Universidade de São Paulo

Faculdade de Saúde Pública

Política Nacional de Atenção à Saúde Auditiva: o

caso do município de São Paulo

Gislene Inoue Vieira

Dissertação apresentada ao Programa de Pós

Graduação em Saúde Pública para obtenção do
título de Mestre em Ciências.

Área de concentração: Serviços de Saúde

Pública.

Orientadora: Profa. Dra. Isabel Maria Teixeira

Bicudo Pereira

São Paulo

2013
Política Nacional de Atenção à Saúde Auditiva: o
caso do município de São Paulo

(Versão Revisada)

Gislene Inoue Vieira

Dissertação apresentada ao Programa de Pós

Graduação em Saúde Pública para obtenção do
título de Mestre em Ciências.

Área de concentração: Serviços de Saúde

Pública.

Orientadora: Profa. Dra. Isabel Maria Teixeira

Bicudo Pereira

São Paulo

2013
É expressamente proibida a comercialização deste documento, tanto na
sua forma impressa como eletrônica. Sua reprodução total ou parcial é
permitida exclusivamente para fins acadêmicos e científicos, desde que
na reprodução figure a identificação do autor, título, instituição e ano da
tese/dissertação.
 DEDICATÓRIA

Aos meus pais e irmão, com carinho e admiração.

 AGRADECIMENTOS

Sempre escutei que a produção de um trabalho acadêmico é solitária, e realmente

acredito que tal afirmação tenha embasamento, mas também entendo que ela não seja
composta apenas desta parte, solitária, da análise, da escrita em si. Para mim, este
produto final é fruto de muitas mãos e mentes, que de forma direta ou indireta
contribuíram nesta caminhada.

Assim, agradeço a todas as pessoas do meu convívio, que contribuíram de alguma

maneira e que posso, agora, de maneira simples e singela agradecer nesses próximos
parágrafos.

À minha orientadora Profa. Dra. Isabel Maria Teixeira Bicudo Pereira, por acreditar
em mim e oferecer auxílio e apoio nas diversas decisões tanto profissionais, quanto
pessoais.

Aos membros da banca examinadora: Dra. Beatriz Mendes, Dra. Cilmara Cristina
Alves da Costa Levy, Dr. Fernando Lefèvre, Dra. Helena Wada Akemi Watanabe,
Dra. Maria Cecília Bevilacqua, e Dra. Maria Cecília Martinelli Iório. Meus sinceros
agradecimentos pelas diferentes contribuições, desde o exame de qualificação.

Agradeço especialmente à Dra. Maria Cecília Bevilacqua, que mesmo em momentos

difíceis ofereceu suporte e proporcionou a orientação necessária para o
direcionamento do estudo. Meu agradecimento e admiração.

Aos amigos do Centro de Estudos, Pesquisa e Documentação em Cidades e

Municípios Saudáveis – CEPEDOC: Daniele Sacardo Nigro, Grace Peixoto
Noronha, Juan Carlos Aneiros Fernandez, Lucia Márcia André, Márcia Faria
Westphal e Neide Aparecida. Agradeço por permitirem que eu fizesse parte da
pesquisa dentro do edital PPSUS, assim como pelo intenso processo de aprender a
pesquisar e a trabalhar em um grupo de pesquisadores. Obrigada pelo imenso
aprendizado que veio desse convívio.
Às professoras Dra. Ana Maria Cavalcanti Lefèvre Dra. Laura Camargo Macruz
Feuerwerker e Dra. Maria Cecilia Focesi Pelicioni, por me apoiarem em tantos
momentos. Obrigada por acolher e compartilhar conhecimentos.

À professora Dra. Norma Alicia del Río Lugo, por me receber na Universidad
Autónoma Metropolitana (UAM-Xochimilco) e proporcionar o encontro com
diferentes profissionais, na Cidade do México, a fim de discutir a saúde auditiva
além das fronteiras nacionais.

Aos profissionais Dr. Alfredo Tabith Junior, Dra. Beatriz Cavalcanti de Albuquerque
Caiuby Novaes, Dra. Carmem, Dra. Marina Morettin, Dra. Patrícia Fernandes
Rodrigues, Dr. Ricardo Ferreira Bento e Dr. Sergio Garbi, pela possibilidade de
diálogo e por abrirem as portas de seus serviços a minha experiência.

Às colegas da Secretaria Municipal de Saúde de São Paulo, Cláudia Regina Taccolini

Manzoni e Sandra Maria Vieira Tristão de Almeida, que disponibilizaram espaço
para o diálogo e me ajudaram nas discussões.

Aos funcionários da FSP/USP, especialmente Cida, Livia, Sônia, Bianca e Edina, do

Departamento de Prática em Saúde Pública. À Angela, Renilda, Marilena e Ulysses,
da Comissão de Pós Graduação e ao funcionário do Comitê de Ética em Pesquisa,
Matheus. Vocês fizeram da burocracia algo muito mais tranquilo.

À Phonak do Brasil e Argosy, especialmente as fonoaudiólogas da equipe de

treinamento, Marilisa Zavagli, Sr. Pedro Stern e José Roberto, que apoiaram a minha
decisão de retornar a área acadêmica e tornaram possível meus primeiros passos,
desde o estágio no CAS.

Aos colegas da Clínica Alfa, Gisele Diniz, Dra. Liege Tanamati, Dra. Natália Lopes,
Dr. Orozimbo Alves Costa Filho, e Dra. Tatiana Melo, pelo conhecimento
compartilhado e carinho de sempre.

Aos colegas da GN ReSound, especialmente à Karina Souza, que nos últimos tempos
têm compartilhado um pouco desse processo de reflexão e escrita. Obrigada a todos
pela paciência e palavras de incentivo.
Aos amigos da UTI adulto e berçário do Hospital Municipal de Diadema. Meus
agradecimentos pelo carinho e pela maneira que me acolheram e me incentivaram
nesta etapa final do mestrado.

Aos colegas da pós-graduação da FSP-USP que compartilharam os melhores e piores

momentos de aflição e inseguranças: Thiago, Flora, Juliana, Ieda, Marisa, Zoraia,
Bruna, Sandra, Natália, Danuta, Sabrina, Ludmila, Miriam, Paula, Silvana, Rosario,
Silvânia, Márcia e César.

Aos meus queridos amigos de todos os momentos: Raissa, Edilene, Carolina, Maria
Claudia, Silvia, Thais, Valéria, Claudio Augusto, Karina, Alex, Bruno, Alessandra,
Safire e Jens. Foram vocês que tornaram este caminho mais suave e possível, com
certeza. Desculpem a minha ausência.

Ao Vitor, que chegou num momento tão conturbado. Obrigada por me apoiar, por
me entender e por me fazer tão feliz.

Aos meus pais e irmão, pelo apoio e carinho eterno e aos meus primos queridos:
Bianca, Anderson, Adriana, Sheila, Erika e respectivos companheiros. Obrigada
primaiada!

A todos os profissionais que fizeram parte do escopo deste estudo, meu muito
obrigado pelo tempo despendido e carinho com que me receberam.

Ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e à

Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São (FAPESP), pelo auxílio financeiro
que permitiu a minha dedicação a este estudo e a divulgação de dados parciais em
diferentes eventos, nacionais e internacionais.

Acima de tudo, agradeço a Deus por estar ao meu lado no dia a dia. Sem acreditar
nele, não seria possível chegar até aqui.
“De tudo, ficaram três coisas: a certeza de que ele estava sempre começando, a
certeza de que era preciso continuar e a certeza de que seria interrompido antes
de terminar. Fazer da interrupção um caminho novo. Fazer da queda um passo
de dança, do medo uma escada, do sono uma ponte, da procura um encontro”.

Fernando Sabino
RESUMO
Vieira, GI. Política Nacional de Atenção à Saúde Auditiva: o caso do município de
São Paulo. [dissertação de mestrado]. São Paulo: Faculdade de Saúde Pública da
Universidade de São Paulo, 2013.
Introdução: A saúde auditiva é um tema de relevância pública, devido ao seu grau de
importância relacionado à comunicação e consequente qualidade de vida. Objetivo:
analisar a implementação das ações em saúde auditiva, particularmente da Política
Nacional de Atenção à Saúde Auditiva (PNASA), no município de São Paulo,
identificando ações em Promoção da Saúde. Para tanto, pretende-se: identificar os
principais documentos relacionados à saúde auditiva, desenhando sua trajetória;
descrever a rede de atendimento no município, utilizando dados quantitativos e
observação de espaços de negociação; investigar a representação da equipe de
profissionais da área acerca do conceito de saúde auditiva e da implementação da
Política Nacional em suas práticas diárias. Metodologia: pesquisa do tipo exploratória,
descritiva, de abordagem qualiquantitativa, na qual coletaram-se dados oriundos de
documentos oficiais; dos sistemas de informação; da observação de fóruns regionais e;
da entrevista com os profissionais que fazem parte da equipe de atenção à saúde auditiva,
de três centros de alta complexidade do município. A análise das entrevistas baseou-se
na metodologia do Discurso do Sujeito Coletivo (DSC). Resultados e Discussão: foi
possível identificar três momentos históricos nas ações em saúde auditiva, com dois
marcos, a implementação da Política Nacional de Atenção à Saúde Auditiva e do atual
“Plano Viver sem Limite”. Os dados quantitativos evidenciam um crescimento na
concessão de aparelhos de amplificação sonora individual e implantes cocleares, bem
como na realização de procedimentos, porém ainda aquém do esperado em relação ao
acompanhamento e a terapia. Os discursos evidenciam uma tendência ao pensamento
voltado ao modelo biomédico e identificam sucessos, dificuldades e elencam sugestões
de modificações nos processos normativos, uma vez que a relação entre as normas e as
práticas, majoritariamente mostrou-se ineficaz. Conclusão: o momento é de mudanças:
o que já foi uma conquista, continua requerendo esforços e diálogo para concretizar-se
de fato no dia a dia de todos os envolvidos, facilitando os processos e o acesso a uma
vida mais saudável e justa.

Descritores: saúde auditiva; promoção da saúde; representação social; políticas

públicas.
ABSTRACT

Vieira, GI. National Policy for Hearing Health Care: the case of São Paulo. [Master
in Sciences]. São Paulo: Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo,
2013.

Introduction: Hearing health is an issue of public importance, due to its impact on

communication and therefore the quality of life for people. Objective: To assess the
implementation of actions in hearing health, particularly the National Policy for
Hearing Health Care (PNASA) in the city of São Paulo, identifying actions in Health
Promotion. To achieve this goal we identify key documents related to hearing health,
establishing its trajectory; Describe the network of hearing health care in the city,
through quantitative data and observation of negotiation spaces; Investigate the
representation of hearing health professionals about the concept of hearing health and
the implementation of PNASA in their daily practices. Methodology: This is an
exploratory, descriptive research with qualitative and quantitative approaches. Data
were collected from official documents and from SUS´s Information Systems; from
the observation of regional meetings and, interviews with hearing health team
members from three high complexity centers in the municipality of São Paulo. Data
analysis was based on the methodology of Collective Subject Discourse (DSC).
Results and Discussion: It was possible to identify three historical moments in the
hearing health actions with two landmarks, the implementation of PNASA and the
current "Plano Viver sem Limite" (“Living with no limits’ plan”). Quantitative data
show a general increase in accreditation of services, in concessions of hearing aids
and coclear implants, as well as in procedures; in relation to monitoring and therapy,
growth is still insufficient. The DSCs shows a tendency to thoughts tuned with the
biomedical model; it identifies successes and difficulties and makes suggestions for
changes in the regulatory processes, since the relationship of standards to practices
proved largely ineffective. Conclusion: It´s time to change: what was once an
achievement requires continued efforts and dialogue in order to really incorporate
facilitating processes and access to a healthier and fair life to all involved’s daily
routine.

Keywords: hearing health; health promotion; social representation; public policies.

INDICE

APRESENTAÇÃO ....................................................................................................... 20

1. INTRODUÇÃO ..................................................................................................... 24

1.1. O PROCESSO SAÚDE - DOENÇA – CUIDADO ...................................... 24

1.2. A PROMOÇÃO DA SAÚDE ........................................................................ 26

1.3. CONTEXTO HISTÓRICO DA DEMANDA PARA A SAÚDE

AUDITIVA................................................................................................................. 35

1.4. PROCESSO DE FORMAÇÃO, IMPLANTAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO E

AVALIAÇÃO/ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE ................. 43

1.5. O PROBLEMA E A JUSTIFICATIVA ....................................................... 45

2. OBJETIVOS .......................................................................................................... 49

2.1. OBJETIVO GERAL .......................................................................................... 49

2.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS ........................................................................... 49

3. MÉTODO .................................................................................................................. 50

3.1. TIPO DE ESTUDO ............................................................................................ 50

3.2. O CENÁRIO DA PESQUISA ........................................................................... 52

3.3. POPULAÇÃO DO ESTUDO ............................................................................ 53

3.4. AS ETAPAS DA PESQUISA: TÉCNICAS E INSTRUMENTOS

UTILIZADOS ............................................................................................................ 55

3.5. ORGANIZAÇÃO E PROCEDIMENTOS PARA A ANÁLISE DOS DADOS

..................................................................................................................................... 60

3.6. ASPECTOS ÉTICOS DA PESQUISA ............................................................. 65

3.7. OCORRÊNCIAS RELATIVAS AO MÉTODO PREVISTO ........................ 66

4. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS .............................................. 68

4.1. DADOS SECUNDÁRIOS .................................................................................. 68

 4.1.1. Documentos .................................................................................................. 68

4.1.1.1. Período I – Anterior à instituição da PNASA ...............................70

4.1.1.2. Período II – Implementação da PNASA ........................................ 74

4.1.1.3. Período III – Posterior à revogação da PNASA ........................... 84

4.1.2. Banco de dados: saúde auditiva no Brasil e em São Paulo ...................... 93

4.2. DADOS PRIMÁRIOS ..................................................................................... 107

4.2.1. Observações dos Fóruns Regionais em Saúde Auditiva ........................ 108

4.2.2. Caderno de campo ..................................................................................... 116

4.2.3. Representação social dos profissionais .................................................... 117

4.2.3.1. Perfil dos entrevistados ................................................................. 118

4.2.3.2. O entendimento da Saúde Auditiva ............................................. 121

4.2.3.3. A relação das normas com as práticas na PNASA ..................... 130

4.2.3.4. Ancoragens ..................................................................................... 141

5. CONCLUSÕES ....................................................................................................... 144

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................. 146

7. REFERÊNCIAS .................................................................................................. 147

ANEXOS ...................................................................................................................... 163

Anexo 1 – Roteiro de observação dos Fóruns Regionais ......................................... 163

Anexo 2 - Termo de Consentimento Livre e Esclarecido ........................................ 164

Anexo 3 – Roteiro para realização das entrevistas .................................................. 165

Anexo 4 - Entrevistas - Questionário semi-estruturado/gestor .............................. 166

Anexo 5 - Entrevistas - Questionário semi-estruturado/profissionais ................... 167

Anexo 6 - Parecer do Comitê de Ética em Pesquisa da FSP-USP .......................... 168

Anexo 7 - Parecer do Comitê de Ética em Pesquisa da PUC-SP ............................ 169

Anexo 8 - Parecer do Comitê de Ética em Pesquisa da FMUSP ............................ 170

Anexo 9 - Parecer do Comitê de Ética em Pesquisa da ISCMSP ........................... 171

Anexo 10 - Parecer do Comitê de Ética em Pesquisa da UNIFESP-EPM ............. 172

Anexo 11 - Anexo IV da Portaria nº587 (Classificação dos aparelhos de

amplificação sonora individual de acordo com os recursos tecnológicos) ............. 173

Anexo 12 – “Instrutivos de reabilitação auditiva, física, intelectual e visual”

(Classificação dos aparelhos de amplificação sonora individual de acordo com os
recursos tecnológicos) ................................................................................................. 174

Anexo 13 - Observação dos Fóruns Regionais - Descritivo por Região............ .... .175

Anexo 14 - Folder informativo dos locais de atendimento em São Paulo, NIR e

NISA, por CRS.............................................................................................................181

Primeira página do curriculum lattes do pesquisador.............................................182

Primeira página do curriculum lattes do orientador...............................................183

 Lista de Tabelas

Tabela 1: Quantitativo de pessoas que referiram dificuldades auditivas - no Brasil e

no município de São Paulo.........................................................................................37

Tabela 2: Quantitativo de estabelecimentos habilitados por Região /UF...................97

Tabela 3: Quantitativo anual de AASIS e ICs no Brasil...........................................100

Tabela 4: Quantitativo anual de AASIs e ICs no município de SP..........................101

Tabela 5: Quantitativo anual de realização do Ganho de inserção e Ganho funcional

no Brasil....................................................................................................................102

Tabela 6: Quantitativo anual de realização do Ganho de inserção e Ganho funcional

no município de SP...................................................................................................102

Tabela 7: Quantitativo da realização de terapia e acompanhamento no Brasil........104

Tabela 8: Quantitativo da realização de terapia e acompanhamento no município de

SP..............................................................................................................................104

Tabela 9: Quantitativo da distribuição de AASIs por categoria, ao longo dos anos, no

Brasil.........................................................................................................................106

Tabela 10: Quantitativo da distribuição de AASIs por categoria, ao longo dos anos,
em São Paulo.............................................................................................................106

Tabela 11: Distribuição das variáveis.......................................................................119

Tabela 12: Distribuição do número e da proporção dos profissionais segundo os

Centros participantes.................................................................................................121
 Lista de Quadros

Quadro I – Níveis de aplicação de medidas preventivas na história natural da

doença.........................................................................................................................27

Quadro II: Concepções de saúde e as três vertentes da Promoção da Saúde..............33

Quadro III: Etapas da pesquisa, com instrumentos, técnicas e ferramentas

utilizadas.....................................................................................................................55

Quadro IV: Descritivo de documentos relativos ao I Período (1976-2002)...............70

Quadro V: Descritivo de documentos relativos ao II Período (2004-2011)...............74

Quadro VI: Descritivo de documentos relativos ao III Período (2011-2012)............84

Quadro VII: Procedimentos selecionados para análise do presente estudo................95

Quadro VIII: Quantitativo de estabelecimentos habilitados no município de SP......98

Quadro IX: Descritivo dos estabelecimentos de Alta Complexidade habilitados no

município de SP..........................................................................................................99

Quadro X: Demonstrativo da distribuição dos fóruns regionais durante o período de

observação.................................................................................................................108

Quadro XI: Rede de atenção à saúde auditiva na cidade de São Paulo....................109

Quadro XII: Distribuição das representações dos profissionais entrevistados sobre a

saúde auditiva............................................................................................................122

Quadro XIII: Distribuição das representações dos profissionais entrevistados sobre a

relação das normas com as práticas..........................................................................131
 Lista de Figuras

Figura 1: Município de São Paulo, divididos por CRS e STS....................................52

Figura 2: Fluxograma do método................................................................................65

Figura 3: Fluxo para atendimento do usuário com suspeita de deficiência auditiva

sem diagnóstico...........................................................................................................79

Figura 4: Fluxo para atendimento do usuário que já possuem diagnóstico e indicação

médica para uso do aparelho, ou já são usuários e necessitam trocá-lo.....................79

Figura 5: Fluxo de intervenção oportuna....................................................................83

Figura 6: Ações em cada nível de atenção..................................................................87

Figura 7: Fluxo de atendimento as pessoas com deficiência......................................88

Figura 8: Fluxograma das Ações em Saúde Auditiva.................................................91

Figura 9: Quantitativo de AASIs e ICs ao longo dos anos no Brasil........................100

Figura 10: Quantitativo de AASIs e ICs ao longo dos anos em SP..........................101

Figura 11: Distribuição das porcentagens de ideias centrais (IdC) por categoria da
questão sobre a saúde auditiva..................................................................................122

Figura 12: Distribuição das porcentagens de ideias centrais (IdC) por categoria da
questão sobre a relação das normas com as práticas.................................................131
 Lista de Abreviaturas e Siglas

AASI - Aparelho de amplificação sonora individual

ABA - Academia Brasileira de Audiologia

AC - Alta complexidade

AC - Ancoragem

AE - Ambulatórios de Especialidade

APAC - Autorização para Procedimentos de Alto Custo/Complexidade

AVE(s) – Auxiliar(es) de Vida Escolar

BPA - Boletim de Produção Ambulatorial

CeAC - Centro Audição na Criança

CEFAI - Centro de Formação e Acompanhamento à Inclusão

CEMA - Centro Médico Aquino

CER - Centros Especializados de Reabilitação

CID - Código Internacional de Doenças

CIF - Classificação Internacional de Funcionalidade

CNES - Cadastro Nacional dos Estabelecimentos de Saúde do Brasil

CNS – Conselho Nacional de Saúde

COAP - Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde

COEP – Comitê de Ética em Pesquisa

COMUSA - Comitê Multiprofissional em Saúde Auditiva

CONASS - Conselho Nacional de Secretários de Saúde

CONASSEMS - Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde

CONITEC - Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS

CPA-HRAC - Centro de Pesquisas Audiológicas do Hospital de Reabilitação das

Anomalias Craniofaciais

CRFa – Conselho Regional de Fonoaudiologia

CROSS - Central de Regulação de Oferta de Serviços de Saúde

CRS - Coordenadorias Regionais de Saúde

DAI – Entrada direta de áudio

DATASUS - Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde

DGITS/SCTIE – Departamento de Gestão e Incorporação de Tecnologias em Saúde

da Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos

DF – Distrito Federal

DSC – Discurso do Sujeito Coletivo

E-Ch - Expressão chave

EIA - Encontro Internacional de Audiologia

EMEES - Escolas Municipais de Educação Especial

EMEBS - Escola Municipal de Educação Bilíngue para Surdos

EOA - Emissões Otoacústicas Evocadas

FAEC - Fundo de Ações Estratégicas e Compensação

FM – Frequência modulada

FOB - Faculdade de Odontologia de Bauru

FSP-USP – Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo

HC-FMUSP - Hospital das Clínicas da Faculdade de Medicina da Universidade de

São Paulo
ISCMSP - Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de São Paulo

IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IC(s) – Implante(s) Coclear(es)

IdC - Ideia Central

INAMPS - Instituto Nacional de Previdência Social

LIBRAS - Língua Brasileira de Sinais

MAC - Média e Alta Complexidade

MCT - Ministério da Ciência e Tecnologia

MS – Ministério da Saúde

MS/GM – Ministério da Saúde / Gabinete do Ministro

MS/SAS – Ministério da Saúde / Secretaria de Atenção à Saúde

NASF - Núcleo de Apoio a Saúde da Família

NIR - Núcleo Integrado de Reabilitação

NISA - Núcleo Integrado de Saúde Auditiva

OMS – Organização Mundial de Saúde

ONU – Organização das Nações Unidas

OS - Organização Social

PA - Audiômetro Pediátrico

PACS - Programa Agentes Comunitários de Saúde

PDR – Plano Diretor de Regionaliação

PEATE - Potencial Evocado Auditivo de Tronco Encefálico

PNASA – Política Nacionla de Atenção à Saúde Auditiva

PNH – Política Nacional de Humanização

PPI – Programação Pactuada Integrada da Assistência em Saúde

PS – Promoção da Saúde

PSF - Programa Saúde da Família

PUC-DERDIC - Divisão de Educação e Reabilitação dos Distúrbios da Comunicação

da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo

SBO – Sociedade Brasileira de Otologia

SDH – Sistema de Desenvolvimento Humano

SECADI - Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e

Inclusão

SIASUS - Sistema de Informações Ambulatoriais do Sistema Único de Saúde

SMS – Secretaria Municipal de Saúde

SP – São Paulo

STS - Supervisões Técnicas de Saúde

SUS – Sistema Único de Saúde

TANU - Triagem Auditiva Neonatal Universal

TCLE – Termo de Consentimento Livre e Esclarecido

TFD – Tratamento Fora do Domicílio

TI – Tecnologia da Informação

UBS - Unidades Básicas de Saúde

UF – Unidade Federativa

UNIFESP/EPM - Universidade Federal de São Paulo – Escola Paulista de Medicina

USP - Universidade de São Paulo

WHO - World Health Organization

 20

APRESENTAÇÃO

Se acreditarmos que o resultado de um estudo é a junção da maneira de ver

e pensar do pesquisador com o seu objeto de estudo, faz-se necessária uma
apresentação prévia não só do material estudado, mas do autor. Assim, o leitor
poderá conhecer melhor e entender de que local foi realizada a observação e, como e
porque tais métodos e referenciais teóricos foram escolhidos para nortear e estruturar
o estudo.
Sobre mim...
Nasci em julho de 1982, em São Paulo, cidade pela qual tenho uma
verdadeira relação de “amor e ódio”, como dizem. Ódio, por deixar tantos
estressados com seu clima oscilante, seu trânsito caótico, mas amor, por ser tão
multicultural e, entre outras coisas, permitir meu avanço nos estudos.
Cresci e ainda moro na mesma casa, situada na zona norte da cidade. Além
de ter sempre minha mãe por perto, pude usufruir do carinho de duas avós, que
estavam todos os dias comigo e que há alguns anos infelizmente nos deixaram,
pessoas que me ensinaram a importância e o valor do “cuidar”.
Acho que desde essa infância cheia de cuidados e carinhos, comecei a
desenvolver meu fascínio pelo “cuidar”, pelo direito de sentir-se bem e feliz. Quando
adolescente, desenvolvi ainda alguns trabalhos voluntários, sempre lidando com
bebês, crianças e adolescentes em situações de vulnerabilidade.
Quando chegou então o momento de decidir uma profissão, fiquei em
dúvida, como a maioria dos adolescentes, que tão precocemente sentem-se
pressionados pelo vestibular a definir um caminho a seguir. Indecisa, li muito sobre
todas as profissões, mas uma certeza eu tinha, que queria algo em que eu pudesse
cuidar, que me proporcionasse a possibilidade de contribuir com a qualidade de vida
das pessoas.
Após muito estudo, em 2001 finalmente comecei a minha formação
acadêmica no campo da fonoaudiologia. Ingressei na UNIFESP/EPM, nossa amada
Escola! Lá aprendi a gostar da Fonoaudiologia e a amar a Audiologia, pois no
 21

desenrolar da minha pesquisa de iniciação científica, acompanhei diferentes

pacientes na busca de uma melhor saúde auditiva, antes mesmo da implementação da
Política Nacional de Atenção à Saúde Auditiva. Porém, ainda queria saber como
outras Instituições lidavam com as mesmas problemáticas que me confrontavam.
Assim, realizei uma especialização na FMUSP, em atenção primária em
audiologia e aprimoramento em audiologia educacional, na DERDIC-PUC, lugares
que ampliaram meu olhar e trouxeram uma nova maneira de pensar e agir.
Complementar a isso, cursei uma especialização em Gestão de Recursos Humanos
em saúde, na FSP-USP, e desde então não consegui mais me afastar do desejo de
estudar mais a fundo a Saúde Pública no Brasil e as ações em saúde auditiva.
Concomitante à área acadêmica, realizei estágios e trabalhei em duas
empresas no ramo de próteses auditivas. Ambas me auxiliaram na formação mais
prática e me proporcionaram diferentes experiências profissionais, envolvendo a área
clínica e de treinamentos. Trabalhar em empresas privadas, quando se tem uma
formação muito assistencialista, é um desafio e um aprendizado constante. Nestes
locais, também tive a oportunidade de acompanhar e ouvir pacientes oriundos de
diferentes Instituições, que traziam suas próteses auditivas para uma revisão e
manifestavam diferentes sentimentos em relação ao processo pelo qual passavam até
chegar ali.
Há pouco mais de dois anos, porém, depois de algumas incertezas e
questionamentos, decidi retomar o antigo sonho de me aprofundar na área
acadêmica, na pesquisa em si, que sempre caminhou paralela à minha carreira, porém
sempre em segundo plano. Dessa vez, a opção seria de inverter prioridades, de
investir na formação de pesquisador em primeiro lugar e isso com certeza iria exigir
uma dedicação maior da minha parte. Então, decidi trilhar um novo caminho e
abraçar de vez a pesquisa e a saúde pública, na busca de solucionar inquietações e
encontrar um novo direcionamento, acreditando que neste espaço encontraria outras
desafiadoras perguntas e suscitaria novas respostas.
Assim, em 2011 ingressei no curso de mestrado da FSPUSP, com o apoio de
grandes professores, Dr. Oswaldo Y. Tanaka e Dr. Paulo Fortes, os quais permitiram
que eu realizasse uma disciplina como aluna especial, no ano anterior, que ampliou
meu olhar e instigou ainda mais o desejo de estar nesta Instituição. Digo que eles
 22

foram os grandes responsáveis por eu acreditar e tentar ingressar na pós graduação

strictu senso.
Foram então dois anos de dedicação à formação de pesquisador. Participei
de todos os eventos possíveis, fui representante discente da pós-graduação, me
envolvi no grupo de pesquisas do Projeto de Pesquisa para o SUS (PPSUS)
juntamente com o CEPEDOC, em parceria com o COSEMS-SP e fiz parte do grupo
de estudos na linha da promoção da saúde, supervisionado pela Profa. Dra. Isabel
Maria Teixeira Bicudo Pereira, minha orientadora.
Dessas discussões emergiu então a minha mais nova paixão, a Promoção da
Saúde, que após estudar mais a fundo, percebi que tinha grande relação com a
maneira que penso e me relaciono com o processo saúde, doença e cuidado.
Participar da V Conferencia Latinoamericana y IV Conferencia Interamericana de
Promoción de la Salud y Educación para la Salud, na Cidade do México, também
exacerbou este sentimento.
Assim, para mim, terminar este estudo e apresentá-lo a vocês no formato de
dissertação, é motivo de grande alegria, a qual espero que sintam e compartilhem por
meio da leitura deste volume e dos artigos que pretendo escrever, divulgando um
pouco dos caminhos trilhados pela saúde auditiva no Brasil.

Sobre a dissertação...
Este documento é fruto de dois anos de dedicação ao estudo da saúde
auditiva, particularmente as ações realizadas no município de São Paulo e será
apresentada em seis capítulos: introdução, objetivos, metodologia, análise e
discussão dos resultados, conclusões e considerações finais.
Todo o processo de pesquisa foi desenvolvido com muito cuidado,
respeitando os aspectos éticos e as limitações do estudo, visto que estudar uma
política de saúde é também ter em mente que tudo é passível de mudanças e que nada
é estanque e imutável. Tal fato fica confirmado com a revogação das portarias
relacionadas à Política Nacional de Atenção à Saúde Auditiva durante a realização da
pesquisa, que a princípio foi um grande susto, mas que no desenrolar do processo,
mostrou-se inevitável.
 23

A dissertação, no primeiro capítulo, dedica-se à contextualização do

problema, da justificativa e dos fundamentos conceituais/teóricos do estudo, que
exploram sobretudo o conceito de saúde com o pano de fundo da Promoção da Saúde
e as políticas públicas de saúde, com ênfase na saúde auditiva.
Tal capítulo é sucedido pelos objetivos oriundos dos meus questionamentos
e da metodologia empregada para atingi-los. Neste capítulo, discute-se o tipo de
estudo, as etapas realizadas, as limitações e ocorrências relativas à pesquisa, bem
como prevê um panorama do cenário de estudo e da seleção dos sujeitos envolvidos.
Posteriormente, apresentam-se os resultados e realiza-se concomitantemente
a discussão destes, tendo em vista o que se obteve como produtos do uso de
diferentes heurísticas.
A dissertação apresenta, ainda, breves conclusões e algumas considerações
finais, de acordo com os achados, seguidas pelas referências bibliográficas e um
conjunto de anexos que podem auxiliar no esclarecimento do processo de pesquisa.
Agora, resta desejar uma boa e agradável leitura!

A autora
 24

1. INTRODUÇÃO

Este capítulo está estruturado de maneira a fornecer subsídios para a melhor

compreensão do leitor sobre o referencial teórico adotado durante o desenvolvimento
da pesquisa e os problemas que se pretende discutir ao longo da dissertação.

1.1. O PROCESSO SAÚDE - DOENÇA – CUIDADO

O entendimento de saúde, durante muito tempo, esteve relacionado à

ausência de doenças, baseada na ciência médica ocidental, sendo as ações, então,
voltadas principalmente à atenção médica curativa, contestadas por alguns, por seu
caráter biologicista e reducionista.
Em 1946, a Organização Mundial de Saúde (OMS), definiu saúde como “o
completo bem-estar físico, mental e social e não a simples ausência de doença”. Tal
afirmativa provocou questionamentos sobre a saúde ser algo impossível e inatingível.
Para alguns pesquisadores da saúde social, a definição de perfeito bem estar foi
avançada para a ocasião, mas em décadas posteriores foi considerada irreal e
ultrapassada (DONNANGELO, 1976).
De qualquer forma, a saúde passou a ser vista como algo além da ausência
de doença, como o resultado das condições – objetivas e subjetivas – que propiciam
uma vida digna. Isso significa que a produção da saúde da população depende do
conjunto das políticas públicas, somadas às diversas iniciativas que convergem para
luta pelo direito à saúde num país (BRASIL, 2007).
No Brasil, essa luta por melhores condições de saúde teve uma importante
conquista com a Constituição de 1988, quando a saúde passou a ser reconhecida
como: “um direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e
econômicas que visem à redução do risco de doenças e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitário às ações e serviços para a sua promoção, proteção e
recuperação" (BRASIL, 1988).
 25

A partir dessa definição do artigo 196 da Constituição Federal, destacou-se

a inclusão como um componente da seguridade social, a caracterização dos serviços
e ações de saúde como de relevância pública.
Além disso, foram assumidos também os princípios da universalidade, da
equidade e integralidade às ações de saúde. Nesse processo, o país teve, assim, uma
política de saúde claramente definida constitucionalmente no sentido de política
pública, como política social, implicando, portanto, mudanças substantivas para sua
operacionalização nos campos político-jurídicos, político-institucional e técnico-
operativo. Todavia, a sua regulamentação só foi estabelecida com as Leis 8.080 e
8.142, no final de 1990, nas quais se destacaram os princípios organizativos e
operacionais do sistema, tais como a construção de um modelo de atenção
fundamentado na epidemiologia, no controle social e num sistema descentralizado e
regionalizado com base municipal (BRASIL, 1990a; BRASIL, 1990b).
Pensando no processo saúde-doença, nas últimas décadas têm ocorrido
mudanças significativas quanto ao paradigma sanitário em função de novas formas
de compreensão quanto à concepção deste processo e isso, consequentemente,
repercute na prática sanitária a ser adotada e implementada (MENDES, 1999;
SANTOS e WESTPHAL, 1999). De uma compreensão “negativa” quanto ao
processo saúde-doença, focado na ocorrência de agravos, passou-se para uma visão
“positiva”, utilizando uma compreensão mais abrangente do que é saúde.
Assim, o paradigma passou de flexneriano - biologicista e mecanicista, para
o de produção social da saúde, com uma compreensão de que a saúde e o processo
saúde-doença são determinados de forma múltipla e mediados pelo sistema social.
Passa-se a valorizar uma prática sanitária baseada na vigilância da saúde em que a
gestão organiza-se sem privilegiar uma área ou setor de governo, mas considera
todas as áreas e setores, cujas ações podem repercutir e ter impacto na melhoria das
condições de saúde (BOGUS, 2004).
A concepção de saúde como produto social, decorrente de fatores
relacionados com a qualidade de vida, padrões adequados de alimentação e nutrição,
habitação, saneamento e educação, embasa o paradigma da promoção da saúde. As
ações a serem desenvolvidas, com o objetivo de produzir melhorias nas condições de
vida e de saúde, estariam voltadas para a coletividade e para o ambiente, por meio de
 26

políticas públicas favoráveis para o desenvolvimento da saúde e do reforço da

capacidade dos indivíduos e das comunidades. A partir dessa perspectiva coletiva há
uma aproximação com o campo da implantação e implementação de políticas
públicas saudáveis.
A elaboração de políticas públicas saudáveis é o primeiro dos cinco campos
de atuação da promoção da saúde, definidos na Carta de Ottawa, produzida como
resultado da 1ª Conferência Internacional de Promoção da Saúde em 1986. Os outros
campos são: a criação de ambientes favoráveis à saúde, o reforço da ação
comunitária, o desenvolvimento de habilidades pessoais e a reorientação dos serviços
de saúde (CERQUEIRA, 1997 e WHO, 1986), os quais serão detalhados mais à
frente.
Quanto ao cuidado, segundo Boff (1999), esta seria uma característica
essencial do ser humano, pressupondo uma postura de convivência, interação e
comunhão, sempre na perspectiva sujeito-sujeito. Os profissionais que desenvolvem
ações de cuidado, encaram a saúde como um processo permanente de busca do
equilíbrio dinâmico de todos os fatores que compõem a vida humana.
Sendo assim, as propostas de intervir por meio das linhas de cuidado,
constituem-se em modelos matriciais de organização da atenção à saúde que visam à
integralidade do cuidado e integram ações de promoção, vigilância, prevenção e
assistência, voltadas para as especificidades de grupos ou necessidades individuais,
permitindo não só a condução oportuna e responsável dos pacientes pelas diversas
possibilidades de diagnóstico e terapêutica em todos os níveis de atenção, como
também, uma visão global das condições de vida (BRASIL, 2006).

1.2. A PROMOÇÃO DA SAÚDE

Para discorrer sobre a promoção da saúde - enquanto pano de fundo - é

necessário uma breve contextualização, mesmo que simplificada, das ideais centrais
que subsidiam esta temática e sua historicidade, para que a partir delas seja possível
embasar as reflexões, no desenrolar deste estudo.
 27

A história da Promoção da Saúde acompanha, de forma indissociável, as

mudanças quanto ao entendimento do que seria a saúde, sendo que no século XIX, já
era notável uma preocupação do movimento sanitário europeu relacionada à saúde de
suas populações. Em 1840, Thomas McKeown estudando fatores causais de
mortalidade da população inglesa, verificou que o desenvolvimento econômico e a
nutrição adequada contribuíam para uma boa qualidade de vida (FERNANDES e
MENDES, 2007).
Segundo esses autores, no início do século XX, na era bacteriológica, o
movimento perdeu força para a prevenção pessoal e após a descoberta de fármacos,
por volta de 1930, iniciou-se a era terapêutica, sendo que até princípios de 1970 as
políticas públicas de saúde concentravam suas ações em grandes hospitais, com
superespecialistas.
Ainda no século XX, uma visão contra-hegemônica apareceu nos estudos de
Winslow, em 1920, e em 1946, com o médico canadense Henry Sigerist, que
estabeleceu quatro tarefas essenciais à medicina - promoção da saúde, prevenção de
doenças, tratamento dos doentes e reabilitação – sendo um dos primeiros autores a
utilizar o termo Promoção da Saúde (TERRIS, 1996).
Na década de 1970, Leavell & Clark, relacionaram a Promoção da Saúde com
ações do primeiro estágio da história natural da doença, caracterizando-a como um
nível de atenção da medicina preventiva, conforme ilustrado no quadro abaixo:

Quadro I – Níveis de aplicação de medidas preventivas na história natural da doença.

Promoção Proteção Diagnóstico e Limitação da
Reabilitação
da Saúde Específica tratamento precoce invalidez
Prevenção
Prevenção
Prevenção Secundária Terciária
Primária
Fonte: LEAVELL & CLARK, 1965 In: CZERESNIA, 2003.

Neste período muitos países passaram por uma crise no setor saúde, devido
aos custos elevados da medicina curativa, sem muitos resultados na qualidade de
vida da população, assim, surgiram novas estratégias que resultaram na chamada
“nova saúde pública” (SANTOS e WESTPHAL, 1990).
Assim, os países do primeiro mundo, buscando controlar os custos crescentes
 28

com o emprego da alta tecnologia da medicina curativa e melhorar a qualidade de

vida das pessoas, começam a visualizar novas concepções do processo saúde-
enfermidade-cuidado, que procuravam articular quatro dimensões explicativas: a
biologia humana, o estilo de vida, o ambiente e os serviços de saúde (LALONDE,
1996).
A partir dessa reconceitualização, surge no Canadá em 1974 um movimento
que culminou com a divulgação do documento “A new perspective on the health of
canadians” - o conhecido Informe Lalonde - cujas repercussões influenciaram e
nortearam as práticas de promoção de saúde ao longo da década de 1970. Tais
práticas, em sua maioria, tiveram seu foco restrito à modificação de hábitos, estilos
de vida e comportamentos individuais não saudáveis, entre os quais o fumo, a
obesidade, a promiscuidade sexual e o abuso de substâncias psicoativas. A
abordagem centrava-se na prevenção de doenças crônico-degenerativas, problema
prioritário nos países desenvolvidos.
Ainda no Canadá, em 1986, ocorre a Primeira Conferência Internacional
sobre Promoção da Saúde, que divulga a carta de intenção denominada “Carta de
Ottawa”, a qual definiu a promoção à saúde como:
o processo de capacitação da comunidade para atuar na melhoria
da sua qualidade de vida e saúde, incluindo maior participação no
controle desse processo. Para atingir um estado de completo bem-
estar físico, mental e social, os indivíduos e grupos devem saber
identificar aspirações, satisfazer necessidades e modificar
favoravelmente o meio ambiente [...] Assim, a promoção à saúde
não é responsabilidade exclusiva do setor da saúde, e vai para além
de um estilo de vida saudável, na direção de um bem-estar global.

