Estrategias Educativas Insercion Productiva

ESTRATEGIAS EDUCATIVAS Y FORMATIVAS
PARA LA INSERCIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA

Cristina Girardo – María de Ibarrola – Claudia Jacinto – Prudencio Mochi
(coordinadores)
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
Primer parte
EDUCACIÓN BÁSICA AMPLIADA PARA TODOS.
POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS
Educación básica ampliada para todos. Problemas y asuntos pendientes.
Maria de Ibarrola
Las exclusiones en la educación básica en Chiapas, Yucatán y el Distrito Federal.

Manuel I. Ulloa
Inserción laboral de jóvenes: Expectativas, demanda laboral y trayectorias.

Jürgen Weller
Los caminos de América Latina en la formación vocacional de jóvenes en situación de

pobreza. Balance y nuevas estrategias.
Claudia Jacinto
Políticas públicas de apoyo a la capacitación y empleabilidad de los jóvenes

mexicanos.
José Miguel Candia
Modalidad flexible de nivelación de estudios para personas adultas. Análisis de la

experiencia.
María Eugenia Letelier G.
Segunda parte
EL DESARROLLO LOCAL: ESPACIO PRIVILEGIADO
PARA ESTRATEGIAS DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN
PARA EL TRABAJO
Globalización, desarrollo local y descentralización. La importancia del conocimiento y
la formación de recursos humanos en estos contextos.
Prudencio Mochi Alemán
La gestión local de la alfabetización y la educación básica de jóvenes y adultos.

Tensiones y dilemas con la capacitación para el trabajo. Guanajuato, México, 1990-
2005.
Guillermo Tapia García
Universidad y desarrollo local en Latinoamérica.

María Herlinda Suárez Zozaya
Tercera parte
LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA
CONSTRUCCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO:
ESTRATEGIAS EN EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PARA EL
TRABAJO
Las profesiones emergentes en las organizaciones de la sociedad civil como trabajos

atípicos: "Los autónomos de segunda generación".
Cristina Girardo
Formación e inclusión laboral de los jóvenes con menos oportunidades. Algunas

reflexiones sobre los principales desafíos de las organizaciones de la sociedad civil.
Alejandra Solla
Jóvenes constructores de la comunidad.

David G. Calvert
Las organizaciones de la sociedad civil y su papel en una opción de formación para el

autoempleo: El caso de Micro MEDA México y su interés por potenciar los "saberes
productivos".
Emilio Andrés Martínez López
Estrategias educativas y formativas para la inserción social y productiva
INTRODUCCIÓN
Durante las décadas recientes, y particularmente en la más cercana, como

resultado de la globalización y los cambios asociados a ella, América Latina evi-
denció mayor polarización en las condiciones sociales y en los mercados de tra-
bajo. La heterogeneidad productiva, entre países, regiones y en el interior de los
mismos constituye cada vez más uno de los rasgos característicos de la región.
En ella conviven sectores de punta integrados al mercado global, con diversos
niveles tecnológicos, y un sector informal en el que se concentra el trabajo de los
grupos más pobres de la población, que también presenta heterogeneidades.
Mientras que una parte del creciente sector de servicios se halla asociado al sec-
tor integrado, especialmente las comunicaciones y las nuevas tecnologías
informáticas, otra parte permanece con tecnologías tradicionales. Los años no-
venta han mostrado con claridad en América Latina que el crecimiento económi-
co no viene linealmente vinculado a la mayor generación de empleo y a la am-
pliación del bienestar de amplios sectores de la población, sino que puede darse
de manera paralela al aumento de las desigualdades sociales.
En este contexto, aparecen muchos interrogantes sobre hacia dónde deben
orientarse la educación y la formación para ampliar las oportunidades de bien-
estar para todos. De las múltiples dimensiones que abarca esta cuestión, el pre-
sente libro discute algunos ejes vinculados a la construcción de mayores oportu-
nidades de inserción educativa, social y laboral: la educación básica ampliada,
los territorios locales como espacios de desarrollo, el lugar de las organizaciones
de la sociedad civil (OSC) en las estrategias de formación para el trabajo y múlti-
ples actores.
Ante la evidencia de que más años de escolaridad formal y saberes básicos
más complejos resultan necesarios tanto para la inserción productiva como para
la inserción social, ¿cómo brindar oportunidades de educación básica “amplia-
da” para todos?, ¿cómo producir la nivelación de aprendizajes en las poblacio-
nes que no han accedido a la escolaridad básica y secundaria? Ante los procesos
de descentralización y el renovado reconocimiento del papel articulador de los
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territorios y actores locales, ¿es el espacio local el marco privilegiado para plani-
ficar acciones educativas y de formación profesional encuadradas en estrategias
más amplias de desarrollo?, ¿cómo y qué obstáculos enfrenta la articulación en-
tre el protagonismo de lo local y las políticas públicas más amplias? Ante el reco-
nocimiento de que el espacio público es una construcción de múltiples actores,
¿qué lugar ocupan las organizaciones de la sociedad civil en la construcción de
estrategias de educación e inserción laboral que puedan mejorar las posibilida-
des de inserción laboral de los jóvenes?, son algunos de esos interrogantes.
Partiendo de estas preocupaciones, el eje transversal de este libro se enfoca-
rá sobre la construcción colaborativa y conflictiva de estos aspectos, concentran-
do especialmente el análisis sobre la oferta de educación básica “ampliada”, el
espacio local como ámbito de desarrollo de estrategias de inclusión y el lugar de
las OSC en la configuración de estos espacios públicos no estatales.
Breve caracterización de los ejes de discusión: ¿por qué estos interrogantes?
La educación básica “ampliada”
La visión ampliada de educación básica que propuso la Declaración Mun-

dial sobre Educación para Todos asume la complejidad y naturaleza cambiante
de las necesidades básicas de aprendizaje de niños, jóvenes y adultos, enten-
diendo que ellas son diversas y que pueden alcanzarse a través de distintas for-
mas de provisión, formales y no formales. Cada vez más se reconoce el lugar
clave del aprendizaje y de las competencias para la vida dentro de las estrategias
de reducción de la pobreza, incluyendo entre ellas el acceso y permanencia en la
educación básica y secundaria, la alfabetización, la educación profesional, una
variedad de programas formales y no formales de becas, salud, nutrición, apro-
piación tecnológica, generación de ingresos, etcétera.
En las recientes décadas, se ha mejorado el acceso a la educación básica en la
mayoría de los países de América Latina. La inscripción en la educación secun-
daria y el bachillerato, consideradas cada vez más como el nivel mínimo reque-
rido para tener acceso al empleo, llegó a casi 70% hacia el final de los años no-
venta. Sin embargo, no solo este crecimiento es muy disparejo entre los países,
sino que todavía hay serios problemas por resolver: alta repitencia y sobreedad,
bajo nivel de logros de aprendizaje básicos, y alta deserción, que es alrededor de
20% más elevada entre los niños y adolescentes de los hogares más pobres.
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Enfrentados a profundas desigualdades socioeconómicas, los países latinoa-

mericanos deben hacer frente a serias dificultades para insertar laboral y social-
mente a todos los jóvenes. En un mundo del trabajo incierto y cambiante, las
mejores oportunidades están vinculadas a una educación formal de calidad, a
mayores logros educativos y a dispositivos de formación e inserción laboral que
faciliten el proceso a los jóvenes, sin perder de vista que el contexto general de
creación de empleo condiciona los alcances de cualquier intervención. Además,
un conjunto de competencias básicas han sido identificadas como claves para la
inserción productiva y social, tales como expresión oral y escrita, operaciones
matemáticas aplicadas a la resolución de problemas, pensamiento lógico, habili-
dad para las relaciones interpersonales y para el autoaprendizaje. Pero, más
ampliamente, también incluyen el desarrollo de las capacidades para vivir y tra-
bajar con dignidad, tomar decisiones informadas y continuar aprendiendo.
Viejos interrogantes resurgen hoy con nuevos matices respecto de la con-
cepción de educación básica “ampliada” y su vínculo con la formación para el
trabajo. ¿En qué medida y con qué combinaciones los currículos deben equili-
brar contenidos generales y específicos?, ¿qué lugar deben ocupar la orientación
y la formación para el desarrollo de proyectos sociolaborales?, ¿cómo desarro-
llar institucional y curricularmente propuestas que respondan tanto al desarro-
llo de competencias clave como a la motivación de los jóvenes?, tema, este últi-
mo, hoy tan discutido en el marco de la eclosión de las culturas juveniles.
Ahora bien, esta problemática excede hoy a la educación formal. La visión
de la educación básica ampliada trasciende niveles y estructuras institucionales,
currículos y formas tradicionales de provisión de los servicios educativos.
Muchos jóvenes abandonan las escuelas antes de haber adquirido las com-
petencias clave. Numerosas acciones se proponen entonces brindar a los jóvenes
la oportunidad de reinsertarse en alternativas más flexibles de educación básica
o secundaria, o en programas de formación ocupacional que incluyen entre sus
estrategias la consolidación de las competencias básicas para la vida.
En particular, en años recientes muchos programas sociales y de inserción
en el trabajo han comenzado a incluir estas habilidades básicas como parte de
sus planes de estudio, articulando de diferentes maneras módulos de formación
técnica con desarrollo de competencias básicas. También, varios programas han
enfocado el desarrollo de programas alternativos, en muchos casos
semipresenciales, para promover que los jóvenes y adultos finalicen el nivel bá-
sico o secundario o bachillerato, a través de estrategias que intentan responder
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más pertinentemente a sus necesidades e intereses que los servicios tradiciona-

les. Es entonces un momento adecuado para reflexionar sobre los alcances y lí-
mites de estas iniciativas, y proponer futuros caminos.
Desarrollo local y redes de educación, formación e inserción laboral
El espacio local viene siendo revalorizado en el contexto de la globalización

como base de procesos de desarrollo económico y social. En los espacios locales
se desarrollan dinámicas económicas, sociales y culturales que son resultado de
una historia que se va configurando a partir del territorio, con múltiples actores
públicos y privados y un marco institucional particular, en el que conviven ins-
tituciones y organizaciones locales con unidades descentralizadas de organis-
mos regionales y/o nacionales. Las heterogeneidades de los territorios locales
implican tanto potencialidades como límites a las formas concretas de las estra-
tegias de desarrollo local.
De los varios enfoques acerca de la promoción de procesos de desarrollo
local, interesa especialmente discutir las potencialidades de las perspectivas que
integran una visión económica y social del desarrollo, confiando tanto en la in-
tervención del Estado para promover y apoyar el proceso, como en las potencia-
lidades endógenas de la trama económica, de los recursos y actores sociales e
institucionales en el nivel del territorio. De este modo, se discutirán alcances,
estrategias y límites tanto de la perspectiva del desarrollo endógeno como de
aquella que, tomando en cuenta las adversidades y límites del desarrollo basado
en la economía de mercado, valoriza los principios y prácticas de la economía
social, solidaria y del trabajo para crear alternativas económico-sociales inclusivas.
En particular, un tema que interesa profundizar es el papel de las institucio-
nes educativas y formativas en los procesos de planeación estratégica o en la
generación de oportunidades a escala local. ¿Cuáles son las probabilidades con-
cretas de que las instituciones educativas se impliquen en estos entramados lo-
cales, y sean actores con voz, teniendo en cuenta la multiplicidad de demandas
de las que son objeto y los recursos escasos? Algunos estudios vienen mostrando
esfuerzos para establecer alianzas locales que combinen recursos y servicios, a la
vez que promuevan vínculos entre la educación general y la formación profesio-
nal y los nichos reales de trabajo. Estas experiencias muestran vinculaciones in-
teresantes entre los recursos públicos, los empleadores y las instituciones educa-
tivas y/o centros de formación.
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Pero en la mayoría de los casos no se trata de redes o de proyectos que se

apoyen en una visión estratégica del desarrollo local, sino de experiencias pun-
tuales que vinculan instituciones educativas y centros de formación con empre-
sas locales. ¿Qué nos dicen los estudios sobre las estrategias más prometedoras,
las herramientas disponibles y las dificultades para reforzar el papel de la edu-
cación formal y la formación en una trama intersectorial local? Reflexionar sobre
estos interrogantes a partir de experiencias e investigaciones en curso puede
permitir avanzar en una concepción de una oferta formativa vinculada a la pla-
nificación estratégica de un territorio y producto de un debate multisectorial que
considere la demanda productiva y social.
Las organizaciones de la sociedad civil (OSC)

en el terreno de la educación, la formación y la inserción laboral
Justamente un actor que ha incrementado su presencia en los procesos de

desarrollo local y en la construcción del espacio público son las OSC. En efecto,
su resurgimiento está asociado a los procesos de diferenciación entre el Estado y
el mercado, reconociéndose cada vez más su lugar de instituciones mediadoras
en la construcción de la solidaridad social contemporánea.
Las OSC están organizándose cada vez más para presentar una voz cohe-
rente y desarrollar relaciones sistemáticas con los gobiernos y las agencias in-
ternacionales. Inclusive, redes regionales se encuentran en crecimiento y algu-
nas de ellas participan en la iniciativa “Educación para todos” junto con la
UNESCO, con el objetivo de aumentar el diálogo y la colaboración en investiga-
ción, fortalecimiento institucional, formulación de políticas y monitoreo y eva-
luación.
En particular, en América Latina en años recientes, muchas OSC (desde aso-
ciaciones comunitarias de base hasta organizaciones no gubernamentales técni-
cas altamente profesionalizadas) han participado en el terreno de la formación
para el trabajo de los jóvenes en situación de pobreza. Muchos proyectos a cargo
de OSC evidencian aproximaciones integrales de su intervención: articulaciones
con otras instituciones locales en redes o a través de acuerdos con diferentes
grados de formalidad dirigidos a una variedad de acciones: la complementación
de distintos tipos de recursos; la formación conjunta de recursos humanos, la
coordinación de estrategias de interlocución frente a otros actores, en especial
respecto de los organismos estatales y las empresas. Estos intercambios permi-
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ten adaptar mejor las estrategias de formación a nichos en los mercados de em-
pleo locales y el desarrollo de acciones intersectoriales. También revalorizan las
dimensiones ciudadanas y de protagonismo juvenil en la formación.
A diferencia de lo sucedido en décadas anteriores, las OSC fueron cambian-
do la tendencia a presentarse como un campo alternativo al Estado en sus estra-
tegias de intervención. Más bien, se presentan como complementarias a la acción
estatal y con propensión a articularse con ella en muchos sentidos, debido a cues-
tiones de financiamiento. Sin embargo, este proceso no está exento de tensiones.
Algunos sostienen que la mayor dependencia económica del Estado dejó a las
OSC con poco margen para la experimentación, lo cual formaba parte de su ri-
queza tradicional. Otras visiones más críticas señalan que las nuevas condicio-
nes de la relación entre el Estado y las OSC colocan a estas últimas en un lugar de
ejecución, sin aprovechar sus capacidades de diseño y metodologías innovadoras.
Sin embargo, algunas de ellas han demostrado flexibilidad para adaptarse a las
nuevas condiciones sin alejarse de sus objetivos institucionales, evidenciando al
mismo tiempo capacidad para realizar articulaciones y vocación por desarrollar
modelos de acción que puedan llevarse a escala a través de las políticas públicas.
¿Cuáles son entonces los márgenes de acción para que las OSC puedan mante-
ner las potencialidades de su papel en el marco de las actuales condiciones?,
¿cómo han sido los procesos de diferenciación interna de las propias OSC y cómo
se construye este nuevo espacio público en el marco de complementaciones, ten-
siones y resistencias?, ¿cuáles articulaciones público-privadas han mostrado
mayores potencialidades para acompañar el proceso de inserción educativo, so-
cial y laboral de los jóvenes?
En el libro que presentamos a continuación se abordan todos estos temas.
Los artículos fueron presentados en el Seminario “Estrategias educativas y
formativas para la inserción social y productiva” realizado en el año 2005, con la
participación de funcionarios públicos, organismos internacionales, destacados
investigadores nacionales e internacionales, así como directores y participantes
de organizaciones de la sociedad civil, también nacionales e internacionales. El
seminario fue organizado en la ciudad de México entre el 14 y 15 de noviembre
de 2005 por el proyecto redEtis del Instituto Internacional de Planeamiento de la
Educación de la UNESCO; el DIE-Cinvestav, el Colegio Mexiquense y el Institu-
to Nacional para la Educación de los Adultos de la Secretaría de Educación mexi-
cana. La riqueza de los desafíos que se plantearon y las discusiones que se susci-
taron están plasmadas en cada uno de estos artículos. También en el año 2004, se
realizó en Buenos Aires un seminario regional que abordó inicialmente estos
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interrogantes, con mayor foco en el Cono Sur. Como resultado de esa experien-
cia, se publicó un libro con los artículos basados en las ponencias del seminario y
artículos de síntesis de las discusiones. En esta ocasión, se propone acrecentar el
intercambio y sistematización de conocimientos y estrategias sobre estos temas,
profundizando los aportes de la investigación y de la acción en México y compa-
rándolos con otras experiencias latinoamericanas.
En la primera parte del libro, “Educación básica ampliada para todos. Polí-
ticas y estrategias”, se revisan los principales problemas y desafíos que se en-
frentan en la actualidad para lograr que toda la población tenga acceso a la edu-
cación, los rasgos de la exclusión del sistema escolar en tres entidades de México
en educación básica; los jóvenes y su inserción al trabajo, así como la experiencia
chilena sobre nivelación de estudios en la población adulta.
Específicamente, en el artículo de María de Ibarrola se establece el marco
general en el que se desenvuelven en América Latina las políticas de educación
ampliada y se analiza la serie de problemas que aún presenta este tipo de educa-
ción: grupos de población sin acceso a las oportunidades de escolaridad, aban-
dono escolar, la calidad de la escolaridad (insuficiente y precaria en la prestación
de los servicios y con bajos resultados en las pruebas de desempeño), las contra-
dicciones generadas por las tensiones entre lo local y la globalización, el aumen-
to de la escolaridad obligatoria (que no resuelve por sí mismo los problemas de
acceso y permanencia, mientras que produce nuevas configuraciones en el mun-
do laboral), entre otros. Asimismo, identifica algunos aspectos pendientes sobre
los que es necesario reflexionar desde la investigación educativa, con el fin de
contar con un mayor conocimiento sobre la población a que se dirigen los servi-
cios educativos y las características mismas de las políticas.
Por su parte, Manuel Ulloa expone los resultados de un estudio realizado en
el Distrito Federal y en los estados de Chiapas y Yucatán, dirigido a identificar a
la población infantil excluida de la educación básica, con miras a lograr un obje-
tivo de amplio alcance: generar la voluntad y el compromiso de la sociedad para
que todos los niños ejerzan su derecho a una educación de calidad, con la que
puedan desarrollar plenamente sus capacidades, en un contexto de reconoci-
miento y respeto a su cultura e identidad. Así, a partir del panorama nacional, el
estudio precisa las localidades y delegaciones que concentran más la inasistencia
a la escuela y el abandono escolar, y señala sus causas, muchas derivadas de la
dispersión y aislamiento de las comunidades rurales, pero también las que pue-
den atribuirse a otros factores, tales como el género, la lengua, la discapacidad,
la realización de trabajo infantil. Con base en cinco grandes conclusiones, sus-
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tentadas con una amplia información, en el artículo se ubica a la deserción esco-

lar como componente de la inasistencia escolar, a la vez que se confirman y se
sustentan los hallazgos de otros estudios sobre la incapacidad del sistema esco-
lar para retener a los alumnos más vulnerables, las deficiencias de la oferta de
educación primaria ofrecida por los cursos comunitarios, de la telesecundaria
(modalidad con que se ha privilegiado el aumento en la matrícula de secunda-
ria) y de las políticas compensatorias en educación.
Tres artículos de esta parte se encuentran dedicados a la problemática que
enfrenta la inserción de los jóvenes en el mercado de trabajo. El documento de
Jürgen Weller presenta las principales tendencias de la inserción en el mercado
de trabajo de los jóvenes latinoamericanos desde la década de los noventa hasta
los primeros años de la presente, destacando el comportamiento desfavorable de
la mayoría de los datos laborales de los jóvenes y un estancamiento relativo en el
caso de los adultos. También se analizan algunas tensiones que se presentan en
esta inserción, por ejemplo, los mayores niveles de escolaridad contra las meno-
res oportunidades laborales de los jóvenes respecto de las generaciones prece-
dentes; la gran valoración del trabajo por parte de los jóvenes ante experiencias
laborales desafortunadas; las expectativas insatisfechas de mejoramiento econó-
mico; la poca estabilidad laboral frente a las necesidades de empleo con mayor
permanencia; las dificultades para continuar estudios mientras se desempeña
un trabajo. Además, el autor explora algunas políticas que pueden atenuar o
resolver estas tensiones. El artículo se basa en los resultados del proyecto “Inte-
gración de jóvenes al mercado laboral”, realizado en Chile, Ecuador, El Salva-
dor, Paraguay y Perú entre 2003 y 2005 por la Comisión Económica para Améri-
ca Latina y el Caribe (CEPAL).
En un contexto marcado por una injusta distribución del ingreso, desiguales
oportunidades educativas y laborales, el fenómeno de la globalización y sus efec-
tos, así como por la apertura económica y el ajuste estructural llevados a cabo
durante la década de los noventa en América Latina, el artículo de Claudia Jacin-
to analiza las particularidades de los programas que se pusieron en marcha para
mejorar la inserción laboral de jóvenes de escasos recursos y bajos niveles de
escolarización. Asimismo, en el texto se revisa el surgimiento de nuevas estrate-
gias y acciones para atender a este segmento de la población, entre ellas, las que
buscan que jóvenes y adultos concluyan la educación básica en opciones desli-
gadas del sistema educativo regular y las que proponen modelos integrales de
formación e inserción laboral. También se estudia la relación de estas estrategias
con la educación formal, su impacto en las relaciones entre actores institucionales
públicos y privados y sus resultados.
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El escrito de José Miguel Candia particulariza la experiencia mexicana en

materia de empleo y formación para el trabajo. Tras exponer las condiciones que
generó la crisis económica de principios de los años ochenta, el autor señala las
grandes transformaciones que se dieron en las políticas públicas derivadas de la
desaparición del Estado desarrollista. Posteriormente destaca las principales ca-
racterísticas de la población juvenil en México, así como las dificultades de este
segmento de la población para incorporarse al mercado de trabajo: la mayor de-
manda en relación con la oferta laboral, la desvinculación entre el sistema esco-
lar y la capacitación técnica, la reducida inversión en ocupaciones juveniles, la
inexistencia de incentivos fiscales para empresas que contratan jóvenes, entre
otros. Finalmente, el texto expone las características del Programa de Apoyo al
Empleo del gobierno de Vicente Fox, sus postulados, programas, estrategias y
modalidades, así como la población que atienden.
María Eugenia Letelier comparte una estrategia desarrollada en Chile para
crear una oferta educativa flexible dirigida a la población adulta: el Programa de
Nivelación de Estudios, creado en 1996 e integrado en 2002 al Programa de For-
mación Permanente Chilecalifica. Tras analizar la situación educativa en Chile,
el artículo de Letelier identifica las particularidades de la población que accede a
esta modalidad de estudios, describe el programa (características, instituciones
involucradas, apoyos a alumnos, evaluación) y sus resultados (satisfacción de
los alumnos con el programa, factores que influyen en los resultados, el impacto
de la nivelación al concluir la educación media en los ingresos y en la tasa de
empleo. Por último, señala las principales dificultades y los desafíos que esta
modalidad enfrenta.
En la segunda parte, “El desarrollo local: espacio privilegiado para estrate-
gias de educación y formación para el trabajo”, el artículo de Prudencio Mochi
aborda la manera en que la globalización, con sus cambios estructurales, econó-
micos, tecnológicos, políticos, sociales y laborales, se manifiesta en el plano lo-
cal. En el marco de la reforma del Estado, señala la relevancia y complejidad de
los procesos de descentralización y la relación que tienen con los aspectos terri-
toriales y locales. Además, el autor reflexiona sobre qué se entiende por un cam-
bio en los modelos de desarrollo, conceptualizando fundamentalmente el desa-
rrollo local. También indica la importancia que adquieren el sistema educativo y
las políticas de capacitación y formación para el trabajo en el marco del desarro-
llo local.
Ahora bien, al analizar procesos in situ, es decir, la manera en que se concre-
tan determinados fenómenos en territorios específicos, podemos observar la
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magnitud y complejidad de los factores que intervienen. Es lo que sucede con el

artículo de Guillermo Tapia, en el que se describe la forma en la que el gobierno
local de Guanajuato, México, gestionó oportunidades de formación para los jó-
venes y adultos excluidos del sistema educativo formal en el periodo 1990-2005.
A decir del autor, esta gestión estuvo condicionada por un grave rezago educa-
tivo acumulado, por los procesos de descentralización de las agencias federales
dedicadas a esta materia, por una mayor competencia regional para atraer inver-
siones productivas generadoras de empleo y por la emergencia de nuevos acto-
res demandantes de oportunidades de educación superior. En el texto es posible
apreciar los límites y retos que implicó llevar a cabo dicha acción. También se
identifican las tensiones y dilemas a los que se enfrenta la gestión de estrategias
de desarrollo local desde el punto de vista de la articulación de la formación de
jóvenes y adultos y el empleo.
En ese mismo sentido de analizar esta temática de lo local, pero con un in-
grediente adicional, se desarrolla el artículo de María Herlinda Suárez. Dicho
ingrediente es la universidad, que en la actualidad adquiere una gran importan-
cia como actor clave del desarrollo. La autora aborda la forma en que la estrate-
gia del desarrollo local está vinculada con una de las grandes tensiones que hoy
tienen lugar en las universidades latinoamericanas: la definición de “lo públi-
co”. Esto, entre otras cosas, significa para la autora abrir la universidad más allá
de la atención a sus públicos tradicionales, permitiéndoles tomar un papel activo
en la determinación del quehacer universitario. O sea, se trata de establecer nue-
vas formas de relación entre la universidad y la sociedad, no necesariamente
mediadas por el Estado ni por identidades institucionales.
En la tercera parte del libro, “Las organizaciones de la sociedad civil en la
construcción del espacio público. Estrategias de educación y formación para el
trabajo”, el artículo de Cristina Girardo aborda las modalidades de trabajo que
se generan dentro de un sector poco estudiado por las investigaciones académi-
cas, las organizaciones de la sociedad civil, así como el tipo de profesionales que
trabajan dentro de ellas y los perfiles profesionales emergentes demandados por
el sector. La autora considera que estos profesionales conforman un modo atípi-
co, ya sea por su diferencia con los trabajos tradicionales asalariados o por su
diferencia en ejercicio con las profesiones autónomas liberales. En este sentido
expone en forma breve los cambios del modelo de producción en la década de
los noventa que han moldeado la relación entre demanda y oferta de trabajo.
Además, proporciona la conceptualización de lo que considera trabajos atípicos
y describe las características de las OSC. Asimismo, aborda el tema de los perfi-
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les profesionales y las profesiones emergentes que trabajan para el sector. Final-
mente conceptualiza una de las modalidades que trabajan en el sector, “los tra-
bajadores autónomos de segunda generación”.
El artículo de Alejandra Solla intenta encontrar algunas respuestas a un in-
terrogante fundamental: ¿qué sucede en el interior de las OSC como sector? Es
así que intenta visualizar a lo largo de todo su artículo las tensiones, debilidades,
fortalezas y desafíos que como sector tiene por delante. Para ello recurre a la
descripción de las actividades que realiza la Fundación Sustentabilidad. Educa-
ción. Solidaridad (SES) en Argentina, cuya misión es trabajar por la inclusión
educativa, política, social, laboral, económico-productiva, de los jóvenes con
menos oportunidades de ese país y de la región (sobre todo del Mercosur).
Siguiendo con algunas experiencias concretas de intervención de las OSC
en México, se presentan los trabajos de David Calvert, coordinador de Jóvenes
Constructores de la Comunidad (programa de participación de jóvenes
desempleados en el desarrollo de las comunidades) y de Emilio Andrés Martínez
López, coordinador de Micro MEDA (organización que desempeña sus servicios
en el ámbito de la formación para reforzar el autoempleo). Ambos analizan, por
una parte, cómo se implementa desde un programa de capacitación una mayor
capacidad laboral y liderazgo en los y las jóvenes, combinando esta actividad
con la prestación de nuevos servicios útiles para la comunidad. Por otra parte,
indagan en las posibilidades del autoempleo y en especial en los retos que repre-
senta la formación y potenciación de los “saberes productivos” para una OSC
desde la perspectiva vivencial.
A grandes rasgos, este es el panorama de los temas del presente volumen.
Los distintos trabajos intentan dar respuestas a las numerosas preguntas plan-
teadas en torno a los temas, pero aún quedan muchos interrogantes. Todavía
faltan muchos aspectos por estudiar, analizar y desarrollar para contribuir a la
reflexión y a la generación de propuestas y estrategias que permitan alcanzar la
aspiración de ofrecer mayores oportunidades educativas a todos y una mejor
inserción laboral de nuestras poblaciones.
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Educación básica ampliada para todos. Problemas y asuntos pendientes
EDUCACIÓN BÁSICA AMPLIADA PARA TODOS

PROBLEMAS Y ASUNTOS PENDIENTES
María de Ibarrola 1
La aspiración de que toda la población de los países latinoamericanos logre

la educación básica, en particular las nuevas generaciones, fue una constante a lo
largo del siglo XX. A principios de la década de los noventa, la Conferencia
Mundial sobre Educación para Todos, y varias reuniones organizadas por diver-
sos organismos internacionales, financieros y educativos, impulsaron de nueva
cuenta esa aspiración, planteando un giro radical: de la noción de otorgar escola-
ridad primaria a toda la población, se pasó a la noción de “satisfacer las necesi-
dades básicas de aprendizaje” (World Bank, CEPAL-UNESCO, UNESCO, PNUD).
Para 2005, la UNESCO reporta que los países latinoamericanos han hecho un
enorme esfuerzo al respecto y alcanzado nuevas tasas de escolaridad primaria,
cercanas, en varios países, a los objetivos planteados de incorporar en ese ciclo a
toda la población. La tasa de escolaridad en primaria (matrícula total del grupo
de edad en ese nivel, expresada precisamente como porcentaje del total del grupo
de edad oficial correspondiente a ese nivel) varió de 81.9% en Nicaragua a 99.8%
en Argentina a principios del siglo XXI. Los países de la región se aproximan al
cumplimiento de los objetivos principales de la educación para todos: educación
primaria universal, alfabetización de los adultos, igualdad de género y calidad de
la educación, pero solo un país los ha logrado y seis más están muy cercanos de
hacerlo. La mayor parte de los países se encuentran en una posición intermedia al
respecto (UNESCO, “EFA Global monitoring report 2005”).
La creciente formación de las nuevas generaciones latinoamericanas, pro-
ducto de ese notable esfuerzo regional, que se traduce en particular en números
muy inferiores de población sin acceso a la educación y mayores promedios de
1 Investigadora del Departamento de Investigaciones Educativas del Centro de Investigación y de

Estudios Avanzados (DIE-Cinvestav), México.
21
María de Ibarrola
escolaridad para las generaciones más jóvenes, no deja de enfrentar una serie de
problemas que afectan u obstaculizan las ventajas esperadas:
1) A pesar de todos los esfuerzos realizados, persisten grupos de población sin
acceso a las oportunidades de escolaridad.
2) El abandono escolar entre quienes logran iniciar su escolaridad primaria en
algún momento sigue afectando a una cifra significativa de niños, que no
concluyen el ciclo.
3) La calidad de la escolaridad recibida es problemática desde una amplia di-
versidad de ángulos, desde la insuficiencia y precariedad de los insumos
materiales elementales, hasta el bajo rendimiento promedio en las pruebas
internacionales de desempeño. Al incluir en este renglón el factor más im-
portante al que todas las investigaciones atribuyen la calidad (los maestros),
los análisis de la calidad de la educación básica en la región se enfrentan con
el dilema no resuelto de cómo completar la formación profesional de todos
sus profesores y, aun así, cómo mejorar la calidad de su docencia.
4) La correlación entre las desigualdades socioeconómicas y culturales y los
problemas antes enunciados sigue resultando altamente significativa. El in-
cremento de la escolaridad reduce el impacto de las determinantes
socioeconómicas sobre el acceso a esa escolaridad. Sin embargo, cualquier
desigualdad social, y son precisamente las agudas desigualdades sociales
las que caracterizan a la región, encuentra una correlación preferente con las
desigualdades escolares que persisten todavía o que se identifican de nueva
cuenta, sea en la repetición (reprobación), en el atraso etario, en el rezago
escolar, en el rendimiento escolar o en las desiguales posibilidades de acce-
so a mayores niveles de escolaridad.
5) Los conceptos unidos de pertinencia, calidad y equidad se enfrentan a dos
referentes diametralmente opuestos: los rezagos en la escolaridad lograda
en cuanto a grupos étnicos, locales, regionales, sociales o culturales “mino-
ritarios”, por un lado, y las nuevas demandas y exigencias económicas, so-
ciales y culturales de la globalización, por otro. Sin embargo, estos referen-
tes no dejan de causar tensiones, e incluso contradicciones, respecto de los
fines que persiguen las medidas de transformación del sistema escolar que
se han recomendado a todos los países: ¿para la sociedad del conocimiento?
¿Para la integración de los grupos rezagados? ¿Para la inserción en el mer-
cado formal de trabajo? ¿Para la superación de los mercados informales?
¿Para el desarrollo equitativo de los diferentes grupos culturales y el respe-
to a la pluralidad? Sin contar con una respuesta clara a esos interrogantes,
22
las medidas de transformación se pueden agrupar en las siguientes: a) cam-

bios en el enfoque, organización y selección de los contenidos curriculares,
los libros de texto, los materiales educativos y, por añadidura, en lo referen-
te a la formación y actualización de profesores; se procura que las compe-
tencias para el aprendizaje a lo largo de toda la vida, para el ejercicio de una
ciudadanía responsable y calificada, para el desempeño de un trabajo que
permita integración social y mejores condiciones de vida y para la continua-
ción de estudios superiores sean los referentes del cambio. b) Cambios a
fondo en las políticas de gestión de los sistemas escolares –en particular la
descentralización de muchas decisiones y una mayor autonomía de los plan-
teles escolares–. c) El diseño de múltiples y nuevas maneras de ofrecer los
servicios educativos para grupos que tradicionalmente habían quedado fuera,
medidas cuya instrumentación no se ha logrado plenamente y cuya eficacia
y calidad todavía no se pueden evaluar. d) Nuevas formas de certificación
de los conocimientos básicos de la población, independientemente de la es-
colaridad lograda. El nuevo protagonismo de muy diversas organizaciones
de la sociedad civil y la identificación de la importancia del desarrollo local
van estrechamente unidos a estas políticas.
6) En todos los países, el concepto de escolaridad básica ha significado un in-
cremento de dos a tres grados en los años de escolaridad que deberán cursarse
de manera obligatoria, por lo general incluyendo como parte de la educa-
ción básica obligatoria al antiguo ciclo de la secundaria básica, o anterior a
la media (grados siete, ocho y nueve). La medida anterior ha generado un
nuevo déficit en cuanto a la escolaridad de los adolescentes y jóvenes que
lograron terminar el ciclo inicial de primaria, pero no completar el nuevo
ciclo básico obligatorio. Por otra parte, los países han hecho esfuerzos muy
significativos por incrementar el acceso a la educación preescolar. El proble-
ma de la asignación de recursos a los diferentes niveles educativos se
incrementa con estas medidas (SITEAL, 2004).
7) El incremento del promedio de escolaridad alcanzado por las generaciones
más jóvenes no parece haber disminuido los problemas de inserción social y
laboral, sino simplemente haber incrementado los umbrales de escolaridad
necesarios para lograr esta mejor inserción. Los jóvenes egresados con ma-
yores niveles de escolaridad se incorporan en los espacios disponibles ma-
yormente en nuestras sociedades heterogéneas y desiguales: los mercados
informales, los trabajos atípicos, los nuevos espacios de la informalidad
moderna generados por la reorganización y descentralización de las empre-
sas; algunos generarán nuevas profesiones autónomas muy calificadas, po-
23
María de Ibarrola
cos ingresarán a las posiciones más favorecidas de las grandes empresas

trasnacionales. Sin embargo, las correlaciones entre quienes alcanzan los
mayores niveles de escolaridad y los mejores niveles de ingreso se sostie-
nen. ¿Se premia la calificación formal? ¿O se siguen reproduciendo las des-
igualdades? Los esfuerzos por certificar conocimientos adquiridos fuera de
la escuela apenas se inician y sus efectos sobre la inserción de los jóvenes en
los mercados de trabajo son poco conocidos.
8) Esta mayor escolaridad de las nuevas generaciones suponía el crecimiento
económico y el decremento de las desigualdades socioeconómicas en los
países latinoamericanos, al igual que el mejoramiento en las condiciones de
vida, de trabajo y de ingresos de toda la población. Los datos
macroestadísticos demuestran exactamente lo contrario, se identifican nue-
vas formas de desigualdad y algunas desigualdades parecen ser mayores
que antes (SITEAL). Por otra parte, los efectos a escala de lo local, lo regio-
nal, el mejoramiento relativo derivado del incremento en la escolaridad de
los hijos, no han sido suficientemente estudiados, ni han recibido la aten-
ción que requieren por parte de la investigación en la región. Se abre la duda
acerca de si la disponibilidad social de una población joven con mayor esco-
laridad relativa que las generaciones precedentes mejora las condiciones de
vida y propicia un trabajo “decente” (OIT), aunque ello no se refleje en los
indicadores de alcance nacional e internacional, o si lo que prevalece son las
condiciones estructurales de desigualdad de la región, conforme a nuevos
umbrales y nuevas manifestaciones de desigualdad escolar.
9) El concepto de educación básica para todos ha orientado a la identificación
y mayor conocimiento de otros procesos educativos adicionales al escolar
que propician u obstaculizan la inserción social y laboral, en particular el
referente a la formación que obtienen los adolescentes y los jóvenes –e inclu-
so los niños– por el desempeño de actividades laborales en diferentes con-
textos del heterogéneo mercado de trabajo que caracteriza a la región: la
capacitación intencional para el trabajo o la gran cantidad de relaciones
didácticas pocas veces registradas y sistematizadas, que sin embargo suce-
den –en ocasiones con mucha riqueza– en el día con día del desempeño la-
boral. Genera también algunos interrogantes fundamentales sobre la natu-
raleza y calidad de la formación recibida por el número cada vez mayor de
adolescentes e incluso niños que comparten la escuela con el trabajo; sobre
la formación que alcanzan quienes solamente están en el mercado de traba-
jo, sobre las posibilidades de formación laboral de calidad –o, por el contra-
rio, de reproducción de la precariedad y la descalificación– que abren las
24
múltiples informalidades de diferentes espacios laborales en la región que,

sin embargo, permiten cierto nivel de ocupación y obtención de ingresos a
cerca de 40% de la población económicamente activa (PEA). Lo anterior no
exime la exclusión de grupos cada vez más numerosos de quienes están
fuera de ambos circuitos de formación posible.
En esta sucinta identificación de la problemática actual de una educación

básica ampliada para todos, hay algunos temas sobre los que interesa reflexio-
nar. Un rubro importante al respecto es identificar los grupos que son beneficia-
rios de las acciones de la política general y el objeto de las organizaciones de la
sociedad civil dedicadas a atenderlos. Al respecto, sorprende la heterogeneidad,
la gran cantidad de grupos y la poca precisión con que los identificamos. Entre
ellos se encuentran los que no ingresan a la escuela: indígenas, discapacitados,
población de 12 a 14 años, madres adolescentes solteras, etc. Están los que son
expulsados del sistema escolar en distintos momentos previos al cumplimiento
de la escolaridad obligatoria. Entres estos es posible distinguir a los que cursa-
ron uno o dos años de estudios, pero también aquellos que no cuentan con la
escolaridad obligatoria que señala la ley. Asimismo, en estos grupos se encuen-
tran los que no adquirieron los conocimientos y habilidades a pesar de que obtu-
vieron un certificado escolar, los que no tuvieron buenos rendimientos en las
pruebas nacionales o internacionales o aquellos que tienen la escolaridad com-
pleta de algún nivel, pero no encontraron los satisfactores esperados (por ejem-
plo, los que cursaron la secundaria y no encuentran trabajo o perciben ingresos
inferiores a los que se suponía). El panorama se hace más complejo según el
enfoque que se adopte para identificarlos, pues entonces muestran una naturale-
za cambiante: pueden ser vistos predominantemente desde su juventud, desde
el género, la etnia, el lenguaje, la zona geográfica, etc. Pero también son grupos
que cambian según las coyunturas y los contextos, por ejemplo, cuando en las
economías nacionales se presentan situaciones de emergencias o crisis económi-
cas, aumentan en determinados porcentajes los grupos de desempleados o con
ingresos por debajo de la línea de pobreza. Vistos en conjunto, parece que están
por todos lados, en diferentes espacios sociales, en distintos momentos, y que no
hay un territorio específico en el que se encuentren. Esta heterogeneidad genera
a la vez una diversidad de medidas que buscan atenderlos, tratando de alejarse
del sistema escolar tradicional y buscando maneras específicas de atención para
adecuarse a sus condiciones y contextos.
Relacionado con lo anterior, se encuentra el segundo aspecto. Por un lado,
llaman la atención los cambios en la concepción de los programas. A diferencia
de hace unos veinte años, los programas de ahora son focalizados, modulares,
25
María de Ibarrola
flexibles, directos, articulan recursos y actores de diferentes niveles de gobierno

o de diferentes sectores de la sociedad, exigen al beneficiario una correspon-
sabilidad, son descentralizados, aspiran a una formación integral, y, en el caso
de México, tienen una gran exigencia de transparencia. De acuerdo con estas
características, los programas resultarán pertinentes para las necesidades loca-
les, responderán a las necesidades de grupos específicos y serán eficientes. No
obstante, falta aún por conocer la verdadera magnitud de sus impactos: qué tan-
to logran sus objetivos, cómo es la calidad de los servicios que ofrecen, su inci-
dencia real en proporcionar la educación a los grupos a que están dirigidos. En
algunos casos se cuenta con datos sobre su cobertura, mientras que en otros exis-
te información sobre casos específicos de atención, pero en general se han eva-
luado poco, lo que constituye una de las carencias de la investigación en el tema.
Por otro lado, sorprende la semejanza con que son diseñados y ejecutados los
programas en América Latina. Al respecto, conviene preguntarse sobre el papel
de los organismos financieros internacionales, que convencen a los gobiernos
nacionales, logran consenso y establecen nuevos lineamientos de política, que en
la actualidad se refieren al desarrollo local, la flexibilidad de los programas, su
impartición de manera modular, la formación de competencias; sin embargo, es
necesario indagar si en la planeación y puesta en marcha de los programas se
han considerado las diferencias importantes en las historias institucionales de
cada uno de los países y si esta homologación de las acciones no constituye un
freno para adecuar las medidas a las necesidades locales y de los grupos a que
van dirigidas.
El tercer punto se refiere a las características de los programas gubernamen-
tales. Desde la teoría de la política pública, hay aún un enorme campo que es
necesario indagar respecto de los programas de atención a estos grupos que no
han sido beneficiarios de la acción escolar: cómo se identifica un problema, quién
lo identifica, cómo llega a incorporarse en la agenda pública, qué legislación se
genera. En general, en América Latina se requiere un decreto o una ley para
llevar a cabo estos programas. Así, primero se legisla, después se destina el pre-
supuesto, luego se institucionaliza el programa y se le adjudican reglas, y por
último se eligen las acciones que se pondrán en marcha. Pero además, como
programas gubernamentales están sujetos a ciertas restricciones o delimitacio-
nes, por ejemplo, la falta de recursos. Como programas de gobierno, tienen la
obligación de buscar la eficiencia. Esto va en contra de la dispersión de acciones
y de las acciones complejas. No porque sean programas gubernamentales van a
contar con todos los recursos o con una serie de beneficios y capacidades para
desarrollarse. Es necesario verlos desde las acciones posibles dentro de un con-
26
junto de estructuras y reglas creados por los antecesores. En este marco es en el

que se puede hablar de la creación de un “espacio de precariedad de acción”, en
términos de los recursos humanos y presupuesto de que se dispone, en lo que se
asemejan a los programas de las organizaciones de la sociedad civil.
Asimismo, vale la pena reflexionar sobre la variedad en que se presenta la
oferta de lo que hemos denominado “educación ampliada”: escolaridad formal,
educación no formal, capacitación intencional, aprendizajes situados en los es-
pacios laborales y productivos, educación familiar, así como la manera en que se
complementan –o se contrarrestan– estos diferentes procesos educativos que in-
fluyen necesariamente en el desarrollo de todos. Al respecto, no son desdeñables
las tensiones que se presentan –si no es que una abierta competencia– entre algu-
nas dependencias gubernamentales cuando hay coincidencia en el público al que
dirigen sus acciones o cuando existe duplicidad de funciones.
A grandes rasgos, estos son algunos de los asuntos que resultará conveniente
analizar, con el fin de que la investigación educativa proporcione un mayor cono-
cimiento sobre la manera en que se desenvuelven y los gobiernos nacionales to-
men medidas de política para alcanzar la educación ampliada para todos.
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28
Las Exclusiones en la educación básica en Chiapas, Yucatán y el Distrito Federal
LAS EXCLUSIONES EN LA EDUCACIÓN BÁSICA

EN CHIAPAS, YUCATÁN Y EL DISTRITO FEDERAL
Manuel I. Ulloa
Presentación
En el Informe de labores de la Secretaría de Educación Pública 1997-19981 se

afirmaba:
“Estimaciones derivadas de los resultados del Conteo de Población efectuado
por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) en
1995 permiten afirmar que actualmente hay en el país alrededor de un millón
250 mil personas entre seis y catorce años de edad que no asisten a la escuela.
Considerando que en 1990 la cifra alcanzaba los 2.8 millones y que para 1995 se
había logrado reducir a 1.5 millones, se espera que para el año 2000 no habrá
mas de un millón de niños y jóvenes en edad escolar al margen de los servicios
educativos, que es la meta prevista por el Programa de Desarrollo Educativo
1995-2000.”
Sin embargo, tras efectuarse el XII Censo General de Población y Vivienda

en el año 2000, los datos registraron más de dos millones de niños (2.147.882) de
entre cinco y 14 años de edad que se encontraban excluidos de la escuela; de
ellos, 1.617.710 tenían entre seis y 14 años. ¿Qué ocurrió? ¿Por qué aumentaron
los niños que no asistían a la escuela entre 1998 y el año 2000? ¿O había más
niños fuera de la escuela desde entonces, y se manipularon las cifras en el Infor-
me de labores de la SEP, para simular que las metas del Programa de Desarrollo
Educativo 1995-2000 se iban cumpliendo? Y, en este último caso, ¿qué significó
el incumplimiento de los compromisos establecidos en el Programa de Desarro-
llo Educativo 1995-2000?
1 Secretaría de Educación Pública, Informe de labores 1997-1998, p. 18, penúltimo párrafo.
29
Manuel I. Ulloa
Lo primero que debemos reflexionar es que las metas de los programas que
no se cumplen no son solo números; se trata, fundamentalmente, de vidas
irrepetibles de niños mexicanos que quedaron excluidos, probablemente para
siempre, de su derecho a la educación, que el artículo 3° de la Constitución de los
Estados Unidos Mexicanos establece como una obligación del Estado –federa-
ción, estados y municipios– garantizarles.
También debemos preguntarnos ¿qué va a ser del mañana de esos niños, a
quienes se excluyó en su derecho a la educación?, y ¿cuál puede ser el futuro de
un país que no vuelve los ojos y se preocupa por ellos, en el contexto de las
sociedades del conocimiento?
Este documento ofrece un resumen acerca de la situación de las exclusio-
nes de la educación básica, con base en los resultados más relevantes de los
estudios “Ni una niña o niño sin ejercer su derecho a la educación”, que for-
man parte de los esfuerzos que realizan el Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia (UNICEF) y los gobiernos de los estados de Chiapas, Yucatán
y del Distrito Federal, en este último caso con la participación de la Secretaría
de Educación Pública (SEP), por medio de la entonces Subsecretaría de Servi-
cios Educativos en el Distrito Federal (SSEDF), hoy Administración Federal
de Servicios Educativos en el Distrito Federal, con el fin de contribuir al acce-
so y permanencia universal en una educación básica de calidad de todos los
niños en cada una de esas entidades, dentro de un contexto de reconocimien-
to y respeto a su cultura e identidad.
En el marco de esos convenios y en común acuerdo con los gobiernos de
dichos estados y la SSEDF, UNICEF gestionó la asistencia del Centro de Estu-
dios en Economía de la Educación (CEEE) para realizar, en cada entidad, los
estudios que permitieran identificar, ubicar y cuantificar a la población infantil
excluida de los servicios de la educación básica.
El propósito que anima al CEEE a elaborar estos estudios es contribuir a
generar la voluntad y el compromiso de toda la sociedad, con el fin de que todos
los niños en nuestro país logren ejercer su derecho a la educación, con posibili-
dades de desarrollar plenamente sus capacidades físicas, intelectuales y afectivas.
En este sentido, la sistematización y divulgación de la información relacio-
nada con la inequidad y la exclusión es fundamental para que la sociedad mexi-
cana asuma y esté en condición de exigir, a los tres niveles de gobierno, el cum-
plimiento de sus obligaciones, que garantice que todos los niños accedan, per-
manezcan en la escuela y se promuevan oportunamente. Asimismo, para que las
escuelas a las que acudan cuenten con docentes con formación y vocación peda-
gógica, actualizados en los contenidos y en los métodos con los que los impar-
30
ten; con infraestructura, equipamiento y materiales suficientes que favorezcan

en los alumnos procesos de aprendizaje pertinentes y relevantes.
Para introducirnos en el tema, hagamos un primer acercamiento a la situa-
ción nacional, mediante dos análisis sincrónicos. El primero de ellos permite
determinar la magnitud de la contribución de cada unidad territorial, en este
caso de cada entidad, a la inasistencia escolar total en el país. Este análisis mos-
tró que nueve de las 32 entidades concentraban más de 61% de la población
infantil que no asistía a la escuela; de mayor a menor contribución figuran los
estados de México, Veracruz-Llave, Chiapas, Puebla, Jalisco, Michoacán de
Ocampo, Guanajuato, Oaxaca y Guerrero (ver mapa 1).
Mapa 1
Entidades de la República que contribuyen con 61.8% de la población
de cinco a 14 años que no asistía a la escuela en el año 2000
Estados que más contribuyen a la inasistencia escolar
El segundo análisis permite identificar en qué entidades es mayor la

inasistencia, respecto de su población en edad escolar, es decir, en qué propor-
ción los niños que residen en cada estado no asisten a la escuela. De acuerdo con
este segundo análisis, 13 estados se ubican por arriba de la media nacional de
inasistencia escolar, que era de 9.8% (9.5 para los hombres y 10% para las muje-
res). En orden decreciente figuran: Chiapas, con 18.3%; Guerrero, 13.3%;
31
Manuel I. Ulloa
Michoacán de Ocampo, 13.2%; Oaxaca, 12.4%; Puebla, 12.0%; Veracruz-Llave,

11.8%, y, Guanajuato, 11.3%. Como se puede apreciar, las primeras siete entida-
des forman parte también de los nueve estados que más contribuían a la
inasistencia escolar; a ellos se suman, en este segundo grupo, Zacatecas, con 10.9%;
Morelos y Sinaloa, con 10.6%; Baja California, 10.4%; Chihuahua, 10.2%, y,
Durango, 10.1% (ver mapa 2). No figuran en cambio, en este último grupo, los
estados de México (9.2%) y Jalisco (7%), debido a que su índice de inasistencia se
ubica por debajo de la media nacional (9.8 por ciento).
Mapa 2
Entidades federativas con mayores índices de inasistencia escolar
en la población de cinco a 14 años en el año 2000
Estados con mayores índices de inasistencia escolar
Avancemos ahora, en una segunda aproximación, a los principales resulta-

dos de la investigación en los estados de Chiapas y Yucatán y en el Distrito Fede-
ral.
32
Los análisis sincrónicos en Chiapas, Yucatán y el Distrito Federal
En Chiapas, 22 de los 118 municipios que integran la entidad concentraban

más de 50% de la población infantil que no asistía a la escuela; entre ellos estaban
los de Tapachula, Tuxtla Gutiérrez, San Cristóbal de las Casas y Comitán, es
decir, aquellos con mayores concentraciones urbanas de población y en los que
se dispone de más servicios públicos de educación. Esta situación constituyó
una sorpresa, ya que el gobierno federal señalaba como causa fundamental de
inasistencia a la escuela el hecho de que la población “habita en pequeñas locali-
dades aisladas y dispersas, fuera del área de influencia de alguna comunidad
urbana y lejos de una carretera, lo que dificulta el acceso a todo tipo de servi-
cios.”2
Sin embargo, la mayoría de los niños de cinco años que no asistía a la escuela
en esos 22 municipios contaba, en las localidades en que residía, con servicios
públicos de educación preescolar (79.3% en promedio, con un recorrido de la va-
riable desde 56% en Motozintla hasta 99% en Tuxtla Gutiérrez). Asimismo, en el
grupo de seis a 14 años, la mayoría de los niños que no asistía a la escuela en esos
municipios contaba con servicios de educación primaria (87.3% en promedio, con
un recorrido de la variable desde 76% en Villa Corzo hasta 99% en Tuxtla
Gutiérrez).
Resultados semejantes se obtuvieron en Yucatán, donde más de 54% de la
población que no asistía a la escuela se concentró en 10 de los 106 municipios,
que son los de mayor población y predominantemente urbanos, lo que significa
que disponen de mayor infraestructura de servicios escolares y ofrecen mayores
oportunidades de educación para la población en edad escolar que reside en
ellos. Entre estos municipios se encuentran los de Mérida, Tizimín, Valladolid,
Kanasín, Tekax, Ticul, Chemax y Oxkutzcab.
En efecto, 96.2% de los niños de cinco años que no asistían a la escuela con-
taban, en las localidades en que residían, con servicios públicos de educación
preescolar (con un recorrido de la variable entre 89% en Tizimín y 100% en Peto)
y en el grupo de seis a 14 años contaba con servicios de educación primaria 96.5%
de los niños que no asistían a la escuela (con un recorrido de la variable entre
87.9% en Chemax y cien por ciento en Peto).
En cuanto al Distrito Federal, más de 50% de la población infantil que no
asistió a la escuela se concentró en las delegaciones de Iztapalapa, Gustavo A.
Madero y Álvaro Obregón, las cuales, a su vez, son las de mayor participación
2 Secretaría de Educación Pública, Informe de Labores 1997-1998, pp. 18 y 19.
33
Manuel I. Ulloa
en la población de la Ciudad de México. Sin embargo, al efectuar el análisis de la

población en edad escolar que no asistía a la escuela y no contaba con servicios
escolares en las delegaciones de Milpa Alta, Iztapalapa y Gustavo A. Madero,3
encontramos resultados que contrastan con los registrados en Chiapas y sobre
todo en Yucatán. En la delegación de Milpa Alta, 42.9% de los niños de cinco
años que no asistían a la escuela no contaban con el servicio de preescolar en las
localidades en que residían; en Iztapalapa no contaba con jardines de niños en
sus colonias o barrios 11.3% y, en Gustavo A. Madero, 18.3 por ciento.
Por su parte, no contaba con escuelas primarias en las localidades en que
vivían 35.4% de la población de seis a 11 años de Milpa Alta; en Iztapalapa 17.7%
de dicho grupo de edad no contaba con escuelas primarias en sus colonias, ba-
rrios y unidades habitacionales, porcentaje que llegó a 21.9% en Gustavo A.
Madero. En la delegación de Milpa Alta, la mayoría de la población de 12 a 14
años que no asistía a la escuela (72.2%) no contaba con servicio de secundaria en
las localidades en donde residía, mientras que en Iztapalapa no contaba con es-
cuelas secundarias en sus colonias, barrios o unidades habitacionales 42.4% y, en
Gustavo A. Madero, 46.8 por ciento.
El segundo análisis sincrónico se elaboró con el propósito de medir la inten-
sidad de la inasistencia escolar en cada municipio de los estados y en las delega-
ciones del Distrito Federal, mediante el índice correspondiente.
En Chiapas, este análisis mostró que los municipios con los más altos índi-
ces de inasistencia escolar correspondieron a aquellos considerados predomi-
nantemente rurales, con índices de marginación “Alta” y “Muy alta”,4 y que, a la
vez, albergan a una población que en su mayoría habla lenguas indígenas, que
carece de servicios escolares o que, si cuenta con ellos, son insuficientes y gene-
ralmente de mala calidad.
Con los instrumentos del estudio, se identificaron las localidades que no
cuentan con servicios de educación preescolar y primaria y en las cuales ningún
niño asiste a la escuela, lo que permite suponer que no les es posible acceder a
escuelas de otras poblaciones. La relación elaborada a partir de los análisis del
estudio en el estado de Chiapas demostró la necesidad de crear, para el siguiente
ciclo escolar 2004-2005, 245 nuevos servicios de preescolar que cumplan con los
requisitos que impone la Dirección General de Planeación, Programación y Pre-
3 Para el Distrito Federal se elaboró un estudio de conjunto, por delegaciones, así como tres estudios
en el nivel de localidades, barrios, colonias o unidades habitacionales para las delegaciones de Milpa
Alta, Iztapalapa y Gustavo A. Madero; en estos últimos estudios se incluyeron, por vez primera en
estudios de esta naturaleza, análisis por manzanas.
4 Índices de marginación elaborados por el Consejo Nacional de Población (Conapo).
34
supuesto de la SEP del gobierno federal para el establecimiento del servicio,5 los
cuales favorecerían la incorporación de 2.096 niños de cinco años de edad, así
como de 220 servicios de educación primaria, que permitirían incorporar 1.746
niños de seis a 14 años de edad.
Una de las causas de inasistencia escolar de la población de seis a 14 años y
la principal del abandono escolar que se identificó fue que, en varias localidades,
no se ofrece el servicio de secundaria, lo que obliga a los egresados de sexto de
primaria, en el mejor de los casos, a una migración escolar y, en el peor, a dejar la
escuela, sin concluir su educación básica.
Una relación completa de las localidades de todos los municipios del estado
que se encontraban en este caso y cumplían con los requisitos de normatividad de
la SEP para el establecimiento del servicio de secundaria (al menos 12 alumnos
inscritos en sexto grado de primaria para telesecundaria u 80 para secundaria
general o técnica, de los cuales 50% o más deben ser de la localidad) permitió
demostrar la necesidad de crear 793 nuevos servicios que favorecerían la incorpo-
ración potencial a primer grado de secundaria de 15.979 egresados de primaria.
En el estado de Yucatán, los municipios con más altos índices de inasistencia
escolar correspondieron a aquellos que albergan a una población que mayori-
tariamente habla lengua maya y que en su mayoría son de “Alta” y “Muy alta”
marginación pero que, a diferencia de Chiapas, son considerados predominan-
temente urbanos debido a que en su cabecera municipal reside la mayor parte de
su población.
Un equipo interinstitucional, conformado por personal de la Secretaría de
Educación del Gobierno del Estado de Yucatán (SEGEY) y de la Delegación del
Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe) en la entidad, elaboró, con
asistencia del CEEE, diagnósticos para cada uno de los 106 municipios del esta-
do. Los diagnósticos municipales se realizaron asociados a los procesos de ins-
cripciones anticipadas y de programación detallada (Prodet), que anualmente
efectúa el área de planeación de la SEGEY, y con los cuales se identificaron, para
cada localidad, los servicios escolares cuya nueva creación, expansión o amplia-
ción se justificaba.
En el Distrito Federal, de acuerdo con este segundo análisis, las delegacio-
nes de Milpa Alta, Iztapalapa y Xochimilco registraron los más altos índices de
inasistencia. Si consideramos a todas las delegaciones ubicadas por arriba de la
media del Distrito Federal en cada grupo de edad (10.5% para cinco años; 2.5%
5 Estas normas, de carácter administrativo y de cuarto o quinto orden en el marco normativo, se ante-
ponen al ejercicio del derecho a la educación consagrado en el artículo 3° de la Constitución de los
Estados Unidos Mexicanos, el cual debieran facilitar en vez de obstruir.
35
Manuel I. Ulloa
para niños de seis a 11 y 5.8% para alumnos de 12 a 14 años), las listas se amplían
para incluir a otras delegaciones de la periferia, con áreas rurales en su territorio:
• Milpa Alta registró la mayor exclusión de su población de cinco años:
18 de cada cien; Iztapalapa, 14 de cada cien; Xochimilco y Tláhuac, 13 y,
Tlalpan, 11 de cada cien.
• Milpa Alta e Iztapalapa mostraron las mayores exclusiones de su po-
blación infantil en el grupo de seis a 11 años: 31 de cada mil, mientras
que en Xochimilco fueron 28 y en Tlalpan 26 de cada mil.
• Iztapalapa fue la delegación con el más alto índice de exclusión en el
grupo de población de doce a 14 años: 73 de cada mil; le siguieron Milpa
Alta con 71; Xochimilco, 64; Álvaro Obregón, 63; Tláhuac y Tlalpan, 61;
La Magdalena Contreras, 60, y, Cuajimalpa de Morelos, 59 de cada mil.
En los estados de Chiapas y Yucatán, secretarías de Educación mostraron

interés en participar en el desarrollo de los estudios correspondientes. No fue el
caso de la Subsecretaría de Servicios Educativos en el Distrito Federal. Sin embar-
go, con el fin de ilustrar las posibilidades que brinda la información del estudio
en el Distrito Federal para fortalecer los procesos que desarrollan las áreas de
planeación, el CEEE aplicó, para la delegación de Milpa Alta, algunos de los ins-
trumentos que utilizaron en Chiapas y Yucatán los equipos de planeación de sus
respectivas secretarías, con resultados como los que se presentan a continuación.
Para las inscripciones anticipadas del mes de febrero de 2005, era necesario
tener en cuenta que, al ampliarse la obligatoriedad del segundo grado de prees-
colar para la población de cuatro años, la demanda social esperada para preesco-
lar en el ciclo escolar 2005–2006 era de 4.208 niños de cuatro y de cinco años.6
En el análisis advertimos que en las localidades urbanas se presenta una
paradoja que obedece, por una parte, a que en cuatro de ellas se necesitaba pre-
ver un incremento de alumnos en la matrícula y, por otra, en cinco la matrícula
excedía a la demanda; mientras que en localidades rurales se requería de un
esfuerzo que permitiera incorporar a 304 niños al sistema educativo.
En las localidades urbanas de Santa Ana Tlacotenco, San Salvador
Cuauhtenco, San Pablo Oztotepec y San Pedro Actopan se requiere un esfuerzo
que permita incorporar en preescolar a 115, 60, 39 y 9 niños, respectivamente.
Dentro de las localidades rurales destacan por la población que tienen para
cursar segundo y tercero de preescolar y que carecen de este servicio: San Isidro
6 Las cifras del total de la población estimada no corresponden a la suma de esta población por cada
una de las localidades, debido al redondeo de decimales.
36
Cuatepec, Cazahuastitla, Zacaxontlicpa, Xoctonco, Mecalco, Santa Catarina (Pie-

dra Blanca), Paraje Cuauhtetec, Zacuaztitla, Tetexaloca, Barranca Seca (Pozo 8
camino a San Francisco), Coametzu, Cuacuahotilpa, Santa Rosa, La Herradura
(Séptima Curva), Xaluis (Ixtahuaca), Prolongación Zaragoza, Maxuloco (Barrio
Cruztitla), San Marcos, Omaxal, Tepetenco, Tlacaxalt, San Paocotitla, Chichilecas
y Colonia Teziuhtepec. En ellas se necesita crear escuelas en la modalidad comu-
nitaria o indígena, pero con personal que cuente con formación docente; con esta
acción se podría beneficiar a 143 niños.
Además, es necesario asegurarse de que 161 niños de cuatro y cinco años de
edad que residen en 90 localidades rurales de Milpa Alta (incluidos ocho meno-
res que residen en localidades de una vivienda y otros tres en localidades de dos
viviendas) puedan incorporarse a la educación básica en otras comunidades que
cuenten con este servicio. Para lograrlo, en cada uno de estos casos es necesario
informarse si estos niños requieren y cuentan con apoyos compensatorios prove-
nientes de los distintos niveles de gobierno o de instituciones públicas o privadas
que les permitan asistir a la escuela, y en caso de necesitar apoyo y no contar con
él, efectuar, junto con el o los beneficiarios, las gestiones tendientes a obtenerlos.
La demanda social para primero de primaria en el ciclo escolar 2005–2006
estaba conformada por 2.110 niños de seis años,7 lo que implicó prever un incre-
mento de 152 alumnos en las localidades rurales de la delegación, sin embargo,
esto encierra una paradoja: por una parte, se requieren esos nuevos lugares y,
por otra, para la totalidad de las localidades urbanas hay 510 alumnos que exce-
den a la demanda social que reside en ellas.
En cuatro localidades rurales, de acuerdo con la normatividad vigente, se
justificaría la creación de escuelas primarias de modalidad general o indígena,
según el caso, dado que poseen la población demandante necesaria para ser aten-
dida con esas modalidades: San Isidro Cuatepec, con siete niños para ingresar a
primero de primaria, aparte de 33 niños de siete a once años; Cazahuastitla, con
seis niños de seis años y 30 de siete a once años; Zacaxontlicpa, con cinco niños
de seis años y 24 de siete a once años, y Xoctonco, con seis de seis años y 21 de
siete a once años. Además, a estas nuevas escuelas podrían concurrir niños en
edad escolar de otras localidades aledañas o, bien, crear en otras localidades
escuelas de concentración con estas características.
Otras localidades rurales con población del grupo de edad de seis a 11 años,
con cinco o más niños, también podrían ser atendidas por un servicio similar al
modelo comunitario del Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), pero
7 Las cifras del total de la población estimada no corresponden a la suma de esta población por cada
una de las localidades, debido al redondeo de decimales.
37
Manuel I. Ulloa
con personal que cuente con formación profesional docente. En este caso se en-
cuentran 100 niños que viven en 64 comunidades.
Adicionalmente, será necesario prever la incorporación, en localidades que
cuenten con servicios escolares, para siete niños de otras 27 localidades, de tres o
más viviendas, y para seis niños que viven en localidades de una y dos vivien-
das. Para lograr que cada uno de estos niños asista a la escuela, es necesario
investigar, mediante trabajo de campo, con el fin de conocer su nombre y apelli-
do y saber si requieren y cuentan con apoyos compensatorios, provenientes de
los distintos niveles de gobierno y/o de organizaciones e instituciones públicas
y privadas que les permitan asistir a la escuela. En caso de necesitar apoyo y no
contar con él, se requerirá que las autoridades y miembros de organizaciones de
la sociedad civil realicen, junto con las familias de los beneficiarios, las gestiones
tendientes a obtenerlos.
Debido a que se ofrecen servicios de preescolar y primaria solo en las nueve
localidades urbanas de la delegación, pero en ninguna de sus 170 localidades
rurales, la emigración de egresados de primaria para continuar su educación
básica se limita a esas localidades, sin embargo, aun con estas restricciones, en el
estudio se identificaron las siguientes necesidades:
En San Salvador Cuauhtenco se justifica la creación de una secundaria ge-
neral o técnica. Esto tiene como fundamento o queda sustentado por tres consi-
deraciones: 1) se requiere un esfuerzo necesario equivalente a la creación de 233
lugares nuevos por los alumnos egresados de sexto de primaria; 2) la emigración
de 86.5% de los alumnos para estudiar en secundarias generales y/o técnicas en
otras localidades, y 3) que la telesecundaria es un servicio que no cuenta con
laboratorios ni goza de la preferencia que tiene la población por una secundaria
general o técnica. (En estas condiciones se debería sustituir este servicio por una
secundaria general o técnica.)
En San Lorenzo Tlacoyucan es necesaria la creación de una secundaria ge-
neral o técnica. Esto tiene como fundamento o queda sustentado por tres aspec-
tos: 1) se requieren 52 lugares nuevos para los alumnos egresados de sexto de
primaria; 2) la emigración de 55.1% de los alumnos para estudiar en secundarias
generales y/o técnicas, y 3) la población que acude a estudiar a otras localidades
para cursar este nivel escolar, debido a que la secundaria que existe en la locali-
dad es para trabajadores; esta situación se agrava para los niños que no pueden
emigrar y deben cursar sus estudios en una secundaria para adultos. (Se debería
sustituir este servicio por una secundaria general o técnica.)
Aunque solo se requiere de un lugar más para este ciclo escolar, en Santa
Ana Tlacotenco es necesario establecer una secundaria general o técnica, debido
38
a que 1) 2.4% de los egresados de primaria emigra a otras localidades para estu-
diar, y 2) la única secundaria pública que existe en la localidad es para trabajado-
res por lo que 202 niños de entre 11 y 14 años reciben educación en esta modali-
dad para adultos. La otra secundaria con que cuenta la localidad es particular y
muchas familias no pueden y no deben pagar por la educación a la que tienen
derecho. (Se debería sustituir la secundaria para trabajadores por una secunda-
ria general o técnica.)
Primera conclusión
Con base en la combinación de los resultados de los análisis sincrónicos,

podemos apreciar que estamos enfrentando una nueva realidad en la que, por
una parte, persisten exclusiones atribuibles a la dispersión y aislamiento a los
que está asociada la carencia o insuficiencia de servicios escolares, como se mues-
tra en los municipios o delegaciones con los más altos índices de inasistencia
escolar. Pero, ante esa situación esperada, se hace presente otra, que es predomi-
nante: la inasistencia de población en edad escolar que reside en las principales
concentraciones urbanas y cuenta con servicios escolares, incluidas las capitales
de Chiapas y Yucatán, y en las que su población infantil no asiste a la escuela
debido a otras razones.
En el Distrito Federal, en las delegaciones de Iztapalapa, Gustavo A. Made-
ro, pero principalmente Milpa Alta la inasistencia escolar se une al hecho de no
disponer de servicios escolares en las localidades, barrios, colonias y unidades
habitacionales en donde reside la población en edad escolar que no asiste a la
escuela.
La “deserción escolar”, componente de la inasistencia escolar
Otro resultado relevante de los estudios que el Centro de Estudios en Eco-

nomía de la Educación realizó en Chiapas, Yucatán y el Distrito Federal es el
hallazgo de que parte de la población que no asistía a la escuela en el momento
del censo había estado inscrita al inicio del ciclo escolar 1999-2000, pero había
abandonado la escuela antes del levantamiento censal. En el estado de Chiapas,
la población que abandonó la escuela durante el ciclo escolar 1999-2000 podría
explicar hasta 12.9% de los niños de cinco a 14 años que no asistían a la escuela,
mientras que en Yucatán podría explicar hasta 26.3 por ciento.
39
Manuel I. Ulloa
En cuanto al Distrito Federal, encontramos una situación diferenciada entre

la población de cinco años y el grupo de edad de seis a 14 años. En el primer caso,
una vez iniciadas las clases, en los jardines de niños se siguen inscribiendo alum-
nos que, en el caso de la Ciudad de México, suelen ser más que los que se dan de
baja durante el ciclo escolar, por lo que, a fin de año, los registros indican una
cantidad mayor de alumnos de cinco años que los inscritos al inicio, en todos los
ciclos escolares analizados.8
En cambio, para el grupo de edad de seis a 14 años, la “deserción escolar”
registrada en primaria y secundaria podría explicar hasta 55% de la población
de ese grupo de edad que no asistía a la escuela; al desagregar esta información
por subgrupo de edad, hasta 45.0% de la población de seis a 11 años que no
asistía a la escuela se podría explicar por ese subgrupo que la abandonó durante
el ciclo escolar 1999-2000. En el caso del subgrupo de 12 a 14 años, podría expli-
carse hasta 63.8%, es decir, casi dos de cada tres niños de ese grupo de edad que
el censo registró que no asistían a la escuela.
De esa manera, queda de manifiesto que la incapacidad del sistema escolar
para retener a los alumnos que logran incorporarse a él tiene un gran peso en la
población en edad escolar que no asiste a la escuela. Por ejemplo, en el estado de
Yucatán, en el censo del año 2000, 26.3% de los 29.637 niños de cinco a 14 años
que no asistían a la escuela podría explicarse por la deserción de alumnos que
habían estado inscritos al inicio del ciclo escolar; en el ciclo escolar 2003-2004, el
porcentaje ascendía a 39.7% y, en el ciclo escolar 2004-2005, a 68.6 por ciento.
Como puede apreciarse en este ejemplo, a medida que la demanda social ha
ido disminuyendo y la incorporación a la escuela de la población en edad escolar
ha ido aumentando, la “deserción” está adquiriendo un peso relativo, cada vez
mayor, en la inasistencia escolar.
Segunda conclusión
El sistema escolar presenta una incapacidad significativa para retener a los

alumnos más vulnerables a la exclusión que ingresan a él y a quienes la escuela,
empleando terminología castrense, llama “desertores” para tratar de lavarse las
manos acerca de las causas de su salida.
8 Varias de las altas y bajas de alumnos durante el ciclo escolar pueden corresponder a cambios de
escuela de alumnos ya inscritos al inicio del ciclo escolar.
40
Los grupos de población especialmente vulnerables a la exclusión escolar
a) La población de 5 a 14 años que habla lenguas indígenas
En Chiapas, 24.5% de la población de cinco años y más habla lenguas indíge-

nas, y en 36 de los 118 municipios la mayoría de sus habitantes las hablan. La
9
población de cinco a nueve años de edad, según el censo del año 2000, era de
518.550 niños; de ellos, asistían a la escuela 413.297 y no concurrían 97.498, equi-
valente a 18.8%. Sin embargo, este promedio oculta una grave desigualdad entre
quienes hablan lenguas indígenas y quienes no, pues los primeros presentan un
índice de inasistencia de 24.9%, mientras que para los segundos es de 16.7 por
ciento.
Una situación similar se presenta en el grupo de 10 a 14 años, integrado por
488.791 niños en el año 2000, de los cuales 400.384 asistían a la escuela y 86.588
no, con 17.7% de inasistencia. En este grupo etáreo, la inasistencia de la pobla-
ción que habla lenguas indígenas fue de 23.6%, en tanto que la de quienes no las
hablan fue de 15.6 por ciento. Las diferencias de género agravan, para este grupo
de edad, la exclusión de la población femenina con 28.4% de inasistencia, en
tanto que la población masculina que habla lenguas indígenas registró un índice
de inasistencia de 18.9 por ciento.
Población de 5 a 14 años que Niñas y niños indígenas de 5 a 14 años

no asiste a la escuela en Chiapas que no asisten a la escuela en Chiapas
18% 24%
82%
76%
Población Población que habla lenguas indígenas

