoria), se disi-

Tomo 2
mula que la suspensión de la gratuidad dejaría Hemos mencionado que la opinión negativa
automáticamente afuera de los estudios supe- respecto a la gratuidad reclama contra una su-
riores a una proporción de estudiantes cuan- puesta doble imposición tributaria, que mar-
- caría la desigualdad en desmedro de los que
ralmente ese hecho es una preocupación para deciden (y pueden) pagar un arancel en una
quienes aspiramos a que todos los jóvenes que universidad privada, a la vez que deben abonar
terminan la educación secundaria tengan la po-
sibilidad de ingresar a las universidades. Por el pública de otros. Nuevamente actúan las pre-
misas a las que nos hemos referido: se trata de
las profesiones sean reguladas por arcaicos co- reconocer o invalidar que la educación superior
legios de corte corporativo, y que, comprome- tiene efectos sobre el conjunto de la sociedad,
tidos con las variables de la dependencia, des- tanto mediante la formación de los profesiona-
echan los aportes nacionales al conocimiento les y técnicos, de la investigación, de desarro-
llos tecnológicos e innovaciones, como en la
difusión social de la cultura. Por otra parte, la
Detengámonos en la postura que sostiene la elección de concurrir a un establecimiento edu-
idea democrática de derecho, que supone la cativo privado en lugar de recibir el que le ase-
igualdad entre los humanos/as (Rinesi, 2015). gura el Estado es una decisión personal que no
Otras nociones como las de inclusión y mérito puede invalidar las obligaciones del individuo
están disociadas de aquella noción de derecho, con la sociedad; tampoco su aporte a las pres-
y la dejan en un lugar subordinado. Si es eviden-
te que el Estado está obligado a garantizar la
gratuidad de la educación que estableció como Otra objeción sostiene que la educación supe-
obligatoria, podría argüirse su desvinculación rior estatal gratuita limita el derecho a la libre
al respecto de la educación superior, no obliga- elección por parte de los individuos, pues es-
toria. Pero en tanto derecho universal, la edu- tablece diferentes condiciones de acceso a las
cación no puede ser limitada ni excluyente en universidades públicas y a las privadas, limitan-
su aplicación al nivel superior. Hacerlo produ- do de ese modo la libertad de enseñar y apren-
ciría una “brecha” en la sociedad y eliminaría la der. Una interpretación liberal de este último
posibilidad de la “esfera pública”. Esta, en tanto precepto constitucional fue la Ley Domingore-
espacio de múltiples intercambios, es negada si na (14557/58) que autorizó a las universidades
no actúa el Estado “para fortalecer el papel de privadas a emitir títulos habilitantes. El mismo
la democracia en el capitalismo, interviniendo punto de vista debería reconocer que el campo
para aminorar las tendencias estructurales de la de la libertad se ensancha si existe la opción
desigualdad social” (Torres, 1996: 71). gratuita. Por otra parte, nada impide que una
universidad privada decida ser gratuita.
Si el Estado asume ese rol deberá garantizar el
acceso igualitario, siendo la equidad una cuali- Carece de sentido discutir desde abordajes téc-
dad subordinada. En este caso no se excluyen nicos las estrategias meritocráticas de selec-
programas focalizados, como las becas y la for- ción. Cualquiera sea su formato, no van dirigi-
mación de talentos, pero serán secundarios res- das a mejorar la “calidad” de los universitarios,
pecto a los que abarcan al conjunto, en el marco sino a asegurar su selección de acuerdo a las
- demandas del mercado y a la reproducción de
- los privilegios. Estos requieren desigualdades y
mas focalizados como un aporte a la equidad. distinciones sociales que el acceso gratuito a la
De manera publicitaria se exponen éxitos de universidad tiende a disminuir. En ese sentido
fundaciones o sujetos privados en acciones edu- los medios de comunicación monopólicos reali-
cativas sobre grupos considerados vulnerables, zan una insistente campaña a favor del arance-
lamiento y otras medidas selectivas de la pobla-
de políticas públicas de alcance masivo. ción universitaria.

COLECCIÓN CONE AU 100 AÑOS DE REFORMA UNIVERSITARIA Principales apelaciones a la universidad argentina
Abordando la educación superior como dere- Buchbinder, P. (2005). Historia de las universida-
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