REFERENCIA: ARG/NMH/3685.

(40253)/22 18 de agosto del 2022

Señor Senador:

Tenemos el agrado de dirigirnos a usted en respuesta a su comunicación del 6 de julio

pasado en la que solicitaba la opinión institucional de la Organización Panamericana de la
Salud / Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS) en relación con la situación de la salud
mental en la Argentina y en particular, con la Ley Nacional N° 26.657.

Al respecto, encuentre a continuación nuestra perspectiva. Al final de dicha exposición

encontrará la lista de referencias que incluye documentación respaldatoria.

Sobre la Ley Nacional de Salud Mental N° 26.657

La Ley Nacional de Salud Mental, aprobada en 2010 y reglamentada tres años después,
busca promover una mejor inserción social y laboral de las personas con padecimiento mental a
través de una progresiva sustitución de los hospitales monovalentes por sistemas de atención
integral en red e integrados en el sistema de salud, y dispositivos de base comunitaria,
garantizando los derechos civiles de sus usuarios.

La norma está alineada con el Plan de Acción en Salud Mental de la OPS/OMS1 que
promueve un modelo comunitario, que tiene entre sus ejes fundamentales la
desinstitucionalización, la inserción del componente de salud mental en la atención primaria de
la salud y en los hospitales generales, la existencia de una red de servicios, la participación
social, la coordinación intersectorial y el abordaje desde los derechos humanos.

Así, esta ley ha sido pionera y es una inspiración para otros países de la Región de las
Américas ya que cumple con estándares internacionales muy destacados en materia de
protección de los derechos de las personas2: convenciones, declaraciones, acuerdos, algunos
vinculantes en los cuales Argentina ha participado y adherido, como por ejemplo, la Convención
de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que es ley en la
Argentina3 y es la base de los esquemas de derechos humanos que deben ser respetados,
protegidos y cumplidos.

./…..
.
Honorable Senador
Dr. Pablo Yedlin
Presidente
de la Comisión de Salud
Cámara de Senadores de la Nación
Hipólito Yrigoyen 1849
C1089AAJ Ciudad Autónoma de Buenos Aires

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 ARG/NMH/3685.(40253)/22 -2- 18 de agosto del 2022

La ley regula los procesos de internación contra la voluntad de los pacientes con el fin
de evitar los abusos y de garantizar el pleno respeto de los derechos de las personas.

En este sentido, conforme la evidencia indica, la internación es sólo una entre muchas
herramientas terapéuticas a utilizar cuando es necesario en casos de crisis agudas y sólo debe
utilizarse por breves períodos de tiempo, todo lo cual está recogido en la ley. En todos los
casos, las personas deberían aceptar cuando hubieran sido debidamente informadas de
manera previa sobre la opción de la internación voluntaria cuando ésta es necesaria. La mejor
práctica disponible también sugiere que la internación involuntaria debe ser la excepción,
quedando reservada para aquellos casos en los que la persona no pueda comprender la
urgencia y necesidad de un tratamiento y cuando existe un riesgo inminente para la persona o
para terceros. De acuerdo con la ley en vigor, los criterios diagnósticos y las decisiones sobre la
salud de las personas quedan en manos del equipo de salud y la justicia sólo interviene para
garantizar los procedimientos.

Como la internación compulsiva implica la restricción de un derecho constitucional, debe

ser cuidadosamente monitoreada y, siempre que sea posible, evitada. Cuando sea inevitable, la
ley establece mecanismos de control a través de la Justicia y de Órganos de Revisión4 y fija
términos de tiempo5.

Para afrontar la compleja demanda de salud mental, la ley establece la necesidad de

abandonar el viejo modelo de los hospitales monovalentes y desarrollar más y mejores
servicios, innovadores, inclusivos, integrales y accesibles para toda la población, a lo largo de
los diversos niveles de resolución del sistema de salud. Sin embargo, aunque es un mandato
legal, pareciera haber demora en el desarrollo de servicios de salud mental de segundo nivel de
base comunitaria, en la integración de éstos a las redes de salud de primer nivel, que deberían
ser la base del sistema y con hospitales generales, así como en la sustitución de los
monovalentes.