No asiste a la escuela No asiste a la escuela
9 Las principales lenguas indígenas que se hablan en Chiapas son: tzotzil, 36%; tzeltal, 34.4%; chol,
17.4%; zoque, 5.1%, y tojolabal, 4.7%, además de otras que son predominantes en el ámbito munici-
pal o local como: mame, kajobal, chuj, zapoteco, cakchiquel, motocintleco y jacalteco.
41
Manuel I. Ulloa
En Yucatán la población de cinco años y más hablante de lengua maya era

de 549.532 habitantes en el año 2000, lo que representó 37.3% de la población de
cinco años y más; el municipio que reportó el mayor porcentaje de mayahablantes
fue Tahdziú (99.6%) y, el menor, Dzilam de Bravo (7.9%). Cabe señalar que, en
68 municipios de los 106 que integran la entidad, más de 50% de su población
habla lengua maya.
Según el censo del año 2000, la población de cinco a nueve años de edad era
de 185.605 niños; de ellos, asistían a la escuela 169.867 y no concurrían 13.931,
equivalente a 7.5%. Pero este promedio oculta una grave inequidad: quienes son
mayahablantes tienen un índice de inasistencia de 11.2%, que contrasta con 6.6%
de quienes no hablan maya.
La desigualdad se acentúa en el grupo de 10 a 14 años, integrado por 183.581
niños, de los cuales 167.545 asistían a la escuela y 15.706 no, con un índice de
insistencia de 8.5%. En este grupo etáreo la inasistencia de la población
mayahablante fue de 14.3%, en tanto la de quienes no hablaban lengua maya fue
de 6.5 por ciento. En este último grupo de edad, la exclusión de la población
femenina cuenta con un índice de 17.7%, en tanto que los varones que hablan
maya registraron un índice de inasistencia de 11 por ciento.
Población de 5 a 14 años que Niñas y niños indígenas de 5 a 14 años

no asiste a la escuela en Yucatán que no asisten a la escuela en Yucatán
13%
8%
92%
87%

En el Distrito Federal, 1.8 % de la población de cinco años y más habla len-

guas indígenas;10 la delegación que reportó la mayor proporción de hablantes de
10 Las principales lenguas indígenas que se hablan en el Distrito Federal son: náhuatl, 26.4%; otomí,
12.1%; mixteco, 11.3%; zapoteco, 10.0%; mazahua, 6.8%; mazateco, 6.1%, y totonaca, 3.4%, así como
otras 62 que constituyen una gran diversidad etnolingüística en la capital de la nación.
42
lenguas indígenas fue Milpa Alta (4.5%) y, la menor, Azcapotzalco (1.3%). Las
delegaciones con mayor número de hablantes de lenguas indígenas fueron
Iztapalapa y Gustavo A. Madero; en tanto Cuajimalpa de Morelos cuenta con el
menor número.
Los datos del censo del año 2000 indican que la población de cinco a nueve
años de edad en el Distrito Federal era de 764.094 niños, de los cuales asistían a
la escuela 718.817 y no concurrían 32.584, equivalente a 4.26%. No obstante, los
3.707 niños de este grupo de edad que hablan lenguas indígenas registran un
índice de inasistencia mayor (15.89%) que aquellos que no las hablan (4.25%). La
población femenina hablante de lenguas indígenas en este grupo de edad que no
asiste a la escuela representa 17.70%, mientras que la masculina registró un índi-
ce de 14.16 por ciento.
La desigualdad entre la población que habla lenguas indígenas y quienes no,
se acentúa en el grupo de 10 a 14 años, integrado por 742.986 niños, de los cuales
709.274 asistían a la escuela y 31.938 no, con un índice de insistencia de 4.30%. En
este grupo etáreo la inasistencia de la población que habla lenguas indígenas fue
de 26.10%, en tanto que la de quienes no las hablan fue de 4.16 por ciento.
Las diferencias de género aumentan en este grupo de edad la exclusión de la
población femenina que habla lenguas indígenas, con un índice de inasistencia
de 33.50%, mientras que para la población masculina fue de 17.71%. Lo anterior
significa que una de cada tres niñas que hablan lenguas indígenas de este grupo
etáreo no puede ejercer su derecho a la educación, en tanto que uno de cada seis
niños está en ese mismo caso.
Población de 5 a 14 años Niñas y niños indígenas de 5 a 14 años

que no asiste a la escuela que no asisten a la escuela
en el Distrito Federal en el Distrito Federal
22%
4%
96%
78%

43
Manuel I. Ulloa
En el ciclo escolar 2004-2005, la educación para la población que habla len-

guas indígenas en Chiapas, Yucatán y Distrito Federal presentaba una realidad
muy distante de lo que establecen el artículo 2° de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, en la fracción II del apartado B; el artículo 11 de la
Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas; la convención
relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza; la
convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial y la
declaración sobre los derechos de las personas que pertenecen a minorías nacio-
nales o étnicas, religiosas y lingüísticas.
Por ejemplo, en el ciclo escolar 2004-2005 en 31 de los 106 municipios del
estado de Yucatán no se ofrecen los servicios de preescolar en la modalidad de
educación bilingüe; la exclusión es más grave en 30 de esos municipios, pues en
ellos no se ofrece educación primaria, contrariando el Estado de Derecho.
Es pertinente subrayar que una meta establecida en el Programa Estatal de
Educación 2001-2007 del estado de Yucatán es atender por lo menos a 90% de la
población indígena en edad escolar, mediante los programas de educación
intercultural bilingüe, y que el “Objetivo 3. Impulsar la educación intercultural
bilingüe para mejorar la calidad de la educación que se ofrece a la población
mayahablante de nuestro Estado” plantea como una de sus acciones: “Asegurar
que la educación secundaria tenga características de interculturalidad y bilin-
güismo para alumnos de procedencia indígena”.
b) La población de cinco a 14 años con algún tipo de discapacidad
En Chiapas, la población de cinco a nueve años de edad sin algún tipo de

discapacidad (511.512), presentó un índice de inasistencia de 18.6%, en tanto que
los alumnos de ese grupo de edad con algún tipo de discapacidad (3.258) regis-
traron un índice de 49.2% (48.4% para los niños y 50.0% para las niñas).
También en el grupo de 10 a 14 años se registró esa desigualdad, ya que la
población sin algún tipo de discapacidad (482.350) registró un índice de inasistencia
de 17.5%, mientas que en aquellos con algún tipo de discapacidad (3.523) fue de
47.0%. La exclusión se acentúa para la población femenina en este grupo etáreo,
que tiene un índice de inasistencia de 49.1%, el cual resulta desfavorable al com-
pararse con el de la población masculina, que fue de 45.2 por ciento.
44
Población de 5 a 14 años que Niñas y niños de 5 a 14 años con algún

no asiste a la escuela en Chiapas tipo de incapacidad que no asisten
a la escuela en Chiapas
18% 52%
82%
48%
Población de 5 a 14 años Población con algún tipo de incapacidad

En Yucatán la población, de cinco a nueve años de edad sin algún tipo de

discapacidad (182.906 niños), presentó un índice de inasistencia de 7.3%, en tan-
to que la población con algún tipo de discapacidad (1.921) registró un índice de
30.9%. Por su parte, el grupo de 10 a 14 años registró una desigualdad semejante,
ya que la población sin discapacidad (180.527 niños) registró 8.3% de inasistencia,
mientas que en aquellos con algún tipo de discapacidad (2.420) tal índice llegó a
29.4 por ciento. En ambos grupos etáreos, la exclusión es más acentuada en la
población femenina, cuyos índices fueron de 32.4 y 29.6% y resultaron desfavo-
rables en relación con los de la población masculina, de 29.7 y 29.2% para los
grupos de cinco a nueve años y de 10 a 14, respectivamente.
Población de 5 a 14 años que Niñas y niños de 5 a 14 años con algún

no asiste a la escuela en Yucatán tipo de incapacidad que no asisten
a la escuela en Yucatán
30%
8%
92%
70%

45
Manuel I. Ulloa
En el Distrito Federal, los niños de cinco a nueve años de edad sin algún tipo
de discapacidad (754.107) presentaron un índice de inasistencia de 4.1%, en tan-
to que la población con algún tipo de discapacidad (6.333) registró un índice de
23.3% (23.5% para los niños y 23% para las niñas). También en el grupo de 10 a
14 años de edad se registró esa desigualdad, pero acentuada para la población
con algún tipo de discapacidad (7.359 niños), que registró un índice de inasistencia
25.48%, muy superior al presentado por la población sin algún tipo de
discapacidad (732.493), que fue de 4.08%. La exclusión de la población femenina
con estas características alcanzó un índice de 27.6%, desfavorable respecto del
de la masculina: 23.5 por ciento.
Población de 5 a 14 años Niñas y niños indígenas de 5 a 14 años

que no asiste a la escuela con algún tipo de incapacidad que no
en el Distrito Federal asisten a la escuela en el Distrito Federal
25%
4%
96%
75%

En este rubro existe una serie de disposiciones normativas que regulan la

atención educativa a este grupo en particular: la Convención de los Derechos del
Niño, cuando prohíbe la discriminación basada en la discapacidad; la conven-
ción sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer,
cuando pretende salvaguardar los derechos de las niñas y mujeres con
discapacidad, y las normas fundamentales sobre la igualdad de oportunidades
para personas con discapacidad.
Respecto de la exclusión de la población con necesidades de educación es-
pecial, el 4 de julio de 2005 la Comisión Estatal de Derechos Humanos del estado
de Yucatán emitió la recomendación general 02/2005, en la cual informa:
Durante el recorrido por los Municipios del interior del Estado, el personal
de este Organismo detectó que existen menores con necesidades educativas
46
especiales con discapacidad que no acuden a la escuela por no contar con el

transporte o no tener los medios económicos suficientes para solventar sus
gastos.
Las escuelas en las que se imparte educación especial, solo cuentan con insta-
laciones mínimas careciendo de adecuaciones arquitectónicas para el desa-
rrollo de sus actividades, como son rampas y puertas con dimensiones ade-
cuadas, así como sanitarios debidamente adaptados, señalamientos, y mobi-
liario específico como son las adaptaciones en las sillas y mesas de trabajo.
Todos los Centros de Educación Especial carecen del personal suficiente11 ,
como son:
• Trabajadoras sociales
• Niñeras
• Terapistas físicos
• Maestros de educación física y
• Médicos
En todos los Centros de Atención, el personal no cuenta con conocimiento
actualizado acerca de braille, ábaco y bastón blanco con excepción de 15.
De los Centros de Atención Múltiple visitados, se adolece de los conocimien-
tos de la lengua maya por parte del personal, con excepción de 19 centros.
La demanda escolar de los menores con necesidades educativas especiales
con o sin discapacidad, requiere la apertura de más Centros de Atención
Múltiple en el interior del Estado. Los que operan, se encuentran en su capa-
cidad total, ya que durante el recorrido en dichos Centros se detectaron me-
nores en lista de espera para ingresar a los mencionados Centros.
Los Centros de Atención Múltiple ubicados en el Interior del Estado se en-
cuentran retirados de la población, por lo que los padres de familia se ven
obligados a sufragar la transportación de sus hijos y de ellos mismos, sin
tomar en cuenta a las personas que provienen de las diversas Comisarías
cercanas a cada Centro, viéndose obligados a esperar en sus puertas duran-
te el tiempo que dure el turno de clases de sus hijos, ante la falta de recursos
económicos para invertir en transporte. […] De igual manera los padres de
familia manifestaron apoyar de su propio peculio para la adquisición de
agua purificada, material de limpieza y servicio sanitario.
11 Se exceptúan: CAM Carentes de Vista, matutino y vespertino (Mérida); CAM Tixkokob; CAM Yucatán
(Mérida); CAM 12 (Mérida); CAM Jacinto Canek, matutino (Mérida); CAM Roberto Solís Quiroga,
vespertino (Mérida); CAM 02 Aurora López Barrera (Mérida); CAM 13 vespertino (Mérida).
47
Manuel I. Ulloa
Las Sedes de USAER cubren únicamente 80 municipios de los 106 que com-
prende el Estado.
El equipo multiprofesional de apoyo, para atender a los menores con necesi-
dades educativas especiales con o sin discapacidad es insuficiente, ya que
sus integrantes visitan una vez a la semana las escuelas que tienen a su car-
go y durante esta visita solo pueden atender de tres a cuatro menores de
manera individual.
Falta de instalaciones adecuadas para proporcionar las sesiones de trabajo
que cada menor requiere, ya que se detectaron instalaciones compartidas
(dirección o salones), mismas que resultaron ser edificios antiguos, poco apro-
piados para los fines de la institución.
Los maestros regulares carecen de capacitación continua respecto a las ne-
cesidades educativas con o sin discapacidad. Mención especial merece el
aula ubicada en el Hospital General Agustín O’ Horán, la cual es muy pe-
queña y no se encuentra adaptada, ya que requiere un mayor espacio para
la atención a niños y niñas que sufren de cáncer.
Con relación a las Unidades Orientadoras para Padres en el Estado, sola-
mente existen tres Unidades para dichos servicios, las cuales tienen su do-
micilio en esta Ciudad de Mérida. La Unidad Estatal atiende a 60 escuelas
de nivel de educación primaria, en virtud de carecer de los servicios de las
Unidades de Servicio.
Como consecuencia de todo lo anterior, del análisis lógico- jurídico y social
de los elementos que conforman la presente investigación, se llega a las si-
guientes consideraciones:
A criterio de la Comisión de Derechos Humanos, el Estado no garantiza
íntegramente el derecho a la educación de las niñas, niños y jóvenes con
necesidades educativas especiales con o sin discapacidad, consagrado en la
normatividad nacional e internacional, por lo que se actualiza una violación
especialmente grave a los derechos humanos, ya que solamente existen 34
sedes de las unidades de servicio de apoyo a la escuela regular (USAER)
que dan servicio en 80 municipios; 49 centros de atención múltiple (CAM)
ubicados en 20 municipios, y tres unidades de orientación al público (UOP)
en el municipio de Mérida, por lo que es imprescindible instalar de manera
progresiva planteles educativos accesibles a la población a fin de que los
menores tengan acceso a la educación.
48
c) La población femenina
En Chiapas, de la población en el rango de edad de cinco a 14 años que no

asistió a la escuela (85.766 hombres y 98.320 mujeres), la exclusión es mayor para
las niñas a partir de los seis años de edad.
De la población en el rango de edad de cinco a 14 años que faltó a la escuela
en Yucatán (donde no asisten 13.729 hombres y 15.908 mujeres), la exclusión se
acentúa para las niñas a partir de los nueve años de edad y alcanza su máximo a
los 14, edad que contribuye con 24.7% a la inasistencia escolar femenina, es de-
cir, una de cada cuatro niñas que no va a la escuela cuenta con 14 años de edad
en dicha entidad.
En el Distrito Federal, entre los niños de cinco a 14 años que no asistieron a
la escuela (32.275 hombres y 32.247 mujeres), la exclusión es mayor para las ni-
ñas de los cinco hasta los nueve años y también a los 12 años; es semejante en las
edades de 11 y 13 y menor en las de 10 y 14.
La norma que fundamenta la atención educativa a las mujeres está señalada
en la Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de dis-
criminación contra la mujer:
Artículo 10. Los Estados partes adoptarán todas las medidas apropiadas para
eliminar la discriminación contra la mujer, a fin de asegurarle la igualdad
de derechos con el hombre en la esfera de la educación y en particular para
asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres:
a) Las mismas condiciones de orientación en materia de carreras y ca-
pacitación profesional, acceso a los estudios y obtención de diplomas en las
instituciones de enseñanza de todas las categorías, tanto en zonas rurales
como urbanas; esta igualdad deberá asegurarse en la enseñanza preescolar,
general, técnica, profesional y técnica superior, así como en todos los tipos
de capacitación profesional.
b) Acceso a los mismos programas de estudios, a los mismos exámenes,
a personal docente del mismo nivel profesional y a locales y equipos escola-
res de la misma calidad.
c) La eliminación de todo concepto estereotipado de los papeles mascu-
lino y femenino en todos los niveles y en todas las formas de enseñanza,
mediante el estímulo de la educación mixta y de otros tipos de educación
que contribuyan a lograr este objetivo y, en particular, mediante la modifi-
cación de los libros y programas escolares, y la adaptación de los métodos
de enseñanza.
d) Las mismas oportunidades para la obtención de becas y otras sub-
venciones para cursar estudios.
49
Manuel I. Ulloa
e) Las mismas oportunidades de acceso a los programas de educación

permanente, incluidos los programas de alfabetización funcional y de adul-
tos, con miras a reducir lo antes posible toda diferencia de conocimientos
que exista entre hombres y mujeres.
f) La reducción de la tasa de abandono femenino de los estudios y la
organización de programas para aquellas jóvenes y mujeres que hayan de-
jado los estudios prematuramente.
d) La población femenina de 12 a 14 años económicamente activa
En Chiapas, la población femenina de 12 a 14 años estaba conformada por

143.887 niñas, de las cuales 104.049 (equivalente a 72.3%) asistían a la escuela y
no asistían 39.358, que representaban 27.4%. Sin embargo, al diferenciar el grupo
etáreo entre la población económicamente activa (10.044) y la no activa económi-
camente (132.189), los índices de inasistencia muestran enormes diferencias. En
efecto la población femenina no activa económicamente que no asiste a la escue-
la presenta un índice de 24.3%, mientras que ese índice para la población econó-
micamente activa (PEA) femenina es de 67.3%, lo que equivale a que dos de cada
tres niñas en esta situación no asistían a la escuela en esta entidad.
Población femenina de 12 a 14 años Población femenina económicamente

no activa económicamente activa de 12 a 14 años que no asiste
que no asiste a la escuela en Chiapas a la escuela en Chiapas
33%
24%
76%
67%
Población de 12 a 14 años Población de 12 a 14 años

La población femenina de 12 a 14 años en Yucatán estaba integrada por 54.155

niñas, de las cuales 46.335 (85.6%) asistía a la escuela y 7.752 no asistían (14.3%).
No obstante, los índices de inasistencia escolar muestran grandes diferencias
entre la población no activa económicamente (50.792), cuyo índice de inasistencia
50
se ubica en 11.7%, y la económicamente activa (2.990), con un índice de 58.5%, lo

que equivale a que casi seis de cada 10 niñas en esta situación no asisten a la
escuela en Yucatán.

no activa económicamente activa de 12 a 14 años que no asiste
que no asiste a la escuela en Yucatán a la escuela en Yucatán
12% 59%
88%
41%

En la Ciudad de México, 220.935 niñas conformaban la población femenina

de 12 a 14 años, de las cuales 207.921 (94.11%) asistían a la escuela y no asistían
12.724 (5.76%). Sin embargo, los índices de inasistencia mostraron diferencias
extremas al diferenciar el grupo etáreo: 4.48% entre la población no activa econó-
micamente (211.712) y 48.4% entre la económicamente activa (6.328), lo que equi-
vale a que casi una de cada dos niñas en esta situación no asiste a la escuela.

no activa económicamente que no asiste activa de 12 a 14 años que no asiste
a la escuela en el Distrito Federal a la escuela en el Distrito Federal
48%
5%
95%
52%

51
Manuel I. Ulloa
Aun cuando la información disponible no permite conocer la población eco-

nómicamente activa masculina de este grupo de edad que no asiste a la escuela,
conviene tener presente que la población económicamente activa masculina de
12 a 14 años de edad en Chiapas, Yucatán y el Distrito Federal fue respectiva-
mente de 27.052, 5.954 y 10.184, lo que significó una PEA masculina de menores
de edad casi tres veces mayor a la femenina en Chiapas (269.3%), casi dos veces
más en Yucatán (199.1%) y en el Distrito Federal 61% mayor (160.9 por ciento).
Respecto de los niños que asisten a la escuela, en Panorama educativo de Méxi-
co. Indicadores del sistema educativo nacional 2005, del Instituto Nacional de Evalua-
ción Educativa (INEE), se destaca que en Chiapas trabajan 44.3% de los alumnos
que asisten a sexto grado de primaria y 39.6% de los que cursan tercero de secun-
daria, quienes combinan el estudio con un trabajo de más de dos horas; en Yucatán
se encuentra en este caso 28.7% de los alumnos de sexto de primaria y 17.8% de
tercero de secundaria y, en el Distrito Federal, 15.7 y 10.8% respectivamente. En
todo el país, 28.8% de alumnos de sexto año de primaria y 23% de tercero de
secundaria se encuentran en ese caso. Sin embargo, algunas modalidades educa-
tivas concentran un volumen mayor: “sobresalen los porcentajes de las primarias
indígenas y de las telesecundarias con 57% y 35% respectivamente”.12
El artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
prohíbe la utilización del trabajo de los menores de 14 años y el artículo 22 de su
ley reglamentaria establece: “Queda prohibida la utilización del trabajo de los
menores de catorce años de edad, y los mayores de esta edad y menores de 16
años que no hayan terminado su educación obligatoria, salvo los casos de excep-
ción que apruebe la autoridad correspondiente en que a su juicio haya compati-
bilidad entre los estudios y el trabajo”.
La Ley de Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes busca
garantizar a este sector de la población la tutela y el respeto de los derechos
fundamentales reconocidos en la Constitución, con el fin de asegurarles un desa-
rrollo pleno e integral. Este desarrollo pleno e integral implica la oportunidad de
formarse física, mental, emocional, social y moralmente en condiciones de igual-
dad (artículos 1 y 3). Entre los derechos que se buscan garantizar con esta ley se
encuentran: el derecho a la vida, el derecho a estar protegido en su integridad, en
su libertad, y contra el maltrato y el abuso sexual; el derecho a vivir en familia; el
12 Porcentaje de alumnos que manifiestan dedicar dos horas diarias o más a trabajar en actividades
que pueden ser remuneradas (agricultura y ganadería, venta ambulante y bolero, limpiaparabrisas,
entre otras) o no remuneradas (trabajar sin pago, dar servicios gratuitos, elaborar cosas para vender
y buscar trabajo). Esto constituye un indicador no solo de la necesidad que tienen de contribuir al
ingreso familiar, sino de la probable competencia por quitarle tiempo al estudio. INEE, Panorama
educativo de México, Indicadores del sistema educativo nacional 2005, pp. 156-157.
52
derecho a la educación, y el derecho al descanso y al juego. En su artículo 35, se

establece que “para garantizar la protección de los derechos reconocidos en esta
Ley, se reitera la prohibición constitucional de contratar laboralmente a menores
de 14 años bajo cualquier circunstancia”.
d) La población femenina de 12 a 14 años con un hijo o más nacidos vivos
En Chiapas, 90.1% de las niñas de 12 a 14 años con un hijo o más nacidos

vivos no asiste a la escuela. Al relacionar esta condición con la de hablantes de
lenguas indígenas, el índice de inasistencia aumenta a 93.0%, mientras que el de
quienes no lo son se ubica en 83.0 por ciento.
Por su parte, en Yucatán, 88% de las niñas de 12 a 14 años con un hijo o más
nacidos vivos no asiste a la escuela. El índice de inasistencia aumenta a 88.5% al
considerar esta condición junto con la de mayahablantes, mientras que el de quie-
nes no lo son se reduce a 87.8 por ciento.
En el Distrito Federal, 82.7% de las niñas de 12 a 14 años con un hijo o más
nacidos vivos no asiste a la escuela, cifra que es mayor para quienes son hablantes
de lenguas indígenas (90.0%) que para quienes no lo son (83.0 por ciento).
Madres con un hijo o más que no asisten a la escuela
100
80
60
40
20
0
Chiapas Yucatán DF
Asiste
No asiste a la escuela
53
Manuel I. Ulloa
Tercera conclusión
Con la información proporcionada por el XII Censo General de Población y

Vivienda, podemos concluir que las exclusiones del derecho a una educación
básica son proporcionalmente mayores para la población con algún tipo de
discapacidad, para la población que habla lengua indígena13 y para las niñas en
general.
En este último caso, la exclusión se acentúa para las niñas de cinco a 14 años
que hablan lenguas indígenas o tienen algún tipo de discapacidad, así como en
las del grupo de edad de 12 a 14 años que forman parte de la población económi-
camente activa y son niñas madres; al relacionar esta condición con la de hablantes
de lenguas indígenas, aumenta su índice de inasistencia.
¿Qué ha ocurrido desde el año 2000 al ciclo escolar más reciente?
a) La ampliación de la oferta escolar.

El caso de las telesecundarias en Chiapas y Yucatán
En Chiapas, la población de cinco a 14 años que no asistía a la escuela en el

año 2000 (184.086) se redujo al inicio del ciclo escolar 2003-2004 a 92.381 alum-
nos; la disminución más notable en la inasistencia escolar fue la que registró el
subgrupo de 12 a 14 años de edad, de 68.007 a 24.735 niños. Esta reducción estu-
vo relacionada con el incremento en 40.6% de las oportunidades para cursar es-
tudios de secundaria, en particular por medio de la modalidad de telesecundaria,
que en esos cuatro ciclos escolares creció 67.2 por ciento.
Un fenómeno similar sucedió en Yucatán: la población de seis a 14 años que
no asistía a la escuela el año 2000 (29.637 alumnos) disminuyó a 13.787 en el ciclo
escolar 2004-2005.14 Pero, en este caso, la inasistencia escolar bajó de manera
13 La exclusión para la población que habla lenguas indígenas tiene distintas dimensiones. Hasta aho-
ra nos hemos referido a la de quienes no asisten a la escuela; sin embargo, a esta primera exclusión
hay que sumar la de muchos más que asisten a la escuela, pero no reciben educación en lengua
materna, con carácter intercultural bilingüe, como es derecho y obligación del Estado ofrecérselas.
También hay que considerar aquellos que, siendo atendidos con modalidades de educación indíge-
na, reciben educación de menor calidad que la de otras modalidades, acentuando con ello la des-
igualdad de origen.
14 En el seguimiento de esta favorable evolución del año 2000 a la fecha subsiste una duda; tanto en
Chiapas como en Yucatán y en el Distrito Federal, la matrícula resultó mayor a la población en edad
escolar en distintas unidades territoriales de análisis, con índices de cobertura superiores a cien por
ciento, lo que sugiere una posible sobrenumeración para hacer corresponder la matrícula con la
54
notable en la población de cinco años (86.5%) y en el subgrupo de seis a 11 años

(87.9%), favorecidos ambos por el llamado “bono demográfico”. En tanto, en el
subgrupo de 12 a 14 años (que continuó creciendo levemente) la inasistencia a la
escuela se redujo solo 10.2% (de 13.010 a 11.680 niños). Pero aun en estas circuns-
tancias, el crecimiento en la matrícula de telesecundaria fue de 34.9% entre los
ciclos escolares 1999-2000 y 2004-2005.
En ambos casos sobresale el crecimiento de la matrícula en las telesecundarias.
Al respecto, el Observatorio Ciudadano de la Educación ha señalado que las au-
toridades se ocupan de incrementar las oportunidades de acceso a través de la
telesecundaria porque se trata de la modalidad menos costosa en México, que
llega a localidades pequeñas, marginadas, y constituye la fórmula más eficaz para
ampliar la cobertura de este nivel educativo, aunque, por otra parte, esta opción
favorece la desigualdad en el acceso a una educación de calidad.15
Por otra parte, Silvia Conde caracteriza sus condiciones de trabajo:
• Sus costos se reducen a 25% respecto de las secundarias generales.
• Las comunidades asumen parte de los costos al aportar el salón, mobi-
liario y a veces el aparato televisor.
• Los coordinadores locales reciben un salario inferior al de los maestros
y con frecuencia son sufragados por la comunidad.
• Se contratan menos docentes que en secundaria general.
• Sus tasas de rendimiento escolar son formalmente altas.16
Y, sobre ellas, el SNTE afirmaba en sus documentos de trabajo para el Pri-

mer Congreso Nacional de Educación:
• Son catalogadas como de “segunda clase”.
• Se critica la formación de los coordinadores.
normatividad. En caso de confirmarse que existe sobrenumeración mediante una evaluación de la

calidad de la información contenida en los formatos 911 (registros de los que salen los datos de la
matrícula escolar), los índices de deserción y reprobación también se encontrarían sobrestimados,
pero lo más preocupante es que tras esos índices de cobertura se oculte la verdadera magnitud de la
población aún excluida del sistema escolar. La migración escolar en zonas conurbadas también po-
dría contribuir a explicar esos índices o podría ocurrir también que, en vez de una sobrenumeración
de la matrícula, esté ocurriendo, después del censo, una modificación en la dinámica demográfica
en esas unidades territoriales, o bien que en el XII Censo General de Población y Vivienda se hubiera
incurrido en una subnumeración de la población. De ahí la importancia de una evaluación de la
calidad de la información contenida en los formatos 911 que permita dilucidarla.
15 Observatorio Ciudadano de la Educación (OCE), Núm. 15, agosto de 1999.
16 Ver Silvia Conde, en Margarita Zorrilla y Lorenza Villa (2003). Políticas educativas. Educación básica y
educación media superior. COMIE, México, p. 51. Serie: La investigación educativa en México 1992-
2002. Núm. 9.
55
Manuel I. Ulloa
• El método adoptado es el memorístico.

• A veces hay mala calidad de las emisiones televisivas.
• En la clase televisada domina la exposición del maestro.
• En ocasiones se notan inseguridades respecto del tema en los profeso-
res grabados.
• El material didáctico es malo: predominan presentaciones gráficas, fo-
tos, dibujos.
• Se incluyen películas de archivo sin relación con el tema.17
Más aun, en el Programa Nacional de Educación 2001-2006 se hace explícita

una clara conciencia de las insuficiencias y deficiencias de la oferta escolar de
educación básica con que se atiende a los grupos de mayor marginación, inclui-
da la telesecundaria, como se puede apreciar en los siguientes párrafos:
Para la elaboración de este programa partimos del convencimiento de que
los problemas de equidad en la educación son consustanciales al funciona-
miento y la estructura del propio sistema educativo. Si bien es cierto que la
búsqueda de la justicia ha sido un propósito declarado de las autoridades
desde tiempo atrás, y que se han desarrollado esfuerzos para alcanzar una
educación de calidad para todos, no resulta menos cierto que el propio siste-
ma, en su funcionamiento inercial, ha sido un factor para sostener la injusti-
cia en educación: los mejores recursos –económicos, humanos y materiales–
se concentran en las regiones de fácil acceso, al igual que los servicios de más
calidad; la atención en el aula se dirige, preferentemente, a los alumnos que
presentan mejor disposición al aprendizaje; y el sistema, en general, respon-
de a los reclamos de los grupos con mayor capacidad de gestión, en detri-
mento de la calidad de la enseñanza que reciben los sectores marginados de
la sociedad. Como resultado de esto, a pesar de la expansión de la cobertura
educativa y del crecimiento de la escolaridad media de la población nacio-
nal, no solo no se ha alcanzado la justicia, sino que la brecha entre los marginados y
el resto de la población nacional se ha hecho más honda con el tiempo.18
Existen, además, factores internos del sistema educativo que lejos de repre-
sentar un contrapeso a los factores externos que son adversos a la asistencia
y éxito escolares los refuerzan y reproducen: el ausentismo de los profeso-
res, la insuficiencia en el abasto de infraestructura e insumos, una atención
inadecuada o insuficiente contribuyen a las elevadas tasas de reprobación y
17 SNTE (1994). Secundaria. Los cambios en la educación básica. 4.3 Documentos de trabajo para su discusión.
Primer Congreso Nacional de Educación. SNTE, Méxio, p. 14.
18 Programa Nacional de Educación 2001-2006, p. 107.
56
deserción que se concentran en la población en situación de marginación y

pobreza extrema. Es así como una educación insuficiente o de mala calidad
–que propicia la reprobación y la deserción escolares entre la población más
necesitada del país– es un factor que en vez de reducir la falta de equidad, la
reproduce. Una educación inadecuada para los pobres y los marginados, para los
niños en situación de calle, para los indígenas o los jornaleros agrícolas constituye
un factor de retroceso social que limita el desarrollo de estos grupos y el de la nación
en su conjunto. Además, al alentar su fracaso en la escuela, una mala educación en
preescolar, la enseñanza primaria o la secundaria limita la oportunidad de estos
grupos de seguir aprendiendo y estudiando. Por ello, alcanzar la equidad en la edu-
cación básica –en el acceso, la permanencia y el logro– es un imperativo de justicia y
constituye el propósito central del Gobierno de la República en materia de educación
básica.19
Durante la última década, el índice nacional de eficiencia terminal de la en-
señanza primaria se ha incrementado de manera sostenida, aunque persis-
ten diferencias importantes entre los índices de las entidades federativas. Si
bien la distancia entre la entidad que presenta la cifra más alta y la que ob-
serva la más baja en este indicador se ha reducido en el transcurso de la
década, es preocupante el hecho de que los estados que registran los mayo-
res niveles de marginación (según el índice de Conapo) son también los que
presentan las eficiencias terminales más bajas, tendencia que se manifiesta
mejor en el último año. El comportamiento de estas variables muestra que el
contexto socio-económico de las escuelas y los alumnos sigue teniendo un
peso fuerte en la definición de los indicadores educativos, aunque la eficien-
cia terminal en la educación primaria ha mejorado en términos generales y
la brecha entre los estados ha disminuido.
En el caso de la secundaria, por el contrario, el índice nacional de eficiencia
terminal se ha mantenido estable –en el orden de 75%–, y en este caso las
diferencias entre las entidades federativas no es tan marcada como en la
educación primaria. Destacan algunos estados en los que se observa una
disminución en el índice de eficiencia terminal en el transcurso de la déca-
da. Esto es indicativo de dificultades en el funcionamiento del nivel. Por otra
parte, la correlación inversa entre el índice de marginación y la eficiencia terminal
resultó significativa para la cifra del año 2000, lo que confirma la existencia de un
problema con el nivel educativo y apunta a que la telesecundaria –presente sobre
todo en las entidades federativas con mayores niveles de marginación– no ha servido
57
Manuel I. Ulloa
como un contrapeso importante a esta condición socio-económica, puesto que en

este caso también, aunque en menor medida que en la educación primaria, son las
entidades con mayor nivel de marginación las que presentan las eficiencias termina-
les más bajas.20
b) La oferta escolar en primaria y los logros educativos

en la gestión escolar 2000-2005
En Chiapas, el porcentaje de escuelas primarias multigrado en el ciclo esco-

lar 2004-2005 fue de 47.5% en la modalidad general, 71.4% en la modalidad indí-
gena y cien por ciento en las de cursos comunitarios. En Yucatán, tales porcenta-
jes fueron: 19.6% en la modalidad general, 72.7% en la indígena y cien por ciento
en cursos comunitarios; ambos estados se comparan desfavorablemente con 0.9%
de las primarias generales del Distrito Federal, aun cuando las seis primarias
comunitarias que existen en esta entidad también son multigrado.21
Cabe recordar que, en la educación comunitaria del Conafe, las escuelas
multigrado son atendidas por personal sin formación docente. En el caso de las
primarias generales que prestan el servicio en localidades rurales, así como en
las de modalidad indígena, son atendidas por quienes, muchas veces, ingresan
al servicio con dispensa de perfil y, en el caso de las escuelas de educación indí-
gena, generalmente carecen del dominio de la lengua materna o de la variante
dialectal del grupo etnolingüístico del que forman parte sus alumnos.
Al presentar el informe sobre las primarias comunitarias y su desempeño en
el periodo 2000-2005,22 en la Mesa pública de análisis: “Las primarias comunita-
rias y su desempeño”, organizada por el INEE el 23 de marzo de 2006, Annette
Santos del Real, investigadora de ese instituto, al comparar los logros educativos
en el año 2000 y 2005, expuso:
Los resultados de la comparación 2000-2005 se resumen diciendo que se
encontró un avance muy significativo tanto en lectura como en matemáticas
para el conjunto de las escuelas primarias del sistema educativo nacional,
mientras que en el caso de las secundarias el avance fue menor, aunque
estadísticamente significativo, en lectura, pero no en matemáticas.

21 INEE, Panorama educativo de México. Indicadores del sistema educativo nacional 2005, p. 125.
22 Versión estenográfica de la presentación de Annette Santos del Real durante la Mesa pública de
análisis: “Las primarias comunitarias y su desempeño”, organizada por el Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación, 23 de marzo de 2006.
58
El análisis por modalidad de los servicios mostró, por su parte, que en pri-
maria se observaron avances en casi todos los servicios, con excepción de las
primarias rurales en cuanto a matemáticas, y de los cursos comunitarios, tanto en
lectura como en matemáticas. En secundaria, en cambio, solo se apreciaron avances
en las secundarias generales.
Los resultados de la comparación tanto en 2000 como en 2005 son mejores

en las primarias privadas, las primarias públicas urbanas, las primarias públicas
rurales y los más bajos en los cursos comunitarios y las escuelas indígenas. Entre
2000 y 2005 las distancias entre los puntajes, tanto en comprensión lectora como
en matemáticas, de las primarias públicas urbanas, las primarias públicas rura-
les, los cursos comunitarios y las escuelas indígenas aumentaron respecto de las
primarias privadas, que registraron los mayores incrementos en el aprendizaje
de sus alumnos; las escuelas indígenas redujeron sus distancias con las demás,
excluidas las primarias privadas; las rurales aumentaron su distancia respecto
de las urbanas y los cursos comunitarios registraron en 2005 una mayor distan-
cia de la que las separaba de las demás en el año 2000.23
En secundaria, las telesecundarias también registraron en 2005 una mayor
distancia respecto de las secundarias generales y técnicas y mantuvieron la que
las separaba de las secundarias privadas en el año 2000.24
Los cuestionarios aplicados con las pruebas de Estándares Nacionales de
1998 a 2002 ofrecen información valiosa sobre el entorno de los servicios
incluidos en la muestra utilizada en dichas aplicaciones, que incluyó los
cursos comunitarios.
En uno de los trabajos realizados por encargo del INEE sobre dicha informa-
ción, el contexto sociocultural de las diversas escuelas se clasificó en una es-
cala ordinal, de muy favorable a muy desfavorable, en función de la presen-
cia en el hogar de los alumnos de algunos indicadores de capital económico
(como la existencia de luz eléctrica en la vivienda o la posesión de bienes
como el refrigerador) o cultural (como la lengua hablada en el hogar).25
Los resultados de la distribución del alumnado de escuelas primarias priva-

das, públicas generales (urbanas o rurales), primarias indígenas y cursos comu-
nitarios, en las cinco categorías de contexto sociocultural mencionadas fueron:
23 INEE, La Calidad de la Educación Básica en México 2005, Informe Anual 2005.

24 Ibid.
25 Versión estenográfica de la presentación de Annette Santos del Real durante la Mesa pública de
análisis: “Las primarias comunitarias y su desempeño”, organizada por el Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación, 23 de marzo de 2006.
59
Manuel I. Ulloa
Aproximadamente 82 de cada cien alumnos de escuelas privadas pertene-

cen a hogares que se ubican en situación muy favorable, y solo 4.2% de los
niños de escuelas públicas generales, y ninguno de los de cursos comunita-
rios o escuelas indígenas, se encuentran en tal situación.
En contraste, 35 de cada cien alumnos de primarias públicas generales, ur-
banas y rurales, viven en hogares de contexto medio, y otros tantos de con-
texto desfavorable o muy desfavorable. En el extremo más desfavorecido,
cerca de noventa de cada cien alumnos de cursos comunitarios y de prima-
rias indígenas están en los dos últimos niveles de contexto. Destaca el dato
que la situación de los alumnos de cursos comunitarios es sensiblemente
más precaria incluso que los de primarias indígenas: 54.4% de éstos últimos
se sitúan en el nivel desfavorable, y 30.2% en el muy desfavorable; en el caso
de los alumnos de cursos comunitarios las proporciones se invierten: 29.5%
en situación desfavorable y 57.1%, más de la mitad del total, en contextos
muy desfavorables.26
En esa misma mesa, Irma Fuenlabrada destacó las restricciones económicas

que enfrenta este modelo, la contribución regresiva que tienen que hacer para su
financiamiento las comunidades en que se ofrece el servicio y las condiciones
adversas en que trabajan:
Para que llegue el curso Conafe, la comunidad tiene que solicitarlo; esta
última, además, se ocupa de varias cosas para que esa escuela llegue a sus
niños, se hace cargo de la alimentación, del hospedaje, de construir o habili-
tar el aula.
Como hemos visto, son las comunidades más desfavorecidas del país, y para
tener servicio educativo tienen que pagar de una manera distinta, hay que
darle de comer al instructor, hay que darle un lugar donde viva, hay que
habilitar la escuela. Ellos tienen que hacer eso.
Según estos indicadores, no están tomando en cuenta esas condiciones de
extrema desventaja en la que están trabajando los cursos comunitarios, los
cuales en los últimos años han aumentado no solamente a nivel de las co-
munidades que atienden y la cantidad de niños que atienden, sino que el
número de instructores que atiende no ha crecido de manera directamente
proporcional a la demanda.
Actualmente se atiende a comunidades migrantes y también a comunidades
indígenas, que tienen la misma condición de estar aisladas y con poca pobla-
ción. Es realmente bueno poder ofrecer un servicio que además es la única
posibilidad de acceso a la educación para esos niños. [...]
26 Ibid.
60
Un instructor comunitario gana mil cien pesos al mes y recibe doscientos

pesos para trasladarse tres días a su capacitación continua y con esos dos-
cientos pesos tiene que comer, debe pagar hospedaje y hasta trasladarse, eso
no ha cambiado en los últimos cuatro años.
Como se sabe, Conafe funciona con los instructores comunitarios, los
capacitadores tutores, los agentes educativos, asimismo el personal de la de-
legación, que es la gente estable de Conafe.
El esfuerzo que hace el Consejo es el de habilitar cada año a los instructores;
es decir, el instructor que está en segundo año pasa a ser capacitador tutor,
deja de ser instructor, muchos instructores se van, y otros permanecen du-
rante un año.
Los chicos que son egresados de preparatoria ahora se pueden quedar dos
años en el servicio pero a final de cuentas, cada año se debe trabajar con una
generación nueva, es un sistema que no cuenta con la capitalización o con la
acumulación de una experiencia en su franja de docentes, más allá de los dos
años que pueden llegar a tener algunos de los instructores, y aun así se pro-
porciona el servicio educativo.
El instructor comunitario gana mil cien pesos y el capacitador tutor mil dos-
cientos, con un apoyo mensual de setecientos pesos. Solo que este capacitador
debe formar, apoyar y supervisar a los instructores comunitarios y visitar a
diez comunidades al mes. El agente educativo gana mil ochocientos y con
mil cien pesos para viáticos que es quien asesora al capacitador tutor y desa-
rrolla la formación tanto del instructor comunitario como del capacitador
tutor. [...]
En los últimos cuatro años no ha habido ese aumento en el presupuesto, se
ha trabajado prácticamente con el mismo. En estos once años donde se ha
dado este fenómeno de dispersión, ha surgido la atención a la población
indígena y a la población migrante y los recursos humanos y los económicos
no han aumentado. [...]
Lo deseable es que los cursos comunitarios ofrezcan un aprendizaje de más
calidad en todos los aspectos; por ejemplo, las aulas de los cursos comunita-
rios son verdaderamente pobres, a veces no tienen ni ventana, no tienen una
puerta, y las que se llegan a hacer más o menos habitables se hacen con los
recursos de la comunidad a nivel de trabajo, y algunos cuantos recursos eco-
nómicos aparecen por ahí de los municipios, pero eso tampoco es general.27
27 Versión estenográfica de los comentarios de Irma Fuenlabrada, durante la Mesa pública de análisis:
“Las primarias multigrado y su desempeño”, organizada por el Instituto Nacional para la Evalua-
ción de la Educación, 23 de marzo de 2006.
61
Manuel I. Ulloa
Cuarta conclusión
Es muy lamentable que el gobierno federal, en contradicción con su propio

discurso y fundamentalmente con los compromisos que asumió con la sociedad
mexicana al emitir el Programa Nacional de Educación 2001-2006, continúe ofre-
ciendo, tanto para la incorporación de la población excluida del sistema escolar
como para la atención de la población de mayor marginación y pobreza que ya
se encuentra en él, servicios de segunda o tercera clase, que la experiencia ha
comprobado y su diagnóstico reconoce que no son una solución.
Las políticas compensatorias
Con el padrón de beneficiarios del programa Oportunidades en Yucatán

pudimos identificar otra contradicción fundamental de la política social del go-
bierno federal, esta vez entre lo que postula el Programa Nacional de Educación
2001-2006 y las reglas de operación del programa Oportunidades.
El Programa Nacional de Educación 2001-2006 plantea como objetivo estra-
tégico de la educación básica garantizar el derecho a la educación, expresado como
la igualdad de oportunidades para el acceso, la permanencia y el logro educativo
de todos los niños y jóvenes del país en la educación básica. Para lograr este obje-
tivo, definió una política de compensación educativa: “Se promoverán los pro-
gramas compensatorios en la educación básica, con una orientación tal que per-
mita atender diferenciadamente a las poblaciones vulnerables y con ello igualar
las oportunidades educativas y garantizar su derecho a la educación”.
El objetivo de dicha política es “Canalizar recursos proporcionalmente su-
periores, con base en la inversión por alumno, a la población en condiciones de
desventaja y en riesgo de fracaso escolar, para compensar las desigualdades so-
ciales y regionales, para atender la diversidad cultural y lingüística y avanzar
hacia la justicia educativa”. 28
Sin embargo, los programas compensatorios, destinados a garantizar el ac-
ceso, la permanencia y promoción oportuna de niños y niñas a la educación bá-
sica operan con reglas que no son únicamente insuficientes, sino contrarias a la
inclusión de los más desfavorecidos.
Por ejemplo, las reglas de operación del programa Oportunidades excluyen
a la población infantil que reside en localidades donde no se ofrecen servicios de
salud; también dejan fuera a la población escolar que cursa preescolar, así como
62
a quienes cursan los primeros grados de educación primaria, sin considerar que
son la puerta de entrada al sistema escolar y, sobre todo, que es obligación del
Estado garantizar el ejercicio del derecho constitucional de la población infantil
a la educación.
Quinta conclusión
Las políticas compensatorias del gobierno federal, destinadas a garantizar

el acceso, la permanencia y promoción oportuna de los niños y niñas a la educa-
ción básica, operan bajo reglas que no son únicamente insuficientes sino contra-
rias a la inclusión de los más desfavorecidos.
Una reflexión final
La educación debe ser un compromiso de todos, tanto de los tres niveles de

gobierno como de la sociedad, mediante acciones de convencimiento y movili-
zación para generar la voluntad y el compromiso, a fin de que todos los niños y
niñas puedan ejercer su derecho a la educación.
Lo anterior es fundamental para promover y lograr una efectiva participa-
ción ciudadana haciendo de la educación un tema de preocupación y prioridad
permanente de toda la sociedad.
La participación ciudadana constituye una base de consenso para el diseño
de políticas públicas, en las que sean prioritarias la asignación y transferencia de
recursos públicos para el cumplimiento de las metas propuestas.
Supone un compromiso explícito de los tres niveles de gobierno ante la so-
ciedad y, al mismo tiempo, una invitación a todos los ciudadanos a participar en
el compromiso y a velar por su cumplimiento.29
29 A partir de los resultados del estudio que realizamos en el estado de Chiapas, con participación de
varios ayuntamientos encabezados por sus presidentes municipales y del apoyo de estudiantes uni-
versitarios, de escuelas normales y de instituciones de educación media, se desarrollaron acciones
de brigadas que hicieron barridos en áreas de la traza urbana y en localidades rurales, casa por casa,
para identificar a los niños que se encontraban fuera de la escuela, así como determinar las causas de
su inasistencia y las necesidades para integrarse a ella.
Al mismo tiempo se convino con las autoridades educativas del estado que los niños identificados
fuera de la escuela, en el trabajo de campo, se pudieran canalizar e incorporar a los planteles escola-
res y los funcionarios, supervisores y directores, con participación de los maestros, padres de fami-
lia y organizaciones de la sociedad pudieran darles seguimiento en los jardines de niños, primarias,
secundarias y escuelas de educación especial a las que se incorporaron o reincorporaron, con el fin
de asegurar su permanencia intra e intercurricular.
63
Inserción laboral de jóvenes: Expectativas, demanda laboral y trayectorias
INSERCIÓN LABORAL DE JÓVENES:

Expectativas, demanda laboral y trayectorias
Jürgen Weller 1
Introducción
En este artículo se presentan algunos resultados del proyecto “Integración

de jóvenes al mercado laboral”, llevado a cabo por la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) entre 2003 y 2005, con financiamiento del
gobierno alemán, a través de la Sociedad Alemana para la Cooperación Técnica
(GTZ). El proyecto tuvo como objetivos analizar los procesos de inserción labo-
ral de los jóvenes en Chile, Ecuador, El Salvador, Paraguay y Perú, así como
contribuir al desarrollo de propuestas para su mejoramiento.2
El proyecto CEPAL/GTZ trabajó en las siguientes tres áreas:3
• Las expectativas y experiencias de jóvenes y adultos jóvenes en el mer-
cado laboral, los obstáculos que encuentran y las estrategias que apli-
can para superarlos.
• Las características de la demanda laboral de las empresas, sus expe-
riencias en la contratación de jóvenes y sus prácticas de capacitación.
• Las características de rotación, movilidad y trayectorias laborales de los
jóvenes y adultos jóvenes.
1 División de Desarrollo Económico de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe

(CEPAL). Las opiniones expresadas en este artículo son de exclusiva responsabilidad del autor y
pueden no coincidir con las de la organización en que se desempeña.
2 Por razones de espacio y de la fluidez de la lectura, en este artículo la expresión “los jóvenes” repre-
senta a jóvenes tanto del sexo femenino como del masculino, salvo en los casos en que se utiliza una
diferenciación explícita.
3 Los principales resultados del proyecto se encuentran en Weller (2006).
65
Jürgen Weller
A partir de los resultados de los estudios y tomando en cuenta las experien-

cias previas con políticas, programas y proyectos, se desarrollaron propuestas
para fomentar la inserción laboral que se discutieron en talleres con jóvenes y en
seminarios nacionales con todos los agentes relevantes.4 Estas propuestas, ob-
viamente, se orientaron a la situación y la institucionalidad específicas de cada
país. En un seminario regional, realizado en el mes de julio de 2005, se analiza-
ron los resultados y propuestas de los cinco países en su conjunto.
En este artículo se resumen, primero, las principales tendencias de la inser-
ción laboral de los jóvenes latinoamericanos en el periodo reciente (entre los ini-
cios de los años noventa y principios de la década actual). Después se analizan
algunas tensiones presentes en esta inserción y se exploran algunas políticas y
programas que pueden atenuar o resolver estas tensiones. En la parte final se
presentan las conclusiones.
1. Tendencias recientes en la inserción laboral juvenil en América Latina5
Algunas tendencias específicas de la oferta y la demanda laboral contribu-

yeron a crear expectativas en una mejoría de la inserción laboral de los jóvenes
(Weller, 2003). Entre las primeras destacan el cambio demográfico y la evolución
de los sistemas educativos. En efecto, con el descenso de las tasas de crecimiento
poblacional, las nuevas cohortes que ingresan a los mercados de trabajo forman
una proporción decreciente de la población en edad de trabajar.6 A la vez, la
expansión de los sistemas educativos tiene un doble efecto respecto de la oferta
laboral juvenil: primero, un efecto cuantitativo, pues la mayor permanencia de
los jóvenes en el sistema educativo reduce la participación laboral; y, segundo,
un efecto cualitativo, ya que los jóvenes entran en el mercado de trabajo con
mejores niveles educativos.7 En consecuencia, en la oferta laboral, la menor pre-
4 Tanto los estudios como los documentos propositivos se encuentran en la página web del proyecto,
en la dirección electrónica: http://www.eclac.cl/cgi-bin/getprod.asp?xml=/de/noticias/paginas/
2/14692/P14692.xml&xsl=/de/tpl/p18f.xsl&base=/de/tpl/top-bottom.xsl
5 En esta sección se utilizan insumos preparados por el autor para el capítulo VI de CEPAL y OIJ (2004),
basados en un procesamiento de las encuestas de hogares de los países latinoamericanos, llevado a
cabo por Carlos Daroch (CEPAL). Los datos presentados son promedios simples de las cifras de los
países con información comparable al inicio y al fin del periodo de análisis. En CEPAL y OIJ (2004) se
encuentra información adicional sobre las tendencias de la inserción laboral juvenil reciente.
6 Por ejemplo, se proyecta que la participación de los jóvenes de 15 a 19 años en la población en edad
de trabajar (entre 15 y 64 años) desciende entre 1990 y 2010 de 17.7 a 13.9% y la de los jóvenes de 20
a 24 años de 16.0 a 13.5% (cálculo propio sobre la base de CEPAL-CELADE, 2004).
7 Véase CEPAL (2005, pp. 368-369) sobre el aumento de los promedios de los años de estudio de los
jóvenes de 15 a 24 años.
66
sión de participación laboral juvenil y la mayor calidad de la mano de obra de las

nuevas cohortes que ingresan a los mercados de trabajo tenderían a favorecer la
inserción laboral juvenil.
Al mismo tiempo, en la discusión sobre los cambios recientes en la demanda
laboral se ha hecho hincapié en que habría un sesgo en favor de la mano de obra
más calificada, a causa del cambio tecnológico y la creciente competencia en los
mercados, fomentada sobre todo por la apertura comercial. En este contexto,
desempeñarían un papel importante las tecnologías de información, a las que las
nuevas generaciones tendrían una mayor adaptabilidad debido a que están cre-
ciendo con ellas. Los jóvenes también se verían favorecidos por su mayor flexibi-
lidad, más acorde con las nuevas pautas de la demanda laboral, mientras que
muchos adultos aspiran a empleos con estabilidad laboral, dadas las expectati-
vas que desarrollaron en el pasado, así como los altos costos de mantener una
familia. Además, la reestructuración sectorial tendería al menos parcialmente a
favorecer el empleo juvenil, ya que en algunas de las actividades con mayor
generación de empleo existe una elevada participación de jóvenes. Finalmente,
tanto en las actividades que requieren altos niveles de calificación como en aque-
llas de calificación intermedia hay una elevada presencia de mujeres, lo que faci-
litaría una mayor inserción laboral de éstas, y, entre ellas, de mujeres jóvenes.
Debido a lo anterior, cabría suponer que los cambios tecnológicos, organiza-
cionales y económicos favorecerían a los jóvenes. Entre los de mayor edad, en
cambio, se ubicarían muchos de los “perdedores” de las reestructuraciones en
curso, como consecuencia de la destrucción de puestos de trabajo en rubros en
contracción, la depreciación de gran parte de su capital humano (experiencia
laboral específica), y las dificultades de adaptación a las nuevas tecnologías.
Sin embargo, como se verá a continuación, los datos sobre la inserción labo-
ral juvenil en el periodo reciente no confirman que en términos generales estas
expectativas hayan sido acertadas.
1.1. Evolución de la actividad y la inactividad juvenil
En América Latina, dos tendencias se destacan en el periodo reciente res-

pecto de la participación de los jóvenes en el mercado de trabajo. Una es la caída
de la tasa de participación de los hombres; la segunda, el aumento de la tasa de
participación de las mujeres. En consecuencia, se redujo la brecha de participa-
ción entre hombres y mujeres (véase el cuadro 1).
67
Jürgen Weller
Cuadro 1
América Latina (17 países): tasa de participación laboral por grupos etarios
y sexo, 1990–2002. (En promedios simples)
Grupo 1990 2002
de edad Ambos Hombre Mujer Ambos Hombre Mujer
15-19 38.9 52.4 25.5 37.5 47.7 27.3
20-24 64.2 83.8 46.1 66.9 82.5 51.9
25-29 71.5 94.8 50.4 76.7 94.2 60.7
30-64 68.3 92.8 45.9 74.2 92.9 57.3
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de
los respectivos países.
Como saldo de estas tendencias opuestas, en el conjunto de los jóvenes se

registró un leve aumento de la participación laboral. Este incremento fue, sin
embargo, claramente menor que el de los adultos, que reflejó la masiva incorpo-
ración de mujeres adultas al mercado de trabajo.
Dado que la transición demográfica en América Latina implica que el nú-
mero de los jóvenes aumenta menos que el número de los adultos, el menor
crecimiento de la participación refuerza la tendencia al descenso de la propor-
ción de los jóvenes en la fuerza de trabajo. Si bien esto tiende a mejorar la situa-
ción competitiva relativa de los jóvenes en el mercado laboral, la fuerza de traba-
jo de la región todavía es eminentemente joven: 42.7% de la población en edad
de trabajar (15 a 64 años) no supera los 29 años de edad en el año 2005.8
La caída de la tasa de participación de los hombres jóvenes se observa en los
tres grupos etarios (15 a 19, 20 a 24 y 25 a 29 años), y se acentúa en los grupos más
jóvenes. Este descenso refleja, más que todo, la mayor permanencia de los jóve-
nes en el sistema educativo, ya que aumentó la proporción de los estudiantes en
todos los grupos etarios (véase el cuadro 2). A la vez, bajó la participación de los
“otros inactivos”, que es el grupo que contiene el principal contingente de jóve-
nes en mayor riesgo de exclusión y marginación. Debido a este contexto de in-
cremento del peso de los estudiantes y de una reducción de los “otros inactivos”,
la merma de la tasa de participación de los jóvenes es una tendencia positiva. Sin
embargo, todavía persisten problemas al respecto, como lo indica, por ejemplo,
la elevada participación laboral de los jóvenes entre 15 y 19 años y el hecho de
que más de 5% de este grupo etario pertenece a los “otros inactivos”.
8 Cálculo propio sobre la base de datos de CEPAL-CELADE (2004).
68
Cuadro 2
América Latina (17 países): proporción de jóvenes inactivos por grupo de
edad, sexo y tipo de inactividad, 1990–2002. (En promedios simples)
Grupo 1990 (porcentajes) 2002 (porcentajes)

de edad Ambos Hombres Mujeres Ambos Hombres Mujeres
Estudiantes
15–19 43.9 41.2 46.6 48.6 46.4 50.8
20-24 11.9 11.4 12.4 13.9 12.6 15.2
25-29 2.6 2.3 2.8 2.9 2.7 3.1
Oficios domésticos
15-19 12.9 0.8 25.0 10.2 1.2 19.2
20-24 20.1 0.3 38.6 15.3 0.6 29.5
25-29 23.7 0.1 44.9 17.7 0.4 33.5
Otros inactivos
15-19 5.1 6.1 4.1 4.7 5.3 4.1
20-24 4.2 4.4 4.0 3.6 3.5 3.7
25-29 3.0 3.2 2.9 2.6 2.6 2.6
Total de inactivos
15-19 61.0 47.6 74.3 62.2 52.0 72.4
20-24 35.7 16.2 53.8 32.2 16.6 47.3
25-29 28.6 5.6 49.2 22.8 5.7 38.4
los respectivos países.
Mientras que la tasa de participación de los hombres jóvenes cayó levemen-

te, la participación laboral de las mujeres jóvenes subió de manera notoria, sobre
todo en los grupos etarios mayores (de 20 a 24 y de 25 a 29 años). Por tanto, la
brecha de actividad de los hombres jóvenes disminuyó en todos estos grupos. La
mayor participación laboral no produjo ninguna caída en la atención al sistema
escolar y, como en el caso de los hombres, en todos los grupos etarios aumentó la
proporción de las estudiantes, superando en todos ellos la atención escolar de las
mujeres a la de los hombres de la misma edad. En contraste, bajó marcadamente
la proporción de las jóvenes que se desempeñan en oficios domésticos y la de las
“otras inactivas”. El incremento paralelo de la atención educativa y de la inser-
ción laboral puede considerarse como otra tendencia positiva. De nuevo, eso no
69
Jürgen Weller
significa que los problemas de inactividad laboral estén superados, ya que toda-
vía una de cada cinco jóvenes entre 15 y 19 años se ocupa de oficios domésticos,
lo que restringe severamente las condiciones de una futura inserción en el mer-
cado de trabajo.
1.2. Las tendencias del empleo juvenil
En América Latina, el incremento de la tasa de ocupación entre inicios de los

años noventa e inicios de la década siguiente se concentró en los adultos, mien-
tras que la tasa correspondiente a los jóvenes se mantuvo en el mismo nivel,
como resultado de la caída de la tasa de ocupación de los hombres jóvenes y su
aumento en el caso de las jóvenes.
La edad de ingreso al mercado de trabajo está determinada por la situación
económica general de los países, los ingresos de la familia, la edad así como la
oportunidad y la disposición de asistir a la escuela. La decisión de trabajar pue-
de postergarse o adelantarse en función de esos factores. Entre los hombres jóve-
nes, todos los grupos educativos, con excepción de los más educados, mostraron
una ligera baja en su inserción laboral, por lo que la brecha de las tasas entre los
extremos se redujo levemente en el periodo reciente (véase el cuadro 3).
Cuadro 3
América Latina (17 países): tasa de ocupación de los jóvenes entre
15 y 29 años de edad, según nivel educativo alcanzado y sexo, 1990-2002
(En promedios simples)
Años de 1990 2002
estudio Ambos Hombre Mujer Ambos Hombre Mujer
0a3 52.6 76.5 29.4 54.4 76.2 30.5
4a6 55.9 77.2 34.3 56.8 76.8 35.1
7a9 41.5 56.4 27.1 42.5 55.8 28.5
10 a 12 48.2 59.9 38.2 47.5 57.8 38.4
13 y más 55.6 60.2 51.6 55.4 60.2 51.5
Total 49.5 66.6 33.5 50.4 64.7 36.4
los países.
70
En contraste con lo observado entre los hombres, entre las mujeres jóvenes
la tasa de ocupación es más alta en los grupos de mayor nivel educativo, lo que
refleja sobre todo las mencionadas limitaciones culturales y las pocas oportuni-
dades de empleo para mujeres jóvenes de menor nivel educativo (familias de
bajo nivel de ingreso, en especial en zonas rurales). Entre las mujeres jóvenes, la
tasa de ocupación subió en todos los grupos educativos, con excepción del gru-
po educativo más alto, lo que derivó en el mismo resultado que en el caso de los
hombres: una leve reducción de la brecha de la tasa de ocupación entre los gru-
pos educativos. Debido a efectos de composición, la brecha de la tasa de ocupa-
ción entre hombres y mujeres jóvenes se redujo en forma relativamente pronun-
ciada, de 33 puntos porcentuales a inicios de los años noventa a 28 puntos un
decenio después, si bien se mantiene alta.9
En la ocupación por quintiles de ingreso de los hogares, se advierten fuertes
caídas bastante generalizadas de la tasa de ocupación de los hombres jóvenes
(con excepción del primer quintil), y marcados aumentos en el caso de las muje-
res, con excepción del quinto quintil (CEPAL y OIJ, 2004). Se observa también
una mayor homogeneidad de las tasas por quintil entre los hombres –aunque
son menos homogéneas que en el caso de las tasas de participación laboral– que
entre las mujeres. Llama la atención que, aun con los incrementos recientes, la
tasa de ocupación para las mujeres jóvenes del primer quintil se ubica por debajo
de la mitad del último quintil. De esta manera, se resalta la dificultad de las
jóvenes de los hogares más pobres para insertarse en el mercado laboral.
Respecto de la calidad y productividad del empleo, a continuación se dife-
rencian los sectores de baja productividad –medidos con las variables proxy de
trabajadores por cuenta propia y no remunerados sin calificación profesional o
técnica, asalariados de microempresas y empleadas domésticas– del resto de la
economía. En el periodo reciente hubo un aumento generalizado del peso de
estos sectores de baja productividad en la estructura ocupacional, lo que refleja
la debilidad de la demanda laboral de los sectores más productivos en un con-
texto de bajo crecimiento económico. Por otra parte, no hubo cambios mayores
de la situación relativa de los diferentes grupos etarios, ya que todos ellos regis-
traron un empeoramiento similar.
Existe una correlación negativa fuerte entre el peso de los sectores de baja
productividad y el nivel educativo de los jóvenes (véase el cuadro 4). En efecto,
en los niveles educativos más bajos, la proporción de estos sectores triplica con
9 Tanto entre los hombres como entre las mujeres, se incrementa la participación de los grupos educa-
tivos más altos, pero estos grupos presentan tasas de ocupación inferiores al promedio en el caso de
los hombres y superiores al promedio en el caso de las mujeres.
71
Jürgen Weller
creces la proporción correspondiente al nivel educativo más alto. Sin embargo,

durante el periodo más reciente, el peso de los sectores de baja productividad se
incrementó –en términos porcentuales– en mayor grado en los grupos educati-
vos altos, lo que indicaría que, en el contexto de un bajo dinamismo de las econo-
mías de la región y con el aumento el nivel educativo de los jóvenes que entran
en el mercado de trabajo, un número creciente de estos jóvenes con más años de
estudio no encuentra un empleo acorde con su formación.
Cuadro 4
América Latina (15 países): porcentaje de jóvenes entre 15 y 29 años de edad
en empleos de baja productividad, según nivel educativo, 1990-2002
(En promedios simples)
Años de 1990 2002

estudio Ambos Hombre Mujer Ambos Hombre Mujer
0a3 70.2 65.9 78.5 74.3 68.6 84.7
4a6 63.7 58.2 73.8 67.5 62.9 77.7
7a9 51.3 47.2 60.0 59.5 53.9 70.8
10 a 12 33.0 31.7 35.4 41.2 38.1 45.6
13 y más 15.3 16.0 14.7 18.8 19.3 18.4
Total 50.0 48.3 51.6 53.1 51.4 55.1
los países.
Finalmente, los jóvenes suelen presentar una movilidad mucho mayor en su

condición de actividad laboral, y sobre todo una mayor inestabilidad laboral.
Para el caso chileno, Henríquez y Uribe-Echevarría (2003, p. 93) encontraron que,
a lo largo de seis trimestres seguidos, solo 23.3% de los jóvenes que durante
algún momento formaron parte de la población económicamente activa estuvie-
ron siempre ocupados, mientras que 34.3% registró tránsitos entre la ocupación
y la inactividad y 42.4% tuvo por lo menos una experiencia de desempleo. En
comparación, para el grupo de 30 a 49 años, las cifras reflejan una estabilidad
mucho mayor: 60.4, 19.8 y 19.8%, respectivamente. La elevada volatilidad
macroeconómica que afectó a la región durante el periodo reciente podría haber
influido en estas situaciones de contraste, al dificultar el acceso de los jóvenes a
puestos de trabajo más estables.
72
1.3. Las tendencias del desempleo juvenil
Es bien sabido que la tasa de desempleo de los jóvenes es mayor que la de

los adultos, lo que se debe principalmente al hecho de que entre aquéllos se con-
centran las personas que buscan empleo por primera vez, a los problemas de
acceso de estos buscadores primerizos y a la mayor rotación entre el empleo y el
desempleo o la inactividad laboral que caracteriza a los jóvenes en comparación
con los adultos (Weller, 2003). En América Latina, la tasa de desempleo de los
jóvenes duplica con creces a la de los adultos –16.1% comparado con 7.0% a ini-
cios de la presente década–, y la brecha entre jóvenes y adultos es parecida para
hombres y mujeres. En el periodo reciente, el desempleo aumentó para todos los
grupos, pero en términos relativos un poco más para los adultos, de manera que
la brecha entre ellos y los jóvenes disminuyó levemente.10 Entre los jóvenes, la
tasa de desempleo de las mujeres supera a la de los hombres en casi la mitad, sin
que se observaran mayores cambios en el periodo reciente (véase el cuadro 5).
Cuadro 5
América Latina (17 países): tasa de desempleo, según sexo y grupos de edad,
1999–2002. (En promedios simples)
Sexo Grupo de edad 1990 2002
Ambos 15-19 17.7 22.4
20-24 13.4 17.3
25-29 9.0 11.5
30-64 4.8 7.0
Hombres 15-19 15.6 19.8
20-24 11.2 14.5
25-29 7.3 9.0
30-64 4.3 6.0
Mujeres 15-19 22.1 27.1
20-24 16.7 21.5
25-29 11.7 14.8
30-64 5.7 8.5
los países.
10 Para el grupo de 17 países con datos comparables en el periodo reciente, el desempleo subió de 12.8
a 16.1% entre los jóvenes, y de 4.8 a 7.0% entre los adultos, con lo que la tasa de los jóvenes superaba
a la de los adultos en 170% a inicios de los años noventa, y en 130% una década después.
73
Jürgen Weller
La curva típica del desempleo para diferentes grupos educativos es la “U

invertida”, donde los grupos con los niveles más bajos y los niveles más altos de
educación tienen menores tasas de desempleo que aquellos con niveles interme-
dios de educación. La explicación consistiría en que los jóvenes con menores
niveles educativos generalmente no disponen de muchas opciones laborales y,
por tanto, tampoco tienen muchas expectativas más allá de ciertas ocupaciones
de baja productividad e ingresos, mientras que sí experimentan una gran necesi-
dad de generar ingresos laborales a causa de su contexto familiar, típicamente
de bajos ingresos. En el otro extremo, la mejor educación facilita el acceso al
empleo, mientras que los jóvenes con niveles educativos intermedios (de 7 a 9 y
de 10 a 12 años de educación formal) suelen tener expectativas de que sus esfuer-
zos de estudio les permitirán acceder a mejores empleos. Esta situación se pre-
senta en circunstancias en que el nivel educativo general se ha elevado, lo que
intensifica la competencia por los puestos de trabajo disponibles.
1.4. Las tendencias de los ingresos laborales
En este apartado se analiza el nivel en que se encuentran y cómo evolucio-

naron los ingresos laborales absolutos y relativos de los jóvenes entre el inicio y
el fin del periodo de análisis. Como se observa en el cuadro 6, en términos de la
línea de pobreza, el ingreso de todos los grupos de edad se mantuvo estable en el
promedio simple de los países con información comparable. Al igual que en las
otras variables, esto no excluye que en algunos países los ingresos reales hayan
subido, mientras que en otros cayeron, pero en el conjunto de la región refleja lo
ocurrido en el periodo reciente en los mercados de trabajo, ya que durante la
mayor parte de los años noventa una leve mejoría en la productividad laboral
tuvo un efecto favorable igualmente leve en los salarios, mientras que éstos ca-
yeron con el enfriamiento económico de fines de los años noventa e inicios de la
presente década.
Existe una gran brecha entre los ingresos de los jóvenes y los adultos, a cau-
sa de que estos últimos reciben un “premio a la experiencia”. Lógicamente, la
brecha se reduce con el aumento de la edad (y la experiencia) de los jóvenes.
Mientras que los más jóvenes, de 15 a 19 años (con un ingreso medio de aproxi-
madamente 1.5 veces la línea de pobreza), ganan en promedio un tercio de los
ingresos medios de los adultos, los jóvenes de 20 a 24 años ganan más de la
mitad (2.6 veces la línea de pobreza), y los jóvenes de 25 a 29 años más de las tres
cuartas partes (3.5 veces la línea de pobreza) del ingreso medio de los adultos,
74
Cuadro 6
América Latina (16 países): ingreso laboral de los jóvenes relativo a la línea
de la pobreza y al ingreso medio del adulto correspondiente, por grupo de
edad, según sexo, 1990–2002. (En promedios simples)
1990 2002
15-19 20-24 25-29 15-19 20-24 25-29
años años años años años años
Ingreso relativo a la línea de la pobreza
Ambos 1.5 2.6 3.5 1.5 2.6 3.5
Hombres 1.6 2.8 3.9 1.6 2.8 3.9
Mujeres 1.4 2.2 2.9 1.3 2.3 3.0
Ingreso relativo al ingreso medio del adulto correspondiente
Ambos 33.0 56.9 78.0 32.6 57.0 77.2
Hombres 29.6 52.8 74.2 29.6 53.0 73.3
Mujeres 43.6 70.9 92.1 38.7 66.2 86.7
los países.
quienes en promedio tienen un ingreso que corresponde a 4.6 veces la línea de

pobreza. Durante el periodo reciente, al igual que los ingresos reales –medidos
en términos de la línea de pobreza–, estas brechas se han mantenido estables.
En este contexto, llama la atención que en el periodo reciente las brechas
salariales entre jóvenes y adultos tendieron a disminuir en el caso de los niveles
educativos bajo y medio, mientras que se ampliaron en el nivel educativo más
alto, resultados observables tanto en el caso de los hombres como en el de las
mujeres jóvenes (véase el cuadro 7). Este resultado sorprende, porque contradice
la hipótesis ampliamente compartida de que los profundos cambios tecnológi-
cos recientes hayan dado ventajas competitivas a muchos jóvenes con habilida-
des en estos nuevos campos tecnológicos, habilidades que son más difíciles de
adquirir por los adultos que se formaron en el contexto de otros paradigmas
tecnológicos, hoy en día parcialmente obsoletos.
En consecuencia, y contrario a lo registrado en el caso de los adultos, entre
los jóvenes no se observa que la brecha salarial entre los más calificados y los
otros grupos educativos haya aumentado claramente, y la evidencia es mixta
para los diferentes subgrupos etarios de jóvenes. Mientras que en el grupo de 20
a 24 años la estructura de ingresos se mantuvo relativamente estable, tanto en el
grupo de 15 a 19 años como en el de 25 a 29 años, todos los grupos educativos
mejoraron su posición relativa respecto del grupo de referencia, de 10 a 12 años
75
Jürgen Weller
Cuadro 7
América Latina (16 países): ingreso laboral relativo de los jóvenes respecto
del ingreso medio correspondiente del adulto, por grupo de edad, según
nivel educativo, 1990–2002. (En promedios simples)
1990 2002
Años de 15-19 20-24 25-29 15-19 20-24 25-29
estudio años años años años años años
Total 33.0 56.9 78.0 32.6 57.0 77.2
0-3 años 44.7 63.1 77.5 57.5 80.4 85.7
4-6 años 39.7 64.4 71.9 46.7 72.1 83.4
7-9 años 36.2 56.0 74.3 40.8 66.6 81.8
10-12 años 37.0 54.0 71.6 35.3 58.8 73.7
13 años y más ... 40.9 61.9 ... 35.4 57.9
los países.
de educación (Weller, 2006, p.25). Aparentemente, en el periodo reciente el gran

aumento de la cobertura de la educación secundaria ha “devaluado” este logro
de estudios, y los jóvenes con este nivel educativo que entraron en forma masiva
en el mercado de trabajo vieron caer sus ingresos relativos. Es interesante notar
que esto no ocurrió entre los adultos, donde este grupo educativo mejoró sus
ingresos relativos respecto de todos los grupos educativos, con la excepción de
aquellos con mayor escolaridad.
2. Tensiones de la inserción laboral juvenil y algunas estrategias
La evolución de la inserción laboral de los jóvenes descrita en la sección

