Lección 7 - Derecho Administrativo

LECCIÓN 7:
Los bienes de la administración público, demanio público.

La Administración Pública posee medios personales, materiales y bienes que forman su
patrimonio público. Estos bienes tienen un régimen jurídico administrativo especial, que
difiere del Derecho Privado. El patrimonio incluye bienes y derechos de naturaleza diversa,
algunos de dominio público y otros de dominio privado.
Tipología de bienes públicos:

Los bienes públicos se clasifican en función de su régimen jurídico, que puede ser de dominio
público o de dominio privado, y en función de su titularidad, que puede ser estatal,
autonómica o local. Para los bienes estatales se aplican el Código Civil, la Ley de Patrimonio de
las AAPP, el Real Decreto que aprueba el reglamento de la LPAL y la legislación sectorial. Para
los bienes autonómicos se utiliza la Ley del Patrimonio de la Administración Pública Andaluza,
y para los bienes locales se emplea la Ley de bases de Régimen Local y el Reglamento de
Bienes de las Corporaciones Locales. Además, existen otros grupos de bienes con regímenes
especiales, como los comunales y los del Patrimonio Nacional.
Según el artículo 3 de la LPAL, se define el patrimonio de las Administraciones Públicas como el

conjunto de bienes y derechos, excluyendo el dinero, los valores, los créditos y otros recursos
financieros propios de la Administración. En la actualidad, las diferencias entre los bienes
demaniales y los patrimoniales se han vuelto difusos, ya que los primeros se rigen totalmente
por el derecho público y de forma supletoria por el Código Civil, mientras que los segundos se
regulan por normas públicas y privadas sin una separación radical entre ellos.
Bienes de dominio público.

a) Concepto y naturaleza jurídica:
Los bienes de dominio público se originaron en la Edad Media para diferenciarlos de los bienes
personales del monarca. La doctrina tradicional los considera como bienes y derechos de
propiedad de la Administración Pública destinados al uso público, servicio público o fomento
de la riqueza nacional. Sin embargo, algunos consideran que son una forma especial de
propiedad con titularidad de la Administración Pública terrial, aunque esto ha cambiado con la
Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas de 2003. Otros consideran que son
potestades públicas otorgadas por la norma y su configuración legal determina el régimen
jurídico del dominio público.
Según el artículo 5 de la LPAP de 2003, los bienes y derechos de dominio público son aquellos
de titularidad pública destinados al uso general, servicio público o expresamente designados
como demaniales. Los mencionados en el artículo 132.2 de la Constitución también son bienes
de dominio público estatal. Los inmuebles de la Administración General del Estado o sus
organismos vinculados se consideran bienes de dominio público si alojan servicios, oficinas o
dependencias de sus órganos o de los órganos constitucionales del Estado.
Los bienes y derechos de dominio público se rigen por leyes y disposiciones especiales, y en su
ausencia por la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y sus disposiciones
complementarias. El derecho administrativo general y, en su defecto, el derecho privado se
aplica como derecho supletorio.
b) Clases de bienes y derechos demaniales:

Siempre se ha creído que los bienes destinados al servicio público no pueden ser apropiados
debido a su naturaleza fluvial, marítima, minera o aérea. Hauriou demostró la importancia del
destino público de los bienes, diferenciando entre aquellos afectados por el servicio público y
aquellos no aptos para apropiación debido a sus características naturales. El Tribunal
Constitucional también hizo la misma declaración. Sin embargo, no todos los bienes genéricos
se consideran destinados al servicio público, como carreteras, infraestructuras ferroviarias y
patrimonio histórico.
Elementos del dominio público.