Após esta primeira carta, o termo foi se enriquecendo, nas sucessivas

conferências, principalmente em Adelaide (1988), Sundsvall (1991), Bogotá (1992),
Jakarta (1997) e México (2000), cujas propostas enfatizaram a ideia de cidades
saudáveis, a possibilidade de formulação de políticas públicas saudáveis e o
desenvolvimento de ações intersetoriais, buscando a melhoria da qualidade de vida
(BUSS, 2000).
A Carta de Ottawa propôs ainda cinco campos centrais de ação: elaboração e
implementação de políticas públicas saudáveis, criação de ambientes favoráveis à
 29

saúde, reforço da ação comunitária, desenvolvimento de habilidades pessoais,

reorientação do sistema de saúde (BUSS, 2000).
As políticas públicas saudáveis se materializam através de diversos
mecanismos complementares, que incluem legislação, medidas fiscais, taxações e
mudanças organizacionais, entre outras, e por ações intersetoriais que direcionem
para a equidade em saúde, distribuição mais equitativa da renda e políticas sociais.
Esse conceito vem em oposição à orientação prévia à Conferência, que identificava a
promoção da saúde principalmente com a correção do comportamento individual,
como o principal responsável pela saúde.
A criação de ambientes favoráveis à saúde implica o reconhecimento da
complexidade das nossas sociedades e das relações de interdependência entre os
varaidos setores. Passam a compor centralmente a agenda da saúde: a proteção do
meio ambiente e a conservação dos recursos naturais, o acompanhamento sistemático
do impacto que as mudanças no meio ambiente produzem sobre a saúde, assim como
a conquista de ambientes que facilitem e favoreçam a saúde.
O incremento do poder técnico e político das comunidades
(empowerment) na consolidação de prioridades, na tomada de decisões e na definição
e implementação de estratégias para alcançar melhores condições de saúde,
essenciais nas iniciativas de promoção da saúde. Isto leva ao acesso contínuo à
informação e às oportunidades de aprendizado sobre as questões de saúde.
Para o desenvolvimento de habilidades e atitudes pessoais favoráveis à
saúde, em todas as etapas da vida, é imprescindível a divulgação de informações
sobre a educação para a saúde, o que deve acontecer em todos os espaços, como em
casa, na escola, no trabalho e em muitos outros locais. Diversas organizações devem
se responsabilizar por tais ações. Esse componente da Carta de Ottawa resgata a
dimensão da educação em saúde, embora aqui também opere a ideia de
empowerment, ou seja, o processo de poder político por parte dos sujeitos e da
comunidade.
A reorientação dos serviços de saúde na direção da concepção da promoção
da saúde, além do provimento de serviços assistenciais. Fica claramente proposta a
superação do modelo biomédico, centrado na assistência médica curativa
desenvolvida nos estabelecimentos médico-assistenciais, como foco essencial da
 30

intervenção. O resultado são transformações profundas na organização e

financiamento dos sistemas e serviços de saúde, bem como nas práticas e na
formação dos profissionais.
A OMS caracteriza como iniciativas de promoção de saúde os programas, as
políticas e as atividades planejadas e executadas tendo como base os seguintes
princípios: concepção holística, intersetorialidade, empoderamento, participação
social, equidade, ações multi-estratégicas e sustentabilidade (WHO, 1998).
A concepção holística indica que as iniciativas de promoção estejam
direcionadas à saúde física, mental, social e espiritual (WHO, 1998) e pressupõe o
entendimento ampliado de saúde estabelecida pela Organização. Subentendida a
saúde como um fenômeno produzido socialmente, é plausível ultrapassar o campo
específico da assistência médico-curativa. Este seria o principal campo de ação da
promoção, na qual a concepção e o significado deveriam enfatizar mais a
determinação social, econômica e ambiental, quando comparada à biológica ou
mental da saúde.
Para operacionalizar a promoção, é necessária a cooperação entre os
diferentes setores envolvidos e a articulação de suas ações: legislação, sistema
tributário e medidas fiscais, educação, habitação, serviço social, cuidados primários
em saúde, trabalho, alimentação, lazer, agricultura, transporte, planejamento urbano
etc. Neste aspecto, é importante ressaltar que a responsabilidade do governo, tanto
em nível local como nacional, de agir de forma a garantir que as condições totais,
que estão além dos indivíduos ou grupos, sejam favoráveis à saúde (WHO, 1984).
A intersetorialidade, de acordo com Junqueira (1997), é compreendida
como “articulação de saberes e experiências no planejamento, realização e avaliação
de ações para alcançar efeito sinérgico em situações complexas visando ao
desenvolvimento social e à inclusão social” (JUNQUEIRA apud JUNQUEIRA,
1998, p.84).
O empoderamento e a participação social são evidenciados como princípios
chave, sendo a efetiva e concreta participação social estabelecida como finalidade
essencial da promoção de saúde (WHO, 1984).
A participação é entendida como o envolvimento dos atores diretamente
interessados – membros da comunidade e organizações afins, formuladores de
 31

políticas, profissionais da saúde e de outros setores e agências nacionais e

internacionais – no processo de eleição de prioridades, tomada de decisões,
implementação e avaliação das iniciativas (WHO, 1998).
A disseminação da informação e a educação são bases para a tomada de
decisão e componentes importantes da promoção de saúde, preocupação que está
ligada ao princípio de empoderamento, entendido como processo de capacitação dos
indivíduos e comunidades para assumirem maior controle sobre os fatores pessoais,
socioeconômicos e ambientais que afetam a saúde (WHO, 1998). Segundo Labonte
(1996) o termo refere-se ao processo de transformação da sensação de impotência,
internalizada pelos indivíduos perante as iniquidades de poder.
Ressalta-se ainda que ao implementar políticas de promoção de saúde, os
princípios de empoderamento e participação não devem ser separados. A própria
OMS (WHO, 1984) reconhece que garantir o acesso à informação e ampliar o
conhecimento em saúde sem aumentar a capacidade de controle e perspectivas de
mudança apenas contribuem para gerar ansiedade e fomentar a sensação de
impotência. É fundamental, portanto, vencer as barreiras que limitam o exercício da
democracia e desenvolver sistemas flexíveis que reforcem a participação social e a
cidadania, como preconizado pelas Conferências Internacionais realizadas. Como
afirmado na Carta de Ottawa, a promoção tem como objetivo garantir o acesso
universal à saúde e está alinhada com o princípio de justiça social.
Para alcançar a equidade, segundo a OMS, é preciso reorientar os serviços
sanitários, visando ampliar o acesso, e criar ambientes de suporte, com políticas que
viabilizem condições de vida favoráveis à saúde (WHO, 1984), priorizem “grupos
desprivilegiados e vulneráveis” (BRASIL, 2001), e revertam as desigualdades sociais
instaladas.
As ações multi-estratégicas pressupõem o envolvimento de diferentes
disciplinas e dizem respeito à combinação de métodos e abordagens variadas,
incluindo desenvolvimento de políticas, mudanças organizacionais, desenvolvimento
comunitário, questões legislativas, educacionais e do âmbito da comunicação.
Por fim, a sustentabilidade traz um duplo significado: criar iniciativas que
estejam de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável e garantir um
processo duradouro e forte (ZIGLIO et al., 2000). A noção de sustentabilidade
 32

implica uma necessária interpelação entre justiça social, qualidade de vida, equilíbrio
ambiental e a necessidade de desenvolvimento com capacidade de suporte. Mas,
também, se associa a uma premissa da garantia de sustentação econômico financeira
e institucional.
As diferentes iniciativas de Promoção da Saúde foram ainda analisadas e
classificadas por Naido & Wills (1994) em cinco grupos, de acordo com as
conceituações subjacentes às iniciativas estudadas:
(1) biomédica – cuja definição de saúde é a ausência de doenças, com o
trabalho centrado na cura, tratamento e prevenção de doenças específicas;
(2) comportamentais – envolve a transformação dos comportamentos dos
indivíduos, voltados aos estilos de vida, limitadas a fatores passíveis de controle
pelos indivíduos;
(3) educacionais – focando no estilo de vida, porém na perspectiva do
empoderamento individual ou da auto-ajuda, não sendo considerados como centrais
para as mudanças os aspectos estruturais e as relações de poder;
(4) empoderamento coletivo – relacionadas ao desenvolvimento comunitário
baseado na participação de todos os envolvidos em uma situação problema;
(5) para a transformação social – focadas na construção participativa de
políticas públicas saudáveis, seguindo o princípio da equidade, orienta para a
mudança das relações de poder e para as ações sobre os determinantes sociais da
saúde.
Estas iniciativas consideram a Promoção da Saúde como um processo
participativo de produção social da saúde, que ocorre no contexto do
desenvolvimento econômico e social das instituições, das cidades, das regiões, dos
países, objetivando a melhoria das condições de saúde e qualidade de vida das
pessoas, mediante políticas públicas equitativas e intersetoriais (WHESTPHAL,
2008).
Esta autora ainda sistematiza as vertentes da Promoção da Saúde, em três
correntes, com os conceitos de saúde que as orientam, assim como os tipos de
práticas dominantes em cada uma delas: biomédica, comportamental e sócio-
ambiental.
 33

Quadro II: Concepções de saúde e as três vertentes da Promoção da Saúde.

BIOMÉDICA COMPORTAMENTAL SÓCIO-
AMBIENTAL
Conceito de Ausência de Capacidades fisico- Estado positivo, bem
saúde doenças e funcionais, bem estares estar biopsicosocial
incapacidades físico e mental dos realização de
indivíduos aspirações e
atendimento de
necessidades
Determinantes Condições Biológicas, Condições de risco
de saúde biológicas e comportamentais, estilos biológicas,
fisiológicas de vida saudáveis psicológicas,
especificas das socioeconômicas,
doenças educacionais,
culturais, políticas e
ambientais
Principais Vacinas, análises Mudança de Empoderamento da
estratégias clinicas, comportamento para população, coalização
terapias,drogas, adoção de estilos de vida para advocacia e ação
cirurgias saudáveis política,
desenvolvimento de
habilidades
reorientação de
serviços
Desenvolvimento Gerenciamento Gerenciamento pelos Gerenciados pela
de programas profissional indivíduos, comunidades comunidade em
de profissionais diálogo crítico com
profissionais e
agências
Fonte: Baseado em WHESTPHAL, 2008, p. 646.

Os conceitos apresentados, no Quadro II, sugerem que a prevenção das

doenças estaria mais vinculada a uma visão biologicista e comportamentalista do
processo saúde-doença e a Promoção da Saúde, vinculada a uma visão holística e
socioambiental do mesmo processo, colocando-se como uma prática emancipatória e
um imperativo ético (WESTPHAL, 2000; AKERMAN et al, 2004).
Segundo Cerqueira (1997), a promoção de saúde engloba duas dimensões: a
conceitual – princípios, premissas e conceitos que ratificam o discurso da promoção
de saúde - e a metodológica – que está relacionada às práticas, planos de ação,
estratégias, maneiras de intervenção e instrumental metodológico.
Restrepo (2001) destaca ainda algumas ideias centrais que fundamentam o
entendimento de Promoção da Saúde (PS):
 34

 A promoção se nutre de diversas disciplinas e cria uma inovadora teoria e

prática da saúde pública que cumpre com objetivos e metas sociais, como conseguir
que comunidades e indivíduos atuem mais “salutogenicamente”, alcançando maior
bem estar com equidade social.
 A união dos esforços de todos os atores sociais e produtivos para produzir
mais saúde, não implica em desconhecimento das responsabilidades da pessoa em
seu nível individual para com sua saúde e a dos demais, porém prima pelo trabalho
com as comunidades frente a novos modelos e cenários de ação.
 A discussão sobre as bases conceituais e os argumentos contrários são úteis e
necessários para a construção teórica e prática da PS.
 A Promoção da Saúde não se opõe à melhoria dos serviços de saúde para
atenção aos riscos e enfermidades, porém ressalta a necessidade de reorientá-los para
que cumpram um melhor papel na melhoria da saúde coletiva.
As considerações sobre a Promoção da Saúde das quais se discorreu aqui,
baseadas inclusive na Carta de Ottawa, adotam o conceito de saúde numa concepção
positiva, holística, multi-determinada, processual e ligada a direitos básicos do
cidadão. Sabe-se, entretanto, que no momento atual, o conceito hegemônico ainda é
o da saúde como ausência de doenças, uma mercadoria, um bem comercializável, em
oposição à concepção de saúde como direito.
As profundas transformações econômicas, sociais e políticas decorrentes do
processo de globalização que ganhou força a partir da segunda metade do século XX,
afetam todos os países em desenvolvimento ou desenvolvidos e se constitui no ápice
do processo de internacionalização do mundo capitalista.
Nesse campo da competitividade, a acumulação de riqueza sem distribuição
equitativa de benefícios sociais, exacerba a competição e os conflitos. Uma
consequência imediata do modelo de desenvolvimento adotado é a desigualdade que
impacta sobre saúde e consequente qualidade de vida da população.
Assim, como reação ao modelo biomédico e hospitalocêntrico, o Sistema
Único de Saúde (SUS) se institucionalizou com a Constituição de 1988, pois o
modelo até então empregado não estava mais dando conta dos problemas decorrentes
da transição epidemiológica e demográfica que se iniciava. Entretanto,
 35

coerentemente com os valores da globalização, o sistema vem reforçando a

abordagem individual, engessando a epidemiologia, que na origem, constituiu-se
como área estruturante da saúde coletiva (WESTPHAL, 2008).
A prática sanitária atual, portanto, é configurada e direcionada pelo
paradigma hegemônico, que valoriza a doença e o consumo dos meios de diagnóstico
e tratamento e, pelo contexto já descrito, marcado pelo processo de globalização.
Apesar dos progressos em relação às políticas e ações na economia, no Brasil,
contraditoriamente permanecem, grandes desigualdades sociais. E, embora a
Promoção da Saúde esteja explicitada na Lei Orgânica Nacional de Saúde com
respaldo nas conferências de saúde, as ações não têm sido implementadas a contento.
Assim, o campo da Promoção da Saúde tem sido descrito como um novo e
promissor paradigma na saúde, dada a amplitude de suas abordagens teórico-
metodológicas, configurando sua complexidade e suas principais bases conceituais, a
saber: a ênfase na integralidade do cuidado e na prevenção de agravos à saúde; o
compromisso social com a qualidade de vida; e a adoção da participação como
planejamento e avaliação dos processos. Com tais bases, a Promoção da Saúde dá
suporte à reorganização do trabalho em saúde, para que este se constitua como uma
forma de resposta social organizada aos problemas e necessidades de saúde de uma
população (CHIESA et al, 2009).

1.3. CONTEXTO HISTÓRICO DA DEMANDA PARA A

SAÚDE AUDITIVA

No nosso país, são de responsabilidade basicamente do sistema público de

saúde, o SUS, as ações de promoção, proteção e recuperação da saúde, com ações
assistenciais integradas a atividades no campo da prevenção. A saúde auditiva insere-
se nesse contexto por possuir características que asseguram a qualidade de vida,
através de estratégias promotoras de saúde, que visam, entre outras coisas, a inclusão
das pessoas com deficiência auditiva, por meio do aprimoramento das habilidades
pessoais e de maior autonomia e empoderamento oriundas, neste caso, da melhora
nos processos comunicativos.
 36

A deficiência auditiva integra um grupo amplo de deficiências, com

expressões distintas e especificidades, que se reúnem, entretanto, na categoria de
“pessoa com deficiência”, as quais possuem particularidades e diversidades que
necessitam ser compreendidas pela sociedade, na perspectiva de assegurar o pleno
exercício da cidadania e a inserção social dessa parcela da população.
Para viabilizar a inclusão social, o Brasil está dentre os países que possuem
instrumentos legais de proteção aos direitos das pessoas com deficiência, a exemplo
da Constituição Federal, das Leis Orgânicas da Saúde e da Assistência Social e da
Política Nacional de Saúde da Pessoa com Deficiência (BRASIL, 2007a).
O conceito de deficiência, por sua vez, vem se construindo a partir dos
resultados das conquistas sociais, evolui desde a concepção de “inválidos” até o
termo atual: “pessoa com deficiência” (BAHIA, 2005). Na Convenção sobre os
Direitos da Pessoa com Deficiência, elas foram consideradas como “(...) aquelas que
têm impedimento em longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial,
as quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena
e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas” (BRASIL,
2007b).
Em relação aos dados epidemiológicos, estimou-se, ainda, que cerca de 10%
da população de qualquer país em tempo de paz apresenta algum tipo de deficiência,
das quais: 5% apresentam deficiência mental; 2% física; 1,5% auditiva; 0,5% visual;
e 1% múltiplas deficiências (WHO, 2000).
Buscando conhecer melhor o quantitativo de pessoas com deficiência, a
OMS, em 2004, realizou um inquérito em 59 países. Os dados encontrados
apontaram que, no total dos países pesquisados, a prevalência de deficiência na
população com 18 anos ou mais, foi de 15,6%, algo em torno de 650 milhões de
pessoas num total populacional estimado em 4,2 bilhões. A prevalência foi de 11,8%,
entre os países com alta renda, e de 18% entre aqueles com renda classificada como
baixa (WHO, 2010).
Quanto à deficiência auditiva, segundo estudos do Global Burden of
Disease de 2005, publicados no World Health Report da Organização Mundial de
Saúde (OMS, 2006), estima-se que 278 milhões de indivíduos no mundo apresentam
algum tipo de deficiência auditiva de moderada à profunda em ambas as orelhas.
 37

Deste grupo, 80% moram em países em desenvolvimento e, cerca de metade das

perdas auditivas observadas poderiam ser evitadas com ações em prevenção,
diagnóstico precoce e tratamento adequado (MATHERS et al, 2001).
No último Censo Demográfico, realizado pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE), em 2010, foram investigadas as deficiências visual,
auditiva, motora e mental auto referidas, por meio de um questionário. Para as três
primeiras, foram verificados também, os graus de severidade, sendo: alguma
dificuldade, grande dificuldade e não consegue de modo algum. As pessoas
agrupadas na categoria deficiência severa foram as que declararam, para um tipo ou
mais de deficiência, as opções “grande dificuldade” ou “não consegue de modo
algum”.
Por meio desse Censo, identificou-se que 23,9% das pessoas declararam
possuir pelo menos uma das deficiências, 18,5% declararam dificuldades visuais,
5,1% auditiva, 7% motora e 1,40% mental. O total de pessoas que referiram possuir
pelo menos uma deficiência severa foi de 12.777.207, representando 6,7% da
população total (IBGE, 2010).
Para ilustrar, fazendo um paralelo entre os dados apresentados a nível
nacional e no município de São Paulo, em relação à severidade da dificuldade
auditiva, especificamente, obtêm-se a seguinte distribuição:

Tabela 1: Quantitativo de pessoas que referiram dificuldades auditivas - no Brasil e

no município de São Paulo.
Tipo de deficiência permanente Brasil São Paulo/SP
Deficiência auditiva - não consegue de modo algum 344.206 30.202

Deficiência auditiva - grande dificuldade 1.798.967 90.458

Deficiência auditiva - alguma dificuldade 7.574.145 396.003

TOTAL 9.717.318 516.663
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2010).1

Vale ressaltar, que esses dados possuem um alto grau de subjetividade, visto
que é fruto de um Censo, realizado com um questionário no qual a pessoa deve
1
Disponível em: http://www.sidra.ibrge.gov.br/cd/cd2000cpg.asp?o=15&i=P
 38

autoreferir ser portadora de uma dificuldade. Porém, esses são os dados mais atuais
em caráter nacional. Outros estudos de base populacionais podem ser referenciados e
servir de parâmetros, como o desenvolvido em 2003 no município de Canoas/RS
(BÉRIA et al 2007), que encontrou em 26,1% da população do estudo algum grau de
perda auditiva, sendo que 19,3% deles possuíam perda auditiva de grau leve e, 6,8%
perda auditiva incapacitante (5,4% de grau moderado, 1,2% severo e 0,2%
profundo).
Ainda segundo esses autores, o resultado é compatível com os estudos da
OMS realizados em outros países em desenvolvimento, onde a média geral de
prevalência para perdas auditivas incapacitantes é de 7%.
Bevilacqua et al (2006) realizaram um segundo estudo em Monte Negro,
RO, e notaram que 16,5% da população apresentavam algum grau de perda auditiva,
11,7% de grau leve, e 4,8% perda auditiva incapacitante (cerca de 3,7% de grau
moderado e o restante severo).
Recentemente, outro estudo de base populacional realizado em Itajaí, Santa
Catarina, com uma amostra de 379 indivíduos, indicou que 74,1% dos residentes
apresentavam audição dentro dos parâmetros de normalidade, 18,9% possuíam perda
auditiva leve, 5,1% moderada e 1,9% severa. A prevalência de deficiência auditiva
incapacitante foi de 7%, sendo a mais significativa na faixa etária acima dos 50 anos
- cuja principal causa foi a presbiacusia (GONDIM et al, 2012).
É dado que a epidemiologia da deficiência auditiva pode variar de forma
ampla diante dos fatores geográficos e econômicos, e nesse sentido, a prevalência
desta deficiência é menor em países cuja população tenha um padrão de vida mais
alto e acesso a um sistema de saúde bem desenvolvido (RUSSO, 2009).
Por essa razão, sugere-se que estudos de abrangência nacional, analisando a
deficiência auditiva, devam ser realizados, para que cada abordagem seja
contextualizada frente às questões socioeconômicas locais, e desta forma, ações de
saúde e assistência possam ser adequadas às diferentes regiões do país (ARAKAWA
et al, 2011).
Em relação à perda auditiva na infância, estima-se que o problema atinge de
3 a 5 crianças em cada 1.000 nascidas. Esse quadro se agrava quando o recém-
nascido apresenta complicações neonatais e precisa de internação em Unidade de
 39