anterior está relacionada con una serie de tensiones. Dada la gran heterogenei-
dad de las cohortes juveniles, estas tensiones afectan obviamente con distintos
grados a la juventud de diferentes segmentos y en los diferentes países, pero los
estudios del proyecto indican que muchos jóvenes las padecen. Como se indica a
continuación, intervenciones de políticas públicas pueden contribuir a atenuar o
resolver algunas de ellas. Sin embargo, para algunas tensiones es difícil imagi-
narse soluciones que las resolverían, ya que surgen de procesos profundamente
enraizados en la sociedad civil, y este es el escenario donde se determina su
desenlace. Hemos identificado 11 tensiones que se presentan a continuación.
76
2.1. Los jóvenes tienen mayores niveles de educación formal que los grupos
de edades superiores, pero también tienen mayores problemas de inserción la-
boral.11 La causa de esta tensión seguramente no es que las nuevas generaciones
sean “demasiado” educadas o que haya muchos jóvenes con altos niveles de
educación. Como indica el aumento de la brecha salarial en favor de los más
educados observado en América Latina recientemente, la demanda laboral más
bien está sesgada hacia el personal más calificado. El problema se concentra más
bien en dos áreas:
a) En la mayoría de los países, la demanda laboral ha sido débil, principalmen-
te a causa de la modesta expansión de la actividad económica. Esto ha afec-
tado a todos los grupos etarios, aumentando las tasas de desempleo especí-
ficas. La tasa correspondiente de los jóvenes, de por sí más alta que aquella
de los adultos, subió marcadamente, aunque no se haya ampliado la brecha
relativa a los adultos. En específico, las condiciones de inserción laboral de
los jóvenes más calificados –en términos generales más favorables que las
de los jóvenes con niveles educativos más bajos– se deteriora en un momen-
to de crisis, ya que en un contexto sin generación de nuevos puestos de tra-
bajo su ventaja competitiva no les sirve y ellos entran en el desempleo abier-
to o en el trabajo en sectores de baja productividad. En consecuencia, mien-
tras que para los adultos (30 a 64 años) entre alrededor de 1990 y alrededor
de 2002 se amplió la brecha entre los ingresos de los más calificados (13 años
de estudios y más) y el ingreso medio de este grupo etario, en el caso de los
jóvenes esta brecha disminuyó.12
b) A pesar de la importante ampliación de la cobertura de 93% de la educación
primaria y de 65% de la educación secundaria (CEPAL, 2005), existen serios
problemas de calidad de la educación. Al respecto, cabe mencionar, entre
otros, los resultados mediocres en la medición de resultados, la segmenta-
ción de los sistemas de educación, la “devaluación educativa” y los proble-
mas de cobertura (preescolar, secundaria, etc.) que persisten en muchos paí-
ses.
11 Se trata de la primera de las tensiones o paradojas analizadas por Martín Hopenhayn sobre la situa-
ción de la juventud latinoamericana, y publicada entre otros en CEPAL y OIJ (2004: 17-21). Las
tensiones identificadas en este artículo, centradas en aspectos de la inserción laboral de los jóvenes,
pueden leerse en forma complementaria de aquéllas.
12 En el promedio simple de 16 países esta brecha descendió de 67 a 63% en el grupo de 25 a 29 años y de
49 a 35% en el grupo de 20 a 24 años, mientras que subió de 113 a 122% entre los adultos (datos de la
CEPAL, con base en las encuestas de hogares de los países). Véase también el cuadro 7 de este artículo,
en el que se muestra que la brecha de ingresos entre jóvenes y adultos se amplió en el caso de los que
cuentan con mayor escolaridad, mientras que generalmente bajó en los grupos educativos.
77
Jürgen Weller
Las implicaciones políticas son relativamente obvias y de ninguna manera

novedosas. Las políticas macro, meso y microeconómicas deben favorecer un
crecimiento económico elevado y estable, como precondición para una demanda
laboral favorable a la inserción laboral de los jóvenes. Aun así, el mismo nivel de
educación formal hoy en día no garantiza el acceso al mismo tipo de ocupación
que décadas atrás. Por ejemplo, como se ha subrayado frecuentemente, la educa-
ción secundaria ha llegado a ser una condición necesaria pero no suficiente para
una inserción laboral exitosa. El mismo grado escolar hoy en día no otorga las
mismas habilidades que antes –y no debe hacerlo, dado que también los requisi-
tos han cambiado–, pero el mejoramiento de la cantidad y la calidad de la educa-
ción es y seguirá siendo, sin duda, una condición clave para la inserción laboral
individual y colectiva. De ahí que mejorar la educación –en términos de cobertu-
ra, calidad, reducción de segmentaciones, etc.– sigue siendo una de las tareas
centrales de las políticas públicas. El establecimiento de mecanismos de segui-
miento regional puede contribuir a avanzar en este sentido.
2.2. Se observa otra tensión entre la alta valoración que los jóvenes dan al
trabajo en sí y las experiencias, frecuentemente frustrantes, con empleos concre-
tos. A pesar de la creciente percepción funcional del trabajo, principalmente como
fuente de ingreso que en algunos casos tiene que competir con otras que prome-
ten ganancias mayores y más fáciles, para muchos jóvenes el trabajo sigue sien-
do piedra angular para el desarrollo de su identidad personal. A esto contribuye
el desarrollo de nuevas relaciones sociales en el lugar de trabajo. Sin embargo,
muchas experiencias laborales iniciales no cumplen con las expectativas corres-
pondientes, ya que se reportan ingresos bajos, amenazas con despido, malos tra-
tos, acoso sexual, relaciones personales desagradables, en fin, condiciones que
no estimulan el aprovechamiento del potencial que tiene el trabajo para el desa-
rrollo individual y social de los jóvenes.
Esta tensión proviene, en parte, del desconocimiento de los jóvenes respecto
del mundo laboral. Medidas para un acercamiento más temprano, durante el pe-
riodo escolar, pueden suavizar el impacto psicológico de esta transición, entre
ellas, visitas a empresas, visitas desde empresas a los colegios –por ejemplo, de
antiguos alumnos o de empresas cercanas–, pasantías, el apoyo para trabajar du-
rante las vacaciones, etc. Sin embargo, dicho desconocimiento no es el único ori-
gen de esta tensión. El incumplimiento de las leyes, el abuso del desconocimiento
de los jóvenes de sus derechos laborales, su bajo grado de organización sindical,
son también factores que desempeñan un papel importante al respecto. Por tanto,
los esfuerzos de acercarlos tempranamente al mundo laboral deberían incluir la
información correspondiente a sus derechos y obligaciones; la inspección del tra-
78
bajo debe cubrir las características de la inserción laboral de los jóvenes como un
aspecto prioritario, y en esquemas formales de inserción (por ejemplo, en progra-
mas de capacitación subsidiada), los jóvenes deben tener acceso a personas de
confianza (tutores) que pueden ayudar en caso de conflictos de este tipo.
2.3. Vinculadas con lo anterior, se registran fuertes tensiones entre las ex-
pectativas de los jóvenes sobre los beneficios de la inserción al mercado laboral y
la realidad que viven en él. Las primeras están centradas en la mejoría del bien-
estar material individual y de la familia paterna, la creación de una base para
formar un hogar propio, el reconocimiento social, una contribución al desarrollo
de su país, etc. Incluso el cambio de papeles de género ha reforzado su peso, ya
que cada vez más mujeres jóvenes valoran el trabajo fuera del hogar como ele-
mento clave para una mayor autonomía, el desarrollo de su autoestima, y para
alcanzar una mayor independencia de los papeles tradicionales estrechamente
vinculados con el hogar. Sin embargo, para muchos jóvenes la realidad del mer-
cado de trabajo no satisface estas aspiraciones o lo hace solo de manera parcial.
Un elemento clave para las frustraciones correspondientes son los bajos ingresos
laborales, reflejados en los elevados porcentajes de “trabajadores pobres”.
Obviamente, es muy difícil cambiar la estructura y la dinámica del mercado
de trabajo. El objetivo de las políticas para este grupo debe ser el mejoramiento
de las condiciones para lograr trayectorias laborales ascendentes. Elementos cla-
ve al respecto son el acceso a un primer empleo en el sector formal y a sistemas
de capacitación continua.13
2.4. Las necesidades y preferencias de una estabilidad mínima de empleo e
ingresos –sobre todo a partir de que los jóvenes forman una familia propia– es-
tán cada vez más en tensión con un mercado de trabajo que se caracteriza por
creciente inestabilidad y precariedad. Los jóvenes de la actualidad han hecho
sus primeras experiencias laborales en esta “nueva normalidad” laboral
(Sepúlveda, 2005), y para algunos representa un marco adecuado para sus aspi-
raciones de autonomía y creatividad. Sin embargo, para la mayoría no es un
mercado dinámico de oportunidades múltiples y fluctuantes, sino un mercado
que no permite desarrollar trayectorias ascendentes y relaciones laborales esta-
bles lo que, en el contexto del debilitamiento de los sistemas de protección social
que se registra en muchos países, genera una profunda incertidumbre que afecta
13 De la Lastra y Campusano (2005) encontraron en su estudio sobre Chile que trayectorias laborales
ascendentes frecuentemente están correlacionadas con una secuencia de actividades de capacita-
ción para el trabajo a lo largo de la vida laboral. Sin embargo, la importancia creciente del “lifelong
learning” implica una tensión a lo largo de la vida laboral, con efectos potencialmente negativos
para el tiempo a libre disposición y para la vida familiar y social.
79
Jürgen Weller
el desarrollo de su personalidad y su inclusión social.14 Como ha argumentado,

por ejemplo, la CEPAL (2004, pp. 324-325), los sistemas de protección social tie-
nen que ajustarse al nuevo contexto laboral, desarrollando nuevas formas de
protección de los ingresos que contrarresten la creciente inestabilidad laboral,
centrando la protección en las personas y no en los puestos de trabajo. Por otra
parte, los sistemas de educación y formación para el trabajo deben apoyar el
desarrollo de las habilidades requeridas para aprovechar las oportunidades la-
borales que emerjan.
2.5. El cumplimiento de las aspiraciones relacionadas con el mercado de tra-
bajo por lo general requiere un plazo largo, sobre todo para alcanzar altos niveles
de estudio. Sin embargo, muchos jóvenes enfrentan urgencias de corto plazo que
los presionan a desertar tempranamente del sistema escolar, les impiden retomar
sus estudios y los obligan a aceptar cualquier empleo para poder generar ingre-
sos laborales indispensables para su hogar. En consecuencia, la satisfacción en el
trabajo está positivamente correlacionada con el nivel educativo de la persona.
Mientras que para los jóvenes provenientes de hogares pobres esta tensión
se hace patente a temprana edad, para otros la tensión entre las aspiraciones a
largo plazo y las urgencias a corto plazo surge con las responsabilidades que
conlleva el establecimiento de una familia propia. En estos casos, la tensión entre
las aspiraciones y la realidad laboral a menudo se “resuelve” traspasando aque-
llas a la generación siguiente, de manera que los sacrificios del corto plazo posi-
bilitan el cumplimiento de las aspiraciones en los hijos en el largo plazo.
Para jóvenes provenientes de hogares pobres, los programas de transferen-
cias condicionadas que reducen la necesidad del trabajo infantil y juvenil son un
instrumento adecuado para limitar el impacto negativo de las urgencias de corto
plazo. En general, facilitar un acercamiento temprano al mundo laboral permite
a los jóvenes desarrollar expectativas realistas, y el apoyo en la definición de
estrategias laborales individuales y su seguimiento ayudan a satisfacer estas ex-
pectativas. De todas maneras, se trata de una tensión que no puede ser resuelta
de manera completa y probablemente tampoco sería sensato tratarlo.15
2.6. Las mujeres jóvenes están desarrollando en forma cada vez más marca-
da un interés en alcanzar su propia autonomía, para lo cual el empleo desempe-
14 Castells (2001. p. 18) ha caracterizado la profundización de la polarización socioeconómica –en el

caso de su análisis relacionado con el Internet– de esta manera: “la volatilidad, la inseguridad, la
desigualdad y la exclusión social se dan la mano con la creatividad, la innovación, la productividad
y la creación de riqueza en los albores de este nuevo mundo basado en Internet.”
15 “Si dejo de soñar, dejo de existir”, expresó un joven en un grupo focal realizado en Guayaquil (Chávez
y Bernal, 2005).
80
ña un papel clave. Sin embargo, se enfrentan a problemas particulares de inser-

ción laboral, siendo este problema especialmente grave para mujeres con educa-
ción formal baja, para las cuales hay muy pocas oportunidades de empleo pro-
ductivo.16 Esto se expresa, por ejemplo, en que en los grupos de bajo nivel de
educación las mujeres jóvenes registran tasas de desempleo que superan a las de
sus coetarios masculinos en más de la mitad, mientras que en el grupo educativo
más alto (13 años y más) tal brecha es “solamente” de 20%; además los grupos de
menor educación se encuentran muy concentrados en sectores de baja producti-
vidad. Esto subraya la importancia de adoptar un enfoque de género –con énfa-
sis en las mujeres jóvenes de menor nivel educativo– en las actividades de fo-
mento a la inserción laboral juvenil, sobre todo en el apoyo del desarrollo de
estrategias laborales individuales y los programas de formación profesional.
2.7. La creciente importancia de la combinación del trabajo con estudios puede
generar tensiones negativas, al afectar el rendimiento en ambos campos, o posi-
tivas, al abrir el acceso a oportunidades que de otra manera se encuentran cerra-
das. Entre 1990 y 2002, el porcentaje de los jóvenes de 15 a 19, 20 a 24 y 25 a 29
años que al mismo tiempo trabajan y asisten al sistema educativo subió de 26.6 a
34.5%, de 14.9 a 19.9% y de 7.7 a 11.1%, respectivamente.17 En la medida en que
el trabajo afecta el rendimiento escolar, debido a extensas o extenuantes jornadas
laborales que restringen la capacidad de aprendizaje, este aumento representa
una tendencia negativa que hipoteca el futuro de los jóvenes.
Por otra parte, si no existiera la combinación de los estudios con el trabajo,
muchos jóvenes probablemente tendrían que abandonar los primeros, debido a
las urgencias antes mencionadas. Además, en vista de lo relevante que resulta la
experiencia para la inserción laboral, trabajar durante la asistencia al sistema es-
colar de manera que no afecte significativamente el rendimiento de los estudios
(en las vacaciones, durante el periodo de clases con un horario laboral acotado),
no solo generaría ingresos a los jóvenes, sino que los acercaría de manera impor-
tante al mundo laboral, al desarrollar y poner en práctica destrezas que no son
relevantes en el ámbito escolar (Krauskopf, 2003). Adicionalmente, en el contexto
de prolongadas transiciones al mundo adulto y laboral, la combinación de estu-
dios y trabajo en una forma adecuada puede ayudar a los jóvenes a desarrollar
estrategias laborales individuales, y generar la autoestima necesaria con el fin de
tomar los primeros pasos para su ejecución. Al respecto, hay diferencias impor-
tantes según el trasfondo socioeconómico del hogar, ya que el segundo tipo de
16 Una expresión de esta tensión es que las mujeres jóvenes, en promedio, tienen mejores indicadores
de educación pero peores indicadores laborales que los hombres (véase CEPAL, 2005, pp. 167-171).
17 Promedios simples de 15 países.
81
Jürgen Weller
combinación de trabajo y estudio, más favorable para las perspectivas laborales

futuras, se encuentra típicamente entre jóvenes de hogares de ingresos más altos
que aquellos de los hogares cuyos jóvenes se desempeñan en el primer tipo.
Además de ampliar la formación para el trabajo, alternando los estudios
escolares con la capacitación práctica en las empresas (Abdala y otros, 2004),
habría que proveer los instrumentos legales que permitan fomentar una combi-
nación productiva entre estudio y trabajo, por ejemplo, para establecer esque-
mas laborales de tiempo parcial. También sería conveniente ajustar los horarios
de ciertos centros educativos a la demanda de aquellos jóvenes cuya principal
actividad es el trabajo, pero que tienen interés en seguir estudiando.
2.8. Los jóvenes viven la tensión entre un discurso meritocrático –al cual
responden con la disposición de hacer grandes esfuerzos y sacrificios personales
para avanzar en su educación e inserción laboral– y una realidad del mercado de
trabajo en que los contactos personales y las recomendaciones frecuentemente
desempeñan un gran papel para el acceso a empleos atractivos. La exclusión
laboral de aquellos que no cuentan con este tipo de capital social refleja una
marcada segmentación intrageneracional, que se está profundizando en muchos
países a causa de crecientes diferencias en la calidad de la educación a la cual
jóvenes de diferente trasfondo socioeconómico tienen acceso.
En un mercado en que falta transparencia, la contratación por recomenda-
ciones puede ser una alternativa second best para las empresas, sobre todo para
aquellas de menor tamaño, que no tienen los recursos para procesos de selección
detallados. Si bien hay otros aspectos relevantes al respecto –como el compa-
drazgo, la consciente reproducción de privilegios sociales, los favores por inte-
rés político, etc.–, por lo menos los problemas relacionados con una falta de trans-
parencia pueden ser enfrentados, sobre todo por medio de sistemas de certifica-
ción de competencias y el abaratamiento de los costos de acceso a los canales de
intermediación y selección.
2.9. El mercado exige, entre otros requisitos, experiencia laboral, pero para
muchos jóvenes que buscan trabajo por primera vez es sumamente difícil acu-
mular esta experiencia; además, el mercado no reconoce la experiencia generada
en muchas de las ocupaciones accesibles para jóvenes de bajo nivel educativo,
por lo que para este grupo es casi imposible generar una trayectoria laboral as-
cendente.
Si bien la capacitación no puede corregir los defectos de una educación in-
suficiente, es clave para mejorar la empleabilidad de los jóvenes de nivel educa-
tivo medio y bajo. Específicamente, esquemas de capacitación que combinen cierta
82
formación teórica con primeras experiencias prácticas, como en los programas

“Joven” aplicados en varios países de la región, pueden apoyar hasta cierto pun-
to una inserción con potencial para trayectorias ascendentes, al generar expe-
riencias prácticas reconocidas por el mercado.
2.10. Por un lado, existe un interés creciente de jóvenes en la independencia

laboral y en la participación en micro y pequeñas empresas, y un discurso que
estimula esta orientación. Por otra parte, hay muchos obstáculos para iniciar ac-
tividades empresariales (experiencia, crédito...) y un alto riesgo de fracaso, y
–salvo excepciones puntuales– no existen estructuras para apoyar a los jóvenes
en un emprendimiento de este tipo, mucho menos si se presenta un fracaso.
El fomento a la generación de micro y pequeñas empresas es visto en mu-
chos países como una gran alternativa frente a la debilidad de la generación de
empleo asalariado. Al respecto, cabe recordar que un contexto macroeconómico
débil no solo afecta la creación de puestos de trabajo por parte de las empresas,
sino que también restringe las perspectivas de expansión de nuevas empresas.
Además, es bien sabido que la sobrevivencia y el crecimiento de una nueva
(micro)empresa, y de la independencia económica en general, están positiva-
mente correlacionados con el nivel educativo y la experiencia laboral. Por ejem-
plo, en Chile, entre 1996 y 2003, en promedio 12.5% de los jóvenes eran indepen-
dientes (patronos o trabajadores por cuenta propia), mientras que 27.8% de los
adultos se encontraba en tal posición. Más significativo es, sin embargo, que en-
tre aquellos que se mantuvieron ocupados después de 18 meses, 40% de estos
jóvenes independientes dejaron de serlo, frente a 18% en el caso de los adultos.18
Esto no significa que los emprendimientos juveniles no sean una alternativa
interesante. Sin embargo, no parecen serlo en forma masiva, sobre todo si se
aspira a tener ingresos decentes y una estabilidad mínima. Lo que sí merece un
gran apoyo es la introducción en los currículos de competencias y habilidades
relevantes para forjar una actitud emprendedora, y no solo para formar una em-
presa, sino también para formar ciudadanos más autónomos, con capacidad de
análisis y decisión, etc., competencias que sirven en muchas áreas de la vida
actual y no únicamente para ser empresario. De todas maneras, con lo anterior
no se quiere decir que no se deberían apoyar iniciativas de fomento de la genera-
ción de emprendimientos juveniles, en los casos de jóvenes para quienes se trata
de una alternativa atractiva.19
18 Véase el capítulo sobre políticas para el fomento de la inserción laboral de jóvenes en Weller (2006).
19 Este esfuerzo debe relacionarse con mecanismos generales para facilitar la creación y consolidación
de micro y pequeñas empresas no dirigidos específicamente a jóvenes.
83
Jürgen Weller
2.11. Los jóvenes enfrentan la tensión entre sus preferencias culturales y las
pautas exigidas por un mercado de trabajo marcado por la cultura dominante.
Ellos perciben procesos de exclusión a causa de su edad y de sus expresiones
culturales, mientras que el mercado valora la experiencia laboral –más que a los
jóvenes– y no acepta ciertas expresiones subculturales que podrían afectar la
imagen de las empresas frente a sus clientes y, de esta manera, sus resultados
económicos.
Se trata de una tensión permanente, dado que hay, al mismo tiempo, proce-
sos de filtración de expresiones culturales desde las subculturas hacia la cultura
dominante, y expresiones excluidas y castigadas en algún momento pueden lle-
gar a ser toleradas e incluso incorporadas por ésta; por otra parte, cada genera-
ción crea sus propias expresiones que causan nuevas tensiones con el entorno
dominante. Por tanto, no se puede disolver esta tensión del todo, solo mitigarla,
para lo cual habría que diferenciar entre los problemas causados por desconoci-
miento y los conflictos debidos a tensiones subculturales. Respecto de los prime-
ros, es muy frecuente que los jóvenes no conozcan las actitudes, modalidades y
formas de presentación valoradas por las empresas, lo que se expresa, por ejem-
plo, en una mala presentación de su documentación (currículo vitae) y fracasos
en las entrevistas de contratación. Una capacitación en esta área puede ser una
inversión eficiente para mejorar las perspectivas de inserción laboral en jóvenes
que poseen las calificaciones requeridas para un puesto específico.
Otro aspecto conflictivo en la contratación –y que no es específico de la con-
dición generacional, pero profundiza en los jóvenes afectados el sentimiento de
trato injusto– es la discriminación por razones de género, socioeconómicas, étnicas,
preferencias sexuales y otros. Desde el sector privado, con frecuencia se niega
que se realice alguna discriminación, pero se arguye que es necesario tomar en
cuenta las preferencias de la clientela, de manera que para contratar personal se
consideran a veces criterios no estrictamente relacionados con el puesto, con tal
de satisfacer estas preferencias. Sin duda, los problemas de discriminación están
enraizados en las sociedades, de manera que tanto los encargados de contratar
recursos humanos en las empresas como sus clientes pueden ser “portadores”
de la discriminación. En este sentido, leyes antidiscriminatorias tienen tanta o
más relevancia para estimular los procesos de cambio social y cultural hacia so-
ciedades más equitativas que para corregir transgresiones puntuales, ya que la
discriminación en una situación específica siempre puede ser justificada con ar-
gumentos racionales de eficiencia.
84
Conclusiones
Contrarios a las expectativas sobre una inserción laboral de los jóvenes rela-
tivamente favorable a causa de tendencias demográficas, educativas, tecnológi-
cas y económicas, los datos de los años noventa e inicios de la presente década
muestran un empeoramiento absoluto de la mayoría de los datos laborales de
los jóvenes y un estancamiento relativo de los adultos. Esta evolución desfavora-
ble se vincula con una serie de tensiones, algunas de ellas existentes desde hace
mucho tiempo, mientras que otras surgieron en el contexto de mercados de tra-
bajo más demandantes, volátiles e inestables.
Para mejorar la inserción laboral de los jóvenes, un entorno macroeconómico
favorable es una precondición indispensable, dado que solo de esta manera sur-
gen empleos productivos y opciones para el trabajo independiente en cantida-
des relevantes. Ningún programa que mejore la empleabilidad de los jóvenes,
aumente la eficiencia de la intermediación laboral o intervenga en cualquier otro
aspecto de la inserción laboral puede tener resultados satisfactorios sin una de-
manda laboral dinámica, que surgiría de altas y estables tasas de crecimiento
económico y las expectativas correspondientes que lleven a las empresas a con-
tratar más personal.
Sin embargo, no todas las tensiones observadas en los procesos de inserción
laboral se relacionan con la debilidad del crecimiento. Aun más, para algunas
tensiones no pueden imaginarse “soluciones” satisfactorias para todos los
involucrados. En efecto, algunas están estrechamente relacionadas con conflic-
tos intergeneracionales dinámicos que difícilmente pueden ser objeto de políti-
cas públicas.
Para cualquier otra intervención es indispensable tomar en cuenta la gran
heterogeneidad de la juventud de la región. No existe un problema de inserción
laboral común para todos los jóvenes, sino una variedad de problemas específi-
cos (Weller, 2003). Los retos que enfrentan jóvenes de diferente género, nivel
educativo, trasfondo socioeconómico, cultural, étnico, etc., difieren marcada-
mente, de manera que, más que buscar “la gran estrategia”, es necesario desa-
rrollar respuestas adecuadas para muchas necesidades específicas diferencia-
das. Para ello se requiere una mejor coordinación de los actores públicos, priva-
dos y no gubernamentales, en los planos nacional y local, que relacione los es-
fuerzos de los jóvenes y sus familias con un entorno más favorable para su inser-
ción laboral.
85
Jürgen Weller
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Otros documentos preparados en el marco del proyecto Integración de jóvenes al mercado

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http://www.eclac.cl/cgi-bin/getprod.asp?xml=/de/noticias/paginas/2/14692/
P14692.xml&xsl=/de/tpl/p18f.xsl&base=/de/tpl/top-bottom.xsl
86
Los caminos de América Latina en la formación vocacional de jóvenes en situación de pobreza
LOS CAMINOS DE AMÉRICA LATINA

EN LA FORMACIÓN VOCACIONAL DE JÓVENES
EN SITUACIÓN DE POBREZA
Balance y nuevas estrategias
Claudia Jacinto 1
1. Introducción
Muchos de los programas sociales desarrollados en el marco de la lucha

contra la pobreza y/o el desempleo en América Latina desde los años noventa se
orientaron a mejorar la inserción en el mundo del trabajo de jóvenes provenien-
tes de hogares de bajos ingresos y niveles educativos. La modalidad más utiliza-
da fue brindar cursos de formación vocacional cortos, esperando que facilitaran
la inserción en una ocupación de carácter nivel operativo.
Muchos se preguntan actualmente sobre los alcances y límites de esas estra-
tegias. Si debe promoverse más bien la reinserción a la educación formal para
que los jóvenes accedan al menos a 12 años de educación; si la formación voca-
cional es suficiente para crear una oportunidad de que los jóvenes consigan un
empleo decente o bien generen ingresos que les permitan salir de la pobreza; si
las iniciativas han estado adecuadamente articuladas a un conjunto de políticas
públicas; si se ha podido superar la tendencia a concebir cursos “desde la ofer-
ta”, sin tener en cuenta la demanda real del mercado de trabajo, etcétera.
Probablemente el interrogante central es en qué medida y de qué modo es-
tas iniciativas pueden contribuir a crear para los jóvenes provenientes de hoga-
1 Investigadora a cargo del proyecto de investigación regional del Instituto Internacional de Planea-
miento de la Educación (IIPE-UNESCO): “Educación y formación de jóvenes en América Latina”.
Coordinadora de redEtis; también es investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Cientí-
ficas y Técnicas (Conicet) de Argentina. Agradezco a Victoria González su asistencia en la búsqueda
de información y a Verónica Diyarian su colaboración en la edición del texto.
87
Claudia Jacinto
res de bajos ingresos una “segunda oportunidad” de calidad, teniendo en cuenta

los procesos concomitantes de devaluación de credenciales educativas y las trans-
formaciones en el contenido y en los tipos de empleo, además de su escasez.
Este artículo presenta sintéticamente los principales abordajes de estos pro-
gramas a partir de los años noventa, sus alcances y debilidades, y algunos de los
modelos de intervención más recientes que intentan dar nuevas respuestas a la
problemática inserción laboral de los jóvenes provenientes de hogares pobres.2
Se abordarán los modelos de capacitación y vinculación con el mercado laboral
(particularmente su orientación a empleos formales o al sector informal, inclu-
yendo la generación de microemprendimientos); su relación, en general escasa,
con la educación formal; las relaciones que plantean entre actores institucionales
públicos y privados; los perfiles de la población focalizada y sus resultados, en
los casos en que se cuenta con información al respecto.
2. La inserción laboral de los jóvenes en el marco del deterioro de los

mercados de trabajo
En la región, la diferencia de oportunidades educativas y laborales y la

inequitativa distribución del ingreso constituyen fenómenos estructurales. A este
trasfondo de exclusión se han sumado la globalización y los procesos de apertura
económica y ajuste estructural emprendidos en los años noventa, que han refor-
zado la heterogeneidad productiva. Aunque en décadas recientes se ha produci-
do cierta modernización tecnológica y organizacional en los sectores productivos
más avanzados, en las pequeñas y microempresas la productividad se mantuvo
estancada y persisten en muchos casos formas artesanales de producción.
Entre los años 1990 y 2004, el crecimiento económico ha sido considerado
deficiente y errático, y estuvo en el origen del aumento del desempleo, de la
expansión de empleos de baja calidad y de la emigración (CEPAL, 2005). El peso
del sector informal en el empleo urbano pasó de 42.8% en 1990 a 46.7% en 2003.
Al mismo tiempo, aumentó la brecha entre los ingresos laborales medios del
sector formal y los del sector informal de 59 a 72% (CEPAL, 2005). Mientras que
el empleo asalariado varió según los niveles de crecimiento económico anuales,
2 Se parte de los resultados de una investigación regional de cinco estudios de casos en profundidad
de programas de formación de jóvenes en distintos países latinoamericanos realizado en 1999/2000
(Jacinto, 2002). La evolución más reciente se basará en información recopilada de algunos casos de
programas desarrollados en los últimos años, disponible en la página web de redEtis,
www.redetis.iipe-ides.org.ar.
88
en el trabajo por cuenta propia se evidencia una dualidad: una parte correspon-
de a actividades de supervivencia en condiciones precarias y con ingresos bajos,
y otra, menor, refleja unidades productivas más eficientes, en muchos casos pe-
queñas empresas producto de la tercerización de ciertos procesos en las empre-
sas grandes.
El mencionado deterioro en los mercados de trabajo y la ampliación de los
procesos de segmentación no alcanzaron a todos los sectores por igual. Uno de
los grupos más afectados fueron, sin duda, los jóvenes en busca de su primer
empleo. En efecto, tanto las tendencias demográficas como la expansión de la
escolaridad (cercana a la universalización en el nivel primario, y alta, aunque
con diferencias sustantivas entre los países, en el nivel secundario) llevaban a
prever que la posición relativa de los jóvenes en el mercado de trabajo mejoraría
en los años noventa. Sin embargo, varios factores han contribuido a que no haya
sido así.
Por un lado, las tasas de matriculación en la educación media revelan que
todavía la inclusión educativa es insuficiente. Incluso en países como los del
cono sur, que tienen altas tasas de escolarización de los adolescentes, más de la
mitad de los jóvenes no ha terminado la educación media. Entre los problemas
más críticos, persisten altos índices de repitencia y abandono, y una oferta edu-
cativa que en buena parte es de baja calidad. Al mismo tiempo, los requisitos
básicos de escolaridad para acceder a buenos empleos se elevan hasta la finaliza-
ción de la educación secundaria, pero también se está produciendo en la región
un proceso de devaluación de los títulos a medida que aumenta el nivel educati-
vo promedio de los jóvenes.
Por otro lado, el crecimiento económico errático y su consecuencia de eleva-
ción del desempleo han afectado particularmente a los jóvenes, ya que entre ellos
se concentran los buscadores de empleo por primera vez y la mayor rotación.
Las tasas de desempleo de los jóvenes duplican, por lo menos, las del conjunto
de la población económicamente activa. Por ejemplo, hacia fines de los noventa,
mientras que el desempleo urbano general fue de 10.2% el desempleo de los
jóvenes de 15 a 24 años fue en promedio de 19.5% (Weller, 2003). Este dato se
suma a las deterioradas condiciones de contratación y bajos salarios.
Pero si la situación de los jóvenes en su conjunto es muy compleja, la de los
jóvenes pobres y/o de bajos niveles educativos es peor. Las tasas de desempleo
aumentan notablemente en aquellos que están en condiciones de pobreza y a
medida que disminuyen los niveles educativos. El problema más grave de inser-
ción laboral afecta a las mujeres, en especial aquellas con educación formal baja.
En efecto, en los grupos de bajo nivel de educación, las mujeres jóvenes registran
89
Claudia Jacinto
tasas de desempleo que superan a las de sus coetarios masculinos en más de la

mitad, mientras que en el grupo educativo más alto (13 años y más) esta brecha
es de “solamente” 20% (Weller, 2006).
En un marco en que el título de nivel medio es un requisito necesario pero
no suficiente para acceder a un buen empleo o incluso a un empleo, ¿qué puede
esperarse de los programas destinados a una formación vocacional puntual orien-
tada a la inserción inmediata en el mercado de trabajo? Muchas veces se han
cuestionado los efectos modestos de los programas de capacitación “de una sola
vez” y la necesidad de que los proyectos dirigidos a los sectores más
desfavorecidos, entre ellos los jóvenes, superen la dimensión puramente
asistencial para articularse con políticas integrales de desarrollo e integración
social (Cinterfor, 1998; Jacinto, 1999; Gallart, 2000). Sin embargo, la capacitación
puntual ha sido un camino seguido por muchos programas y continúa siéndolo.
2. Los años noventa: coexistencia de enfoques tradicionales y nuevos

modelos de formación
En el marco de las transformaciones estructurales cuyos efectos sobre los

mercados de trabajo acaban de sintetizarse, y con el financiamiento de las agen-
cias de cooperación, los gastos sociales tendieron a orientarse durante los años
noventa a medidas compensatorias, programas de empleo y formación profesio-
nal, muchos de ellos destinados a jóvenes que abandonan tempranamente la es-
colaridad secundaria o aun la primaria. Estos programas adoptaron diferentes
modalidades de gestión, entre las que pueden distinguirse tres que dominan el
conjunto de acciones dirigidas a la formación de jóvenes desfavorecidos:
a) Por un lado, siguen existiendo acciones de capacitación diseñadas desde la oferta
de formación profesional de centros públicos, dependientes de institutos tripartitos
de formación profesional o de ministerios de educación.
b) Por otro lado, se instalaron formas nuevas de gestión a través de programas ad
hoc, que delegan la ejecución de la formación en actores institucionales di-
versos, muchos de ellos organizaciones privadas sin fines de lucro (conoci-
das como organizaciones de la sociedad civil, OSC) e institutos privados de
capacitación. Entre estas nuevas formas de gestión a través de programas ad
hoc pueden distinguirse:
i) Programas que adoptaron modelos competitivos de “mercado”, para la se-
lección de las entidades capacitadoras y de los cursos a través de
licitaciones.
90
ii) Programas que otorgaron subsidios dirigidos a organizaciones que traba-

jan con sectores desfavorecidos.
Ahora bien, tanto en el terreno de la oferta regular de formación profesional

como en los nuevos modelos se observan algunas tendencias comunes, como el
establecimiento de alianzas público-privadas, y la mayor descentralización ha-
cia organismos regionales y gobiernos locales. A continuación se analizan con
mayor detalle estos distintos tipos de formación para el trabajo que enfocaron a
jóvenes desempleados, especialmente a aquellos en situación de pobreza y de
niveles educativos bajos.
2.1. La oferta tradicional de formación profesional y sus acciones con sectores

de pobreza
En América Latina, la oferta de formación profesional dirigida a jóvenes

que no finalizan el nivel secundario estuvo representada desde los años cincuen-
ta por los institutos tripartitos de formación profesional (FP) o por centros de FP
dependientes de los ministerios de educación. Los programas conocidos como
“de aprendizaje” constituyeron la primera política pública de formación y em-
pleo destinada específicamente a jóvenes (Casanova, 2004).3 Sin embargo, los
grupos sociales que tuvieron acceso a muchos de estos centros convencionales
no fueron en general los más desfavorecidos, sino aquellos que al menos poten-
cialmente podrían insertarse en los sectores formales de la economía. Solo a prin-
cipios de los años setenta se empiezan a implementar programas dirigidos al
sector informal, por ejemplo, en el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) de
Colombia; el Proyecto en Comayagua de Educación para el Trabajo (Pocet) de
Honduras, y los Talleres Públicos de Capacitación-Producción de Costa Rica.
Sostenidas por fondos públicos y con instructores con carácter de funcionarios,
las instituciones de este tipo implementaron experiencias valiosas, proveyendo
a población de escasos recursos de formación vocacional, asesoramiento y en
ocasiones también de créditos para la implementación de microempresas (Gallart,
2004). Asimismo, algunas instituciones instalaron talleres con maquinaria en lo-
cales comunitarios al servicio de los trabajadores por cuenta propia. En estas
experiencias, los horarios tienden a ser flexibles y la capacitación adecuada a
necesidades precisas. Muchas veces estos centros de formación mantienen
3 Formación destinada a formar obreros calificados, generalmente de unos dos años de duración, con
periodos de prácticas en empresas.
91
Claudia Jacinto
vínculos estrechos con asociaciones comunitarias y distintos tipos de OSC en el

ámbito local, ofreciendo servicios complementarios. Dentro de la población aten-
dida participan jóvenes que reciben capacitación para iniciarse en el ejercicio de
un oficio (generalmente en ocupaciones tradicionales) como autoempleados y,
en algunos casos, también como microempresarios. Tal como se discutirá más
adelante, la escasa experiencia laboral de los jóvenes debilita las posibilidades
de desarrollo como microempresarios.4
2.2. Los programas ad hoc de formación para el trabajo
Como se ha mencionado, más allá de esta oferta de las instituciones tradi-

cionales, los años noventa se caracterizaron por la implementación de progra-
mas sociales y de lucha contra la pobreza ad hoc, orientados a brindar formación
vocacional a jóvenes desfavorecidos que normalmente no tienen acceso a las ins-
tituciones de formación profesional convencional. Muchos de estos programas
fueron diseñados por el Estado, con fuerte incidencia en el financiamiento de
agencias de cooperación y bancos multilaterales, e implementados por una am-
plia variedad de instituciones y organizaciones. Se examinan a continuación los
dos modelos dominantes dentro de los programas ad hoc, según se señaló con
anterioridad.
2.2.1. El modelo “de mercado”
El modelo de programas con mayor peso relativo fue desarrollado mayorita-

riamente por los ministerios de trabajo, y/o empleo, y financiado por el Banco
Interamericano de Desarrollo (IADB) y, en algún caso, por el Banco Mundial. El
modelo “de mercado” adoptado se caracterizó por la subcontratación de cursos
con centros principalmente privados (aunque también algunos públicos) a través
de licitaciones. Ofrecieron capacitación laboral flexible y orientada al mercado de
trabajo formal, incluyendo pasantías en empresas. Las entidades capacitadoras
fueron responsables de diseñar los cursos y encontrar lugares de pasantías para
los jóvenes.
4 Además, la oferta orientada a los microempresarios suele no reconocer su heterogeneidad interna:

desde microemprendimientos subsidiados y con escasa viabilidad en el mercado, pasando por el
autoempleo pasible de ampliación, hasta microempresas competitivas en ciertos nichos de mercado.
Según Gallart (2004) los programas orientados a poblaciones en situación de pobreza tratan de lle-
var a los microempresarios más débiles a una situación más competitiva, aunque la mayor parte de
las veces esto no sería viable.
92
En este modelo de capacitación,5 se subcontrataron cursos de formación en

oficios con una diversidad de instituciones y organizaciones públicas y priva-
das, tales como sindicatos, OSC técnicas (algunas con una larga trayectoria en el
terreno y otras de reciente creación) y entidades privadas de capacitación. Un
ejemplo de la adopción de este modelo son los programas nacionales de forma-
ción de jóvenes desfavorecidos, desarrollados en varios países de América Lati-
na (Argentina, Chile, Colombia, Panamá, Perú, Uruguay) conocidos como mo-
delo “Chile Joven”. Algunas instituciones tradicionales de FP participaron tam-
bién en las licitaciones públicas de cursos de formación de este tipo, por ejemplo,
el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI), el Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENAC) y el Servicio Nacional de Aprendizaje Rural (SENAR) de
Brasil en el denominado Programa Nacional de Capacitación del Trabajador,
PLANFOR (Leite, 2004).
Estos programas han ofrecido capacitación corta y poco costosa, combinada
con etapas de aprendizaje “en” el trabajo, a través de pasantías. En algunos ca-
sos, han logrado resultados de inserción modestamente superiores a los de otras
intervenciones porque estimularon cursos más orientados hacia las oportunida-
des concretas de inserción en el mercado. Sin embargo, su impacto estuvo vincu-
lado al comportamiento general del mercado de trabajo y al propio alcance y
diseño del programa. Por ejemplo, en Argentina, donde el programa tuvo gran
magnitud (su meta fue capacitar 200.000 jóvenes desempleados de hasta 30 años),
se desarrolló durante un periodo de aumento masivo del desempleo, por tanto,
el impacto en la inserción laboral de los jóvenes fue prácticamente nulo (Devia,
2003); en cambio, en Uruguay, donde el programa fue de mucho menor alcance
y con diversos diseños adecuados a distintos subgrupos de jóvenes, los resulta-
dos relativos para los jóvenes capacitados fueron satisfactorios (Lasida, 2004).
Una debilidad de este tipo de programas fue su escasa contribución al forta-
lecimiento de las instituciones formadoras. Muchas de las entidades de capacita-
ción que intervinieron en estos programas “a término” dirigidos a sectores
desfavorecidos resultaron más flexibles que las tradicionales, pero efímeras y
escasamente sostenibles.6 De este modo, el intento por desarrollar un modelo
alternativo a las instituciones tradicionales, que apuntara a superar tanto la bu-
rocracia como la tendencia a repetir cursos de formación alejados de las deman-
das del mercado de trabajo, afectó la sostenibilidad y la promoción del aprendi-
zaje institucional. Uno de los dilemas de la oferta de formación vocacional sigue
5 Otra modalidad que ha tomado el modelo de mercado, en algún caso, es el sistema de “vouchers”
otorgados a los trabajadores para que elijan su curso de formación según sus necesidades.
6 Muchas se crearon solo para participar en estos tipos de programas (Jacinto, 1997).
93
Claudia Jacinto
siendo actualmente cómo generar condiciones de contratación que estimulen la

experimentación, la conformación de equipos técnicos con estabilidad y la
sustentabilidad institucional. Pero, a la vez, que establezcan vínculos con el mer-
cado de trabajo, y obtengan resultados aceptables de inserción posteriores a la
formación (Jacinto y Bessega, 2001; Lasida y Berrutti, 2002). El modelo de licita-
ción de cursos destinados específicamente a jóvenes desempleados siguió
implementándose en la presente década en algunos países tales como Uruguay,
Perú, y Colombia, donde la participación del SENA como la institución nacional
de formación profesional es relevante.
2.2.2. Los programas de subsidio a organizaciones que trabajan con grupos en pobreza
Otro tipo de programas ad hoc se desarrollaron en el marco de los ministe-

rios de desarrollo social y/o institutos de la juventud, siendo también financia-
dos en muchos casos por agencias multilaterales. En estos casos, OSC, fundacio-
nes, iglesias (especialmente la católica), centros nacionales de capacitación, go-
biernos locales, etc., recibieron subsidios del Estado para el desarrollo de los
programas. La formación en estos casos se orientó hacia el sector informal, traba-
jos por cuenta propia y/o la organización de microemprendimientos.
En el campo de estos programas sociales, habitualmente se han promovido
alianzas con diferentes entidades públicas, incluyendo servicios de salud, edu-
cación y capacitación, y entidades privadas de promoción social, tales como ban-
cos de fomento al microcrédito, centros juveniles, etc. Los subsidios a organiza-
ciones que trabajan con población pobre en general dieron margen para que se
adoptaran estrategias de intervención flexibles, adecuadas a las características y
expectativas de los propios jóvenes, por periodos más largos. En muchos casos,
este tipo de programas tendió a desarrollar una aproximación más integral de la
capacitación, combinando la enseñanza de habilidades técnicas con habilidades
de tipo social (incluso en un sentido amplio, por ejemplo, incluyendo la forma-
ción en competencias para la ciudadanía), búsqueda de trabajo u orientación
laboral. Sin embargo, los programas de este tipo solieron registrar baja preocu-
pación por la calidad técnica de los cursos, y escasa precisión respecto de los
resultados esperados (Jacinto, 2002). Hubo escaso énfasis en que las personas
capacitadas lograran insertarse laboralmente, y poca orientación hacia oportuni-
dades ocupacionales concretas, aunque fuera en el sector informal.
En ocasiones, estas capacitaciones se orientaron a la formación de capacida-
des emprendedoras en general, sin articularse con el desarrollo de habilidades
técnicas ni contar con un acompañamiento específico a un negocio determinado.
94
Menos aun tuvieron en cuenta si los jóvenes seleccionados contaban con la expe-
riencia y las características personales para gestionar un emprendimiento pro-
pio (Jacinto, 2002).
Sin embargo, otra parte relativamente significativa de programas sociales
dirigidos a la juventud promovió la generación de microemprendimientos a partir
de un modelo de intervención más específico y complejo. En esos casos, se inclu-
yeron mecanismos de selección, formación y asesoría posterior. Sin embargo,
estos programas más exigentes (que en ocasiones contemplan microcréditos) fre-
cuentemente excluyeron a los más pobres, poniendo como condiciones de ingre-
so el contar ya con un negocio y/o con el título de nivel secundario (Jaramillo,
2004). Los requisitos para acceder a este tipo de programa se basan en alguna
evidencia de que sería preciso un cierto perfil de los jóvenes para que las inicia-
tivas empresariales puedan ser exitosas: experiencia en el trabajo dependiente,
cualidades personales vinculadas al “perfil emprendedor”, y una “idea o pro-
yecto” de negocio (Lasida, 2004).
2.3. Alcances y límites de las estrategias iniciadas en los noventa
En resumen, para una caracterización general de las acciones desarrolladas

en los años noventa en el marco de programas destinados a la inserción laboral
de jóvenes en situación de pobreza, podrían resaltarse los siguientes rasgos:
• Adopción de formas más flexibles de capacitación en las que la implemen-
tación y ejecución de cursos o proyectos se comenzó a realizar subcontratando
entidades de capacitación diversas, públicas y privadas, en lugar de (o ade-
más de) los centros tradicionales de formación vocacional. Si bien puede
observarse un cierto consenso acerca de la necesidad de que el Estado fuera
modificando su orientación de organizar las políticas sociales desde la “ofer-
ta” (sus instituciones, sus recursos humanos, sus equipos y su infraestructu-
ra), los mecanismos adoptados, tanto el de “mercado” como el de subsidios,
no han derivado en la creación de una oferta de formación vocacional de
calidad, articulada y ajustada a las necesidades de los jóvenes y a las de-
mandas del mundo del trabajo y del desarrollo socioeconómico. Más bien se
asistió a acciones fragmentadas de mayor o menor calidad e impacto, según
los casos.
• Las entidades capacitadoras mostraron dificultades para el diseño e
implementación de la capacitación. En primer lugar, deben hacer frente a
las nuevas tareas en relación con el diseño curricular, la gestión institucional,
95
Claudia Jacinto
la articulación con otras instituciones y con el mercado de trabajo, y no nece-

sariamente saben responder a estos desafíos. En segundo lugar, muchas pre-
sentan debilidades en la gestión administrativa y económica, y desconoci-
miento de estrategias para la planificación institucional y las comunicacio-
nes internas (Jacinto, 2001).
• Una debilidad fue que prácticamente ninguna de las acciones emprendidas
promovió vínculos con la educación formal. Los certificados otorgados en
general no tuvieron ningún reconocimiento o equivalencia en la educación
formal ni en la formación profesional regular, a pesar de que la mayoría de
los jóvenes atendidos no contaba con el título de nivel secundario y que
incluso uno de los impactos del paso por el programa resultó ser que un
porcentaje cercano a 30% de los jóvenes reingresaba a la educación formal
(Jacinto, 2004).
• Reconociendo las dificultades de los jóvenes, en particular de los más
desfavorecidos económica y socialmente, para conseguir un empleo de cali-
dad, los programas tendieron a enfatizar la inserción en el mercado formal,
como se ha referido. Sin embargo, también tuvieron un peso importante los
programas que promovieron la creación de microemprendimientos y/o el
autoempleo por parte de los jóvenes. Por ejemplo, del análisis de una base
de 37 programas, Jaramillo (2004) identifica que 22 están exclusivamente
orientados hacia el autoempleo y 15 incluyen acciones dirigidas al empleo
asalariado y al autoempleo a la vez. Si bien el impacto en relación con el
acceso al empleo formal difiere entre los países, en la mayoría de los casos
son modestos, produciendo leves mejorías en algunos subgrupos (Jacinto,
2004). En cuanto al impacto de los programas de apoyo a la microempresa y
el autoempleo, la evidencia concluye que suelen ser muy bajos, ya que son
escasas las empresas que logran sobrevivir al primer año. Además, los pro-
gramas más integrales de este tipo (que incluyen formación, acompañamiento
y crédito) suelen excluir a los jóvenes de grupos más desfavorecidos
(Jaramillo, 2005).7
• Aunque algunas veces se ha promovido la articulación de la capacitación
con otras acciones formativas y culturales, esta articulación no suele ser un
criterio valorado ni en la selección ni en la evaluación de los cursos por parte
7 La promoción de experiencias de autoempleo y/o microemprendimientos con jóvenes de perfiles

socioeducativos bajos parece requerir de un fuerte seguimiento, que se exprese a través de: apoyo a
la selección de nichos productivos o de servicios viables; capacitación en gestión, en comercialización
y en las competencias ligadas a la actividad; acceso al crédito y asistencia técnica durante un periodo
considerable, incluyendo acompañamiento psicosocial (Ruétalo, Lasida y Berutti, 1998).
96
de la gestión central del programa. Los enfoques más amplios que plantean
la articulación con proyectos de desarrollo local y/o sectorial y la inserción
social de los jóvenes quedan generalmente restringidos a experiencias aco-
tadas y de escasa cobertura (Jacinto, 1999).
En términos generales, las intervenciones representaron intentos por brin-

dar mayores oportunidades a los jóvenes en el marco de contextos sociales
crecientemente excluyentes y mercados de trabajo difíciles. Su aspecto más rele-
vante consiste precisamente en el diagnóstico acerca de la urgencia de atender el
problema y en el continuo afinamiento de las estrategias, que enfatizaron el acer-
camiento a oportunidades laborales concretas.
Sin embargo, muchas de las iniciativas mostraron una simplificación de la
problemática de la inserción de los jóvenes en el mercado de trabajo, en particu-
lar la de los jóvenes de sectores más pobres. Por un lado, se enfatizó el aspecto de
la baja capacitación específica, sin tener en cuenta suficientemente el peso de los
niveles educativos formales en la inserción laboral ni las tendencias excluyentes
del mercado de trabajo. También fue débil la visión integral de los jóvenes, no
incorporando cuestiones sociales y culturales que hacen el “ser joven o ser ado-
lescente” y ni teniendo en cuenta la heterogeneidad de situaciones sociales y
educativas que caracterizan a los jóvenes pobres según los contextos geográfi-
cos, locales y familiares. En efecto, resulta muy amplia la diversidad de situacio-
nes de los jóvenes focalizados a los que se plantea atender con estrategias bas-
tante homogéneas: desde grupos en condiciones de gran marginalidad y fuerte
aislamiento (indígenas, “niños de la calle”, etc.) hasta sectores urbanos paupe-
rizados o jóvenes rurales.
Finalmente, más allá de la diversidad de las iniciativas emprendidas, no
debe perderse de vista que ellas cubrieron solo una pequeña parte de la pobla-
ción potencial si se considera al conjunto de los jóvenes que abandonan la escue-
la sin calificación. En efecto, la mayoría de los jóvenes de 18 a 25 años de Argen-
tina, Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador y Honduras no completó la educación
media. Actualmente, sólo en Argentina y Chile la mayoría de los jóvenes cuenta
con la educación secundaria completa. En cambio, en Brasil, El Salvador y Para-
guay más de 60% de los jóvenes no llegó a completar la secundaria y este porcen-
taje supera 75% en Costa Rica y Honduras. En todos los países se observa una
gran diversidad interregional y que los jóvenes que residen en las grandes me-
trópolis son los que tienen más probabilidades de completar la educación media
(SITEAL, 2005).
97
Claudia Jacinto
3. Probando nuevos caminos
Ante la expansión de la escolaridad formal y la introducción de nuevas tec-

nologías, en particular en las comunicaciones y la informática, que impactan no
solo en el trabajo sino en la vida cotidiana, quedan en evidencia los límites de
una estrategia de formación para el trabajo de los sectores pobres basada princi-
palmente en la formación vocacional en oficios tradicionales, tal como se ha ve-
nido repitiendo en buena parte de las experiencias que acaban de reseñarse.
Algunos programas más recientes ensayan modelos de intervención que tra-
tan de responder a algunas de las limitaciones o debilidades de los enfoques
examinados. Se describirán a continuación estos modelos de intervención a tra-
vés de algunos ejemplos.
a) Iniciativas que promueven la terminación de la escolaridad primaria y secundaria

de jóvenes y adultos a través de vías alternativas al sistema educativo regular.
En particular, en años recientes algunos programas sociales y de inserción
en el trabajo han promovido que los jóvenes y adultos finalicen el nivel básico y/
o secundario o bachillerato a través de estrategias, en muchos casos semipresen-
ciales, que intentan responder más pertinentemente a sus necesidades e intere-
ses que los servicios tradicionales de educación de jóvenes y adultos. Ejemplos
de este tipo de iniciativas han cobrado nuevo impulso en años recientes en Chile,
México, Brasil y Argentina, entre otros países.
Dentro de las experiencias de este tipo, la chilena es probablemente la que
ha sido más sistematizada y evaluada. La modalidad flexible y gratuita de nive-
lación de estudios forma parte de “Chile Califica”, programa en el que partici-
pan los ministerios de Educación, Trabajo y Economía. El financiamiento es 50%
con créditos del Banco Mundial y 50% con aporte estatal. La modalidad está
estructurada en unidades de aprendizaje y combina actividades presenciales y
de autoaprendizaje. Cuenta con textos de apoyo gratuitos, proporcionados por
el Ministerio de Educación. Este último también realiza la evaluación de apren-
dizajes y concede los títulos.
Entre 2002 y 2004, a través de esta modalidad 42.000 personas certificaron
estudios de educación básica y 74.000 de educación media. Un aspecto intere-
sante es que este programa logra tasas de aprobación superiores a las de la mo-
dalidad tradicional de adultos (ver Letelier, en este volumen). Los estudios de
impacto muestran resultados positivos sobre los ingresos y sobre los niveles de
ocupación, especialmente en mujeres y jóvenes.
Un programa más reciente en la misma línea se desarrolla en México. El
98
Programa “Cero Rezago Educativo” es un conjunto de estrategias iniciadas en

2003, independiente respecto de los programas regulares del Instituto Nacional
de Educación de Adultos, orientadas a aumentar la incorporación, permanencia
y egreso de jóvenes y adultos de 15 a 34 años que han concluido la educación
primaria y/o que cuentan con algún grado de la educación secundaria. Se con-
voca a las comunidades, las organizaciones y la sociedad en su conjunto en vez
de hacer un llamado a jóvenes y adultos a título individual, como una estrategia
para generar un compromiso y una tarea social al impulsar a una persona cerca-
na a salir del rezago educativo, conformándose una red de apoyo transitoria
(tutores).
En Argentina, la nivelación o terminación de estudios presenta una particu-
laridad importante: constituye una de las contraprestaciones posibles de un
amplio programa que subsidia a personas desempleadas. En efecto, el Compo-
nente del Plan Más y Mejor Trabajo llamado “terminalidad educativa” tiene como
objetivo que trabajadores desocupados y beneficiarios de programas sociales
certifiquen su formación a través de la instrumentación de mecanismos flexibles,
con una fuerte orientación hacia el mundo del trabajo. Para ello provee o finan-
cia el material editorial necesario para los alumnos y para los docentes.8 Se
implementa a través de los centros de formación de jóvenes y adultos, que de-
penden de los Ministerios de Educación de las 24 provincias. Pero el financia-
miento proviene del Ministerio de Trabajo nacional, ya que se trata de beneficia-
rios de planes sociales que cobran un subsidio por estar desempleados, y, a cam-
bio, pueden optar por estudiar en lugar de realizar una contraprestación laboral.
Contempla actividades de formación presenciales (incluyendo el espacio de con-
sulta de un tutor) y de autoaprendizaje. Hasta 2005, hubo 80.212 beneficiarios
incorporados, de los cuales 63% se encuentra en terminalidad, y 42% en forma-
ción profesional; 20% son varones y 80% mujeres.
El énfasis reciente dado a estos programas muestra la importancia otorgada
a la nivelación de estudios de todos los jóvenes y adultos hasta la obtención del
título de nivel secundario. El hecho de que las iniciativas sean gratuitas, promo-
vidas y apoyadas con materiales y servicios flexibles a la medida de los jóvenes
y adultos pobres que tienen otras responsabilidades, evidencia que se considera
a la terminalidad educativa clave en la formación para el trabajo. De algún modo,
pude considerarse que estas iniciativas representan un quiebre de la tendencia
anteriormente generalizada a brindar solo oportunidades de formación vocacio-
nal, para favorecer la inserción laboral de las poblaciones en desventaja.
8 Hasta diciembre de 2004, se habían adquirido 1.800.000 libros para educación general básica.
99
Claudia Jacinto
b) Experiencias que articulan modelos más integrales de formación e inserción

laboral, en particular en ocupaciones vinculadas a las nuevas tecnologías.
Un ejemplo de un programa reciente que se propuso centrarse en la forma-
ción e inserción en ocupaciones que incluyan nuevas tecnologías de información
y comunicación (TIC), llamado Entra 21. Este programa apoya proyectos de ca-
pacitación y empleo juvenil en TIC desarrollados por OSC con un fondo de US$20
millones, cofinanciado por la Fundación Internacional para la Juventud (FIJ) y el
Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin) del Banco Interamericano de Desa-
rrollo. El programa subsidia proyectos de aproximadamente US$375.000 de has-
ta tres años de duración. Hasta julio de 2005, Entra 21 había aprobado 24 proyec-
tos aprobados en 16 países, alcanzando a 11.227 jóvenes desfavorecidos.
Vale la pena resaltar varios aspectos interesantes respecto del diseño y eje-
cución de este programa. En primer lugar, el enfoque hacia ocupaciones que
implican la utilización de nuevas tecnologías y el abordaje amplio de la forma-
ción, que incluye no solo formación en habilidades técnicas, sino también per-
sonales y sociales y una pasantía; el fuerte peso dado a las alianzas público-
privadas en el diseño e implementación para sumar recursos y también para
facilitar la inserción laboral posterior. Justamente este último aspecto constituye
el punto más sobresaliente del enfoque: el compromiso con apoyar la inserción
laboral desde el propio diseño. Para ello, se organizan mecanismos de acompa-
ñamiento de los jóvenes durante el proceso de inserción. No se trata de un pro-
grama más de formación vocacional, sino de un programa de inserción que in-
cluye formación. Los resultados en la inserción de los jóvenes han sido satisfac-
torios, alcanzando tasas de entre 40 y 68% de inserción a seis meses de finalizada
la intervención, y el salario mensual promedio era igual o mejor que el salario
mínimo, independientemente del tipo de contrato (Lasida y Rodríguez, 2006).
c) Programas que apuntan a crear mecanismos de “discriminación positiva” dentro

del propio mercado de trabajo.
Entre este tipo de intervenciones, se incluyen:
i) Algunos programas han creado incentivos a la contratación de los jóve-
nes con mayores dificultades, como en el caso del primer empleo en
Brasil.
ii) Otros programas, en particular en algunos municipios, han creado opor-
tunidades de inserción laboral en el sector público, a través de contra-
tos temporales. Se trata de brindar pasantías o contratos temporarios a
jóvenes desempleados que no accederían al mercado formal si no fuera
100
por esta estrategia. Un ejemplo al respecto ha sido desarrollado desde

1996 por la Intendencia Municipal de Montevideo. A través del progra-
ma “Gestión de Paradores de la Costa de Montevideo”, se ha privile-
giado otorgar la gestión de alguno de los paradores de las playas de la
ciudad a la Fundación Con Todos los Niños, en lugar de otorgar la conce-
sión a empresas privadas con fines de lucro. El objetivo es brindar expe-
riencia laboral a jóvenes en situación de riesgo social.
El programa consiste en ofrecer servicios a los veraneantes que se instalan

en la playa. Un grupo relativamente pequeño de 250 jóvenes realiza cursos de
gastronomía durante el año y, en el verano, desarrollan un emprendimiento de
gestión colectiva donde obtienen experiencia laboral. Asimismo, dicha funda-
ción establece convenios con empresas privadas vinculados al suministro de los
productos, mientras que lo recaudado en los paradores se destina a financiar las
actividades educativas desarrolladas por la fundación, costear los cursos y los
salarios de los jóvenes.
La experiencia muestra una estrategia que, obviamente, no está exenta de
polémicas. Desde críticas por las deficiencias en los servicios, hasta conflictos
con los gremios, porque los jóvenes están ocupando plazas en lugar de trabaja-
dores.
5. Algunas reflexiones sobre posibles líneas de acción
Obviamente, se está ante un problema multicausal vinculado a las estrate-

gias de desarrollo y crecimiento de los países en un sentido amplio. En el marco
de una región donde las desigualdades sociales se han polarizado, donde la po-
breza ha aumentado, los programas llevados adelante difícilmente han avanzado
en consolidar un sistema de educación, formación y atención social de los jóvenes
con menores oportunidades. Las nuevas estrategias que acaban de reseñarse in-
tentan superar las visiones más limitadas de la formación vocacional, mostrando
mayores articulaciones tanto con la educación formal como con el mundo del
trabajo y con la distribución más equitativa de oportunidades laborales.
Algunos puntos que pueden resaltarse acerca del estado del conocimiento
sobre los énfasis a retener en las políticas de mejoramiento de oportunidades de
los jóvenes en situación de pobreza serían los siguientes:
• Dado que la permanencia en el sistema escolar ha ido en aumento, y apostar
a la mayor educación sigue siendo la mejor opción en términos de inserción
101
Claudia Jacinto
sociolaboral y desarrollo social, se evidencian claramente al menos tres gran-

des focos de acción en relación con la educación formal:
i) Los jóvenes que abandonan la escuela están cada vez en situación más
desfavorecida en un mercado de trabajo en el que si bien la educación
secundaria no es suficiente para la inserción laboral, sí resulta necesa-
ria. Es preciso reforzar incentivos para la permanencia escolar y desa-
rrollar acciones para la reinserción de desertores.
ii) Todos los jóvenes deberían adquirir durante su permanencia en el siste-
ma educativo las competencias generales básicas y fundamentales para
su inserción ciudadana y laboral. Los magros resultados de la escolari-
dad formal básica y secundaria al respecto y las diferencias entre gru-
pos son claros indicadores de las necesidades de intervención.
iii) Los puentes entre orientaciones educativas, y diferentes circuitos
formativos (escolaridad formal, formación profesional, lugares de tra-
bajo) deben claramente crearse y/o reforzarse para favorecer la perti-
nencia y significatividad social de la educación con relación con la in-
serción laboral de los jóvenes.
• Respecto de los programas y/o medidas específicamente dirigidas a mejo-

rar la inserción de los jóvenes en el mercado de trabajo, debe tenerse en
cuenta que no hay evidencia de buenos resultados de programas masivos.
Por tanto, es aconsejable que estos programas sean específicos, dirigidos a
categorías escogidas de jóvenes, cuidadosamente evaluados y ajustados a
determinados nichos o sectores de la economía. Es indispensable tomar en
cuenta la gran heterogeneidad de la juventud de la región y las diversas
problemáticas a enfrentar. Existen problemas diferentes por nivel
socioeconómico, género, nivel educativo, étnico, etc., y es preciso identificar
las distintas problemáticas para elaborar respuestas adecuadas. En general,
podría recomendarse que los programas de formación vocacional deberían
ser:
i) duales, es decir, incluir un componente de formación y otro de aprendi-
zaje en el trabajo (pasantía, prácticas, etcétera);
ii) contar con un diseño, que contemple desarrollo de competencias no solo
técnicas, sino también personales y sociales;
iii) realizar un acompañamiento durante la inserción laboral, y
iv) solo para grupos de población cuidadosamente escogidos, sería opor-
tuno promover el trabajo por cuenta propia y la creación de pequeñas
102
empresas, respaldándolos con servicios financieros, de formación, ase-

soramiento y acompañamiento.
Tal como se ha evidenciado, es preciso tener en cuenta que el impacto de las

medidas tendrá estrecha relación con el comportamiento general del mercado de
empleo. Un tema sin duda pendiente es reforzar de un modo sistémico las arti-
culaciones entre distintos servicios y programas. Educación formal y formación
profesional constituyen en América Latina circuitos desarticulados que no com-
plementan sus funciones y recursos, que dependen de diferentes ámbitos de la
administración pública o incluso de la privada, y están lejos de constituir un
sistema (Jacinto, 2002). Entre los mayores desafíos actuales está diseñar una es-
trategia que permita conformar circuitos formativos. El objetivo estratégico sería
la constitución de sistemas nacionales que articulen educación, formación profe-
sional y dispositivos de capacitación e inserción laboral. La necesidad de avan-
zar hacia una mayor articulación no solo es una cuestión de eficacia y eficiencia.
También se vincula a la equidad, insertándose en un terreno más amplio: el de
constituir un sistema de educación permanente que responda a las transforma-
ciones sociales, culturales, económicas y tecnológicas y posibilite el acceso a di-
ferentes alternativas de formación a lo largo de toda la vida.
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105
Políticas públicas de apoyo a la capacitación y empleabilidad de los jóvenes mexicanos
POLÍTICAS PÚBLICAS DE APOYO A LA

CAPACITACIÓN Y EMPLEABILIDAD
DE LOS JÓVENES MEXICANOS
José Miguel Candia 1
Antecedentes
Las dos últimas décadas del siglo XX fueron particularmente convulsas. La

crisis económica que se desató a principios de los años ochenta puso en marcha
un paulatino pero sostenido proceso de revisión de las políticas públicas. La de-
bacle financiera del Estado desarrollista latinoamericano –consolidado durante
los años en que se promovió la industrialización protegida de las economías de
la región– obligó a reasignar recursos, cancelar programas y partidas presu-
puestales consideradas no prioritarias, modificar las políticas crediticias y trans-
ferir al capital privado parte del patrimonio público. La privatización de anti-
guas empresas estatales, la apertura comercial y el cierre de numerosos estable-
cimientos que producían para el mercado interno contribuyeron a incrementar
la desocupación y el subempleo.
La reformulación de los anteriores programas sociales incluyó, como parte
de la modernización de las estrategias públicas, el cambio de aquellas políticas
que estaban específicamente orientadas a atender la demanda de los segmentos
de la población que registraban una inserción débil e inestable en el mercado de
trabajo o se encontraban en situación de desempleo abierto.
Fue a principios de esa década que el gobierno de México optó por reducir
los programas de carácter asistencial –con el propósito de enfocarlos principal-
mente a los grupos en condiciones de pobreza extrema– y adoptar una nueva
1 Sociólogo. Consultor de la Coordinación General de Empleo de la Secretaría del Trabajo y Previsión