a) Elemento subjetivo:
Los titulares del dominio público son las Administraciones Públicas, excluyendo a los sujetos
privados. Actualmente, no se requiere el carácter territorial de la Administración Pública
debido a la creación de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP). Los
organismos autónomos y las entidades públicas vinculadas pueden ser titulares de los bienes
demaniales.
b) Elemento objetivo:
Según este elemento, cualquier bien inmueble o mueble puede formar parte del dominio
público, siempre y cuando esté destinado a una finalidad de carácter público que sea
constitucionalmente legítima. También se pueden incluir derechos, como las denominaciones
de origen en la Ley 24/2003 de la viña y el vino. Algunos bienes mencionados en el artículo 5
de la LPAP están incluidos en el artículo 132.2 de la Constitución, mientras que otros, como los
edificios que albergan las oficinas del Estado, se incluyen para evitar dudas.
c) Elemento teleológico:
Este elemento se divide en cuatro aspectos: afectación, formas, desafectación y mutaciones
demaniales. La afectación determina la inclusión en el dominio público y se refiere al destino o
fin público de un bien. Esto implica la aplicación de un régimen jurídico especial y público.
Las formas de afectación se dividen en:
- Demanio por naturaleza, donde la afectación se realiza mediante una ley estatal que
establece las características que justifican la inclusión en el dominio público. La
desafectación es posible por derogación o modificación de la ley, o si el bien pierde sus
características iniciales.
- Resto del dominio público, donde la afectación se lleva a cabo mediante un acto
administrativo expreso. Esto puede hacerse mediante una ley que establezca los
detalles del bien o derecho, la finalidad a la que se destina, la declaración de su
integración en el dominio público y el órgano encargado de gestionarlo.
- Afectación implícita, donde no se requiere un acto especial para la afectación, como
en el caso de la expropiación de un bien para uso público o su inclusión en el plan
general de ordenación urbana, o la adquisición de bienes muebles para decorar
edificios oficiales.
- Afectación tácita o presunta, que ocurre cuando un bien se destina a un uso o servicio
público durante un período de tiempo determinado (25 años según la Ley de Bases de
Régimen Local), adquiriéndolo por prescripción.
La desafectación es el acto mediante el cual la Administración Pública convierte un bien

demanial en un bien patrimonial, dejando de destinarse al uso o servicio público. Este proceso
se lleva a cabo a través de un procedimiento administrativo específico (artículo 70 de la LPAP)
y siempre es expreso, excepto en los casos del artículo 69.2 de la LPAP donde se realiza una
recepción formal del bien.
Las mutaciones demaniales se refieren a cambios en la afectación de un bien sin alterar su

condición de demanial. Puede ser interna, con un cambio de destino manteniendo la
titularidad, o externa, donde se cambia la titularidad, como en el caso de transferirlo a otro
ministerio u otra administración estatal o autonómica.
Elemento formal: el régimen jurídico del dominio público.
De acuerdo con la regulación constitucional, el artículo 132.1 de la Constitución establece la
reserva de ley en relación con el régimen jurídico de los bienes de dominio público y comunal.
Estos bienes se rigen por los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad, así como por su afectación. La ley determinará qué bienes son de dominio
público estatal y también puede haber casos en los que la ley no los especifique de manera
específica, como se establece en el artículo 149.1.18, que también regula el sistema de costas
sobre la indisponibilidad. La reserva a la ley estatal se debe a las materias que afectan al
régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
En relación con los principios mencionados:

a) Inalienabilidad: esto significa que no se pueden enajenar y están excluidos del
comercio de los individuos. Los bienes que pertenecen a la colectividad no pueden ser
enajenados. Sin embargo, la Administración tiene la capacidad de desafectar el bien o
crear titulares subordinados que permitan su uso y disfrute.
b) Imprescriptibilidad: complementa la inalienabilidad y protege el dominio público
contra la adquisición de derechos por el uso excesivo de los particulares. Nadie puede
adquirir derechos de dominio público por prescripción.
c) Inembargabilidad: el dominio público no puede ser embargado, ya que su afectación
lo excluye. Se protege el dominio público de los Tribunales de Justicia.
Las potestades de tutela de los bienes de dominio público.