Terapia Intensiva, onde 2 a 4 em cada 100 crianças apresentam algum déficit

auditivo, evidenciando a necessidade da triagem auditiva no nível básico de atenção
(SBO, 2008). Percebe-se então, que a deficiência auditiva pode ser considerada um
grave problema de saúde pública, por sua incidência e consequências da privação
sensorial no desenvolvimento infantil (OMS, 2005).
Ainda, a falta de acompanhamento das pessoas com alguma deficiência
auditiva, traz grandes repercussões para as mesmas e para a sociedade. O uso não
efetivo de aparelhos de amplificação sonora individuais (AASIs), implantes
cocleares (ICs), tecnologia assistiva - por exemplo os sistemas de Frequência
Modulada (FM) - e/ou outros recursos disponíveis, que auxiliam a minimizar a
dificuldade em comunicar-se, paralelo ao atendimento terapêutico insuficiente,
comprometem a integração e a inclusão social em todos os âmbitos.
Dentro deste contexto, a preocupação com as pessoas com deficiência
auditiva, deveria ir além da ausência do acompanhamento dos indivíduos
protetizados e/ou implantados, pois ainda há uma dificuldade no acesso à reabilitação
auditiva, à inclusão social, e há falta de integração da rede de cuidados em saúde
auditiva.
Além disto, não se deve admitir que as políticas públicas prevejam o
diagnóstico sem o devido acompanhamento ou reabilitação adequados – pois isso
fere os princípios determinados pela Constituição Brasileira, da universalidade,
integralidade e equidade, que implicam em um alto investimento em recursos, sem
retornos à sociedade.
Assim, dada à importância do sentido da audição e das estratégias de
promoção da saúde, o SUS vem tentando estabelecer Redes Estaduais de Atenção à
Saúde Auditiva, as quais seriam compostas pelas ações de Saúde Auditiva na
Atenção Básica e nos serviços de Atenção à Saúde Auditiva na Média e Alta
Complexidade (CRFa, 2007).
O SUS comporta um amplo conjunto de serviços e ações de saúde,
prestados por órgãos e instituições públicas nas três esferas de governo; federal,
estadual e municipal, das autarquias e por um elevado número de prestadores
privados que assumem serviços através de contratos ou convênios. Para que esse
amplo conjunto de serviços possam operar numa perspectiva sistêmica, é necessário
 40

que estejam efetivamente articulados. Neste sentido, o Ministério da Saúde (MS)

vem promovendo um movimento de institucionalização de políticas e muito se tem
avançado no que se refere à publicação de portarias, normatizando e estruturando
“redes” que há muito careciam de atenção (FABRICIO, 2010).
Também não se pode esquecer que a saúde auditiva ainda é realizada no
setor privado, na rede de atendimento suplementar, porém neste segmento, a garantia
de acesso a próteses e/ou implantes, bem como ao seguimento/acompanhamento e
reabilitação, depende muito dos recursos financeiros que o usuário possui e, qual o
acordo firmado por meio de contratos com os planos de saúde.
No SUS, o atendimento a pessoa com deficiência auditiva foi incorporado, de
maneira explícita, por volta do início da década de 1990, com a portaria MS/SAS nº
126, de 17 de setembro de 1993, sobre o implante coclear. A partir dai novas
publicações referentes a esse recurso foram promulgadas, tais como: a MS/SAS nº
211, de 12 de novembro de 1996 e a MS/GM nº 1.278, de 21 de outubro de 1999,
porém, embora todas fossem de extrema importância para o acesso a um possível
tratamento, essas não garantiam a integralidade dos procedimentos necessários à
atenção e aos cuidados plenos à saúde auditiva.
Em 2000 o MS publicou a portaria nº 432, não mais em vigor, que instituiu o
Programa de Saúde Auditiva. Mesmo sendo um grande marco para a saúde auditiva,
a portaria também não garantia à atenção integral à pessoa com deficiência. O
programa previa o credenciamento de serviços para “distribuição” de aparelhos
auditivos, sem garantir o processo de adaptação e a continuidade do
acompanhamento dos pacientes (BRASIL, 2000a).
Assim, em 2004, após sentir a necessidade de rever a efetividade dos
procedimentos de concessão de AASIs em nível nacional, instituiu-se a Política
Nacional de Atenção à Saúde Auditiva, por meio da portaria GM/MS nº 2.073, de 28
de setembro de 2004. Essa Política, aparentemente, permitiu um grande avanço no
aprimoramento das ações em saúde auditiva, na medida em que propôs a organização
de uma rede hierarquizada, regionalizada e integrada na Atenção Básica e na Média e
Alta Complexidade. Desta maneira, pretendia-se garantir a reabilitação auditiva
como um todo, contemplando não só o diagnóstico e adaptação de AASIs, mas
 41

também a promoção e a proteção da saúde, bem como a terapia fonoaudiológica,

tanto de adultos quanto de crianças (BRASIL, 2004a).
Para tanto, duas portarias ligadas à Secretaria de Atenção à Saúde
normatizaram a política: a nº 587, de 07 de outubro de 2004, e a nº 589, de 08 de
outubro do mesmo ano, as quais tratavam da organização das redes estaduais de
serviços de atenção à saúde auditiva. Esses dois documentos previam a
descentralização do atendimento, com a presença de serviços em todos os Estados.
Após a instituição dessa política nacional, os Estados passaram a ser
responsáveis por sua incorporação às ações de saúde, tendo como instrumento o
Plano Estadual de Saúde. No caso da saúde auditiva, este plano tem como objetivo
explicitar o problema da deficiência auditiva, buscando definir as prioridades para a
proposição de medidas e ações concretas, a fim de facilitar o acesso equitativo dos
usuários aos serviços, estruturados em uma rede de cuidados, dentro dos níveis de
complexidade.
A proposta da política era, através do SUS, atuar efetivamente na melhoria da
qualidade de vida das pessoas com dificuldades auditivas, além de definir um
programa estruturado de forma articulada entre as três esferas de atenção à saúde,
federal, estadual e municipal. As diretrizes que o Ministério da Saúde estabeleceu
para tal programa foram:
- Desenvolver estratégias de promoção da qualidade de vida, educação,
proteção e recuperação da saúde e prevenção de danos, protegendo e
desenvolvendo a autonomia e a equidade de indivíduos e coletividades;
- Organizar uma linha de cuidados integrais que perpasse todos os níveis de
atenção e atendimento;
- Identificar os determinantes e condicionantes das principais patologias e
situações de risco que levam à deficiência auditiva e desenvolver ações
transetoriais;
- Definir critérios técnicos para o funcionamento e a avaliação dos serviços
que realizam reabilitação auditiva;
- Promover a ampla cobertura no atendimento aos pacientes com deficiência
auditiva;
 42

- Desenvolver projetos estratégicos de estudo do custo-efetividade, eficácia e

qualidade e incorporação tecnológica;
- Desenvolver processos e métodos de coleta de dados que visem a
disseminação de informações e aprimoramento da gestão;
- Promover intercâmbio com outros subsistemas de informações setoriais;
- Qualificar a assistência e promover a educação continuada dos profissionais
de saúde envolvidos com a PNASA (BRASIL, 2004b).
A consolidação desta política, desde sua formulação, deu-se num processo
dinâmico e contínuo de construção. A implantação das diretrizes apontadas implicou
na descentralização das ações assistenciais, articulação entre as esferas e no
envolvimento da sociedade organizada e segmentos políticos de defesa dos direitos
das pessoas com deficiência auditiva, buscando garantir os princípios e diretrizes da
atenção à saúde.
Mais recentemente, por meio do Decreto nº 7.612, de 17 de novembro de
2011, o governo lançou o Plano Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência –
Viver sem Limite, que por meio de ações estratégicas em quatro eixos temáticos -
educação, saúde, inclusão social e acessibilidade - têm o objetivo de “promover a
cidadania e o fortalecimento da participação da pessoa com deficiência na sociedade,
promovendo sua autonomia, eliminando barreiras e permitindo o acesso e o usufruto,
em bases iguais, aos bens e serviços disponíveis a toda a população” (BRASIL,
2011b).
Este plano modifica a maneira de pensar e agir, revogando então a PNASA
por meio das portarias nº 793 e nº 835, de 24 e 25 de abril de 2012, respectivamente.
A primeira portaria institui a rede de cuidados à pessoa com deficiência no âmbito do
SUS e a segunda estabeleceu incentivos financeiros de investimento e de custeio para
o Componente da Atenção Especializada da Rede de Cuidados à Pessoa com
Deficiência no âmbito do SUS (BRASIL, 2012d; BRASIL, 2012b).
Assim, as questões colocadas acima apresentam-se como grandes desafios
aos governantes, às entidades não-governamentais, ao setor privado e também
acadêmico, e a todos aqueles responsáveis pela formulação de políticas e programas
ligados às pessoas com deficiência.
 43

1.4. PROCESSO DE FORMAÇÃO, IMPLANTAÇÃO,

IMPLEMENTAÇÃO E AVALIAÇÃO/ANÁLISE DE POLÍTICAS
PÚBLICAS DE SAÚDE

A assistência à saúde e a reabilitação clínica são condições importantes para

a inclusão social da pessoa com alguma dificuldade auditiva. Desta forma, com o
objetivo de promover a melhoria da qualidade de vida desses cidadãos, o MS vem
investindo em legislação que os ampare. Concomitante a isto, as práticas em
audiologia evoluem, por meio de descobertas sobre os mecanismos da audição,
inovações tecnológicas e implementação, em todos os setores, de políticas públicas.
Entende-se por política pública, os processos através dos quais os vários
níveis do governo e a sociedade organizada transformam seus propósitos em
programas, projetos e ações (SOUZA, 2006). A autora ainda resumiu política pública
como:
O campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o
governo em ação” e/ou analisar essa ação (variável independente)
e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas
ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas
constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem
seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que
produzirão resultados ou mudanças no mundo real (p. 26).

Milio citado por Nutbeam e Harris (2005) propôs uma estrutura conceitual
através da qual podemos desenvolver uma maior apreciação de quão bem são
desenvolvidas as políticas públicas para melhorar a saúde. O desenvolvimento de
políticas é visto como a passagem por estágios distintos de início, adoção,
implementação, avaliação e reformulação. Estes estágios são parte de um processo
contínuo social e político que não é estritamente linear. O desenvolvimento de
políticas públicas é visto como um processo dinâmico e não simplesmente a
produção de uma declaração política.
Para este autor, ainda existem quatro atores principais que são cruciais no
desenvolvimento das políticas de saúde pública: os formuladores, os influenciadores,
o público e a mídia. Uma série de determinantes chave também podem influenciar o
desenvolvimento das políticas, tais como: o contexto social econômico e político; a
 44

identificação dos partidos com maior influência no desenvolvimento das políticas, o

reconhecimento dos interesses daqueles que desejam influenciar no desenvolvimento
das políticas e da capacidade daqueles que desejam desenvolver ou influenciar a
política para colocar em prática estratégias que serão sucesso na representação de
seus interesses.
A fim de compreender o processo através do qual a política é desenvolvida,
é importante reconhecer as principais partes envolvidas, seus interesses e percepções
do problema e suas possíveis soluções, bem como entender possíveis áreas de
conflito de interesses.
Após a formação e implantação de uma política, temos a fase da
implementação, que representa um processo pelo qual as decisões acomodam-se à
realidade, ajustam-se ao campo de aplicação, inscrevem-se nas rotinas dos agentes
que atuam para a concretização da política. Implementar consiste em aplicar um
programa de ação sobre um problema. Existem perturbações e modificações entre os
objetivos perseguidos e as ações efetivas. O papel dos gestores e o desenho
institucional da política tornam-se críticos nessa fase. Em função dos atores
envolvidos (o público-alvo do programa e os agentes que implementam a política),
dos instrumentos estabelecidos e do grau de centralização dos processos, à distância
entre os objetivos pretendidos e as ações efetivas podem ser mais ou menos
importantes (FLEXOR et al, 2006).
O processo de implementação desenvolve-se através da constituição de
atores governamentais e não governamentais que, com ideias, recursos e ações
próprias, vão constituir a política (VIANA, 1996). Portanto, a análise do processo e o
estudo da dinâmica das ações dos atores envolvidos têm como objetivo identificar
obstáculos e elementos facilitadores, assim como o grau de adesão e resistência dos
agentes à política proposta (PEREZ, 1999).
O hábito de avaliar por meio de métodos e técnicas científicas tornou-se
frequente após a II Guerra Mundial, nos países centrais do capitalismo,
acompanhando os maciços investimentos em políticas públicas de bem estar social.
A avaliação passou a fazer parte da pauta de investimentos teóricos e práticos, ao
lado das premissas sociais, visando à maior eficiência na aplicação de recursos e à
 45

efetividade nas ações (MINAYO, 2010). Como um instrumento do planejamento e

gestão, a avaliação dá suporte à tomada de decisão (TANAKA, 2001).
A avaliação, como técnica e estratégia investigativa, é um processo
sistemático de fazer perguntas sobre o mérito e a relevância de determinado assunto,
proposta ou programa. Um processo de avaliação de programas e projetos sociais
geralmente tem, como sentido mais nobre, fortalecer o movimento de transformação
da sociedade em prol da cidadania e dos direitos humanos.
Na abordagem de Silva e Brandão (2003), a relevância é dada ao sentido
construcionista e de parceria do processo. Os autores enfatizam a elaboração,
negociação, uso de critérios explícitos, processos de aprendizagem, desenvolvimento
de pessoas e de organizações.
Segundo Arretche (1998), a análise de políticas públicas busca realizar o
exame da engenharia institucional e dos traços constitutivos de um programa, que
podem ser formulados e implementados de diversas maneiras. Visa reconstruir suas
características de forma a apreendê-las em um todo coerente e compreensível, dando
sentido e entendimento às ambiguidades, incoerências e incertezas presentes em
todos os momentos e estágios da ação política. Aproxima-se da avaliação de
processos à medida que permite identificar os fatores facilitadores e os obstáculos
que operam ao longo da implementação, sem preocupar-se diretamente com os
resultados. Ainda que possa atribuir a um determinado desenho institucional alguns
resultados prováveis, não almeja atribuir uma relação de causalidade entre o
programa e um resultado.

1.5. O PROBLEMA E A JUSTIFICATIVA

De acordo com o embasamento anterior, acredita-se que o tema é de

relevância científica e de extrema importância para a saúde pública brasileira. Ao se
pensar na possibilidade desse estudo refletir sobre o alcance das políticas públicas
relacionadas à saúde auditiva, o desenho baseou-se em Baptista e Mattos (2011)
quando se referem a um entendimento construído historicamente no Ocidente,
segundo o qual: “as políticas públicas passaram a ser reduzidas a um processo
político racional, gerido pelos “representantes do Estado” (governantes a cada
 46

tempo), que atendem a determinados critérios e normas de conduta supostamente

pactuados socialmente (p.61)”.
Segundo esses autores, “não é suficiente tratar os processos políticos apenas
no que é aparente ou formalmente estabelecido; é preciso romper com uma visão
normativa e descritiva das políticas e trazer o que há de vida na sua construção”
(Ibidem, p. 63). Esse entendimento estimulou que se fizesse o mesmo em relação ao
presente estudo, procurando aprofundar a compreensão sobre os conteúdos e as
formas de gerir as ações para a atenção à saúde auditiva.
Sabe-se que “é na prática política cotidiana das instituições e das relações
sociais que se pode reconhecer elementos do nosso modo de constituir as políticas de
Estado” (Ibidem, p. 65).
Tomando como referência o Sistema Único de Saúde, eles dizem que:
Podemos explicar claramente o que é o SUS a partir do conjunto de
leis e normativas que o definem, mas isto não é suficiente para
entender como o SUS tem se apresentado na prática, isto porque há
um conflito entre o que se enuncia e o que se faz. [...] Nesse
sentido, talvez seja importante reconhecer como tem se sustentado
esta política e que argumentos são utilizados para mantê-la na
prática. Reconhecer tal aspecto é um primeiro movimento para se
analisar conteúdos e enunciados de política [...] (Ibidem, p. 77-8).

Assim, este estudo, corroborando com os autores supracitados, defende a

ideia de que é necessário trazer à discussão os conceitos, processos e questões que,
apesar de invisíveis no “texto formal", aparecem nas diferentes realidades do
cotidiano. Portanto, justifica o entendimento das práticas para além da
normatividade, buscando elementos da dinâmica que sejam capazes de indicar
possíveis caminhos de aprimoramento e/ou aprofundamento de questões que
favoreçam o desenvolvimento da atenção à saúde auditiva.
A escolha do município de São Paulo justificou-se pela sua grandiosidade
em números, sendo esta a cidade mais populosa do Brasil, com importantes Centros
de atendimento credenciados em saúde auditiva e pela conveniência da autora.
Durante os estudos e, sobretudo devido à prática profissional da pesquisadora,
observou-se que, mesmo com condições favoráveis, o município ainda apresenta
alguns problemas evidenciados no relato de usuários e profissionais do sistema de
 47

saúde, dificuldades que vão além do previsto no momento da formulação das ações
políticas.
Como as políticas públicas, na Saúde Pública, têm por base o modelo
biomédico, ao se assumir a necessidade de tomar a saúde de forma mais ampla e
adotar uma postura diferente da tradicionalmente concebida, considerou-se que a
reflexão sobre políticas públicas para as pessoas com deficiência auditiva, à luz da
promoção da saúde, poderia contribuir para este cenário.
A escolha da Política Nacional de Atenção à Saúde Auditiva (PNASA) se
deve ao fato de até o momento do desenho da pesquisa estar vigente, e permaneceu
como foco da pesquisa por sua significativa contribuição na luta pela saúde auditiva,
de acordo com os princípios e diretrizes do SUS. Outra justificativa é que a PNASA
foi implementada no final de 2004 e há poucos relatos na literatura sobre suas ações.
Encontram-se alguns estudos ligados à área de satisfação e capacitação de
agentes de saúde, que utilizam muitas vezes questionários como instrumento de
pesquisa ou estudos quantitativos acerca da distribuição da rede de serviços
(AMARAL, 2009; ARMIGLIATO et al, 2010; FREITAS e COSTA, 2007;
MANZONI e ALMEIDA, 2010; MELO e ALVARENGA, 2009; MELO, 2008;
MORETTIN, 2008; TEIXEIRA, 2007; TEIXEIRA et al, 2008; VEIGA, 2005).
Silva et al (2012) identificam que em 2005 surgiram as primeiras
publicações relacionadas a saúde auditiva no Brasil, sendo que com o passar dos
anos, principalmente nos últimos, o número de publicações cresceu gradativamente.
Dividindo as publicações em três eixos temáticos (usuários, profissionais e serviço),
entre 2000 e 2010, neste estudo eles perceberam maior número de artigos
relacionados ao eixo temático “usuários” (62%). O tema avaliação, com enfoque na
satisfação do usuário, foi o mais abordado, seguido pelos temas gestão e capacitação
de profissionais, que também foram recorrentes.
Quanto a contribuições no âmbito internacional, há algumas limitações
relacionadas aos estudos de maneira comparativa, tendo em vista que o formato das
ações em saúde auditiva, no Brasil, difere de maneira significativa dos outros países.
No nosso país, todo o processo de avaliação e reabilitação auditiva é gratuito,
enquanto que em outros países, sistemas de reembolso, descontos e subsídios parciais
 48

são as formas mais utilizadas, por exemplo, na aquisição dos AASI oferecidos pelos
governos (BARTO et al, 2001; MADRIZ, 2001).
Assim, todo o desenho do estudo foi idealizado buscando responder, entre
outras coisas, as seguintes indagações: “Como e de que maneira é interpretado o
conceito de saúde auditiva, pelos profissionais que atuam nos Centros de Alta
Complexidade, do município de São Paulo? Há relação deste conceito, deste
entendimento, com a aplicação das políticas nas práticas diárias, na sua
interpretação? Houve dificuldades e/ou êxitos na implementação da PNASA? Como
as normas interferem ou não nas ações? As normas facilitam ou dificultam? Há
sugestões de mudanças?”
 49

2. OBJETIVOS

Neste capítulo apresentam-se os objetivos que nortearam todos os

momentos da pesquisa e que estiveram no foco das ações.

2.1. OBJETIVO GERAL

 Analisar a implementação das ações em saúde auditiva, tendo

por base a PNASA, no município de São Paulo, identificando ações em
Promoção da Saúde.

2.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS

 Identificar os principais documentos relacionados à saúde

auditiva, desenhando sua trajetória;
 Descrever a rede de atendimento à saúde auditiva no
município, por meio de dados quantitativos e observação de espaços de
negociação;
 Investigar a representação da equipe de profissionais da área
de saúde auditiva, acerca do conceito de saúde auditiva e, da implementação
da Política Nacional de Atenção à Saúde Auditiva em suas práticas diárias.
 50

3. MÉTODO

Este capítulo pretende situar e contextualizar a pesquisa, apresentando o

caminho de investigação adotado, justificando as escolhas tanto do campo, quanto do
método e técnicas de investigação adotadas. Este capítulo apresenta ainda a descrição
do método de tratamento dos dados e análise dos resultados.

3.1. TIPO DE ESTUDO

Para responder as indagações da autora e às questões de fundo deste estudo,

optou-se pela pesquisa do tipo exploratória, descritiva, de abordagem
qualiquantitativa.
Como descreve Minayo (2010), a pesquisa qualitativa possui modo e
instrumental próprios de abordagem da realidade, podendo ser importante para
compreender os valores culturais e as representações de um determinado grupo a
respeito de temas específicos, sobre as relações que se dão entre atores sociais e,
também, para a avaliação realizada por usuários das políticas públicas e sociais
existentes. Além disso, segundo a autora, através da abordagem qualitativa pode-se
incorporar a questão do significado e da intencionalidade como inerentes aos atos, às
relações, às estruturas sociais.
Fernandez e Sacardo (2008 p.59) referem-se à pesquisa de caráter
qualitativo como sendo “(…) uma relação dinâmica entre o mundo real e o sujeito”,
uma interdependência viva entre o sujeito e o objeto, um mundo indissociável entre o
objetivo e a subjetividade dos atores. “(...) desta forma, o pesquisador procura captar
a realidade dinâmica e complexa do seu objeto de estudo no seu contexto histórico.
Nesse tipo de pesquisa, todos os fenômenos são igualmente importantes e preciosos:
a constância das manifestações e sua ocasionalidade, a frequência e a interrupção, a
fala e o silêncio.”
Seguindo esta linha, Lefèvre et al (2000), apontam que o significado e a
intencionalidade, que ocupam posições centrais nas pesquisas que utilizam
 51

metodologia qualitativa, aparecem de maneira “muito mais clara e naturalmente nos

discursos, sejam eles frutos de depoimentos coletados em entrevistas, ou estejam eles
presentes em artigos de jornais, revistas, etc”.
Outros autores como Bardin (1988), Minayo (2010) e Triviños (1987), além
de Lefèvre et al (2000), consideram que a matéria-prima para a pesquisa qualitativa é
a linguagem, pois é por meio dela que é possível compreender o modo de pensar de
um indivíduo ou de um grupo sobre determinado assunto. Os dados em pesquisa
qualitativa não são coisas isoladas, acontecimentos fixos, captados em um instante de
observação, eles se dão em um contexto fluente de relações (CHIZZOTTI, 1991).
Ainda, dentro da pesquisa qualitativa, pode-se destacar os estudos de caso,
os quais de acordo com Yin (2001) são apropriados quando se procura analisar as
proposições teóricas que fundamentam políticas ou intervenções na realidade; ou
quando o caso é revelador, quando o mesmo permite o acesso a informações não
facilmente disponíveis; ou quando se pretendem reunir, numa interpretação
unificada, diversos aspectos de um objeto pesquisado.
Os estudos de caso utilizam estratégias de investigação qualitativa para
mapear, descrever e analisar o contexto, as relações e as percepções a respeito da
situação, fenômeno ou episódio em questão. E é útil para gerar conhecimento sobre
características significativas de eventos vivenciados, tais como intervenções e
processos de mudança. Assemelha-se à focalização sobre um experimento que se
busca compreender por meio de entrevistas, observações, uso de banco de dados e
documentos (MINAYO, 2010).
Neste estudo, foi utilizada a abordagem qualiquantitativa das representações
sociais dos profissionais da equipe de saúde auditiva, entendendo que “o processo de
qualificação do objeto (os pensamentos ou opiniões coletivas) se dá ao mesmo tempo
que o processo de quantificação deste mesmo objeto” (LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2005).
Conforme estes mesmos autores “qualificar um objeto, em uma pesquisa empírica,
consiste em descrever este objeto em seus elementos constitutivos; já quantificar
significa atribuir peso e importância a um objeto descrito”.
Desta forma, a abordagem qualiquantitativa possibilita que os fenômenos sejam
apreendidos de forma integrada, viabilizando tanto o aprofundamento no significado do
comportamento individual e grupal, quanto à quantificação do mesmo.
 52

3.2. O CENÁRIO DA PESQUISA

O município de São Paulo possui 1.521.101 Km2 de área territorial e

população estimada pelo IBGE-2010 em 11.253.503, com densidade demográfica de
7.387,69 hab/km2 e está sob administração de gestão plena. Segundo Almeida (2012)
a cidade de SP é dividida em regiões administrativas, sendo cinco Coordenadorias
Regionais de Saúde (CRS) - regiões Norte, Centro-Oeste, Sudeste, Leste e Sul – e
cada uma delas, por sua vez, é novamente dividida em 25 Supervisões Técnicas de
Saúde (STS) (Figura 1).