Por lo tanto, es posible que en la actualidad haya una brecha importante entre los
contenidos de la ley y su implementación efectiva, lo que pareciera marcar la necesidad de
avanzar en la activación del cumplimiento legal, el fortalecimiento de la inversión y de la
respuesta en salud mental. Incluso, se antojaría sugerir que la ley podría haber incluido un
capítulo inicial que refiriera a la promoción de la salud mental, como un derecho, haciendo
mención de las formas en que el Estado afrontaría las condicionantes de la salud mental para
prevenir las causas de la enfermedad y con ello buscar, a través de garantías legales, que las
personas puedan alcanzar un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no
solamente la ausencia de afecciones o enfermedades.

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 ARG/NMH/3685.(40253)/22 -3- 18 de agosto del 2022

Los establecimientos psiquiátricos y otros dispositivos de larga estadía hospitalaria se han

asociado por largo tiempo con cuidados de baja calidad, pocas esperanzas para la mejoría de
las personas que padecen problemas de salud mental y con violaciones de los derechos
humanos. Las personas que viven en estos establecimientos se encuentran aisladas de la
sociedad y tienen pocas oportunidades o ninguna de llevar vidas normales y satisfactorias en
comunidad. Por esta razón, la OMS recomienda a los países el cierre progresivo de este tipo de
dispositivos y que, en su lugar, se desarrollen servicios comunitarios y se integre la salud
mental a los servicios de atención primaria y a los ofrecidos por los hospitales generales. La ley
en vigor en el país tiene este espíritu, pero parece que no ha alcanzado su pleno potencial, por
su falta de implementación y quizás por la falta de financiamiento explícito.

Sobre la situación de la salud mental en la Argentina:

Desde la OPS/OMS se está concluyendo un análisis de situación cuyo informe final

estará disponible en breve. Extendemos aquí algunas observaciones y reflexiones basadas en
la evidencia disponible:

La Argentina posee: 1) una Ley Nacional de Salud Mental reglamentada y alineada con
los estándares internacionales; 2) un Plan Nacional de Salud Mental 2021-2025 y, 3) más
recientemente, una Estrategia Federal de Abordaje Integral de la Salud Mental, cuyo objetivo es
avanzar en la implementación de la ley. Muchas jurisdicciones han presentado también sus
planes y comenzado la implementación.

Tiene, además, numerosas experiencias exitosas de trabajo comunitario en salud

mental y diferentes niveles de avance en la implementación de la ley en las diferentes
jurisdicciones.

Entendemos que la Argentina es un país federal, con gran diversidad entre

jurisdicciones que tienen niveles importantes de autonomía, por lo que esta diversidad de
resultados es esperable.

Es conocida también la fragmentación de los servicios de salud en general, con

subsistemas que no logran articularse adecuadamente, y niveles nacional, provincial y
municipal de administración. Este aspecto también dificulta la implementación.

Las resistencias al cambio son un factor inevitable y también esperable en este tipo de
procesos.

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Si bien todas estas dificultades y resistencias complican la plena implementación de la

ley, también es cierto que no son problemáticas exclusivas de la Argentina. Muchas regiones y
países han atravesado dificultades similares y sabemos que es posible superarlas.

El sistema hospitalocéntrico es caro e ineficaz. Es aconsejable utilizar los recursos allí

destinados para el mismo proceso de transformación y el traspaso gradual de recursos desde
las instituciones monovalentes hacia las redes de servicios basados en la comunidad. Sin
embargo, muchos hospitales monovalentes persisten aún con drásticas reducciones en el
número de camas.

Esto coloca a la Argentina frente a una situación de tensión: mientras se reducen las
camas en instituciones monovalentes, el cuidado no está siendo suficientemente sustituido por
dispositivos territoriales que atiendan los problemas de salud mental y buena parte de los
recursos quedan restringidos a los hospitales monovalentes.

Los servicios de atención primaria de la salud o de los hospitales generales y sus

servicios de emergencias de 24 horas no pueden dar todas las respuestas. Si bien éstos son
piezas fundamentales del conjunto de servicios que deben integrar la salud mental como parte
de sus prestaciones, hacen falta dispositivos de cuidado específicos basados en la comunidad.
De hecho, la Ley de Salud Mental los prevé y los enuncia en el Capítulo V.

Para transformar los servicios de salud mental, el compromiso debe traducirse en acción
mediante una financiación adecuada. En la práctica, esto significa que las instancias normativas
y los planificadores deben destinar más fondos a la salud mental. Esto se consigue obteniendo
recursos adicionales del tesoro público o de financiadores externos, o bien redistribuyendo los
recursos hacia la salud mental, tanto en el contexto del presupuesto de salud como en toda la
administración6.