Social. Las opiniones vertidas en este artículo son responsabilidad exclusiva del autor y no compro-
meten, necesariamente, a la institución donde labora.
107
José Miguel Candia
concepción acorde a las cambiantes condiciones económicas del país. Casi desde
el inicio, se descartó la implantación de un seguro de desempleo –la oposición
del sector empresarial a este tipo de cobertura social ha sido una constante– y se
decidió orientar las acciones públicas de empleo hacia el campo de las llamadas
políticas activas para el mercado de trabajo. Fue a partir de este presupuesto –con
fuertes antecedentes en los países desarrollados– que se diseñaron los nuevos
programas; de esta manera, el sustento de las acciones que en materia de empleo
y formación para el trabajo se instrumentaron en los veinte años más recientes
descansa sobre algunos presupuestos básicos que es pertinente señalar. La inter-
vención del Estado en la operación del mercado laboral mexicano se estructuró
sobre los siguientes soportes:
1. Se estableció un sistema de “contraprestación” o “reciprocidad” que condi-
ciona la entrega de apoyos económicos a la población desempleada y
subocupada –que es buscadora activa de trabajo– mediante la aceptación de
un compromiso formal de participar en cursos de capacitación o demostrar
que ha tratado de incorporarse a una actividad productiva remunerada. Di-
cho de otra manera, todo subsidio asignado con el fin de paliar una situación
de desventaja económica que proviene de la ausencia de empleo requiere
que el receptor de la ayuda acepte ciertos compromisos de búsqueda de un
trabajo, de formación ocupacional o bien tratar de obtener un ingreso me-
diante el emprendimiento de una actividad productiva por cuenta propia.
2. Los programas de empleo adquieren entidad propia y no pueden ser subor-
dinados a políticas de asistencia social o de trabajo temporal. Este tipo de
acciones quedan bajo el ámbito de competencia de otras dependencias pú-
blicas como la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). Con el propósito de
fortalecer los programas ocupacionales, incluidas las acciones de capacita-
ción para el trabajo, el gobierno de México negoció y obtuvo en 1988 un
crédito del Banco Mundial. Al concluir este convenio en 1992, se acordó una
nueva línea de crédito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por
lo cual las acciones que lleva a cabo la Secretaría del Trabajo y Previsión
Social cuentan con los recursos complementarios que provienen de los cré-
ditos que ha otorgado la citada institución financiera. Con el manejo de par-
tidas presupuestales “etiquetadas”, las políticas de empleo adquieren un
reconocimiento político propio y no están sujetas a los avatares de orden
institucional o económico que suelen trastocar los programas sociales desti-
nados a atender otro tipo de demandas como las de vivienda, educación o
salud. Prueba de esta continuidad es el diseño e instrumentación de las po-
líticas de capacitación para el trabajo. En 1984 se puso en marcha el Progra-
108
ma de Becas de Capacitación para Trabajadores Desempleados (Probecat);

en 2001, tomando como base el anterior, se diseñó el Sistema de Capacita-
ción para el Trabajo (Sicat) y en 2004, con una concepción similar, se estable-
ció el Programa “Bécate”. Con ligeros matices, las tres estrategias menciona-
das responden a una misma filosofía acerca de la formación técnica de la
fuerza laboral desempleada.
3. La descentralización operativa de los programas y la inclusión del sector
empresarial es otro aspecto relevante de las políticas ocupacionales que se
promueven desde mediados de la década de los ochenta. El Estado federal
transfiere recursos y delega la responsabilidad del ejercicio de los mismos a
los gobiernos locales –estatales y municipales– y compromete la participa-
ción de las empresas a través de algunas modalidades de capacitación, en
particular aquellas que se llevan a cabo atendiendo la demanda específica
de personal calificado que manifiestan las propias gerencias. En estos casos,
las empresas contribuyen con recursos –ya que las prácticas se efectúan en
las mismas plantas– y se comprometen a contratar a 70% de los alumnos
egresados.
4. De manera coordinada, el gobierno federal y las autoridades de los estados
que integran la República contribuyen a sostener una vasta red de oficinas
–más de 130 para el año 2005– que forman el Servicio Nacional de Empleo.
A través de estas oficinas, que se encuentran localizadas en las capitales
provinciales y en los principales municipios de cada entidad, se operan los
programas de empleo y capacitación que tiene bajo su responsabilidad la
Secretaría del Trabajo.
5. Otro de los principios rectores sobre los que se sustentan las nuevas políticas
de empleo en México es el diseño y operación de instrumentos destinados a
transparentar el funcionamiento de los mercados de trabajo. Mediante la sistema-
tización y análisis de la información que proviene de las acciones que desa-
rrollan las oficinas del propio Servicio Nacional de Empleo y la consulta de
las diversas encuestas que se aplican con el objeto de indagar, de manera
periódica, el comportamiento del mercado laboral, es posible conocer las prin-
cipales tendencias que se registran en materia ocupacional. No obstante, con
el objeto de orientar a la población solicitante de empleo y a las empresas que
demandan personal, la Secretaría del Trabajo opera el Sistema Chambatel de
información telefónica gratuita (01-800-111-6000) y una página web en la que
puede consultarse la oferta de puestos vacantes y difundir los datos
curriculares del buscador de empleo (www.chambanet.gob.mx).
109
José Miguel Candia
Las acciones que la Secretaría del Trabajo y Previsión Social lleva a cabo con
el propósito de promover la incorporación de los jóvenes al mercado del trabajo
se inspiran en un conjunto de grandes principios políticos que es importante
hacer explícitos. Estos lineamientos que orientan los programas que impulsa el
sector laboral mexicano son los siguientes:
• Igualdad de oportunidades: fortalecer el concepto de universalidad, se-
gún el cual la población joven debe tener el mismo trato y las mismas
facilidades que el resto de los mexicanos que se encuentran desem-
pleados y desean incorporarse al mercado laboral.
• Creación de empleo: contribuir, dentro de la esfera de su competencia,
a la generación de más y mejores empleos para los jóvenes, de trabajos
decentes de acuerdo con lo establecido en los principios formulados
por la Organización Internacional del Trabajo.
• Fomento de la empleabilidad: impulsar el desarrollo de actividades de
educación y formación continua para el trabajo, con el fin de dotar a los
jóvenes de los conocimientos y destrezas necesarios para acceder a los
puestos vacantes que manifiestan las empresas.
• Generar un espíritu empresarial: facilitar la creación y la gestión de micro
y pequeñas unidades productivas, con el objeto de posibilitar la ocupa-
ción de los jóvenes en fuentes de empleo creadas por ellos mismos.
Perfil demográfico
Ahora bien, cuando se habla de población joven en México, es necesario

conocer el universo social al cual nos estamos refiriendo. En este sentido, es im-
portante puntualizar algunos aspectos de orden demográfico que contribuyen a
identificar a este sector de la población mexicana. A partir de los datos que arrojó
el XII Censo General de Población y Vivienda, es posible conocer los aspectos
fundamentales de este segmento de la sociedad. Pueden mencionarse tres carac-
terísticas principales acerca de la participación de los jóvenes en el total de habi-
tantes de nuestro país:
a. Poco más de 30% de la población mexicana tiene entre 14 y 29 años de
edad. Según las proyecciones para 2005 realizadas por el Consejo Na-
cional de Población (Conapo), basadas en el Censo General de Pobla-
ción y Vivienda que se aplicó en el año 2000, del total de más de 106
millones de habitantes, alrededor de 32.573.000 personas (30.6%) están
comprendidas en este rango de edad.
110
b. Los datos anteriores confirman que, pese a haberse reducido la tasa de

natalidad, la población de México sigue manteniendo una fuerte pre-
sencia juvenil. El grupo de 14 a 19 años lo integran más de 13 millones
de personas, lo que representa algo más de 12% de la población total
del país, mientras que el más numeroso es el rango de 20 a 29 años, que
abarca 18.4% del total de la población mexicana.
c. En cuanto a la participación por sexo en el segmento de población que
tiene entre 14 y 29 años, se observa que la distribución es casi idéntica,
ya que la población femenina representa 15.2 % contra 15.4% de hom-
bres respecto de la población total.
En los cuadros 1 y 2 puede apreciarse la relevancia cuantitativa de la pobla-
ción juvenil y su calidad de ocupada o desempleada, de acuerdo con las proyec-
ciones efectuadas para los años 2003 y 2005.
Cuadro 1
Población económicamente activa por sexo y grupos de edad (12-29 años).
Año 2003
Sexo y grupos Población económicamente activa
de edad Total Ocupada Desocupada abierta
Total 41.515.672 40.633.197 882.475
12 A 14 años 766.736 758.858 7.878
15 A 19 años 3.904.686 3.719.754 184.932
20 a 24 años 5.213.545 4.978.840 234.705
25 a 29 años 5.348.934 5.201.071 147.863
Hombres 27.277.029 26.716.673 560.356
12 a 14 años 539.460 533.159 6.301
15 a 19 años 2.637.453 2.518.757 118.696
20 a 24 años 3.375.240 3.243.534 131.706
25 a 29 años 3.406.166 3.316.171 89.995
Mujeres 14.238.643 13.916.524 322.119
12 a 14 años 227.276 225.699 1.577
15 a 19 años 1.267.233 1.200.997 66.236
20 a 24 años 1.838.305 1.735.306 102.999
25 a 29 años 1.942.768 1.884.900 57.868
Fuente: Consejo Nacional de Población (2000). “Proyecciones a partir del XII Censo Gene-
ral de Población y Vivienda”. INEGI, México.
111
José Miguel Candia
Cuadro 2
Población económicamente activa por sexo y grupos de edad (14-29 años).
Año 2005
Sexo y grupos Población económicamente activa
de edad Total Ocupada Desocupada
Nacional 42.723.247 41.064.349 1.658.898
14 a 19 años 4.279.695 3.954.441 325.254
20 a 24 años 5.398.699 5.017.523 381.176
25 a 29 años 5.495.357 5.219.078 276.279
Hombres 27.428.818 26.437.174 991.644
14 a 19 años 2.862.328 2.674.377 187.951
20 a 24 años 3.350.099 3.134.855 215.244
25 a 29 años 3.476.517 3.324.245 152.272
Mujeres 15.294.429 14.627.175 667.254
14 a 19 años 1.417.367 1.280.064 137.303
20 a 24 años 2.048.600 1.882.668 165.932
25 a 29 años 2.018.840 1.894.833 124.007
Fuente: Consejo Nacional de Población (2000). Proyecciones a partir del XII Censo Gene-
ral de Población y Vivienda. INEGI, México.
Aspectos ocupacionales
En una segunda instancia, es preciso reflexionar acerca de cuáles son los

principales factores que caracterizan la situación laboral de la juventud mexica-
na. De acuerdo con la información que recabó la Encuesta Nacional de Ocupa-
ción y Empleo (ENOE) para el trimestre enero-marzo del 2005, se constató que la
población económicamente activa (PEA) es de 42.723.247 y que, dentro de ese
total, el segmento comprendido entre 14 y 29 años de edad, según la ENOE,
representa 35.5% de la PEA nacional.
En cuanto a la tasa de desempleo abierto (TDA), según la misma encuesta,
para la PEA juvenil, entre 14 y 29 años, se ubicaba en 6.48%, mientras que para
toda la PEA en general era, en el trimestre citado, de 3.9%, lo que significa que el
desempleo abierto incide en mayor proporción en la población joven.
En este punto se requiere formular otra pregunta: ¿qué factores explican
que los jóvenes tengan mayores dificultades para lograr incorporarse al merca-
do de trabajo? Es factible mencionar algunas de las principales causas que expli-
can esta situación, sin pretender con ello agotar la enumeración de todas las va-
112
riables que concurren en un proceso tan complejo. Entre otros elementos pueden
citarse los siguientes:
1. Un primer factor, de carácter general, es que el crecimiento anual de nuevos
buscadores de empleo excede la capacidad del aparato productivo para ge-
nerar la cantidad suficiente de plazas vacantes que solicitan quienes se in-
corporan al mercado laboral. La inversión de las empresas en la creación de
nuevos empleos es insuficiente y la decisión de ampliar las plantas suele
estar subordinada al comportamiento de los ciclos económicos.
2. Son escasas las inversiones orientadas a la generación de las llamadas ocu-
paciones “típicamente jóvenes” (puestos para principiantes o recién
egresados del sistema educativo, plazas para aprendizaje, etcétera).
3. El sistema educativo y de capacitación técnica suele estar desvinculado o
guarda escasa correspondencia con las necesidades de mano de obra califi-
cada que demanda el aparato productivo.
4. No existen o son insuficientes los incentivos –fiscales, crediticios, etc.– para
aquellas empresas que contratan jóvenes.
5. Las empresas perciben que la contratación de jóvenes implica riesgos –entre
otros, accidentes de trabajo o abandono prematuro del empleo– y gastos de
aprendizaje y adiestramiento en el desempeño de una determinada función
productiva.
6. La contratación por tiempo indefinido es vista como una modalidad poco
recomendable, ya que compromete a las empresas en una relación laboral
de largo plazo y representa mayores costos para los empleadores, por lo
cual son frecuentes los contratos eventuales para jóvenes.
7. Debido a la ausencia de opciones atractivas en el sector formal de la econo-
mía, muchos jóvenes –aun aquellos que cuentan con niveles de calificación
medios y altos– optan por trabajar en actividades informales o en empleos
precarios, inestables y mal remunerados.
El Programa de Apoyo al Empleo (PAE)
La formulación de los postulados políticos del PAE y el diseño de sus prin-

cipales estrategias operativas se enmarcan en los criterios y principios que el
gobierno del presidente Vicente Fox estableció en el Programa Nacional de Polí-
tica Laboral 2001-2006. Este programa, de observancia obligatoria a partir de su
promulgación en el Diario Oficial de la Federación el 13 de diciembre de 2001, se
sustenta en tres grandes postulados de política laboral:
113
José Miguel Candia
a. La necesidad de desarrollar e implantar una nueva cultura laboral que

promueva el trabajo como expresión de la dignidad de las personas y
como un medio para elevar su nivel de vida y el de su familia.
b. Crear las condiciones para generar empleos dignos y bien remunera-
dos, así como impulsar una reforma laboral incluyente que actualice el
marco jurídico y amplíe los programas de capacitación para trabajado-
res desempleados y subocupados.
c. Con el objeto de dar cumplimiento a los enunciados que se mencionan
en los dos apartados anteriores, la Secretaría del Trabajo asumió el com-
promiso de modernizar las instituciones laborales y sindicales, actuali-
zar el marco regulatorio que norma las relaciones entre el capital y el
trabajo y ajustar los estándares programáticos en materia de empleo de
acuerdo con los criterios vigentes en los países de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). De esta manera, se
optó por impulsar políticas activas de empleo con dos propósitos fun-
damentales: 1. Incrementar las capacidades de aquellos segmentos de
la población que se encuentran en edad activa, pero que por carecer de
las competencias básicas enfrentan dificultades para acceder a un em-
pleo remunerado, y 2. Preparar la fuerza laboral con los perfiles ocupa-
cionales que demandan las empresas y con el nivel tecnológico más
adecuado al tipo de especialidad solicitada.
Con los propósitos enunciados en el inciso a, en particular el gran manto

ideológico a partir del cual se formularon las principales líneas estratégicas –la
nueva cultura laboral–, el gobierno del presidente Vicente Fox trató de sustituir
los antiguos paradigmas oficiales que normaban el mundo del trabajo. Estos
postulados, que habían emanado del movimiento social de 1910, fueron consa-
grados por la Constitución de 1917 y sacralizados como doctrina pública duran-
te más de siete décadas por los gobiernos del Partido Revolucionario Institucional
(PRI). El gobierno del Partido Acción Nacional (PAN) procuró articular un refe-
rente normativo más cercano a los principios filosóficos que inspiran la doctrina
social de la Iglesia católica. De esta forma, se trató de exaltar el diálogo como vía
de resolución de las controversias obrero-patronales y se buscó debilitar las anti-
guas prácticas corporativas que habían servido de sustento al extenso y férreo
periodo de control político del PRI sobre las instituciones y, de manera particu-
lar, sobre el movimiento obrero y las cámaras empresariales.
En el contexto del PAE, se establecieron cinco grandes estrategias de aten-
ción a la población desempleada y subocupada. Los programas acordados entre
114
el gobierno mexicano y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como orga-

nismo financiero copatrocinador del PAE son los siguientes:
1. Sistema de Capacitación para el Trabajo (Sicat, actualmente Programa “Bécate”).
Tiene el propósito de incorporar a la población desempleada y subocupada a
cursos de capacitación de corto plazo (de uno a seis meses), con el fin de que
los beneficiarios obtengan la calificación requerida por el aparato producti-
vo y facilitar, de esta manera, su acceso a un puesto de trabajo.
2. Sistema de Apoyos Económicos a Buscadores de Empleo (SAEBE, desde febrero de
2005 “Apoyo al Empleo Formal”). Es un mecanismo de entrega de un subsi-
dio a personas desempleadas que son buscadoras activas de trabajo; incluye
un monto en efectivo para transporte y alimento, así como el obsequio de
una tarjeta telefónica.
3. Sistemas de Apoyos Económicos a la Movilidad Laboral Interna (SAEMLI, actual-
mente “Apoyo a Jornaleros Agrícolas”). Se asigna una ayuda económica
–que cubre parte de los gastos en transporte y alimentación– a los trabajado-
res rurales migrantes que en épocas de cosecha viajan de una región a otra de
la República.
4. Proyecto de Inversiones Productivas (PIP). Se trata de una estrategia destinada a
generar empleos mediante la consolidación de pequeños proyectos producti-
vos rentables, enmarcados en microrregiones con posibilidades de crecimien-
to local en el corto y mediano plazo. Con este fin se intenta promover la gene-
ración de encadenamientos productivos integrales mediante apoyos finan-
cieros, asesoramiento técnico-administrativo y de gestión. A partir del año
2005, este programa se reforzó con una nueva etapa denominada “PIP Segun-
da generación”, mediante la cual se asignan recursos suplementarios para la
compra de materia prima y mantenimiento de equipos a aquellos proyectos
que presentan mayores dificultades de crecimiento y consolidación.
5. Sistema de Apoyos Económicos a la Movilidad Laboral Externa (SAEMLE). Me-
diante este esquema se otorga apoyo a los jornaleros que se incorporan al
Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales México-Canadá (PTAT).
Los recursos que se asignan tienen el propósito de facilitar el traslado y es-
tancia en la Ciudad de México de los campesinos migrantes que deben acu-
dir a las oficinas centrales del Servicio Nacional de Empleo a efectuar trámi-
tes de documentación y registro para ser enviados, posteriormente, a esta-
blecimientos agrícolas canadienses.
De las cinco estrategias mencionadas, la de capacitación es una de las que ha
tenido mayor aceptación en los solicitantes jóvenes. Mediante el Programa “Bécate”
115
José Miguel Candia
se asigna un apoyo económico para los jóvenes que necesitan adquirir una ocupa-
ción o actualizar los conocimientos y habilidades que ya poseen. Dentro de esta
estrategia hay cuatro modalidades que son especialmente adecuadas para los jó-
venes que desean adquirir una especialidad o completar la formación que deja-
ron inconclusa y con posterioridad tratar de colocarse en un puesto de trabajo:
a. Formación Laboral en la Práctica
Capacita y genera experiencia laboral en los jóvenes desempleados o

subocupados, con edades entre los 16 y 30 años, colocándolos en los puestos de
trabajo que generan los micro y pequeños establecimientos. En la operación de
este esquema, el papel del instructor monitor es fundamental. Este se encarga de:
• Vincular a los beneficiarios con las empresas.
• Apoyar las acciones de reclutamiento.
• Asesorar a grupos de 20 a 25 beneficiarios distribuidos en un mínimo
de cinco empresas.
• Promover la colocación de los beneficiarios.
• Supervisar y controlar el proceso de capacitación.
b. Capacitación para el Autoempleo
Apoya a los buscadores de empleo cuyo perfil e intereses se orientan a desa-

rrollar una actividad productiva por cuenta propia, pero que para ello requieren
fortalecer sus conocimientos y habilidades técnicas y administrativas.
• Se trata de cursos prácticos que se imparten en planteles educativos.
• Se otorga una beca (de uno a tres salarios mínimos), durante el tiempo
que dura el proceso de capacitación (uno a tres meses).
• Los beneficiarios también cuentan con materiales, seguro contra acci-
dentes y ayuda de transporte (seis, nueve o 12 pesos por día). Como
referencia, cabe señalar que se estimó con una paridad de un dólar igual
a 10 pesos mexicanos y que el transporte urbano tiene un valor aproxi-
mado de 30 centavos de dólar (tres pesos mexicanos).
c. Formación Productiva
Apoya a desempleados o subocupados cuyo perfil e intereses se orientan al

desarrollo de una actividad productiva por cuenta propia ligada a un proyecto
colectivo de carácter micro o pequeño, sustentado, identificado y/o integrado, y
116
para cuyo desarrollo se requiere fortalecer los conocimientos y las habilidades

técnicas y administrativas de los integrantes.
• Se imparten cursos preferentemente prácticos en lugares específicos y

con instructores calificados.
• Se identifica a la población interesada en (o vinculada a) una actividad
productiva.
• Se comprueba que exista una adecuada oferta de capacitación para la
gestión, instalación y regulación de negocios pequeños.
• Se otorgan apoyos a grupos conformados por un mínimo de 15 perso-
nas, quienes suman esfuerzos y recursos.
• Se otorga una beca entre uno y tres salarios mínimos, materiales, segu-
ro contra accidentes y ayuda para transporte.
d. Capacitación para Profesionales y Técnicos
Esta modalidad está dirigida a profesionales y técnicos, desempleados o

subocupados, con o sin experiencia laboral, que requieran cursos específicos con
el fin de fortalecer o complementar sus conocimientos técnicos con el manejo de
herramientas laborales particulares (computación, inglés, planeación, actualiza-
ción contable, administración de procesos, liderazgo, trabajo en equipo, etc.).
Los apoyos que se asignan mediante esta modalidad son:
• Se otorga un vale (no mayor a uno y medio salarios mínimos) que cubre
la inscripción, colegiatura y materiales para cursos con una duración de
uno a seis meses.
• Los centros de capacitación (instituciones educativas de nivel técnico o
superior) inscriben a los beneficiarios en sus cursos regulares.
• Una vez inscrito, el beneficiario puede recibir adicionalmente una beca
de entre uno y tres salarios mínimos, ayuda para transporte y seguro
contra accidentes
Asimismo, mediante los ya citados sistemas Chambatel y Chambanet de

vinculación, se ofrece a los solicitantes mecanismos ágiles de búsqueda de em-
pleo, en el primer caso con una llamada telefónica y a través de Chambanet visi-
tando la página web www.chambanet.gob.mx que permite acceder a los puestos
vacantes que ofrecen las empresas.
Otras estrategias de vinculación entre oferentes y demandantes de fuerza
laboral son las ferias de empleo y talleres para buscadores de empleo. Las ferias permi-
117
José Miguel Candia
ten reunir en un mismo espacio físico y en un momento determinado a personas

que solicitan trabajo y a las empresas que demandan trabajadores. A través de
los talleres se capacita a los jóvenes en las técnicas de búsqueda de un empleo,
como es la preparación de la documentación necesaria, el manejo de la entrevis-
ta, la consulta de las fuentes informativas en las cuales se difunden vacantes y la
comprensión de los requisitos que piden los empleadores.
Sobre esta estrategia de apoyo a la población desempleada, es importante
destacar que, del total de personas atendidas mediante acciones de vinculación
durante los años 2003 y 2004, 65% son jóvenes que tienen entre 14 y 29 años (ver
los cuadros 3, 4 y 5 que se muestran a continuación). En el primero se presentan
los solicitantes jóvenes canalizados a una opción de trabajo; en los otros dos cua-
dros se desagrega el número de jóvenes atendidos durante los años 2004 y 2005
en cada una de las estrategias que integran el PAE.
Cuadro 3
Población de 14 a 29 años atendida por el Servicio Nacional de Empleo:
Estrategia de vinculación*
Grupos 2003 2004

de edad Absoluto Relativo (%) Absoluto Relativo (%)
14-19 55.628 12 54.452 12
20-24 129.991 30 130.315 30
25-29 98.924 23 100.003 23
Otros 152.067 35 155.915 35
Total 436.610 100 440.915 100
* Sólo incluye a los jóvenes que acudieron a las oficinas del Servicio Nacional de Empleo o que solici-
taron apoyo a través del Sistema Chambatel, de las ferias o talleres y que fueron canalizados a los
diversos puestos vacantes que manifiestan las empresas.
Fuente: Dirección de Información Ocupacional; Coordinación General de Empleo; Secre-
taría del Trabajo y Previsión Social.
Algunas consideraciones sobre las políticas públicas de apoyo

al empleo juvenil
Desde principios de los años ochenta, las autoridades laborales y educativas

mexicanas establecieron algunos principios rectores de las políticas y programas
destinados a apoyar la formación y empleabilidad de la población joven que se
encuentra próxima a incorporarse al mercado de trabajo o que no ha logrado
118
Cuadro 4
Población beneficiada en cada estrategia del PAE por grupos de edad
(16-30 años). Año 2004
SICAT SAEMLI SAEBE PIP SAEMLE TOTAL

Entidad federativa 16 a20 21 a 30 16 a20 21 a 30 16 a20 21 a 30 16 a20 21 a 30 16 a20 21 a 30 16 a20 21 a 30
Aguas Calientes 588 1.220 - - - 1.228 - - - 10 588 2.458
Baja California 422 663 - - - - - - - - 422 663
Baja California Sur 485 891 - - 60 469 4 11 - - 549 1.371
Campeche 490 853 - - - 326 30 89 - - 520 1.268
Coahuila 1.356 2.536 - - - 1.263 - - - 78 1.356 3 877
Colima 582 1.172 - - - 26 - - - 4 582 1.202
Chiapas 701 2.729 - - 7 228 36 132 - - 744 3 089
Chihuahua 2.512 2.299 - 439 - - 1 - - - 2.513 2.738
Distrito Federal 1.602 3.604 - - 47 1.522 4 22 - 7 1 653 5.155
Durango 475 418 - - - 897 11 10 - - 486 1.325
Guanajuato 2.092 2.431 - - - 139 - - - - 2.092 2.570
Guerrero 778 1.352 586 790 - 589 22 94 - - 1.386 2.825
Hidalgo 1.468 1.710 730 675 - - - - - 57 2.198 2 442
Jalisco 884 1.294 147 173 - - - - - - 1.031 1.467
México, Estado de 4.761 6.572 - - - - - - - - 4.761 6 572
Michoacán 3.773 4.246 - - - 1.018 - - - 53 3.773 5 317
Morelos 514 1.010 226 389 25 347 2 2 - - 767 1.748
Nayarit 391 630 24 219 - 230 11 42 - 30 426 1.151
Nuevo León 1.312 2.119 - - - 48 - - - - 1.312 2.167
Oaxaca 1.486 2.359 576 807 473 523 - - - 91 2 535 3.780
Puebla 364 541 - 30 - 30 - - - - 364 601
Querétaro 1.103 1.354 - - - 263 9 15 - - 1.112 1 632
Quintana Roo 320 983 - - 45 60 11 12 - - 376 1.055
San Luis Potosí 1.478 1.889 207 362 - 382 1 - - 41 1.686 2.674
Sinaloa 885 1.706 - - - - - - - - 885 1.706
Sonora 107 643 - - - 621 - - - - 107 1.264
Tabasco 1.452 2.404 - - - 46 - - - - 1.452 2.450
Tamaulipas 1.872 2.633 - - 30 1.264 - - - - 1.902 3 897
Tlaxcala 147 1.085 - - - 188 - - - 50 147 1.323
Veracruz 1.348 2.838 795 452 15 240 17 45 - - 2.175 3.575
Yucatán 810 1.070 - - 75 566 9 67 - 64 894 1.767
Zacatecas 1.143 1.302 - - - 1.478 26 41 - - 1.169 2.821
Total 37.701 58.556 3.291 4.336 777 13.991 194 582 - 485 41.963 77.950
Fuente: Dirección de Apoyos Financieros a Desempleados; Coordinación General de

Empleo; Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
119
José Miguel Candia
Cuadro 5
Población beneficiada en cada estrategia del PAE por grupos de edad
(16-30 años). Año 2005
SICAT SAEMLI SAEBE PIP SAEMLE TOTAL

Entidad federativa 16 a20 21 a 30 16 a20 21 a 30 16 a20 21 a 30 16 a20 21 a 30 16 a20 21 a 30 16 a20 21 a 30
Aguascalientes 671 960 - - 200 167 6 55 - - 877 1.182
Baja California 652 625 - - - 81 - - - - 652 706
Baja California Sur 190 221 - - 36 205 - 13 - - 226 439
Campeche 474 389 - - 1 277 - - - 47 475 713
Coahuila 1.287 2.851 - - - - 13 48 - - 1.300 2.899
Colima 824 1.460 - - 23 289 1 35 - - 848 1.784
Chiapas 361 2.410 - - 8 370 30 31 - 49 399 2.860
Chihuahua 632 707 122 - 102 575 - 2 - - 856 1.284
Distrito Federal 934 1 469 - - 5 795 - 12 - - 939 2.276
Durango 59 167 - - 57 566 - 4 - - 116 737
Guanajuato 2.443 2.705 - - 54 404 2 17 - 34 2.499 3.160
Guerrero 230 768 300 818 111 859 - 8 - - 641 2.453
Hidalgo 854 1.063 839 751 - 586 31 42 - 100 1.724 2.542
Jalisco 149 314 326 401 - - - - - - 475 715
México, Estado de 289 202 - - - - - - - - 289 202
Michoacán 79 80 - - - 147 - - - 5 79 232
Morelos 384 324 157 367 37 298 - 10 - 40 578 1.039
Nayarit 18 236 156 680 3 514 15 32 - 60 192 1.522
Nuevo León 1.681 1.631 - - 97 600 - - - - 1.778 2.231
Oaxaca 453 1.437 212 1.166 - 700 - - - - 665 3.303
Puebla 144 3.672 - - - - - - - - 144 3.672
Querétaro 1.159 1.287 - - - - - - - - 1.159 1.287
Quintana Roo 351 744 - - 29 147 7 14 - 24 387 929
San Luis Potosí 1.186 1.179 87 200 24 226 - - - 75 1.297 1.680
Sinaloa 556 481 446 692 171 292 - - - - 1.173 1.465
Sonora 388 1.227 - 151 - 130 5 39 - 10 393 1.557
Tabasco 1.395 2.275 - - - 65 - 1 - 39 1.395 2.380
Tamaulipas 1.430 1.257 - - - 1.070 - - - - 1.430 2.327
Tlaxcala 768 677 - - - 548 7 13 - 37 775 1.275
Veracruz 985 1.338 122 303 24 217 - - - 20 1.131 1.878
Yucatán 1.184 1.183 - - 25 698 - - - 71 1.209 1.952
Zacatecas 1.160 1.651 - - 176 1.325 1 - - - 1.337 2.976
Total 23.370 36.990 2.767 5.529 1.183 12.151 118 376 - 611 27.438 55.657
Fuente: Dirección de Apoyos Financieros a Desempleados; Coordinación General de

Empleo; Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
120
insertarse de manera estable en una actividad laboral remunerada. Existen por

lo menos tres grandes ejes rectores sobre los cuales se han sustentado estas polí-
ticas públicas:
• Ampliar la cobertura del sistema institucional de educación y formación para
el trabajo a todos los grupos de población, en particular a aquellos jóvenes
que provienen de familias de bajos ingresos (pobres urbanos, pequeños pro-
ductores rurales, campesinos migrantes, jóvenes con discapacidades físicas
o intelectuales).
• Consolidar, en todos los estados de la República, el sistema de oficinas de
vinculación que integran el Servicio Nacional de Empleo y dotarlas de una
base informativa ágil y moderna que sirva como fuente confiable de consul-
ta para el buscador de una opción de trabajo y para las empresas que de-
mandan personal.
• Fomentar el autoempleo y el apoyo a las micro y pequeñas unidades pro-
ductivas como alternativa ocupacional, frente a la insuficiente generación
de puestos de trabajo que se registra en los establecimientos grandes y me-
dianos, habitualmente identificados como el sector formal de la economía.
Después de poco más de veinte años de aplicación de este tipo de políticas,
puede hacerse una primera observación crítica de carácter general. La mayoría
de las acciones instrumentadas a través de las diversas estrategias mencionadas
descansaron en un presupuesto teórico que hace de la calificación de la fuerza de
trabajo el principio rector por medio del cual se logra un ingreso exitoso al mer-
cado laboral. Esta sobrevaloración de los procesos de capacitación paga tributo a
la teoría del capital humano, un enfoque que tuvo relativo éxito en sociedades
industrializadas con altas tasas de crecimiento en las tres décadas posteriores a
la segunda guerra mundial. Sin embargo, ha demostrado ser menos eficaz en
países como los nuestros, con altos niveles de subempleo y desocupación abier-
ta, marcado desarrollo de las llamadas actividades informales, enorme crecimiento
de la precariedad ocupacional, de las labores temporales con bajos ingresos y de
una gran variedad de formas atípicas de vinculación obrero-patronal.
Por último, cabe agregar que las políticas de fomento al empleo y apoyo a la
formación para el trabajo que se mencionan en este ensayo no constituyen una
vía única de resolución del problema laboral de la juventud, pero han demostra-
do ser estrategias más eficaces que los antiguos programas de subsidios median-
te los cuales se hacía una distribución indiscriminada de recursos. En momentos
en los cuales las condiciones económicas prevalecientes en nuestros países impi-
den sostener ese tipo de apoyos, parece más sensato y viable acudir al compro-
miso y participación de todos los actores involucrados: dependencias públicas,
121
José Miguel Candia
empresas, trabajadores desocupados y organizaciones de la sociedad civil. La

valoración crítica de las acciones realizadas permitirá reorientar las políticas
públicas y ubicar en su justa dimensión cada una de las variables que intervie-
nen. No hay soluciones al problema ocupacional de los jóvenes si no se retoma el
camino del crecimiento, así parecen haberlo entendido, en buen momento, los
gobiernos de Venezuela, Argentina, Brasil y, a partir de enero de 2006, la admi-
nistración del presidente Evo Morales en Bolivia.
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122
Modalidad flexible de nivelación de estudios para personas adultas. Análisis de la experiencia
MODALIDAD FLEXIBLE DE NIVELACIÓN

DE ESTUDIOS PARA PERSONAS ADULTAS
Análisis de la experiencia
Introducción
La modalidad de nivelación de estudios para personas adultas en Chile se

inició como plan piloto el año 1996; en sus orígenes se dirigió a trabajadores con
escolaridad básica incompleta. El propósito fundamental del programa fue crear
una oferta educativa flexible, capaz de adaptarse a la realidad del trabajador o
trabajadora. Las razones que llevaron a implementar el programa se relacionan
con las nuevas demandas educativas provenientes de los procesos de transfor-
mación productiva y su impacto en el mundo del trabajo, y con la necesidad de
impulsar una nueva educación de adultos capaz de superar la rigidez de la ofer-
ta tradicional y de brindar más oportunidades mejorando la calidad y amplian-
do la cobertura.
El programa piloto solo se centró en la nivelación básica de trabajadores y
tuvo una moderada ampliación hasta el año 2002. En esa fecha se inició el Pro-
grama de Formación Permanente Chilecalifica,1 que en lo inmediato le dio un
nuevo impulso, a la vez que amplió la cobertura y la oferta a niveles de estudios
de la educación media; en términos de proyección, permitió articular la nivela-
ción flexible de estudios en un sistema mayor de formación permanente. Por su
parte, en la educación de adultos se inició a partir de 2000 un intenso proceso de
reforma, uno de cuyos hitos fue la aprobación de un nuevo marco curricular en
noviembre de 2004.
1 Programa triministerial en el que participan los ministerios de Educación, de Economía y del Traba-
jo. Se financia con 50% de un crédito del Banco Mundial y 50% de aporte estatal. Su finalidad es
construir un Sistema de Formación Permanente que permita a todas las personas aprender a lo largo
de toda la vida.
123
Así, en la lectura de este documento se debe considerar que el Programa de

Nivelación de Estudios ha vivido un proceso de construcción gradual, que se
articula en un desafío mayor de construcción del Sistema de Formación Perma-
nente Chilecalifica y, como tal, forma parte del proceso de reforma de la educa-
ción de adultos.
El presente documento se presenta en tres partes: en la primera se ofrecen
antecedentes generales de la situación educativa del país y características espe-
cíficas de la población que acude a la modalidad flexible de nivelación de estu-
dios; en la segunda se describe el programa y se analizan los principales resulta-
dos; en la última parte se incluye una reflexión sobre dificultades y desafíos.
I. ANTECEDENTES DE LA POBLACIÓN
1. Algunas características de la situación educativa de la población adulta

en Chile
Según la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (Casen)2 del

año 2003, en Chile 4.254.398 personas entre 15 y 65 años no han completado 12
años de escolaridad, descontando aquellos de 15 a 19 de edad que se encuentran
estudiando y aquellos entre 20 y 65 años que ya están en la educación de adultos.
Así, cerca de la mitad de la población adulta no tiene estudios completos. La
misma encuesta indica que la población mayor de 15 años tiene una escolaridad
promedio de 10.1 años y que 470.000 personas señalan no leer ni escribir.
Existe una clara asociación entre zona de residencia y escolaridad, ya que
más de 75% de la población rural no ha completado estudios. Esta situación se
agudiza en las zonas rurales con prevalencia de población indígena, en donde
los índices de escolaridad son muy inferiores al promedio nacional.
En cuanto a la actividad económica de quienes no han completado su esco-
laridad, claramente son los trabajadores por cuenta propia y del servicio domés-
tico quienes mantienen una alta proporción de personas sin estudios completos.
Según los datos de la encuesta de empleo, existe una relación entre escolaridad
incompleta y el tipo de contrato de las personas, pues aquellos que no han cursa-
do 12 años de estudio tienden a trabajar en condiciones laborales de mayor pre-
cariedad.
2 Encuesta realizada por el Ministerio de Planificación (Mideplan) cada dos años.
124
Los datos que informan acerca de la relación entre nivel de escolaridad e

ingreso permiten observar que, si bien existe una correlación entre ambas varia-
bles, la diferencia es apreciable solo en las personas que alcanzan estudios supe-
riores y, especialmente, entre los que poseen estudios superiores completos.
Gráfico 1
Ingreso por hora de la ocupación principal por nivel educativo
$ 4.302
$ 2.474
$ 1.864
$ 1.431
$ 1.184
$ 808 $ 916 $ 1.048
E a a a a ta l
S/ p let p let p let le ta p let le ta To
om c om om mp om mp
inc ica inc co r in
c
rc
o
a s ia ia io rio
sic Bá ed ed er e
Bá M M
Su
p
S up
Fuente: Encuesta Casen, 2003.
Los estudios realizados a partir de información del mercado de trabajo mues-

tran que la correlación entre escolaridad e ingreso se ha ido debilitando. En la
medida en que se expande el sistema educativo, las personas requieren acreditar
mayores niveles de escolaridad para ser “recompensadas” en el mercado de tra-
bajo.3 Por otro lado, no cabe duda de que contar con la escolaridad completa es
una condición indispensable para tener mayores oportunidades en el mercado
laboral.4
3 Al respecto, interesantes estudios sobre escolaridad e inserción laboral, entre ellos Offe (1973) Tedesco
(1980), Salm (1980), Filgueira (1980), Rama (1984) y García Huidobro (1993), muestran la tendencia a
una “desvalorización del credenciamiento educativo”, o sencillamente un descenso en la tasa de
retorno del valor de la educación.
4 Esto no solo se observa en los datos de las encuestas nacionales. Una visión reciente, a partir de
estudios cualitativos, se puede encontrar en: “Expectativas y estrategias laborales de jóvenes y adul-
tos jóvenes en Chile”. Proyecto Regional Integración de Jóvenes al Mercado Laboral. Informe final.
CIDE, septiembre de 2004.
125
Una mirada complementaria acerca de la situación educativa de la pobla-

ción la otorgan mediciones internacionales en las que ha participado el país. A
fines de los años noventa, Chile formó parte de un estudio comparativo sobre
competencias y habilidades de la población adulta, coordinado por la Organiza-
ción para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).5 Dicho estudio
demostró que en Chile (el único país de América Latina que participó) 52% de la
población adulta entre 15 y 65 años había alcanzado solo el primer nivel –el más
bajo– de competencias en comprensión lectora en textos de prosa, de documen-
tos esquemáticos y de cálculo.
Un resultado especialmente interesante del estudio se obtiene al relacionar
el primer nivel de competencias con el nivel de escolaridad alcanzado por la
población. El gráfico 2 permite observar que, si bien existe una correlación entre
el nivel de escolaridad y el de competencias logradas, un alto porcentaje de po-
blación con escolaridad media e incluso superior solo alcanza un nivel básico de
competencias.
Gráfico 2
Puntaje promedio y porcentaje de adultos en nivel 1
de competencias por nivel educativo
100
88.3
90 86.7 83.8
80 77.4
69 68.3
70
60 58
51
47.7
50
40.1
40 35.1
30.2
30
15.9 17.1
20 13.1
10
0
Prosa Documento Cuantitativo
Básica incompleta Básica completa Media incompleta Media completa Superior
Fuente: Encuesta Internacional sobre Alfabetización de la Población Adulta.
5 Implementado por Stadtistics Canadá y la Universidad de Princeton, su nombre técnico es Segunda

Encuesta Internacional sobre Alfabetización de la Población Adulta (SIALS, por sus siglas en in-
glés). Cfr. Competencias básicas de la población adulta 2001. Universidad de Chile-Ministerios de Edu-
cación, Trabajo y Economía.
126
Esta situación permite identificar el tema de los aprendizajes efectivamente

logrados y retenidos por la población adulta. El desafío, entonces, no es solo
aumentar la cobertura sino mejorar la calidad de la oferta educativa y generar
oportunidades de aprendizaje permanente en diferentes momentos y ámbitos
de la vida adulta.
2. Algunas características específicas de la población que se integra

a la modalidad flexible de nivelación de estudios
Entre 2002 y 2004, con la modalidad flexible de nivelación de estudios, 42.000

adultos certificaron estudios de educación básica y 74.000 de educación media.
Esta población tiene rasgos que es necesario conocer con el fin de diseñar una
oferta educativa adecuada. Para caracterizar a los alumnos integrados al progra-
ma, se tomaron dos fuentes de referencia: los datos del Sistema de Información
que el programa tiene para apoyar procesos de gestión, y los resultados del estu-
dio de impacto realizado en 2003-2004.6
• Características específicas de los alumnos

A partir de los datos de las personas que ingresaron el año 2004 al Programa
Flexible de Nivelación de Estudios, se pueden observar algunas características
específicas. La mayor demanda que presentan los adultos es para nivelar estu-
dios de educación media. En relación con la diferencia por sexo, se puede obser-
var una distribución homogénea en educación media y una leve diferencia en
favor de las mujeres solo en educación básica, en donde representan 56% del
total.
En cuanto a edad, los datos muestran una gran heterogeneidad; la edad va-
ría entre los 15 y los 60 años y más, con un promedio de 38 años para educación
básica y 33 años para educación media.7 Las siguientes tablas permiten observar
la distribución en cuanto a rangos de edad. Como se puede verificar, la disper-
sión es mayor en la educación básica; en tanto, en la educación media, la pobla-
ción se agrupa mayoritariamente en el rango de 19 a 30 años.
6 Este estudio se realizó entre marzo de 2003 y mayo del 2004; en el análisis de los resultados se hará
constante referencia a estos datos.
7 El promedio de edad es notoriamente mayor en relación con el de quienes están matriculados en la
oferta tradicional de EDA. En la oferta tradicional la edad promedio de educación básica son 28 años
y de 25 en educación media.
127
Tabla 1
Distribución de la población destinataria según rangos de edad
EDADES
NIVEL 15-18 años 19- 30 años 31-40 años 41-50 años 51-60 años 61 años y más
Básica 1.723 7.54% 5.547 24.29% 6.505 28.48% 5.134 22.48% 2.646 11.59% 1.283 5.62%
Media 3.785 6.98% 23.192 42.75% 15.421 28.42% 9.028 16.64% 2.380 4.39% 448 0.83%
Fuente: Sistema de Información. Chilecalifica 2005.
Respecto de la situación ocupacional de la población destinataria, se puede

destacar que quienes acuden a la educación básica presentan una mayor disper-
sión, distribuyéndose casi por igual entre los ocupados y los inactivos.8 En edu-
cación media se puede observar que el porcentaje de las personas ocupadas es
mayor que en la educación básica, situación que se puede asociar a la distribu-
ción de las edades; claramente la población que acude a la educación media for-
ma parte de la población económicamente activa.
Tabla 2
Situación ocupacional de la población destinataria
Situación ocupacional
Desocupado Ocupado Inactivo (No Inactivo
(Cesante/Busca (Tiene empleo, busca trabajo/ (Con
No informa trabajo por sea remunera- No le interesa/ quehaceres Total
primera vez) do o no) No puede) en el hogar)
Básica 7.223 31.63% 2.385 10.44% 6.467 28.32% 567 2.48% 6.196 27.13% 22.838
Media 16.494 30.40% 6.351 11.71% 18.934 34.90% 1.200 2.21% 11.275 20.78% 54.254
Una mirada a quienes declaran estar ocupados permite observar que la

mayoría son asalariados, preferentemente del sector privado. En educación bási-
ca cerca de 20% son trabajadores por cuenta propia, porcentaje que desciende en
educación media.
8 El importante porcentaje de personas sobre las cuales no se dispone de información afecta a estos
datos. Por tanto, solo pueden ser tomados como un referente.
128
Tabla 3
Ocupación actual de la población destinataria activa
Ocupación actual
Patrón o Trabajador por Asalariado en el sector Asalariado en el
empleador cuenta propia privado (Empleado/ sector público
(Independiente) Obrero/ Jornalero)
Básica 308 4.76% 1.242 19.21% 4.119 63.69% 198 3.06%
Media 1.610 8.50% 2.723 14.38% 12.612 66.61% 1.013 5.35%
Ocupación actual
Personal de Personal de Familiar o Total
servicio servicio personal
doméstico domestico no remunerado
puertas adentro puertas afuera
Básica 84 1.30% 354 5.47% 162 2.51% 6.467
Media 88 0.46% 646 3.41% 242 1.28% 18.934
Información cualitativa proveniente del estudio de impacto citado permite

observar que las personas que ingresan al programa –especialmente en educa-
ción media– provienen de familias entre cuyos miembros ya hay individuos que
tienen estudios completos y que actúan estimulando para que las personas in-
gresen al programa.
Entre las opiniones de los participantes parece especialmente significativo
destacar cuáles son los motivos que tuvieron para ingresar al programa. Como
en otras investigaciones de educación de adultos, la motivación fundamental se
relaciona con la autoestima, con el deseo general de sentirse mejor como perso-
na; como segundo motivo se señalan aspectos vinculados al trabajo.
129
Tabla 4
Motivo de mayor importancia para ingresar al programa
Respuestas %
Para sentirse mejor consigo mismo 227 30.6
Para obtener un empleo 158 21.3
Le pedían el certificado para trabajar 70 9.4
Para progresar en actual empleo 56 7.6
Para cambiarme de trabajo 37 5.0
Para ayudar a hijos en los estudios 35 4.7
Para ser ejemplo en su familia 20 2.7
Para no ser menos que otras personas 17 2.3
Para ser más respetado por su familia/ pareja 14 1.9
Para continuar estudios superiores 13 1.8
Porque le ofrecieron el curso 10 1.3
Para entender mejor lo que pasa 5 0.7
Para conocer a otras personas 1 0.1
Otro motivo 78 10.5
Total válidos 741 100
Fuente: Estudio de impacto de la modalidad flexible de nivelación de estudios. Elabora-
ción propia sobre la base de la primera medición, beneficiarios (2003).
II. LA MODALIDAD FLEXIBLE DE NIVELACIÓN DE ESTUDIOS
1. La nivelación de estudios en el contexto del sistema de Formación

Permanente Chilecalifica
La modalidad flexible de nivelación de estudios forma parte de Chilecalifica,

programa en el que participan el Ministerio de Educación, el de Trabajo y el de
Economía. Su finalidad es contribuir al desarrollo productivo del país y al mejo-
ramiento de las oportunidades de progreso de las personas, a través de la cons-
trucción de un Sistema de Formación Permanente.
Además de la nivelación de estudios para personas adultas, el programa
comprende otras tres líneas de trabajo:
• el mejoramiento de la formación técnica, promoviendo la articulación
de redes sectoriales en ámbitos productivos seleccionados regionalmente,
que contribuyan al desarrollo de itinerarios de formación técnica;
130
• la creación de un sistema nacional de competencias laborales, que defi-

na estándares de referencia para medir habilidades,9
• la construcción de un sistema de información del mercado laboral, para
que las personas adultas dispongan de las ofertas de educación y capa-
citación local, provincial, regional y nacional.
La nivelación de estudios y, en general, la educación de adultos, se articula

con las otras líneas de trabajo y, por tanto, hay múltiples intersecciones que con-
fluyen en el proyecto mayor del Sistema de Formación Permanente que se pro-
pone instalar para el 2009.10
2. Características principales del programa
El programa se sustenta en la idea básica de desarrollo de una oferta educa-

tiva flexible, capaz de adaptarse a la realidad de las personas adultas. El servicio
educativo se implementa a través de entidades públicas o privadas, acreditadas
para participar en un proceso de licitación y adjudicación de propuestas. La eva-
luación, externa al proceso educativo, cumple una función fundamental, y en
gran medida regula y ordena el proceso; el pago está asociado a los resultados
de los alumnos en las evaluaciones.
A continuación analizaremos las características principales de la oferta edu-
cativa y, dada su importancia, se destaca en otro punto el Sistema de Evaluación.
2.1. Características de la oferta educativa
• Es flexible, modular y su duración depende del ritmo de aprendizaje

de los alumnos: el proceso educativo realizado en esta modalidad posi-
bilita compatibilizar la oferta educativa en lugares, horarios y tiempos
que se adecuan a los ritmos de aprendizaje y a las condiciones en que las
personas desarrollan sus actividades. Así, los datos disponibles señalan
que existe una gran variación en los tiempos presenciales destinados al
9 Actualmente se discute en el Parlamento una ley que crea un Sistema Nacional de Competencias
Laborales; este instrumento es clave para permitir el funcionamiento coordinado de un Sistema de
Formación.
10 Para mayor información consultar http//www.chilecalifica.cl. En este documento, solo nos centra-
remos en la línea de nivelación de estudios.
131
estudio. 11 Por otro lado, la flexibilidad ha permitido extender la oferta

de educación de adultos a lugares diversos, muchos de ellos de difícil
acceso. En esta línea y buscando responder a demanda de poblaciones
específicas, se han implementado programas flexibles con apoyo de ra-
dio, en una zona geográfica especialmente apartada del sur del país; otro
programa especial se implementa a través de una propuesta intercultural
con población indígena mapuche. Además, adaptando el programa a la
población adulta que tiene menos de cuatro años de escolaridad, se
implementa la campaña de alfabetización Contigo Aprendo.
• El servicio educativo es desarrollado por instituciones acreditadas, no ne-

cesariamente establecimientos educativos. De hecho participan como enti-
dades ejecutoras: universidades, Centros de Educación Integrada de Adul-
tos, organizaciones no gubernamentales (ONG), Centros de Formación Téc-
nica, fundaciones, municipalidades, corporaciones, etc. Para participar se
requiere ser una institución con personalidad jurídica, tener experiencia en
programas o servicios de educación o capacitación, contar con profesores
adecuados para el servicio que pretenden ofrecer. Las instituciones concur-
san con sus proyectos y, si son seleccionadas, se les adjudican recursos en
relación con el número de personas que atenderán y al nivel escolar al cual
postularon.
• Las instituciones y los alumnos cuentan con apoyos pedagógicos. El pro-

grama Chilecalifica distribuye textos de estudios; en el caso de la educación
básica, los textos fueron elaborados especialmente para los alumnos del pro-
grama; en el caso de la educación media, los textos sirven de apoyo solo en
lenguaje y matemática. Además, se entregan modelos de exámenes y docu-
mentos que informan y orientan acerca del tipo de evaluación implementada
en el programa.
• El servicio educativo se paga por los resultados de los alumnos y no por

asistencia, como en el sistema regular de educación. Cada institución recibe
al inicio del proceso 25% de adelanto y, una vez finalizado el proceso educa-
tivo, se paga la diferencia de acuerdo con el número de alumnos que apro-
baron el nivel escolar correspondiente. Esta característica es una base fun-
damental que permite la flexibilidad del programa; puede haber pocas nor-
11 Los datos disponibles señalan una gran variación: casi 20% tiene clases una vez a la semana, 25%
tiene clases cinco días y otro 25% tiene clases tres días a la semana. El promedio semanal de horas de
clase es de 11.4 y los cursos duran en promedio 5.8 meses.
132
mas y poca supervisión, porque los proveedores están económica y

administrativamente interesados en que sus alumnos aprendan y aprueben.
2.2. Características del Sistema Nacional de Evaluación de Aprendizajes
El proceso de evaluación se desarrolla en forma simultánea en todo el país,

para lo cual se fija previamente un calendario anual de pruebas correspondien-
tes a cada nivel escolar. Este calendario incluye cinco aplicaciones por nivel es-
colar.12
Los instrumentos de evaluación son elaborados por un equipo nacional. De
acuerdo con el enfoque de evaluación, los ítem se presentan en el contexto de
una situación, que es la referencia para formular la tarea que el alumno debe
resolver.13 Una vez elaborados, los instrumentos son enviados a impresión y
luego se distribuyen en las regiones. Cada Secretaría Regional Ministerial selec-
ciona, según criterios previamente establecidos, los establecimientos educativos
que actúan como entidades examinadoras, que tienen la misión de aplicar y co-
rregir las pruebas y certificar estudios, si corresponde.
Cada persona que se evalúa tiene hasta tres oportunidades para presentar
examen. Si no consigue aprobar el conjunto de las áreas de aprendizaje en la
primera o segunda oportunidad, puede presentarse nuevamente a rendir exa-
men, solo en aquellas áreas que no haya conseguido aprobar.
Los docentes que aplican los instrumentos se desplazan a las sedes en las
cuales se realiza el servicio educativo; para la corrección reciben, junto con la
prueba, una pauta que establece con claridad los criterios de corrección de cada
ítem. Tienen 10 días para corregir y para completar el acta con la información de
los resultados de cada alumno.
A las entidades que prestan el servicio educativo se les entrega un “Informe
de resultados” que sintetiza el puntaje obtenido por cada alumno respecto de
cada ítem evaluado. Esta información se coteja con un “Informe de desempe-
ños”, que es un documento aparte en el que se señalan los contenidos y habilida-
des que mide cada ítem.
12 En educación de adultos, los grados escolares se agrupan en tres niveles correspondientes a la edu-
cación básica y dos niveles correspondientes a la educación media. Para el caso de la educación
básica se evalúan cuatro sectores de aprendizajes; en el primer nivel de la media se evalúan cinco
sectores y, en el segundo, seis.
13 Para mayor información consultar “La evaluación de aprendizajes bajo el enfoque de competencias:
educación de adultos”. http://www.chilecalifica.cl
133
3. Principales resultados
El principal referente para el análisis de los resultados será el estudio reali-

zado en 2003-2004, que abordó temas relacionados con la caracterización de los
cursos y sus proveedores, la satisfacción de los beneficiarios con los servicios
recibidos; los resultados en términos de aprobación, reprobación o deserción y
las principales variables incidentes en dicho resultado. Un objetivo central del
estudio fue la medición del impacto que al finalizar el ciclo de educación media
tiene el componente de nivelación de estudios en los beneficiarios.14
• Satisfacción de los alumnos con el programa

La opinión general de los alumnos es positiva. Al iniciarse el programa, casi
la mitad de los beneficiarios declaró estar muy satisfecho; en la segunda medi-
ción, como se señala en la tabla 5, el índice de satisfacción bajó levemente, hecho
que está asociado también al resultado individual de la experiencia, ya que den-
tro de los encuestados en la segunda medición existen reprobados y desertores.
Tabla 5
¿Cuán satisfecho está con el curso en que participó? (solo segunda medición)
Aprobado Reprobado Desertor Total
Muy satisfecho 49.3 13.3 15.8 41.6
Satisfecho 38.6 30.7 47.4 38.5
Ni satisfecho ni insatisfecho 5.9 13.3 17.5 8.0
Insatisfecho 4.7 33.3 10.5 8.8
Muy insatisfecho 1.5 9.3 8.8 3.2
Total 100 100 100 100
Muestra válida (N) 471 75 57 603
Fuente: Elaboración propia. Beneficiarios.
Independientemente de los resultados individuales, cuando se preguntó en

la encuesta si recomendaría a sus conocidos realizar el curso, 93% respondió
afirmativamente.
Existen también resultados sobre la satisfacción relacionados con atributos
específicos del servicio educativo, algunos de los cuales se revisan a continua-
14 Para la evaluación de impacto se hicieron dos mediciones, seleccionando una muestra que contara
con un grupo potencial de control.
134
ción. Para medir dichos resultados, se pidió a los beneficiarios que calificaran
distintos aspectos del curso y, junto con ello, que evaluaran la importancia rela-
tiva de los mismos. El cruce entre ambas variables permite verificar si aquello
que es relativamente importante para los beneficiarios se encuentra bien o mal
evaluado. Si se consideran solo las categorías extremas de las escalas de medi-
ción utilizadas, se obtiene una gráfica como la siguiente:15
Gráfico 3
Importancia de diversos aspectos del servicio educativo e insatisfacción
Pueda discutir y preguntar temas que no entiende 1
91.0
Textos de estudio tengan lenguaje claro y entendible 5.6
89.9
Textos de estudio: Que los ejercicios sean claros 8.1
87.1
Textos de estudio faciliten comprensión de las materias 7.9
84.1
Profesores asistan y cumplan horario de clases 2.9
83.8
Preocupación de la institución respecto a alumnos 4.9
83.6
Textos de estudio faciliten hacer las tareas en clase y hogar 8.6
81.8
Horario de las clases 1.9
80.4
Profesores entreguen guías o apuntes para reforzar clases 3.6
80.4
Profesores revisen tareas 3.7
78.5
Profesores hagan pruebas para medir lo aprendido 5.2
78.2
Textos de estudio faciliten trabajos en grupos 9.6
78.2
Materias sean más prácticas que teóricas 9.7
73.1
Salas y talleres para realización de cursos 3.1
68.7
Relación entre compañeros de clases 0.5 67.0
Profesores hagan trabajos en grupo 7.4
66.8
Tareas se relacionan con vida cotidiana 8.6
66.0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Como se puede apreciar, la evaluación del programa en general es muy po-

sitiva, pues los niveles de insatisfacción no superan 10%. Entre los resultados se
destaca el alto valor que las personas le otorgan a la posibilidad de discutir y
preguntar temas que no entiende; esta es una característica muy importante, es-
pecialmente, en educación de adultos. Esta valoración manifiesta también la exis-
tencia de una relación de confianza entre profesores y alumnos y, en general, de
un buen ambiente educativo.
15 Se considera solo la categoría muy importante en la escala de importancia y la categoría, nunca en la

escala de frecuencia.
135
Podría señalarse que, en este contexto de buena evaluación, los mayores

niveles de insatisfacción están asociados a los textos de estudio. Este es un tema
que requiere revisión, ya que los textos de estudio son esenciales para que las
personas puedan reforzar sus aprendizajes, sobre todo en programas que tienen
poco tiempo presencial.
• Variables que influyen en los resultados de aprendizaje

Los datos disponibles señalan que, del total de los inscritos, cerca de 75%
consigue concluir exitosamente el curso; la reprobación se aproxima a 15% y la
deserción es cercana a 10 por ciento.16
Como es previsible, los resultados están asociados a la calidad del servicio
educativo recibido. Respecto de otras variables explicativas, tienen mayor pro-
babilidad de éxito aquellas personas que cuentan con un hogar estable, que se
encuentran ocupadas y, especialmente, aquellas que trabajan en empresas me-
dianas o grandes.
Los alumnos tienen hasta tres oportunidades de rendir examen. La tenden-
cia ha sido que cerca de 40% aprueba en la primera oportunidad, pero la mayo-
ría debe continuar realizando esfuerzos una y hasta dos veces para conseguir
aprobar el nivel. Señalamos este dato pues es importante considerar que los exá-
menes son exigentes y es necesario mostrar el logro de los aprendizajes para
acceder a la certificación correspondiente.17 Esta información es relevante, ya
que frecuentemente los programas de educación de adultos no cuentan con me-
diciones que permitan verificar aprendizajes logrados.
• El impacto de la nivelación de estudios al finalizar la educación media18

El estudio de impacto –que sirve de referencia– incluyó tres aspectos: el im-
pacto de la nivelación de estudios en los ingresos generados por el trabajo; el
impacto en la tasa de ocupación y, por último, los efectos relacionados con as-
pectos de valoración y aspiración personal.
16 Estos porcentajes varían según la cohorte de referencia y según el nivel escolar evaluado. Así, por
ejemplo, en educación media se observa menos deserción que en educación básica.
17 Cada ítem se refiere a un desempeño y mide determinado nivel de dificultad. Luego de cada aplica-
ción de exámenes, se realiza un procesamiento estadístico a través de la TRI que permite analizar
cada ítem según el nivel de dificultad y la capacidad de discriminación.
18 El estudio se realizó en una muestra aleatoria de beneficiarios y una muestra intencionada de con-
troles potenciales, definida por la similitud en condiciones de entrada y entorno con los beneficia-
rios encuestados. Hubo dos mediciones, una al inicio y otra al final de los cursos.
136
• El impacto en los ingresos por trabajo

¿Qué grado de impacto tiene en las remuneraciones de los trabajadores con-
cluir sus estudios? Esta es una pregunta fundamental que se buscó responder a
través del estudio. Los resultados generales obtenidos se presentan a continua-
ción.
Tabla 6
Ingresos por trabajo, cambios e impacto
(moneda corrientes y porcentaje)
1ª
Ingresos por Ingresos Diferencia Impacto
Muestra o % de
trabajo 1ª por trabajo (Después (Beneficiario
submuestra Clasificación variación
medición 2ª medición –Antes) –Control)
Total Beneficiario 139.074 139.229 156 13.446 9.7%

Control 136.639 123.349 -13.290
Fuente: Elaboración propia.
Como se puede comprobar, la nivelación de educación media influye positi-

vamente en los ingresos provenientes del trabajo. Según los datos, el porcentaje
de variación en los ingresos es de 9.7%; este porcentaje es similar al que mues-
tran los datos del Gráfico 1: Ingreso por hora de la ocupación principal por nivel
educativo.19 La tabla siguiente permite observar el comportamiento del impacto
según sexo y edad.
Tabla 7
Ingresos por trabajo, cambios e impacto según sexo y edad
(porcentaje del ingreso medio inicial)
Joven (18 a 30 años) Adulto (31 a 55 años) Total

Hombre 5.8% -1.0% 2.2%
Mujer 25.9% 20.4% 21.8%
Total 8.1% 11.8% 9.7%
* Nota: En la muestra los casos de alumnos de “56 años y más” son pocos, insuficientes para estimar
una media de impacto válida para ellos.
19 El porcentaje de variación en las remuneraciones entre quienes tienen enseñanza media incompleta
y completa es de 8.2 por ciento.
137
Así, el impacto se da fundamentalmente en las mujeres y en cuanto a edades

existe una leve diferencia en favor de la población más joven. Por el contrario, se
puede observar que en la población masculina de mayor edad este impacto es
incluso levemente negativo.
Al considerar solo la población ocupada en ambas mediciones, un hallazgo
importante del estudio es que el impacto positivo en los ingresos no se debe a
una mejora salarial en los lugares de trabajo; el aumento se explica cuando las
personas que concluyen su enseñanza consiguen un nuevo empleo.
• El impacto en la tasa de empleo

Tal como puede observarse en la tabla siguiente, el impacto en la tasa de
ocupación a la fecha de la segunda medición y para el conjunto de los aprobados
aparece negativo. Tanto los alumnos aprobados como los controles correspon-
dientes aumentan su tasa de ocupación, sin embargo, los controles aumentan
esta tasa en mayor grado. En consecuencia, aparece un impacto negativo agrega-
do en ocupación.
Tabla 8
Impacto en la tasa de ocupación de aprobados total y según tramo de edad*
(puntos porcentuales de la muestra correspondiente)
Muestra o Clasificación Tasa de Tasa de 1ª diferencia Impacto

submuestra ocupación ocupación (Después- (Beneficiario
1ª medición 2ª medición Antes) –Control)
Total Beneficiario 59.5 65.2 5.7 -5.1
Control 59.5 70.3 10.8
Intervalos de edad
18 a 30 años Beneficiario 54.4 66.9 12.5 5.6
Control 54.4 61.3 6.9
31 a 55 años Beneficiario 64.2 63.6 -0.6 -15.1
Control 64.0 78.5 14.5
* Nota: El pequeño número de casos de mayores de 55 años impide obtener resultados confiables para
este segmento.
Sin embargo, si se desagregan los alumnos por tramos de edad, se observa

que, mientras en el grupo juvenil la ocupación crece más que en su grupo de
control, en la población adulta la ocupación se mantiene estancada, mientras
crece la de su grupo de control. Todo ello incide en impactos diferentes. Mien-
tras que en los jóvenes el impacto es positivo, en los adultos es negativo.
138
El impacto en la percepción de las personas que concluyeron con éxito la nivelación

Entre las motivaciones fundamentales de las personas para incorporarse a
los procesos educativos se encuentran las relacionadas con la autoestima y el
deseo de superación personal. Concluido el proceso de nivelación, se observan
efectos positivos en la percepción familiar como también en el ámbito laboral y
de ejercicio de la ciudadanía.
Todos los aspectos evaluados muestran cambios positivos. A continuación
se presenta una serie de aspectos sobre los cuales se pidió la opinión a las perso-
nas antes y después de la nivelación de estudios y se comparó con la opinión del
grupo de control. La escala de medición considera un rango de uno a cuatro, y se
calculó la media para cada variable-medición-grupo. Los resultados, para los
beneficiarios aprobados y sus controles, son los siguientes:
Tabla 9
Variables subjetivas.
Evolución de las diferencias de medias entre beneficiarios y controles
Diferencias de medias
(Beneficiarios-Control)
Septiembre Abril de Noviembre
de 2002 2003 de 2003
1 Interés por continuar estudios superiores 0.43 0.78 0.26
2 Interés por capacitarse en un oficio o laboralmente 0.17 0.39 0.13
3 Posibilidad de encontrar un trabajo 0.06 0.48 0.22
4 Siente capacidad de apoyar a sus hijos en las tareas -0.03 0.39 0.40
5 Siente reconocimiento y confianza de parte de sus hijos -0.07 0.04 0.08
6 Siente reconocimiento y confianza de parte de su pareja -0.02 0.12 0.06
7 Siente mejor comunicación con sus hijos -0.06 0.07 0.09
8 Siente mejor comunicación con su pareja 0.04 0.15 -0.06
9 Interés por participar en organizaciones de su comunidad -0.18 -0.10 0.01
10 Interés por otros programas sociales ámbito capacitación laboral 0.07 0.34 0.18
11 Interés por otros programas sociales ámbito empleo 0.07 0.34 0.10
12 Interés por otros programas sociales ámbito microempresa 0.04 0.34 0.04
13 Interés por otros programas sociales en otros ámbitos 0.19 0.43 0.25
Base: Beneficiarios aprobados y grupo de control. Segunda medición.
Se puede observar que en ocho de las 13 variables los aprobados habían

manifestado un mejor nivel inicial que sus controles (la diferencia en la medi-
ción inicial es mayor que cero). Y esta diferencia positiva en favor de los benefi-
ciarios se manifiesta para 12 de las 13 variables en las dos mediciones siguientes.
Resultan particularmente interesantes los aspectos vinculados a las relacio-
139
nes interpersonales con los miembros del grupo familiar tales como la capacidad
para apoyar a sus hijos en las tareas, reconocimiento y confianza de parte de los hijos y
también de la pareja y mejor comunicación con sus hijos. Ello podría reflejar una baja
autoestima inicial de parte de los beneficiarios comparados con sus controles, lo que ade-
más resultaría coherente con otros hallazgos ya comentados, en orden a mostrar como
motivos importantes para la nivelación la autoestima personal y el hecho de que miem-
bros de su misma generación dentro del grupo familiar cuenten con escolaridad comple-
ta. En todos estos aspectos, la situación posterior al programa implica una mejo-
ría notable, al punto de situarse por sobre el grupo de control en las dos medicio-
nes siguientes.
En resumen, el efecto de estar participando en el programa es claramente
positivo. Es interesante observar que este efecto positivo se da mayoritariamente
durante el proceso. Como se puede observar respecto de alguna de las variables,
el efecto disminuye al terminar el periodo educativo. Aun así, en 10 de las 13
variables el impacto en la medición final es positivo. En conclusión, los benefi-
ciarios aprobados perciben un impacto positivo en diferentes ámbitos de su vida
cotidiana, desde el inicio hasta la última medición.
III. REFLEXIÓN FINAL
A través del programa se ha logrado implementar una modalidad que reco-

ge características esenciales de una oferta educativa adecuada a las personas
adultas: permite a los individuos compatibilizar responsabilidades laborales y
sociales con su integración en el proceso educativo; amplía la oferta educativa
aproximándola a espacios de vida o trabajo de los adultos; conduce al reconoci-
miento formal de estudios a través de procesos educativos no regulares; permite
superar la noción restrictiva de la escuela como único espacio educativo legíti-
mo; genera un sistema de evaluación de aprendizajes que contribuye a cautelar
la calidad de la oferta educativa.
El gran desafío es lograr institucionalizar esta modalidad para que, en tanto
política de Estado, integre el Sistema de Formación Permanente. Es decir, que se
inserte en las redes que vinculan sistema educativo y productivo, que se articule
con otras oportunidades educativas y de formación laboral para que las perso-
nas encuentren un camino que les permita avanzar en todos los ámbitos de su
formación laboral, personal y ciudadana.
Estos propósitos amplios se enmarcan en el concepto de educación permanen-
te, que ha sido revitalizado por los países desarrollados en el contexto de la llama-
140
da “sociedad del conocimiento”.20 La educación permanente constituye un im-

pulso que ayuda a la educación de adultos a superar la tradicional oferta compen-
satoria; sin embargo, en nuestras sociedades es necesario asumir que la gran deu-
da pendiente con los sectores excluidos no es solo educativa y que la exclusión se
origina en las enormes desigualdades del sistema social y económico.
¿Cuánto de la oferta educativa –sea formal o no– ayuda a las personas adul-
tas de baja escolaridad a reducir el gran abismo entre sus propios logros cognitivos
y la acumulación del conocimiento científico e incorporación tecnológica al ám-
bito social y productivo? ¿Cuánto de la oferta educativa –sea formal o no– ayuda
a reducir la tremenda brecha económica e inequidad social de nuestros países?
Los datos revelan que el actual modelo de desarrollo ha provocado una alta con-
centración de la riqueza y el ingreso, y una marcada segmentación social.21
Como se ha mencionado, las investigaciones muestran que hay un contin-
gente creciente de personas con un número cada vez mayor de años de escolari-
dad, frente a un mercado laboral que, por efecto de las transformaciones econó-
micas y productivas, se ha contraído y readecuado, dejando en la obsolescencia
tipos de estudio y de profesiones.
Lo novedoso de los análisis actuales es el comportamiento de la relación
entre escolaridad e ingreso en los jóvenes, incorporando la variable de pertenen-
cia intergeneracional. Los estudios comprueban que el incremento del promedio
de años de escolaridad de los jóvenes durante las recientes décadas, en compara-
ción con sus padres, ha sido insuficiente para mejorar las oportunidades relati-
vas de los jóvenes de estratos sociales pobres. “Más aún, los jóvenes que provie-
nen de familias de ingresos bajos perciben ingresos que son inferiores en 30% a
40% a los de los jóvenes del mismo nivel educativo, pero provenientes de hoga-
res cuyos padres tienen ingresos mayores. En consecuencia, el aumento del nivel
educativo es una condición necesaria, pero no suficiente, de la mayor igualdad
de oportunidades” (CEPAL, 2004).
Así nos encontramos frente a una situación paradojal: el nuevo paradigma
20 Cfr., por ejemplo, Memorándum sobre el aprendizaje permanente, Comisión de las Comunidades Euro-
peas. Bruselas, 2000.
21 Al respecto, el Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 2004 ubicó a Chile entre las 10 economías
con mayor grado de desigualdad en el planeta, según el coeficiente de Gini1, solo superado por los
países más pobres. Mientras que 20% de la población con menores recursos solo consigue 3.3% de
los ingresos, 20% más acaudalado obtiene 62.2% de la riqueza nacional. La situación resulta tan
escalofriante que, si se separa la población nacional en veintiles, en donde cada veintil representa un
grupo de personas equivalentes a 5% de los chilenos clasificados según su ingreso per cápita, se
puede observar que 5% más rico de la población, equivalente a 750.000 personas aproximadamente,
recibe ingresos 209 veces más altos que 5% más pobre. Esta situación se ha agudizado en la década
más reciente, puesto que en el año 1990 esta diferencia llegaba a 130 veces.
141
requiere de mano de obra con mayor nivel de escolaridad y altamente calificado

pero, de manera simultánea, la contracción del mercado de trabajo y la expan-
sión del sistema educativo traen como consecuencia un descenso en la tasa de
retorno en el valor de la educación; como consecuencia, el sistema deja fuera o
incorpora marginalmente al mercado de trabajo a sectores de baja escolaridad,
como también a grupos que han alcanzado un significativo nivel de escolarización,
provenientes de hogares con “bajo capital cultural”. En este sentido, pueden ver-
se frustradas muchas esperanzas que hogares de estratos bajos y medios cifraron
en los efectos que la educación tendría sobre los ingresos de sus hijos.
Así, el proceso educativo con adultos, visto desde la retribución económica,
tiene efectos limitados. Esta misma situación demanda que la educación de adul-
tos genere espacios que ayuden a la ampliación y el fortalecimiento de la demo-
cracia y al desarrollo de las personas y comunidades socialmente vulnerables.
Los propios adultos –como se mostró en el estudio de impacto de la modalidad
flexible y se observa reiteradamente en otras investigaciones similares– valoran
especialmente los procesos educativos por su potencialidad de desarrollo perso-
nal y social.
Construir caminos para la educación permanente requiere un modelo de de-
sarrollo capaz de corregir la inequidad y de otorgar oportunidades para que los
sectores excluidos encuentren satisfacción a sus necesidades básicas de aprendi-
zaje, pero también a sus necesidades básicas sociales, económicas y ciudadanas.
Bibliografía
Casen (2003). Encuesta de caracterización socioeconómica. Mideplan, Santiago de Chile.

CEPAL (2004). Panorama social de América Latina. CEPAL, Santiago de Chile.
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Regional Integración de Jóvenes al Mercado Laboral. Informe final. Santiago de Chile.
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nente. CCE, Bruselas.
Línea de Evaluación de Estudios (2005). “La evaluación de aprendizajes bajo el enfoque
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PNUD (2004). Informe Mundial sobre Desarrollo Humano. ONU.
Sistema de Formación Permanente Chilecalifica (2004). Evaluación de impacto de la modali-
dad flexible de nivelación de estudios. Santiago de Chile.
Universidad de Chile, Ministerios de Educación, Trabajo y Economía. Competencias bási-
cas de la población adulta 2001. Santiago de Chile.
Sitio de interés: http//www.chilecalifica.cl
142
Segunda parte
EL DESARROLLO LOCAL:
ESPACIO PRIVILEGIADO PARA ESTRATEGIAS
DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN
PARA EL TRABAJO
143
Globalización, desarrollo local y descentralización
GLOBALIZACIÓN, DESARROLLO LOCAL

Y DESCENTRALIZACIÓN.
La importancia del conocimiento y la formación
de recursos humanos en estos contextos
Prudencio Mochi Alemán 1
En las recientes décadas, los procesos de la globalización han alentado y

acompañado importantes cambios estructurales de tipo económico, tecnológico,
político, social y laboral. En realidad, todos estos cambios han puesto y colocan a
prueba la capacidad de las economías, las instituciones y el conjunto de actores
sociales para adaptarse a las nuevas circunstancias.
Para explicar estos procesos, existe una gran variedad de aproximaciones y
énfasis distintos sobre la globalización: integración funcional de actividades eco-
nómicas internacionalmente dispersas (Gereffi, 1995); concentración del tiempo
y del espacio (Harvey, 1995); articulación en tiempo real de actividades sociales
localizadas en espacios geográficos diferentes (Castells, 1998); articulación directa
de lo global y lo local a práctica de lo glocal (Featherstone, 1990); rebasamiento del
Estado nacional por las nuevas relaciones trasnacionales o mundiales (Petrella,
1992; Beck, 1998; Dabat, 2000b); mosaico global emergente de sistemas regiona-
les de producción y cambio (Scout, 1998); sistematicidad de las nuevas
interacciones (Axford, 1995) o nueva geoeconomía (Dicken, 1998). No obstante,
como bien señala Dabat en su trabajo (2002, p. 66), tales diferencias no implican
tantos puntos de vista excluyentes sobre la naturaleza del fenómeno, sino, más
bien, énfasis y jerarquizaciones distintas de aspectos diferentes de un mismo
proceso complejo.
1 Profesor investigador del Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias (CRIM), de la Uni-

versidad Nacional Autónoma de México (UNAM).
145
En este sentido, ubicamos a la globalización como una nueva configuración

espacial-territorial (Dabat, 2002; Vázquez Barquero, 2001), haciendo énfasis no
solo en la primera variable espacial sino más específicamente en la territorial. El
espacio es entendido como soporte geográfico en donde se desenvuelven las ac-
tividades socioeconómicas, lo cual lleva implícita la idea de homogeneidad, como
procesos que unificaron el mercado mundial, la liberación comercial, el papel de
las comunicaciones, las reducciones de los costos de transporte. La variable terri-
torial, en cambio, incluye la heterogeneidad y complejidad del mundo real ex-
presada en el territorio como actor del desarrollo.
En este contexto, resulta importante destacar que muchos países de indus-
trialización tardía (por ejemplo, China, Corea, Filipinas, India, Irlanda, Israel,
Singapur, Tailandia, Taiwán, Vietnam, entre unos cuantos más) tuvieron un pa-
pel destacado, alcanzando buenos niveles de crecimiento e inserción en los mer-
cados internacionales. Estos nuevos escenarios planteados a partir de la nueva
división global del trabajo (Gereffi, 1995), durante los años noventa también ofre-
cieron oportunidades a algunos países de América Latina (Argentina, Brasil, Chile,
Costa Rica, México, Uruguay, Venezuela, entre otros), aunque de manera mu-
cho más acotada y desigual. Sin embargo, muchos países y regiones no pudieron
incorporarse a estas dinámicas y, por ende, han agudizado aun más sus proble-
mas económicos y sociales. Por ejemplo, políticas arancelarias en los países desa-
rrollados impiden el acceso a sus mercados a productos decisivos en las exporta-
ciones de países en desarrollo.
A pesar de todo ello, los retos impuestos por los cambios estructurales y la
globalización conllevan conjuntamente un contexto en donde adquieren mayor
importancia los territorios locales y regionales. Dicho de otra manera, la compe-
tencia internacional introduce también progresivamente mayores exigencias y
oportunidades a todos los espacios locales. Basta citar, por ejemplo, la existencia
de sistemas productivos locales en una gran diversidad de países, puesta de
manifiesto por investigaciones realizadas en años recientes (Albuquerque, 2003;
Madoery, 2001; Boisier, 2001; Vázquez Barquero, 2001) en naciones como Argen-
tina (Rosario, Rafaela –Santa Fe–); Brasil (Rio Grande do Sul); España (Comuni-
dad Valenciana, Barcelona); India (Tiruppur); Italia (Terza Italia); México
(Guanajuato, Valle de Bravo, Villa Guerrero –Estado de México–); Pakistán
(Sialkot); Portugal (Val do Ave y región Norte), así como en tantos otros munici-
pios y regiones. Muchas experiencias internacionales han pasado a ser referen-
tes para otras intervenciones en ciudades o contextos locales de características
similares. Si bien no se puede hablar de aplicar las mismas recetas estandarizadas
a realidades sociales que son siempre diversas en algún grado, no es menos cier-
146
to que existe ya un cierto bagaje metodológico y teórico que podemos tomar

como referencia.
Así, cada territorio necesitará articularse con la globalización en función de
su propia historia, de sus posibilidades específicas (perfil productivo, caracterís-
ticas medioambientales, problemática sociolaboral y cultural) y de su capacidad
de adaptarse a las exigencias de eficiencia productiva y competitividad no solo
de las actividades industriales, sino del conjunto de la economía, ya se trate del
ámbito rural o urbano, ya sea en los sectores agrario, minero o de servicios
(Vázquez Barquero, 2005).
En este sentido, cabe preguntarnos: ¿qué relación guardan los procesos
globales con los locales? ¿Cómo se manifiestan estos procesos en el plano local?
¿Cuáles circunstancias podrían explicar el éxito de algunos territorios y el estan-
camiento de otros? ¿Qué tipo de políticas se requiere para que un modelo de
desarrollo local sea exitoso y se incorpore a la vida de las comunidades?
Las peculiaridades que distinguen la relación entre lo global y lo local
Existe una serie de dimensiones que permiten individualizar de qué manera

se manifiesta la globalización en lo local. Al respecto, podemos sintetizar algu-
nas de sus peculiaridades más sobresalientes:
a) El paradigma del desarrollo endógeno. Los procesos corporativos de integra-

ción vertical que signaron el siglo XX se caracterizaron por estructuras de repre-
sentación corporativas centradas en el Estado nación con predominancia de su-
jetos tales como burocracias estatales, organizaciones empresariales, elites
modernizantes, vanguardias iluminadas, actores privados corporativos, entre
otros. Esto tuvo su correlato en las disciplinas sociales que analizaban los proce-
sos económicos, políticos, sociales desligados del territorio. Los municipios no
intervenían en las estrategias centralizadas del desarrollo; durante décadas, “de-
sarrollo y territorio” tuvieron un punto de encuentro exclusivamente en lo “na-
cional” (Madoery, 2001). En años recientes, sin embargo, gran parte de los acto-
res y disciplinas sociales parten de la dirección opuesta o, sea, de la perspectiva
de los ambientes locales. La atención se centra en el desarrollo de los territorios
y, particularmente, de regiones, localidades, ciudades, metrópolis, intentando
identificar las características de su desarrollo basado en su identidad, su histo-
ria, sus recursos materiales e inmateriales. En este sentido, los procesos endógenos
de los territorios adquieren especial relevancia para este nuevo enfoque, el cual
147
considera que las economías de las regiones y localidades pueden crecer utili-
zando el potencial de desarrollo existente en el territorio.
El desarrollo es endógeno debido a su estrecha asociación con la cultura
local y con los valores que ella incluye:
Desarrollo endógeno significa en efecto, la capacidad para transformar el
sistema socio-económico; la habilidad para reaccionar a los desafíos exter-
nos; la promoción del aprendizaje social; y la habilidad para introducir for-
mas específicas de regulación social a nivel local que favorecen el desarrollo
de las características anteriores. Desarrollo endógeno es, en otras palabras,
la habilidad para innovar a nivel local (Garofoli, 1995).
Esta posición del desarrollo constituye un modelo alternativo al propuesto

por el paradigma del desarrollo exógeno (de moda durante los años cincuenta y
sesenta), según el cual el crecimiento económico era producto de los procesos de
industrialización y concentración de la actividad productiva, a través de gran-
des plantas, en número reducido de grandes centros urbanos.
La novedad de estos procesos consiste en que ya no cuentan solo las eleccio-
nes derivadas del “centro” –de políticas nacionales centralizadas del Estado– o
determinantes espaciales –como la dotación de particulares recursos naturales y
ambientales–, o la cercanía con algunos mercados, sino que el elemento determi-
nante en el nuevo contexto es el protagonismo de actores organizados, de las
instituciones locales, que desarrollan experiencias de cooperación y concertación
innovadora por medio de construcción de acuerdos que involucran y favorecen
al conjunto de actores en el territorio.
b) Articulación entre lo global, lo nacional, lo regional y lo local. Otra de las pecu-

liaridades evidenciadas en la relación global-local es que los modelos de desa-
rrollo local no tienen que ver con un localismo autorreferencial ni con vuelta al
papel de las economías autárquicas del medioevo, sino que más bien se trata de
la capacidad de articular y gestionar las políticas globales con las nacionales y
subnacionales.
El protagonismo de los actores locales se lleva a cabo teniendo en cuenta los
niveles nacionales, macrorregionales o globales, atrayendo de manera inteligen-
te recursos externos, ya sea de tipo político (inversiones públicas calificadas o
recursos para atraer a empresas privadas), como económico o cultural (vincula-
dos a decisiones de inversiones o de localización de actores privados). Cuando
se logran captar las oportunidades que la extensión de los mercados ofrecen, se
potencian nuevas estrategias de producción de bienes y servicios que valorizan
148
competencias específicas y bienes comunes (como el patrimonio ambiental e his-

tórico-artístico).
No se trata, por tanto, de resistir la globalización, sino de rechazar los ele-
mentos de los procesos globales que son nocivos en el ámbito local y al mismo
tiempo usar de manera inteligente –es decir con capacidad de proyectar– las
mayores y mejores oportunidades potenciales que los diversos niveles territoria-
les (globales, nacionales, macrorregionales) ofrecen del lado de los procesos pro-
ductivos más flexibles y con salidas diferentes hacia mercados locales, naciona-
les y globales.
Asimismo, el Estado nación no desaparece, como lo auguran las posiciones
más conservadoras, sino que se reconfigura en función de estas nuevas necesi-
dades de cambios estructurales. Quedan bajo su predominio los controles
macroeconómicos (inflación, déficit público, balanza de pagos), así como otras
funciones que debe garantizar (salud, educación, vivienda, etc.). Las administra-
ciones subnacionales se articulan con la administración central, pero bajo otro
protagonismo, que les confiere poder atender problemas existentes en el ámbito
del territorio.
c) Valorización de los recursos locales. Otro elemento distintivo en el marco de

la globalización del desarrollo local es su capacidad para atraer recursos exter-
nos que tengan impacto en el territorio. Esta dinámica consiste en la capacidad
de los territorios de atraer recursos externos para valorizar los internos: inver-
siones, empresas, recursos científicos y culturales, no solo como ocasión para el
crecimiento de la producción, del rédito y de la ocupación, sino como instru-
mento que enriquece las competencias y las especializaciones locales.
Es fácil y recurrente confundir desarrollo local con crecimiento o dinamis-
mo local y hasta muchas veces difícil de diferenciar, ya que en una fase inicial los
dos fenómenos pueden convivir. Los procesos de beneficios fiscales, financieros,
niveles educativos, políticas de formación, costos del trabajo, servicios e infraes-
tructura de un territorio deben servir para atraer inversiones siempre y cuando
se combinen con la posibilidad de valorizar los recursos y capacidades locales. Si
estos procesos no se dan de manera integral en el contexto actual de la
globalización y en la redefinición e interacción entre distintos espacios y territo-
rios, se arriesga que no se desate un verdadero desarrollo local.
La competencia cada vez más grande entre territorios y no entre empresas
(Albuquerque, 2003) implica que, si un territorio no brinda la combinación justa
para los flujos de capital, las empresas emigran o otros lugares en donde les
permitan generar más réditos. Muchas localizaciones son de gran inestabilidad
149
y están continuamente sometidas a la competitividad de otros lugares y oportu-

nidades (Coraggio, 1999). En este sentido, no cualquier territorio puede servir a
este objetivo, ya que el desarrollo local puede ser concebido solo en los contextos
donde las capacidades de cooperación y de concertación estratégica de los acto-
res locales sirvan a la construcción de proyectos comunes. No se trata de basar la
competitividad en la desregulación del medioambiente, en mano de obra a bajo
costo, con baja calificación, sin derechos establecidos, subsidiando inversiones
que no aportan mejoras a las comunidades locales. De lo que se trata más bien es
de aprovechar las oportunidades de la globalización teniendo en cuenta la
competitividad de la economía local, la democratización, la gobernabilidad y la
sustentabilidad medioambiental.
d) La importancia que adquiere el conocimiento y los nuevos procesos de innovación.