Figura 1: Município de São Paulo, divididos por CRS e STS.

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – Cidades @. 2

Para entender melhor o território e a rede que compõe a atenção à saúde

auditiva no município, foi consultado o DATASUS3 e apresentados os dados
analisados na seção destinada à análise dos resultados e discussão.
Após identificado os principais equipamentos de saúde que compunham a
rede de atendimento à saúde auditiva, no município de SP, foram elencados para

2
Disponível em: http://www.ibge.gov.br/cidadesat/link.php?codmun=355030
3
Disponível em: www.datasus.gov.br
 53

compor esta pesquisa, os quatro Centros classificados como de Alta Complexidade.

Um Centro de Média Complexidade, também foi escolhido apenas para realização do
pré-teste de um dos instrumento de pesquisa, o questionário dos
profissionais/gestores dos serviços.
Basicamente, a diferenciação entre as ações de Média e Alta Complexidade
na saúde auditiva ocorre em dois aspectos: características da população atendida
(como idade e número de comprometimentos associados) e tipo de procedimento
realizado.

3.3. POPULAÇÃO DO ESTUDO

Foram tomadas medidas para preservar a privacidade e o anonimato dos

sujeitos, bem como o anonimato das informações, ficando a identificação completa
da entrevista restrita aos Termos de Consentimento Livre Esclarecido (TCLE), que
foram assinados e uma cópia, assinada pela pesquisadora, também ficou em poder do
entrevistado.
Com base no mapeamento realizado, foi identificado o perfil dos Centros
considerados - até a data de início da pesquisa - como de Alta Complexidade, no
município de São Paulo e dos profissionais que faziam parte de suas equipes. A
eleição destes Centros se deu por oferecem serviços que atendem pacientes de todas
as idades, inclusive crianças abaixo de três anos e casos mais complexos, que
necessitam de equipes multidisciplinares pelo número de comprometimentos
associados (deficiência auditiva, visual e neurológica, entre outras dificuldades).
Estes serviços credenciados pelo MS podem também atender pacientes que requerem
serviços de baixa e média complexidade, pois são compostos por equipes técnicas
especializadas em saúde auditiva.
O requisito para o credenciamento de um serviço de Alta Complexidade é
possuir uma equipe multiprofissional composta minimamente por dois
otorrinolaringologistas, um neurologista ou neuropediatra, um pediatra, seis
fonoaudiólogos, um assistente social e um psicólogo (BRASIL, 2004c). Desta forma,
estes profissionais, cadastrados como membros das equipes, eram os potenciais
entrevistados. Porém, durante o primeiro encontro com as coordenadoras de cada
 54

Centro elegido, constatou-se que os profissionais cadastrados na listagem, como

membros da equipe mínima, nem sempre estavam ali, diretamente implicados nos
atendimentos ou supervisão.
Assim, o critério de elegibilidade seguiu uma nova lógica, de indicação pelo
gestor de uma lista com o nome, contato e carga horária cumprida, a fim de
selecionar aqueles que atendiam aos seguintes critérios:
 Ser um profissional envolvido com o programa de saúde auditiva de um
Centro de Alta Complexidade;
 Exercer as funções atuais há no mínimo um ano;
 No caso do fonoaudiólogo, permanecer no mínimo 20 horas na assistência.
Por fim, chegou-se a uma listagem composta por 52 sujeitos, entre
otorrinolaringologistas, neurologistas ou neuropediatras, fonoaudiólogos, assistente
social, psicólogo e pedagogo, que realizavam suas atividades em um dos três Centros
de Alta Complexidade, emblemáticos do município de SP, que compuseram a
amostra. Lembrando que no município de SP temos quatro Centros classificados para
atender esse nível de complexidade, porém um deles foi excluído da pesquisa.
A diversificação dos sujeitos, em relação as atividades exercidas, era
esperada e desejada, pois pretendia-se obter a representatividade do grupo, da equipe
de cada Centro e deles dentro do contexto do município. Esses critérios não seguiram
nenhum padrão quantitativo, ou de cálculo estatístico de amostragem, uma vez que
para obter a representatividade, o número de sujeitos é ilimitado.
Assim, dentre os 52 convidados, compuseram a amostra final 47 deles,
sendo que por diferentes motivos (recusa, afastamento da Instituição, doença,
período de férias ou aposentadoria) cinco deles não puderam participar das
entrevistas.
 55

3.4. AS ETAPAS DA PESQUISA: TÉCNICAS E INSTRUMENTOS

UTILIZADOS

As técnicas e instrumentos foram escolhidos de acordo com os objetivos e

as questões de fundo que norteavam a pesquisa. Destaca-se duas etapas principais na
realização do campo, como descrito no quadro abaixo:

Quadro III: Etapas da pesquisa, com instrumentos, técnicas e ferramentas utilizadas.

Etapas da pesquisa Técnicas Fontes/Instrumentos/Ferramentas

Etapa 1 Pesquisa Bibliográfica Base de dados – Scielo e Lilacs
Dados secundários Pesquisa Documental Base de dados - BVS legislação
Pesquisa em Sistema de Sites relacionados à saúde auditiva
Informações Sites do Ministério e Secretaria de Saúde
Site do município de SP
DATASUS
Sistema de dados do município de SP
Microsoft Office Excel 2007
Etapa 2 Observações Roteiro de observação
Dados primários Entrevistas semi Roteiro de entrevista semiestruturada
estruturadas Express Scribe
Software Qualiquantisoft
Caderno de campo

A primeira etapa objetivava uma aproximação com o objeto de pesquisa e

fundamentou-se basicamente no levantamento bibliográfico, o qual está no centro de
qualquer investigação científica, ocupando lugar de destaque ao situar o problema a
ser investigado, oferecendo meios para definir e resolver problemas já conhecidos,
como também explora novas áreas onde os problemas não se cristalizaram. Neste
sentido, “a pesquisa bibliográfica não é mera repetição do que já foi escrito sobre
certo assunto, mas propicia o exame de um tema sob novo enfoque ou abordagem,
chegando a conclusões inovadoras” (LAKATOS e MARCONI, 2008, p.185).
A etapa seguinte foi uma pesquisa documental, complementar ao
levantamento na literatura, que, ainda de acordo com os autores citados acima, seria
a fonte de dados restrita a documentos, geralmente escritos, que se constituem em
fontes primárias, ou seja, dados compilados na ocasião da pesquisa pelo pesquisador
 56

ou em fontes secundárias, obtidos de livros, revistas, jornais, publicações avulsas e

teses, cuja autoria é conhecida.
Gil (2010) acredita que a pesquisa documental consiste na exploração das
fontes documentais de primeira mão, que não receberam qualquer tratamento
analítico. A análise desses documentos permite a compreensão do contexto
econômico, político e cultural em que se insere o problema estudado e o seu
dimensionamento (SOUZA e ZIONE, 2003).
Nesta pesquisa, utilizou-se a análise de documentos oficiais divulgados nos
principais endereços eletrônicos relacionados à área e na base de dados/legislação,
utilizando as palavras chave: “auditiva”, “audição” e “deficiência auditiva”. Os sites
consultados e os seus respectivos endereços eletrônicos foram:
 Biblioteca Virtual em Saúde:
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/legislacao/pessoadef.php
 Portal da Saúde/MS:
http://portal2.saude.gov.br/saudelegis/LEG_NORMA_PESQ_CONSULTA.CFM
 Secretaria Nacional de Promoção dos Direitos da Pessoa com Deficiência:
http://www.pessoacomdeficiencia.gov.br/app/
 Prefeitura de São Paulo: http://www.prefeitura.sp.gov.br
 Academia Brasileira de Audiologia: http://www.audiologiabrasil.org.br/portal/
 Sociedade Brasileira de Fonoaudiologia: http://www.sbfa.org.br/portal/
 Conselho Federal de Fonoaudiologia: http://www.fonoaudiologia.org.br/
 Conselho Regional de Fonoaudiologia/SP: http://www.fonosp.org.br/
 Saúde Auditiva: http://www.saudeauditivabrasil.org.br/
Após a consulta em cada endereço eletrônico, uma planilha no programa
Microsoft Office Excel 2007 era alimentada com os principais dados de cada
documento, assim como cada um deles tinha seu detalhamento salvo, para posterior
análise do conteúdo na integra. Ressalta-se ainda que após a leitura de um
documento, o próprio texto inicial identificava outros mais, nos quais se baseava.
Além da análise documental referente à PNASA, para a obtenção dos dados
quantitativos relacionados à rede de atenção à saúde auditiva no município de São
Paulo, foi realizada uma consulta ao DATASUS, com auxílio de uma profissional
 57

preparada para realizar tal busca, seguindo os moldes do artigo elaborado por
Bevilacqua et al (2011b).
Vale ressaltar que o DATASUS passou a integrar a Secretaria de Gestão
Estratégica e Participativa, conforme Decreto nº 7.530 de 21 de julho de 2011, que
trata da Estrutura Regimental do Ministério da Saúde. O DATASUS foi
desenvolvido pensando-se na democratização da saúde e aprimoramento de sua
gestão a partir de algo fundamental, o acesso à informação (BRASIL, 2011a).
Através do acesso ao DATASUS é possível levantar informações sobre
todos os procedimentos ambulatoriais realizados no país, por meio do Sistema de
Informações Ambulatoriais (SIA/SUS), como parte das políticas de acessibilidade
universal do sistema de saúde público brasileiro, estendida também para os dados
administrativos.
Segundo esclarecimentos da Secretaria de Saúde do Município de SP
(2011), o SIA/SUS é responsável pela captação e processamento das contas
ambulatoriais do SUS. Sua base de dados é gerada pelo registro do atendimento
ambulatorial e do custeio dos procedimentos realizados pelos estabelecimentos de
saúde (públicos e privados) prestadores de serviço à rede do SUS.
Seu documento básico é o Boletim de Produção Ambulatorial (BPA), cujo
preenchimento está sob responsabilidade das unidades ambulatoriais. O
processamento é descentralizado nas esferas estadual ou municipal, conforme o nível
de gestão, para consecutivo envio ao Departamento de Informática do SUS. Esse
boletim contém os números de atendimentos realizados por tipo de procedimento e,
dependendo deste, por grupo populacional, fornecendo indicadores operacionais ou
dados individualizados em relação aos procedimentos de alta complexidade e alto
custo, o SIA/SUS tem como documento básico a Autorização para Procedimentos de
Alto Custo/Complexidade (APAC), cujas informações são individualizadas
(BRASIL, 2010).
Desta forma, esta etapa buscou realizar o levantamento quantitativo dos
procedimentos relacionados à adaptação de próteses auditivas, implantes cocleares e
 58

procedimentos clínicos, incluídos na “Tabela SUS”, referentes aos dados dos

serviços de saúde auditiva do país e do município de São Paulo4.
Porém, como nem sempre somente dados dos sistemas de informação e
documentos são suficientes para entender a dinâmica de uma realidade complexa,
optou-se por realizar também a coleta de dados primários, observando os fóruns
regionais de saúde auditiva e entrevistando diferentes atores sociais envolvidos no
processo.
As observações sistemáticas, também chamadas planejada, estruturada e
controlada, segundo Spinola (2005, p. 926) “é a que se realiza em condições
controladas, para responder a propósitos que foram pré definidos. Ela requer
planejamento e necessita de operações específicas para o seu desenvolvimento,
mostrando com precisão como deve ser feita, quais dados registrar e como registrá-
los”.
Lakatos e Marconi (2008) esclarecem que a observação é uma técnica de
coleta de dados para conseguir informações e utiliza os sentidos na obtenção de
determinados aspectos da realidade. Não consiste apenas em ver e ouvir, mas
também em examinar fatos ou fenômenos a serem estudados. De acordo com as
autoras, “a observação ajuda o pesquisador a identificar e a obter provas a respeito de
objetivos sobre os quais os indivíduos não têm consciência, mas que orientam seu
comportamento (...) É o ponto de partida da investigação social” (p.193).
As observações foram realizadas pela própria pesquisadora, seguindo um
roteiro previamente elaborado (Anexo 1). As datas de realização dos fóruns foram
informadas por uma das coordenadoras da Secretaria Municipal de Saúde (SMS) e
pelos diferentes coordenadores dos serviços, que também foram sujeitos desta
pesquisa. Durante as observações, foram realizadas as anotações, porém, em nenhum
momento a observadora interferia nas discussões, somente se solicitada, sendo seu
papel de observador não participante.
O objetivo implícito na realização das observações dos fóruns regionais era
verificar qual o papel deste espaço dentro do contexto das ações. Pretendia-se
4
Os códigos foram extraídos da tabela unificada no site do SIGTAP - Sistema de Gerenciamento da
Tabela de Procedimentos, Medicamentos e OPM do SUS. Disponível em:
http://sigtap.datasus.gov.br/tabela-unificada/app/sec/inicio.jsp.
 59

também verificar quais os sujeitos implicados e qual o poder de resolução das

discussões.
Concomitante às observações dos fóruns, foram realizadas entrevistas com
profissionais que compõem a equipe de saúde auditiva das três instituições
participantes. De acordo com Lüdke e André (1986) e Triviños (1987), a entrevista é
uma das principais técnicas de trabalho das ciências sociais e representa um dos
instrumentos básicos de coleta de dados da abordagem qualitativa, a qual permite o
aprofundamento de aspectos relevantes sobre o objeto de estudo que não estão
acessíveis ao pesquisador.
A entrevista, para Lakatos e Marconi (2008) é uma das melhores formas de
explorar mais amplamente uma questão. Em uma pesquisa qualitativa, as pessoas
entrevistadas não são escolhidas em função de critérios probabilísticos, pois não é
uma amostra representativa no sentido estatístico. A sua representatividade se dá
pelo fato de que as pessoas escolhidas detêm uma representação, uma imagem e um
juízo da cultura à qual pertencem.
As entrevistas foram previamente agendadas com cada participante,
seguindo a seguinte lógica de contato:
 Primeiro contato: Via e-mail, para todo o grupo, com os endereços de
destinatário ocultos. Uma listagem com os contatos dos possíveis sujeitos foi
fornecida pela coordenadora do serviço, permitindo assim o convite formal para
participação na pesquisa. Esse primeiro contato foi realizado via email, o qual
continha os dados de identificação da pesquisadora, bem como do estudo, o
TCLE em anexo e a solicitação de retorno, caso houvesse a possibilidade e
desejo em participar (Anexo 2).
 Segundo contato: Via e-mail, individual. Caso após uma semana, não houvesse
retorno, um novo email era então enviado, individualmente, reforçando o convite
e a importância da participação.
 Terceiro contato: Via ligação telefônica ou pessoalmente. Após mais uma
semana, caso não houvesse retorno, esta era a última tentativa de contato, sendo
considerado desistente aquele que não se manifestasse.
 60

Todas as entrevistas foram agendadas para realização no próprio local de

trabalho dos sujeitos, durante o período comercial, com a autorização prévia da
chefia imediata. As coordenadoras de cada Centro também foram entrevistadas e a
única questão discursiva que diferenciava dos demais se relacionava à descrição do
percurso do serviço.
Assim, foram utilizados dois roteiros de entrevista semi-estruturado, um
direcionado ao coordenador do serviço e outro para os demais membros da equipe de
saúde auditiva. Através do questionário obteve-se dados de identificação (Instituição;
nome; data de nascimento; profissão; tempo na função; carga horária; outro trabalho)
e basicamente dois temas para discussão (Anexo 3,4,5).
Inicialmente o entrevistado era estimulado a falar sobre sua trajetória
profissional e seu papel na Instituição, em seguida a questão apresentada buscava
obter a representação social dos profissionais sobre o que seria saúde auditiva, com
base em suas experiências.
Para verificar como os profissionais interpretam a política/normas e como
esta interfere ou não em suas práticas, a terceira pergunta buscava relacionar as
normas com as vivências. Pretendia-se buscar nos relatos a presença ou não de
dificuldades e êxitos na implementação da política, bem como se as normas
interferiam ou não nas ações, dificultando ou facilitando os processos. Aqui também
esperava-se emergir algum tipo de sugestão para a adaptação das normas.
Por fim, era disponibilizado um espaço para que os profissionais falassem
algo além do que foi proposto e até mesmo retomar algum assunto que emergiu
durante a entrevista e que sentia necessidade de abordar novamente.
O questionário do coordenador continha uma questão a mais, que buscou
entender seu olhar sobre o serviço e deste dentro da rede de atendimento.

3.5. ORGANIZAÇÃO E PROCEDIMENTOS PARA A ANÁLISE

DOS DADOS

A análise dos documentos e dados dos sistemas de informação tiveram um

caráter mais exploratório, fornecendo um mapeamento da rede e da situação atual da
 61

atenção à saúde auditiva no município. Nesta primeira etapa, de coleta de dados

secundários, foi realizada a leitura de todos os documentos pertinentes e dados de
literatura encontrados, os quais foram ordenados em uma planilha no programa
Microsoft Office Excel 2007. Ainda nesta etapa, os dados obtidos através do
DATASUS permitiram visualizar o atual panorama da saúde auditiva.
Já a operacionalização da análise dos dados primários se deu em três fases,
seguindo a sugestão de Minayo (2010):
1. Ordenação dos dados – esta etapa inclui: transcrição das gravações,
releitura do material, organização dos relatos em determinada ordem, organização
dos dados de observação;
2. Classificação dos dados – partindo-se da leitura horizontal e exaustiva
dos textos, leitura transversal de cada subconjunto e do conjunto em sua totalidade;
3. Análise final - elaboração do relatório para referir à comunicação dos
dados da pesquisa.
Nesta segunda etapa, de coleta de dados primários, o foco foram as
observações, entrevistas e possíveis anotações de um caderno de campo, sendo
necessário à validação do roteiro de entrevista por meio de um pré-teste em sujeitos
semelhantes, porém integrantes de um Centro de Média Complexidade, também
localizados no município de São Paulo.
Segundo Gil (2010), depois de redigido um questionário e antes de aplicá-lo
definitivamente, este deverá passar por uma prova preliminar, geralmente designada
como pré-teste, cuja finalidade é evidenciar possíveis falhas na redação do
questionário, tais como: complexidade das questões, imprecisão na redação,
desnecessidade das questões, constrangimento ao informante, exaustão, entre outros.
Nesta pesquisa, a realização do pré-teste pretendia além de verificar
possíveis falhas, servir de referência para a média de duração de uma entrevista e,
para o pesquisador se familiarizar com o instrumento, sua forma de coleta e análise
de dados, uma vez que ele foi o único a entrevistar os sujeitos.
O pré-teste foi aplicado quatro meses antes do início das entrevistas e
indicou a necessidade de pequenos reajustes nos instrumentos. Quatro sujeitos
formaram essa amostra inicial (uma fonoaudióloga, uma coordenadora, uma
 62

psicóloga e uma educadora em saúde) e seus discursos foram transcritos e analisados

seguindo os passos metodológicos propostos.
O período de realização das entrevistas prolongou-se por seis meses (de
julho à dezembro de 2012), devido basicamente a imprevistos em relação a:
dificuldades de disponibilidade na agenda dos profissionais, os quais foram
entrevistados individualmente em dia, local e horário conveniente a eles e
burocracias referentes a autorizações para coleta de dados nas diferentes instituições.
Os discursos foram gravados utilizando um equipamento digital que
juntamente com o Express Scribe Transcription Software – free version, um
programa que possibilita aumentar/diminuir a velocidade e volume de qualquer
arquivo sonoro, facilitou o processo de transcrição dos discursos5.
Para a análise das entrevistas foi utilizada a estratégia metodológica do
Discurso do Sujeito Coletivo (DSC) associado ao Software Qualiquantisoft, o qual
vem sendo desenvolvido na Universidade de São Paulo (USP), desde o final da
década de 1990, para as pesquisas de opinião, de representação social ou, mais
genericamente, de atribuição social de sentido, que tem como material de base
depoimentos ou outros suportes de material verbal como matérias de revistas, jornais,
etc. (LEFÈVRE, 2005).
Esse método permite um significativo ganho de qualidade nessas pesquisas,
já que os resultados podem ser generalizados e aparecem, numa escala coletiva,
como uma opinião que naturalmente se apresenta, isto é, como depoimentos sob a
forma de discurso.
Para a organização dos dados coletados, o DSC propõe três figuras
metodológicas, a ideia central, a expressão chave e as ancoragens, que analisadas
direcionam para o discurso do sujeito coletivo propriamente dito, constituído das
duas primeiras, sendo um produto delas (LEFÈVRE et al, 2000).
As ideias centrais (IdC) são as afirmações que permitem traduzir o essencial
do conteúdo discursivo (LEFÈVRE et al, 2000). A ideia central é o nome ou
expressão linguística que descreve de maneira sintética e fidedigna o sentido de cada