Se puede observar en el país una caída en el número de camas destinadas a pacientes

en hospitales psiquiátricos, pero según el Primer Censo Nacional de Personas Internadas por
motivos de Salud Mental7 realizado en 2019, alrededor de 12.000 personas continuaban
internadas en hospitales monovalentes, públicos y privados. Adicionalmente, existe una brecha
sustancial entre las necesidades de salud mental de la población en general y los cuidados de
salud mental que se ofrecen.

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A modo de conclusión, la OPS/OMS reafirma su compromiso con el gobierno de

Argentina en alcanzar sus objetivos para promover y mantener la salud mental de su población
y se compromete a brindar la cooperación técnica necesaria para avanzar en su
implementación efectiva. Estamos convencidos de que con la decisión política, el incremento de
la inversión en salud mental y la suma de esfuerzos será posible garantizar plenamente los
derechos de las personas con problemas de salud mental tal cual lo establece la ley vigente.
Desde el Congreso Nacional, nos parece, este objetivo puede ser también ampliamente
apoyado y fortalecido.

Con el testimonio de nuestra mayor consideración,

Dra. Eva Jané Llopis

Representante de la OPS/OMS
en la Argentina

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Lista de referencias

1
Disponible en: https://www.paho.org/hq/dmdocuments/2015/plan-de-accion-SM-2014.pdf
2
Declaración de Caracas; Conferencia sobre la Reestructuración de la Atención
Psiquiátrica en América Latina dentro de los Sistemas Locales de Salud (SILOS); 1990;
Caracas, Venezuela. Disponible en:
https://www.paho.org/hq/dmdocuments/2008/Declaracion_de_Caracas.pdf
- Resolución del Consejo Directivo CD40.R19; Organización Panamericana de la Salud;
1997; Washington (DC), Estados Unidos. Disponible en:
http://www1.paho.org/Spanish/GOV/CD/ftcd_40.htm
- Resolución del Consejo Directivo CD43.R10; Organización Panamericana de la Salud;
2001; Washington (DC), Estados Unidos. Disponible en:
http://www1.paho.org/spanish/gov/cd/cd43.r10-s.pdf
- Informe sobre la salud en el mundo. Salud Mental: nuevos conocimientos, nuevas
esperanzas; Organización Mundial de la Salud; 2001; Ginebra, Suiza
- Principios de Brasilia; Conferencia Regional para la Reforma de los Servicios de Salud
Mental: 15 años después de Caracas; 2005; Brasilia, Brasil. Disponible en:
https://www.paho.org/hq/dmdocuments/2008/PRINCIPIOS_dE_BRASILIA.pdf
- Consenso de Panamá; Conferencia Regional de Salud Mental: Veinte Años después de
la Declaración de Caracas; 2010; Panamá, Panamá. Disponible en:
https://www.paho.org/hq/dmdocuments/2011/Salud-mental-conferencia-regional-2011-
resumen-relatoria-rg.pdf
- Informe mundial sobre salud mental: transformar la salud mental para todos. Panorama
general; Organización Mundial de la Salud; 2022; Ginebra, Suiza. Al momento, sólo el
resumen ejecutivo disponible en español en:
https://www.who.int/es/publications/i/item/9789240050860
- World mental health report: Transforming mental health for all; World Health
Organization; 2022; Geneve, Switzerland. El informe completo, lanzado el 17 de junio de
2022, disponible en su versión inglesa en:
https://www.who.int/publications/i/item/9789240049338
3
Ley 26.378; Apruébese la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad y su protocolo facultativo, aprobados mediante resolución de la Asamblea
General de las Naciones Unidas del 13 de diciembre de 2006; sancionada: mayo 21 de
2008; promulgada: junio 6 de 2008. Disponible en:
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/140000-144999/141317/norma.htm
4
Arts. 21, 22 y 23, Ley 26.657
5
Art. 24, Ley 26.657
6
Organización Mundial de la Salud; 2022; Informe mundial sobre salud mental: transformar
la salud mental para todos: panorama general. Versión resumida en español disponible
en: https://apps.who.int/iris/handle/10665/356118
7
Disponible en: https://bancos.salud.gob.ar/sites/default/files/2020-01/primer-censo-
nacional-personas-internadas-por-motivos-de-salud-mental-2019.pdf

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