En esta nueva fase del desarrollo, el conocimiento adquiere un valor fundamental
así como la articulación con el sector científico-educativo y el conjunto de la pro-
ducción y servicios sociales. En este marco, el concepto de competitividad como
fenómeno sistémico tiene que ver ya no con tradicionales factores macroeconó-
micos y sectoriales, sino que se refiere a la conducta de los agentes, la creación de
redes, así como del grado de desarrollo del medio local (entornos innovadores).
En el marco de los procesos de innovación concebidos como un proceso
interactivo de aprendizaje en el que se introducen nuevos conocimientos o se
combinan conocimientos existentes para generar nuevas competencias (Lundvall,
1992; Gregersen y Johnson, 1996), ha venido adquiriendo nueva significación el
papel del entorno local y de sus instituciones en el desarrollo de la capacidad
innovadora de las empresas. La creciente importancia del conocimiento tácito,2
fuertemente anclado al territorio, resulta cada vez más relevante para la absor-
ción del conocimiento codificado.3 “La innovación, en particular, parece fuerte-
2 Conocimientos tácitos, término introducido por Polanyi (1966), quien señaló que “se conoce más de lo
que se puede decir”. El concepto fue retomado por otros autores (Nonaka y Takeuchi, 1995), quienes
sostuvieron que “conocer tácitamente significa conocer sin distancia de las cosas y los actos, y la
interacción cognoscitiva entre las personas se caracteriza porque es inconsciente”. En otros térmi-
nos, se define como tácito el conocimiento difícil de definir y de expresar de manera formalizada
porque está vinculado al contexto de referencia y tiene una matriz profundamente personal.
3 Conocimientos codificados, también llamados conocimientos explícitos para indicar esa parte del co-
nocimiento que puede ser codificado, trasmitido y usado en contextos diversos de los que fue gene-
rado, como el conocimiento encerrado en un manual de instrucciones. Se trata de un conocimiento
claro, determinado, de inmediata comprensión, simple de recoger y de mucho valor para las organi-
zaciones, porque es fácil de guardar y difundir (Zack, 1999). Sin embargo, no siempre en el interior
de una organización el conocimiento explícito está realmente codificado en documentos formales o
con un lenguaje compartido, sino que, por el contrario, muchas veces se mantiene implícitamente y
compartido de manera informal.
150
mente ligada a las interacciones específicas entre agentes y a los conocimientos

tácitos que los unen” (Veltz, citado por Boisier, 2001).
En este nuevo escenario internacional, ambiente local y economía global no
son términos antagónicos, ya que la globalización debe su fuerza a la compleji-
dad del conocimiento y de la sinergia que se produce a partir de la confrontación
competitiva de diferentes variantes territoriales y redes de agentes (Yoguel, 2005).
En este sentido, el desarrollo económico y la dinámica productiva dependen de
la introducción de innovaciones (en los productos, en los procesos y servicios, en
nuevos estilos de dirección y gestión empresarial, en las relaciones interempre-
sariales, en la gestión pública, en la concertación de actores) que impulsen la
transformación del sistema productivo y social del lugar. Para que ello sea posi-
ble, es necesario que los actores que forman parte del entorno tomen decisiones
adecuadas de inversión, tecnológicas y organizativas. En esta capacidad reside
la característica de innovación actual. “La capacidad de aprendizaje de los agen-
tes locales, en un entorno que se transforma, orienta las decisiones de inversión
y, por lo tanto, la respuesta de los sistemas locales a los desafíos de la competen-
cia” (Maillat, 1995 citado por Vázquez Barquero, 2005: 39).
Este proceso de innovación es posible gracias a las relaciones formales e
informales entre actores públicos y privados (asociatividad) y la competitividad
de estos entornos territoriales se logra cuando se neutralizan los costos de tran-
sacción debido a las redes entre empresas, centros de investigación, laboratorios
tecnológicos, entre otros. Si la innovación en las empresas no va acompañada de
una innovación difusa en el territorio, no se generarán modificaciones cualitati-
vas que dinamicen a todo el sistema en su conjunto.
La formación de redes (otro de los ejes fundamentales del desarrollo local
en su vínculo con la globalización) permite el intercambio de productos, flujo de
información, circulación de conocimientos, transmisión de datos, pautas de com-
portamiento, propiciando la difusión de las innovaciones, aumentando la pro-
ductividad y mejorando la competitividad. El dinamismo del entorno local de-
penderá fundamentalmente de la densidad de estas redes.
Relevancia y complejidad de los procesos de descentralización
Como resultado de los cambios estructurales mencionados y en el marco de

los procesos de globalización, en los planos nacionales comienzan a manifestar-
se políticas de reforma del Estado en las que la descentralización ha sido uno de
los procesos más importantes de transformación político-institucional. Llevado
a cabo en contextos específicos (en varios países de América Latina y en México
151
particularmente) y en momentos determinados (durante las décadas de los ochen-

ta y noventa), fue un proceso no inmune a intensas polémicas, tensiones y con-
tradicciones. Con la descentralización se intentó revertir la centralización y con-
centración del poder de decisión, así como los recursos que permitieran ejecutar
tales prácticas. Entre sus objetivos fundamentales se pretendió dar una mayor
agilidad y eficiencia interna al aparato estatal, proporcionar una mayor eficacia
a las políticas públicas a través de los diversos ámbitos de gobierno y hacer más
cercana y legítima ante la sociedad la acción estatal (Cabrero Mendoza, 1995).
De esta manera, los escenarios nacionales en este contexto de moderniza-
ción política y apertura democrática, con la aparición de alternancias políticas en
los gobiernos subnacionales, se fueron transformando, dando paso a prácticas y
arreglos institucionales renovados y novedosos.
Sin embargo, no fueron procesos homogéneos en todos los países ni en el
interior de los mismos. En algunos casos se trata de avances muy significativos y
en otros de estancamientos, retrocesos e incluso lamentables fracasos. También
para algunas experiencias la descentralización fue producto de procesos de
privatización neoliberal y para otros fue un proceso democratizador. En el pri-
mer caso estuvo centrado exclusivamente en lo económico. Los municipios sin
presupuesto se tuvieron que hacer cargo de muchos más servicios, generando
fuertes diferencias entre los que cuentan con más potencialidades, ya sea econó-
micas como administrativas, con los municipios mucho más rezagados. En el
segundo caso el proceso de descentralización estuvo más centrado en lo político,
en la búsqueda por resolver la crisis de representación del Estado con la proxi-
midad de los gobiernos locales y los polos de desarrollo territoriales. Los gobier-
nos estatales en algunos casos pudieron incidir aunque modestamente en la po-
lítica educativa, de salud, en programas de vivienda, así como en la infraestruc-
tura social y de lucha contra la pobreza.
En general sus objetivos, sus modalidades y sus alcances son susceptibles
de diversas interpretaciones. Pero, más allá de esto, es indudable que surgen
nuevos interlocutores y nuevos espacios: los gobiernos locales cobran una espe-
cial relevancia y significación frente al Estado nación que antes no tenían. No
obstante, también es cierto que los “vínculos fundamentales” de la dependencia
de los gobiernos subnacionales frente al federal siguen funcionando, ya sea en el
plano de la concentración federal de los recursos federales como del poder de
decisión. Y si la dependencia fiscal continúa siendo fuerte pese a que se descen-
tralizan funciones, “las decisiones, la orientación final de los programas, y la
lógica del manejo y desdoblamiento de buena parte de la agenda de las políticas
públicas siguen estando en el centro” (Cabrero Mendoza, 1995).
152
Por ejemplo, si en la descentralización de la política educativa en México

llevada a cabo durante el periodo del gobierno de Ernesto Zedillo la magnitud
de las funciones que se descentralizaron fue muy significativa, no resultó así en
los espacios de decisión que se cedieron. Al final de este periodo los estados
seguían dependiendo del orden federal en la orientación y diseño de la política,
en los recursos y puesta en marcha de la misma y en las acciones de evaluación
(Cabrero Mendoza, 1995).
También es indudable que se generan oportunidades y posibilidades para
aprovechar espacios y dinámicas que generan los procesos de descentralización.
Pero de lo que se trata es de ver cómo desde estos espacios se puede actuar para
redirigir y cambiar cualitativa y cuantitativamente los procesos hacia un desa-
rrollo de otro tipo. Es innegable que los procesos de descentralización pueden
constituir una herramienta de liberación de potencialidades de desarrollo local.
Ello depende, naturalmente, de los contenidos sustantivos que se den a los pro-
cesos de descentralización.
La exigencia de la descentralización conlleva la necesidad de dotarse de
indicadores socioeconómicos desagregados territorialmente, así como incor-
porar otro tipo de información sobre las diferentes capacidades o potencia-
lidades del desarrollo de cada territorio, tanto en lo relativo a los rasgos
medioambientales, como sociales y culturales, a fin de trascender los enfo-
ques conceptuales simplificadores del crecimiento económico, tal y como
éste es visualizado desde la perspectiva economicista tradicional (Vázquez
Barquero, 2005, p. 73).
Si bien la descentralización constituye el preámbulo de lo que entendemos

por desarrollo local, ya que sienta las bases para un reordenamiento del munici-
pio, se necesita ir más allá, promoviendo acciones públicas más amplias que ten-
gan que ver con el desarrollo local, con procesos inéditos que significan segura-
mente un cambio en los modelos de desarrollo.
¿Qué entendemos por cambio en los modelos de desarrollo?
Durante el siglo XX, fordismo y keynesianismo conquistaron la escena mun-

dial. Centralización de la producción a escala, burocratización y politización del
Estado dominaron el campo. La economía en este contexto tendía a separarse de
la sociedad. Las grandes empresas verticalmente integradas realizaban econo-
mías de escala y el papel del territorio en los procesos de desarrollo era solo pasi-
vo y acomodado a las circunstancias. El desarrollo estaba relacionado con el cre-
153
cimiento económico. Sin embargo, en los veinte años más recientes, con la crisis
de este modelo, los retos del desarrollo comenzarán a enfocarse desde la especifi-
cidad de cada territorio, como eje en donde se busca fomentar prácticas de pro-
ducción (distritos industriales, clúster, polos tecnológicos) y gobernación local.
Los distritos industriales, entendidos como un gran complejo productivo en
donde la concentración geográfica, la especialización sectorial, el predominio de
medianas y pequeñas empresas, la colaboración interfirmas basadas en la inno-
vación y no en los bajos salarios, una identidad sociocultural que facilita la con-
fianza entre las empresas y los empleados, trabajadores capacitados, organiza-
ciones de autoayuda y gobiernos municipales muy activos que impulsan proce-
sos de innovación y capacitación de la industria (Schmidt, 1993, citado por Brown
y Domínguez, 1997: 159) caracterizaron en los países más desarrollados los mo-
delos que atrajeron la atención de investigadores de distintas disciplinas, convir-
tiéndose en un modelo de referencia para varias regiones en el mundo.
Sin embargo, muchas de estas concepciones fueron cuestionadas y enrique-
cidas por nuevas investigaciones (Boscherini y Poma, 2000), que reconocen fun-
damentalmente que el territorio cumple una función mucho más significativa
que la simple generación de externalidades. La propuesta de estos autores es ir
“más allá de los industriales”, considerando para ello un nuevo modelo
interpretativo: el sistema institucional territorial o sistema institucional de empresas.
Para ser más específicos, lo que se necesita para la puesta en marcha de este
nuevo proceso, según estos autores, es contar con capacidades empresariales
autónomas y difundidas de las empresas que se articulan con el desarrollo de un
sistema institucional territorial complejo.
En este sentido, el territorio es considerado “un componente que interactúa y
a la vez compite con otros territorios”, a diferencia de los distritos, en los cuales
solo se consideraba la dinámica interna de los mismos, es decir, el conjunto de
actividades productivas, intercambios y relaciones basadas en un conjunto de
flujos secretos e imitaciones difundidas, comportamiento que reducía su dina-
mismo.
Otra peculiaridad que distingue a este sistema institucional territorial es el
papel de las instituciones en términos de governance. El desarrollo tanto de un
sistema político como de una sociedad civil amplia y participativa, capaces de
estimular y apoyar la creación de sistemas productivos locales rompe con el pre-
dominio de comportamientos individuales, generando una institucionalidad flexi-
ble y estimulante para el desarrollo del sector productivo. En este sentido, ad-
quieren particular importancia la confianza entre actores y los sistemas naciona-
les de innovación.
154
Asimismo, se vuelven especialmente relevantes la producción de conoci-

miento y la necesidad de abordar conductas colectivas para enfrentar el cambio
planteado por la globalización. Al respecto, Boscherini y Poma señalan:
El Estado puede recuperar, en el contexto socio-económico su rol activo y
positivo a través del diseño y la implementación de políticas “desde abajo”
que involucren a los agentes económicos y sociales territoriales, directa o
indirectamente interesados en los procesos de desarrollo local y que son los
reales destinatarios de las políticas. (2000, p. 35)
De esta manera, concebimos y describimos un nuevo modelo de desarrollo,

que deje de lado políticas en que el Estado fomentaba actividades industriales
desde arriba indicando en qué sector, productos y manera de invertir, para dar
lugar a nuevas dinámicas, que sean acordes con los elementos indicados ante-
riormente para fomentar el desarrollo de sistemas productivos locales. Todo ello,
sin dejar de considerar, por supuesto, las muy diferentes condiciones económi-
cas, sociales, históricas y culturales de cada país, que permitirán o no el desenla-
ce de procesos con mayor o menor éxito tanto en el plano local como global.
La formación de recursos humanos en el desarrollo local
Ante los nuevos escenarios descritos, signados por lo cambios estructurales

y el nuevo dinamismo que adquieren los territorios, la acción educativa en gene-
ral adquiere un papel central en el desarrollo de las personas y de las sociedades;
la ciudad (como espacio territorial adecuado) se transforma en el marco ideal
para actuar intencionada y coordinadamente. Así, la cuestión educativa (básica,
media y superior; investigación y desarrollo) y más específicamente la forma-
ción para el trabajo adquiere una relevancia fundamental, transformándose en
uno de los ejes para el desarrollo. La reestructuración de los sistemas producti-
vos tiene un impacto neto en el mercado de trabajo. En este sentido, la introduc-
ción de nuevas tecnologías (vinculadas con la información y la comunicación),
así como el incremento de la eficiencia organizativa (reorganización del tejido
empresarial) significan para muchas realidades destrucción del empleo. Así de-
ben pensarse formas innovadoras de relación laboral y exigencias de capacita-
ción para el trabajo que se adecuen a las nuevas circunstancias de la producción.
Estas políticas deben coordinarse territorialmente con el tejido empresarial
existente en cada ámbito local. En América Latina, los sectores más dinámicos
están compuestos mayoritariamente por medianas, pequeñas y microempresas,
155
que deben ser objeto de atención preferente, con la finalidad de poder dotarlas de
capacidad de innovación y recursos humanos preparados para asegurar su
competitividad frente a la gran empresa. En muchos países la reestructuración de
áreas en crisis (textil, naval, metalúrgica, etc.) obliga a su reconversión, diferen-
ciando productos, cambiando por otras alternativas y métodos. En la mayoría de
los casos, estos procesos son traumáticos porque afectan la evolución ya sea de
las ciudades como del medio rural. Procesos de desindustrialización, inmigra-
ción interna, crecimiento acelerado de áreas urbanas, se suman a problemas de
seguridad causados por la violencia social y la degradación del ambiente.
En el ámbito rural la situación es aun más complicada, ya que la crisis de la
agricultura tradicional, la caída de la ocupación en trabajos agrícolas, la crecien-
te emigración hacia Estados Unidos, la deforestación y el deterioro creciente del
medio ambiente son algunas de las causas que sitúan a este ámbito como proble-
mático frente a las nuevas exigencias de diversificación productiva, generación
de empleos e ingreso en espacios rurales.
Sin embargo, frente a la crisis de los subsectores tradicionales vinculados
con la industrialización anterior, han ido surgiendo otros vinculados con las te-
lecomunicaciones, biotecnología, energías limpias, informáticas, que dinamizan
la economía y requieren empleos más calificados y mano de obra especializada.
Asimismo, se diversifican y crecen las actividades vinculadas con el sector ter-
ciario avanzado, con la producción de bienes y servicios variados (artículos de
hogar, cuero y calzado, cerámica, servicios para las empresas, turismo, finan-
zas). En el ámbito rural algunas actividades agroindustriales que logran
diversificarse y reconvertirse encuentran sus nichos potenciales. La artesanía, la
pesca, el turismo rural y de aventura, los alimentos orgánicos, entre otras alter-
nativas, deben contemplarse en el impulso de actividades vinculadas con las
zonas rurales.
Otro aspecto a considerar por la importancia y extensión adquirida en mu-
chos países y ciudades de América Latina es el crecimiento del sector informal, así
como prácticas económicas vinculadas con economías de subsistencia.
Economías de trabajo, de solidaridad y otras relacionadas
Ahora bien, como se mencionaba en párrafos anteriores la búsqueda de to-

das estas nuevas fuentes de empleo no depende solo del crecimiento económico
ni de políticas macroeconómicas orientadas a la solución de problemas como el
desempleo o el subempleo. De lo que se trata, en todo caso, es de acompañar los
156
esfuerzos macroeconómicos con ajustes flexibles desde los diferentes ámbitos

territoriales, tratando de definir apropiadamente, desde su propio contexto, las
actividades de innovación tecnológica y de gestión, así como la necesaria califi-
cación de recursos humanos, según el perfil específico de las actividades pro-
ductivas y el tejido empresarial de cada territorio (Albuquerque, 2005).
Se trata, asimismo, de valorizar principios y prácticas de la economía social
(Laville, 1994), solidaria y del trabajo (Coraggio, 1999), con el fin de crear alter-
nativas a las políticas sociales asistencialistas y focalizadas y a la economía vin-
culada solo con las reglas de mercado. En este sentido, la capacitación de recur-
sos humanos va más allá de la esfera productiva, buscando estimular otros ám-
bitos decisivos de la vida cotidiana: la vivienda, el urbanismo, actividades re-
creativas, aspectos todos susceptibles de hacer surgir nuevos emprendimientos
productivos y, por consiguiente, nuevos empleos. Desde esta perspectiva, lo so-
cial se integra con lo económico (Arocena, 1995).
Todos estos aspectos suponen realizar diagnósticos que indicarán las carac-
terísticas del territorio (actividades principales, recursos naturales, tejido em-
presarial y organizativo, economías de subsistencia, provisión de servicios, re-
cursos humanos disponibles calificados o no, accesibilidad tecnológica). Supo-
nen, asimismo, diseñar un plan de desarrollo local en el que se especifique hacia
dónde se canalizarán los esfuerzos de las políticas públicas. Las mejores prácti-
cas recomiendan que el gobierno local pueda resolver los problemas, a través de
iniciativas encaminadas a dinamizar el entorno productivo y las condiciones de
la población.
Entre estas políticas públicas se destaca estimular iniciativas de formación
para el trabajo que respondan a las necesidades de demandas específicas del
territorio (mercados locales de empleo), mejorar las oportunidades de las perso-
nas con más dificultades para encontrar un empleo, facilitar la conexión entre los
distintos grupos de la población. Los pactos locales para el empleo resultan de
acuerdos entre las administraciones públicas, los agentes sociales (escuelas, uni-
versidades, sindicatos) y otros actores que inciden en el desarrollo de las políti-
cas activas de empleo, como son las empresas u otras entidades de la sociedad
civil. El diseño de contenidos educativos y capacitación para el trabajo debe ha-
cerse siempre en forma concertada con los actores sociales. Si bien el Estado cen-
tral no debe descuidar sus funciones de garantizar la existencia de recursos, in-
fraestructura y equipo con el fin de asegurar la igualdad de acceso y calidad a la
educación para todos los ciudadanos, el papel de la administración pública y de
los agentes organizados es también determinante. Los sistemas educativos terri-
toriales pueden romper con las lógicas burocratizadas y corporativistas del cen-
157
tro, alejadas de las necesidades de la población, a partir de otras lógicas de ac-

ción pública vinculada con nuevas formas de gestión, concertación y búsqueda
del bienestar del conjunto de la población.
Reflexiones finales
Los desafíos externos impuestos por los procesos de globalización y sus con-
secuentes reestructuraciones mundiales colocan a los ambientes locales en una
posición que puede ser aprovechada o no, de acuerdo con las posibilidades de
utilizar el desarrollo existente en su propio territorio.
Para que este desarrollo endógeno encuentre las vías adecuadas, se necesita
introducir formas específicas de regulación social basadas en algunos criterios
fundamentales:
a) construcción de acuerdos que involucren y favorezcan al conjunto de
actores del territorio;
b) rechazar los aspectos nocivos de la globalización (subsidiar las inver-
siones que no aportan beneficios al territorio, desregulación del medio
ambiente, mano de obra a bajo costo y sin calificación ni derechos esta-
blecidos);
c) articulación con la administración central bajo protagonismos nuevos
que confiera atribuciones de poder atender problemas existentes en el
territorio;
d) atraer recursos externos que tengan impacto en el territorio, valorizan-
do recursos y capacidades locales;
e) basar la competitividad de las empresas en la creación, recuperación y
circulación del conocimiento y en su capacidad innovadora (en los pro-
ductos, procesos y servicios, en nuevos estilos de dirección y gestión
empresarial, en la construcción de redes).
En este marco adquieren relevancia los procesos de descentralización lleva-

dos a cabo con el objetivo de revertir la centralización y concertación del poder de
decisión, así como los recursos que permitan ejecutar tales prácticas. Estos proce-
sos constituyen el preámbulo del desarrollo local porque sientan las bases para
un reordenamiento municipal, pero también posibilitan acciones públicas mucho
más amplias y pertinentes para cambiar cualitativa y cuantitativamente los pro-
cesos hacia un desarrollo de otro tipo. Sin embargo, no siempre se logra. Quedan
muchos retos aún por enfrentar tanto en México como en otros países de América
158
latina, que permitan cortar con ciertos vínculos fundamentales de dependencia

(fiscal, de decisiones, etc.) de los gobiernos subnacionales frente al federal.
Pensar en otro modelo de desarrollo, ya no más basado en una economía
separada de la sociedad, relacionado solo con crecimiento económico, centrali-
zado y fundamentado en la gran empresa, sino en otro enfocado más en la espe-
cificidad y dinamismo de cada territorio, como eje desde y en el cual fomentar
prácticas de producción y gobernación local, significa poner en marcha nuevos
procesos articulados con el desarrollo de un sistema institucional complejo.
Este sistema institucional territorial o sistema institucional de empresas está
constituido por un ambiente local innovador, que interactúa y compite con otros
territorios, rompe con el predominio de comportamientos individuales para ge-
nerar una institucionalidad flexible y estimulante para el desarrollo productivo.
En este contexto adquiere especial relevancia el conocimiento (tanto tácito como
codificado) que circula en el territorio y en las empresas, así como la formación
de recursos humanos. Tanto las formas innovadoras de relación laboral como la
exigencia de capacitación para el trabajo deben adecuarse a las nuevas circuns-
tancias de la producción.
Estas políticas deben coordinarse territorialmente con el tejido empresarial
en cada ámbito local. La búsqueda de nuevas fuentes de empleo no depende
únicamente del crecimiento económico ni de políticas macroeconómicas; de lo
que se trata más bien es de orientar los esfuerzos hacia actividades de innova-
ción tecnológica y de gestión, así como la necesaria calificación de recursos hu-
manos según el perfil específico de las actividades productivas locales.
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La gestión local de la alfabetización y la educación básica de jóvenes y adultos
LA GESTIÓN LOCAL DE LA ALFABETIZACIÓN

Y LA EDUCACIÓN BÁSICA DE JÓVENES Y ADULTOS
Tensiones y dilemas con la capacitación para el trabajo
Guanajuato, México, 1990-2005
Guillermo Tapia García 1
En este trabajo se pretende observar y analizar la manera en la que el gobier-

no local de la ciudad de León, Guanajuato, México, gestionó oportunidades de
formación para los jóvenes y adultos excluidos del sistema educativo formal en el
periodo 1990-2005. Dicha gestión estuvo condicionada por un grave rezago edu-
cativo acumulado, por los procesos de descentralización de las agencias federales
en la materia, por una mayor competencia regional para la localización de inver-
siones productivas generadoras de empleo y la emergencia de nuevos actores
demandantes de oportunidades de educación superior. Por su desarrollo, actores
y procesos implicados, se pretende identificar las tensiones y los dilemas a los
que se enfrenta la gestión de estrategias de desarrollo local desde el punto de
vista de la articulación de la formación de jóvenes y adultos y el empleo.
El estado de Guanajuato, en el centro del país, es un territorio dinámico y
cuenta con los elementos necesarios para ser un territorio “potencialmente gana-
dor”.2 La economía de Guanajuato ocupa el octavo lugar nacional por su aporta-
1 Académico de tiempo completo, Dirección de Programas e Investigaciones en Educación de la Uni-

versidad Iberoamericana León.
2 Se define como “Territorios que han crecido por sobre la media nacional y que tienen productos per
cápita inferiores a la media nacional. Se trata de regiones que podrían ser algo más pobres o atrasa-
das que las demás (lo que se refleja en su PIB per cápita inferior), que están registrando una buena
dinámica de crecimiento y, en este sentido, se están aproximando a una situación más cercana a la
convergencia con territorios más dinámicos”. Iván Silva Lira. “Disparidades, competitividad terri-
torial y desarrollo local y regional en América Latina”. Cuaderno 33. Instituto Latinoamericano y
del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Dirección de Gestión del Desarrollo Local y
Regional. Santiago de Chile, abril de 2003.
163
ción al Producto Interno Bruto (PIB) nacional (3.5%), aunque en el caso del PIB
per cápita se ubicó en el sitio 21. El PIB de Guanajuato creció más rápido que el
promedio nacional, pues lo hizo a una tasa de 3.86% anual, frente a 2.70% nacio-
nal anual entre 1993 y 2003.3
En términos más específicos, en Guanajuato el PIB del sector primario ha
disminuido de manera sostenida en los recientes veinte años en su contribución
a la economía local. Entre 1993 y 2003 solo creció en promedio 0.77% anual. El
PIB del sector secundario se incrementó muy rápido, incluso por encima del pro-
medio nacional y de entidades con mayor grado de industrialización (Nuevo
León, Estado de México, Jalisco, estados de la frontera norte), al crecer un pro-
medio anual de 6.91% entre 1993 y 2003. El PIB del sector terciario ha aumentado
de manera moderada: 2.80% anual en el decenio citado, apenas arriba del pro-
medio nacional (2.72%). Destaca, sin embargo, que el porcentaje de crecimiento
general del PIB de Guanajuato es menor al de estados fronterizos como Baja
California y Coahuila, y mucho menor que el de estados vecinos con un alto
dinamismo en sus tres sectores como Aguascalientes y Querétaro.4
Guanajuato, si bien cuenta con indicadores que permiten afirmar que se tra-
ta de una región “potencialmente ganadora”, se encuentra en medio de un en-
torno marcado por una alta competencia para generar las condiciones de creci-
miento económico que favorezca la creación de empleos. Competencia frente a
los estados de Querétaro y Aguascalientes, sus vecinos contiguos, capaces de
crear condiciones para un crecimiento sostenido en los tres sectores y, más aun,
ante las entidades de la frontera norte, mismas que concentran el mayor creci-
miento de las manufacturas, frente a la región centro desde los años ochenta.5 Es
una competencia en la que Guanajuato, de manera muy probable, no resulte
efectivamente un ganador perdurable.
La opción de crecimiento elegida por Guanajuato no es, exclusivamente,
basada en el “desarrollo endógeno” con todas sus implicaciones. Es posible afir-
mar que la apuesta de generar un crecimiento económico interno (“generación de
empleos”) en el contexto de las transformaciones producidas por la liberaliza-
ción económica –que conlleva la búsqueda de competitividad regional y el
reposicionamiento territorial de Guanajuato en el marco de la globalización– atien-
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Chile, diciembre de 2002.
164
de más a estrategias combinadas, pero cuyo eje dominante es el mercado exter-

no. Lo anterior se puede afirmar al observar que el gobierno local inició, en los
años noventa: a) una agresiva campaña de atracción de inversiones extranjeras y
nacionales, b) una campaña intensiva de fomento a las exportaciones; c) la gene-
ración de megaproyectos de inversión pública o mixta, facilitadores tanto de la
inversión externa como de la reconversión productiva en algunas localidades
manufactureras tradicionales; d) la pretensión de integrar “clúster” en determi-
nados sectores o ramas de alta competitividad internacional (automotriz, cuero-
calzado, software, entre otros).
En ese sentido, Guanajuato reúne algunas de las cualidades identificadas
para ser considerado un territorio dinámico y “potencialmente ganador”, pues
se trata de una entidad que ha
iniciado interesantes procesos de crecimiento asociados a nuevas tecnolo-
gías y a un cierto tipo de reconversiones productivas más recientes, aprove-
chando ventajas comparativas que estaban latentes y que se pueden expre-
sar tanto en términos de una base económica principalmente primario
exportadora o que a partir de recursos locales pueden agregar valor a sus
procesos productivos, y que podrían ser tipificadas como territorios poten-
cialmente ganadores que gracias a la globalización han potenciado recursos
locales latentes.6
Sin embargo, la “ventaja comparativa” más referida por los actores locales
ha sido “la posición estratégica” del estado de Guanajuato en el conjunto de
rutas de distribución y abasto, así como la economía de costos que representa la
infraestructura de comunicaciones terrestres en relación con otros polos indus-
triales del centro (Querétaro, Aguascalientes), occidente (Guadalajara) y norte
del país (ciudades como Monterrey o fronterizas). Guanajuato se encuentra en el
centro del polígono que describen los ejes Ciudad de México-Guadalajara-Ciu-
dad Juárez-Tijuana y Ciudad de México-Monterrey-Nuevo Laredo. Además,
cuenta con acceso directo al menos a tres vértices de manera simultánea, posi-
ción que no tienen Aguascalientes, Guadalajara o Querétaro.
Gracias a dicha ventaja comparativa, Guanajuato logró reconvertir su pro-
ducción predominantemente agrícola aún en los años setenta, hasta lograr una
posición “competitiva” en el desarrollo de un sector secundario regional fuerte
(alimentos, metalmecánica, química y manufacturas) en los años ochenta y prin-
cipios de los noventa. Hasta que la liberalización comercial iniciada en 1985 y la
6 Silva Lara, op. cit.
165
crisis combinada de 1982-1987 limitaron la acumulación regional y la capacidad

interna para la generación de empleos suficientes a la demanda.
La crisis de económica experimentada en Guanajuato se hizo evidente a tra-
vés del inusitado crecimiento de la migración laboral internacional, en parte
estacional, en parte de largo plazo. Guanajuato, a pesar de su reconversión pro-
ductiva, industrialización y crecimiento urbano, fue incapaz de generar las opor-
tunidades laborales necesarias para responder a la dinámica demográfica y a la
profunda crisis de la producción agropecuaria, presentes en las tres recientes
décadas. Desde finales de los ochenta y durante los noventa, Guanajuato se en-
contró entre las tres primeras entidades de la república con mayor emigración
laboral a Estados Unidos. Además, entre 2000 y 2004, Guanajuato ha ocupado el
primer lugar en número de intentos de cruce ilegal de la frontera norte, así como
el primer lugar en la proporción de población emigrante que envía remesas a sus
familias (70%).7
En los años noventa había que “reposicionar” a Guanajuato como destino de
la inversión productiva. Entonces la “ventaja comparativa” tradicionalmente es-
grimida empezó a resultar insuficiente. Las políticas de atracción de inversiones
y de fomento a la exportación tuvieron sus primeros resultados a partir de la
instalación de una planta armadora de automotores en Silao, Guanajuato, en 1994.
La decisión de establecer la armadora automotriz no fue local, sino parte de
la reestructuración global de la empresa, particularmente de su estrategia para
enfrentar los crecientes costos laborales en los Estados Unidos. La decisión, sin
embargo, tomó nota de las facilidades de infraestructura, los incentivos fiscales,
la cultura laboral-sindical de la región y los costos comparativos de la mano de
obra. Pero se enfrentó a la escasez local de mano de obra calificada y entrenada
para el régimen de producción de la industria automotriz.8 El gobierno local, en
consecuencia, definió soluciones de emergencia para la capacitación de los tra-
bajadores, vinculando instituciones educativas a esa rama de la industria, antes
ausente en la región.
7 Reportes de prensa sobre resultados de las encuestas sobre migración en la frontera norte (EMIF)
coordinadas por el Colegio de la Frontera Norte (Colef) y el Consejo Nacional de Población (Conapo),
así como reportes de prensa de la Unidad de Planeación e Inversión Estratégica del Gobierno de
Guanajuato, aparecidos en Correo de Hoy y A.M., periódicos locales. Reportados entre el 26 octubre y
3 noviembre de 2005.
8 Jeffrey S Rothstein. “Creating Lean Industrial Relations: General Motors in Silao, Mexico”, en
Competition & Change. Vol. 8, Núm. 3, pp. 203–221, September 2004. En los diez años más recientes,
la empresa armadora ha contado con una planta laboral que fluctúa entre los 3.500 y los 5.000 traba-
jadores, procedentes de un radio de 50 o más kilómetros. Los trabajadores son transportados diaria-
mente desde Salamanca, Huanímaro, Pueblo Nuevo, Irapuato, Romita, León, Guanajuato, aunque
una proporción importante de ellos radica en Silao.
166
Dada la experiencia vivida con la instalación de la armadora automotriz y el

reclutamiento de trabajadores para ella, los responsables del gobierno local ob-
servaron que el desarrollo de “clúster” industriales de alta tecnología, basados
en inversiones nacionales y extranjeras, estaba en grave riesgo, dada la debili-
dad que representaba el bajo perfil educativo de los trabajadores, jóvenes y adul-
tos. Ese caso puso en evidencia una de las “desventajas competitivas” más rele-
vantes de la entidad, constituida por el perfil educativo de la población. Es conocido
que las tendencias del flujo de capitales conceden una relativa importancia a las
características de la fuerza de trabajo, a la disponibilidad de competencias bási-
cas y a la facilidad para la especialización que conllevan ciertos procesos pro-
ductivos. La disponibilidad o no de cierto “capital humano” hace la diferencia
entre las regiones y países, en cuanto a sus capacidades de desarrollo local, sea
endógeno o vinculado a procesos externos. Esto es, la disponibilidad de ese capi-
tal se constituye en un factor crítico en la toma de decisiones de diversos actores
económicos.
La problemática relativa a la “desventaja competitiva” que representa el perfil
educativo de la población en Guanajuato puede ser considerada y analizada se-
gún distintos aspectos que la componen:
• Primero, el rezago educativo de la población en edad productiva.
• Segundo, la ausencia de un plan para el desarrollo local integral de lar-
go plazo, en el contexto de la transición política local.
• Tercero, la falta de consenso acerca del papel del sistema educativo for-
mal y de las agencias de fomento económico en materia de formación
para el trabajo, la alfabetización y la educación básica de jóvenes y adul-
tos, capaz de procesar y construir opciones de desarrollo local a partir
del nuevo entorno generado por la descentralización de los servicios
educativos federales a la entidad.
• Cuarto, la emergencia de nuevos actores locales que pugnan por el po-
sicionamiento municipal a partir de la gestión de ofertas de educación
superior convencionales.
167
La gravedad del rezago, la ineficiencia e ineficacia del sistema educativo

formal de la entidad
Guanajuato es una entidad con un rezago educativo “extremo”, pues 64%

de la población mayor de 15 años, en el año 2000, no había concluido su educa-
ción básica.9
• El crecimiento acelerado de la población, su concentración urbana y disper-
sión rural; la precariedad laboral y la extrema desigualdad en la distribu-
ción de ingresos y satisfactores básicos, han posibilitado que el sistema edu-
cativo se mantenga a la saga de las necesidades sociales; manteniéndose el
rezago histórico en la provisión de servicios educativos.
• Analfabetismo de 11.9% de la población mayor de 15 años en el año 2000.
Entre los jóvenes de 15 a 29 años persistió 6.8% de analfabetos (7.3% entre
los varones y 6.4% entre mujeres), así como 7.8% entre la población de 30 a
39 años.
• La población mayor de 15 años sin instrucción o con primaria incompleta
representó 35% en el año 2000. La que cuenta solo con primaria completa
alcanzó 20.7%. La población sin instrucción con algún grado de primaria o
primaria completa representó 58%. La población con algún grado de educa-
ción posprimaria llegó a 40.4% en el año 2000, considerando a aquellos que
contaron con un solo grado de educación secundaria.
• En cambio, la población mayor de 15 años con algún grado de educación
secundaria llegó a 22% en el año 2000. La que tuvo acceso a estudios técni-
cos o de bachillerato se incrementó hasta 11.6%. Quienes accedieron a estu-
dios posteriores al bachillerato se incrementaron hasta 6.6 por ciento.
• La asistencia a la escuela de los niños de seis a 14 años fue de 89% en el año
2000. Los adolescentes de 16 a 19 años asistieron a la escuela solo en 30.0%
(el dato más bajo de todo el país, frente a un promedio nacional de 41.4% y
un máximo de 60.3% en el Distrito Federal). En cambio, solo 12.3% del gru-
po de 20 a 24 años asistió a la escuela (frente a una media nacional de 17% y
un máximo de 31% en el Distrito Federal).
• La desigual distribución de oportunidades educativas se expresa en el gra-
do promedio de escolaridad de la población mayor de quince años. En 1970
9 INEGI. Rezago educativo de la población mexicana. México, 2004. Los datos siguientes proceden del
INEGI. Tabulados Básicos. Estados Unidos Mexicanos. XII Censo General de Población y Vivienda, 2000.
Aguascalientes, México, 2001.
168
fue de 2.1 grados y era 1.3 grados menor que el promedio nacional. En el
año 2000 alcanzó a ser de 6.4 grados y continuó 1.2 grados abajo del prome-
dio nacional. Esto es, el sistema educativo local no tuvo la capacidad para
incrementar el ritmo de escolarización de la población por encima del es-
fuerzo nacional.
La escolaridad de la población, particularmente la del grupo de 15 a 29 años,

que se encuentra entre la población económicamente activa, es de las más bajas
del país. El que 51.4% de ese grupo de edad en el estado no cuente con la escola-
ridad básica obligatoria, y que se incremente a 59.3% en las localidades de 15.000
a 99.000 habitantes y a 53.5% en la localidad de León (mayor de un millón de
habitantes)10 habla de la baja competitividad de la mano de obra, en la medida
en que las empresas nacionales y extranjeras buscan no la escolaridad en sí, sino
los efectos de la socialización, disciplina y orden necesarios para procesos pro-
ductivos complejos.
La ausencia de un plan de largo plazo, orgánico e integral para gestionar el

desarrollo local
Durante los años noventa sucedió en Guanajuato el proceso de transición

política que facilitó la alternancia partidaria en el gobierno. De 1991 y hasta me-
diados de 1995, el ejecutivo estatal estuvo a cargo de un gobierno interino, con
un ‘gobierno dividido’. No hubo una planeación sistemática de carácter guber-
namental, más allá de los primeros esfuerzos que representó la elaboración del
estudio “Guanajuato Siglo XXI”, que aportó ideas para determinar prioridades
de la gestión administrativa, para cada año de gobierno, dada la incertidumbre
sobre la convocatoria a nuevas elecciones.
A partir de las elecciones de 1995, se abrió un periodo de gobierno constitu-
cional de cinco años, a efecto de igualar el proceso electoral local con el federal
en el año 2000. Sin embargo, de junio de 1995 y hasta septiembre de 1999 estuvo
a cargo del ejecutivo un gobernador que solicitó licencia en el cuarto año de
ejercicio, para luego buscar la candidatura a la presidencia de la república. Esa
administración gubernamental vivió también las circunstancias y limitaciones
que implican un gobierno dividido. Aun cuando hubo un “Plan de gobierno”, el
estilo de gestión del gobernador delegó en los titulares de cada ramo de la admi-
10 INEGI. Rezago educativo de la población mexicana, op. cit.
169
nistración el establecimiento de prioridades y estrategias, por lo que las pugnas

entre sectores y áreas fueron frecuentes.
La ausencia de un plan rector y las diferencias en el gabinete produjeron, en
la segunda parte de la década de los noventa, una tensa relación entre las agen-
cias gubernamentales y de éstas con los sectores empresariales y políticos. Ade-
más, las grandes iniciativas del ejecutivo se tradujeron en varios casos en la crea-
ción de nuevas instancias administrativas, desconcentradas o descentralizadas,
que con frecuencia superponían sus funciones con las de la burocracia centrali-
zada. La propensión a crear nuevas agencias hizo entrar en conflicto al ejecutivo
con el legislativo, con empresarios y con políticos de diversos partidos.
La multiplicación de agencias conllevó la desvinculación, la competencia o
la tensión franca entre las políticas locales para el crecimiento económico (fo-
mento a las exportaciones, atracción de inversiones, integración de clúster y po-
los tecnológicos, megaproyectos de inversión) y las políticas educativas, mismas
que enfatizaron la pretensión de modificar los grandes “indicadores” educati-
vos de la población, como forma de “reposicionar” al estado en la geografía de la
inversión externa.
Cabe referir que entre las agencias a las que se alude se encontraban la Coor-
dinación de Planeación Económica, la Coordinación para el Desarrollo Regional,
la Comisión Estatal de Atracción de Inversiones, la Coordinación de Fomento al
Comercio Exterior, por una parte. Por otra, el Consejo de Ciencia y Tecnología, la
Coordinadora de Turismo, así como organismos de iniciativa estatal dedicados
a cuestiones educativas y de capacitación.
El primer plan de largo plazo se produjo en 2001, el “Plan Estatal de Desa-
rrollo, Guanajuato 2001-2025”, estando ya en funciones el cuarto gobernador del
partido que logró la alternancia, cuyo periodo abarcó de septiembre de 2000 a
septiembre de 2006.11 Este gobierno inició el “arreglo” de la administración pú-
blica local, procurando una reorganización institucional, revisando las normas
administrativas,12 las políticas y estrategias seguidas por los gobernadores pre-
cedentes y, especialmente, con la reactivación del Consejo Estatal de Planeación
del Desarrollo (Copladeg), al amparo de una renovada ley en la materia.
11 En 1991 se dispuso un interinato que duró hasta junio de 1995. De junio de 1995 hasta agosto de
1999, estuvo en funciones un gobernador constitucional. De agosto de 1999 a septiembre de 2000
hubo un gobernador interino. A partir de septiembre de 2000 se inició otro periodo constitucional de
gobierno. Esto representa a cuatro gobernadores en un lapso de 10 años.
12 En el año 2001 se revisaron la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, el Reglamento Interior de todas las
dependencias de la administración pública estatal centralizada, los decretos de creación y reglamen-
tos internos de los organismos públicos descentralizados creados por la administración precedente.
Ver al respecto: Periódico Oficial del Gobierno de Guanajuato, junio-julio de 2001.
170
En síntesis, en la década de los noventa se vivió en Guanajuato una ruptura

entre las elites tradicionales y las emergentes, de procedencia empresarial. La
administración pública se expandió con nuevas agencias especializadas pero
yuxtapuestas al aparato central, que compitieron por recursos y por el
protagonismo en la formulación de políticas y programas públicos en materias
tanto de desarrollo económico local como de desarrollo educativo. Un crecimiento
de agencias gubernamentales con personal no especializado ni experto en sus
asuntos, sujeto a altos niveles de rotación.
La transición política y la alternancia partidaria generaron costos indirectos
en el desarrollo de Guanajuato. La eficacia de la gestión gubernamental, conti-
nuamente enfrentada por el poder legislativo y segmentos empresariales
inconformes, se vio limitada. La falta de certidumbre acerca de “el proyecto” de
desarrollo local inhibió la participación y la decisión de actores económicos que
no pusieron en riesgo su capital.13
La falta de consenso sobre las políticas educativas y de capacitación de

jóvenes y adultos, en medio de la descentralización de servicios federales
En la década de los noventa coincidieron en Guanajuato varios procesos: la

transformación estructural de la economía regional, a partir de la crisis produc-
tiva y laboral del sector primario; el crecimiento acelerado del empleo y la infra-
13 Lo anterior se puede observar en el comportamiento de la inversión extranjera directa. En el último

año del gobierno interino, 1994, se invirtieron 27 millones de dólares. En cambio, durante el gobier-
no constitucional iniciado en 1995, caracterizado por su gran activismo y promoción de la inversión
extranjera, se recibieron no más de 10 millones (USD) anuales entre 1995 y 1998. Para contrastar,
durante el interinato de 1999-2000, llegaron a Guanajuato 136 millones (USD). Más aun, con el go-
bierno constitucional iniciado en 2000 y hasta 2004 la inversión extranjera directa fluctuó entre 133 y
221 millones (USD), un monto varias veces superior a lo logrado por el gobierno fundador de las
instancias de promoción de las inversiones foráneas. Además, este fenómeno se puede observar de
manera comparativa con el comportamiento de la inversión extranjera directa en los estados vecinos
de San Luis Potosí, Querétaro y Aguascalientes en el periodo 1994-2004. Durante ese periodo,
Aguascalientes captó 513 millones (USD); Querétaro, 1.167 millones (USD); San Luis Potosí, 1.019
millones. Guanajuato, por su parte, solo captó 904 millones. Es importante destacar que, en el perio-
do 1994-2000, Aguascalientes recibió 54.8% de la inversión externa; Querétaro, 63%, y, San Luis
Potosí, 72.4%. Guanajuato, por su parte, solo recibió 33.2%. Es decir, fue el menos competitivo en
cuanto a la generación de oportunidades de inversión extranjera directa en el periodo de transición
política, pues 66.8% del monto total del periodo lo recibió una vez que se hubo “estabilizado” el
conjunto de instituciones y actores políticos, a partir del año 2001. Fuente: “Inversión extranjera
directa en Guanajuato”. Secretaría de Economía. Dirección General de Inversión Extranjera. Datos
provisionales a partir de 1998. Información obtenida de www.inegi.gob.mx. “Indicadores económi-
cos por entidad federativa”.
171
estructura industrial, a partir de inversiones externas iniciales; la consolidación

del sector terciario en las tendencias de empleo y su moderado crecimiento en
aportación al PIB. Estas transformaciones económicas no generaron las oportu-
nidades laborales suficientes, cuyo déficit se expresó en la rápida expansión de
la emigración internacional de trabajadores. Además, se vivieron otros fenóme-
nos: la transición política y la alternancia partidaria, la presencia continua de un
gobierno local dividido durante 10 años, el conflicto y la tensión permanente
entre los grupos políticos y empresariales; la constante rotación de “equipos” de
los distintos gobernadores y el difícil equilibrio entre los grupos de poder regio-
nales para mantener una correlación de fuerzas más o menos estable y duradera.
En ese entorno, Guanajuato vivió serias modificaciones en su relación polí-
tica e institucional con el centro político nacional. En 1991 el ejecutivo federal
intervino para resolver el conflicto postelectoral. En un acto inusual, entregó el
control ejecutivo local a un partido de oposición. Después de ello, se inició el
proceso de descentralización de atribuciones federales hacia las entidades, mis-
mo que afectó de manera diferencial a distintas ramas de la administración pú-
blica federal. Salud, educación, agricultura, comunicaciones, fueron las más vi-
siblemente alteradas.
La descentralización redistribuyó competencias entre los tres órdenes de
gobierno. Guanajuato, sin embargo, vivió la descentralización en una coyuntura
local que lo diferenció radicalmente de otras entidades. La transición política
pactada, la alternancia partidaria, el gobierno local dividido, el precario equili-
brio entre los grupos de poder regional, constituyeron el escenario en el que el
estado recibió la transferencia de servicios, programas y proyectos federales.
Atendiendo a la descentralización del sector educativo, los noventa resulta-
ron una década muy intensa. En 1992, se firmó el Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica y Normal. En 1993, el convenio en mate-
ria de capacitación para el trabajo, que implicó el establecimiento del Instituto de
Capacitación para el Trabajo (Icateg); en 1994, el convenio en materia de bachi-
llerato bivalente, por el que se estableció el Colegio de Estudios Científicos y
Tecnológicos (Cecyteg); en el mismo año, el convenio para el establecimiento de
las Universidades Tecnológicas. En 1995, el convenio para hacer un ejercicio efec-
tivo de las facultades concurrentes en materia de educación superior. En 1996, el
convenio para establecer mecanismos de planeación y evaluación de la forma-
ción para el trabajo, la educación media superior y la superior. En 1997, el conve-
nio para establecer los Institutos Tecnológicos de Estudios Superiores (ITES). En
1999, los convenios de transferencia del Colegio Nacional de Formación Profe-
sional (Conalep), del Instituto Nacional de Educación de los Adultos (INEA), así
172
como el de adhesión al régimen de normalización y certificación de competen-

cias laborales. (Para mayor detalle ver la tabla 1. Cronograma del proceso de
federalización)
Esto es, el proceso descentralizador en educación abarcó todos los campos
de acción, niveles y modalidades educativas: educación básica, formación de
maestros, bachillerato, capacitación para el trabajo, educación superior, educa-
ción de adultos y certificación de competencias laborales. Resulta claro que, du-
rante los noventa, el gobierno federal buscó transferir la operación de los servi-
cios educativos, involucrar a los gobiernos locales en el financiamiento de tales
servicios y construir nuevos esquemas de gobernabilidad y gestión del sistema
educativo. Pero varios de los problemas de fondo, en cuanto a la gestión
institucional de los servicios de la Secretaría de Educación Pública (SEP), no fue-
ron resueltos, en la medida en que en el nivel local generaron paralelismos en la
operación y competencia por los recursos.
Es el caso de la descentralización de los servicios adscritos a la Subsecretaría
de Educación e Investigación Tecnológicas (SEIT, de la SEP). En Guanajuato se
creó el Icateg como organismo descentralizado, para establecer los planteles de-
dicados a la capacitación para el trabajo. Pero operaron de manera simultánea
con los Centros de Educación para el Trabajo Industrial y de Servicios (CETIS) y
los Centros de Capacitación para el Trabajo Industrial y de Servicios (Cecatis),
que siguieron dependiendo de la oficina federal. Lo mismo sucedió con el Cole-
gio de Estudios Científicos y Tecnológicos (Cecyte, organismo creado por trans-
ferencia federal), los Centros de Bachillerato Tecnológico, Industrial y de Servi-
cios (CBTIS) y los Centros de Bachillerato Tecnológico Agropecuario (Cebta); así
como con los Institutos Tecnológicos de Estudios Superiores (ITES, creados por
transferencia federal) y los Institutos Tecnológicos (IT). Los únicos servicios trans-
feridos que no tuvieron paralelismo en la operación fueron el Colegio Nacional
de Formación Profesional Técnica (Conalep, organismo descentralizado de la
administración pública federal) y las Universidades Tecnológicas (UT), por ser
éstas de nueva creación. La SEP utilizó la descentralización como un modo de
resolver un problema interno en la gestión de los servicios provistos por la SEIT.
Pero solo lo hizo más complejo, al involucrar a las entidades en la relación y
negociación continua con la SEIT. (Ver la tabla 2. La educación pública para jóve-
nes y adultos en Guanajuato. Paisaje institucional 1980-2005).
La gestión local de los servicios educativos se hizo también más compleja. La
transferencia de los servicios federales de educación básica y formación de maes-
tros se resolvió a través de una rápida incorporación a la administración pública
local entre 1993 y 1994. Pero las demás instituciones creadas con la figura de orga-
173
nismos públicos descentralizados del gobierno local generaron instancias

periféricas con relativa autonomía de las tramas burocráticas locales. Se empezó a
poblar el paisaje institucional local de instancias dedicadas cada una a servicios
en algún grado referidos a la formación y la capacitación para el trabajo (técnico,
bachillerato técnico, bachillerato bivalente, profesional técnico, técnico superior,
licenciatura del área tecnológica): Icateg, Cecyteg, Universidad Tecnológica de
León (UTL), Universidad Tecnológica del Suroeste (UTSOE), Universidad Tecno-
lógica del Norte de Guanajuato (UTNG), Instituto Tecnológico Superior de
Irapuato (Itesi), Instituto Tecnológico Superior del Sur de Guanajuato (Itsur),
Conalep Guanajuato; sumados a CETIS, Cecatis, CBTIS, IT, ITA, de administra-
ción federal centralizada. Cada uno con objetivos, modelos educativos y curricu-
lares convergentes en lo general, pero buscando atender a segmentos de la de-
manda educativa y de la demanda de recursos humanos calificados específicos.
Al programa descentralizador federal hay que sumar los efectos de la tran-
sición y la alternancia política estatal. Esto es, el nuevo programa político local
impulsado por un partido neoconservador, de origen empresarial. El interinato
de 1991-1995 no tuvo la legitimidad suficiente para aplicar ese programa, pero sí
para establecer sus condiciones mínimas de implantación (de diagnóstico, de
planeación y presupuestarias). Fue el gobierno constitucional de 1995-2000 el
que con un activismo inusitado desplegó tal programa.
En 1996 se establecieron el Centro Interuniversitario del Conocimiento (CIC)
y el Sistema Avanzado de Bachillerato y Educación Superior (SABES). En 1998,
se creó el Instituto de Educación Permanente (IEP), todos ellos “sectorizados” en
la Secretaría de Educación de Guanajuato (SEG). La Secretaría de Desarrollo Eco-
nómico (SDE), por su parte, desplegó varios programas de capacitación para el
trabajo y la formación empresarial. Se trata de instancias dedicadas a la capacita-
ción para el trabajo, a la acreditación y certificación laboral (CIC), a la provisión
de servicios no escolarizados o escolarizados no convencionales (como el
videobachillerato, por parte del SABES); a la educación básica y media superior
de jóvenes y adultos (IEP). Todos ellos condicionados por una meta de gobierno:
incrementar los grados de escolaridad de la población; certificar todos los saberes
posibles, para hacer más “competitivo” al estado, procurando un incremento en
sus indicadores educativos.
Tales instancias, establecidas también como organismos descentralizados
del gobierno local, tuvieron ámbitos de acción convergentes con las instituciones
federales o transferidas por la federación. Compitieron, en consecuencia, por los
mismos universos de destinatarios y, más aun, por los escasos recursos presu-
puestarios de origen tanto federal como local. Del mismo modo que los organis-
174
mos creados por efecto de la descentralización federal, las nuevas instancias del
gobierno local fueron ocupadas por funcionarios –en su mayor parte– sin ante-
cedentes laborales ni perfil profesional relacionado con la materia de trabajo de
las instituciones. En este sentido, las nuevas instituciones fueron parte del terri-
torio institucional a conquistar en el proceso de la alternancia partidaria.
El paisaje institucional se hizo más complejo aun, al desplegarse las estrate-
gias operativas de las instituciones citadas. Cada una diseñó “redes”, centros coor-
dinadores, “círculos”, planteles. A través de tales redes, se vincularon entre ellas.
Algunas intentaron subordinar a otras, asumir funciones “normativas”. Otras, de
manera defensiva, se aislaron del resto e iniciaron estrategias agresivas para aten-
der su “mercado” pero basadas en su propia normatividad. La cuestión legal,
referida a la certificación de los aprendizajes, a la autorización de planes y pro-
gramas de estudio, fue la que finalmente se impuso. De fondo, hubo una continua
tensión entre las unidades federales y las estatales, y entre estas últimas. También
se presentó una pugna respecto de cuál instancia era la que debía establecer los
lineamientos y controles sobre los procesos educativos. (Ver gráficos 1 a 3).
La pugna se dio entre las instancias locales coordinadas por la SEG y las
instancias de la SEP que asumieron un papel “normativo”. Esto es, el constante
enfrentamiento entre el gobierno local y la SEIT, por una parte, y con el INEA,
por otra. A la vez, se expresó una pugna por el control normativo, administrati-
vo y presupuestario de las instancias locales entre la Secretaría de Educación y la
Secretaría de Desarrollo Económico.
Durante los noventa, la mayor parte de las instancias creadas por iniciativa
federal y local fueron “sectorizadas” en la Secretaría de Educación (Icateg,
Cecyteg, Conalep, UT, ITES y CIC, IEP, SABES). La Secretaría de Desarrollo Eco-
nómico buscó el control de aquellas referidas especialmente a la capacitación
para el trabajo, la formación laboral y la certificación de competencias. Maniobró
para incluirlas en los Consejos de Planeación Sectoriales, en la Coordinación de
la Planeación Económica, en la Comisión de Atracción de Inversiones.
El cambio de gobierno del año 2000 fue una oportunidad para “arreglar” en
alguna medida el paisaje institucional local, en un contexto coyuntural favora-
ble. Por una parte, el proceso de descentralización federal en educación estaba
casi cerrado y, por la otra, la alternancia en el ejecutivo federal dio lugar a una
distinta relación del ejecutivo local con el centro. El gobierno local “fusionó” el
Icateg, el IEP y el CIC para conformar el “Sistema Estatal de Educación para la
Vida y el Trabajo” (SEEVYT, ver gráfico 4), organismo público descentralizado,
con atribuciones en materia de capacitación para el trabajo, certificación de com-
petencias laborales, educación básica de jóvenes y adultos, así como alfabetiza-
175
ción. Para la Secretaría de Desarrollo Económico fue un espacio coyuntural para

reposicionarse. Logró que tal sistema le fuera “sectorizado”, es decir, subordina-
do, dándole facultades en materia de definición de sus programas de trabajo, de
sus relaciones intersectoriales, de sus presupuestos, de sus estrategias operativas,
de la administración de los recursos.
La cuestión legal, sin embargo, se impuso en materia de definición de pla-
nes y programas de estudio, su acreditación y certificación. Tanto la Secretaría
de Educación estatal como la SEP y la SEIT en particular reclamaron su carácter
normativo en asuntos curriculares y de certificación. Reclamo que, en 2003, se
manifestó como una reforma al decreto de creación del SEEVYT, para sectorizar
a la SEG los asuntos referentes a la educación básica y alfabetización de jóvenes
y adultos, y a la SDE lo relativo a capacitación para el trabajo y certificación de
competencias laborales, aunque en lo académico se le subordine, otra vez, a la
SEG.
La tensión se agravó con la intervención del poder legislativo en 2004, en
relación con el uso y manejo del gasto público en los organismos descentraliza-
dos del gobierno local. El ejecutivo se vio condicionado por disposiciones legis-
lativas para modificar la estructura de varias instancias descentralizadas, para
incorporarlas al sector central y con ello generar ahorros presupuestarios
preestablecidos por el legislativo. En el caso que nos ocupa, el ejecutivo local
determinó en 2005 finiquitar el SEEVYT, transferir las funciones en materia de
capacitación y certificación a la SDE (ver gráfico 6) y crear el Instituto de la Alfa-
betización y Educación Básica de Adultos (INAEBA), para dedicarse al objeto
señalado en su nombre (ver gráfico 5).
Lo que se encuentra en el fondo de la tensión y el conflicto interburocrático
es, sin embargo, la definición última de la orientación de los programas y servi-
cios educativos de capacitación y certificación laboral, así como el sentido de
utilidad de la educación básica y la alfabetización (como la modificación de los
indicadores educativos de la población, en aras de una mayor “competitividad
regional”). En esto radica la falta de consenso a la que se aludió al inicio de este
apartado. La hipótesis es la siguiente: los grupos empresariales incorporados al
gobierno local por efecto de la alternancia observaron que en el sistema educati-
vo predomina una visión “escolar y académica” de los procesos de formación de
jóvenes y adultos, de la capacitación para el trabajo y de la certificación de com-
petencias. Asumieron que esa postura es la que inhibe la “vinculación” entre los
procesos educativos y las demandas del sector productivo.
En los diversos diagnósticos realizados para los planes de gobierno (1995,
2000), el plan estatal de desarrollo (2000 y 2005), el programa de educación supe-
176
rior (2001), aparece de manera precisa y reiterada la demanda de vinculación y

mayor pertinencia de los programas de formación de jóvenes y adultos a los
requerimientos prácticos de las empresas, pero entendida dicha vinculación y
tal pertinencia como la atención exacta de las demandas de habilidades y destre-
zas operativas que las empresas tienen para sus empleados y obreros. Más aun,
este conjunto empresarial ha señalado que la creación de empleos tiene un costo
muy alto por “el gasto” que deben realizar en la capacitación de los trabajadores
para los procesos de trabajo específicos que desarrollan las empresas en cada
sector o rama de actividad. Han planteado que tales costos (de tiempo y finan-
cieros) sean asumidos de manera directa por el gobierno estatal.
Los grupos empresariales han demandado, en consecuencia, que los servi-
cios educativos para jóvenes y adultos sean estrictamente subordinados a los
requerimientos de cada empresa y, además, financiados con recursos públicos.
Pero eso se enfrenta de manera directa con los modos de pensar y actuar de las
instituciones públicas con programas curriculares formales y escolarizados.
La apuesta por el desarrollo local basado en el mercado externo, en la inver-
sión nacional y extranjera, ha supuesto que las estrategias de atracción de inver-
siones tengan el objetivo de “detonar la actividad económica del estado con el
establecimiento de actividades orientadas a complementar, fortalecer y consoli-
dar las cadenas productivas existentes”. La promoción de la inversión extranjera
“se orientó a potenciar la expansión de nuestra ubicación estratégica, el avance y
la modernización de nuestra infraestructura industrial, la calidad de la mano de
obra, el desarrollo y fortalecimiento de las cadenas productivas regionales”.14 Pero
entre las estrategias de atracción de inversiones, la política de incentivos incluyó
la capacitación ad hoc de los recursos humanos necesarios. Esto es, la calidad de la
mano de obra se refiere más a la cultura laboral y al escaso ambiente sindical (cero
huelgas declaradas en varios años consecutivos), que al perfil educativo y de com-
petencias de los trabajadores en sí. Los requerimientos de recursos humanos cali-
ficados por parte de las empresas que planean instalarse o ampliarse en el territo-
rio estatal buscan ser atendidos por el gobierno local de manera atingente, flexi-
ble, oportuna, en la medida y orientación deseada por los empleadores.
Ese fue el modo de resolver los problemas que pusieron en duda momentá-
nea la instalación de la armadora automotriz en 1994. Ese ha sido el modo de
resolver la viabilidad de la instalación de las empresas que forman parte del
clúster de la industria automotriz, de base tecnológica unas e intensivas de mano
de obra otras.
14 J.C. Romero Hicks. Quinto informe de gobierno. Secretaría de Desarrollo Económico Sustentable.
Guanajuato, 2005.
177
La falta de consenso es clara. En educación se ha apostado por los mode-

los tradicionales escolarizados, formales, sometidos a la normatividad de la
certificación. Pero sus egresados, a los ojos de los empleadores, carecen del
perfil idóneo para ser empleados. Los empresarios apuestan por modelos flexi-
bles, ad hoc, oportunos, con certificaciones no provistas por el sistema edu-
cativo formal, sino por el laboral. El carácter público y el interés social de la
educación se oponen a las exigencias privadas de la capacitación y la forma-
ción para el trabajo.
El costo directo e indirecto de la falta de consenso ha sido, sin embargo, muy
alto. Ha implicado una constante inestabilidad institucional en el periodo 1995-
2005. La creación, reforma, fusión, desaparición y transformación de institucio-
nes ha conllevado una muy alta rotación de funcionarios, formas y estilos de
gestión, prioridades y estrategias, modelos educativos y recursos. Una muy es-
casa acumulación de experiencia en la gestión de procesos educativos. La falta
de consenso, incluso, ha limitado las posibilidades de coordinación interinstitu-
cional, al no ponerse en vigor los acuerdos y decretos derivados de los convenios
para la instalación de los consejos de “planeación, evaluación e impulso de la
formación para el trabajo, la educación media superior y superior” (Coplevim) y
de formación para el trabajo (Cofot), instancias de coordinación impuestas por el
gobierno federal en los noventa, durante la etapa intensiva de la descentraliza-
ción. La resistencia, pasiva y activa, del gobierno local ante las normativas fede-
rales ha representado otro frente de costos: el enfrentamiento con la SEIT (vigen-
te en la SEP hasta 2004), por una parte, y con el INEA, por otra, supone la cons-
tante disputa por los recursos y por la definición de los programas educativos, la
distorsión de su quehacer.
En particular, la falta de consenso tiene dos vectores. Uno, local, entre las
instancias dedicadas a la educación básica y capacitación para el trabajo, la Se-
cretaría de Educación y la Secretaría de Desarrollo Económico, a la que ya se ha
hecho referencia. Y, dos, entre las instancias federal y local en el ámbito de la
alfabetización, el INEA y las sucesivas instancias locales facultadas en la mate-
ria: IEP, SEEVyT e INAEBA.
Es claro que el gobierno local mantuvo durante el periodo analizado una
posición dual frente al tema de la alfabetización de jóvenes y adultos. Desde la
creación del IEP sostuvo una posición activa al proponerse el desarrollo de un
modelo educativo y pedagógico para la alfabetización. Elaboró programas y
materiales didácticos, así como estrategias de reclutamiento y capacitación de
asesores. Ese modelo fue heredado tanto por el SEEVyT como por el INAEBA,
como programa en operación, aunque con problemas administrativos para el
178
control escolar y la certificación de estudios de educación básica de adultos, dado

que el INEA tenía preeminencia en esa materia.
En otro sentido, el gobierno local dispuso la firma del convenio para la trans-
ferencia federal de los servicios del INEA desde 1999. Todo el proceso adminis-
trativo y financiero se llevó a cabo en los años siguientes, sobre todo en lo referi-
do al aporte financiero que el gobierno local debía hacer para sufragar la opera-
ción del INEA en la entidad. Pero en esa misma etapa, el INEA federal desarrolló
el Modelo de Educación para la Vida y el Trabajo (MEVYT) y lo implantó a tra-
vés de los institutos y delegaciones estatales.
La federalización del INEA en Guanajuato seguía inconclusa aún a finales
de 2005, al coexistir dos instancias paralelas con las mismas atribuciones legales.
En la entidad no se ha dado “la entrega recepción” final de los servicios del
INEA, pues al hacerlo el estado tendría que dar una definición al régimen jurídi-
co de la institución que recibe. Esto es, crear un “instituto” descentralizado del
gobierno local –como lo han hecho la mayor parte de las entidades federativas–
o transformar al INAEBA (como antes hubiera sido el caso del IEP o del SEEVYT),
para fusionarlo con el INEA. Pero para ello existen obstáculos tanto de carácter
laboral y administrativo (como la persistencia del Sindicato de Trabajadores del
INEA, su tabulador de sueldos y prestaciones sociales, así como el régimen de
pensiones y jubilaciones), como otros de orden educativo o pedagógico. En este
ámbito, el gobierno y las instancias locales dedicadas a la alfabetización han asu-
mido una posición crítica frente al MEVYT desarrollado por el INEA e implanta-
do en la entidad. Y viceversa, el INEA no ha dado crédito al modelo y al progra-
ma “alternativo” desarrollado de manera local por el IEP en su momento.
En este punto hay que destacar que la entidad ha sostenido posiciones críti-
cas (que funcionarios federales de distintas instancias catalogan como
“localistas”), que han fortalecido sus capacidades locales para diseñar e implan-
tar políticas y programas educativos propios, en oposición o franca competencia
con los de origen federal.15 Es el caso de los modelos y programas de alfabetiza-
ción de jóvenes y adultos. Entre tanto, ambas instancias, INEA e INAEBA, conti-
núan operando servicios paralelos de alfabetización y educación básica, presio-
nados por los objetivos sexenales del gobierno local, que estableció la meta de
“disminuir” el analfabetismo a 8% en el año 2006. Ya en noviembre de 2005 hizo
público que tal meta no solo se había logrado un año antes, sino que sería posible
superarla.16
15 En varios círculos burocráticos locales se emplea el neologismo “guanajuatizar” para aludir a la

posición del gobierno local de adaptar, transformar o llanamente no aceptar programas federales
con los que no se comparten criterios, marcos de referencia o modelos de implantación.
179
Nuevos actores en la gestión de oportunidades de educación superior
Mientras que los conflictos interburocráticos sucedían y la falta de consenso

se hacía evidente, la población pensaba otra cosa. La sociedad, en particular las
familias y los jóvenes que han tenido la oportunidad de concluir la educación
básica, ha demandado de manera creciente oportunidades escolares de educa-
ción media superior y superior, con la confianza y la esperanza de tener oportu-
nidades ocupacionales no precarias, es decir, un trabajo decente. Lo que han
observado en las maquiladoras de manufacturas, sus condiciones laborales y las
nulas oportunidades de movilidad no es lo que quieren para ellos. Han presio-
nado para contar con oportunidades de ingreso a una educación superior de
nivel licenciatura (no en técnico superior universitario o profesional asociado),
en carreras profesionales tradicionales, relacionadas más con el sector de servi-
cios que con el sector secundario. Esto es, han pugnado por oportunidades para
estudiar licenciaturas en el campo de las ciencias económico administrativas y
de las ciencias sociales.
Por otra parte, las distorsiones en el mercado de trabajo local han implicado
que una buena proporción de jóvenes con educación universitaria sean coloca-
dos en puestos que solo requieren un nivel intermedio de capacitación técnica.
La contratación de egresados universitarios ha sido vista como mejor que la de
aquellos sin escolaridad o con formación técnica.
La presión social por nuevas oportunidades de acceso a la educación supe-
rior ha favorecido la emergencia de nuevos actores, civiles y municipales, con
exigencias para “reposicionar” a sus ciudades y municipios en los circuitos de
inversión externa, a partir de la oferta de servicios de educación superior de tipo
universitario.
Durante los años noventa, la matrícula de educación superior privada se
duplicó en la entidad. Su crecimiento fue tal que llegó a representar casi 60% del
total de la matrícula de educación superior en el estado en el año 2000. Tal creci-
miento modificó de manera sustancial la organización y distribución territorial
de las instituciones de educación superior privadas. Por ende, en el proceso de
federalización de la educación superior pública, varios municipios que carecían
de oferta educativa en ese nivel se movilizaron para buscar que se instalaran en
sus territorios nuevas instituciones de carácter público. Así, con la creación de
16 El gobierno estatal emitió un comunicado de prensa en noviembre de 2005, en el que informó el logro
de la meta de disminuir a 8% el analfabetismo en la entidad. Al mismo tiempo, la dirección general del
INAEBA sostenía las dificultades que se tenían que enfrentar para ampliar la cobertura de los servicios
de alfabetización y educación básica. Ver: www.guanajuato.gob.mx, sección Comunicación social, co-
municados de prensa del mes de noviembre de 2005. Consultado el 29 de noviembre de 2005.
180
las Universidades Tecnológicas (1994-1995) en León –principal ciudad del esta-

do–, en Dolores Hidalgo, al norte del estado, se inició el proceso de “desconcentra-
ción” territorial de la oferta. Más tarde se estableció la tercera Universidad Tec-
nológica en el centro, en el municipio de Valle de Santiago. Continuó con el esta-
blecimiento de los Institutos Tecnológicos de Estudios Superiores, uno en Irapuato
(tercera ciudad de la entidad) y otro en Uriangato, al sur.
La localización de las nuevas instituciones públicas (patrocinadas en lo aca-
démico y cofinanciadas por el gobierno federal) se determinó con la intensa par-
ticipación de grupos empresariales o los gobiernos municipales. Grupos y auto-
ridades locales en pugna no solo por la inversión que representaba la construc-
ción de las instituciones, sino porque con ellas se “ofertaría” de manera local o
regional una mano de obra calificada para ciertas empresas. En varios casos, sin
embargo, las empresas aún no existían en la demarcación, sino que tal disponibi-
lidad de recursos humanos calificados sería utilizada como “ventaja” competiti-
va por los municipios para “atraer” inversiones y ser un factor adicional en las
decisiones corporativas sobre la localización de las mismas.
La emergencia de tales actores con esos intereses hace notar, sin embargo,
una seria distorsión en la construcción de estrategias y prioridades para el desa-
rrollo local en el plano municipal, si se le observa desde la perspectiva de equi-
dad. Mientras que varios municipios invierten recursos fiscales crecientes en la
elaboración de estudios de factibilidad, proyectos ejecutivos y bienes inmuebles
para la construcción de instituciones, con el fin de ofrecer “las mejores” opciones
para la ubicación de instituciones de educación superior (que sirvan como “an-
cla” para probables inversiones productivas y ganar buena imagen ante los elec-
tores), la cooperación que prestan a las instancias del gobierno estatal para ope-
rar los servicios de capacitación para el trabajo, formación técnica de tipo medio
superior o de educación básica para jóvenes y adultos es claramente insuficiente.
Uno de los casos emblemáticos es el de los municipios involucrados en el proce-
so de establecimiento de la más reciente oferta educativa federal, la Universidad
Politécnica de Guanajuato, durante 2005.
El énfasis en la oferta de educación superior pública por parte de los actores
municipales, si bien se corresponde con el legítimo interés de las familias y los
estudiantes ante su incapacidad para acceder a las ofertas privadas, descuida la
necesidad de otros grupos de la población, cuyos requerimientos se expresan en
el ámbito externo al sistema educativo formal, de la capacitación para el trabajo
sí, pero más allá, en cuanto al desarrollo de competencias básicas que les permi-
tan ingresar y permanecer en empleos mejor remunerados, sea en el estado o en
el exterior.
181
Colofón
En síntesis, se puede apreciar que la educación es un tema relevante para el

desarrollo local. Más aun, la educación básica, la alfabetización y la capacitación
para el trabajo de los jóvenes y adultos excluidos del sistema educativo formal
son factores clave para la competitividad regional e internacional de una enti-
dad federativa.
La combinación del proceso de descentralización de servicios educativos
federales con la necesidad de posicionamiento global de la entidad a través de la
promoción de inversiones externas de carácter productivo generaron en
Guanajuato tensiones y dilemas en la gestión local de oportunidades y servicios
educativos para la población joven y adulta. Así, por una parte, se hacen eviden-
tes algunas características del proceso:
• Ausencia de un proyecto integral de desarrollo local que articule las líneas de
desarrollo económico, las dinámicas del mercado de trabajo, la oferta de
educación básica y capacitación para el trabajo de jóvenes y adultos, así como
las ofertas de educación media superior, técnico superior y superior.
• Falta de consenso acerca de la orientación de los programas de formación y
educación de jóvenes y adultos: oposición clara entre los programas forma-
les/escolares y los no formales/situados. Tensión entre “pertinencia” y “vin-
culación” del sistema educativo y los requerimientos del sector formal de la
producción de bienes y servicios.
• Conflicto intra e interburocrático por el control de los programas de alfabe-
tización, educación básica y capacitación para el trabajo, manifiesto en la
creación, fusión, desaparición o transformación de instituciones y progra-
mas. Desperdicio de oportunidades generadas por la descentralización.
• Orientación de las políticas de educación básica, alfabetización y capacita-
ción para el trabajo hacia la certificación formal, con postura “localista” (re-
sistencia frente a las políticas y regulaciones federales).
• Énfasis en la escolarización simple (centrada en el acceso y no en la perma-
nencia-egreso) de la población para “mover” los indicadores duros que afec-
tan la competitividad y el posicionamiento local en circuitos globales de in-
versión: alfabetización, educación básica para jóvenes y adultos, educación
media superior y superior (v.g. reducción del analfabetismo de 12 a 8% en
cinco años).
• Subordinación de programas de capacitación y educación básica para jóve-
nes y adultos a las exigencias de la demanda de trabajadores entrenados
182
para el sector formal/moderno (privatización de la capacitación como for-

ma de subsidio estatal a la creación de empleos por la inversión externa).
• Escisión entre “lo educativo” y lo “laboral”. Ruptura entre educación básica
para jóvenes y adultos y capacitación: entrenamiento ad hoc a la empresa vs.
formación de competencias básicas de los trabajadores+competencias técni-
cas.
• Ausencia de la sociedad civil en la construcción de políticas y estrategias de
educación básica para jóvenes y adultos, en su regulación y control. Las op-
ciones de la administración pública están más orientadas al subsidio del sec-
tor privado nacional y trasnacional sin contrapeso alguno del sector social.
• Débil presencia de organizaciones de la sociedad civil vinculadas a la edu-
cación básica para jóvenes y adultos y a la capacitación para el trabajo, con
programas autónomos no subordinados a las estrategias del sector público.
Asimismo, se hacen patentes diversas tensiones entre los distintos ele-

mentos involucrados en la gestión local del desarrollo, de la inversión y de la
educación:
• La relación entre instituciones educativas, agencias gubernamentales de fo-
mento y sector privado inversor (subordinación de unas, alianza parcial de
otras, la exclusión de otras más).
• La presencia de 21 agencias educativas de carácter público diferentes, que
operan con recursos fiscales, para atender la alfabetización, educación bási-
ca para jóvenes y adultos, capacitación para el trabajo, capacitación técnica,
técnica superior y superior sin coordinación y en franca competencia.
• Dos modelos en oposición respecto de la alfabetización y la educación bási-
ca para jóvenes y adultos (local e INEA).
• Tres modelos formales de capacitación para el trabajo (federal aislado:
CETIS/CECATIS; transferido: Conalep; local, bajo la dirección de SDES).
• Independencia de los modelos de capacitación (Probecat, Sicat, Bécate) res-
pecto de otros escolares formales.
• Conflicto entre actores institucionales locales para definir los ejes de forma-
ción de los programas de educación básica para jóvenes y adultos: educa-
ción básica y CT (certificación, competencias básicas o competencias ocupa-
cionales).
• Presión social por oportunidades formales de escolarización: demanda agre-
gada creciente de educación media superior y superior.
183
• Nuevos actores políticos en la gestión de oportunidades de educación me-

dia y superior (ayuntamientos y grupos empresariales). Presión por crear o
instalar instituciones en el territorio microlocal como forma de posiciona-
miento ante la inversión externa.
• Tendencia a la certificación de saberes o competencias ocupacionales para
hacer “competitivos” a los trabajadores migrantes sin educación básica com-
pleta, frente a la posibilidad de una educación básica que considere su cir-
cunstancia.
• Crecimiento exponencial de la migración internacional de jóvenes con ma-
yor escolaridad (secundaria-bachillerato), en correspondencia con el incre-
mento de la TDA de jóvenes con educación media superior y superior.
Es claro, a pesar de lo anterior, el protagonismo del gobierno estatal por

fomentar el desarrollo local, a partir de la inversión pública y privada en infraes-
tructura, en la creación de empresas y empleos, en capital humano. Tal
protagonismo se ha expresado en múltiples iniciativas, con frecuencia ‘alternati-
vas’ a las propuestas o programas federales, que dan cuenta de un lento pero
progresivo desarrollo de capacidades de gestión local.
La cuestión de fondo es la orientación, sentido y beneficiarios de ese desa-
rrollo local (endógeno o apalancado con inversión y demás recursos exógenos).
No basta la inversión extranjera en la instalación de empresas de alta tecnología
o intensivas de mano de obra poco calificada, con regímenes laborales que aten-
tan contra la dignidad de las personas. La cuestión se refiere a si la sociedad y el
gobierno tienen la capacidad, la iniciativa y la fortaleza para satisfacer las nece-
sidades y expectativas de desarrollo de las personas, con las competencias bási-
cas, productivas y sociales que les permitan mejorar sus condiciones de vida.
184
Tabla 1
Cronograma del proceso de federalización y gestión de iniciativas locales en
materia de educación de jóvenes y adultos. Guanajuato, 1992-2005
Efecto local de
Iniciativa Iniciativa o
Año iniciativa o Observaciones
local respuesta federal
respuesta federal
1992 Firma del Acuerdo Integración de servicios Existencia previa del
Nacional para la Mo- de educación básica y Convenio para la instala-
dernización de la Edu- formación de docentes ción de la Delegación Es-
cación Básica en una sola dependen- tatal del INEA en
cia del gobierno estatal Guanajuato
(enero, 1994)
1993 Firma del convenio Creación del Instituto