5
Disponível em: http://express-scribe.softonic.com.br/.
 63

um dos discursos e de cada conjunto homogênio de expressões chave (LEFÈVRE e

LEFÈVRE, 2003).
As expressões chave (E-Ch) são partes literais dos depoimentos que
permitem resgatar o essencial do conteúdo discursivo (LEFÈVRE et al, 2000). Em
geral respondem as questões da pesquisa. São trechos que revelam a essência do
depoimento (LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2003).
As ancoragens (ACs) são fórmulas sintéticas que descrevem as ideologias,
os valores e as crenças presentes nas respostas individuais ou agrupadas, sob a forma
de afirmações genéricas enquadrando situações específicas (LEFÈVRE e LEFÈVRE,
2005).
Para elaborar o DSC, os discursos passam por um trabalho analítico, que
consiste na seleção das principais ideias centrais de cada depoimento individual e
depois em todos eles reunidos (LEFÈVRE et al, 2000). É um discurso redigido na
primeira pessoa do singular, composto por expressões chave que possuem a mesma
ideia central (LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2003).
O DSC é um método essencialmente qualiquantitativo, uma vez que, em
todos os momentos da pesquisa, do começo ao fim, fica preservada a natureza
essencialmente discursiva e qualitativa da opinião ou representação e, inseparável
dela, a dimensão quantitativa, associada à representatividade e generalização dos
resultados.
Na técnica do DSC, a utilização da redação na primeira pessoa do singular,
pretende produzir no receptor o efeito de uma opinião coletiva, expressando-se
diretamente, como fato empírico, pela “boca” de um único sujeito de discurso. Isso é
sociologicamente possível na medida em que se entendem as formações sociais, em
conformidade com a “Teoria das Representações Sociais”, como entidades
compostas por representações sociais sob a forma de discursos coletivos que os
indivíduos internalizam e vivenciam como seus.
O DSC como técnica de pesquisa empírica, que tem como objeto o
pensamento de coletividades, permite iluminar o campo social pesquisado,
resgatando nele o universo das diferenças e semelhanças entre as visões dos atores
sociais ou sujeitos coletivos que o habitam. Em suma, o DSC, visa à identificação e
descrição de representações sociais presentes em uma dada formação sociocultural,
 64

sobre um determinado tema que se pesquisa, procura recuperar o semelhante e o

diverso próprio das Representações Sociais.
Segundo Moscovici (2009), entende-se por Representações Sociais as
expressões e interpretações do corpo social sobre determinado assunto ou conteúdo
aceito, difundido e certificado pela sociedade. Ela emerge da contribuição de cada
indivíduo que, por sua vez, apreende e estabelece um comportamento a partir dessas
representações. A história e a antropologia permitem considerar as representações
como entidades sociais de vida própria, que se comunicam entre si e que surgem
praticamente como objetos materiais, uma vez que são o resultado de nossas ações e
comunicações. Desta forma, as representações passam a fazer parte do vocabulário e
da interpretação do indivíduo com base em sua bagagem sociocultural.
Interações sociais, como diálogos do cotidiano, formam continuamente
“universos consensuais”, segundo Alves-Mazzotti (2008), de forma que novas
representações são produzidas dinamicamente, passando de opiniões individuais a
verdadeiras “teorias do senso comum, construções esquemáticas que visam dar conta
da complexidade do objeto”, facilitando a comunicação e orientação de condutas de
uma sociedade.
Por fim, os relatos dos sujeitos, analisados então por esta técnica, foram
confrontados com a análise documental e literária realizada inicialmente, bem como
com as observações dos fóruns regionais e caderno de campo.
Para facilitar a visualização do caminho percorrido durante o estudo, em
busca do produto final,apresenta-se o seguinte fluxograma das atividades executadas:
 65

Figura 2: Fluxograma do método.

3.6. ASPECTOS ÉTICOS DA PESQUISA

Em respeito à Res CNS 196/96 e suas complementares, este estudo foi

submetido ao Comitê de Ética em Pesquisa da Faculdade de Saúde Pública, obtendo
aprovação em fevereiro de 2012, sob número OF. COEP/062/12 (Anexo 6).
Para a realização da pesquisa, os indivíduos assinaram o Termo de
Consentimento Livre e Esclarecido, nos termos da resolução 196/96, no qual os
objetivos da pesquisa e informações a serem solicitadas estavam apresentados, sendo
assegurados o anonimato e a confidencialidade dos dados obtidos.
A coleta de dados foi idealizada para ser realizada em diferentes
Instituições, na Divisão de Educação e Reabilitação dos Distúrbios da Comunicação
da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-DERDIC) e Centro Audição
na Criança (CeAC), no Hospital das Clínicas da Faculdade de Medicina da
Universidade de São Paulo (HC-FMUSP), Irmandade da Santa Casa de Misericórdia
de São Paulo (ISCMSP) e Universidade Federal de São Paulo – Escola Paulista de
 66

Medicina (UNIFESP-EPM). Como cada uma delas possui regras e regimentos

específicos, para a autorização da realização do estudo, todos os órgãos responsáveis
pelos aspectos éticos foram consultados e seguiu-se os procedimentos recomendados,
respeitando as normas vigentes (Anexos 7,8,9,10).
Assim, de acordo com o regimento de cada Instituição, diferentes
documentos e procedimentos foram realizados, sendo ao final autorizada a realização
da coleta de dados em todas elas. Porém, não foi possível realizar a coleta de dados,
em uma das Instituição que se encontrava em processo de mudança do local de
atendimento e solicitou o adiamento da realização do campo, inviabilizando sua
inclusão na pesquisa.
Segundo ainda os princípios éticos, após o término de todo os
procedimentos do estudo, será oferecido às Insituições participantes, uma devolutiva
na forma de seminário ou da maneira mais conveniente a cada uma delas. A
finalidade de tal devolutiva é permitir que os sujeitos de pesquisa entendam como
contribuiram e que dados foram possíveis de serem analisados em conjunto.
O resultado final deste estudo, no formato de dissertação, também será
enviado em cópia impressa a cada Instituição participante, bem como no formato
eletrônico a cada participante individualmente, envolvido direta ou indiretamente no
processo.
Essa devolutiva, complementa o propósito da pesquisa, que tem como
objetivo indireto a mobilização, posicionamento e participação política dos sujeitos
implicados nas ações em saúde auditiva.

3.7. OCORRÊNCIAS RELATIVAS AO MÉTODO PREVISTO

Como pertinente a qualquer pesquisa, existem limitações e possíveis

imprevistos, que acompanham as diferentes etapas, cada uma delas apresentando
seus peculiares desafios.
A busca de documentos oficiais apresenta uma certa limitação em relação a
documentos antigos, por vezes citados, mas que são de difícil apresentação em
formato digital. A extensão de documentos relativos a uma temática tão vasta e
ampla, também traz desafios, por envolver diferentes assuntos de forma interligada.
 67

Não é possível listar tudo o que foi publicado, sempre fica a impressão de que algo
passou desapercebido e que talvez outra pessoa ao fazer a análise daria diferente
importância aos diversos documentos.
O fato de envolver mais que um Centro, como parte da pesquisa de campo,
implicou autorizações de diferentes pessoas, o que neste estudo acarretou um atraso
significativo na coleta dos dados empíricos e até a exclusão de um destes Centros.
Esta exclusão foi discutida com o coordenador do serviço e uma carta de justificativa
foi enviada ao Comitê de Ética de ambas as Instituições, a convidada e a responsável
pela pesquisa.
Objetos vivos, como uma política, também podem ser modificados durante
o percurso de uma pesquisa, o que neste caso foi inclusive motivo de adequações na
estrutura do estudo, pois a política em questão foi revogada durante o processo de
investigação. Tal revogação, porém, não impediu o desenvolvimento do estudo, uma
vez que a análise desse período justamente pretende trazer críticas importantes para a
implementação de futuras ações políticas.
Pesquisas que dependem também de informações fornecidas por diferentes
sujeitos, apresentam a dificuldade de encontrá-los com disponibilidade suficiente
para as entrevistas e o viés de que cada sujeito, em diferentes momentos, pode
apresentar opiniões divergentes, até mesmo num mesmo discurso. Nas entrevistas
destaca-se também o papel do investigador, que acaba em alguns momentos, mesmo
tentando a neutralidade, influenciando nas respostas.
Enfim, como nenhuma pesquisa é neutra, tampouco perfeita, ficam aqui
relatados alguns dos percalços e fatos que podem, de uma maneira ou outra, ter
interferido nos resultados apresentados.
 68

4. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

Para facilitar a leitura optou-se por apresentar os resultados juntamente com a

discussão e dividi-los em dois grandes blocos, dados secundários e primários, os
quais em conjunto proporcionaram uma visão ampliada do objeto de estudo. Ao final
é realizada uma pequena “triangulação”, a fim de expor uma visão geral dos achados.

4.1. DADOS SECUNDÁRIOS

Os dados secundários que fazem parte do estudo estão descritos a seguir na

forma de análise documental e de dados quantitativos, coletados do sistema de
informação do SUS.

4.1.1. Documentos
Antes de mais nada é preciso dizer que:
qualquer política está associada a construções históricas e modos
de operar próprios de cada realidade, de cada Estado. Toda política
insere-se numa trajetória geral e também específica e constitui-se
numa institucionalidade, que de alguma forma a condiciona e dá
sentido. Os Estados são permeados por instituições que definem
práticas e processam caminhos para a ação política cotidiana. Isso
quer dizer que ao analisar uma política é preciso considerar
primeiramente onde ela se insere na história geral, bem como
reconhecer sua história específica [...] Mas recorrer à história, não
significa esgotá-la, pois esta é uma tarefa praticamente impossível
(BAPTISTA e MATTOS, 2011 p.67-68).

Para a análise documental, como já mencionado anteriormente, foram

consultados diferentes endereços eletrônicos, dos principais órgãos que poderiam
apresentar legislações relacionadas à temática do estudo.
Tendo em vista ainda o momento histórico de mudanças recorrentes, que
exigiam atualizações frequentes, foi feita a opção de consultar diferentes endereços,
após verificar que muitos deles apresentavam atraso na atualização da parte de
legislação. Outro fator foi a presença apenas de parte dos documentos, aquela mais
pertinente à sua área de abrangência específica dos sites, exigindo assim novas
 69

buscas em outros locais. Inclusive, foi utilizado um dos mais conhecidos sites de
busca, o Google, que se mostrou uma importante ferramenta quando havia apenas
dados parciais sobre algum documento oficial. Posteriormente, a fim de garantir a
maior fidedignidade dos dados, as informações eram checadas mais que uma vez, em
diferentes fontes.
Após a leitura transversal de todos os documentos, em ordem cronológica,
foi possível identificar dois marcos históricos e identificar uma tentativa de
estruturação da rede de atendimento. O primeiro marco estabeleceu-se em 2004, com
a portaria MS/GM n° 2.073 que instituiu a Política Nacional de Atenção à Saúde
Auditiva (PNASA), e com as portarias MS/SAS n°587 e nº589 do mesmo ano, que
determinaram as providências necessárias à organização e implantação das Redes
Estaduais de Atenção à Saúde Auditiva. O segundo, em 2012, deu-se por meio das
portarias MS/SAS nº793 e nº835, que instituíram uma nova rede de cuidados à
pessoa com deficiência, com incentivos financeiros de investimento e de custeio para
o componente de atenção especializada.
Assim, a fim de facilitar a leitura e análise, bem como para fins didáticos, os
dados serão apresentados em três períodos:
 Período I: Anterior à instituição da PNASA
 Período II: Implementação da PNASA
 Período III: Posterior à revogação da PNASA
Durante a leitura, foram selecionados apenas as leis, decretos e portarias, em
vista da importância destes documentos frente aos demais. Outros documentos, se de
significância, são citados ao longo da discussão, porém não fazem parte do quadro
descritivo. Ainda, para que a leitura se torne mais clara, é preciso também, antes de
mais nada, um breve esclarecimento sobre esses conceitos.
Decreto é “todo ato descrito, emanado do chefe do Estado, ou órgão do
Poder Público Executivo, com força obrigatória, destinado a assegurar ou promover a
boa ordem política, social, jurídica ou administrativa, ou a reconhecer, proclamar e
atribuir um direito, estabelecer uma lei: decreto do governador do Estado, decreto do
Prefeito Municipal” (FELIPPE, 1997).
 70

Por lei, entende-se: “regra geral justa e permanente que exprime a vontade
imperativa do Estado, a que todos são submetidos” (FELIPPE, 1997). Portaria no
entanto, é “a forma de que se reveste o ato, geral ou individual, emanado de
autoridade outras que o Chefe do Executivo” (DI PIETRO, 2009).

4.1.1.1 Período I – Anterior à instituição da PNASA

Este primeiro período foi marcado, de maneira geral, por ações mais
pontuais, focadas aparentemente no modelo biomédico, relacionadas à concessão de
AASIs e cirurgias de IC, de extrema importância, mas que não ofereciam garantias à
integralidade, tampouco demonstravam a estruturação de uma rede de atendimento.
Abaixo apresenta-se um quadro resumido, em sequência cronológica das
publicações, dos principais documentos encontrados, relacionados à saúde auditiva
no Brasil e no município de SP, até a instituição da PNASA, no final de 2004:

Quadro IV: Descritivo de documentos relativos ao I Período (1976-2002).

Documento Data Esfera Resumo
Lei 8438 09/09/1976 Municipal Dispõe sobre organização da Educação de Deficientes
Auditivos, no Ensino Municipal, e dá outras providências.
Autoriza a concessão de ajuda supletiva aos beneficiários
Portaria 3335 11/06/1984 Federal do INAMPS nas modalidades de “auxílio transporte”
“auxílio órtese e prótese” e "outros aparelhos ou peças”.
Lei 12556 01/1988 Municipal Programa de Saúde Auditiva para crianças.
Dispõe sobre o apoio às pessoas portadoras de deficiência,
sua integração social, sobre a Coordenadoria Nacional para
Lei 7853 24/10/1989 Federal Integração da Pessoa Portadora de Deficiência (CORDE)
institui a tutela jurisdicional de interesses coletivos ou
difusos dessas pessoas, disciplina a atuação do Ministério
Público, define crimes, e dá outras providências.
Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e
Lei 8080 19/09/1990 Federal recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos
serviços correspondentes e dá outras providências.
Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do
Lei 8142 28/12/1990 Federal SUS e sobre as transferências intergovernamentais de
recursos financeiros na área da saúde e dá outras
providências.
Portaria 237 12/02/1992 Federal Dispõe sobre normas de funcionamento dos serviços de
saúde para o portador de deficiência, no SUS.
Decreto 31341 20/03/1992 Municipal Institui Programa de Atendimento aos Portadores de
Necessidades Especiais, e dá outras providências.
 71

Modifica a Portaria 237, de 13 de fevereiro de 1992, que

Portaria 304 02/07/1992 Federal dispõe sobre normas de funcionamento dos serviços de
saúde para atendimento da Pessoa Portadora de Deficiência
- PPD no SUS.
Lei 11 326 30/09/1992 Municipal Dispõe sobre atendimento aos alunos portadores de
necessidades especiais.
Dispõe sobre o ingresso, no serviço público municipal, de
Lei 11 276 12/11/1992 Municipal pessoas portadoras de deficiência física ou sensorial, e dá
outras providências.
Dispõe sobre o Conselho Municipal da Pessoa Deficiente -
Lei 11.315 21/12/1992 Municipal
CMPD, e dá outras providências.
Cria na Tabela de Procedimentos do Sistema de
Portaria 126 17/09/1993 Federal Informações Hospitalares do Sistema Único de Saúde a
cirurgia de Implante Coclear (SIH/SUS).
Portaria 146 14/10/1993 Federal Estabelecer diretrizes gerais para a concessão de Próteses e
Órteses através da assistência ambulatorial.
Decreto 33793 08/11/1993 Municipal Regulamenta a lei nº 11.326, de 30 de dezembro de 1992, e
dá outras providências.
Institui a Política de Atendimento aos Portadores de
Decreto 33891 16/12/1993 Municipal Necessidades Especiais na rede municipal de Ensino, e dá
outras providências.
Institui Política de Assistência à Pessoa Portadora de
Deficiência, no âmbito da Secretaria Municipal da Família e
Decreto 36314 20/08/1996 Municipal Bem-Estar Social (FABES); oficializa o Programa de
Atendimento aos Portadores de Deficiência (PRODEF), e
dá outras providências.
Portaria 211 12/11/1996 Federal Estabeleceram as normas para cadastramento de
Centros/Núcleos para realização de Implante Coclear.
Lei 12556 08/01/1998 Municipal Institui o Programa de Saúde Auditiva para crianças no
município de São Paulo.
Estabelece critérios de indicação e contra indicação de
Portaria 1278 20/10/1999 Federal Implante Coclear, a serem realizados por serviços
previamente habilitados.
Desvincula os valores da prótese para Implante Coclear,
inclusive tabela de órteses e próteses e materiais especiais
Portaria 584 21/10/1999 Federal (OPM) e na tabela de Compatibilidade do SIH/SUS, as
próteses a serem cobradas, exclusivamente, nos Implantes
Cocleares.
Lei 10455 20/12/1999 Estadual Estabelece obrigatoriedade de exame de audiometria nas
escolas públicas estaduais.
Dispõe sobre a Política Nacional para a Integração da
Decreto 3298 20/12/1999 Federal Pessoa Portadora de Deficiência, consolida as normas de
proteção, e dá outras providências.
Lei 10048 08/11/2000 Federal Dá prioridade de atendimento às pessoas que especifica, e
dá outras providências.
Institui a ampliação do universo de concessão de aparelhos
Portaria 432 14/11/2000 Federal de amplificação sonora individuais (AASI) aos pacientes
em tratamento pelo SUS e dá outras providências.
 72

Estabelece normas gerais e critérios básicos para a

Lei 10098 19/12/2000 Federal promoção da acessibilidade das pessoas portadoras de
deficiência ou com mobilidade reduzida, e dá outras
providências.
Portaria 511 29/12/2000 Federal Estabelece o cadastramento dos estabelecimentos de saúde
no país, vinculados ou não ao SUS.
Portaria 185 05/06/2001 Federal Inclui a concessão de órteses, próteses e meios auxiliares de
locomoção ambulatoriais.
Lei 10958 27/11/2001 Estadual Torna oficial a Língua Brasileira de Sinais – LIBRAS e dá
outras providências.
Reconhece, no âmbito do Município de São Paulo a Língua
Lei 13304 21/01/2002 Municipal Brasileira de Sinais, LIBRAS, como língua de instrução e
meio de comunicação objetiva e de uso corrente da unidade
surda, e dá outras providências.
Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e
Lei 10424 15/04/2002 Federal recuperação da saúde, a organização e o funcionamento de
serviços correspondentes e regulamentando a assistência
domiciliar no SUS.
Lei 10436 24/04/2002 Federal Dispõe sobre a Língua Brasileira de Sinais – LIBRAS e dá
outras providências.
Regulamenta a lei nº 13.304, de 21 de janeiro de 2002, que
reconhece, no âmbito do município de São Paulo, a língua
Decreto 41986 14/05/2002 Municipal Brasileira de Sinais - LIBRAS como língua de instrução
meio de comunicação objetiva e de uso corrente da
comunidade.

Portaria 1060 05/06/2002 Federal Aprova, na forma do anexo desta portaria, a Política
Nacional de Saúde da Pessoa Portadora de Deficiência.
Regulamenta a lei nº 12.556, de 8 de janeiro de 1998, que
Decreto 42214 22/07/2002 Municipal institui o programa de saúde auditiva para crianças no
município de São Paulo.

Conforme o quadro, os primeiros documentos relativos à saúde auditiva, de

alcance nacional, foram lançados ainda no período do extinto Instituto Nacional de
Previdência Social (INAMPS), como a portaria nº. 3335/MPAS de 11 de junho de
1984 e nº. 46, que autorizava a concessão de ajuda supletiva aos beneficiários do
INAMPS nas modalidades de “auxílio transporte” “auxílio órtese e prótese” e
"outros aparelhos ou peças”. Neste período, os beneficiados eram apenas aqueles que
de alguma maneira contribuíam para o INAMPS, pois possuíam vínculo
empregatício; os demais estavam marginalizados e não tinham acesso a esses
serviços de saúde, dependendo de Santas Casas e outros tipos de caridade (ABA,
2012).
Porém, a partir da Constituição Federal de 1988, houve uma nova forma de se
lidar com a saúde no Brasil, estabelecendo-a como direito universal e as políticas
 73

sociais voltadas para as pessoas com deficiência foram, então, asseguradas. Anos
antes, em 1986 ocorreu a I Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde, na
qual é aprovada a carta de Ottawa, considerada peça fundamental no
desenvolvimento do conceito de promoção da saúde, que influencia a maneira de
pensar de todas as nações.
Em 1985 inicia-se o Encontro Internacional de Audiologia (EIA), atualmente
sob organização da Academia Brasileira de Audiologia (ABA), que tem
periodicidade anual e reúne “profissionais brasileiros e estrangeiros, promovendo o
intercâmbio e a divulgação da produção científica da área. Além disso, esse evento
torna possível a mobilização de profissionais para a reflexão e o planejamento de
ações visando à qualificação do diagnóstico, da avaliação, da reabilitação no campo
da audição e da melhoria da qualidade de vida da população ”(BEVILACQUA et al,
2011a).
No Brasil, o atendimento as pessoas com deficiência auditiva é incorporado
pelo SUS no início da década de 90, com portarias relacionadas primordialmente à
cirurgia de IC. No município de São Paulo, em 1992, é lançado o “Programa de
Atendimento aos Portadores de Necessidades Especiais”, concomitante a ações para
atendimento aos alunos “portadores de necessidades especiais” e a inclusão no
serviço público de “pessoas portadoras de deficiências físicas e sensoriais”.
Nesta década, são lançadas diferentes diretrizes, nacionais e municipais,
para assegurar a concessão de IC, próteses e órteses. É lançada ainda a “Política
Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência”, buscando incluir a
pessoa com algum tipo de deficiência a sociedade, definindo:
Deficiência, como toda perda ou anormalidade de uma estrutura ou
função psicológica, fisiológica ou anatômica que gere incapacidade
para o desempenho de atividade, dentro do padrão considerado
normal para o ser humano e;
Incapacidade, como uma redução efetiva e acentuada da
capacidade de integração social, com necessidade de
equipamentos, adaptações, meios ou recursos especiais para que a
pessoa portadora de deficiência possa perceber ou transmitir
informações necessárias ao seu bem-estar pessoal e ao desempenho
de função ou atividade a ser exercida.