En relación a las potestades de tutela de los bienes de dominio público, hay 5 en total.
a) Potestad de Investigación:
La primera es la potestad de investigación, que permite a la administración investigar bienes y
derechos cuando su titularidad no está clara. Existe un procedimiento establecido en el
artículo 47 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), que establece la
obligación de investigar y la posibilidad de incentivar a los particulares a denunciar bienes no
registrados en el dominio público.
b) Potestad de deslinde:
La segunda potestad es la de deslinde, que permite a la administración fijar los límites y
delimitaciones de los bienes de propiedad pública. Una vez que se determinan los límites en
una sentencia firme, la administración puede llevar a cabo la acción de deslinde de forma
unilateral, a través de un acto administrativo ejecutivo y ejecutorio. Este proceso se rige por el
artículo 52 de la LPAP, y se garantiza la participación de los afectados.
c) Recuperación de oficio:
La tercera potestad es la de recuperación de oficio, que permite a la administración recuperar
la posesión perdida de sus bienes y derechos sin recurrir a los tribunales. El artículo 55 de la
LPAP establece que la recuperación se puede realizar en cualquier momento, pero para los
bienes patrimoniales, debe realizarse antes de que transcurra un año de usucapión. Pasado
ese plazo, la administración debe acudir a la jurisdicción civil.
d) Potestad de desahucio:
La cuarta potestad es la de desahucio, que se aplica cuando hay una ocupación ilegal de un
inmueble de la administración. La administración puede recuperar la posesión de dichos
bienes demaniales mediante el desahucio, siempre y cuando no se trate de una vivienda o
falte el consentimiento del interesado. En estos casos, se requiere la autorización del Juzgado
de lo Contencioso-Administrativo. El desahucio se regula en los artículos 58 y siguientes de la
LPAP, y pueden aplicarse multas coercitivas o solicitar el auxilio de las Fuerzas de Seguridad.
e) Potestad posesoria:
Por último, está la potestad posesoria, que obliga a la administración a inventariar sus bienes y
derechos en catálogos administrativos para su correcta identificación. El artículo 36 de la LPAP
establece que dicho inventario debe realizarse en el Registro de la Propiedad, al igual que los
actos o contratos susceptibles de inscripción.
Estas potestades son fundamentales para proteger los bienes de dominio público y garantizar
la gestión adecuada por parte de la administración.
Utilización del dominio público:

La Ley de Patrimonio del Estado establece dos categorías principales de bienes demaniales que
se utilizan en relación con la Administración. En primer lugar, están los bienes demaniales que
son utilizados por la propia Administración para el desarrollo de servicios públicos. Estos
pueden ser utilizados también por particulares bajo un régimen jurídico específico, como
usuarios o concesionarios. En segundo lugar, hay bienes demaniales que se utilizan con fines
de uso público, lo que genera diversas posibilidades de utilización.
La LPAP establece tres posibilidades de uso público de estos bienes.

a) Uso común general: El uso común general implica el acceso igualitario de todos los
ciudadanos a los bienes demaniales, sin impedir que otros interesados también
puedan utilizarlos. Sin embargo, este uso está sujeto a las normas que regulan las
libertades y la policía específica.
b) Uso común especial: El uso común especial permite el aprovechamiento de los bienes
demaniales bajo ciertas condiciones peligrosas o intensas, que pueden generar daño.
Este tipo de uso puede autorizarse, transmitirse por un tiempo determinado y
revocarse discrecionalmente por motivos de interés público, sin derecho a
indemnización.
c) Uso privativo: El uso privativo, que implica el uso exclusivo de los bienes demaniales,
limitando o excluyendo el acceso de otros interesados. Este uso requiere de un título
de concesión demanial y tiene una duración máxima de 75 años. Al igual que en el
caso anterior, puede ser gratuito o estar sujeto a tasas, pero no puede ser revocado
unilateralmente sin indemnización.
Dentro de los bienes demaniales destinados al uso público, se encuentran las reservas
demaniales, que son áreas exclusivas reservadas por la Administración para su uso especial.
Estas reservas están vinculadas a un interés general o un uso público y deben cumplir ciertos
requisitos. La aprobación de las reservas implica la ocupación de derechos preexistentes
incompatibles con ellas y requiere un acuerdo del Consejo de Ministros, una publicación en el
BOE y su inscripción en el Registro de la Propiedad.

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Los bienes de la administración público, demanio público.

Tipología de bienes públicos:

Según el artículo 3 de la LPAL, se define el patrimonio de las Administraciones Públicas como el

Bienes de dominio público.

b) Clases de bienes y derechos demaniales:

Elementos del dominio público.

La desafectación es el acto mediante el cual la Administración Pública convierte un bien

Las mutaciones demaniales se refieren a cambios en la afectación de un bien sin alterar su

En relación con los principios mencionados:

Las potestades de tutela de los bienes de dominio público.

Utilización del dominio público:

La LPAP establece tres posibilidades de uso público de estos bienes.

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