Interinato. Gob. Carlos Medina.
para Capacitación para de Capacitación para

el Trabajo el Trabajo (Icateg)
(SEP-GEG-SECYR)
1994 Firma de convenio Creación del Modo de transferir servi-
para la creación del CECYTEG cios de la SEIT. Freno a
CECYTEG la expansión de los ser-
(SEP-GEG-SECYR) vicios de CBTI y CBTA.
Servicios de Bachillerato
Creación de la UTL y Bivalente.
Firma de Convenio la UTNG
para la Creación de las Introducción del modelo
Universidades Tecno- de formación de profesio-
lógicas nal asociado o técnico su-
(SEP-GEG-SECYR) perior universitario
Firma del convenio

1995 para hacer efectivas
las atribuciones con-
currentes en materia
Gob. Const. Vicente Fox
de educación superior
(SEP-GEG-SEG)
185
Efecto local de
local respuesta federal
respuesta federal
1996 Creación del Convenio de coordina- Decreto para crear el Inicio de la expansión
Centro ción con la Secretaría Consejo para la acelerada de servicios de
Interuniver- de Educación Pública Planeación, Evalua- educación superior priva-
sitario del para la planeación, ción e Impulso de la dos, en los niveles de li-
Conocimien- evaluación e impulso a Formación para el Tra-cenciatura y posgrado,
to (CIC) la formación para el bajo, la Educación Me-con autorización y reco-
trabajo, la educación nocimiento de validez ofi-
dia Superior y Superior
Creación del media superior y supe- (Coplevim) y el Conse-cial de estudios (RVOE)
Sistema rior en el estado de jo de Formación para por parte de la autoridad
Avanzado de Guanajuato el Trabajo (Cofot). local. No se instalan for-
Bachillerato (SEP-GEG-SEG). malmente ni el Coplevim
y Educación Reestablecimiento de ni el Cofot.
superior la Comisión Estatal
(SABES) para la Planeación de CIC. Orientado a la for-
la Educación Superior mación para el trabajo y
(Coepes), al amparo la certificación de compe-
del Coplevim. tencias laborales.
Reestablecimiento de SABES: Ofrece bachille-

la Comisión Estatal rato en modalidad de
para la Planeación y videobachillerato (VIBA)
Programación de la en zonas suburbanas y
Educación Media Su- rurales
perior (CEPPEMS)
1997 Convenio para esta- Oferta de programas de
blecer el organismo licenciatura en ingenie-
desconcentrado ITES ría, con una figura des-
centralizada de la SEIT y
freno al crecimiento de
los Institutos Tecnológi-
cos federales.
1998 Creación del Creación del ITESI A partir de la desapari-
Instituto de e ITSUR ción del Centro para el
Educación Desarrollo Municipal
Permanente (Cedem), plantea el
(IEP) asunto de la formación
para el trabajo, la acredi-
tación y certificación de
competencias laborales.
186
Efecto local de
local respuesta federal respuesta federal
1999 Reformas y Convenio para la coor- Creación del organis- Hasta 2005 no se ha rea-
ajustes a las dinación de la opera- mo descentralizado lizado la transferencia de
atribuciones ción del Conalep del GEG. Conalep facultades y recursos del
del CIC. (SEP-GEG-SEG) Guanajuato. INEA al GEG.
Reformas y Convenio para la coor-

No se transfiere ni crea Tanto el IEP como el CIC
ajustes a las dinación de la transfe-
un organismo descen- refieren la evaluación,
atribuciones rencia del INEA. tralizado al efecto. acreditación y certifica-

del IEP (SEP-GEG-SEG-IEP) No hay evidencia de ción de competencias,
su puesta en opera- pero sin aludir al Conocer,
Convenio de coordina- ción. al PMETYC o al Conve-
S A B E S ción para la aplicación nio.
Ofrece TSU del Proyecto de Moder- Creación de la Univer-
a través de nización de la Educa- sidad Tecnológica del
la UNIDEG ción Técnica y la capa- Suroeste (UTSOE)
citación y la Adhesión
a los sistemas Norma-
lizado y de Certifica-
ción de Competencia
Laboral (Conocer)
2000
2001 Fusión del El SEEVYT refiere la eva-
Icateg-CIC- luación, acreditación y
IEP para dar certificación de compe-
lugar a la tencias, pero sin aludir al
creación del Conocer, al PMETYC o al
Gob. Const. Juan Carlos Romero
Sistema Es- Convenio.

tatal de Edu- Dirección de educación
cación para no formal como instancia
la Vida y el de coordinación entre pro-
Trabajo. cesos locales.
SEEVYT.
Estableci-
miento de la
Dirección de
Educación
no Formal
en la SEG
187
Efecto local de
local respuesta federal respuesta federal
2002 Instalación
del Cofot.
2003 Reforma del Modificación de la

SEEVYT sectorización de los ser-
vicios de educación bá-
sica y capacitación para
el trabajo
2004 Convenio para esta-

blecer organismo des-
concertado Universi-
dad Politécnica de
Guanajuato
(SEP-GEG-SEG)
Gob. Const. Juan Carlos Romero
2005 Desaparición Instalación de la Uni- Institución que ofrece

del SEEVYT. versidad Politécnica de programas de licenciatu-
Guanajuato (Cortazar, ra en ingeniería con alta
Creación del Gto.) vinculación al sector ma-
Instituto de nufacturero y de servi-
Alfabetización cios. “Alternativa” o re-
y Educación emplazo al modelo de
Básica de TSU de las UT.
Adultos.
(INAEBA) INAEBA se crea sin nin-
guna referencia a la SEP
Reestructu- o al INEA
ración de la
Secretaría de SDES refiere la evalua-
Desarrollo ción, acreditación y cer-
Económico, tificación de competen-
a la que se cias ocupacionales, pero
incorporan sin aludir al Conocer, al
las atribucio- PMETYC o al Convenio.
nes sobre
capacitación
para el
trabajo.
2006
Fuentes: Diario Oficial de la Federación. Periódico Oficial del Gobierno de Guanajuato.
Informes de Gobierno 1994-2005.
188
Tabla 2
La educación pública para jóvenes y adultos en Guanajuato. Paisaje institucional 1980-2005
Servicios federales transferidos al estado
Servicios locales Servicios federales (financiamiento concurrente)
Alfabeti- Educación Formación Bachillerato Educa- Alfabeti- Educación Formación Bachillerato Educa- Alfabeti- Educación Formación Bachillerato Educa-
zación básica para ción zación básica para el ción zación básica para el ción
Quinquenio
el trabajo superior trabajo superior trabajo superior
Educación técnica INEA Centros de Misiones Cul- CBTIS IT
terminal Educación turales CBTA ITA
(posprimaria, Básica para Cecatis
privada) Adultos CETIS
1980
SECyR (CEBAS) Conalep
Secundaria para
trabajadores
Educación Técni- INEA INEA Misiones cul- CBTIS IT Icateg
ca Terminal CEBAS turales CBTA ITA
(posprimaria, pri- Secundaria Cecatis
1990
vada) para CETIS
189
SECyR trabajadores Conalep
IEP IEP CIC S A B E S S A B E S INEA INEA CECATIS CBTIS IT Misiones Icateg CECYTEG UT
IEP VIBA UNIDEG CETIS CBTA ITA Culturales Conalep (TSU)
(TSU) STPS CEBAS ITES
Probecat Secundaria (Lic.)
1995
Conocer para
trabajadores
SEEVYT SEEVYT SEEVYT SABES S A B E S INEA INEA CECATIS CBTIS IT Misiones Cul- CECYTEG UT
( a s u m e (asume IEP) ( a s u m e VIBA UNIDEG (MEVYT) CETIS CBTA ITA turales Conalep (TSU)
IEP) ICATEG y CIC) (CT) (TSU) S T P S CEBAS ITES
2000
Probecat Secundaria (Lic.)
Conocer para
trabajadores
INAEBA INAEBA SDES- DGCT S A B E S S A B E S INEA INEA Cecatis CBTIS IT Misiones Cul- CECYTEG UT
(asume (Asume CE- (hereda servicio VIBA UNIDEG (MEVYT) CETIS CBTA ITA turales (TSU)
Conalep
IEP – BAS) Icateg y CIC) (CT) (TSU y STPS (SEG) ITES
2005
SEEVYT) (Asume IEP- Lic.) Probecat Secundaria (Lic.)
SEEVYT) Conocer para trabaja- UP
Bécate dores (SEG) (Lic.)
Fuentes: Diario Oficial de la Federación. Periódico Oficial del Gobierno de Guanajuato. Informes de Gobierno 1994-2005.
En 2005 hubo 21 opciones institucionales de atención de los jóvenes y adul-

tos a través de servicios de alfabetización, capacitación para el trabajo, educa-
ción media superior técnica y bivalente y superior tecnológica.
Estructuras organizativas y operativas de las instituciones dedicadas a la EDJA

en Guanajuato (alfabetización, educación básica y capacitación para el trabajo)
Grafico 1
Instituto de Capacitación para el Trabajo del Estado de Guanajuato
SEIT-SEP. Instancia normativa. 1998. Se vincula al CIC.

Modelo curricular CETIS Red Estatal de Conocimiento.
Icateg Planteles fungen como
(1993) Centros Coordinadores o
Círculos del Conocimiento.
1999. Se vincula con SABES
para proveer capacitación
técnica a VIBA.
1993. Sectorizado a

Plantel
SECYRÆ SEG. Cursos regulares
2001. Sectorizado y no regulares
a SDES 1993=4
2001=17

Extensiones Servicios Móviles
Cursos de Capacitación
regulares (2) Vinculación y 1999=81
servicios de 2000=81
capacitación a Cursos Intensivos
empresas (IED)
Cursos generales o
ad hoc
190
Grafico 2
Centro Interuniversitario del Conocimiento
1996. Sectorizado a SEG. 1998. Vinculación con Icateg. Uso de

2001. Sectorizado a SDES CIC

infraestructura de los planteles.
(1996) 1999. Vinculación con SABES-VIBA.
Capacitación técnica en bachillerato.
Planes y programas
La vinculación con IEP no es clara.
reconocidos por la
SEG. Acreditación
según normatividad Red Estatal del Conocimiento*
(Servicios de capacitación para el trabajo, acredita-
ción y certificación de competencias, y vinculación
intersectorial: educación-producción).

Centros Coordinadores
1998=32 Planteles
2001=35 (2001=10)

*También referida como Red Círculos del Conocimiento
única del conocimiento o Red
Estatal de Distribución del
1998=443
Conocimiento 2001=1236
Gráfico 3
Instituto de Educación Permanente
1998. Sectorizado a SEG. La vinculación con CIC e Icateg no

IEP

es clara. Convergencias en materia
(1998) de evaluación y certificación de
Planes y programas
reconocidos por la SEG. saberes prácticos
Acreditación según
normatividad interna.

Vínculo formal con el
Delegaciones Regionales*
INEA, sin asumirlo como (Servicios de alfabetización, educación básica
instancia normativa. y media superior de jóvenes y adultos).

Centros de Asesoría Educativa
1999=100
Centros del Saber
2001=53
*Con la misma demarcación territorial Círculos de Estudio
de las DR de la SEG. Instancias de 2001= N.D.
Coordinación Operativa
191
Grafico 4
Sistema Estatal de Educación para la Vida y el Trabajo
2001. Sectorizado a SDES. SEEVYT (2001) Financiamiento al INEA.

2003. Sectorización dual: Fusión de Icateg, CIC y IEP Vinculación con Redes
SDES Capacitación para el de Sedeso: Próximos;
trabajo. Oportunidades
SEG: alfabetización y
educación básica

Red Estatal de Educación para la Vida
y el Trabajo; Red Estatal de Capacitación*
Planteles
2001. Planes y progra- (Servicios de capacitación para el trabajo,
(10 de CIC y
mas reconocidos por acreditación y certificación de competencias; 17 ICATEG)
la SEG. Acreditación vinculación intersectorial: educación-producción;
2001=27
según normatividad in- alfabetización y educación básica para adultos).
2004=27
terna.
2003. Reforma para
reconocer el papel de
la SEIT-SEP en ICAT Centros Coordinadores (CIC)
2001=38 Servicios Móviles
2004=38 de Capacitación
(ICATEG)
2002=110;
2003=196
Centros comunitarios de 2004=175
Centros del Saber (IEP) Aprendizaje.
y Plazas Comunitarias Círculos de Educación
2002= 77+26 para la Vida y el Trabajo.

2005. Centros de
Educación básica para
Centros de Acceso a Servicios Adultos. CEBAS (SEG).
Sociales y Aprendizaje (CASSA).
2003: 77, 31 CS con modelo
CASSA. 2004=81

No se citan los Círculos del Conocimiento (CIC); los
Centros de Asesoría Educativa (IEP) o los Círculos de
* Se citan ambas redes Estudio (IEP).
sin establecer sus diferencias
192
Gráfico 5
Instituto de Alfabetización y Educación Básica para Adultos
2005. Sectorizado a SEG. INAEBA (2005) La vinculación con INEA

Desaparición de no es clara.
Planes y programas SEEVYT
reconocidos por la SEG.
Acreditación según
normatividad de la SEG.
Relación formal con Coordinaciones Regionales*
INEA, sin asumirlo como (Servicios Alfabetización, Educación básica
instancia normativa. de jóvenes y adultos).

Centros Comunitarios de Aprendizaje Centros de Educación Básica
2005=N.D. para Adultos
(CEBAS-SEEVYT): 2005=N.D.

Centros de Acceso a Servicios Sociales y
Aprendizaje (CASSA). 2005=119
Centros de Educación
Básica para Adultos y
educación extraescolar
* Con la misma demarcación
territorial de las DR de la SEG.
CEBAS-CEDEX: 2005=N.D.
Instancias de Coordinación Operativa
193
Gráfico 6
Secretaría de Desarrollo Económico Sustentable
2005. Integrado a SDES. Dirección General de Es probable la vin-

culación con pro-

Capacitación para el Trabajo
Acreditación y (2005) gramas previos de
certificación y cédulas la SDES y de la
ocupacionales según STPS.
normatividad de laSEG.
Sin referencias a SEP
en materia de planes y Red Estatal de Capacitación;
programas de ICAT Red Estatal de Aprendizaje*
(Servicios de capacitación para el trabajo,
Cursos,
acreditación y certificación de competencias;
talleres,

vinculación intersectorial:
conferencias
educación-producción).

Centros coordinadores Tele Aulas Planteles (Icateg/CIC/
2005=29 2005=30 SEEVYT)
2005=27

Círculos de aprendizaje
2005: 3.766
Servicios Móviles de
Capacitación (Icateg)
2005=175
*Se citan ambas redes sin
establecer sus diferencias.
La fuente cita a los CASSA
como parte de la Red.
Fuentes: Periódico Oficial del Gobierno de Guanajuato. Informes de Gobierno 1994-2005.
194
Universidad y desarrollo local en Latinoamérica
UNIVERSIDAD Y DESARROLLO LOCAL

EN LATINOAMÉRICA
El contexto histórico que ha dado cabida a la sociedad del conocimiento es el

de la globalización, respecto de la cual se puede encontrar un vasto espectro de
interpretaciones. Esto se debe, entre otras cosas, a que las transformaciones ema-
nadas de la globalización hasta ahora observadas han sido de carácter multifacético
y sus repercusiones locales han sido muy diversas. En cada realidad local los
efectos de la globalización se expresan de distinta manera y, dentro de un mundo
de diversas significaciones, la globalización se ha convertido en una fuerza cuya
acción va más allá de las voluntades de los actores individuales o colectivos loca-
les quienes, por no contar con el poder para contrarrestar los imperativos de la
globalización, reaccionan de maneras que no les son favorables.
En la llamada sociedad del conocimiento existe sin embargo un poder que ha-
biéndose sumado a las representaciones de la globalización puede ofrecer resis-
tencia a sus imperativos, dando a los individuos y colectivos locales la posibili-
dad de que sean ellos mismos los que dirijan los cambios que ocurren en sus
vidas y en sus territorios. Este poder es precisamente el conocimiento y, por ello,
sus formas y procesos de producción, transmisión, innovación y apropiación se
han convertido hoy en “bienes” deseados. Como nunca antes, en la actualidad
los procesos de justicia o injusticia social están vinculados a las desigualdades en
cuanto a la participación en el conocimiento. De hecho, toda sociedad local que
hoy busque una inclusión digna en el mundo global tiene que atender, de mane-
ra prioritaria, los procesos de adquisición, producción, innovación y aprovecha-
miento del conocimiento, ya que estas actividades están directamente relaciona-
das con la inclusión, o no, de la localidad a la sociedad del conocimiento y en el
papel que ocupa en el contexto socioeconómico globalizado.
Desde siempre, la legitimidad y la identidad de la universidad se han cons-
truido a partir de su vinculación con la adquisición, producción e innovación del
195
conocimiento, por lo que resulta lógico que en los tiempos que corren esta insti-
tución esté siendo llamada a dinamizar el desarrollo local. Pero, para que la uni-
versidad latinoamericana pueda ser protagonista del desarrollo local es necesa-
rio llevar a cabo procesos de reorganización académica o administrativa y
reformulaciones políticas y económicas profundas. Para empezar, es necesario
comprender algunos conceptos e ideas involucrados en la estrategia del desarro-
llo local.
I. DEFINICIONES E IDEAS
1. Lo “global” del desarrollo local
La estrategia del desarrollo local tiene sustento en los impactos de la

globalización sobre la diversidad de los territorios y la vida que en ellos ocurre.
El término globalización se significa por su vínculo con la idea de globo, utilizado
en su relación con el planeta Tierra. A través de este vínculo, la globalización
remite a la representación de eventos y fenómenos que tienen lugar en la totali-
dad del planeta aludiendo a que su afectación espacial tiene un carácter general.
De hecho, “lo global” no tiene referencia histórica, sino que es meramente una
dimensión espacial que, sin el reconocimiento de límites ni fronteras, pretende
englobar a todos los territorios del mundo.
Junto con la pretensión de ser un proceso global, y por tanto homogeneizante
e integrador de territorios y sociedades, la globalización suele presentarse como
posibilidad de trascender límites y fronteras y de reubicación regional. Su pro-
puesta es hacer a un lado la historia para que, por esa vía, localidades y regiones
logren una nueva integración. El caso de México es un claro ejemplo de cómo la
globalización plantea sus ofertas de re-localización: a nuestro país se le ha ofreci-
do la posibilidad de situarse geográficamente en el “norte”, en alianza comercial
con dos de los países más desarrollados del mundo. El precio que debe pagar
por reubicarse es romper con tradiciones y proyectos propios, a fin de lograr la
integración “funcional” con Canadá y los Estados Unidos. Independientemente
de la viabilidad de esta propuesta, ¿qué tipo de desarrollo es el que México pue-
de alcanzar si a cambio debe pagar con la desvalorización de lo propio?
La reflexión de lo anterior implica la necesidad de una lectura compleja,
sistémica, capaz de articular las restricciones y potencialidades de cada territo-
rio concreto con las determinantes globales. Para el desarrollo local “lo global”
aparece, entonces, como contexto (con=junto; texto=textere=entramado, trama,
196
tejido) impuesto, por lo que no puede no tomarlo en cuenta. Sin embargo, dentro
del contexto de la globalización, las localidades pueden actuar, a través de sus
actores (empresarios, gobiernos, organizaciones e instituciones) y agentes, para
dar dirección propia a su historia. Para actuar de esta forma, el conocimiento
resulta un instrumento poderoso y la universidad un actor estratégico.
2. Lo “local” del desarrollo local
Resulta interesante comenzar este apartado refiriéndonos a las definiciones

que sobre el concepto de localidad se han hecho para captar información de la
población en los territorios. Si tomamos como ejemplo las definiciones usadas
por los censos de población y vivienda que se levantan en México cada 10 años,
encontramos que en el censo de 1950 se define como localidad: “todo sitio o
lugar que tenga 1) edificios, casas, chozas, construcciones de cualquier clase,
más o menos agrupadas; 2) que esté habitada permanentemente, periódica o tran-
sitoriamente o que haya sido habitada; 3) que tenga nombre; y 4) que tenga una
categoría política basada en la ley o la costumbre”. En 1960 se mantuvo esa defi-
nición agregándole al inciso 1: “o formando bloques o manzanas”.
En esta fuente de información, la definición de localidad cambió de forma
significativa en 1980, cuando se la definió como: “una vivienda o conjunto de
viviendas que están cercanas unas a otras y donde por lo menos una esté habita-
da; además, el lugar es reconocido comúnmente por un nombre dado por la ley
o la costumbre (nombre regional)”. Para el censo del año 2000 la definición que
se utilizó fue: “todo lugar ocupado por una o más viviendas habitadas. Este lu-
gar es reconocido por un nombre dado por la ley o la costumbre”.1
Si se utiliza la definición censal del año 2000 para dar cuenta de la dinámica
de crecimiento del número de localidades en México durante el quinquenio que
va de 1995 al año 2000, resulta que en ese lapso se crearon en promedio ¡30 loca-
lidades por día! Tal estadística deja claro que, cuando se habla de desarrollo
local, no quiere decir que nos estemos refiriendo al concepto censal de localidad.
Entonces, ¿cuál es la localidad a la que se debe la universidad?
Todos los estudiosos del tema de desarrollo local coincidimos en que el en-
clave territorial es una exigencia de “lo local”. Los límites de este enclave se
encuentran en el concepto de proximidad, por lo que el desarrollo local alude a
1 Un análisis de los cambios del concepto de localidad y de sus implicaciones en la enumeración de

localidades puede verse en Consejo Nacional de Población (Conapo). “Distribución de la población
en México por tamaño de localidad”, octubre de 1995, inédito.
197
territorios cercanos pero que no están definidos a priori, sino que son básicamente
una construcción social. El establecimiento de espacios y escalas pertinentes a los
territorios es clave para el establecimiento de “lo local”. Sin embargo, las exigen-
cias de “proximidad” o cercanía no responden a medidas determinadas dadas
de antemano, sino a la construcción y reconocimiento de “lo local” como una
densidad de poder social proyectada en espacios de comunicación, historias, iden-
tidades y horizontes de futuro compartidos.
Es justamente de la construcción y del reconocimiento del poder de la loca-
lidad de donde emana la posibilidad del desarrollo local, ya que de este poder
surgen y se recrean las identidades y voluntades colectivas (locales) necesarias
para la apropiación y participación compartida de derechos, responsabilidades
y proyectos que sustentan este tipo de desarrollo. Así, “lo local” del desarrollo
local, del cual participa la universidad, es un “poder territorializado” que busca
orientar procesos de transformación local para proyectarse en el mundo. Hay
que poner una alerta en el hecho que la universidad constituye una institución
cuyo asiento ha sido predominantemente urbano y que las localidades menos
urbanizadas corren el riesgo de no quedar comprendidas en el espacio “local”
de las universidades. Para evitar que esto sea así, la estrategia del desarrollo
local pondera la participación de las universidades públicas, nacionales y estata-
les (provinciales), pues por su propio carácter se deben al interés general y no
solo a intereses privados.
3. El “desarrollo” del desarrollo local
En los siglos XVIII y XIX, el término “desarrollo” se asoció con la palabra

“evolución”. En el siglo XX, el concepto se vinculó a la idea de “mejora” y se
relacionó directamente al crecimiento económico y a la prosperidad social. Tras
la Segunda Guerra Mundial, el desarrollo se convirtió en eje central de políticas
nacionales y regionales y de las declaraciones internacionales de acción coope-
rante. En la década de los cuarenta, en Latinoamérica da comienzo la retórica
desarrollista, apoyada en “la fe ilimitada en el progreso, el aumento de la pro-
ducción y la introducción de tecnologías más eficientes”. Bajo la sombra de esta
retórica, el concepto de desarrollo deviene en mero crecimiento económico, para
el que el tema hegemónico fue el crecimiento, no la distribución.
El esquema del desarrollismo consideró que el crecimiento económico no
tenía límites. La urbanización, la linealidad y la continuidad de las tendencias
–pensadas como irreversibles–, así como la idea de que el desarrollo debía ser
198
alcanzado por todos los países y grupos sociales, se convirtieron en elementos

definitorios del concepto de “desarrollo”. Pero para finales de los años setenta,
ante los ya claros signos de crisis del modelo desarrollista, esta concepción per-
dió adeptos y se derrumbó la confianza que muchos tenían en él. Ante la caren-
cia de sentido de la concepción “tradicional”, desde distintos escenarios comen-
zaron a gestarse nuevos enfoques: “desarrollo comunitario”, “desarrollo
participativo”, “desarrollo social”, “desarrollo humano”, “desarrollo sostenible”,
“desarrollo integral” y “desarrollo local”. Ahora, ya queda claro que el concepto
de desarrollo, por sí mismo, apenas aporta un significado y que, si no viene acom-
pañado por adjetivos, su sentido, si bien está vinculado a un proceso de búsque-
da de “mejoría”, se ve suspendido en el vacío y ligado a la desconfianza que
genera no conocer “sus apellidos”. De ahí que el desarrollo precise, hoy, tener
referencias específicas que lo perfilen respecto de los colectivos y las realidades
concretas que orientan sus objetivos.
Así, el tema del desarrollo local se refiere justamente a un tipo de desarrollo
cuya realidad, objetivos, actores y sujetos están “localizados”. La confianza que
puede tenerse en su efectividad deviene de haber sido concebido como un de-
sarrollo endógeno que añade a las estrategias de desarrollo la dimensión territo-
rial. Al ser un desarrollo endógeno, su consolidación requiere de la participación
colectiva de los actores que integran la sociedad local: empresarios privados, sec-
tor político-administrativo, organizaciones civiles, iglesias, universidades, etc.
El desarrollo local, más que un paradigma, es una estrategia de intervención, cons-
ciente y explícita, vinculada con un proyecto compartido y con identidades y voluntades
fincadas, principalmente, en los valores de solidaridad y responsabilidad de agentes y
actores con un territorio dado.
Entonces, cuando desde el paradigma del desarrollo local se pondera el pa-
pel de la universidad, el propósito es inaugurar una nueva etapa del desarrollo
en Latinoamérica, concibiendo, por primera vez desde que en la región existe la
universidad, que el conocimiento debe servir tanto a “lo privado” como a lo
público”, con el fin de darle competitividad a la región y a sus localidades, tanto
en términos económicos como de calidad de vida. Se hacen entonces coherentes
dos postulados vertebrales que han estado presentes en la vocación de la univer-
sidad latinoamericana en el siglo XX y en lo que va del XXI: satisfacer democrá-
ticamente las aspiraciones sociales de la población y promover, al mismo tiem-
po, el desarrollo económico.
199
4. Los “agentes” del desarrollo local
El término “agente” social se utiliza para referirse a los hombres y mujeres

que se constituyen racionalmente en mediadores del desarrollo local, es decir, en
“vehículos humanos” o “gestores” de este tipo de desarrollo. Cualquier persona,
independientemente de sus características demográficas, económicas, culturales
y sociales, puede ser agente de desarrollo local. El requisito es que tenga las capa-
cidades, las competencias y las habilidades requeridas para contar con el recono-
cimiento y la confianza de sus conciudadanos, procurándole una posición social
estratégica y asegurando que sus ideas y acciones tendrán pertinencia.
El ejercicio de las capacidades del agente de desarrollo local está vinculado
con la gestión incluyente. Los agentes de desarrollo local deben situarse en el
contexto de las redes sociales, como recurso accesible para establecer, fortalecer
y hacer eficientes lazos sociales. La actuación colaborativa es, si duda, la capaci-
dad más destacada de este tipo de agente, quien establece con la sociedad local
relaciones democráticas en las que cada una de las partes pone lo mejor de sí,
respetando al otro. De lo que se trata es que el agente, empleando su propio
poder de experto, muestre a las personas, organizaciones e instituciones de la
localidad opciones diversas y fundadas entre las cuales puedan optar. Las prin-
cipales funciones de un agente de desarrollo local son:
• Ayudar a desarrollar en su localidad una visión de futuro compartido.
• Facilitar una dirección compartida entre personas, organizaciones e ins-
tituciones.
• Promover el trabajo en torno a objetivos comunes, conforme a equipos,
dando coherencia desde su ejemplo y transmitiendo valores (confianza
en las capacidades, respeto por la autonomía, solidaridad, etcétera).
• Generar o ayudar a propiciar contextos emocionales que den energía y
confianza, transmitiendo inspiración (optimismo, ideas, ganas de actuar).
• Escuchar inquietudes y ayudar a re-situarlas para que sean los propios
participantes quienes las evalúen.
• Estar dispuesto al cambio y ayudar además a que las personas, organi-
zaciones e instituciones también lo estén.
• Tener y fomentar la capacidad de reflexión y flexibilidad en relación
con nuevos elementos de contexto.
• Transferir vínculos hacia otros espacios de relevancia para las perso-
nas, organizaciones e instituciones.
200
Los agentes de desarrollo local deben contar con conocimiento. Principal-

mente deben conocer acerca de la historia de su localidad, los procesos
psicosociales, culturales y económicos que se viven en ella. Deben, además, en-
trenarse en habilidades básicas para la conducción de grupos, metodologías de
diagnóstico de corte etnográfico, competencias para la comunicación interpersonal
en contextos de interculturalidad y estrategias de resolución de conflictos, como
elementos mínimos para un buen ejercicio de su trabajo. Es importante que los
agentes de desarrollo local tengan claro que su trabajo e identidad no deben
girar en torno a “la salvación”, sino a la consecución de un proyecto político de
desarrollo local. A la universidad corresponde formar hombres y mujeres con
tales capacidades, competencias y habilidades unidas a las de generar y aprove-
char el conocimiento y la información con fines de desarrollo endógeno.
5. Desarrollo local: elementos conceptuales
Es bueno repetir que el desarrollo local no deja fuera los contextos en los que
se maneja: región, nación y sobre todo globalización, y que se refiere a un desa-
rrollo territorializado, de una sociedad concreta. Que de lo que trata este tipo de
desarrollo es de aprovechar y potenciar las capacidades estratégicas endógenas
para insertarse de manera digna (competitiva y con calidad de vida) en el mun-
do globalizado. Y que, para lograr este tipo de inserción, el conocimiento destaca
entre las capacidades estratégicas que deben aprovecharse y potenciarse.
El desarrollo local es un proceso que requiere actores y agentes de desarro-
llo. Se orienta a la cooperación y negociación entre éstos. La cooperación entre
actores públicos de diferentes niveles institucionales (locales, regionales, nacio-
nales, internacionales), así como la cooperación entre el sector público y el priva-
do son aspectos centrales del proceso. Para que el desarrollo local sea viable, los
actores locales deben desarrollar estrategias de cooperación y nuevas alianzas
con actores extralocales. El conocimiento de la historia de la localidad, del siste-
ma de relaciones sociales de identidad cultural y de los papeles que han desem-
peñado los diferentes actores sociales es relevante para evaluar el punto de par-
tida y tener en cuenta limitantes y potencialidades para la implementación de un
proyecto común de desarrollo. También es necesario poner atención en las histo-
rias y tendencias de los procesos nacionales y regionales, así como en la
globalización. La propuesta del desarrollo local se refiere a una sociedad volca-
da a alcanzar los intereses propios, pero manteniéndose abierta a los intereses y
experiencias de otros.
201
Una de las diferencias del desarrollo local respecto del desarrollo sin apelli-
do es el reconocimiento de que la realidad es diversa. El desarrollo local recupe-
ra el valor de las particularidades e identidades territoriales y se concibe a sí
mismo como un instrumento de gestión de las diferencias, sin que por ello se
acepte tener una visión compensatoria de descentralización, tan propia de los
procesos de reforma del Estado. En palabras de Enrique Gallicchio:
El desarrollo local consiste en crecer desde un punto de vista endógeno y
también obtener recursos externos, exógenos (inversiones, recursos huma-
nos, recursos económicos), así como mejorar la capacidad de control de ex-
cedente que se genera en el nivel local. El desafío pasa, entonces, por qué
tanto son los actores capaces de utilizar los recursos que pasan, y quedan, en
su ámbito territorial, para mejorar la vida de sus habitantes.
Así, para la universidad el desafío consiste en: a) producir la información y

el conocimiento pertinentes; b) formar agentes capaces de generar y aprovechar
tal conocimiento e información con fines de desarrollo endógeno y c) construir y
ser parte de redes, locales, nacionales, regionales e internacionales que garanti-
cen que la información y el conocimiento fluyan de tal forma que todos, en la
localidad, tengan acceso a ellos.
6. Conocimiento vs. información
Ya que hemos dicho que el conocimiento es un poder fundamental para

lograr el éxito de la estrategia del desarrollo local, resulta conveniente incluir
aquí un apartado destinado a definir este concepto y a diferenciarlo del de infor-
mación ya que, ciertamente, información y conocimiento son dos cosas distintas,
vinculadas ambas con el quehacer de la universidad. La información es un bien
y el conocimiento es una capacidad, aunque también se le considere como bien.
Ambos son de importancia estratégica para el desarrollo local.
La información es un conjunto de datos. Las siguientes son algunas de sus
características:
• Su naturaleza es intelectual, inmaterial, aunque se registre y presente
en soportes físicos.
• No es un recurso escaso, sino que cada vez es más abundante; se puede
considerar que su cantidad llega a ser ilimitada.
• Puede ser compartida sin disminuir su utilidad para ninguna de las
personas que la utiliza.
202
• Se enriquece con el intercambio de ideas entre sus usuarios.

• No exige un uso excluyente; la pueden utilizar varias personas a la vez,
salvo cuando su valor está precisamente en la privacidad y exclusivi-
dad.
• No se destruye con el uso.
• Sufre la obsolescencia con el paso del tiempo.
Por su parte, el conocimiento siempre es una elaboración personal. Dos per-
sonas, y hasta una misma en dos momentos dados, pueden derivar conocimien-
tos diferentes de la misma información, ya que el conocimiento es fruto de las
asociaciones que el cerebro humano es capaz de hacer. Por tanto, el conocimien-
to supone más que la información de la que hemos partido para construirlo.
Desde una perspectiva socioconstructivista, el conocimiento es una cons-
trucción subjetiva que no existe fuera de la mente humana. El conocimiento está
íntimamente relacionado con la información y con el aprendizaje. Éste se realiza
mediante la interacción social y, después, en el plano intrapersonal. Y es que la
comunicación, el diálogo, motivan la pregunta y la reflexión, ambos momentos
necesarios para el proceso de construcción del conocimiento. Se revela, enton-
ces, que tanto la producción de conocimiento como el desarrollo local son proce-
sos político-culturales,2 más que económicos, en sentido estricto. Desde esta pers-
pectiva, la participación de la universidad en el desarrollo local resulta muy im-
portante ya que, por más que se trate de dar a esta institución una encomien-
da económica, su vocación, ante todo, es político-cultural, por estar en su esencia
el fin educativo.
II. UNIVERSIDAD Y DESARROLLO LOCAL
Dijimos al inicio de este artículo que para que la universidad latinoamerica-

na pueda ser protagonista del desarrollo local es necesario llevar a cabo procesos
de reorganización académica o administrativa y reformulaciones políticas y eco-
nómicas profundas. Entre ellas, es necesario que el desarrollo local se instale en la
universidad como una de sus responsabilidades públicas. Así, pues, la estrategia
del desarrollo local está vinculada con una de las grandes tensiones que hoy tie-
nen lugar en las universidades latinoamericanas: la definición de “lo público”.
En relación con esta cuestión, debe advertirse que en la actualidad hay una
movilidad histórica en la oposición público-privado que convoca a replantear
2 Desde un paradigma sociocultural, estos procesos podrían calificarse como “comunicativos”.
203
los espacios de acción estratégica de lo estatal desde lo local, comprendiendo, sin

embargo, que “lo público” no solamente convoca lo estatal, sino que va más allá
y se sitúa en la connotación del interés común y de lo que incumbe a todos. Es
evidente que siendo el desarrollo local algo que incumbe a todos, cuando menos
a todos los de la propia localidad, la universidad debe entenderlo como tal y
crear en su seno una “conciencia colectiva” que se perciba a sí misma y sea reco-
nocida como actor que interviene de manera concreta, firme y pública en este
tipo de desarrollo. De lo que se trata, entonces, es de pensar y practicar modos en
que la universidad puede contribuir, junto con otros actores de la localidad, en la
reconstrucción de una esfera pública radicalmente democrática. Por la impor-
tancia de su quehacer, esta institución tiene que desempeñar un papel central en
la vida de la localidad, de cara a afrontar problemas y condiciones globales.
Pero, hoy, en el contexto del desarrollo local, vinculado a las exigencias de
la globalización, lo público convive y se entrelaza con el concepto de “los públi-
cos“. Ya comentamos que “lo público“ tiene que ver con lo común, con lo estatal,
con el interés compartido, con lo accesible. En cambio, “los públicos“, como con-
cepto, tiene un doble sentido de totalidad social y a la vez de audiencias concre-
tas.3 La idea central es que los públicos son formas elusivas de agrupación social
que se articulan reflexivamente en torno a discursos específicos. Desde esta pers-
pectiva, la multiplicidad de públicos es preferible a una única esfera pública que
no dé cabida a la aparición de esferas públicas no estatales surgidas de iniciati-
vas de la sociedad civil. Entonces, la estrategia del desarrollo local exige que la
universidad participe en una nueva esfera pública en la que el trabajo académico
de investigación y docencia que realiza debe contemplar, entre sus prioridades,
la atención de las demandas y las necesidades de los múltiples y diversos públi-
cos. Esto, entre otras cosas, significa abrir la universidad más allá de la atención
a sus públicos tradicionales, permitiéndoles tomar un papel activo en la deter-
minación del quehacer universitario. O sea, se trata de establecer nuevas formas
de relación entre la universidad y la sociedad, no necesariamente mediadas por
el Estado ni por identidades institucionales.
Sin duda, la perspectiva de la atención a múltiples y diversos públicos uni-
versitarios ubica a la universidad en lo que se ha llamado el contexto de “la
supercomplejidad“ (Barnett, 2002). Siendo éste el contexto, los públicos de esta
institución no se restringen a “los estudiantes“ que se preparan para ser
profesionistas o a obtener un grado. Tampoco a grupos de académicos, de fun-
3 El discurso de “los públicos” sin duda enriquece la concepción de “lo público”. Sin embargo, las
ciencias sociales deben mantenerse alerta, ya que este discurso tiende a disolver el análisis del con-
flicto y, por tanto, a no enterarse del problema de las “clases”.
204
cionarios públicos o de empresarios que determinan temas y problemas de in-

vestigación y, por tanto, el conocimiento que se produce. Ahora, bajo el enfoque
de la complejidad, se espera que la universidad atienda las demandas de educa-
ción y conocimiento de personas y organizaciones que bajo diversas identida-
des, y por motivos diferentes, buscan educarse y tener acceso a determinado
conocimiento e información: mujeres, empresarios, organizaciones de la socie-
dad civil, funcionarios, profesionistas, desempleados, jóvenes, indígenas, etc.,
que actúan en los ámbitos internacional, regional, nacional y local. El problema
que enfrenta aquí la universidad es que las demandas de educación y de conoci-
miento no suelen presentársele como parte de una estrategia concertada de de-
sarrollo local, sino que los diferentes “públicos” disputan entre sí la posibilidad
de ocupar un lugar en el seno de la universidad: proyectos ambientales, de pro-
blemas de juventud, de asuntos indígenas, de gobernabilidad, del empleo, de
agua, etc., problemáticas que pueden estar todas referidas al desarrollo local,
pero que compiten entre sí en sus demandas a la universidad en cuanto a forma-
ción de recursos y producción de conocimientos. Ciertamente, esto difícilmente
redundará en un desarrollo local exitoso.
De este modo, se torna evidente que, para que la universidad atienda el
desarrollo local como parte de sus responsabilidades públicas, es necesario, pri-
mero, que el mismo desarrollo local sea concebido y actuado como un proyecto
público, es decir, de interés común, surgido de la concertación entre los diferen-
tes públicos, los cuales, junto con la universidad, se identifican y actúan como
actores del desarrollo local. Así, la relación universidad-localidad deviene en
ethos, signado con un proyecto público de desarrollo local que sitúa a la univer-
sidad en el centro de la estrategia. A su vez, el proyecto de desarrollo local se
sitúa en el seno de esta institución (figura 1).
Hemos llegado aquí a un tema crucial en lo que se refiere a la participación
de la universidad pública en el desarrollo local: la autonomía. Lo que parece
claro es que la situación presente obliga a esta intitución a repensar y reformular
los modelos históricos de su relación con la sociedad (localidad) pero, para que
esto no resulte en una acción social y políticamente regresiva, lo necesario es
mantener una tensión entre la especificidad del trabajo académico que debe ser
autónomo y su instrumentación. Esta tensión no podrá resolverse en favor del
desarrollo local si la universidad no se constituye, ella misma, haciendo uso de
su autonomía, en actor activo (agente) del desarrollo local.
205
Figura 1
Ethos de la relación Universidad y desarrollo local
c
o GLOBAL Pequeñas y medianas
Organismos m
internacionales p empresas
l
e MERCADO Gobiernos
Empresas I j
i
trasnacionales G d Instituciones
L a
E d
S UNIVERSIDAD
OSC’S PROYECTO
I DE DESARROLLO LOCAL Trabajadores
A ACADEMIA
Sociedad S Estado
Comunidades nacional Desempleados

Jóvenes
Indígenas Adultos
Mujeres
LOCAL
1. Educación y trabajo:
ejes de la relación entre la universidad y el desarrollo local
Dado que el conocimiento es el poder fundamental de la época actual y que

el empleo constituye uno de los problemas más apremiantes, todo proyecto de
desarrollo local debe atender de forma prioritaria la vinculación entre educación
y trabajo. De hecho, fuera del marco de referencia del desarrollo local, pero den-
tro del desarrollo de la región latinoamericana, ya hace más de 10 años que la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) publicó el texto
Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad.4 En este
4 CEPAL, Transformación productiva con equidad. La tarea prioritaria del desarrollo de América Latina y el
Caribe en los años noventa (LC/G.1601-P), Santiago de Chile, marzo de 1990. Publicación de las Na-
ciones Unidas.
206
documento se pondera la vinculación entre recursos humanos y desarrollo y se

propone una estrategia educativa para la región que pone énfasis en “la ense-
ñanza básica y media, media vocacional y en el fortalecimiento del desarrollo
tecnológico”. Según se menciona, la estrategia se articula en torno a objetivos
(ciudadanía y competitividad), a criterios inspiradores de políticas (equidad y
desempeño), y a lineamientos de reforma institucional (integración nacional y
descentralización). Como puede leerse, esta estrategia de la CEPAL no conside-
ra prioritaria la educación que imparte la universidad ¿La razón?: el enorme
rezago educativo que existe en Latinoamérica. Y es que, desde la perspectiva de
la CEPAL, dadas las condiciones de pobreza que imperan en la región, la educa-
ción que ofrece la universidad resulta un lujo. Detrás de esta perspectiva está,
sin duda, la falacia del trabajo por el trabajo mismo.
No ha sido tan solo desde la CEPAL que ha salido la idea de que en la región
latinoamericana y para el desarrollo de sus localidades, la universidad no es una
prioridad educativa. No es éste el lugar para criticar, de manera amplia, esta pers-
pectiva, que asume que orientando a los jóvenes hacia carreras subprofesionales
y técnicas podrán tener mayores beneficios laborales. Baste con observar las figu-
ras 2 y 3 para refutarla. Los datos que dan cuenta de los salarios percibidos por los
jóvenes, según niveles educativos, muestran que lo frecuente es que los
profesionistas reciban mejor remuneración por su trabajo y los datos referidos a
Figura 2
Porcentajes de jóvenes profesionales por rangos de ingreso,
según nivel profesional
Total jóvenes profesionales
más de 5 sm
Profesional superior
de 5 a 2 sm
Profesional medio hasta 3 sm
Subprofesional
0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 70.00 80.00
Fuente: INEGI, STPS, ENE 2000, CD.
207
las razones por las que los jóvenes buscan educarse permiten observar que los
motivos más frecuentes son: 1) el deseo de incrementar los conocimientos y 2)
mejorar la calidad de vida (Suárez, 2005). Esto significa que los jóvenes mexica-
nos saben que la educación no debe estar solamente al servicio de las necesidades
del empleo, ya que no es el trabajo, por sí mismo, el que permite la realización
humana, la inserción social y la calidad de vida. De hecho, la mirada a la educa-
ción y al trabajo desde el desarrollo local implica tomar en cuenta esto.
Figura 3
Razón por la cual querrían los jóvenes seguir estudiando
Otra
Vivir mejor
Conocer y defender mis derechos
Entender lo que pasa en mi país
Sacar mi diploma
Ser más importante
Conseguir trabajo
Mujeres
Ganar más dinero
Hombres
Aprender más
0 10 20 30 40 50 60
Fuente: CIEJ_IMJ, ENAJUD 2000.
Por supuesto, no se debe olvidar que, en la mayoría de las localidades situa-

das en la región latinoamericana, las realidades son de pobreza y que no existen
las condiciones básicas para hacer frente a las exigencias de la globalización,
fuera de los contextos de necesidad. Los índices de desempleo y, sobre todo, el
empleo precario son muy altos y el capital internacional empuja a los países
latinoamericanos a convertir la pobreza en fuente de competitividad. En este
aspecto, el riesgo de las intervenciones de desarrollo en el plano local que ponen
el énfasis en cumplir prioritariamente las necesidades impuestas por los capita-
les llevan a perder el verdadero sentido de este tipo de desarrollo que, como ya
dijimos, debe enfocarse en la construcción de las capacidades necesarias para
208
que, en el ámbito local, se produzcan sociedades que erradiquen la pobreza y

proyecten su destino en torno a la calidad de vida. Por ello, propuestas como la
de la CEPAL, que priorizan la dotación de competencias básicas y técnicas a la
población son importantes, pero no suficientes, ya que dejan de lado la posibili-
dad de remontar la pobreza que en la región se ha vuelto ya estructural. Queda
claro que no debe haber un divorcio entre las políticas públicas locales de forma-
ción para el empleo y la universidad. De hecho, incluso el vínculo debe ser forta-
lecido. La pregunta es ¿cómo?
2. El “trabajo decente” y la universidad
Desde el marco conceptual planteado por la Organización Internacional del

Trabajo (OIT), el término “trabajo decente” expresa el objetivo de estructurar el
trabajo humano en relación con derechos y protección social, tomando en cuenta
el desarrollo sostenible y el crecimiento de la empresa y del empleo. La OIT pon-
dera el logro de la productividad del trabajo en condiciones de libertad, equi-
dad, seguridad y dignidad humana y se preocupa no solo por los asalariados,
sino también por todos los trabajadores, independientemente de si se encuen-
tran ocupados en el sector formal o en el informal de la economía e incluso por
los desocupados. Se establecen cuatro objetivos básicos: 1) promoción del em-
pleo, 2) respeto a los derechos fundamentales en el trabajo, 3) extensión de la
protección social, y 4) el fortalecimiento del diálogo social. De lo que se trata,
entre otras cosas, es de ensanchar el mundo del trabajo y no solo de limitarlo o
regularlo. Con estas perspectivas se pone énfasis en la importancia de los pro-
gramas educativos a los que se relaciona con una multiplicidad de públicos y ya
no solo como antaño con los trabajadores.
Es interesante notar que la perspectiva del trabajo decente deja atrás la sos-
pecha de que la educación no tiene efectos positivos en el mundo del trabajo. Sin
duda, lo que explica la vuelta a la valoración favorable de la educación es su
relación con el conocimiento, que en la nueva sociedad se ha convertido en un
bien muy apreciado.
Para no provocar malos entendidos, hay que advertir que la afirmación de
que la universidad debe ser un actor principal del desarrollo local no significa
que se piense que todos los habitantes de una localidad deban asistir a esta insti-
tución como alumnos de programas educativos tradicionales, y mucho menos
ser profesionistas. Se trata de que la universidad atienda, de acuerdo con pro-
yectos de desarrollo local, las necesidades de información, conocimiento y edu-
209
cación de todos los grupos sociales de la localidad, a través de modalidades

novedosas y accesibles. En este sentido, hay experiencias que muestran que, al
ofrecer educación superior de la mejor calidad a los grupos tradicionalmente
excluidos de los estudios universitarios (indígenas, desempleados, pobres, jóve-
nes, mujeres, etc.), las personas logran hacer frente a problemas de autoestima,
reclusión a la vida privada y violencia personal, familiar y social. De hecho, los
resultados obtenidos muestran que, al adquirir habilidades comunicativas y de
reflexión crítica, los individuos desarrollan creatividad y autonomía y se adhie-
ren al paradigma del desarrollo local. Por si fuera poco, ya hay resultados esta-
dísticos que permiten afirmar que acceden a trabajos decentes. No es este el lu-
gar para explayarnos en el estudio de casos de desarrollo local en el que partici-
pan conjuntamente la UNAM y la Universidad de Chicago con personas de ori-
gen latinoamericano que habitan en la ciudad de Chicago. Baste con remitir a los
interesados a consultar la información sobre esta experiencia exitosa, que se en-
cuentra reportada en la siguiente dirección electrónica:
prairie.org/index.cfm/…/2005SpanishLanguageOdysseyProject.cfm
A MANERA DE CIERRE
Ahora que en casi todos los países de Latinoamérica el Estado ha debilitado

su papel central y protagónico en las acciones políticas de concertación social,
descuidando su responsabilidad con el bienestar de todos, otros actores sociales
están tomando la conducción pública; para hacerlo, estos actores deben tener ca-
pacidades. El conocimiento se ha convertido en una capacidad fundamental, por
lo que la universidad ha visto que se incrementan las demandas que le hace la
sociedad, particularmente en lo que se refiere a su participación en el desarrollo
local. Siendo la globalización el marco obligado de este tipo de desarrollo, la par-
ticipación de la universidad es necesaria para que los conocimientos locales se
entretejan con pensamientos universales que los coloquen en un diálogo entre
iguales que produzca conocimiento local pertinente. Asimismo, puesto que la
sociedad compleja es la realidad del desarrollo local, se hace necesaria la
concertación entre actores para producir el encuentro social en torno a un proyec-
to público que permita que el conocimiento sobre el desarrollo local y sobre las
problemáticas específicas de la localidad, así como la formación de agentes ocu-
pen un lugar en el seno de la universidad, cuando menos dentro de las de carácter
público. Sin duda alguna, entre las problemáticas específicas más importantes de
las localidades latinoamericanas y, por tanto, de los proyectos de desarrollo local
210
de la región, destaca la referida al trabajo. Comprender que este problema no se

resuelve a través del empleo precario, sino que es necesario poner la mira en el
trabajo decente es un requisito del desarrollo local. Por ello, debe quedar claro
que la ampliación del acceso a la universidad y la diversificación de los públicos
universitarios, cuando menos en Latinoamérica, es una exigencia que debe estar
contemplada como tal en el proyecto que sustente la voluntad social de abrazar el
desarrollo local como estrategia para darle a la región competitividad, no solo en
términos económicos sino, sobre todo, de calidad de vida.
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211
Las profesiones emergentes en las organizaciones de la sociedad civil como trabajos atípicos
LAS PROFESIONES EMERGENTES EN LAS

ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
COMO TRABAJOS ATÍPICOS:
“Los autónomos de segunda generación”
Cristina Girardo 1
Algunas investigaciones realizadas en América Latina en torno a las carac-

terísticas de los trabajos atípicos (CEPAL, 1997) pusieron de manifiesto que hay
condiciones que revelan una nueva forma de organización del empleo en años
recientes. Destacan la incertidumbre de los puestos de trabajo, ya no percibidos
para toda la vida, característica del modelo de organización anterior conocido
como fordismo. Asimismo, se señaló la flexibilización de los contratos con sala-
rios y sistemas de seguridad distintos y la prolongación de la jornada de trabajo
por razones de aumento de la productividad. En este sentido, fue una forma de
acercarse a las peculiaridades del trabajo atípico desde un punto de vista jurídi-
co y organizativo (Abramo, 1997; Bucheli y Furtado, 1998; Guerra 1994, 1995).
Existen, asimismo, otras formas de acercarnos al estudio de esta transforma-
ción del trabajo (Barbieri, 1998a, 1998b; Bertolini, 2002; Bologna y Fumagalli,
1997; Carnoy, 2000; Castel, 1997; Gorz, 1992; Semenza, 2000), que ponen de ma-
nifiesto la atipicidad del mismo desde otros parámetros de estudio. Son trabajos
denominados atípicos porque responden a otra estructura de producción
(Accornero, 1998), porque emergen nuevos perfiles profesionales, porque abren
nuevos nichos ocupacionales (Morgenstern, 2000). Pero también se mantiene su
atipicidad fundamentalmente por sus formas particulares de manifestar el em-
pleo (Hopenhayn, 2001; Lyon, 1990; Offe, 1992). Estas formas incluyen también
una multitud de situaciones heterogéneas: trabajos por cuenta propia, contratos
1 Investigadora de El Colegio Mexiquense.
215
Cristina Girardo
por tiempo determinado, trabajo provisional, trabajador familiar sin pago, entre
otros, cuyas formas de regulación denotan un aumento de la precariedad y la
informalidad.
Sin embargo, frente a este proceso que muestra cada vez más su irreversi-
bilidad y su consolidación, consideramos necesario definir sus características y
sus modalidades de existencia, así como dar visibilidad y reconocimiento a to-
das estas figuras social y laboralmente atípicas que pueden inducir a otras for-
mas de regulación, a través de políticas públicas renovadas, que tengan en cuen-
ta sus condiciones y demanda.
Es evidente que los modelos tradicionales de análisis de las manifestaciones
del trabajo ya no pueden interpretar de manera exhaustiva la dinámica que en
años recientes caracterizaron el mercado de trabajo de nuestros países. Un merca-
do en rápida transformación, que mientras asiste a la progresiva erosión de los
paradigmas del trabajo tradicional, de él emergen nuevas tipologías ocupaciona-
les. Asimismo, lo que cambió notablemente son los sectores económicos que han
dinamizado la economía en los recientes años. Estos sectores cambiarán la estruc-
tura del empleo generando otro tipo de demandas. Aparecen así una cantidad de
figuras profesionales (con diferentes currículas formativas) que responden a es-
tas nuevas necesidades (sobre todo del sector servicios), cuyas prestaciones son
ejercidas y remuneradas bajo lógicas distintas de las del trabajo tradicional.
En este trabajo se abordan las modalidades de trabajo que se generan dentro
de un sector poco estudiado por las investigaciones académicas, las organizacio-
nes de la sociedad civil, así como el tipo de profesionales que trabajan dentro de
las mismas y los perfiles profesionales emergentes demandados por el sector.
Consideramos que estos profesionales conforman una forma atípica, ya sea por
su diferencia con los trabajos tradicionales asalariados, así como por su diferen-
cia en ejercicio con las profesiones autónomas liberales.
Uno de los presupuestos que manejamos en este ensayo es la necesidad de
conceptualizar estas figuras atípicas de trabajadores, vinculadas sobre todo al
sector de los servicios. Si bien existen otras importantes áreas consideradas emer-
gentes como el entretenimiento (De Biase y Garbarini, 2003), la cultura, el turis-
mo, las tecnologías de la información (Callieri, 1998), en este trabajo nos aboca-
mos al estudio de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) por considerarlas
un sector que cobra cada vez mayor protagonismo en la prestación de servicios
sociales. Visualizar estas profesiones, reconocerlas como “categoría” por la ma-
nera en que ejercen su trabajo, puede contribuir ya sea al diseño de una mejor
profesionalización, así como a la regularización y normativización de las condi-
ciones con las cuales se manifiestan.
216
Nuestra hipótesis consiste en señalar que las ocupaciones creadas en las or-
ganizaciones de la sociedad civil son profesiones emergentes y que las ocupacio-
nes más tradicionales están experimentando importantes transformaciones. Es-
tos trabajos atípicos, a su vez, se manifiestan con modalidades distintas, una de
ellas es el “trabajo autónomo de segunda generación”. Una forma de prestación
precaria, que deja a los trabajadores al libre arbitrio del mercado, pero que tam-
bién oculta, por su falta de regulación y reconocimiento, aspectos que se pueden
rescatar como positivos (autoorganización del tiempo y del espacio, creatividad
y producción de conocimiento especializado, formas relacionales, cooperativas
y comunicativas de trabajo).
Los interrogantes que nos planteamos son ¿cuáles son los sectores económi-
cos que han dinamizado la economía en estos últimos años? ¿Qué entendemos
por trabajos atípicos en la actual coyuntura económica? ¿Qué tipo de demanda
generó la descentralización del Estado para las OSC? ¿Cuáles son las peculiari-
dades de estas organizaciones? ¿Qué tipo de perfiles o profesionales trabajan
para este sector? ¿Qué otro tipo de profesionales demandan para responder a
nuevas necesidades? ¿Cuáles saberes, competencias y habilidades? ¿Cuáles son
las connotaciones del “trabajo autónomo de segunda generación”? ¿Cuáles polí-
ticas se necesitan implementar para su regularización?
La exposición se despliega de la siguiente manera. El primer apartado expo-
ne en forma breve los cambios del modelo de producción en los años de la déca-
da de los noventa, que han moldeado la relación de demanda y oferta de trabajo.
El segundo proporciona la conceptualización de lo que consideramos trabajos
atípicos. Posteriormente, en el tercer apartado nos adentramos en las caracterís-
ticas de las OSC. En el cuarto abordamos el tema de los perfiles profesionales y
las profesiones emergentes que trabajan para el sector. Por último,
conceptualizamos una de las modalidades que trabajan en el sector, “los trabaja-
dores autónomos de segunda generación”, y se exponen las principales conclu-
siones de este trabajo.
El contexto en que se ubica esta investigación es particularmente la realidad
mexicana, y el horizonte temporal corresponde a los diez años más recientes,
momento en el cual se vienen consolidando procesos tales como la descentrali-
zación de los servicios por parte del Estado y el cambio organizacional y cultural
de muchas organizaciones de la sociedad civil.
217
Cristina Girardo
Los cambios en la estructura productiva
En México la estructura productiva estuvo sujeta a grandes transformacio-

nes que han generado cambios en la estructura del empleo. Si tomamos como
referencia los años comprendidos entre 1995 y 2003, observamos que la mayor
parte de la generación de valor agregado proviene de tres actividades clave: pri-
mero, Servicios Comunales, Sociales y Personales (28.6%); segundo, Comercio,
Restaurantes y Hoteles (24.3%), y, tercero, la Industria Manufacturera (17.2%).
De todas éstas, la que más logró aumentar la participación en el empleo fue la
primera.
Cuadro 1
Población ocupada y participación
en nueve grandes divisiones económicas, 1995-2003
Gran división 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2002 2003
Sector agropecuario y pesca 24.7 22.5 24.2 20.3 21.0 18.1 18.5 16.8
Minería 0.4 0.3 0.3 0.4 0.3 0.4 0.4 0.3
Industria manufacturera 15.3 16.4 16.8 18.1 1881 19.4 17.7 17.2
Construcción 5.4 5.1 4.7 5.5 5.5 6.5 6.4 6.8
Electricidad, gas y agua potable 0.2 0.6 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5
Comercio, restaurantes y hoteles 23.0 21.9 21.5 22.4 21.5 22.3 23.6 24.3
Transporte, almacenamiento y
comunicaciones 4.3 4.1 4.1 4.4 4.5 4.4 4.5 4.6
Servicios financieros, seguros y
bienes inmuebles 1.1 1.1 1.2 1.0 0.9 1.0 0.8 0.9
Servicios comunales, sociales y
personales 25.5 27.8 26.8 27.5 27.0 27.5 27.7 28.6
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI, STPS (2001). Encuesta Nacioanl de
Empleo, 2000. Base de datos CD. Aguascalientes.
El modelo de la producción agrícola pierde dinamismo durante estos años.

Asimismo, en 2001 se desató en México una crisis productiva que ha afectado
sobre todo al sector manufacturero, en particular al exportador; ésta se ha desen-
cadenado por la recesión en la economía norteamericana, con su consecuente
reducción en la demanda de manufacturas mexicanas (De la Garza, 2005).
218
El sector de servicios se manifiesta de una manera diversificada, ya no solo

como productor de bienes, sino con una dinámica mucho más compleja. El creci-
miento de este sector está vinculado con los procesos de globalización de la eco-
nomía, la reforma del Estado y la descentralización de los servicios. Diversos fac-
tores, tales como el desarrollo de las tecnologías de la información, la
externalización de la producción en las empresas, los cambios en las cadenas de
valor, la transformación en los estilos de vida, las nuevas necesidades de la pobla-
ción, la demanda en servicios de educación impuestos por la sociedad del conoci-
miento y la educación continua durante todo el ciclo de la vida, son algunos de
los fenómenos que consideramos determinantes para el crecimiento de los servi-
cios y el consecuente surgimiento de nuevas profesiones emergentes. Se destaca
también el sector salud, la industria cultural y la economía del entretenimiento.
Una buena parte de profesionales emergentes se insertan en el mercado de
trabajo (aunque sea con modalidades distintas), desde los que logran establecer
una articulación con las cadenas de producción para la exportación, las zonas
francas industriales o maquilas, los que se desempeñan respondiendo a la de-
manda del mercado interno, hasta los precarios que padecen la disgregación del
trabajo. Además, están los que al no poder insertarse en el mercado laboral for-
mal de la economía buscan refugio en dos fenómenos que crecen cada vez más
en nuestras realidades: la informalidad2 y la migración.3
¿Qué entendemos por trabajos atípicos?
Sin dejar de reconocer los aspectos negativos asociados con su connotación

(precariedad, informalidad), podemos ver al trabajo atípico tomando en cuenta
también otras características, como son las profesiones o perfiles emergentes, los
sectores en donde actúan, así como las dimensiones que caracterizan a estas pres-
taciones que las diferencian, ya sea del trabajo tradicional asalariado o del ejerci-
cio de las profesiones liberales.
2 De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), con datos de
2005, el subsector informal genera 12.2% del Producto Interno Bruto (PIB) del país, y en él participa
28% de la población ocupada no agropecuaria.
3 La baja generación de empleo en el país ha obligado a varios millones de mexicanos a emigrar a
Estados Unidos, movimiento que se ha acelerado en las décadas recientes. De acuerdo con las cifras
del Consejo Nacional de Población (Conapo), hasta 1970 la emigración se mantenía por debajo del
millón de personas, después el proceso creció hasta alcanzar los nueve millones en 2002. Esta situa-
ción ha llevado a la pérdida de capital humano y, por lo mismo, a la pérdida de producto potencial
de México, valor que se ha transferido a los Estados Unidos.
219
Cristina Girardo
La profesión o especialización la definimos como un conjunto de saberes,

competencias y habilidades llevadas a cabo para producir un determinado bien
o servicio. Una profesión puede obtenerse a partir de una serie de conocimientos
tácitos (experiencia) y otros adquiridos a partir de la formación (formal y no
formal). A su vez, una profesión puede ser vista en el marco de su:
a) función: de acuerdo con el área en que se inserta para desarrollar su trabajo
(por ejemplo administrativa, de diseño, de evaluación, etcétera);
b) nivel de autonomía/responsabilidad en los procesos de toma de decisión (cargos de
dirección, cargos medios, operadores);
c) especialización: que es mucho más transversal, a pesar de su especialización
(por ejemplo, un promotor financiero puede trabajar en distintas áreas o
funciones (en la administración, en la gestión, en la evaluación, etcétera).
La aparición del cambio técnico, con la introducción de tecnologías de la

información y la comunicación, así como los cambios en la organización de las
empresas, son factores determinantes que están relacionados con la génesis y el
declive de algunas profesiones. Asimismo, la prestación de servicios universa-
les, vinculada con el Estado social, se alejó de la relación y atención de proximi-
dad directa con las personas. La especialización de tareas permitió la aparición
de los procesos productivos donde las aportaciones de cada trabajador son más
parciales y donde, como en el caso de la elaboración de un bien o la prestación de
un servicio, es más cercana y con una visión más personalizada.
Estas transformaciones, además de provocar la aparición de nuevas ocupa-
ciones, hacen variar, de forma importante los saberes, competencias y habilida-
des requeridas en las ya existentes y, por tanto, el tipo de profesionales deman-
dado por las organizaciones, las instituciones y las empresas.
En este contexto, cambian también las formas de regulación de estas nuevas
ocupaciones. Mucho empleo eventual se basa en contratos por tiempo y obra
determinada, contrato verbal o de palabra, entre otras modalidades.
Aparecen también los trabajadores por cuenta propia (“autónomos de se-
gunda generación”), los trabajos socialmente útiles, las pasantías como contra-
tos de formación, los trabajos part-time, los teletrabajos, los programas de inser-
ción ocupacional, entre tantas de otras maneras de manifestarse.
Podemos observar en el cuadro 2 las cifras de 1995 a 2003 que, si bien no
muestran la decadencia del trabajo asalariado (55.7%), señalan que los trabaja-
dores por su cuenta se mantienen en 23.5 % de la población ocupada.
220
Cuadro 2
Población ocupada según posición en el trabajo por sexo, 1995-2003
% 60 Trabajador a sueldo fijo,

salario o jornal
50
Trabajador por su cuenta
40
Trabajador familiar sin pago
30
Trabajador a destajo,
20
comisión o porcentaje
10 Trabajador no familiar
sin pago
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2002 2003
Entre todas estas modalidades nos interesa destacar una ellas: el trabajador
por cuenta propia (que llamamos en este trabajo “autónomos de segunda gene-
ración”).4 En el cuadro 3 se señala su participación en las divisiones económicas,
destacándose su dinamismo en Comercio, Restaurantes y Hoteles (32.1%) y Ser-
vicios Comunales, Sociales y Personales (21,0%). En México, podemos identifi-
car esta categoría de acuerdo con la Encuesta Nacional de Empleo como “traba-
jador por cuenta propia”.5 También están los trabajadores registrados en la Se-
cretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) como “contribuyentes físicos”, lo
cual habilita a las personas para ejercer una actividad y dar recibos de honora-
rios o facturas por sus prestaciones.
4 La difusión del “trabajo autónomo de segunda generación”, como lo llamaremos en nuestro trabajo,
hace referencia a trabajos de Bologna, 1997; Barbieri, 1998a; Mochi y Girardo, 2000; Negri, 2004. El
trabajo de Sergio Bologna, en la primera parte y de otros autores en la segunda (Rapiti, F. Ricci, L.
Belussi, F. Guerra A, y P. Perulli, P y Sabel Ch. Marini, C. Cicconi, I. Bronzini, G.) en el libro Il lavoro
autonomo di seconda generazione. Scenari del posfordimo presenta un análisis de algunas entre las más
importantes formas de la transformación del trabajo en estos veinte años recientes.
5 El trabajador por su cuenta tiene negocio o empresa propia sin contratar trabajadores con sueldo,
dispone de sus medios de producción y herramientas, contacta directamente con clientes y es inde-
pendiente de un patrón.
221
Cristina Girardo
Cuadro 3
Trabajadores por cuenta propia, según participación
en las divisiones económicas, 1995-2003
Gran división 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2002 2003
Sector agropecuario y pesca 35.9 33.1 34.9 32.7 33.1 29.1 29.7 27.6
Minería 0.2 0.1 0.0 0.1 0.1 0.1 0.0 0.0
Industria manufacturera 6.6 10.2 11.1 10.5 11.4 11.6 11.4 11.3
Construcción 3.7 3.7 3.4 3.5 4.0 5.1 4.2 4.3
Electricidad, gas y agua potable 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Comercio, restaurantes y hoteles 32.3 29.2 28.2 29.3 28.5 30.3 30.9 32.1
Transporte, almacenamiento y
comunicaciones 2.9 2.9 2.4 3.2 2.8 3.5 3.2 3.5
Servicios financieros, seguros y
bienes inmuebles 0.1 0.2 0.2 0.2 0.1 0.2 0.2 0.1
Servicios comunales, sociales y
personales* 18.3 20.7 19.8 20.5 19.9 20.1 20.4 21.0
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
* Actividades de educación, salud, culturales o asistenciales; Servicios de reparación, mantenimiento
y servicios personales; Servicios profesionales y técnicos.
Los trabajadores por cuenta propia reagrupan una serie de trabajadores

heterogéneos, ya sea por el sector al que pertenecen o por su profesión y modo
de trabajar. Esto nos puede hacer pensar en una categoría construida de manera
forzada y quizá no tan útil para la lectura de las transformaciones del mercado
de trabajo. Sin embargo, se trata de un fenómeno socioeconómico visible y en el
cual se refugian muchos de los nuevos profesionales en México y en otros países
de América Latina.
El trabajo autónomo tiene también una larga trayectoria como forma de or-
ganización en el mercado. Generalmente las profesiones conocidas como “libe-
rales” (abogados, médicos, arquitectos, entre otras) eran las que se ejercían de
manera independiente, prestando los servicios que la profesión habilita y reci-
biendo, por los mismos, los honorarios establecidos.
No es que estas profesiones hayan desaparecido, sino más bien que en la
coyuntura actual, frente a la reorganización del modo de producción, el cam-
bio en la manera de pensar, la búsqueda de nuevas formas de vida diferente
de las canónicas y reglamentadas por el trabajo asalariado, el trabajo fue ad-
222
quiriendo connotaciones mucho más complejas, ya sea en su prestación como

en su contratación.
Otros factores estructurales determinantes para la difusión y aparición de
nuevas formas del trabajo se debe al aumento del sector de servicios, a la dismi-
nución del sector industrial y manufacturero, al achicamiento del Estado de bien-
estar y a la descentralización de sus servicios, así como a la externalización de
muchas funciones de la empresa, como ya lo hemos señalado. Asimismo, el desa-
rrollo de las tecnologías de la información influirá de manera determinante en la
configuración de otros modelos de producción en la sociedad del conocimiento.
Las organizaciones de la sociedad civil
Los factores mencionados, tales como la creciente demanda de servicios,

consecuencia del achicamiento del Estado de bienestar y de la descentralización
de varios de sus servicios, han convocado a organizaciones que actúan en la
esfera pública para participar en el diseño e instrumentación de políticas públi-
cas. Cada vez más, las organizaciones de la sociedad civil asumen su correspon-
sabilidad y concertación con otros actores, ya sea del gobierno, ya sea del sector
privado, para el diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de programas socia-
les. Se trata de un ejercicio que contribuye a desarrollar una articulación entre
diversos actores, con la convicción por parte de cada uno de que se pueden obte-
ner mejores resultados si se incluyen a todos los actores en los procesos de toma
de decisiones públicas o de gestión de los servicios.
Las organizaciones de la sociedad civil constituyen una Tercera Esfera, ade-
más del Estado y del mercado, en donde los actores sociales se organizan con el
fin de ejecutar un control progresivo sobre el Estado y el mercado. Actúan en el
espacio público, constituyen un universo institucional heterogéneo y diverso
dentro del cual se puede distinguir una tipología variada en lo político, social e
ideológico. Por esta diversidad, muchas veces es difícil encontrar un contenido
normativo común (Mochi, 2005).
Estas organizaciones actúan en una dimensión social acotando al Estado
para el cumplimiento de sus funciones, luchan por cambiar relaciones de poder,
ampliar y hacer cumplir los derechos ciudadanos. Operan también en una di-
mensión económica, pero sin fines de lucro (lo cual no quiere decir que no gene-
ren ganancias), organizan y realizan una oferta de bienes y servicios (cada vez
más en forma de empresa social) para poder intervenir en los diversos ámbitos
de las necesidades de la ciudadanía, que van desde la asistencia social, la recrea-
223
Cristina Girardo
ción, el deporte, los bienes culturales, la cooperación para el desarrollo, la forma-

ción profesional, integrando nuevas e innovadoras formas organizativas, así como
demandando cada vez más profesionales especializados (Girardo, 2003).
En realidad, la amplia heterogeneidad de los actores que participan y traba-
jan en este sector, así como la ausencia de normativas nacionales que uniformen,
tipifiquen y regularicen esta categoría, impiden la formalización de una defini-
ción unívoca.
La característica peculiar de las OSC es que nacen o surgen del empeño de
los ciudadanos o de grupos que espontáneamente ponen a disposición recursos
materiales e inmateriales para conseguir objetivos que comparten de utilidad
social. Si comparamos el origen de las OSC con el de la administración pública,
notamos que esta última nace bajo la dirección de actores políticos que definen
los objetivos y los espacios de acción. Asimismo, las OSC se diferencian del sec-
tor privado (empresas de mercado) porque éste tiene como fin último la creación
de valor económico para la propiedad privada. Como resultado de estas diversi-
dades, se evidencian muchas consecuencias: por una parte, es difícil definir, por
ejemplo, los objetivos de largo alcance de estas organizaciones y la modalidad
para conseguirlos (Melandri e Masacci, 2000; Sawhill e Williamson, 2001a; Sawhill
e Williamson, 2001b), precisamente porque el fin último de las organizaciones
de la sociedad civil, que se puede sintetizar en incrementar el bienestar social,
constituye de por sí un objetivo vago e incierto, seguramente difícil de poder
subdividir en objetivos específicos que no sean también vagos o excesivamente
ambiciosos. Y, aunque fuera posible definir sus objetivos de manera clara y pre-
cisa para las organizaciones, se trata de cualquier manera de una finalidad que
no genera lucro y, por tanto, no factible de ser medida con los sistemas tradicio-
nales utilizados por las empresas del sector privado de mercado.
Una segunda peculiaridad es que el tipo de servicios que erogan estas orga-
nizaciones son intangibles y con un fuerte contenido relacional (Donati, 1996;
Fiorentini, 1997; Caselli, 1998). Esto significa que los productos, resultados o ser-
vicios que erogan necesitan contar con una fuerte interacción con las personas, así
como con el ambiente externo, resultando, por tanto, difícilmente un servicio es-
tandarizado. El valor de estos resultados y/o servicios depende de las condicio-
nes de quien los ejecuta (psicofísicas y profesionales), de las reales condiciones de
las personas que reciben el servicio y del contexto en donde se realiza el mismo.
La calidad y la flexibilidad de una organización son consecuencia, por tanto, de
los saberes, competencias y habilidades de sus operadores o, mejor dicho, de la
capacidad y posibilidad para utilizar de la mejor manera posible experiencias y
conocimientos (tácitos y codificados) en el interior de la organización.
224
Estas organizaciones disponen tanto de recursos financieros como humanos.