Em 2000, o MS amplia o universo de concessão de AASIs, estabelece

normas gerais e critérios básicos para a acessibilidade das “pessoas com deficiência”
 74

e cadastra estabelecimentos de saúde por todo o país, vinculados ou não ao SUS. Nos
anos subsequentes, ocorre a luta para a instituição da Língua Brasileira de Sinais –
LIBRAS – tornar-se tanto a nível local, quanto nacional, uma língua oficial.
Esse é um período que se mostra de pequenas conquistas, mas de grande
luta social, em busca de assegurar a implementação do SUS de maneira real. Na
saúde auditiva, mostra-se como os primeiros passos para a idealização de uma
política, com vistas ao atendimento integral das pessoas com deficiência auditiva,
não mais apenas focadas em procedimentos e concessões de AASIs e ICs.

4.1.1.2 Período II – Implementação da PNASA

Este segundo momento, é de plena implementação de uma política nacional

para atenção às “pessoas com deficiência auditiva”, propondo estruturar as redes de
serviços de maneira regionalizada e hierarquizada, com atendimento universal,
equitativo e integral, com estratégias direcionadas à promoção, prevenção,
tratamento e reabilitação das pessoas com deficiência auditiva.
Paralelo à implementação dessa política, diferentes ações aconteciam, como
exposto no quadro abaixo:

Quadro V: Descritivo de documentos relativos ao II Período (2004-2011).

Documento Data Esfera Resumo
Portaria 2073 28/09/2004 Federal Institui a Política Nacional de Atenção à Saúde Auditiva.
Portaria 587 07/10/2004 Federal Determina a organização e a implantação de Redes Estaduais de
Atenção à Saúde Auditiva.

Portaria 589 08/10/2004 Federal Trata dos mecanismos para operacionalização dos procedimentos
de atenção à saúde auditiva no Sistema Único de Saúde - SIA/SUS.
Regulamenta as Leis nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, que dá
prioridade de atendimento às pessoas que especifica, e 10.098, de
19 de dezembro de 2000, que estabelece normas gerais e critérios
Decreto 5296 02/12/2004 Federal
básicos para a promoção da acessibilidade das pessoas portadoras
de deficiência ou com mobilidade reduzida, e dá outras
providências.
Institui, no âmbito desta Secretaria, uma Câmara Técnica da
Atenção à Saúde Auditiva, com a finalidade de proceder à
Portaria 68 25/01/2005 Federal implantação da Política Nacional de Atenção à Saúde auditiva,
bem com rever e atualizar as normas, parâmetros e procedimentos
da Tabela do SUS.
 75

Estabelece que as empresas legalmente constituídas que tenham

como ramo de atividade a comercialização de aparelhos de
amplificação sonora individual (AASI), fornecedoras de unidades
que prestam serviços ao SUS, devem encaminhar à coordenação
Portaria 387 07/07/2005 Federal
geral da alta complexidade, do departamento de Atenção
Especializada, da secretaria de atenção à saúde/MS, solicitação de
validação e classificação de seus aparelhos, para posterior análise e
aprovação pela câmara técnica de atenção à saúde auditiva.
Autoriza a criação do Centro de Criação e Encaminhamento para
Lei 12085 05/10/2005 Estadual Pessoas com Necessidades Especiais e Famílias e dá providências
correlatas.
Regulamenta a Lei nº 10.436, de 24 de abril de 2002, que dispõe
Decreto 5626 22/12/2005 Federal sobre a Língua Brasileira de Sinais - LIBRAS, e o art. 18 da Lei nº
10.098, de 19 de dezembro de 2000.

Portaria 399 22/02/2006 Federal Divulga o Pacto pela Saúde 2006 – Consolidação do SUS e aprova
as Diretrizes Operacionais do Referido Pacto.
Regulamenta a lei nº 12.085, de 5 de outubro de 2005, cria o
Centro de Orientação e Encaminhamento para Pessoas com
Decreto 50572 01/03/2006 Estadual
Necessidades Especiais e respectivas Famílias e dá providências
correlatas.

Portaria 626 23/03/2006 Federal Define os Serviços de Atenção à Saúde Auditiva e os limites
físicos e financeiros dos Estados, Distrito Federal e municípios.
Aprova a Política Nacional de Atenção Básica, estabelecendo a
Portaria 684 28/03/2006 Federal revisão de diretrizes e normas para a organização da Atenção
Básica para o Programa Saúde da Família (PSF) e o Programa
Agentes Comunitários de Saúde (PACS).
Portaria 687 30/03/2006 Federal Aprova a Política Nacional de Promoção da Saúde.
Portaria 699 30/03/2006 Federal Regulamenta as diretrizes operacionais dos pactos pela vida e de
gestão.
Instituir o Comitê de Ajudas Técnicas com responsabilidades que
fazem parte das estratégias de acessibilidade, equiparação de
Portaria 142 16/11/2006 Federal
oportunidades e inclusão das pessoas com Deficiências e com
mobilidade reduzida.
Lei 12522 02/01/2007 Estadual Torna obrigatório o diagnóstico da audição em crianças
imediatamente após o nascimento nas maternidades e hospitais.
Portaria 321 08/02/2007 Federal Institui a Tabela de Procedimentos, Medicamentos,
Órteses/Próteses e Materiais Especiais - OPM do SUS.
Altera os valores dos Aparelhos de Amplificação Sonora
Portaria 308 10/05/2007 Federal Individual – AASI constantes do Anexo II da Portaria SAS/MS n°
589, de 08 de outubro de 2004.

Lei 14408 22/05/2007 Municipal Institui, no Município de São Paulo, serviço de atendimento e
informação às pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida.
Torna obrigatória a realização de diagnóstico de audição em
Lei 14419 31/05/2007 Municipal recém-nascidos, nas unidades da rede municipal de saúde do
município de São Paulo, e dá outras providências.
Dispõe sobre a criação da Central de Intérpretes da Língua
Lei 14441 20/06/2007 Municipal Brasileira de Sinais - LIBRAS e Guias-Intérpretes para
Surdocegos, no âmbito do município de São Paulo.
 76

Inclusão das Pessoas com Deficiência, com vistas à implementação

de ações de inclusão das pessoas com deficiência, por parte da
Decreto 6215 26/09/2007 Federal União Federal, em regime de cooperação com Municípios, Estados
e Distrito Federal, institui o Comitê Gestor de Políticas de Inclusão
das Pessoas com Deficiência - CGPD, e dá outras providências.
Concede reajuste de caráter emergencial, alterando os valores de
procedimentos das Tabelas do Sistema de Informação Hospitalar
Portaria 2488 02/10/2007 Federal
do SUS – SIH/SUS e do Sistema de Informação Ambulatorial do
SUS – SIA/SUS.

Portaria 2848 06/11/2007 Federal Publica a Tabela de Procedimentos, Medicamentos, Órteses,

Próteses e Materiais Especiais - OPM do Sistema Único de Saúde.
Portaria 2916 13/11/2007 Federal Exclui e inclui procedimentos da Tabela do SIA/SUS, e SIH/SUS.
Portaria 2918 13/11/2007 Federal Exclui e altera procedimentos da Tabela - SIA/SUS e SIH/SUS.
Oficializa a Secretaria Municipal da Pessoa com Deficiência e
Lei 14659 26/12/2007 Municipal
Mobilidade Reduzida
Atualiza a tabela de procedimentos, incluindo e excluindo códigos
Portaria SAS 07 04/01/2008 Federal de procedimentos. Anexo VIII –Grupo 07 - Órteses e Próteses e
Materiais Especiais.
Lei 14671 14/01/2008 Municipal Cria o Programa Municipal de Reabilitação da Pessoa com
Deficiência Física e Auditiva.
Portaria 154 24/01/2008 Federal Cria os Núcleos de Apoio à Saúde da Família - NASF.
Portaria 389 03/03/2008 Federal Redefine os Serviços de Atenção à Saúde Auditiva e os limites
físicos e financeiros dos Estados, Distrito Federal e Municípios.
Regulamenta a lei nº 14.671, de 14/01/2008, que cria o Programa
Decreto 49671 25/06/2008 Municipal Municipal de Reabilitação da Pessoa com Deficiência Física e
Auditiva.
Aprova o texto da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com
Decreto 186 09/07/2008 Federal Deficiência e de seu Protocolo Facultativo, assinados em Nova
Iorque, em 30 de março de 2007.
Estabelece recursos a serem transferidos do Fundo de Ações
Estratégicas e Compensação (FAEC) para o Teto Financeiro Anual
Portaria 2867 27/11/2008 Federal
da Assistência Ambulatorial e Hospitalar de Média e Alta
Complexidade (MAC).
Estabelece recursos financeiros a serem incorporados ao Teto
Portaria 3150 24/12/2008 Federal Financeiro anual de Média e Alta Complexidade dos Estados e do
Distrito Federal.
Promulga a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas
Decreto 6949 25/08/2009 Federal com Deficiência e seu Protocolo Facultativo, assinados em Nova
York, em 30 de março de 2007.
Dispõe sobre o programa censo-inclusão para a identificação,
Lei15096 05/01/2010 Municipal mapeamento e cadastro do perfil socioeconômico das pessoas com
deficiência ou mobilidade reduzida.
Portaria 1857 12/07/2010 Federal Cria incentivo financeiro para implantação das Redes Estaduais de
Serviços de Reabilitação para Pessoas com Deficiência.
Lei 12303 02/08/2010 Federal Dispõe sobre a obrigatoriedade de realização do exame
denominado Emissões Otoacústicas Evocadas.
Portaria 4279 30/12/2010 Federal Estabelece as diretrizes para a organização da rede de atenção à
saúde no âmbito do SUS.
Rege a CONITEC e altera a Lei nº 8.080 de 19 de setembro de
Lei 12401 28/04/2011 Federal
1990, para dispor sobre a assistência terapêutica e a incorporação
 77

de tecnologia em saúde no âmbito do SUS.

Decreto 7508 29/06/2011 Federal Regulamenta a Lei nº 8.080, de 1990.
Portaria 2029 24/08/2011 Federal Institui a Atenção Domiciliar no âmbito do SUS
Revoga a portaria GM n.648/2006 e demais disposições em
contrário ao estabelecer a revisão de diretrizes e normas para a
Portaria 2488 21/10/2011 Federal organização da atenção básica e aprovar a Política Nacional de
Atenção Básica, para a estratégia saúde da família (ESF) e
Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS).

Conforme o quadro, o MS instituiu a PNASA, por meio da portaria nº 2.073

de setembro de 2004, propondo a organização de uma rede hierarquizada,
regionalizada e integrada na Atenção Básica, na Média e Alta Complexidade. Na
sequência, as portarias nº 587, de 07 de outubro de 2004, e nº 589, de 08 de outubro
do mesmo ano, tratam da organização dessas redes, prevendo a descentralização do
atendimento, com a presença de serviços em todos os Estados brasileiros (BRASIL,
2004a; BRASIL, 2004b; BRASIL, 2004c).
A proposta da política era, através do SUS, atuar efetivamente na melhoria
da qualidade de vida das pessoas com deficiência auditiva, além de definir que o
programa seja estruturado de forma articulada entre o MS, as Secretarias Estaduais e
Municipais de Saúde. (BRASIL, 2004b)
Concomitante à publicação dos documentos, diferentes movimentos
estavam sendo realizados, como a I Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa
com Deficiência, que ocorreu de 12 a 15 de maio de 2006, em Brasília. Com o tema:
“Acessibilidade você também tem compromisso” resgatou o comprometimento e a
justiça social com novos princípios democráticos e seu impacto na gestão social.
Essa conferência tornou-se emblemática no processo de inclusão e acessibilidade.
Neste mesmo ano, foi instituída a Política Nacional de Promoção da Saúde,
“num movimento que ganhou grande reforço e repercussão no SUS pela inclusão, da
promoção da saúde dentre as diretrizes e prioridades do Pacto pela Vida, em Defesa
do SUS e de Gestão, que o MS, CONASS (Conselho Nacional de Secretários de
Saúde) e CONASSEMS (Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde)
propuseram visando à ampliação da efetividade, eficiência e qualidade das respostas
do SUS às necessidades de saúde da população” (CASTRO e MALO, 2006 p. 15).
Em 2006, também é aprovada a Política Nacional de Atenção Básica, com a
criação do Programa Saúde da Família (PSF) e o Programa Agentes Comunitários de
 78

Saúde (PACS). Anos depois, no início de 2008, surgem outros equipamentos de

apoio, como os Núcleo de Apoio a Saúde da Família (NASFs) e, na cidade de SP, os
Núcleo Integrado de Saúde Auditiva NISAs e Núcleos Integrados de Reabilitação
(NIRs), de maneira a complementar a rede de cuidados, distribuídos nas cinco
coordenadorias de saúde do município.
Ainda de acordo com o Guia de Orientação ao Fonoaudiólogo (CRFa, 2011),
dentre as várias ações de saúde auditiva na atenção básica destacam-se:
• promoção à saúde auditiva em projetos de vivência para empoderamento de
comportamentos saudáveis;
• educação em saúde (informativas; educativas e orientação familiar);
• prevenção e dos problemas auditivos;
• identificação precoce dos problemas auditivos;
•compartilhamento de casos que demandam outros níveis de atenção (Média e Alta
Complexidade);
• ações de reabilitação, com o objetivo de reduzir as incapacidades e facilitar o
acesso à reabilitação ao usuário o mais próximo possível da moradia.
O NASF surgiu como importante agente de mudança, ampliando a
abrangência do escopo das ações na atenção básica. Permitindo maior adoção das
estratégias da PS nas Unidades Básicas de Saúde (UBS) do município, o seu caráter
multiprofissional é o que aparentemente abre espaço para a promoção da saúde, para
ações de integralidade.
Na Rede Municipal de Saúde Auditiva, os NISAs oferecem assistência
integral e descentralizada, nos diversos níveis de complexidade. Contemplam desde
ações primárias de prevenção, promoção e inclusão na comunidade, até a
organização do acesso a procedimentos e materiais especializados, como órteses,
próteses e materiais auxiliares. Os NISAs estão locados em UBS ou Ambulatórios de
Especialidade (AE) e podem ser classificados de acordo com a complexidade em:
 NISA I– Diagnóstico Audiológico e reabilitação auditiva;
 NISA II- Diagnóstico Audiológico, indicação, concessão e adaptação
de AASIs e reabilitação auditiva
Dessa maneira, o município estabeleceu um fluxo, desde a suspeita da perda
até o serviço de saúde auditiva, conforme demonstrado nas figuras abaixo:
 79

Figura 3: Fluxo para atendimento do usuário com suspeita de deficiência auditiva

sem diagnóstico.

Fonte: PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO (2011, p.88).

Figura 4: Fluxo para atendimento do usuário que já possuem diagnóstico e indicação

médica para uso do aparelho, ou já são usuários e necessitam trocá-lo.

Fonte: PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO (2011, p.88).

Outro componente da rede são os NIRs, que contemplam a prevenção, a

promoção, o diagnóstico e o tratamento de pessoas com deficiências. Essas unidades
funcionam igualmente em UBS ou AE. Segundo o Portal da Prefeitura de São Paulo,
 80

atualmente, existem cerca de 27 NIRs espalhados por toda cidade, divididos em dois
tipos:
 NIR I– promoção, prevenção, diagnóstico e reabilitação de pessoa
com deficiência;
 NIR II– promoção, prevenção, diagnóstico e reabilitação de pessoa
com deficiência e concessão de órteses e próteses (PREFEITURA DO MUNICÍPIO
DE SÃO PAULO, 2013).
Essa estrutura visa à complementação da rede de saúde auditiva, trazendo os
atendimentos mais próximos e acessíveis aos usuários, que muitas vezes encontram-
se afastados das regiões centrais, onde se concentram a maioria dos serviços de Alta
Complexidade.
Outro marco deste período foi a realização do primeiro evento científico
direcionado exclusivamente ao estudo das políticas públicas relacionadas a atenção à
saúde auditiva, que recebeu o nome de “Seminário Científico Políticas Públicas,
serviços e sistemas em Saúde Auditiva. Este evento vem sendo realizado desde 2006,
sob organização do Centro de Pesquisas Audiológicas do Hospital de Reabilitação
das Anomalias Craniofaciais (CPA-HRAC) e do Departamento de Fonoaudiologia da
Faculdade de Odontologia de Bauru (FOB), ambos da Universidade de São Paulo
(USP). A proposta é discutir as ações voltadas à saúde auditiva dos serviços
credenciados ao Ministério da Saúde
O público-alvo do seminário é composto por fonoaudiólogos, médicos
otorrinolaringologistas, psicólogos, pediatras e demais profissionais da área da saúde
envolvidos em serviços de saúde auditiva. O evento é voltado também para alunos de
graduação e de pós-graduação que desenvolvem pesquisas na área da audiologia e
para profissionais da área da educação ou outras áreas relacionadas ao atendimento
de pessoas com deficiência auditiva das diversas regiões do Brasil.
As atividades normalmente são organizadas em mesas-redondas, conferências
nacionais e internacionais e exposição de trabalhos, com a presença de profissionais
da área de saúde do SUS e das Universidades que desenvolvem pesquisas e projetos,
bem como atuam em Serviços de Saúde Auditiva e buscam uma otimização de
serviços públicos em saúde auditiva no âmbito nacional.
 81

Para fomentar ainda mais as discussões, no ano seguinte é criado

formalmente um comitê multiprofissional, que agregou as áreas de estudo da
Fonoaudiologia, Otologia, Otorrinolaringologia e Pediatria, o COMUSA, cujo
objetivo é discutir e referendar ações voltadas à saúde auditiva de neonatos,
lactentes, pré-escolares e escolares, adolescentes, adultos e idosos. Fazem parte desse
comitê representantes da Academia Brasileira de Audiologia (ABA), Associação
Brasileira de Otorrinolaringologia e Cirurgia Cérvico Facial (ABORL), Sociedade
Brasileira de Fonoaudiologia (SBFa), Sociedade Brasileira de Otologia (SBO) e
Sociedade Brasileira de Pediatria (SBP) (LEWIS et al, 2010).
Em 2007 também foram promulgadas duas leis relacionadas à triagem
auditiva neonatal: lei estadual nº 12.522, de 2 de janeiro de 2007, que torna
obrigatório o diagnóstico da audição em neonatos nas maternidades e hospitais do
Estado de São Paulo; lei municipal nº 14.419, de 31 de maio de 2007, que torna
obrigatória a realização de diagnóstico da audição em recém-nascidos, nas unidades
da rede municipal de saúde.
Nos dias 8 e 9 de maio de 2008, na cidade de Bauru/SP, é realizada a segunda
edição do seminário de políticas públicas na saúde auditiva, com o tema “Indicadores
de qualidade nos serviços de saúde auditiva do Sistema Único de Saúde”. Nesta
edição, a proposta foi discutir a necessidade de se constituir serviços públicos de
saúde auditiva com qualidade, para nortear a definição das metas do serviço, o que,
por sua vez, pode levar ao desenvolvimento e organização de programas de
diagnóstico e intervenção favoráveis para que tais metas sejam atingidas.
O terceiro evento ocorreu entre os dias 21 e 22 de maio de 2009, com foco
nas ações da Atenção à Saúde Auditiva na Atenção Básica”. O quarto seminário
ocorreu de maneira concomitante ao III Seminário sobre Implante Coclear em
comemoração aos 20 anos do CPA-HRAC-USP, em Bauru.
Em 2008, a Convenção da ONU sobre os Direitos das “Pessoas com
Deficiência” foi incorporada à legislação brasileira na “II Conferência nacional dos
direitos da pessoa com deficiência”, que ocorreu de 1 a 4 de dezembro em Brasília.
Com o tema “inclusão, participação e desenvolvimento: um novo jeito de avançar”.
Nesse período, entre 2007 e 2008, são realizadas mudanças nas tabelas de
procedimentos realizados no SUS, assim como nos recursos financeiros destinados à
 82

saúde auditiva. A tabela de valores para pagamento dos AASIs sofre uma redução de
50% em relação aos valores estabelecidos anteriormente.
Porém em 2008, houve um incremento de 15% no recurso e no limite físico
disponibilizado aos serviços e Estados que poderiam atender em saúde auditiva. O
recurso poupado então com a redução dos preços dos AASIs foram direcionados para
a própria política, aumentando em 15% a possibilidade de atendimento no serviço,
ou de toda a rede (PISANESCHI, 2009).
Em novembro desse mesmo ano, a portaria nº 2.867, ainda muda a lógica do
financiamento das ações, em apoio à descentralização dos recursos, o Fundo de
Ações Estratégicas e Compensação (FAEC), repassa para o Teto Financeiro Anual
da Assistência Ambulatorial e Hospitalar de Média e Alta Complexidade/MAC. Esse
foi um importante marco, que pode justificar as mudanças nos quantitativos dos
procedimentos, uma vez que há uma limitação para a realização dos procedimentos,
com base num teto financeiro.
No município de SP, até 2009, foram implantados pela SMS 86 NASFs, oito
serviços de saúde auditiva, sendo metade de Média e metade de Alta Complexidade.
Cinco destes sob gestão municipal, sendo dois próprios e três conveniados; e três
serviços estão sob gestão estadual (PREFEITURA MUNICIPAL DE SAÚDE, 2011).
Cada serviço possuía uma base populacional e área geográfica determinada de um
serviço para cada grupo de 1.500.000 habitantes, planejada de forma a facilitar o
acesso. Vale ressaltar que este corte populacional não é universal e aparentemente
fere os princípios do SUS (BRASIL, 2008).
Assim, em 2010 o MS criou incentivos financeiros para implantação das
Redes Estaduais de Serviços de Reabilitação para Pessoas com Deficiência e dispões
sobre a obrigatoriedade do exame de Emissões Otoacústicas Evocadas (EOA). Em
São Paulo, já em 2009, foi realizada uma chamada pública “visando à seleção e
possível contratação de serviços de triagem auditiva universal” a ser prestado a
criança recém nascida dos hospitais sob gestão municipal integrantes da Rede de
Proteção à Mãe Paulistana (SÃO PAULO, 2008).
Esta implantação permitiu o aprimoramento do fluxo de intervenção
oportuna, integrando a triagem auditiva realizada na maternidade com o
 83

monitoramento do desenvolvimento previsto para a atenção básica, NIRs e NISAs,

conforme o fluxo abaixo:

Figura 5: Fluxo de intervenção oportuna.