La importancia de estos dos tipos de recursos depende tanto de su estructura
como del sector para el cual dirigen sus actividades. En el caso de organizaciones
de segundo piso (tipo fundaciones) u organizaciones más grandes (por el número
de personas que la integran, así como por el tamaño de proyectos que manejan),
la disponibilidad financiera constituye un factor determinante para alcanzar los
objetivos. En el caso de organizaciones más pequeñas, si bien los proyectos son de
menor alcance y tal vez necesiten menos contribución financiera, les resulta más
difícil conseguir tanto los recursos humanos como los financieros. En su conjun-
to, una característica propia de las organizaciones de la sociedad civil es la de
contar con recursos humanos voluntarios. Tal peculiaridad, que no encuentra
paralelismo en la empresa privada ni en la administración pública, permite que
estas organizaciones puedan teóricamente disponer de recursos ilimitados, siem-
pre que estén en condiciones de saber y poder atraer suficientes donaciones o
trabajo voluntario (Fiorentini, 1997). Se debe, asimismo, precisar que recurrir a
donaciones (y sobre todo a la cooperación internacional) y al trabajo voluntario
no constituyen las únicas fuentes para sustentar las organizaciones. Últimamen-
te, en México muchas de ellas están experimentando nuevas formas de
autosustentabilidad a través de la prestación de servicios (venta de productos,
etc.) y sobre todo muchas de ellas están recibiendo financiamiento del gobierno.
Los perfiles profesionales y las profesiones emergentes que trabajan

para el sector
Trabajar en una OSC significa no solo una elección de trabajo o de hacer

carrera; es sobre todo una elección de “estar en el mundo diversamente”, “de
compartir objetivos comunes”. Naturalmente, se puede estar en el mundo de
manera responsable sin necesidad de trabajar en el mundo de las OSC. Pero los
ideales y la motivación constituyen prerrequisitos indispensables para trabajar
en el sector. Sin embargo, estos ideales ya no son suficientes para ejecutar servi-
cios de manera eficiente. La experiencia demuestra que las organizaciones nece-
sitan contar con el valor agregado en términos de competencias concretas. Cada
vez más es necesario para el sector desarrollar una profesionalidad definida es-
pecífica, rica en capacidad operativa, concreta y coherente con las necesidades
de los servicios que brindan.
La individualización de estas figuras profesionales que actúan en lo social
se vuelve cada vez más preponderante, ya que inciden en su trabajo no solo con
225
Cristina Girardo
el aumento de ocupación, sino también en la calidad de vida de las personas, en

la lucha contra la pobreza y rediseñando e imponiendo nuevas condiciones de
crecimiento y participación social. El trabajo que desarrollan está fundamental-
mente orientado a la prestación de bienes o servicios de interés colectivo (o bien
común) también llamados “servicios de proximidad” (Laville, 1994). El objetivo
principal de estas nuevas profesiones es lograr el bienestar de las personas, de
un grupo o de una familia, ya sea en sus aspectos relacionales, físicos, psíquicos,
económicos. Asimismo, es necesario enfocar su trabajo para facilitar las relacio-
nes de diálogo y de concertación, así como la articulación entre distintos actores
del territorio. El método utilizado para la prestación de los servicios erogados por
las OSC se basa en la relación que se establece entre quien ofrece la prestación y
quien la recibe. Este proceso se realiza a través de una “red relacional”, o, mejor
dicho, por medio de una red natural de vínculos institucionales o no
institucionales (secretarías de gobierno, organizaciones de la sociedad civil, fa-
milia, parientes, amigos). El producto brindado a las personas con necesidades
(ancianos, niños, discapacitados, mujeres, jóvenes con problemas de adicciones,
etc.) por medio de los servicios se caracteriza por ser un tipo particular de bien
común que es el “bien común relacional”. Este producto se califica como resulta-
do más que como producto. El término “resultado” antes que “producto” permite
desde una perspectiva sociológica explicitar las dimensiones relacionales pro-
pias de los servicios a las personas. En síntesis, a la luz de estas características
específicas, los servicios ofrecidos son aquéllos que saben interpretar las necesi-
dades (expresas o latentes) y que ofrecen para ellas una respuesta personalizada
(Girardo, 2002).
El trabajo que desarrollan estos profesionales dentro de las OSC se inscribe
en una dimensión relacional y creativa (creación de vínculos sociales), creación
de empresas innovadoras (valorización y recuperación de lugares con gran inte-
rés ambiental, histórico y cultural), creación de nuevas respuestas a nuevas ne-
cesidades (migrantes, ancianos, jóvenes, discapacitados, adicciones, etc.), crea-
ción de cultura (revistas, editoriales, festivales, etcétera).
A continuación se presentan resultados que nos permitirán visualizar algu-
nas dimensiones de los perfiles profesionales que ya trabajan para el sector, así
como la demanda de especializaciones y de los saberes, competencias y habili-
dades necesarias para desempeñarse en el sector.
Los indicadores utilizados son: 1) Los perfiles profesionales que ya trabajan
en el sector (incluidos los voluntarios); 2) el nivel de escolaridad de los trabaja-
dores de planta en las organizaciones; 3) la forma de remuneración (asalariados,
por cuenta propia y voluntarios); 4) la demanda por orden de importancia de las
226
distintas especializaciones de profesionales, y 5) la demanda de conocimientos

(saberes), competencias (saber ser) y habilidades (saber hacer).
Las informaciones que se presentan se han elaborado a partir de los resulta-
dos obtenidos en el marco de dos proyectos de investigación, financiados por el
Instituto de Desarrollo Social, de 2003 a 20056 y con la revisión de documenta-
ción internacional especializada en el tema.7 Se realizaron, por un lado, entrevis-
tas abiertas semiestructuradas con profesionales que trabajan para las organiza-
ciones y, por otro, una encuesta federal (el estudio abarcó unas setecientas orga-
nizaciones en nueve estados del país).8
A partir del primer indicador sobre los 1) Perfiles profesionales de los agentes
que trabajan en el sector, en el cuadro 4 se pueden apreciar las disciplinas a las que
pertenecen los profesionales que trabajan en el sector. Por lo general, ejercen
profesiones tradicionales muy variadas: psicólogos (18.41%), educación y dere-
cho (15.30%), ciencias políticas (11.33%), entre otras. En las entrevistas, los infor-
mantes manifestaron que casi todas las organizaciones cuentan con suficiente
personal técnico y administrativo. Las OSC cuentan con recursos humanos va-
liosos pero con poca profesionalidad en ciertas áreas y especificidades. Por ejem-
plo, se evidenció en varias entrevistas que no cuentan con muchos profesionales
del área de economía ni de comunicación. Desconocen, asimismo, sus trabajado-
res la cultura y organizaciones de los otros sectores (gobierno y empresas del
sector privado). En esta situación prevalecen perfiles tradicionales competentes
para la ejecución de servicios sociales, pero insuficientes para requerimientos
más específicos (organizar campañas de recolección de fondos, especialistas en
diseñar proyectos, gestión de recursos humanos, etcétera).
6 En el año 2003 se realizó una investigación sobre Cultura profesional y profesionalización de las OSC,
financiada por el Instituto de Desarrollo Social (Indesol), coordinada por la Dra. Cristina Girardo.
Abarcó el estudio de 10 organizaciones del Norte-Centro y Sur del país. En 2005 se está realizando
una investigación para un Proyecto de diseño de una maestría en agentes de desarrollo social, también
financiada por el Indesol y coordinada por la Dra. Cristina Girardo. Participan además en este pro-
yecto el Dr. Prudencio Mochi, el Mtro. Marco A. García y la Mtra. Adriana Sandoval. Como parte de
esta investigación se profundizó el estudio sobre las necesidades de las OSC en el marco de las
profesiones que actúan en el sector, así como de los saberes, competencias y habilidades.
7 La bibliografía internacional consultada sobre el tema: Manager & Management del Non Profit: La
Sfida Etica (Crescenzi, M) 2002; A. Hinna (2005) Organizzare e gestire il terzo Settore, Caroccii,
Roma; ASVI-Settore R&S (2004). Best practices in non profit jobs and professional development of
NPO-Italy- (ISCO-88 International Standard Classification Occupational dellÍLO-Nazioni Unite).
8 Para el levantamiento de la encuesta se contó con la colaboración de la Fundación Rostros y Voces,
coordinadora nacional del Diplomado de Profesionalización de Organizaciones de la Sociedad Ci-
vil. A través de ellos pudimos llegar a todas las sedes donde se imparte el diplomado, al que asisten
un total de 700 organizaciones en nueve estados del país: Campeche, Colima, Durango, Guanajuato,
Guerrero, Hidalgo, Sinaloa, Tabasco y Tlaxcala.
227
Cristina Girardo
Cuadro 4
Perfiles profesionales de los agentes que trabajan
para las Organizaciones de la Sociedad Civil
22
20 1 Psicología
18.41
18 2 Educación Derecho
16 15.30 3 Ciencias Políticas
13.88
14 4 Contaduría/Adm.
11.33
12 5 Sociología
10.20
10
8.50 6 Medicina
8
623 5.10
7 Ingeniería
6 8 Comunicación
4.25
4 3.40 3.40
9 Trabajo Social
2 10 Economía
0 11 Otros
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Nota:La categoría otros incluye a: planeación, arquitectura, biología, antropología, historia, odontología,
enfermería, literatura, veterinaria, desarrollo comunitario, tecnología, geografía, y nutrición.
Fuente: Elaboración propia, Proyecto: Propuesta Maestría en Agentes de Desarrollo So-

cial. INDESOL, 2005.
En lo que corresponde al punto 2) Escolaridad de los agentes que trabajan en el

sector (cuadro 5), podemos observar que en su conjunto los profesionales que
trabajan en el sector tienen un buen nivel de estudios.
Cuadro 5
Escolaridad de los agentes que trabajan
para las Organizaciones de la Sociedad Civil
40 1 Primaria
35 33.79
30 2 Secundaria
24.56
25 3 Carrera técnica
20 4 Preparatoria
15.79
15
10.53 9.92 5 Licenciatura
10
5
3.97 6 Maestría
1.45
0 7 Doctorado
1 2 3 4 5 6 7
228
El porcentaje de trabajadores que cuentan con licenciatura es alto (33.79%);

con secundaria hay 24.56% y con preparatoria 15.79%. Sin lugar a dudas es un
sector que opta por un modelo de trabajadores calificados.
En cuanto al punto 3) Modalidades de contratación (cuadro 6), el primer rasgo
diferencial es la proporción de asalariados (21.39%), voluntarios (28.30%) contra
50.31% contratados bajo otras modalidades. Debe considerarse que existe una
zona gris de “semitrabajos contratados” en forma de servicio social, reembolso
de gastos o algunas otras formas que no permiten discernir de manera neta el
número de asalariados o con otras prestaciones. El número de trabajadores re-
portados por las organizaciones en muchas ocasiones se presta a confusión. El
porcentaje de trabajadores voluntarios recabados por nuestra investigación es
considerado alto en relación con el personal asalariado. En estas cifras están
involucrados los miembros de los patronatos, así como los integrantes de la asam-
blea de socios y otras personas que colaboran con las organizaciones, ya sea de
manera continuada o no.
Cuadro 6
Modalidad de contratación de los agentes que trabajan para
las Organizaciones de la Sociedad Civil
60
50 50.31
40
30 28.30
21.39
20
10
0
Con otras prestaciones Voluntarios Asalariados

En lo que concierne a los trabajadores asalariados, cabe señalar que persiste

un problema de escaso reconocimiento en los empleos dentro de las organizacio-
nes. Todos estos profesionales forman parte de una categoría, por cierto también
difícil de definir, al igual que el sector para el cual trabajan. Reinan aspectos de
baja calidad de la ocupación en términos económico-financieros, mucha dificul-
tad para respetar contratos de categoría, salarios demasiados bajos, atraso en el
pago de los salarios, no gozan de ninguna prestación social, todo denota mucha
precariedad ocupacional. Con asiduidad se asiste a fenómenos de explotación y
229
Cristina Girardo
autoexplotación, debido a la escasez de recursos financieros o a la mala organiza-

ción. Están, asimismo, regulados por una insuficiente separación de los papeles.
La otra forma de retribución por recibos de honorarios o por contratos por
obra y tiempo determinados los transforma en trabajadores por cuenta propia
(“autónomos de segunda generación”). Se los contrata por prestaciones puntua-
les (contratación de servicios profesionales), muy vinculados generalmente con
un proyecto. Tales puestos desaparecen con el programa. Esta situación para
muchos profesionales del sector es de una gran precariedad, ya que pasan mu-
cho de su tiempo en la búsqueda de oportunidades, sin ninguna garantía de
continuidad. Las organizaciones suelen contratar el personal estrictamente im-
prescindible para no disipar la partida de gastos fijos, si bien mantienen algunos
puestos de trabajo de manera estable. Hay una insuficiente valorización de los
recursos humanos, poca gestión de los recursos humanos y falta de transparen-
cia en la gestión con poca o ninguna definición de las relaciones, ambiguamente
confundidas entre la amistad y la profesión y entre lo jerárquico y lo partidario,
según el humor o la conveniencia.
Ya señalamos anteriormente la importancia y peculiaridad en el sector del
trabajo voluntario. Existe, sin embargo, mucha dificultad para contabilizar el
número exacto de voluntarios que pasan y que actúan en las organizaciones. En
muchos casos se trata de personas que permanecen por mucho tiempo en las
mismas OSC; pero en muchas ocasiones se mueven en torno a causas y a proble-
mas coyunturales (damnificados por desastres naturales y campañas de preven-
ción, entre otras).
En el cuadro 7 se ofrece información respecto del punto 4) Perfiles profesiona-
les que se consideran necesarios para el sector. Los nuevos perfiles profesionales
emergentes que requieren las organizaciones son producto de la individualiza-
ción de tareas específicas, por ejemplo, especialista en diseño, ejecución y evaluación
de proyectos (73.68%), especialista en diagnósticos locales, métodos estadísticos (63.16%),
o agentes de desarrollo local (52.63%), entre otros. En este sentido, por ejemplo, un
sociólogo debería especializarse en esta tarea específica, es decir, se trataría de
que fuera adquiriendo las peculiaridades propias del sector. Asimismo, el avan-
ce técnico, los cambios organizativos que conllevan y las transformaciones en los
gustos de los consumidores han provocado la aparición de nuevas ocupaciones
que hacen variar de forma importante los saberes, competencias y habilidades
requeridas en las profesiones ya existentes.
230
Cuadro 7
Perfiles profesionales que las Organizaciones de la Sociedad Civil
consideran como necesarios
Perfil Profesional Necesario
Especialista en diseño, ejecución y evaluación de proyectos 73.68%
Especialista en diagnósticos locales, métodos estadísticos (análisis
cualitativos y cuantitativos) 63.16%
Agentes de desarrollo local 52.63%
Especialista de administración y gestión de OSC 47.37%
Coordinador de redes 42.11%
Promotor financiero (fund raising, comunicación y campañas) 36.84%
Dirigente (directivo) de OSC o/ emprendedor social 31.58%
Especialista en Economía Social; Especialista en Recursos Humanos en
las OSC (voluntarios y remunerados) 26.32%
Especialista en comunicación y en tecnologías de la información y la comu-
nicación; Especialista en Cooperación internacional 21.05%
Especialista en marketing social: Especialista en servicios socio-sanitarios 15.79%
Agente cultural local (servicios de educación y entretenimiento) 10.53%

En los Cuadros 8, 9 y 10, de acuerdo con la información recabada, puede

observarse, a partir de tres categorías, el punto 5) Saberes, competencias (saber ser)
y habilidades (saber hacer) necesarias para el sector. La demanda de nuevas compe-
tencias y habilidades para los trabajadores de las OSC es uno de los campos en
que, ya sea por parte de los organismos internacionales, las instituciones de go-
bierno, algunas universidades, así como las mismas organizaciones del sector
abocadas a la formación, han prestado una gran atención a la profesionalización
del sector y al fortalecimiento de las organizaciones. La importante cantidad de
recursos asignados para este fin, así como el deseo de continuar mejorando su
formación exige identificar las carencias y necesidades que presentan. Todos es-
tos saberes, competencias y habilidades son transversales, es decir, afectan en
mayor o menor grado a casi todos los perfiles profesionales que trabajan en las
OSC.
231
Cristina Girardo
La información se ha plasmado en tres matrices, una para cada grupo. Se

destaca en cuanto a saberes la importancia asignada a Conocimiento de los diversos
problemas de la realidad (género, medio ambiente, toxicodependencia, derechos huma-
nos, seguridad, etc.): 73.68%; Conocimiento sobre metodología e implementación de pro-
yectos (68.42%), así como Conocimiento sobre recursos humanos (voluntarios y remu-
nerados): 47.37 por ciento.
Cuadro 8
Saberes según la importancia para las Organizaciones de la Sociedad Civil
80 1. Conocimiento sobre Recur-

73.68
75 sos Humanos (voluntarios y
68.42
70 remunerados)
65 2. Conocimiento sobre Metodo-
60
55 logía e implementación de
47.37 47.37 Proyectos
50
45 42.11 3. Conocimiento sobre legisla-
40 ciones
35 31.58 4. Conocimiento de los diversos
30 26.32 26.32 26.32 problemas de la realidad (gé-
25 21.05 21.05
20 15.79 nero, medio ambiente, toxico-
15.79 15.79 dependencia, derechos hu-
15 10.53
10 5.26
manos, seguridad, etc.)
5 5. Conocimiento de las organi-
0.00 0.00
0 zaciones de la sociedad civil
1 2 3 4 5 6 6 Otros sugeridos: cultura, so-
ciedad, religión, historia, an-
Muy importante Importante Nada importante tropología

En cuanto a las competencias (saber ser), destacan la Capacidad de análisis y

atención hacia la realidad económica y social del territorio, espíritu de observación
(68.42%), Capacidad relacional: comunicación, dinámica grupal, concertación de acto-
res (63.16%) y en igual proporción poseer espíritu de iniciativa, predisposición para
viajar, aprender lenguas diversas, permanecer en otros lugares, y capacidad para
interactuar positivamente con una pluralidad de sujetos de diversa extracción cultural
(47.37%).
Por último, respecto de las habilidades (saber hacer), se señaló como “muy
importante”: Establecer partner ship estratégicas y de proyectos (78.95%); como “im-
portantes”: Conocer y saber utilizar bases de datos, leer resultados obtenidos y transfor-
marlos en informaciones útiles (47.37%), y como “nada importante” extrañamente
se indicó: Utilizar diversos programas de software y sistemas de Tics (36.84 por ciento).
232
Cuadro 9
Saber ser según la importancia para las Organizaciones de la Sociedad Civil
80 1. Poseer espíritu de iniciativa
75 2. Capacidad de análisis y atención
68.42
70 hacia la realidad económica y so-
65 63.16
cial del territorio, espíritu de obser-
60 vación
55 47.37 3. Capacidad relacional: comunica-
50 47.37 47.37 ción, dinámica grupal, concertación
45
36.84 de actores, etc.
40 36.84
35 4. Capacidad para utilizar de la mejor
31.58
30 manera posible los escasos recur-
26.32 26.32 sos disponibles
25 21.05 21.05 21.05
20 5. Predisposición para viajar, aprender
15.79
15 lenguas diversas, permanecer en
10.53 10.53 10.53 diversas regiones locales, naciona-
10
5 les y internacionales.
0.00
0 6. Capacidad para interactuar positiva-
1 2 3 4 5 6 mente con una pluralidad de suje-
Muy importante Importante Nada importante tos de diversa extracción cultural
Cuadro 10
Saber hacer según la importancia para las Organizaciones de la Sociedad Civil
80
78.95
75 Muy importante Importante Nada importante
70
65 59.87
60 57.89
55 52.63
50 47.37
45
40 36.84 36.84 36.84 36.84
35 31.58
31.58
31.58
30 26.32 26.32 26.32
25 15.79 21.05
21.05 21.05
20 15.79 15.79
15 10.53 10.53 10.53
10.53
10 5.26
5 5.26
0.00 0.00 0.00
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 Establecer partner ship estratégicas y de proyectos
2 Conocimiento y manejo de las principales líneas de financiación de organismos internacionales
3 Elaborar informes; organizar agenda, planificar eventos, gestionar reuniones, redactar oficios, propuestas, presentaciones.
4 Conocer y saber utilizar bases de datos, leer resultados obtenidos y transformarlos en informaciones útiles
5 Utilizar diversos programas de software y sistemas de TICs
6 Manejar instrumentos de gestión económica/financiera para programar sistemas de control costos/productividad
7 Hablar y escribir lenguas extranjeras
8 Realizar análisis estadística económica-social y cultural del territorio
9 Diseñar instrumentos de monitoreo y evaluación
10 Elaborar diagnósticos participativos que permitan escuchar a los involucrados en los problemas sociales que viven; para que
propongan sus propias alternativas de Desarrollo

233
Cristina Girardo
Connotaciones del trabajo autónomo de segunda generación
Como hemos podido observar, la mayoría de los trabajadores en las OSC

prestan sus servicios de manera independiente, configurando una categoría que,
tal como ya lo señalamos, no está reconocida en sus especificidades, dejando una
cantidad de trabajadores en situaciones de precariedad e inestabilidad. Para ir
encontrando las características que identifican a este tipo de prestaciones, toma-
remos como referencia los elementos que las diferencian de los trabajos asalaria-
dos. Históricamente, el trabajo asalariado tradicional significó un intercambio
entre tiempo del trabajador y salario recibido. Entre este intercambio se inserta
además un tercer actor que es el Estado, que regula la relación entre los dos,
garantizando los tiempo de pago, la tutela del trabajador, en cuanto ciudadano
acreedor de sus derechos como tal. Otra de las características del trabajo asala-
riado era su integración y continuidad en el tiempo y espacio, así como las pres-
taciones específicas vinculadas al trabajo prescrito (Bertolini, 2004).
En la actualidad, con el cambio de estas condiciones, los tipos de trabajo que
recaen como atípicos son aquéllos cuyas prestaciones ya no están reguladas por
el salario como forma de retribución. Desde el punto de vista jurídico y social, en
algunos lugares lo definen como “forma de trabajo no asalariado” (Lyon, 1990).
Durante toda la fase del fordismo se consideró al trabajo asalariado como la
forma a través de la cual se adquiría una ciudadanía plena, con los derechos
reconocidos e implícitos del Estado social. Cuando entra en crisis este modelo,
también lo hace el concepto de salario que garantizaba la sobrevivencia de la
fuerza de trabajo por medio del salario directo e indirecto. Con el trabajo autóno-
mo, cambia la forma de retribución y, en vez de recibir un salario, el trabajador
otorga una factura o recibos de honorarios por los trabajos realizados. Se trata de
un cambio radical mediante el cual el trabajador pierde el principio fundamental
de garantía de la subsistencia, quedando en una situación de riesgo y sin garan-
tías sociales. Cambia la relación contractual entre trabajador y quien lo contrata,
y entre Estado y trabajador en su reconocimiento como ciudadano.
Esta categoría de trabajos atípicos, muy diferentes entre sí, involucra a suje-
tos que presentan características diversas: desde una alta profesionalidad hasta
una baja calificación. Los perfiles laborales responden a saberes, competencias y
habilidades que tienen que ver con la demanda de sectores emergentes y con
principios vinculados con la asociatividad, la relacionalidad y la comunicación.
En muchos de ellos, el conocimiento constituye su principal fuerza de trabajo.
También es importante el conocimiento de base y la escuela media, ya que los
conocimientos especializados cambian permanentemente. La profesionalidad es
234
el elemento más notable, de reconocimiento del trabajo autónomo. En el modelo

fordista, el obrero masa se caracteriza por la ausencia de identidad profesional.
Y, si bien ahora se demanda también a los trabajadores asalariados tradicionales
cada vez mayor profesionalización, en estas nuevas modalidades la profesiona-
lidad se transforma en un atributo de la persona y, por tanto, en un elemento de
reconocimiento de la diversidad individual. En este contexto, son reconocidas
viejas y nuevas profesiones, por ejemplo, los oficios vuelven a adquirir impor-
tancia en el mundo de esta contractualidad autónoma. La carencia de garantías
de los nuevos trabajos es recompensada con el reconocimiento de la identidad profe-
sional. Cuando la gran empresa externaliza sus funciones o el Estado descentra-
liza sus actividades o las organizaciones de la sociedad civil necesitan contratar
personas externas buscan profesionales específicos para la prestación de sus ser-
vicios. Es así que el mercado se transforma en mercado de competencias.
Otra de las características que diferencia al trabajo autónomo del asalariado
es que se diversifica, espacialmente (por el lugar donde se ejecuta) y temporalmente
(por la disponibilidad del tiempo para realizarlo) en la medida en la cual se van
combinando las necesidades del mercado. En efecto, la diferencia importante
con el trabajo asalariado es que, mientras esta modalidad tiene un alto grado de
prescriptibilidad tanto en tiempo como en método, el trabajo autónomo no tiene
ni espacio ni método ni tiempo prescrito, por lo que se hace necesario proyectar
y evaluar los recursos en función de una distribución racional. El trabajador asa-
lariado se mueve en un espacio sociotécnico preestablecido.
Otro elemento que distingue al trabajo autónomo es el contenido relacional y
comunicativo que se necesita para realizarlo, no considerado hasta el momento en
el trabajo asalariado como un valor adjunto o un costo. Este componente relacional
que caracteriza a los trabajos autónomos de segunda generación (muy propia de
los servicios que se prestan) es un recurso distintivo de sus prestaciones. ¿Cuán-
tas horas al día le dedica un trabajador autónomo a “establecer y mantener rela-
ciones, que tienen que ver con la prestación de su actividad”? Muy distintas son
las redes sociales que se necesitan en el trabajo asalariado para conseguir un
empleo, muy necesarias por cierto, pero que se diferencian de esta peculiaridad
relacional que significa horas al teléfono, reuniones, contactos, viajes, visitas,
para poder vender, ofrecer, diseñar, presupuestar, entre otras actividades, un
trabajo antes de realizarlo.
También podemos señalar que es totalmente distinta para el trabajo autóno-
mo la organización del espacio si la comparamos con la organización plasmada
durante el taylorismo para el trabajo asalariado. La tradicional separación de
espacios entre lugar de producción (fábrica, empresa u oficina) y el lugar de
235
Cristina Girardo
reproducción (la casa, la familia, los afectos) como en la típica división del traba-
jo fordista no existe para esta modalidad. En el trabajo autónomo, las reglas de la
vida privada son las mismas que las del trabajo, lo que hace que en parte el
trabajador autónomo sienta que se reapropia de reglas que antes le eran defini-
das de manera externa (los horarios para estar en su casa, hacer otras activida-
des, etc.). Existe lo que Bologna (1997, p. 18) define como domestication del lugar
de trabajo: “La domestication del trabajo es una condición del hombre moderno,
que solo él puede elegir usar como terreno de mayor libertad o de mayor esclavi-
tud”. El horario de trabajo se mezcla con los ciclos vitales de la vida privada. El
trabajador asalariado pasa la mayor parte de su vida en lugares que otros dise-
ñaron y organizaron para que él respete y se adapte. El trabajador autónomo
desarrolla un sentido de propiedad y manejo de las reglas que regulan sus espa-
cios, no dependiendo de reglas impuestas por otros.
Otro parámetro señalado es el tiempo de trabajo, considerado como la dife-
rencia fundamental entre el trabajo asalariado y el trabajo autónomo. En el tra-
bajo asalariado, el tiempo de trabajo está reglamentado, mientras que en el tra-
bajo autónomo, al no existir las reglas, tampoco existen los límites de tiempo.
Generalmente, la tendencia a la disminución del tiempo de trabajo fue una cons-
tante a lo largo de la historia y esto es cierto para el trabajo asalariado,
sindicalizado, sobre todo en la gran empresa o en el empleo público, pero es
totalmente distinto en la pequeña empresa y en el trabajo autónomo. En gran
parte de los trabajos desarrollados bajo esta modalidad (por ejemplo, en el trans-
porte, las prestaciones de asistencia técnica, los servicios personales, las organi-
zaciones de la sociedad civil), regido en su mayoría por el trabajo autónomo, no
se mide por tiempo sino por prestación de servicios, lo que hace que en esta
categoría se trabaje una media de sesenta o más horas semanales. Cuando más
posibilidades ofrece el mercado, más se intensifica el tiempo de trabajo.
Asimismo, para un trabajador autónomo, la posible sanción por no llegar a
tiempo puede ser la salida temporal del mercado. Otro aspecto, señalado por
Bologna, es que el trabajador autónomo vive la sensación de estar siempre sobre
el filo de la navaja o, sea, el riesgo de pobreza (o de exclusión del mercado) es un
componente cotidiano, ya que basta una enfermedad, una factura no pagada o el
cierre de la empresa que era su cliente para desaparecer. La sensación de insegu-
ridad que tiene el trabajador autónomo frente a estas circunstancias, causadas
por mecanismos del mercado, lo induce a generar ahorros preventivos que lo
llevan a laborar intensamente con el objetivo de acumular cada vez más. Asimis-
mo, la intensificación de los ritmos de trabajo puede ser provocada por el anhelo
de ganar más dinero en los trabajos autónomos cuando el mercado así lo permi-
te, condición negada para los asalariados.
236
Señalamos además otro aspecto que tiene que ver con los recursos necesarios
para ingresar al trabajo autónomo: las redes sociales y el acceso a créditos. Si bien en
el trabajo asalariado la red de relaciones personales, familiares y políticas cuen-
tan mucho para ingresar a un trabajo, en el trabajo autónomo estas relaciones
son fundamentales no solo para su ingreso, sino durante todo el desarrollo del
mismo. Se deben establecer continuamente relaciones nuevas y mantenerlas en
el tiempo. Respecto del sistema de créditos, la banca y otras instituciones no se
han caracterizado por erogar créditos a personas que poco ofrecen como garan-
tía. Solo una política promotora de estas categorías ayudaría a subsanar el déficit
y los límites que estos trabajadores encuentran en el sistema financiero.
Las posibilidades de mantenerse como trabajador autónomo en el mercado
no parecen muy elevadas y esto se expresa en los altos índices de entrada y sali-
da del mercado, así como por los meses en que estos trabajadores cuentan con
poco o nada de trabajo. La continuidad y permanencia depende de la demanda
de sus servicios en el mercado, la cual muchas veces se ve amenazada por la
competencia de otros trabajadores que entran en el mercado, así como por el
sostenido crecimiento de la producción.
Otra diferencia radical con el trabajo asalariado es que este último, una vez
empleado, queda fuera de la oferta de mercado y de sus vaivenes, mientras que
el trabajador autónomo está permanentemente dependiendo de la oferta y de los
cambios en el mercado. Esto implica un permanente riesgo en su condición de tra-
bajador. La oferta del trabajador autónomo debe tener una elasticidad ilimitada
para resguardarse de los momentos de no trabajo. En el empleo asalariado, se
tiene siempre la percepción clara de la pérdida de ganancia, no así en el trabajo
autónomo, en que se vive en permanente disputa, entre tiempos de consignación
y tarifas pactadas, sin llegar nunca a establecer con precisión la remuneración
por el tiempo de trabajo necesario para producir. Cuanto más se estabiliza el
trabajador en el mercado, es menos el tiempo libre disponible que puede progra-
marse. El trabajo autónomo es tomado, muchas veces, por los jóvenes como algo
ocasional, pero para los que se consolidan en la profesión se transforma en una
identidad social. En la fase de consolidación la inseguridad aumenta.
En el plano del consumo, el trabajador autónomo tiene tendencialmente
hábitos de clase media y le es totalmente extraña una cultura de escasez. Si el
trabajador autónomo no logra establecer relaciones y horizontes culturales sepa-
rados del trabajo, si no logra desarrollar formas de defensa colectiva a través de
estructuras asociativas que encuentren un espacio en los contratos colectivos de
trabajo, cada vez más aumentará su precarización. En un sistema donde la baja
competitividad es más fuerte que la innovación, donde la profesionalidad es con-
237
Cristina Girardo
siderada un atributo moral más que un bien vendible, la situación del trabajador
autónomo es vulnerable y poco reconocida.
Conclusiones
A lo largo de este estudio se han presentado algunos elementos suficientes

para afirmar que:
• Los cambios en los modelos de producción han acentuado la demanda de
servicios. En la producción de los mismos participan distintos sectores y
actores con nuevas profesiones emergentes. En este sentido, consideramos
trabajos atípicos aquellos que son ejercidos por profesionales especializa-
dos y que no cumplen con las condiciones y modalidades de los trabajos
ejercidos de manera asalariada tradicional.
• La descentralización de los servicios por parte del Estado, los cambios en el
modo de vida de las personas, el surgimiento de nuevas necesidades no
cubiertas por el Estado de bienestar convocan la presencia de las organiza-
ciones de la sociedad civil. Estas participan con mayor protagonismo como
actores en el diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de los servicios.
• La ejecución de programas y proyectos de cada vez mayor envergadura por
parte de las OSC (por la expansión del número de beneficiarios que atien-
den, así como por la intensidad de las necesidades que cubren) y la
profesionalización de determinadas tareas u ocupaciones constituyen facto-
res determinantes para la creación de ocupación. Su flexibilidad, las deman-
das que atienden y los servicios que brindan hacen que estas organizaciones
sitúen al sector en una posición privilegiada en la prospección de nuevos
perfiles profesionales.
• Estos perfiles profesionales constituyen trabajos atípicos, ya sea por la pecu-
liaridad de sus especializaciones (que se suma a las profesiones liberales
tradicionales) o por la modalidad de sus prestaciones (en parte asalariados,
en parte voluntarios y en parte por cuenta propia).
• La caracterización de “autónomos de segunda generación” que hemos ele-
gido para denominarlos es pertinente con la situación en la que se encuen-
tran muchos profesionales que trabajan en las OSC. Tienen otra forma de
retribución y reconocimiento de su identidad profesional. Se diversifican
espacialmente los lugares donde trabajan y temporalmente por la disponi-
bilidad de tiempo para realizarlos.
238
• Las personas que trabajan en las OSC conforman un sector calificado. La

mayoría de sus trabajadores cuenta con estudios de secundaria, preparato-
ria y sobre todo de licenciatura. Además, son profesiones cuyo contenido
relacional y comunicativo es un valor adjunto a los saberes, competencias y
habilidades con los que ya cuentan. Los ideales y la motivación constituyen
una peculiaridad de estos trabajadores.
• Las redes sociales son fundamentales para ingresar y permanecer en el mer-
cado, así como el acceso a fuentes diversas de financiamiento. Los cambios
en el mercado condicionan la oferta y la demanda de estas profesiones.
• Si bien no se cuenta todavía con datos ciertos sobre el empleo asalariado
neto en el sector de las OSC, como tampoco en el trabajo autónomo, la crea-
ción de empleo se concentra en la categoría de profesionales que trabajan
por cuenta propia. El número de asalariados de planta y de tiempo comple-
to es muy bajo. Seguramente la disponibilidad financiera es el factor princi-
pal en la decisión de incorporar trabajadores asalariados.
• La condición de los trabajadores asalariados es precaria, sus remuneracio-
nes son bajas y en la mayoría de los casos no se cuenta con prestaciones
sociales.
• Los profesionales por cuenta propia carecen, asimismo, de un reconocimiento
como categoría, y la prestación de sus servicios, así como la continuidad del
trabajo dependen de los proyectos con que cuentan las OSC.
• A pesar de que se trata de un profesional calificado, cada vez más se necesi-
tan especializaciones que tienen que ver con áreas y tareas específicas de las
organizaciones. Surgen en este sector profesiones que no existieron ante-
riormente, en respuesta a necesidades sociales emergentes. Estas profesio-
nes son de nueva constitución y difíciles de definir. No coinciden necesaria-
mente con las tipologías de profesiones tradicionales.
• Se necesita, además, que estos profesionales desarrollen cada vez más saberes,
competencias y habilidades específicas relacionadas con las necesidades del
sector.
• Se necesita fortalecer las relaciones contractuales de mala calidad (entre tra-
bajadores asalariados o por cuenta propia) y visualizar las profesiones
emergentes y las necesidades vinculadas a este sector (reconocimiento de
tiempos, espacios, falta de créditos, previsión social, formación, etcétera).
• Se deben estimular investigaciones que den cuenta sobre la evolución del
sector, ya sea como lugar donde se genera ocupación, así como sector que
239
Cristina Girardo
proporciona servicios para las personas. Cuanto más contemos con investi-
gaciones que nos muestren las fortalezas y los retos del sector, más claro
tendremos la situación en donde es necesario desarrollar fortalecimiento
institucional y profesional.
• Sin lugar a dudas, el reconocimiento como categoría de las profesiones emer-
gentes que nosotros denominamos atípicas contribuiría no solo a enriquecer
al sector social, sino también a mejorar sus condiciones como trabajadores y
la prestación de sus servicios con calidad, eficacia y eficiencia.
• Uno de los retos más importantes de las entidades y de las políticas públicas
es, en este momento, valorizar y reconocer adecuadamente el elevado capi-
tal humano con que cuentan las organizaciones. Ello implica inducir mejo-
ras organizativas, contribuir con la formación para desarrollar adecuada-
mente el potencial con el que ya cuentan, así como diversificar la visión
disciplinaria que no se encuentra con facilidad en la oferta educativa.
• Visualizar este sector y esta categoría, así como reconocerlos como actores
válidos y competentes, como corresponsables en la ejecución de servicios
públicos significa orientar políticas y programas que fortalezcan cada vez
más al conjunto de organizaciones y a los integrantes que conforman el sec-
tor.
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Formación e inclusión laboral de los jóvenes con menos oportunidades
FORMACIÓN E INCLUSIÓN LABORAL DE LOS

JÓVENES CON MENOS OPORTUNIDADES
Algunas reflexiones sobre los principales desafíos
de las organizaciones de la sociedad civil
Alejandra Solla 1
1. Breve descripción del panorama actual
El panorama de América Latina en décadas recientes viene mostrando cam-

bios importantes que es preciso tener en cuenta para comprender algunos fenó-
menos “nuevos”, que en un concierto internacional difícil y de profunda crisis
de empleo, deja huellas y consecuencias profundas en nuestras sociedades. Al-
gunas de estas manifestaciones son:
• El crecimiento económico y del Producto Interno Bruto (PIB) en algunos
de los países que, lejos de estar vinculado al desarrollo de las sociedades
y a la generación de empleo, se liga sin más a la acentuación de las des-
igualdades sociales y a la inequidad en la distribución de los ingresos.
• El deterioro creciente de las condiciones y de la calidad de vida de los
trabajadores en nuestros países.
• El aumento del desempleo junto al crecimiento sorprendente del sector
informal. Hoy hay ciento tres millones de trabajadores en estas condi-
ciones en el continente americano.
• La certeza de que no hay y no va a haber empleo para todos.
• La implementación de políticas sociales basadas en “planes y subsidios”
con contraprestaciones, vividas en una alta proporción de personas
1 Directora adjunta de la Fundación Sustentabilidad.Educación.Solidaridad (SES).
243
Alejandra Solla
“como si fuera un trabajo”, entre otras, son algunas de las muestras de

una realidad a la que hemos comenzado a naturalizar.
En América Latina, casi 70% de la población es menor de 30 años, sin embar-

go, la emergencia del tema de la juventud en la región no solo es una cuestión
demográfica, sino, como lo es para muchos de nosotros, una apuesta político-
estratégica necesaria a darse en el presente y profundamente vinculante con el
futuro de nuestras sociedades. Enfocando nuestra mirada en esta población y en
su relación con el mundo del trabajo, la situación se complejiza y lo hace aun más
si consideramos a los jóvenes en situación de pobreza.
En términos generales, la característica más marcada en la relación actual de
los jóvenes con el mercado de trabajo es la precariedad de sus inserciones laborales.
Sus trayectorias suelen combinar etapas de desempleo, subempleo, inactividad,
contratos temporales y autoempleo, muchas veces a nivel de supervivencia (Ja-
cinto y Solla, 2004). En el caso de los más pobres, es preciso agregar a esta preca-
riedad y a sus continuas entradas y salidas la fuerte discriminación social a la
que se ven sometidos, muchas veces por “portación de cara” o por el domicilio
en el que viven.
Por otra parte, los lazos y puentes entre la educación y el trabajo siguen
siendo difíciles de construir. El aumento de los años de escolaridad obligatoria a
10 años en promedio en nuestros países, aun provocando una leve mejoría en la
conclusión de estudios, solo alcanza a algunos sectores de la población juvenil y
no garantiza per se el acceso al mundo del trabajo. La baja calidad de los aprendi-
zajes, la repitencia, la sobreedad y la deserción escolar muestran, entre otros,
problemas que se agravan fuertemente en las poblaciones más desfavorecidas,
en las que resulta difícil comprender las situaciones reales de partida para la forma-
ción laboral y, por ende, diseñar estrategias adecuadas para cubrir desventajas
profundas.
Según fuentes diversas, 25% de los jóvenes pobres de la región no estudian
ni trabajan. Al mismo tiempo, muchos jóvenes pobres solo han visto a sus padres
tener pequeños trabajos eventuales y/o vivir de subsidios “a la pobreza”, lo que signifi-
ca, sin más, que hay una “cultura del trabajo” que, como mínimo y en una visión
optimista, difiere claramente de la que hemos concebido en décadas pasadas,
vinculadas al ascenso social, al ingreso a la vida adulta, a la independencia. Los
trayectos laborales, en muchos casos, más que agregar valor formativo y educa-
tivo, contribuyen a reforzar los circuitos de frustración y exclusión que repiten
similarmente los vividos en la escuela.
Aun así, en este contexto profundamente desalentador, es necesario señalar
que existe en cada uno de nuestros países y en la región una serie de experien-
244
cias, programas, políticas y estrategias provenientes de los diferentes actores

sociales públicos y privados que, aunque aisladas todavía, intentan dar respues-
ta a estas situaciones complejas desde la relación, la gestión asociada, la inter-
sectorialidad y la interdisciplina.
Observar, analizar e interrogar cada uno de estos procesos en sus múltiples
dimensiones y relaciones seguramente contribuirá a comprender con más preci-
sión los procesos de construcción de una “nueva institucionalidad”, al decir de
Cristina Girardo, o de una “nueva estatalidad”, según la Fundación SES
(Sustentabilidad. Educación. Solidaridad), puestas al servicio de procesos de ge-
neración de oportunidades para la inclusión laboral de los jóvenes más pobres.
2. Las organizaciones de la sociedad civil como sector. Principales desafíos
El crecimiento y los cambios de posición que venimos realizando las organi-

zaciones de la sociedad civil (OSC) en años recientes, en tanto parte de la construc-
ción del espacio público, viene de la mano de una serie de mutaciones que, al mismo
tiempo, se están dando en cada uno de los sectores en nuestras sociedades.
Por un lado, el Estado intenta promover de distintas maneras, la incorpora-
ción de la sociedad civil en el diseño y desarrollo de las políticas públicas (por
ejemplo, el Programa Nacional Todos a Estudiar del Ministerio de Educación de
Argentina). Por su parte, las empresas están empezando a visualizar, a través de
la llamada RSE, que no alcanza con la filantropía o el marketing social para desa-
rrollar cambios sustentables en el tiempo, que es preciso plantearse nuevos espa-
cios de acción conjunta con los otros sectores y asumir desde allí nuevas respon-
sabilidades (por ejemplo, programas sociales y de voluntariado corporativo vin-
culados al trabajo y a la educación de los más pobres). Asimismo, nosotros, como
conjunto social, ya no nos presentamos como una alternativa al Estado. Nuestro
comportamiento está más ligado a la alteración de las políticas públicas y la inci-
dencia en las mismas, que a la intención de “ocupar el lugar de”.
En este panorama de mutaciones y cambios, las tensiones y limitaciones que
se presentan en la acción están muchas veces relacionadas con las diferencias en
las lógicas de un funcionamiento viejo que convive con la búsqueda de nuevas lógicas
en las que vamos haciendo camino al andar.
El ejercicio de compartir responsabilidades con papeles diferenciados es un apren-
dizaje realmente difícil e innovador. Más allá de las palabras muchas veces coinci-
dentes que usamos tales como: la participación, el ejercicio ciudadano, el desa-
rrollo local, entre otras tantas, hay diferencia a la hora de ponerlas a desempeñar
245
Alejandra Solla
en una práctica común para la que no hay recetas. En síntesis, los cambios en las
dinámicas de las relaciones se dan casi en paralelo a las nuevas definiciones que
cada uno de lo sectores va haciendo sobre sí mismo.
Pero ¿qué sucede en el interior de las OSC? En principio, una característica
clave de este tipo de organizaciones es su heterogeneidad. Conviven desde las
llamadas organizaciones de base hasta las fundaciones empresariales o donan-
tes. Siendo tan amplio y diverso el accionar, existe una serie de clasificaciones
que intentan agrupar a las OSC según su territorialidad, la temática que abor-
dan, los grupos etários con los que trabajan, su participación en procesos socia-
les de asistencia y/o de desarrollo.
Asimismo, existen otras agrupaciones más recientes, que permiten ver algu-
nos de los cambios antes mencionados, ya que las mismas están vinculadas más a
nuestro papel como actor social en los procesos de transformación y desarrollo
cuyas categorías están relacionadas con la incidencia en las políticas públicas. Exis-
ten, en este sentido, las organizaciones dedicadas al desarrollo local que tienen
ejecución directa en el territorio, las llamadas “organizaciones paraguas” o puen-
tes, de carácter más nacional, que agrupan a un conjunto de organizaciones, las
llamadas redes en sus diferentes formas y dinámicas de funcionamiento, etcétera.
Finalmente, es preciso diferenciar a aquellas organizaciones cuya estructu-
ra legal es similar a las anteriores, al menos en Argentina, pero que poseen capi-
tal propio o fondos patrimoniales o de endowments, entre las que se encuentran
las fundaciones donantes o grantmakers.
Desde la Fundación SES (Sustentabilidad. Educación. Solidaridad) tenemos
como misión trabajar por la inclusión educativa, política, social, laboral, econó-
mico-productiva, de los jóvenes con menos oportunidades de nuestro país y de
la región (sobre todo del Mercosur). Para cumplir con nuestra misión trabajamos
sobre la base de dos niveles estratégicos: a) la asociatividad y b) la incidencia en
las políticas públicas. En el nivel asociativo, trabajamos con más de 20 socios
distribuidos en todo el país, con los cuales, a partir de lo que llamamos Diagnós-
tico Participativo Local (DPL), herramienta clave para la participación y la con-
formación de procesos colectivos, diseñamos en conjunto una serie de progra-
mas de acción enmarcados en lo que denominamos estrategias de acción de de-
sarrollo local-regional, según los alcances territoriales de trabajo que tengan nues-
tros socios.
Desde el nivel de incidencia en las políticas públicas, trabajamos básicamente
en dos sentidos: desde las prácticas locales, en la sistematización y diseño de
metodologías y modelos de trabajo posibles de “replicar” o ser llevados a escala,
y en la generación de mecanismos de gestión asociada tanto en el diseño, ejecu-
246
ción y evaluación de las políticas públicas en sus diferentes niveles (municipal,

provincial, nacional y regional), vinculadas a la inclusión de los jóvenes con menos
oportunidades.
En estos años de trabajo, en la temática vinculada a la inclusión laboral de los
jóvenes, algunas cosas vamos aprendiendo que nos permiten visualizar tensio-
nes, debilidades, fortalezas y desafíos que, como organizaciones, tenemos por
delante. Ubicaré los mismos en diferentes niveles:
a) En relación con los jóvenes.
b) En relación con los equipos de trabajo.
c) En relación con el desarrollo local.
d) En relación con la escala y los procesos de incidencia en las políticas
públicas.
e) En relación con la sustentabilidad de las acciones y como sector.
a) En relación con los jóvenes
Mucho se ha tratado ya, en diferente bibliografía vinculada al tema, acerca

de “las juventudes”, en las que se ponen en juego, entre otras, la llamada mora-
toria social, el pasaje a la vida adulta, la definición del “hasta cuándo” se es joven
en relación con las situaciones y cambios antes mencionados, y las diferencias
siempre polarizadas y profundas entre los jóvenes pobres y los que no lo son.
Uno de los principales desafíos y riesgos en este sentido es la focalización y
selección de los jóvenes con los que trabajamos. A las dificultades y los desafíos
del contexto, acrecentados en años recientes, se agregan otros que, quizá por
cotidianos, vamos tendiendo a ver como naturales. Uno de ellos es el de la selec-
ción de los menos pobres entre los pobres.
En la actualidad, varios de los programas que apuntan al “achicamiento de
la brecha digital”, por ejemplo, o aquellos que se proponen la generación de
“microemprendimientos exitosos” en un corto plazo, trabajan con jóvenes que
han alcanzado cierto nivel de escolaridad, o que cuentan con un trayecto forma-
tivo de base, intentando apoyarlos en un salto cualitativo personal, para “em-
prender” su negocio o, dicho de otra forma, aprender a autosostenerse, aun en
las condiciones de precariedad antes mencionadas.
Pero, ¿qué pasa con esos otros, los más pobres entre los pobres? Allí, sin
duda, los abordajes de los sistemas de formación e inclusión laboral adquieren
un nivel mayor de complejidad. No basta con el dictado de cursos de formación
técnica en algún oficio demandado por el “mercado” y muchas veces perdido en la
247
Alejandra Solla
transmisión cultural intergeneracional: de abuelos a nietos o de padres a hijos.

Tampoco parece suficiente la incorporación a lo largo del proceso formativo de
las llamadas formaciones sociolaborales y/o de emprendedorismo, las tutorías per-
sonales y hasta las llamadas prácticas o pasantías laborales. Todas estas herra-
mientas son muy importantes, pero no por ello suficientes para lograr inclusión
laboral y, sin duda, desde una visión integral del joven, colaboran a mejorar sus
condiciones para el posible acceso al trabajo. Están “mejor preparados”.
Pareciera que para alcanzar mejores resultados, teniendo en cuenta apren-
dizajes de las experiencias realizadas en nuestros países, es preciso diseñar siste-
mas formativos, pensados como trayectorias de aprendizaje que agreguen valor,
que contemplen diferentes estrategias y etapas, articulados con proyectos de
desarrollo local o sectorial, que se retroalimenten entre sí y con ciertos niveles de
interdependencia y flexibilidad interna.
En este sentido, una primera etapa de definición de los llamados “nichos de
mercado” debería integrar las demandas laborales locales o la generación de “nue-
vos empleos” con las motivaciones, expectativas personales, intereses y saberes pre-
vios que los jóvenes tienen. Asimismo, a lo largo de todo el trayecto de forma-
ción, parece ser necesario incluir diferentes estrategias que colaboren con el in-
cremento del capital social y de relaciones con que los jóvenes se integran en el
proceso de formación. Este aumento de las oportunidades de desarrollar un ca-
pital social se vincula a la variedad y calidad de experiencias de vinculación a las
que acceden los jóvenes, tanto con el sector privado como con otras organizacio-
nes, emprendimientos y organismos del sector público. Todos estos ámbitos pue-
den funcionar como lugares de referencia.
Desde esta perspectiva sistémica, el día después de la capacitación no debería
ser más que la culminación de una parte del proceso formativo y el inicio de otra
etapa, que incluya también la lógica de la “trayectoria de inserción”. Esta otra
etapa requerirá también acompañamiento, tiempo y estrategias formativas que
acompañen el desarrollo personal/laboral de cada uno de los jóvenes o de los
grupos. Esta situación se visualiza quizá con más claridad en los programas de
generación de autoempleo o microemprendimientos, que requieren de toda una
ingeniería y un fuerte proceso de acompañamiento, que incluye tanto la pers-
pectiva personal y la grupal como las propias del “proyecto” o “negocio”, para
que éstos sean sustentables y duraderos en el tiempo. Pero una trama y un pro-
ceso similar son requeridos para apoyar a los jóvenes a sostener empleos en rela-
ción de dependencia.
En definitiva, estos sistemas y procesos formativos, en sus múltiples inter-
venciones, serán de alguna manera las oportunidades de ir dejando huellas y
248
marcas en cada uno de los jóvenes, de manera que los mismos puedan vivenciar
lo que significa el proceso de inclusión en el mundo del trabajo. No sabemos hoy
con claridad cuánta de la representación y de la cultura del trabajo vinculada a la
expectativa de ascenso social está presente en los jóvenes; tampoco sabemos con
claridad cómo se va construyendo subjetivamente la idea de buen trabajo… Como
planteábamos en el panorama general, ¿qué modelos tiene, cómo sabe y concibe
qué es el trabajo un joven pobre que nunca vio a nadie que tuviera un trabajo
digno en su familia? Ellos mismos acceden a trabajos inestables y precarios, o a
planes sociales de emergencia que exigen contraprestaciones, que las más de las
veces funcionan “como si” fueran trabajo. ¿Cuánto de “formativos” son estos
modos de incorporarse al mundo del trabajo? ¿Se produce allí una socialización
laboral que permite una cierta acumulación de experiencia que vaya llevando a
la estabilización y a la configuración de una ocupación, y finalmente de una cier-
ta identidad ocupacional? (Jacinto, 2005). Sabemos que hay una ruptura o que se
presenta de manera diferente de la concebida por nosotros.
Sin embargo, aunque parezca contradictorio y quizá relacionado con aspec-
tos más de carácter cultural, un porcentaje significativo explicita que busca ser
trabajador, “empleado”. Esto implica pensar en generar otras condiciones distintas
de las actuales, que casi los condenan a permanecer en la precariedad. No obstan-
te, para aquellos que logran incluir la idea de futuro y de proyecto de vida, la
educación y el trabajo siguen ocupando un lugar central.
Ahora bien, teniendo en cuenta estas nociones de proceso de formación y de
proceso de inserción, algunas tensiones de ponen en juego. Por un lado, la vincu-
lada a la dimensión temporal. En general, los programas de este tipo están basa-
dos en lógicas de formación tradicional, con tiempos acotados y predefinidos. Em-
piezan y terminan cursos de formación en un oficio que, aunque incluyan otros
componentes de formación en competencias sociolaborales o para la vida, prác-
ticas laborales (los llamados “enlatados”), poco responden a lo que se necesita y
que lejos están de considerar la inserción como un proceso. Es importante en este
sentido reflexionar cuánta de esta situación está relacionada con el financiamiento
y las lógicas de las agencias internacionales y en qué medida influyen sobre los
gobiernos y las organizaciones.
Otro aspecto a considerar como desafío son los diseños programáticos en
módulos y flexibles, que permitan la entrada y salida de los jóvenes, más desde el
tramo o trayecto necesario a realizar, que desde la secuencia didáctica común
para todos. Finalmente, un aspecto clave a mencionar en este sentido es el de la
inclusión de sistemas adecuados de sistematización, monitoreo y evaluación de
resultados, capítulo clave para seguir aprendiendo y conceptualizando desde las
prácticas.
249
Alejandra Solla
b) En relación con los equipos de trabajo
Uno de los grandes desafíos que enfrentamos las OSC en relación con la
constitución de los equipos de trabajo que desarrollan los proyectos es la
“interdisciplina con cama afuera”. ¿Qué queremos decir con ello? Al menos una
parte importante de los equipos de las OSC no siempre cuenta con las herra-
mientas y la formación necesarias para afrontar las especificidades que su papel
requiere. Por un lado, están los docentes o instructores especializados en los as-
pectos técnicos, propios del oficio o especialidad de la formación, que en general
son convocados especialmente para esa tarea. Estas personas tienen perfiles de
“especialistas o trabajadores” en el oficio a formar, y a veces “poco saben” de
pedagogía y mucho menos del trabajo con jóvenes.
Por otro lado, también se observa una disociación entre quienes manejan
aspectos económicos vinculados al diseño y la implementación de la formación
y de los dispositivos de inserción laboral y aquellos profesionales o técnicos en
ciencias sociales, con experiencia en el trato con jóvenes, en el desarrollo de pro-
yectos sociales, etc. A veces se lleva esta tensión al extremo, transformándola en
dilemática, es decir, no pudiéndose articular ambas lógicas.
Desde las prácticas es posible visualizar esta diferenciación en las tenden-
cias y los énfasis de las organizaciones. Algunas, más allá de trabajar en la for-
mación laboral, tienen como meta primera y última la inclusión social de los
jóvenes; y otras enfatizan el trabajo, la inserción laboral como una de las formas
de inclusión social de los mismos. En verdad, el tema de fondo no es discutir si
una forma es mejor que la otra o qué está primero, o qué da mejores resultados…
En todo caso, lo importante es que la OSC reconozca sus énfasis, y lo refleje
en sus metas, validándolas desde la práctica cotidiana. Este reconocimiento sí es
fundamental a la hora de conformar equipos de trabajo, ya que permitirá rom-
per con algunos prejuicios para poder trabajar adecuadamente desde las dife-
rencias y encontrar un abordaje interdisciplinario posible.
En algunos casos, la apuesta de las organizaciones pasa por la formación de
sus equipos en aspectos clave para abordajes requeridos en los marcos actuales,
tales como: contexto económico, emprendedorismo, diseño de formación basada
en competencias, etc. En otros casos, la construcción de equipos se hace incorpo-
rando especialistas para esos programas de trabajo, y en otros ni siquiera se re-
quiere de expertos que se incorporen en la organización, sino que se promueven
articulaciones o convenios de trabajo con otras instituciones especializadas en
los temas en los que la organización no lo está. Esta lógica, más vinculada al
desarrollo local y a la relación, implica sin duda varios cambios en el funciona-
250
miento de las organizaciones en su interior y, en algún punto, los funcionamientos

de las otras instituciones que intervienen en el proceso. Los principales desafíos
en estos casos están dados por la necesidad de “romper” con los circuitos mu-
chas veces prejuiciosos (docente-trabajador social-empresario) y generar otras
lógicas de trabajo común sabiendo y reconociendo que muchas veces chocan con
estructuras menos flexibles, como la escuela o la empresa.
La real aceptación de que no todo es posible resolverlo desde los equipos propios
promueve, sin embargo, el desarrollo muchas veces enriquecedor y formativo
en aspectos que hacen a la negociación, a la búsqueda de consensos, a darse
mecanismos diferentes para la toma de decisiones, etc. Este es en sí mismo un
nuevo proceso y como tal requiere adquirir para cada uno nuevas destrezas que
solo son posibles si se dan en la acción.
Por último, no importará tanto, entonces, cuál sea la estrategia elegida, sino
cómo se dirima en el interior de la misma el trabajo integral con cada uno de los
jóvenes, de manera que cada uno de ellos cuente con mayores y mejores oportu-
nidades de inclusión en el mundo del trabajo.
c) En relación con el desarrollo local
En años recientes, varias evidencias en América Latina parecieran indi-

car que, en la medida en que el diseño y ejecución de los programas de for-
mación e inserción laboral de jóvenes responden o se ajustan a los diferentes
perfiles productivos locales, aun con todas las precariedades mencionadas,
cuentan con mayores probabilidades de “éxito”. Sin embargo, es importante
resaltar que se trata de una tendencia incipiente. Por un lado, no son tantos
los casos conocidos de municipios o alcaldías que cuenten con definiciones
político-económicas, encuadradas en un proyecto de desarrollo productivo
local. De la mano de las políticas de descentralización, se ha venido revalori-
zando el papel y las incumbencias de los gobiernos locales. Las potencialida-
des de este proceso son la mayor cercanía a las necesidades de la comunidad
y la mayor pertinencia de las acciones. Pero el proceso es dificultoso; muchas
veces se realiza sin el apoyo técnico y financiero adecuado, sometiéndolo a
las reglas de juego del “mercado” o a las prebendas políticas, a lo que se
suman los cambios profundos y el empobrecimiento sufrido por muchos
municipios a partir de la fuerte crisis económica, y las consecuencias de la
desindustrialización, entre otros. Este conjunto de fenómenos muchas veces
se traduce en “desconcierto” o en pérdida de un horizonte posible. Existen
entonces muchas diferencias históricas, de tamaño, de perfiles socioproduc-
251
Alejandra Solla
tivos y culturales, de recursos entre los municipios, siendo pocos aquellos

que cuentan con una visión política del desarrollo local y regional.
En esta coyuntura, sin embargo, se van produciendo diferentes intentos, apo-
yados en tramas locales de educación y producción en pos de colaborar con la
inclusión laboral de los jóvenes con menos oportunidades. Los mismos asumen
estrategias variadas e incluyen las vinculadas tanto al empleo como al autoempleo.
Se registra, por ejemplo, la generación de pequeños emprendimientos productivos
aislados, en sectores de actividad repetitivos, pero conocidos (como es el caso de
las panaderías, la producción de empanadas y tortas, los kioscos, entre otros tan-
tos), cuyos principales problemas pasan en general por la comercialización que,
al realizarse en circuitos de corto alcance, a veces solo sirve para autoabastecerse,
aun en condiciones de extrema precariedad. También se desarrollan emprendi-
mientos que buscan articulaciones con otros similares en búsqueda de lograr al-
gunos saltos cuanti-cualitativos en la producción y comercialización, o que se
piensan como parte de una cadena productiva de desarrollo que muchas veces
trasciende las fronteras municipales, con espíritu regional.
Es importante, en este sentido, no dejar de mencionar aquellos emprendi-
mientos e iniciativas, cooperativas de trabajo, comercializadoras, etc., cuya con-
cepción está fuertemente basada en la llamada “economía social” (marco
referencial social y económico del desarrollo que, por la importancia que tiene
en términos de transformación y cambio, es preciso respetar, cuidar y no asimi-
lar a cualquier experiencia) y que amerita otra serie de reflexiones que escapan a
los fines de estas páginas.
Ahora bien, están aquellas experiencias que, vinculadas al empleo juvenil,
también muestran diferencias importantes. La primera de ellas es la que se rela-
ciona con la noción de “posibles empleadores”. Además de los sectores tradicio-
nales privado y público, actualmente las propias OSC aparecen como una fuente
de empleo, en algunos casos asociadas al sector público local.
En lo que se refiere al conjunto de empresarios, varios son los desafíos. Uno
de ellos es el lugar de las empresas a lo largo de todo el proceso de inclusión
laboral de los jóvenes. Las experiencias desarrolladas a lo largo de la década de
los noventa muestran que las “pasantías laborales” o prácticas de formación han
arrojado resultados diversos en términos de la empleabilidad. En ocasiones, han
posibilitado que los jóvenes adquieran competencias respecto de la organización
personal de tiempos, espacios y desarrollo de habilidades propias del mundo del
trabajo. Al mismo tiempo, al haber tenido los empresarios la posibilidad de cono-
cer a los jóvenes durante la pasantía, ésta ha funcionado como periodo de prueba
para su posterior contratación que, en muchos casos, se asimila al primer empleo.
252
Sin embargo, en otros casos las pasantías han significado la utilización de mano
de obra barata, el desplazamiento de empleados y hasta una forma de “regula-
ción implícita” del valor de la hora y de las condiciones de trabajo.
Otro punto es la identificación de la diversidad de papeles que las empresas
pueden cumplir a lo largo del proceso formativo de los jóvenes. Existen en este
sentido algunas experiencias en las que los empresarios colaboran en la identifi-
cación de las demandas de empleo; en la definición, ajustes y validación de las
currículas de formación; en el padrinazgo y tutoría de algunos de los jóvenes; en
espacios de formación vinculados al emprendedorismo; definición de planes de
negocio, etc., como así también en la recepción de jóvenes en pasantías de forma-
ción, la contratación de los mismos y hasta en la presentación de los mismos a
otros empresarios, contribuyendo a incrementar el capital de relaciones de los
jóvenes.
Es cierto que estos desarrollos son pocos y aún muy incipientes, cuando de
tiempos históricos se trata, pero van aportando sin duda otras formas de cons-
trucción de “entramados locales”, a los que se suman también las escuelas y las
universidades como actores clave para la inclusión laboral juvenil en el marco
del desarrollo local. La constitución de mesas multiactorales parecería ser una
de las estrategias a seguir explorando.
Es necesario dejar planteados, al menos, algunos interrogantes para seguir
debatiendo: ¿cuáles deberían ser las formas de participación (tiempo, recursos, estrate-
gias) de distintos actores en estos procesos y cómo promoverlas? ¿En qué medida esa
inclusión laboral colabora verdaderamente en la inclusión social y protagónica de ese
joven?
Asimismo, me parece importante dejar planteado un interrogante que pue-
de abrir o no nuevas perspectivas en la construcción del espacio local: ¿es posi-
ble pensar el espacio local como una construcción superadora del aspecto admi-
nistrativo? ¿Cómo se ponen en juego los otros aspectos vinculados al desarrollo
cultural, semejanzas e improntas que superan las barreras municipales?
Parecería que en relación con el desarrollo local las principales tensiones
que se visualizan son:
a) La identidad de los sectores, sus límites y estructuras: la intersectorialidad.
b) Cómo juegan las relaciones de poder en los espacios multisectoriales.
c) Las relaciones y puentes entre lo local y lo nacional. En la estructura fede-
ral, en el caso de Argentina (por ejemplo, en el sistema educativo) y en la llegada
de las políticas nacionales, ¿cuál es el lugar que juegan las provincias?
d) Las economías municipales y el análisis de costos de los llamados proce-
sos de desarrollo estratégico local versus la sumatoria de programas.
253
Alejandra Solla
d) En relación con la escala y los procesos de incidencia en las políticas

públicas
Quizás uno de los desafíos más complejos de los años recientes esté relacio-
nado con la necesidad de una participación cualitativamente diferente de la so-
ciedad civil organizada en la construcción de las políticas públicas, desde lo lo-
cal a lo nacional.
La experiencia acumulada en nuestros países muestra que no basta con ser
meros ejecutores de las políticas o ceder a la terciarización de los programas de
empleo y formación laboral que los diferentes gobiernos se proponen desarro-
llar en función de los acuerdos y financiamientos provenientes de los organis-
mos internacionales, o con “ser cooptados” por los intereses de los organismos
internacionales en el sentido de “control” de la gestión estatal, o en el reemplazo
de sus funciones.
Sin duda, la búsqueda de otras formas de relación, más en la línea de la
gestión asociada, del trabajo conjunto, como planteáramos anteriormente, se va
dando de manera muy lenta en algunos de nuestros países a partir de algunos
cambios en los gobiernos. Aun así, esta relación de incidencia se da en marcos
muchas veces contradictorios, con tensiones, avances y retrocesos, y con
interrogantes vinculados a las diversas formas del ejercicio de poder, a las res-
ponsabilidades diferenciadas, a los lugares de cada uno de los actores en nuestra
sociedad, al ejercicio democrático y a la “representatividad”, entre otros.
Nos queda mucho por aprender en este sentido, no solo en relación con las
estrategias de trabajo conjunto, sino también en relación con lo que significa lle-
var a escala programas de inclusión laboral. ¿Cómo acercar de manera posible lo
que sucede localmente y/o en experiencias acotadas a las políticas en el ámbito
nacional? ¿Cómo hacer para que en países con tanta heterogeneidad cultural,
regional, demográfica, etc., se comprendan y acepten lógicas diferenciadas de
trabajo? ¿Cómo salir verdaderamente de “los programas enlatados” sin creer
que algunas adaptaciones posibles son sinónimo de flexibilidad, de respeto por
las diferencias, de construcción conjunta?
Desde nuestra experiencia, si estamos convencidos, en relación con la esca-
la, de que, aunque los modelos de trabajo puedan diseminarse en el sentido de
“réplica”, la escala no es solo la suma de procesos locales. El diseño de políticas
públicas a escala nacional responde a otras lógicas que no se resuelven tan solo
en la mera ejecución programática, sino que requieren de una ingeniería que
impregne los procesos políticos, administrativos y legales entre otros tantos.
254
e) En relación con la sustentabilidad de las acciones y del sector como tal
Como sector, es preciso que podamos visualizar los alcances y las limitacio-
nes que tiene nuestro accionar, tanto en relación con nuestra situación como
“empleadores” como en relación con la sostenibilidad institucional. Respecto de
la primera, el tema merece una reflexión profunda. El tipo de contrataciones que,
al menos en nuestro país, funcionan para la mayoría de las OSC y también para
una parte importante de los trabajadores estatales carece de sistemas de seguri-
dad social. Los contratos de locación de obra y/o de servicios han pasado a ser
parte de nuestra realidad como trabajadores. Las causas son muchas y diversas,
pero lo cierto es que desde esta situación muchas veces sufrimos en carne propia
lo que pretendemos lograr que superen los jóvenes con los que trabajamos. Cabe
preguntarse entonces ¿a qué tipo de trabajo acceden los profesionales que se
incluyen a trabajar en el sector? Este punto es un dilema que está aún sin resol-
ver y que sin duda requiere un trabajo profundo y de incidencia no solo en el
plano del Estado, sino de los criterios que se manejan en el nivel de las agencias
de cooperación internacional. Por otra parte, es preciso también trabajar en legis-
laciones más apropiadas a un sector diferente del empresario. Aquí también en
nuestro país hay mucho por hacer todavía.
Finalmente, como sector necesitamos reflexionar más profundamente sobre
los mecanismos de sustentabilidad. La dependencia del financiamiento, que por
lo general está ligado a los programas, muchas veces ahoga las estrategias polí-
ticas institucionales que requieren de una estructura acorde al propósito o mi-
sión. Hay algunas preguntas a hacerse en relación con la proveniencia de los
recursos. En la triangulación empresas-sociedad civil-Estado, ¿cómo se financia
el sector? Aunque parezca muy sencilla, se trata de una pregunta de fondo, que
no alcanza a responderse desde la apertura y diversificación de las fuentes de
financiamiento.
3. Breves reflexiones finales
Queda mucho por hacer todavía. Quizás estamos iniciando los primeros
pasos en este largo camino: el del diálogo, la confrontación sobre algunos puntos
clave. No es lo mismo pensar en la inclusión social que en la inclusión laboral de los
jóvenes y menos aun de los jóvenes con menos oportunidades, los más pobres de
los pobres. No es posible diseñar acciones idénticas, con tiempos iguales, proce-
sos que empiecen y terminen en 10 o 12 meses, ni igualar las estrategias de acom-
255
Alejandra Solla
pañamiento, ni suponer que todos pueden ser emprendedores. No podemos re-

nunciar a que esos jóvenes puedan transitar por diferentes oportunidades, equivo-
carse, volver a empezar, afianzarse como sujetos, crecer en sus relaciones, definir
su proyecto de vida y el espacio que el mundo del trabajo ocupará en el mismo.
No podemos renunciar a que tengan las experiencias y los conocimientos nece-
sarios para diferenciar un plan o subsidio con contraprestaciones de un trabajo.
Deben tener oportunidades de aprender a luchar por sus derechos, por su seguridad so-
cial, por su condición de trabajadores, por un trabajo que los dignifique como sujetos. En
otras palabras, lograr la inclusión implica pertenecer y poder cambiar la sociedad en la
que viven, esa misma que muchas veces los deja fuera.
Sin duda, con aciertos y dificultades, es fundamental para las organizacio-
nes sociales ser parte de estos pequeños pero significativos esquemas de organi-
zación social, de recuperación de la política y del sentido grande de la misma, de
participación activa y permanente en los procesos de organización social, en los
que las voces de tantos jóvenes sin oportunidades se vaya haciendo presente. Es,
sin duda, con ellos, y no mañana, no en el futuro, sino en el hoy.
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los márgenes del sistema educativo: escenarios contradictorios en la garantía social. Monte-
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256
Jóvenes constructores de la comunidad
JÓVENES CONSTRUCTORES DE LA COMUNIDAD

David G. Calvert 1
El programa Jóvenes Constructores2 opera dentro de y desde la Ciudad de

México, dando respuesta a una serie de aparentemente distintas realidades, for-
mulando un nexo programático para enfrentarlas y a la vez fomentar varias
sinergias. Hablamos de una realidad donde hay muchos jóvenes sin trabajo. Es
la realidad de las ciudades y los pueblos que carecen de inversión y renovación
adecuada de sus espacios públicos y de su vivienda. De lugares donde existe
una situación de carencia para muchos jóvenes y una formación tradicional de
baja calidad, llevada a cabo a través de clases con alumnos sentados en aulas
dos, cuatro y seis horas al día; fórmulas que han servido solo para una parte de la
población, pero no para la mayoría. Una realidad donde la sociedad busca solu-
ciones a sus problemas juveniles, encontrando en cambio el miedo, la crítica, el
abuso, el descuido, la oportunidad desaprovechada. Un contexto en el cual los
jóvenes desean tener empleos, quieren aprender, quieren ser miembros dignos y
contribuyentes en sus comunidades, pero muchas veces no encuentran la mane-
ra de crecer, de ser parte.
Antecedentes
En México, más de cuatro millones de jóvenes (de 15 a 29 años) no gozan de

trabajo formal, y han dejado de estudiar. Como resultado de esta situación alar-
mante, México exporta cada año medio millón de compatriotas, mayormente
jóvenes, al extranjero, principalmente a los Estados Unidos de América, donde
están expuestos en muchos casos a violencia y explotación, y donde el fruto de
sus labores y energía está al servicio de la economía de ese país, y no de su país
1 Director ejecutivo de Jóvenes Constructores de la Comunidad, A.C., con sede en México, D.F., y una
sucursal regional en Chiapas. www.jovenesconstructores.org
2 El programa fue coordinado (2003-2006) por Rostros y Voces FDS, A.C. www.rostrosyvoces.org
257
David G. Calvert
de nacimiento, a pesar de las remesas que puedan estar devolviendo cada mes a
sus tierras mexicanas.
Los intentos del Estado por contrarrestar esta problemática no han sido su-
ficientes, sobre todo para los jóvenes sin empleos o de muy bajos recursos, ya
que la filosofía predominante dicta que los jóvenes deben estar trabajando y su-
perándose por sus mismos esfuerzos. El Estado no ha logrado generar el recurso
necesario, ni tal vez el enfoque requerido, para poder resolver este problema que
ha ido empeorándose, especialmente durante los recientes 23 años de relativa-
mente poco crecimiento económico en términos reales. Sin embargo, existe inte-
rés de parte del gobierno en la creación de programas que conlleven beneficios
tanto para los jóvenes como a sus comunidades y estados. Alrededor de 50 mi-
llones de jóvenes mexicanos han nacido durante estos mismos 23 años; ahora
buscan una manera digna y concreta de ser parte de la economía nacional y tam-
bién de sus comunidades.
Cuando existen opciones para hacer servicio a la comunidad, y para recibir
capacitación laboral, incluyendo la opción de una beca para cubrir los costos
más básicos de la vida, los jóvenes han mostrado gran interés por participar. La
experiencia del programa Jóvenes Constructores de la Comunidad, junto con
muchos otros esfuerzos civiles,3 da fe de la voluntad y deseo de la juventud de
crecer personalmente y participar en proyectos de servicio comunitario.
En principio, toda la sociedad prefiere que la juventud tenga mayores op-
ciones y apertura para trabajar y ser buenos ciudadanos. Sin embargo, existe
también malestar y desconfianza hacia los jóvenes, sobre todo hacia los jóvenes
sin empleo y con mayores carencias. A estos que son mayoría los llaman delin-
cuentes, los responsabilizan de malos hábitos, les temen, desconfían de ellos y
los excluyen. El desprecio y el miedo están reflejados en la política pública, y
también tiene un saldo psicológico entre los mismos jóvenes, bajando en muchos
casos su autoconfianza y perspectivas de futuro.
En otros países, se han creado programas nacionales de servicio social y
comunitario. El programa “Americorps” en los Estados Unidos se inició en 1993
con la participación de 30.000 jóvenes norteamericanos al año, y sigue siendo
una de las mayores hazañas del gobierno del entonces presidente Bill Clinton.
En Americorps, los jóvenes reciben un salario mínimo para cubrir sus costos de
vida, mientras proveen servicios comunitarios y ganan experiencia. Los fondos
vienen del gobierno federal, y los operadores de los proyectos son organizacio-
3 Miles de jóvenes estudiantes de colegios del Distrito Federal de México han respondido, por ejem-
plo, a invitaciones a programas de servicio de parte de Servicios a la Juventud, A.C. (Seraj).
258
nes de la sociedad civil (OSC). Por el momento, nada semejante a Americorps

existe en México.
Tradicionalmente, en México se había seguido un modelo paternalista y
asistencialista en materia de desarrollo, y los actores principales eran el gobierno
y la iglesia católica. Pero el 1º de enero de 2005, la Ley Federal de Fomento a las
Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil (LFFAOSC, 9 de febrero
de 2004) entró en vigor, para conducir al sector público y al sector civil a una
relación de mayor comunicación, responsabilidad y producción compartida. En
este primer año de vigencia de la nueva ley, la Secretaría de Desarrollo Social
(Sedesol) ha registrado a 3.285 OSC,4 cada una manifestando el compromiso de
ser socios junto con el gobierno en el desarrollo del país. La aplicación real de los
términos de la nueva ley, y la realización de la esperanza implícita en ella, queda
por comprobarse en el trabajo y, sobre todo, en la capacidad del gobierno para
involucrar a las OSC como actores importantes y extensiones claves en los planes
concretos para el desarrollo nacional. Pero debe servir para abrir nuevas opciones
a las comunidades y al sector civil de mayor participación e impacto real.
Jóvenes Constructores de la Comunidad: líneas de acción
Desde 2003, la Fundación Rostros y Voces ha coordinado un innovador pro-

grama de participación de jóvenes desempleados en el desarrollo de las comuni-
dades, buscando la sinergia de mayor capacidad laboral y liderazgo en los jóve-
nes, combinado con nuevos servicios útiles para la comunidad. El programa,
que funciona en el Centro Histórico de México Distrito Federal, se llama Jóvenes
Constructores de la Comunidad.
Jóvenes Constructores es una versión latinoamericanizada de exitosos pro-
gramas paralelos en los Estados Unidos, Sudáfrica, Serbia y Canadá; en estos
países anglófonos el programa se llama “YouthBuild.” El modelo local fue desa-
rrollado con amplia participación nacional, es una versión distinta y sumamente
mexicana, y, a los dos años, la experiencia en su implementación ha sido una
revelación.
El programa pretende ser una vía para dar opciones concretas a jóvenes sin
empleo, dándoles una oportunidad para lograr cuatro cosas a la vez: 1) capacitar-
se en un oficio, desarrollando habilidades en el área de la construcción; 2) produ-
cir beneficios tangibles a la comunidad, a través de la renovación de centros co-
4 Organizaciones de la Sociedad Civil. Además, otras 2.690 OSC han solicitado la inclusión en el regis-
tro, y están en lista de espera, por una que otra razón. www.corresponsabilidad.gob.mx
259
David G. Calvert
munitarios, plazas y otros espacios públicos; 3) desarrollar su liderazgo, ciudada-

nía y habilidades para la vida, y 4) mejorar su nivel académico. Después de la
experiencia de capacitación y servicio comunitario, el programa brinda a los jóve-
nes oportunidades de integrarse al mercado laboral, de incorporarse a la escuela
o formar una microempresa. Se trata de reconstruir comunidades y transformar vidas.
En 2004, un grupo mixto de 100 jóvenes participó, renovando 10 centros
comunitarios y plazas públicas en el Centro Histórico de la Ciudad de México.
Nueve de esos jóvenes quedaron en 2005 como “cabezas de grupo”, y ahora
participan integralmente en los nuevos proyectos, en posiciones de liderazgo.
De los 100 participantes que entraron en 2004, hasta la fecha 68 están trabajando
o estudiando.
Los fondos para los primeros dos años del programa han sido proporciona-
dos, principalmente, por las fundaciones Ford, W.K. Kellogg, y del Centro His-
tórico de la Ciudad de México, y por el Gobierno del Distrito Federal-Dirección
General de Empleos y Capacitación, la Secretaría de Desarrollo Social del Go-
bierno Federal.
El programa busca en todo momento la incidencia en la política pública. Por
ejemplo, en agosto de 2005, junto con otros representantes del sector civil, Jóve-
nes Constructores presentó el concepto para un nuevo programa público, “Ju-
ventud en Servicio Nacional”, a la dirección reunida del Instituto Mexicano de la
Juventud (IMJ).5 La propuesta aboga para la inversión federal de 120 millones
de pesos para la creación de un programa de jóvenes en servicio comunitario,
fomentando 500 proyectos de servicio y formación, a través de hasta 500 OSC, y
con 10.000 jóvenes participantes. El programa está dirigido especialmente a jó-
venes sin empleo y sin estudios. Se volverá a presentar la propuesta al nuevo
gobierno federal, después de las elecciones de julio de 2006.
Un mes después, un representante de Jóvenes Constructores presentó los
conceptos básicos de la propuesta y de la metodología del programa en una serie
de reuniones y foros en Tegucigalpa, Honduras, a los directores de 25 OSC de
ese país, y a representantes del gobierno y de instancias internacionales. Ahora
hay seguimiento en Honduras sobre el tema, y el programa puede implementarse
en 2006, en proyectos operados por OSC locales, con ayuda técnica de parte de
Jóvenes Constructores.
En otro ámbito, tras la aparición devastadora del huracán Stan en la parte
sureña de México el 4 de octubre de 2006, Jóvenes Constructores está combinan-
do recursos públicos y privados para fomentar una serie de programas “Jóvenes
5 Contando con la presencia de Cristian Castaño Contreras, director general, y Miguel Ángel Serrano
Perea, subdirector general de Coordinación y Evaluación, entre otros dirigentes del IMJ.
260
Constructores”, operados por instancias de la zona y con la participación de jó-

venes locales sin empleo, en la reconstrucción de Chiapas y la zona sur del país.
Asimismo, se han establecido lazos solidarios con otras 25 instancias OSC por
las Américas, con el claro objetivo de crear un movimiento internacional, siem-
pre projoven, procomunidad, prosociedad.
Como programa, Jóvenes Constructores sigue adelante, renovando espacios
en el Centro Histórico del Distrito Federal (Ciudad de México) y expandiendo la
aplicación de la metodología a través de otras organizaciones no gubernamenta-
les (ONG), en zonas urbanas y semiurbanas en los ámbitos nacional y regional.
El programa actualmente mide y planea su separación amistosa de Rostros y
Voces en 2006, para seguir trabajando de manera autónoma, como asociación
civil. A la vez, considera la creación paralela de una empresa social para facilitar
la respuesta adecuada a las ofertas de contratos para la renovación de más de 20
edificios de uso público y comunitario.
Entonces, Jóvenes Constructores –reconstruyendo comunidades, transformando
vidas– es un proyecto encaminado a mejorar las condiciones sociales de nuestro
país; el programa enfoca la energía de los jóvenes hacia una acción creativa y
productiva, donde este grupo que constituye una gran mayoría de la población
mexicana se convierte en un actor social del cambio positivo, tan necesario en la
actualidad.
El programa se enfoca en los jóvenes, puesto que se trata de un grupo prio-
ritario que, al mismo tiempo, posee la capacidad de contribuir al desarrollo y
mejoramiento de condiciones de otros grupos más vulnerables: mujeres, perso-
nas de la tercera edad y niños. Además, son el presente y el futuro de México; el
presente en cuanto al potencial que representan como fuerza productiva, y el
futuro inmediato en cuanto a la incidencia benéfica que su proyecto de vida pue-
da tener de manera recíproca en el progreso del país.
El programa trata de potenciar la energía de los jóvenes hacia respuestas
tangibles y urgentes para las comunidades más necesitadas en nuestro país. Al
mismo tiempo que se capacita para el empleo, se fomenta en los jóvenes una
conciencia de la ciudadanía, es decir, de su responsabilidad como ciudadanos,
involucrándolos en la reconstrucción y mejoramiento de las zonas urbanas.
Los proyectos estarán enfocados en ciudades y estados donde muchos jóve-
nes han estado saliendo tanto hacia la Ciudad de México como hacia el norte.
Este proyecto trata de darles a los jóvenes mayor lógica para quedarse e invertir
en su propia tierra, cerca de sus familias y lo suyo, impulsando el desarrollo de
capital social en las áreas de mayor desesperación y deserción.
Se opina también que los incrementos en el consumo de sustancias psicoacti-
261
David G. Calvert
vas o en los índices de violencia, entre otras manifestaciones similares, son conse-
cuencias de la insuficiencia de ofertas educativas, la falta de empleos “dignos”,
espacios y actividades para el uso del tiempo libre, así como del deterioro del
medio ambiente y de los espacios físicos.
Jóvenes Constructores enseña una manera en que los gobiernos federal y
municipales pueden, de manera respetuosa y visionaria, abrir estas opciones para
la comunidad, y a la vez trabajar en conjunto con la sociedad civil en la
implementación de nuevas alternativas y oportunidades.
Líneas de acción y resultados
Durante 2004-2005, Jóvenes Constructores capacitó a 160 jóvenes y pudo

mejorar físicamente 14 edificios de servicios comunitarios y cuatro plazas públi-
cas. El trabajo se desarrolla en tres vertientes de participación:
1) Con las OSC. Proveyendo capacitación y asistencia técnica a OSC para
fomentar distintos proyectos de “Jóvenes Constructores” en sus propias áreas de
intervención, manejados por las OSC, involucrando a los jóvenes en el desarrollo
local, ampliando la base operadora de los proyectos, y, de esta manera, llevando
el modelo a escala.
2) Obras contratadas. Cotizando y ejecutando contratos de proyectos de cons-
trucción, con la participación y capacitación integrada de jóvenes, para extender
el impacto y la lógica del trabajo, y a la vez crear un fondo revolvente con las
ganancias obtenidas.
3) La incidencia en la política pública. En todo momento se busca la manera de
influir, sugerir y mejorar los esfuerzos del gobierno en favor de los temas corres-
pondientes. Estas postulaciones son importantes para llevar la experiencia y el
impacto a un mayor número de jóvenes y comunidades en la región.
En la página siguiente se enlistan los nuevos proyectos de renovación y cons-
trucción en camino en el Distrito Federal y en otros siete estados de la república.
Jóvenes Constructores enseña una manera en que los gobiernos federales y

municipales pueden, de manera respetuosa y visionaria, abrir opciones para la
comunidad, y a la vez trabajar en conjunto con el sector civil en la implementación
de nuevas alternativas y oportunidades. Es de los relativamente pocos proyectos
sociales que trata de darle una segunda oportunidad al joven desempleado de 18
a 29 años, con el valor agregado de que deja espacios públicos, centros comuni-
tarios, vivienda popular, e incluso los bosques en mejores condiciones físicas.
262
Proyecto de renovación Ubicación Instancias Estatus

comunitaria coparticipativas (Nov. 2005)
Casa Xochiquetzal México, D.F. Semillas, A.C.; Seduvi-GDF Iniciado
Centros de Día (32 centros) México, D.F. DIF/GDF Iniciado
Casa Cultural México, D.F. Fundación Kolping 2006
Centro Incalli Ixcahuicopa Estado de México Sierra Nevada, A.C.; Iniciado
Tlalmanalco, (Edomex) UAM–Xochimilco
Cancha de los Jóvenes A mecameca, Guardianes de los Volcanes
Edomex A.C.
SANUT Los Limones, Cenvi, A.C, Enero 2006
Morelos
Centro de niños México, D.F. Fundación Parlas Iniciado
discapacitados
Nuevo centro para Querétaro Fundación Parlas 2006
discapacitados
Impermeabilización, México, D.F. Rostros y Voces, A.C. Iniciado
renovaciones
Renovación de la unidad Edomex Asociación de condóminos de 2006
habitacional la unidad habitacional Valle de
Aragón
Construcción de complejo Tlaxcala, Fundación Pro Valle. 2006
habitacional Tlaxcala y comercial
Albergue Quinta Carmelita Xochimilco, Quinta carmelita I.A.P. Iniciado
México DF
Rehabilitación de escuela Valle de Chalco, Instituto Superior de Ciencias 2006
para maestros Edomex de la Educación, Edomex
Reconstrucción del sur Tapachula, Fund. Kellogg; Sedeso- 2006
Motozintla, Chiapas; Músicos “Tierra del
Tonalá, Chiapas Sur”; Cemex; CASFA; PATPO;
Fund. Kolping
Reconstrucción del sur Minatitlán, Fund. Kellogg; Cenvi 2006
Veracruz
¿Pero por qué querrá una OSC tomar la responsabilidad de manejar un pro-
yecto “Jóvenes Constructores”?
• Porque está creando capital social en su colonia o sector.
• Porque está haciendo algo nuevo e innovador.
• Porque habrá capacitación y acompañamiento de parte del programa Jóve-
nes Constructores.
• Porque habrá prensa positiva y apoyo en la comunidad.
263
David G. Calvert
• Porque hay posibilidades de seguimiento con más proyectos, con fondos

públicos y privados.
• Porque trae a las OSC posibilidades de mayor recaudación de fondos.
• Porque el proyecto y su presupuesto respalda indirectamente a las opera-
ciones de su OSC.
• Porque puede contratar a gente de su comunidad para hacer los trabajos.
• Porque este tipo de proyecto trae nueva sangre y participación a la OSC, y
también su propia mística y carisma en la comunidad.
La propuesta de trabajo con jóvenes que lleva a cabo está reflejada en la
siguiente gráfica, donde intervienen seis áreas específicas:
Área de
capacitación
Producción en oficios
en la Área
comunidad Jóvenes académica
constructores
de la Incidencia
Área de
comunidad en la
desarrollo
humano política pública
Área
enlace laboral
a) Capacitación en oficios: que es donde los jóvenes aprenden los diferentes

trabajos de la construcción, como herrería, carpintería, albañilería, electricidad,
reforestación, entre otros, dependiendo de las características de la obra pública
enfocada. La metodología para realizar este tipo de aprendizaje se basa en “el
aprender haciendo”, de aquí la idea de crecer a través de la producción tangible,
renovando los centros comunitarios, plazas públicas, instalaciones deportivas,
etc. Los maestros son los mismos carpinteros, electricistas, albañiles, herreros y
otros técnicos de las industrias de construcción, y tienen que estar orientados
hacia el respeto, el deber de ser un modelo positivo, y el proceso de aprendizaje
del joven. Ellos acompañan a los jóvenes en el trabajo, enseñando, explicando y
guiando el proceso. Trabajan en pequeñas brigadas, que normalmente consisten
en un maestro con cada 5-10 jóvenes, y formalmente evalúan el proceso de cada
joven cada mes.
264
b) Producción en la comunidad: para dar ánimo y relevancia al proceso, crear

bienes y valor en la comunidad, buscar hacer un balance para cada joven partici-
pante entre lo que recibe personalmente del programa y lo que brinda a la comu-
nidad. La producción puede consistir de obras públicas, construcción o renova-
ción, vivienda y reforestación.
c) Desarrollo humano: donde se fomenta el desarrollo de sus habilidades para
la vida: liderazgo, servicio comunitario, compañerismo, autoconfianza, proyec-
to de vida y trabajo en equipo.
d) Área enlace laboral: se encarga de dar asesoría a todos los jóvenes partici-
pantes sobre la problemática de cómo conseguir un empleo formal, se enseña a
elaborar un currículo, cómo resolver las pruebas o test laborales, cómo conseguir
y cómo mantener un empleo formal.
e) Área académica: se encarga de realizar convenios con instituciones públi-
cas o privadas que se dediquen a la certificación de estudios oficiales para poder
ofrecer, a los jóvenes que deseen superar algún nivel académico trunco, asesoría
y canalización para sus estudios.
f) Incidencia en la política pública: el nivel de participación y las reflexiones de
cada joven participante, liderazgo, y deseo de ser ciudadano comprometido, abre
la posibilidad de realmente cambiar la política pública, y de impactar la sensibi-
lidad de la sociedad.
Líneas principales de acción
En un proyecto típico de Jóvenes Constructores, aplicando el modelo com-

pleto, se enfoca en las siguientes tareas básicas:
1. Detectar y seleccionar a los jóvenes mediante el diagnóstico de los interesa-
dos, quienes realizan pruebas diversas y son elegidos por su interés, res-
ponsabilidad y compromiso con su entorno social y su propia dignificación.
2. Impartir talleres de oficios, tales como: carpintería, herrería, electricidad,
tapicería, encuadernación, albañilería, jardinería, herrería, además de com-
putación, microempresa y reforestación, entre otros.
3. Producir bienes para la comunidad, como son centros y plazas renovadas,
reforestación, etcétera.
4. Formar equipos solidarios que crean una fuerza de trabajo, misma que se
integra a comités cívicos, de seguridad, de difusión y actividades culturales.
5. Catalogar los árboles principales de la zona céntrica, colocando placas refe-
265
David G. Calvert
rentes a la historia del lugar, en los árboles más viejos, y plantando árboles
jóvenes en lugares seleccionados en representación de nuevos logros comu-
nitarios.
6. Fortalecer las bolsas de trabajo existentes o crear una nueva, mediante la
vinculación con empresas privadas, organismos e instituciones gubernamen-
tales y OSC.
7. Promover actividades recreativas y culturales, así como seminarios y confe-
rencias varias.
8. Sistematizar las experiencias mediante un diario de actividades en que se
evalúa mensualmente el trabajo con los jóvenes.
9. Reintegrar y conectar a dichos jóvenes a la comunidad, a su familia, a la
actividad económica, a los estudios y a la formación personal y profesional.
10. Capacitar a los jóvenes participantes en los conceptos básicos del manejo de
una microempresa.
11. Evaluar los resultados de manera cuantitativa y también cualitativa, para
poder perfeccionar el modelo en el proceso de la aplicación y la adecuación
local, y promover la experiencia adquirida para replicarla tanto en el país
como en la región.
Convocando a los jóvenes constructores
En abril de 2004 se comenzaron a difundir las primeras convocatorias, tra-

bajando desde una pequeña oficina que se había montado en la calle de Héroes
59, Col. Guerrero, en un espacio prestado de un centro comunitario del progra-
ma Reintegra, A.C.
En cinco semanas, mediante la radio, volantes en las calles y avisos a las
asociaciones en la red de la Fundación Vamos, se convocó a más de 500 jóvenes
sin empleos, interesados en el concepto de Jóvenes Constructores. En casi todos
los casos, no sabían nada de la construcción, pero querían hacer algo positivo
para la comunidad, y aprender. Tras dos semanas de orientación y trabajo preli-
minar, se seleccionó a 100 –el número de plazas con becas disponibles– y en la
tercera se comenzó con ese grupo.
El siguiente esquema conceptual se desarrolla bajo una semana típica de
trabajo y capacitación, buscando cierto balance y variedad de actividades, como
lo muestra el siguiente ejemplo:
266
Semana típica de Jóvenes Constructores

LUNES MARTES MIÉRCOLES JUEVES VIERNES
8-10 Capacitación Capacitación Capacitación Capacitación Asesoría académica
AM práctica práctica práctica práctica personalizada/enlace
(producción) (producción) (producción) (producción) laboral
10-12 Capacitación Capacitación Capacitación Capacitación Desarrollo humano/
AM práctica práctica práctica práctica habilidades para la vida
(producción) (producción) (producción)
12-14 Capacitación Capacitación Capacitación Capacitación Desarrollo humano/
PM práctica práctica práctica práctica habilidades para la vida
(producción) (producción) (producción) (producción)
Los requisitos generales para los jóvenes participantes han sido:

• Tener entre 17 y 29 años de edad.
• No gozar de empleo formal.
• Disponibilidad de tiempo durante la ejecución del proyecto.
• Disponibilidad para participación en un proceso de desarrollo personal
en combinación con servicio a la comunidad.
• Disponibilidad para hacer trabajo manual y físico.
La producción en la comunidad
Un enfoque principal es la producción y mejoramiento físico de los espa-

cios. En un primer año y medio de trabajo, se hicieron renovaciones y mejora-
mientos en 15 locales comunitarios y espacios públicos en el Distrito Federal:
• Casa Nacional del Estudiante, A.C. Apartado 11, Col. Centro
• Centro de Integración Familiar, A.C. Allende, 55, Col. Centro
• Renacimiento, A.C. C. Ecuador, Col. Centro
• Teatro del Pueblo, Venezuela, 72, Col. Centro
• Plaza del Estudiante, C. Apartado, Col. Centro
• Plaza Regina, Col. Centro
• Plaza San Jerónimo, Col. Centro
• Plaza Vizcaínas, Col. Centro
• Albergue Centro del Día # 2, Plaza del Estudiante, Col. Centro
• Albergue Centro del Día # 1, Ernesto Puiget, Col. Centro
• Biblioteca Miguel Lerdo de Tejada, El Salvador 49, Col. Centro
• Reintegra, A.C. Héroes 59, Col. Guerrero
• Asociación Femenina Cristiana, A.C. Humboldt 59, Col. Centro
• Fundación Rostros y Voces, A.C. Alabama, 105, Col. Nápoles
• Casa Xochiquetzal, Calle Torres y Quintero, Col. Centro
267
David G. Calvert
Los trabajos hechos por los jóvenes junto con sus maestros incluyeron: la
remodelación de dormitorios estudiantiles; producción e instalación de venta-
nas, mesas y tapancos de metal; producción de puertas y locker de madera; pre-
paración e impermeabilización de una gran azotea; nuevas instalaciones de plan-
tas eléctricas; albañilería; pintado de bancas, macetones, divisiones, arriates en
jardineras, cuartos interiores, etcétera.
Para 2006 y adelante, hay importantes expansiones pendientes en el número
de obras, en la incidencia en la política pública, y sobre todo en el número de
jóvenes participantes en este movimiento, tanto juvenil como de desarrollo co-
munitario.
Desafíos e interrogantes pendientes
1. A dos años del inicio del trabajo, la mayor incidencia de Jóvenes Construc-
tores ha sido en proyectos hechos por Jóvenes Constructores. Solo algunas
OSC han aceptado hacer sus propios proyectos por el estilo, y con resulta-
dos mixtos. ¿Habrá OSC suficientemente capaces y dispuestas para condu-
cir este tipo de programa con la profesionalidad y pasión necesaria?
2. Si no existe la capacidad o disponibilidad necesaria en el sector civil, ¿con
quién debemos enfocar la iniciativa: el sector público, el privado, o siempre
en el civil?
3. Hasta ahora se ha logrado la aplicación de ciertos fondos de parte del go-
bierno del Distrito Federal (USD $350.000), y USD $25.000 del gobierno fe-
deral. Pero otros esfuerzos con el sector público no han producido hasta
ahora el recurso esperado. ¿Habrá la manera de incidir fuertemente en la
política pública para dar estas opciones a miles de jóvenes mexicanos?
4. Normalmente reclutamos a los jóvenes con menores oportunidades de em-
pleos formales. En muchos casos, seis meses de formación y crecimiento no
cambiarán todo. ¿Habrá suficiente apoyo en el sector privado para brindar-
les oportunidades de empleos a los graduados?
Para más información: www.jovenesconstructores.org

David Calvert, director ejecutivo: davidc@jovenesconstructores.org
Francisco Almanza, coordinador de proyectos:
franciscoa@jovenesconstructores.org
Pily Reyes, coordinadora de desarrollo humano y prensa:
pilyr@jovenesconstructores.org
268
Las organizaciones de la sociedad civil y su papel en una opción de formación para el autoempleo
LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL

Y SU PAPEL EN UNA OPCIÓN
DE FORMACIÓN PARA EL AUTOEMPLEO:
El caso de Micro MEDA México y su interés
por potenciar los “saberes productivos”
Emilio Andrés Martínez López1
Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) constituyen hoy día un inne-

gable actor que se presenta, cada vez con más frecuencia, en diferentes espacios
donde los grupos de individuos interactúan en un intercambio social, y con inje-
rencia mayor en el ámbito de nuestra vida cotidiana. Pueden aparecer en diver-
sas escalas de agrupación dentro de la vida del barrio o en la unidad habitacional,
o bien manifestarse en los ámbitos de la vida comunal, comunitaria, étnica, re-
gional. Desde el punto de vista de sus actividades, el trabajo transversal puede
representar la conexión principal entre los distintos programas de participación
social que instrumentan estos organismos y los fines y principios que los mue-
ven, como puede ser la equidad social, el factor de género, la democracia, la
transparencia, la erradicación de injusticias, la paz, la ecología, etc. De acuerdo
con sus objetivos, los podemos encontrar trabajando en una heterogeneidad de
tópicos como los derechos humanos, apoyo a gays, sustento a niños de la calle,
lucha por los presos inocentes, atención a minusválidos, atención a viejos, aten-
ción a prostitutas, promoción de la pluralidad y la interculturalidad, enfermos
de sida, desarrollo rural, proyectos productivos, teatro callejero, otras expresio-
nes artísticas, deportivas o educativas, por mencionar algunos, y aplicando en
cada caso metodologías dispares. También conocidos como el “tercer sector”, el
sector “no lucrativo”, u organizaciones no gubernamentales (ONG); son el cami-
1 Coordinador general de Micro MEDA.
269
no –opción o respuesta– a las necesidades comunes de amplia índole por el que

diversos grupos de individuos optan con el fin de lograr cierto éxito en la satis-
facción de un cometido que impacta en la sociedad.
A lo largo de estas páginas, espero tratar los factores que, según mi aprecia-
ción, han motivado el crecimiento de este sector. Asimismo, trataré de abordar,
en consecuencia, algunos puntos del comportamiento actual, de su presencia y
de su importancia en la vida social, de su posible solidez y crecimiento, y, por
último, en el caso que nos ocupa, que es el de la formación para el trabajo, anali-
zar la vertiente del autoempleo y en especial los retos que representa la forma-
ción y potenciación de los “saberes productivos” para una OSC, desde la pers-
pectiva vivencial.
Tercer sector: historia, generación espontánea, variable estructural,

especificidades, retos
Las principales teorías al respecto sostienen que las OSC surgen a partir del
agotamiento de un Estado benefactor exhausto, cuyo endeudamiento no le dejó
otra salida que cambiar el rumbo hacia acciones correctivas para lograr un Esta-
do más eficiente, pero también mucho más reducido y que, por tanto, dejó de
actuar en rubros que anteriormente cubría con su presencia: dejó sin posibilidad
de oportunidades a grandes sectores de la población, que en menor o mayor
intensidad vivían alienados a las decisiones estatales.
Al respecto, tengo mis propias apreciaciones. En primer lugar, en el caso de
México, el Estado benefactor no fue solo uno, pensado y repensado por un grupo
gobernante a lo largo de 50 años (aproximadamente), sino resultado de diversas
políticas, corrientes y actores políticos (aunque dentro del mismo partido). Por su
estructura anquilosada, no tomó acciones correctivas hacia una mayor eficiencia,
pero los llamados gobiernos neoliberales –posteriores a la década de los ochenta–
tampoco corrigieron el rumbo motivados por la racionalidad de buscar el mayor
beneficio para el país, sino que se puede notar que respondieron más bien a con-
signas o mandatos de acreedores. Tan modernistas fueron sus políticas que, a la
entrada del nuevo paradigma informacional, la respuesta que ofrecieron fue de
apertura comercial y económica, apostando (se decía) a nuestras ventajas compa-
rativas, centradas en dos puntos: por un lado, una fuerza de trabajo barata y, por
el otro, la cercanía con la mayor potencia comercial. Demasiado tarde; para ese
momento ya estaba el mundo mirando hacia una economía de la información, del
predominio de los servicios sobre la producción agrícola e industrial.
270
Nuestros gobiernos nunca entendieron o emitieron alguna política pública

para hacerse más eficientes, para ya “no hacer” en ciertos rubros con un gobier-
no reducido, que dejó al descubierto muchas necesidades de la población. Por
otra parte, la inminente llegada de un paradigma informacional, que avanza ace-
leradamente creando nuevas necesidades dada la reestructuración productiva,
agranda la brecha de necesidades por cubrir, espacio móvil donde se vive la
marginalidad social.
Hay además otras razones que explican la manifestación de los diversos
organismos de la sociedad civil, y sobre todo el desarrollo histórico de este sec-
tor, que si bien no manifiesta todavía una presencia muy vigorosa, sí ha abierto
algunas brechas que convergen hacia la arena donde hoy se centran las
especificidades de estas OSC actuales.
Desde las primeras décadas de la conquista hubo acciones de la sociedad
civil movilizadas desde el seno de la iglesia católica. Posteriormente, la vida co-
lonial trajo algunas otras manifestaciones de la sociedad civil como las cofradías,
que tenían siempre el sello de alguna hermandad católica, pero promovidas des-
de las partes laicas de la misma. En el siglo XIX surgieron múltiples beneficen-
cias extranjeras que buscaban en un primer término apoyar a sus colonias, y, a la
vez, ayudar a la comunidad local. El presidente Benito Juárez también promovió
la creación de la lotería nacional para la asistencia pública y las organizaciones
católicas proliferaron con la persecución que encabezó el gobierno en contra de
la iglesia. Posteriormente, en el siglo XX, con un gobierno posrevolucionario sur-
gió la creación de múltiples organismos que, conforme a una especificidad del
país, más tarde se iban a alienar al corporativismo oficial; por otra parte, la igle-
sia y sus huestes siguieron con la creación de diversas organizaciones y partidos.
Para las décadas de los sesenta y setenta de ese siglo, las OSC surgieron con
diversas banderas –incluso contrarias entre sí– de lo que apreciaban que consti-
tuía un factor de lucha contra el autoritarismo gubernamental. Un ejemplo es la
lucha que emprendieron OSC consideradas “de derecha” contra el libro de texto
único y gratuito, pero que después resultaron aliadas con el gobierno para con-
trarrestar a las organizaciones de corte socialista que surgieron y proliferaron en
ese tiempo. También una corriente de la iglesia difundió su propia versión social
con la teoría de la liberación.
Nos queda revisar el surgimiento de OSC como resultado de la generación
espontánea, lo que nos lleva a esa realidad de los grandes movimientos natura-
les de los sismos de 1985 o de los movimientos políticos resultado del fraude
cibernético electoral de 1988. En efecto, en ambos casos la sociedad salió a la
calle para dar respuesta a la eventualidad en el primer caso; para manifestar el
271
descontento político, en el segundo. A partir de estos eventos, más que una ra-
zón para que las OSC comenzaran a existir fue una especie de toma de concien-
cia social de que mucho se tenía que hacer para poder desarrollarnos como país.
En lo personal creo que toda esta diversidad debe ser tomada en cuenta
como factor que ha permitido o abonado a la arena pública donde ahora se lle-
van a cabo multiplicidad de actividades, fines, discursos, métodos, programas y
políticas de las OSC.
¿Qué es lo que motiva entonces el nacimiento de una OSC?
Lo revisado hasta ahora explica en parte el contexto actual y el terreno don-

de se lucha por llegar al impacto que las OSC buscan tener en la población; expli-
ca también el ámbito de diversidad donde las pugnas o luchas ideológicas ya no
se dirimen en posiciones dicotómicas. Por el contrario, el agua donde abrevan
todas estas perspectivas con convicciones ideológicas y políticas es depósito de
la diversidad, por lo que el sistema de vida democrática es fundamental para la
existencia y coexistencia del tercer sector. Por supuesto, existirán en medio de
toda esta diversidad organismos creados ex profeso para hacer proselitismo polí-
tico, y otros para el religioso o para defender causas que se relacionen con estas
ideologías; pero en general las OSC surgen con la convicción de mejorar de una
u otra forma el estado social o económico en que se encuentra algún sector de la
población.
Vale preguntarse entonces desde qué perspectiva se sostiene la racionali-
dad de apoyar a personas anónimas. Desde dónde surge la maduración de una
visión social que pueda soportar la conjugación de recursos humanos, materia-
les, financieros y de tiempo, de índole totalmente variada en cuanto a talentos,
ideas y percepciones de la sociedad, con el fin de llevar a cabo actividades con
objetivos sociales sin ánimos de apropiación personal.
Un principio esencial de cualquier organización social para asegurar la pu-
reza de su misión es tener gran claridad en la especificidad de los programas por
aplicar, así como de las características del segmento poblacional que se va a ser-
vir, aunque la población beneficiaria en lo particular todavía resulte desconoci-
da. Dicho conocimiento de la población en general es esencial para fines
instrumentales en la operación del programa, así como para determinar las espe-
cificaciones de su interrelación con los actores sociales y económicos, y la ejecu-
ción y resultados que determinarán el desarrollo institucional.
En general una OSC no solo tiene conocimiento de lo que la gente requiere,
272
sino que muchas veces el propio personal de la organización vive o ha vivido de

cerca la necesidad, la carencia o el problema que encauzó el movimiento social.
Estos visionarios, a los que ahora se llama también empresarios sociales, ostentan
un conocimiento y profesionalismo en ciertos rubros, que aportan a la organiza-
ción posibilidades de reconocimiento en su trabajo. Debemos precisar el factor
“profesionalismo” como entrega y búsqueda de respuestas, factor muy necesario
para el trabajo directo con los clientes de la OSC. Además, sostener firmemente
las cualidades mencionadas invita implícitamente al personal de la organización
a mantenerse al día en la información y, por tanto, en un ejercicio constante de
innovación de los servicios y métodos para hacerlos llegar a la población.
Especificidad de las OSC
En general las organizaciones de la sociedad civil cuentan con estructuras

organizacionales muy diversas, sin negar que existen algunas que manifiestan
ser simplemente la ocurrencia de algún liderazgo y donde todo se mueve de acuer-
do con los designios del líder. Sin embargo, encontramos a la mayoría de estas
organizaciones insertas en un esquema más o menos profesional, cuya caracterís-
tica es contar con cuadros organizacionales muy horizontales; se trata de organi-
zaciones más bien democráticas, muchas veces no tanto por bondad de los funda-
dores como por las necesidades de desenvolverse en un medio ambiente hostil.
En efecto, resulta hostil sobrevivir sin afán de lucrar en una economía cuyo para-
digma es dejar todo a las fuerzas del mercado, pero a la vez teniendo como con-
traparte una sociedad desconfiada por factores que deja una historia de gobierno
autoritario. Resulta hostil sobreponerse a un mundo mediático que invade la
cotidianidad con propuestas de crecimiento, de desarrollo, de innovación perso-
nal, de cambio de hábitos, de trabajo, de educación, pero sobre todo que encauza
a todos los sectores de la población a homologarse en patrones de consumo.
El camino que recorren las OSC desde sus visiones y objetivos hasta la con-
secución de resultados eficaces y eficientes es largo y la realidad general deja ver
que, a pesar de contar con profundos conocimientos del objeto de su actividad, y
de que llevan todo el despliegue de sus propios recursos a segmentos de la po-
blación muy pequeños dentro de las regiones o comunidades, son raros los casos
de las OSC que cuentan con los conocimientos de implementación o manejan las
herramientas y métodos holísticos de los organismos que ejecutan las políticas
públicas. No es nada descabellado inferir que la metodología que se aplica para
llegar a la población es aquella del ensayo-error, por lo menos en la primera
273
etapa, en la que debemos mencionar que suelen poner en juego muchos y varia-
dos recursos y conocimientos con la única finalidad de cumplir con sus objetivos
de apoyo social.
Financiamiento
Como cualquier organización que opere en interrelación con otros actores

sociales, las OSC requieren recursos financieros para sobrevivir. La especifici-
dad financiera de las OSC es generalmente la de los recursos sumamente limita-
dos, y por supuesto la de organismos que requieren de ciertos años de madurez
para poder allegarse posibles fuentes de ingresos que permitan desarrollar sus
operaciones y dar vida a la propia organización, es decir, algún ingrediente que
le permita al menos ser conocida y relacionarse con sus clientes y proveedores,
que le den el aire suficiente para existir. Normalmente estos recursos pueden
provenir desde:
a) Cuotas que fijen los fundadores o por el mismo consejo de la organiza-
ción a los miembros.
b) Donaciones de terceros, es decir, ajenos a la OSC.
c) Algún precio asignado a los bienes y servicios que produzca la OSC
como objeto central de su ejercicio.
d) Crear una empresa productiva paralela que generalmente no constitu-
ye la materia u objeto principal de la organización, pero que sostiene
económicamente su funcionamiento.
e) Acceder a que alguna empresa privada o patronato sean creados por y
para obtener recursos de estas empresas y después canalizarlos a OSC.
f) Lograr financiamiento de algunos de los grandes organismos interna-
cionales como la Organización de las Naciones Unidas para la Educa-
ción, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), el Banco Mundial, la Unidad Europea, o desde funda-
ciones privadas.
g) Obtener apoyo de universidades que, si bien generalmente no cuentan
con los recursos para hacer aportaciones financieras considerables, sí
contribuyen con programas de voluntarios y de respaldo en diversas
categorías, incluso capacitación a OSC.
h) Lograr apoyo financiero del gobierno, que asume un nuevo papel en la
integración de los recursos financieros de las OSC.
274
Legalidad
Las OSC surgen con el fin general de apoyar a la sociedad para cubrir nece-
sidades específicas o para el desarrollo de las comunidades; lo anterior hace que
el ámbito en el que nace este tipo de organismos esté cubierto por un halo de
legitimidad ante la comunidad receptora del beneficio. Sin embargo, resulta in-
soslayable que es indispensable contar con un estatus legal y una cierta
institucionalización para poder trascender y madurar como organización, para
relacionarse con los distintos actores de una sociedad no cerrada ni homogénea,
para trascender desde el tercer sector profesional en un sistema democrático que
espera dejar de lado la historia de cacicazgos y caudillismos y para obtener los
recursos financieros, con el fin de sostenerse en el tiempo y realizar el mejor
ejercicio que resulta de la mayor experiencia.
En el caso de México, diremos que el primer documento necesario para dar
por nacida a una OSC es el acta constitutiva; en segundo término es contar con
estados financieros, tener las autorizaciones de la Secretaría de Hacienda y Cré-
dito Público (SHCP), así como contar con el reciente registro creado por el go-
bierno para poder obtener proyectos con el gobierno por parte de las OSC, el
llamado CLUNI.
Institucionalidad
Se dice que la institucionalidad puede ser un mito creado por alguien, pero
que al fin impacta a la contraparte y crea una imagen de aquella figura ficticia,
real o sobredimensionada, de la cual se piensa que existe y tiene reglas, vida y
alcances potenciales en la vida de los interpelados. Así pasa, por supuesto, con
las OSC: tienen tanta vida como capacidad creativa de sus miembros. No es ca-
sualidad que existan entonces organismos que surgen de la nada cuando algún
actor activa sus potenciales redes, capital social o económico para echar a andar
en forma más que operativa a tal o cual organismo. Lo que estoy diciendo es que,
en general, en el caso de organismos civiles, la institucionalidad se reduce al
ámbito en el cual desempeñan sus actividades y a la gente que al alcance del
proyecto tiene la oportunidad de comprobar las bondades o beneficios del mis-
mo, gente que logra cruzar la barrera de la desconfianza y que una vez que cruza
el umbral se da cuenta de que puede obtener algo de ese esfuerzo conciudadano.
Dicha institucionalidad generalmente se construye en el tú a tú y, en ocasiones,
con la combinación de recursos alcanza a dar esos mensajes a su público local.
275
Desde fuera del ámbito de acción, otros actores buscan ciertas característi-
cas en las OSC. Para el gobierno, lo importante es su ingrediente de legalidad. El
gobierno reconoce en las OSC a un socio, siempre y cuando el organismo cumpla
con los requisitos legales, es decir, criterios objetivos impuestos por él. Para los
organismos internacionales lo que mejor habla de una OSC es su potencial para
implementar programas innovadores, indicador obviamente de que es dinámi-
ca, que muestra si están o no al día y se han esforzado en conocer lo válido o no
para los proyectos en cuanto a metodologías o formas de conformar las diferen-
tes propuestas y que aportan cambios en la visión y ejecución de los mismos.
Estos programas tienen la característica de medir la profesionalidad de las OSC.
Los organismos internacionales también hacen énfasis en la historia y diversi-
dad de los donadores de los proyectos de tal o cual OSC, lo que hace posible
medir los esfuerzos de la OSC en la lucha por alcanzar los objetivos a través de
los programas instrumentados y los proyectos que propone.
Relación con el gobierno
El gobierno ha tomado cada vez más en cuenta a organizaciones de la socie-

dad civil para que se conviertan en socios de ciertos programas de política social,
pasando a ser estas organizaciones el brazo ejecutor de una desdibujada política
en lo general y de instrumentos más o menos optimizadores de los recursos apor-
tados en lo particular por las OSC. Es decir, el sector gubernamental pone algu-
nos recursos que se canalizan a diversos proyectos en los que la transversalidad
que los identifica puede ser tan general como lo es el ataque a la pobreza, apoyos
a la juventud, equidad de género, etc. Por supuesto que no hay ganancias, no es
este el caso de un sistema de licitación en que la empresa ganadora obtiene un
pago como contraprestación a la entrega de bienes o servicios prestados. Se trata
de proyectos que generalmente son de coinversión, en los cuales la OSC “empe-
ña las joyas de la familia” con tal de conseguir recursos que en su generalidad
están destinados única y exclusivamente a formar parte de los costos y gastos de
operación. El gobierno como socio no autoriza costos administrativos, ni de re-
cursos humanos, ni investigación, ni mecanismos para el alcance, planeación, o
para vincular a una determinada población objetivo con el desarrollo de algún
programa previo. Hay que ejecutar y sobre la marcha corregir, replantear y dar
resultados generalmente en espacios de cuatro a siete meses por causa de los
presupuestos oficiales que están atados a un calendario.
No resisto pensar que la estrategia suele ser óptima para los gobiernos. Por
ejemplo, cuando una delegación estatal de alguna instancia federal sostiene alre-
276
dedor de 30 diferentes proyectos operando sin una sola contratación de personal

para planeación, ejecución o control por parte de la dependencia, creo que esto
es un buen resultado para el gobierno. Dentro de estos tiempos y programas, las
OSC someten a prueba, además de sus proyectos propios, la documentación le-
gal que cada vez se hace más difícil de mantener vigente, la documentación con-
table, sus propias aportaciones en especie o en recursos financieros, esfuerzos
que paradójicamente aumentan la posibilidad de ser fiscalizados.
Sin embargo, también existe desvinculación en el gobierno, por ejemplo, la
SHCP exige cartas donde se afirme el ingreso de recursos con procedencia dis-
tinta de los del gobierno federal o estatal, pero, como siempre, existen contradic-
ciones de la propia secretaría, pues cuando las OSC acuden a solicitar su autori-
zación para emitir recibos deducibles, la propia Secretaría de Hacienda pide que
se le entreguen cartas redactadas por otras secretarías o instancias del gobierno
federal en las que se indique que la OSC en cuestión ha trabajado en programas
sociales y/o comunitarios como un requisito principal para lograr la autoriza-
ción de recibir los fondos.
En términos muy amplios y haciendo mención del desarrollo histórico de
las relaciones entre el gobierno y el tercer sector –si es que hay alguno–, se puede
decir que en el momento actual se vive la mejor relación desde que México fue
descubierto y reconocido como una nación en el mundo occidental. El gobierno
reconoce la existencia de este tercer sector. Se da por hecho que las redes y el
trabajo social que impulsan ayudan a paliar la enorme problemática social, y en
el mejor de los casos se contribuye a la equidad. Pero no es todavía el momento
de echar las campanas al vuelo; como lo mencioné, las OSC son apenas un socio
al que el gobierno destina líneas muy pequeñas de presupuesto. En contraparte,
el apoyo gubernamental exige a las OSC realizar un exhaustivo despliegue de
sus recursos; aunque la coinversión puede significar la diferencia que les permi-
ta ejercer de manera significativa su operación, a la vez que su institucionalidad
crece, su currículo aumenta y se ensayan mejores métodos para alcanzar a la
población objetivo. Ningún organismo de gobierno resulta tan hábil, tan experto
en el medio ni tan flexible como para implementar programas que llegan de
manera directa al público beneficiario objetivo, es decir, no solo le hacen el traba-
jo al gobierno y lo publicitan, sino que las actividades que se llevan a cabo se
realizan de forma efectiva y muy sensible a la población, a las necesidades reales
que pudieran tener.
277
Programas de formación
Dentro de los diversos programas de las OSC, encontramos aquellos con un

énfasis más desarrollista, ligados a la formación, en los que el bien que se procu-
ra es uno de índole generalmente intangible. Se dice que el objetivo es “enseñar
a pescar en vez de entregar el pescado en la mano”. Son estos programas de los
que vamos a tratar en las líneas siguientes.
Los programas de formación promovidos desde la sociedad civil son de
naturaleza muy variada, ya sean de salud, desarrollo personal, de producción o
participación social. Muchos suelen tener la finalidad de aportar mejorías en el
desempeño de todo tipo de interacción social del individuo a lo largo de su vida,
pero con la expectativa de su desarrollo en lo personal y en diversas esferas de
su vida social. La base de estos intercambios generalmente se encuentra en la
relación con la familia, con su ámbito de trabajo, con la comunidad o con grupos
interculturales.
Dentro de este abanico de opciones encontramos a los de formación para el
trabajo y, en el caso que a continuación voy a describir, a los de la formación para
el autoempleo.
Trayectoria de una OSC formadora en México
Micro MEDA México (MMM) es una asociación civil no lucrativa fundada

en el año 2001 y constituida en 2002, que desempeña sus servicios en el ámbito
de la formación para reforzar el autoempleo. Se inició dentro de un pequeño
grupo con nexos cristianos que percibía que podía utilizar el potencial de sus
miembros para abrir ventanas de oportunidad, romper con la marginalidad en
que viven muchos de los miembros de las iglesias protestantes, e incluso exten-
der sus posibles beneficios a gente fuera de la comunidad. Así, pues, el grupo se
acercó a otro organismo internacional con sede en Canadá y oficinas en los Esta-
dos Unidos, que también está conformado en su base y en sus fundadores por
socios miembros en su mayoría de la misma denominación cristiana menonita.
MEDA internacional confirma de manera tácita a este grupo mexicano el interés
que a lo largo de tres años de proyecto previos a la fundación de MMM se com-
partió en reuniones y visitas recíprocas. El largo período logró menguar el áni-
mo del grupo en México, ya que de las siete personas que iniciaron el proyecto
como promotoras de lo que iba a ser MMM, solo dos iniciaron con el programa
para marzo del 2001. En el último de estos tres años se acordó realizar un estudio
278
de factibilidad aplicado en la zona oriente de la ciudad de México y municipios

conurbanos (Netzahualcóyotl, Valle de Chalco), para conocer mejor la carencia
que desde el punto de vista del líder del proyecto se estaba intentando abordar:
el apoyo a microempresarios en dos vertientes, 1) microcréditos, y 2) formación.
El estudio de factibilidad descartó de forma muy clara que el microcrédito con-
formara una carencia (al menos que hubiera carencia de ofertas), mientras que la
formación para la gestión microempresarial demostró ser un servicio escasamente
ofrecido y de especial relevancia, dada la inexistencia de programas de este tipo
desde las OSC.
A partir de ese momento se dio por fundado MMM, previa capacitación que
desde MEDA se facilitó al coordinador general de MMM, al igual que el otorga-
miento de fondos para dar inicio financiero al mismo. Se acordó no implementar
el modelo de MEDA por razones de contexto, aunque dicha adaptación no fue
inmediata, y a lo largo del tiempo fue adaptado a las necesidades de la población
y las posibilidades de la organización.
El modelo de MEDA consiste en el desarrollo de cursos en un espacio espe-
cífico, con capacitadores voluntarios generalmente: a la vez se desarrolla y con-
solida un staff capaz de capacitar en algunas sesiones. Donaciones generalmente
locales sostienen a los programas, que a su vez cuentan con un consejo indepen-
diente, se practican esquemas de rendición de resultados de acuerdo con el nú-
mero de capacitados, empresas iniciadas y empresas reforzadas. Se ofrece un
sistema de asesoría vía los mentores (otros empresarios ya desarrollados) que
acompañan con consejo a los nuevos microempresarios. A los beneficiarios se les
cobra una cuota de acuerdo con un pequeño cuestionario socioeconómico de
entre 30 y 120 USD por todo el curso.
A continuación voy a dividir el desarrollo de MMM en cuatro vertientes que
se presentan de alguna manera como fases inacabadas. El avance en alguna de
ellas en lo individual puede presentar un crecimiento de manera más o menos
notoria respecto de otras que son más difusas para efectos de poder medir avan-
ces. También debemos admitir que no hay una línea divisoria clara entre ellas y,
por el contrario, su interrelación y la polivalencia de las acciones ejecutadas no
ayuda a identificar indicadores claros que puedan ser medidos.
Vertiente de inicio y adaptación a las realidades
En primer lugar presento la vertiente de las adaptaciones de un modelo ori-

ginal propuesto por la organización MEDA, que si bien no funciona como casa
279
matriz, sí es de gran apoyo técnico y proporciona la base de asociados de donde

se procuran los fondos financieros. Adaptaciones al modelo:
a) Conformación de materiales. La primera realidad fue que se tenía que cons-
truir con base en la estructura propuesta por el modelo de MEDA, pero adap-
tada a nuestra realidad, por lo que se tuvieron que elaborar los materiales
que se iban a proporcionar en México, recortar algunas sesiones e incluir
algunos de importancia para la microempresa en México; reunir un grupo
de capacitadores para estas sesiones y apoyo en construcción de materiales.
b) Integración del grupo de voluntarios. Fue indispensable también explicarles
el modelo, dado que los voluntarios son profesionales en su rama y se dedi-
can al desempeño de sus actividades en las empresas públicas o privadas; no
son maestros, ni se dedican a la docencia, de tal forma que MMM, su modelo,
su función y fines no lucrativos eran totalmente nuevos para los formadores.
c) Hubo otras razones claras para no adoptar este esquema. En primer lugar,
el espacio físico; aunque se inició con una oficina que contaba con un espa-
cio muy adecuado para dar clases, después de unos meses el impacto de la
renta en el presupuesto de MMM obligó a moverse a otros espacios y adop-
tar el esquema de dar los cursos en una relación cooperativa con otras orga-
nizaciones o iglesias.2
d) El uso del tiempo también constituyó una razón para cambiarse de espacio.
En una ciudad inmensa como la de México, las condiciones de transporte no
son siempre las óptimas y los tiempos de desplazamiento resultan largos;
además, los horarios de trabajo son muy variados, por lo que no solo había
que acercar el programa a ciertas zonas más marginadas y alejadas de la
oficina donde se trabajaba en un inicio, sino buscar horarios diferentes, in-
cluso en sábados, para adaptarse a los tiempos de los beneficiarios. También
fue necesario hacer cursos más cortos en su duración (digamos rápidos) por
la solicitud de los propios beneficiarios, dado que tenían gran interés por
tomar la capacitación en los pequeños espacios de tiempo que podrían tener
para este efecto.
Adaptaciones por presupuesto (focalización-presupuesto). MMM tuvo que afron-
tar que las reservas de la primera recaudación de los fondos casi se agotaron
después de los primeros dos años de trabajo. Ante esta realidad, una de las solu-
ciones propuestas fue cobrar cuotas más elevadas a los beneficiarios, sin embar-
2 La forma como se ha financiado desde su origen y hasta la fecha es la de aportaciones individuales y de

un par de fundaciones que pertenecen a los socios de MEDA, por lo que MMM tiene recursos muy
limitados, ajustados al menos al monto acumulado por las aportaciones voluntarias de sus asociados.
280
go, si las cuotas de recuperación muy bajas hacían muy difícil la tarea de atraer a
los microempresarios a los cursos, el incremento haría mucho más difícil que se
acercaran; aplicar cuotas diferenciadas no era una solución posible por efectos
del tiempo entre la promoción, el inicio de los cursos y la forma en que la gente
llegaba (muchos asistentes se presentaban el segundo y hasta el tercer día de
sesiones, con premura de tiempo y en horarios que para muchos de ellos signifi-
caban entre una hora y media o dos de camino hacia sus casas después de termi-
nada la sesión, aproximadamente a las 21:00 horas). No es que fuera imposible,
pero la cuota fija de recuperación era más adecuada para estos efectos. Además,
se tuvo que implementar un rubro de apoyo a profesores que, si bien no era una
remuneración por la capacitación, se hacía necesario para pago de taxis, gasoli-
na, estacionamiento, etc. Los salarios del staff no eran elevados (un coordinador
y un asistente), además de que no percibían ninguna prestación. El equipo de
oficina era el básico, pero suficiente para trabajar, y los materiales que se entre-
gaban a los beneficiarios tenían buena presentación. Como decía antes, la reali-
dad se impuso y MMM tuvo que salir de la oficina, implementar un sistema de
asociación con diversas organizaciones y mantener el servicio a la población que
se había determinado abordar como beneficiaria (población que vive en condi-
ciones de marginación en general).
Se reafirma el compromiso, a pesar de los problemas presupuestales. Antes de que

la organización cumpliera dos años, hubo una sacudida por el agotamiento de
las reservas financieras, lo que obligó al coordinador general a hacer lo que en
general las microempresas hacen: subsidiar a la organización con el espacio per-
sonal-familiar. Por otro lado, se redujeron todavía más los salarios del staff y, sin
embargo, ante la disyuntiva de acudir a otros beneficiarios (otro segmento de
mercado) a quienes se pudiera cobrar más, se acordó y afianzó la idea de conti-
nuar con los grupos de beneficiarios focalizados desde el principio e incluso
posicionarse todavía más en dichas zonas por dos razones: 1) solo se tenían re-
cursos para atacar un segmento de la población (no para abrir dos frentes), y 2)
era más barato posicionarse en estas zonas por la vía del uso de redes de otras
OSC con las que se trabajaría para atender a sus clientes o asociados.
Adaptaciones por población (presupuesto-realidad nacional). La escasez de presu-

puesto obligó también a adaptar los materiales desde el arranque de la operación
de MMM hasta la fecha. Aunque se pretendía dar calidad en el formato de los
mismos, las limitaciones presupuestales obligaron a utilizar materiales más eco-
nómicos: imprimir un original y caer en el consecuente uso de fotocopias y no
281
impresiones propiamente dichas. El cambio fundamental fue hacer un material

muy práctico, poco teórico y de fácil lectura: los ejemplos y situaciones prácticas
tomaron el lugar principal en este esquema de formación de gestión. Las sesiones
se apegaron a métodos de transmisión de la información vía la situación vivencial
de los propios microempresarios. Se procura encauzarlos a la asimilación de una
columna vertebral de mensajes a transmitir en cada sesión, intercalados durante
el intercambio de comunicación de la clase. El personal tuvo que involucrarse en
temas en los que no había incursionado, con el fin de suplir en algunas ocasiones
al cuerpo de formadores. Si bien se había logrado construir un equipo de volunta-
rios durante los dos primeros años, se presentaron dos circunstancias: 1) la lejanía
de la zona: los cursos se ofrecieron a población situada en el oriente de la ciudad
y en el Estado de México, mientras que los capacitadores acudían a las sesiones
después de sus trabajos, localizados a su vez en las zonas centro, norte, occidente
y sur de la ciudad, pero siempre alejados, a una distancia quizá de dos o hasta tres
horas de camino para llegar a dar las clases. 2. La impartición del curso durante
los fines de semana, para que los beneficiarios pudieran asistir, hacía más difícil
que los voluntarios acudieran, dadas las actividades que generalmente planean
para ese tiempo. Lo anterior permitió que el personal, junto con algunos
formadores locales, se desplegaran hacia sesiones para las que inicialmente no
estaban especialmente preparados y también que se analizara y reconstruyera el
sistema de mensajes principales por sesión. Los contenidos basados en la expe-
riencia vivencial de los beneficiarios obligaron a centrar más el papel del formador
como un facilitador, a diferencia del primer esquema en el que, independiente-
mente de los estilos de enseñanza, la dominante era la del poseedor de conoci-
miento que, aunque de manera amable, lo que hace es verterlo en los beneficia-
rios, receptores supuestamente vacíos de esta información.3
El déficit financiero propició entonces no solo la sacudida que flexibilizó el
sistema. Inicialmente se podría calificar como organizado, pero acartonado y
más bien rígido en su origen (un recinto para clases, una oficina para todos los
asuntos, asesores con clases fijas, materiales de calidad en su forma, pero con
contenidos teóricos o que despertaban poco interés de los capacitados por leer-
los). Aunque desde siempre se trató de hacer la versión de la formación para el
microempresario mexicano (muy diferente en circunstancias y contexto de los
norteamericanos), no fue sino hasta esta sacudida financiera que la adaptación
3 Desde que se fundó MMM se crearon materiales con un buen componente teórico tanto en los mate-
riales como en el formato de las clases. Estas clases, aunque podían contar con algunos comentarios
simpáticos y cierto dinamismo por parte de los formadores, podían llegar a ser tediosas o sin sentido
ni relación con la sesión anterior o la posterior.
282
hizo de MMM una organización que se enfocó a comprender e invertir esfuerzos

en alcanzar, dentro de la diversidad del sector microempresarial,4 a los diferen-
tes grupos ahora sí con mayor claridad de sus diferencias, explicando las carac-
terísticas de cada uno de ellos, con el fin de mostrarles su posición y hacia dónde
podría dirigirse el despliegue de sus esfuerzos, ahora sí consciente de las trayec-
torias distintas que los interpelan.
Vertiente de la naturaleza del servicio prestado (la formación) y sus procesos
Desde las OSC, el fin en general es siempre asistir o apoyar en el desarrollo

de la población objetivo. En el caso de MMM se eligió la formación para apoyar
este desarrollo, dadas las posibilidades en recursos técnicos y financieros y, por
supuesto, la capacidad de los recursos humanos para construir un programa como
éste. Sin embargo, surgieron diversas preguntas desde un inicio, que se pretende
mantener presentes como el motivo de la vida de la organización; se trata de los
grandes dilemas de la formación: en qué formar, cómo formar y para qué formar.
La primera respuesta no fue determinante pero sí marcó el primer sistema
de formación de MMM, entendiendo por sistema un programa dirigido a bene-
ficiarios que, si bien no constituyen una población homogénea, sí responden a
ciertas características generales en cuanto a la problemática que les envuelve, los
materiales que se ocupan y un cuerpo de formadores que les asisten. Todos estos
elementos se adecuaron a la propuesta de formación en gestión de empresas enfoca-
da a la microempresa y al autoempleo. La respuesta a la pregunta de “en qué for-
mar” no ha sido agotada, pero se ha encontrado el espacio para comenzar a revi-
sar el sistema desde otro rubro, el de las poblaciones identificadas desde
especificidades distintas, como es la formación de vida dirigida a la mujer o a los
jóvenes. El programa anterior lleva a MMM a ubicar su posición en el papel de
enseñar a ser, enseñar a pensar y enseñar a hacer.
La pregunta de cómo formar abrió la disyuntiva que permite revisar diver-
sos esquemas de formación y apertura por parte de MMM, reconociendo la pre-
4 Algunas autoras sudamericanas describen que dentro del sector microempresarial coexisten diversas
escalas de negocio, determinados generalmente por las trayectorias de vida de sus propietarios, como
son: la de proyecto que engloba mayor despliegue de recursos, principalmente de la capacitación de
los humanos e innovación en sus productos o servicios; la de oficio, que encierra una adaptación a
formas de vivir, casi inamovibles a menos que el mercado demande una adaptación clara y se ajusten,
y, por último, la de sobrevivencia, en la que se lleva a cabo un negocio precario que alude a fines muy
claros y muy determinados, o simplemente para complemento del gasto familiar; la preparación y
adaptación de estos proyectos es casi siempre nula. Valenzuela, Marques y Venegas, 2001.
283
sencia de muy diversos niveles de conocimiento (científico, codificado, tácito,

experiencial, por mencionar algunos) y el principio de que no hay “saber pro-
ductivo” mejor ni peor que otro. El uso creativo de estos conocimientos, que
socialmente cuentan con mayor o menor reconocimiento, impacta en mayor o
menor medida en la vida de los individuos según las circunstancias y potenciación
de los mismos. Ese reconocimiento obliga a que los métodos de formación sean
generalmente de adaptación participativa (lo cual permite una variable de flexi-
bilidad al contexto), encauzando al uso de los conocimientos con los que se cuen-
ta y aprovechando herramientas de gestión; lo anterior permite la adaptación
inmediata al conocimiento que portan los beneficiarios. No obstante, las circuns-
tancias de recursos escasos y en espacios reducidos de tiempo no han permitido
la continuidad de estas formas y se cae generalmente en una serie de invitacio-
nes a aprovechar lo que se tiene como conocimiento por parte de los beneficia-
rios, mientras que el programa intenta aportar herramientas de gestión adminis-
trativa que permitan potenciar los “saberes productivos”. A la fecha, sin embar-
go, no se ha podido dar seguimiento a las experiencias, dadas las insuficiencias
de los recursos. Cómo formar es una variable palpable en la vida institucional de
MMM; para atenderla, el coordinador del grupo se comprometió personalmente
en un proyecto de doctorado centrado en la identificación de los saberes produc-
tivos de los microempresarios.
Para qué formar. La finalidad es formar para mejorar microempresas, crear
autoempleo, para romper con inercias personales que estorban en el desarrollo,
pero todo esto se ha pensado de manera global: formar para propiciar proyectos
de vida, donde se incluye como una de las variables transversales de todos los
programas de MMM la del autoempleo en la actividad que dará consistencia a
cualquier proyecto de vida. Formar para potenciar esos “saberes productivos”
que se conforman en diversos espacios, como la fábrica, la microempresa, la fa-
milia, las redes, la escuela, espacios de interrelación social que no son estáticos y
que en muchos casos se estructuran en el desarrollo histórico de la sociedad.
Vertiente institucional (institucionalización-calidad)
No se puede soslayar que para MMM la relación con el gobierno ha sido de

importancia en la expansión de sus servicios en lo referente al volumen de ope-
ración y cobertura regional. Así, se han expandido sus servicios a municipios
como Ixtapaluca, Chalco, Tenango, Tlalmanalco y próximamente Amecameca.
También esta relación ha beneficiado en el sentido de un mayor control de las
284
cuentas organizacionales, de la actualización legal, del intercambio con otras OSC

que se han vinculado por medio de la interacción en foros, cursos y reuniones
programadas por las dependencias gubernamentales. El gobierno es en este caso
un socio que puede dar la llave para abrir las puertas de las donaciones corpora-
tivas locales, al ser un requisito estar avalado por dependencias gubernamenta-
les como una OSC que trabaja en servicios sociales para recibir la autorización
de ser donataria y, por tanto, poder entregar recibos deducibles de impuestos a
los donantes. En general, se podría pensar en una relación de “ganar-ganar”,
porque el gobierno a su vez es beneficiado con programas ejecutados con flexibi-
lidad, contextualizados en su mayoría y de verdadera sensibilidad y apego a las
necesidades de la población beneficiada. Pero existe en esta vertiente, al menos
para MMM, la experiencia de correr contra el tiempo en el alcance de metas que
tienen indicadores muy precisos pero lejanos, que distraen la atención de la cali-
dad con el fin de completar los números, de comprobar de modos distintos e
inadecuados la ejecución de los programas y de empeñar la mayor parte de su
presupuesto en el logro de dichos resultados. Todo lo anterior deja muy pocos
recursos para desarrollar programas ejecutados fuera de esta relación con mayor
calidad, para investigar, probar y comprobar innovaciones en los sistemas de
formación.
Por otro lado, las relaciones de MMM con otros organismos internacionales
y embajadas comienzan a ser una fuente al menos de información y, en el caso de
su coordinador general, con el fin de ser tomado en cuenta este año para cursos
de formación de empresarios sociales por parte de la Fundación Ford. Toda esta
interacción es la que permite estar al día en los recursos humanos de la organiza-
ción, esperando reconocer nuevos retos en el ambiente institucional que se cris-
talicen en posibles logros específicos para los beneficiarios del programa.
Vertiente innovadora
Reinventarse o morir: todo lo anterior lleva a las exigencias del cambio, tan-
to en la versión de los proyectos que se llevan a cabo con el gobierno como aque-
llos que corren por cuenta de la propia organización. En primer lugar, los esque-
mas de trabajo con el gobierno exigen de ciertos cambios, aunque sean
incrementales, en los programas que se presentan para su aprobación. De algu-
na manera, los comités de evaluación dejan ver que cada vez será más difícil
obtener recursos si solamente se propone la capacitación como proyecto. En al-
gunos casos he escuchado de los principales encargados de revisar y autorizar
285
los proyectos de coinversión de una dependencia de gobierno que en la próxima

convocatoria será muy difícil otorgar recursos a programas que solamente bus-
quen la formación como producto principal. Desconozco la racionalidad de este
comentario, pero al indagar un poco me di cuenta de que era consenso de esta
dirección. Todo esto lleva a MMM a la posición de reinventarse, de buscar pro-
ductos de mayor impacto y de centrarse en la potenciación de los “saberes pro-
ductivos”, más que en la sola transmisión de conocimientos e instrumentos que
fortalezcan la formación de vida y de gestión de los individuos con el fin de
fundar y sostener una fuente de empleo. El reto es convertirse en un órgano
potenciador de las posibilidades de acceso a diversas fuentes de autoempleo, de
valorar los espacios de trabajo, de educación y de la vida cotidiana como aque-
llos en donde es posible formarse y extraer conocimientos que propicien la acti-
vación de los “saberes productivos” centrados en proyectos de vida. Esto encie-
rra, por supuesto, una diversidad de esquemas de trabajo, la creación de nuevos
sistemas de formación dentro de la organización, el replanteamiento de las rela-
ciones interinstitucionales, de la vinculación con otros espacios de formación y,
por supuesto, asegurar el crecimiento institucional de MMM. Las disyuntivas
mencionadas, en qué formar, para qué formar y cómo formar, surgen nueva-
mente como los principales planteamientos de MMM. Han sido cinco años des-
de su creación y, como organización pequeña, pero horizontal y profesional, se
empieza a tener conciencia de que el desarrollo experimentado hasta ahora no es
más que un cierto acervo de “saberes productivos” propios por potenciar para
poder seguir con el trabajo de aportar servicios profesionales a la población que
requiere fortalecer las competencias que apuntan a mejorar los esquemas de
autoempleo.
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287

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cos ingresarán a las posiciones más favorecidas de las grandes empresas

múltiples informalidades de diferentes espacios laborales en la región que,

En esta sucinta identificación de la problemática actual de una educación

flexibles, directos, articulan recursos y actores de diferentes niveles de gobierno

junto de estructuras y reglas creados por los antecesores. En este marco es en el

LAS EXCLUSIONES EN LA EDUCACIÓN BÁSICA

En el Informe de labores de la Secretaría de Educación Pública 1997-19981 se

Sin embargo, tras efectuarse el XII Censo General de Población y Vivienda

1 Secretaría de Educación Pública, Informe de labores 1997-1998, p. 18, penúltimo párrafo.

ten; con infraestructura, equipamiento y materiales suficientes que favorezcan

Estados que más contribuyen a la inasistencia escolar

El segundo análisis permite identificar en qué entidades es mayor la

Michoacán de Ocampo, 13.2%; Oaxaca, 12.4%; Puebla, 12.0%; Veracruz-Llave,

Estados con mayores índices de inasistencia escolar

Avancemos ahora, en una segunda aproximación, a los principales resulta-

Los análisis sincrónicos en Chiapas, Yucatán y el Distrito Federal

En Chiapas, 22 de los 118 municipios que integran la entidad concentraban

2 Secretaría de Educación Pública, Informe de Labores 1997-1998, pp. 18 y 19.

en la población de la Ciudad de México. Sin embargo, al efectuar el análisis de la

En los estados de Chiapas y Yucatán, secretarías de Educación mostraron

Cuatepec, Cazahuastitla, Zacaxontlicpa, Xoctonco, Mecalco, Santa Catarina (Pie-

Con base en la combinación de los resultados de los análisis sincrónicos,

La “deserción escolar”, componente de la inasistencia escolar

Otro resultado relevante de los estudios que el Centro de Estudios en Eco-

En cuanto al Distrito Federal, encontramos una situación diferenciada entre

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