Fonte: PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO (2011, p.101).

No ano seguinte, cria-se a Comissão Nacional de Incorporação de

Tecnologias no SUS (CONITEC), para dispor sobre a assistência terapêutica e a
incorporação de tecnologia em saúde no âmbito do SUS.
 84

Nesse ano, é instituída ainda a atenção domiciliar, a qual tem se mostrado um

dispositivo potente para responder a algumas necessidades de cuidados muitas vezes
prolongados, até que o paciente adquira autonomia para levar adiante seu novo
contexto de produção da vida (FEUERWERKER, 2011).
Ainda em 2011, o decreto nº 7.508 regulamenta as leis do SUS e dispõe sobre
o planejamento da saúde, a assistência à saúde e a articulação interfederativa, o qual
estabelece o Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde (COAP) como o
instrumento de expressão do acordo interfederativo para a organização e integração
das ações e dos serviços de saúde, sob a responsabilidade dos entes (BRASIL,
2011c).

4.1.1.3 Período III – Posterior à revogação da PNASA

Este terceiro momento, o atual, que ainda encontra-se em fase de

construção, aparentemente redireciona a maneira de se pensar a saúde das pessoas
com deficiência auditiva, incluindo-as dentro de “ações macro”, visualizando-as
como pessoas com deficiências de uma maneira geral, seja ela qual for.
Abaixo seguem os documentos mais recentes, relacionados à atenção à
saúde auditiva, após sua entrada na agenda de prioridades do governo:

Quadro VI: Descritivo de documentos relativos ao III Período (2011-2012).

Documento Data Esfera Resumo
Institui o Comitê Nacional de Assessoramento e
Portaria 2672 16/11/2011 Federal Apoio às Ações de Saúde do Plano Nacional para
Pessoas com Deficiência.
Decreto 7612 17/11/2011 Federal Institui o Plano Nacional dos direitos das pessoas com
deficiência - Plano Viver sem Limite.
Portaria 793 24/04/2012 Federal Institui a rede de cuidados à pessoa com deficiência no
âmbito do SUS.
Institui incentivos financeiros de investimento e de
Portaria 835 25/04/2012 Federal custeio para o Componente Atenção Especializada da
Rede de Cuidados à Pessoa com Deficiência no
âmbito do SUS.
 85

Define as diretrizes e objetivos para a organização da

atenção integral e humanizada ao recém-nascido grave
Portaria 930 10/05/2012 Federal ou potencialmente grave e os critérios de classificação
e habilitação de leitos de Unidade Neonatal no âmbito
do Sistema.
Institui o Conselho de Acompanhamento dos
Convênios (CONAC) para as unidades do Programa
Portaria 992 22/05/12 Municipal
Acompanhante Comunitário de Saúde da Pessoa com
Deficiência e dá outras providências.

Decreto 7797 30/08/2012 Federal Cria o Departamento de Gestão e Incorporações de

tecnologias em saúde.
Adéqua o Sistema de Cadastro Nacional de
Estabelecimentos de Saúde e inclui Procedimentos de
Portaria 971 13/09/2012 Federal Manutenção e Adaptação de Órteses, Próteses e
Materiais Especiais da Tabela de Procedimentos do
SUS.
Estabelece recurso a ser incorporado ao Limite
Portaria 2109 21/09/2012 Federal Financeiro Anual de Média e Alta Complexidade dos
Estados, Distrito Federal e Municípios.
Estabelece recurso financeiro a ser disponibilizado em
parcela única ao Limite Financeiro de Média e Alta
Complexidade do Distrito Federal e aos Estados de
Portaria 2578 13/11/2012 Estadual
Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, São Paulo,
Minas Gerais. Para troca do processador de fala do IC,
nas instituições determinadas em anexo.
Aprova, na forma do Anexo, as Diretrizes de
Portaria 1328 03/12/2012 Federal Atenção à Triagem Auditiva Neonatal no âmbito
do Sistema Único de Saúde (SUS).

De 2003 a 2011, ou seja, durante dois mandatos, V. Ex. Luiz Inácio Lula da
Silva foi o presidente do Brasil, passando seu posto em 2011 para a então atual
presidente V. Ex. Dilma Rousseff, do mesmo partido político, que iniciou algumas
mudanças políticas, como a revogação da PNASA e implementação do Plano
Nacional dos Direitos das Pessoas com Deficiência - Plano Viver sem Limite, que
institui uma nova lógica à rede de cuidados à pessoa com deficiência, sem seguir a
distribuição dos serviços pela lógica da base populacional.
Este plano tem como eixo estruturante a reabilitação e visa ações articuladas
entre quinze ministérios, sob a coordenação da Secretaria de Direitos Humanos da
Presidência da República, na tentativa de incorporar a saúde auditiva numa rede mais
ampla e complexa de atenção à saúde, cujas ações de reabilitação são estruturadas
em quatro eixos: 1.Educação; 2.Saúde; 3.Inclusão Social; 4.Acessibilidade.
 86

Para estruturar o plano, foi realizado o estudo e análise das características

sócio-demográficas, de saúde, distribuição de serviços em cada região do Brasil,
mapeando os dados para conseguir a implementação das ações (MENDES, 2012).
Ainda de acordo com Mendes, como as ações das políticas anteriores não
estavam articuladas em rede, a regulação não acontecia de modo eficiente, ou seja,
não havia repasse do Ministério de recursos, pois a referência e contra-referência não
tinham fluxos estabelecidos em todos os locais. O novo conceito de redes de saúde se
refere à articulação da política com toda a linha de cuidados, da atenção básica à
urgência e emergência hospitalar.
Assim, o plano “Viver sem Limite” visa implementar novas iniciativas e
intensificar as ações já desenvolvidas pelo Governo Federal em benefício da pessoa
com deficiência, melhorando o acesso desses cidadãos aos direitos básicos, como
educação, transporte, mercado de trabalho, qualificação profissional, moradia e saúde
(ABA, 2012).
São metas desse plano de atenção à saúde:
 Ampliar o acesso e qualificar o atendimento às pessoas com deficiência no
SUS, com foco na organização em Rede e na atenção integral à saúde, contemplando
as áreas de deficiência auditiva, física, visual, intelectual, ostomias e múltiplas;
 Ampliar a integração e articulação dos serviços de reabilitação com a rede de
atenção primária e outros pontos de atenção especializada;
 Desenvolver ações de prevenção e identificação precoce de deficiências na
infância e vida adulta.
Assim, a rede de reabilitação do SUS fica composta pelos seguintes
componentes: atenção básica em saúde, atenção especializada, atenção odontológica,
atenção materno-infantil e atenção hospitalar e de urgência, sendo estabelecidas
ações em cada nível de atenção, conforme a figura abaixo:
 87

Figura6: Ações em cada nível de atenção.

I - Na atenção • Unidade Básica de Saúde
básica: • Núcleo de Apoio à Saúde da Família (NASF)

• Centro Especializado em Reabilitação - CER II, CER III, CER IV;

II - Na atenção • Serviços Habilitados:
especializada: • Oficinas Ortopédicas
• Transporte à Saúde para pessoas com deficiência

III – Na atenção • Centros de Especialidades Odontológicas (CEO)

odontológica • Centros Cirúrgicos em Hospitais Gerais

IV - Na atenção • Ampliação e qualificação do Programa Nacional de Triagem Neonatal

materno infantil

• Os pontos de atenção da Rede de Atenção às Urgências - SAMU 192, Sala de Estabilização,

V- Na atenção UPA 24 horas, as portas hospitalares de atenção à urgência/pronto socorro, entre outros;
hospitalar e de
• Criação de leitos de reabilitação;
urgência e
• Instituição de equipes de referência em reabilitação em portas hospitalares de urgência
emergência: vinculadas à ação pré-deficiência, como traumas e AVE.
Fonte: Ministério da Saúde - Slide da apresentação durante o Fórum de Políticas Públicas, realizado
durante o 27° EIA, na cidade de Bauru (2012).

Esse modo de organização dos serviços de saúde, articulados em rede, visa

garantir ações sustentadas por critérios, fluxos e mecanismos de pactuação de
funcionamento e assegurar a atenção integral aos usuários de modo resolutivo e
humanizado. Não há mais uma divisão entre as áreas auditiva, física, visual e
intelectual, do ponto de vista estruturante da política; os serviços estão articulados na
lógica da reabilitação.
A nova rede possui outra maneira de financiamento. Os Centros já habilitados
permanecem como estão, até que sejam revistos, ou podem utilizar as verbas do MS
para a reforma e ampliação – transformando-se em Centros Especializados de
Reabilitação (CER). Os novos Centros têm financiamento de até 100% para
equipamento e 80% para custeio, de acordo com o número de deficiência atendidas.
Desta forma, os CERs são os novos serviços credenciados como pontos de atenção à
“pessoa com deficiência”, sendo classificados em três tipos: CER II, III e IV, sendo o
algoritmo romano indicativo do número de reabilitações atendidas.
Pretende-se então que toda rede esteja articulada, voltada às ações de
reabilitação, na linha de cuidado, sendo estabelecidos os fluxos, conforme a figura
abaixo:
 88

Figura 7: Fluxo de atendimento as pessoas com deficiência.

Fonte: Ministério da Saúde - Slide da apresentação durante o Fórum de Políticas Públicas realizado
durante o 27° EIA na cidade de Bauru (2012).

Essa rede de cuidados à pessoa com deficiência foi instituída por meio da
portaria MS/GM nº 793, de 24 de abril de 2012, que orienta a criação, ampliação e
articulação de pontos de atenção à saúde para pessoas com deficiência temporária ou
permanente; progressiva, regressiva, ou estável; intermitente ou contínua, tendo
como diretrizes:
 o respeito aos direitos humanos, com garantia de autonomia, independência e
liberdade às pessoas com deficiência para fazerem as próprias escolhas;
 a promoção da equidade;
 a promoção do respeito às diferenças e aceitação de pessoas com deficiência,
com enfrentamento de estigmas e preconceitos;
 a garantia de acesso e de qualidade dos serviços, ofertando cuidado integral e
assistência multiprofissional, sob a lógica interdisciplinar;
 a atenção humanizada e centrada nas necessidades das pessoas;
 a diversificação das estratégias de cuidado;
 89

 o desenvolvimento de atividades no território, que favoreçam a inclusão

social com vistas à promoção de autonomia e ao exercício da cidadania;
 a ênfase em serviços de base territorial e comunitária, com participação e
controle social dos usuários e de seus familiares;
 a organização dos serviços em rede de atenção à saúde regionalizada, com
estabelecimento de ações intersetoriais para garantir a integralidade do cuidado;
 a promoção de estratégias de educação permanente;
 o desenvolvimento da lógica do cuidado para pessoas com deficiência física,
auditiva, intelectual, visual, ostomia e múltiplas deficiências, tendo como eixo
central a construção do projeto terapêutico singular;
 o desenvolvimento de pesquisa clínica e inovação tecnológica em
reabilitação, articuladas às ações do Centro Nacional em Tecnologia Assistiva do
Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT).
Tais ações têm como objetivos ampliar o acesso e qualificar o atendimento às
pessoas com deficiência, promover a vinculação das pessoas aos pontos de atenção; e
garantir a articulação e a integração destes pontos em rede no território (MANZONI
e ALMEIDA, 2012).
Algumas dessas alterações foram discutidas entre membros do governo,
sociedades científicas, alunos e profissionais da rede, durante o quinto Seminário
Científico Políticas Públicas, serviços e sistemas em Saúde Auditiva, em 2011, e
mais recentemente, em 2013; novamente as pessoas se encontraram para discutir as
ações sob a perspectiva do Plano Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência,
buscando entender melhor como ocorre a operacionalização de sua implementação à
nível local.
Para facilitar e conduzir as implementações, de acordo com essas novas
diretrizes, como já mencionado anteriormente, em julho de 2012 foi lançado um
Novo Instrutivo de Saúde Auditiva, com algumas modificações previstas dentro dos
novos moldes do “Plano Viver sem Limite”. Esse mesmo documento, em abril de
2013, foi reformulado e apresentado juntamente aos instrutivos das demais áreas, no
documento intitulado “Instrutivos de reabilitação auditiva, física, intelectual e visual”
(BRASIL, 2012a; BRASIL, 2013a).
 90

Em relação ao IC, que permanece na Alta Complexidade, em setembro de

2012, foi estabelecido o recurso financeiro a ser disponibilizado em parcela única ao
Limite Financeiro de Média e Alta Complexidade do Distrito Federal e aos Estados
de Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, São Paulo, Minas Gerais, para troca dos
processadores de fala. Esse recurso foi repassado apenas a algumas instituições
determinadas, tendo em vista que com o passar o tempo há crescentes avanços
tecnológicos relacionados aos processadores, assim como ocorre com os AASIs.
Como há também uma queixa constante em relação a reparos e manutenção
das órteses e próteses e materiais especiais (OPM), essas ações foram incluídas na
Tabela de Procedimentos do SUS, por meio da portaria 971, com códigos específicos
para reparo ou manutenção e adaptação. Porém, o que se nota, é que os serviços, de
maneira geral, têm encontrado dificuldades em operacionalizar o uso da verba
destina a este fim.
Quanto à triagem auditiva neonatal, com base no documento “Diretrizes de
Atenção da Triagem Auditiva Neonatal”, lançado em 2012, esta passa a incorporar,
juntamente com o “teste do pezinho e do olhinho”, o Programa Nacional de Triagem
Neonatal, cuja política tem previsão de ser promulgada em agosto de 2013, com
estimativa de aumento das ações e no quantitativo de triagens. Recentemente, é
lançada também, pelo MS uma cartilha de orientações básicas (MINISTÉRIO DA
SAÚDE, 2012c).
Fica estabelecido, então, o seguinte fluxograma das ações desenvolvidas a
partir da identificação do risco para deficiência auditiva, indicando o nível e o local
de atendimento na rede:
 91

Figura 8: Fluxograma das Ações em Saúde Auditiva.

Fonte: Diretrizes de Atenção da Triagem Auditiva Neonatal Universal (MS, 2012c).

No final do ano de 2012 na “III Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa

com Deficiência”, ocorreram novas discussões, mais gerais, sobre as pessoas com
deficiência, cujo tema principal foi: “Um olhar através da Convenção sobre os
Direitos da Pessoa com Deficiência, da ONU: novas perspectivas e desafios”, sob
 92

quatro eixos temáticos: I - Educação, esporte, trabalho e reabilitação profissional; II -

Acessibilidade, comunicação, transporte e moradia; III - Saúde, prevenção,
reabilitação, órteses e próteses; IV - Segurança, acesso à justiça, padrão de vida e
proteção social adequados.
Em 2013, em outro palco de discussões, durante o Encontro Internacional de
Audiologia (EIA), a fonoaudióloga Vera Mendes, coordenadora da Área Técnica de
Saúde da Pessoa com Deficiência do Ministério da Saúde, divulga que, para 2014, o
Brasil tem a meta de possuir 45 CERs, 22 novos e 23 qualificações de serviços
existentes, além de 88 veículos adaptados e sete oficinas ortopédicas itinerantes
(carretas) e seis fluviais (barcos). Até aquele momento, já haviam sido aprovadas 33
propostas de CER no território nacional, sendo 22 novos e 11 qualificações. Ela
refere ainda que o SUS não prevê políticas para grupos específicos, mas para o
atendimento de agravos e, que com os novos CERs, a lógica de distribuição dos
serviços tentará suprir os vazios assistenciais, fruto da implementação com base em
corte populacional da antiga PNASA.
Em maio desse mesmo ano é publicada a Portaria nº 21, que incorpora o
Sistema de Frequência Modulada Pessoal (FM) no âmbito do SUS. Essa inclusão
visa possibilitar a acessibilidade da criança e/ou jovem com deficiência auditiva a
melhorias nos processos comunicativos (BRASIL, 2013b).
Para tanto, a execução do projeto é dos Ministérios da Educação e da Saúde,
em parceria com as redes de educação e saúde de Estados e municípios. Para
identificar os benefícios pedagógicos do uso do FM, no contexto escolar, e definir os
critérios de indicação, o MEC desenvolveu, em 2012, um projeto relacionado ao uso
do sistema de FM na escolarização de estudantes com deficiência auditiva, em
escolas públicas. A pesquisa envolveu 106 escolas, 202 estudantes e 99 professores
do atendimento educacional especializado, nas cinco regiões do país (PORTAL DO
MEC, 2013).
Martinha Clarete Dutra dos Santos, diretora de políticas da educação especial
da Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e Inclusão
(SECADI), informa que a pesquisa comprovou a eficácia do sistema de FM por
usuários de AASIs e ICs na promoção de acessibilidade no contexto escolar,
ampliando as condições de comunicação e interação entre alunos e professores.
 93

No mês seguinte, em 25 de junho de 2013, é lançada a portaria nº 1.274, que

inclui o procedimento de FM na Tabela de Procedimentos, Medicamentos, Órteses,
Próteses e Materiais Especiais (OPM) do Sistema Único (BRASIL, 2013c).
De acordo com o artigo 1º, os recursos para o financiamento permanecerão
por seis meses sendo efetivados pelo FAEC, a fim de se formar uma série histórica,
necessária para à sua incorporação ao MAC do Distrito Federal, Estados e
Municípios. Porém, talvez esse período seja insuficiente, tendo em vista que muitos
locais ainda não iniciaram as indicações, pois aparentemente não estão seguros o
suficiente quanto aos procedimentos administrativos/operacionais necessários.
Assim, é possível notar uma trajetória de crescentes ações relacionadas à
busca de melhorias na atenção à saúde da população brasileira. Sabe-se que o
momento atual é de mudanças, e que novas perspectivas podem ser esperadas,
porém, sobretudo é importante fomentar as discussões e convidar os diferentes atores
a participarem desse processo de construção.

4.1.2. Banco de dados: Saúde Auditiva no Brasil e em São Paulo

No Brasil, nos últimos tempos, ocorreram avanços importantes na maneira de

se coletar aos dados referentes ao SUS. Graças aos avanços na área da informática,
por meio da internet, acessando o Departamento de Informática do SUS –
DATASUS, órgão da Secretaria Executiva do Ministério da Saúde é possível coletar
informações de todo o território nacional, tanto sobre os procedimentos ambulatoriais
como dados administrativos.
Sabe-se que há um consenso tanto na literatura especializada, como nos
relatórios e recomendações de Conferências de Saúde, oficinas de trabalho do SUS e
eventos científicos sobre a importância desses sistemas de informação como
ferramentas estratégicas para a avaliação de políticas de saúde (CARVALHO et al,
2004; BOSI e UCHIMURA, 2007). Na saúde auditiva isso não é diferente.
Após consulta ao Sistema de Informações Ambulatoriais, o SIA/SUS, sobre a
produção ambulatorial em saúde auditiva referente ao primeiro semestre de 2004,
pesquisadores verificaram que o atendimento a pessoa com deficiência auditiva
estava fragmentado, sendo que apenas 16% dos 138 serviços credenciados para a
 94

realização desse tipo de atendimento registravam todos os procedimentos relativos à

deficiência auditiva da tabela SIA/SUS. Destes serviços, 25% apresentavam registro
de um tipo de procedimento - apenas concessão de AASI ou diagnóstico ou terapia,
porém não ofereciam atendimento integral (DAHER e PISANESCHI, 2007 apud
BEVILACQUA et al, 2011b).
Esses dados impulsionaram mudanças e a reformulação da política de saúde
auditiva no país, instituindo a PNASA em setembro de 2004, visando contemplar as
ações desde a promoção da saúde até a terapia fonoaudiológica, ao longo da vida de
um indivíduo.
Desde então, poucos estudos foram publicados mostrando novos dados desses
levantamentos. Teixeira (2007) e Amaral (2009) acreditam que tais estudos
possibilitariam o exame da implementação da PNASA e também a otimização dos
recursos financeiros disponibilizados na área. Bevilacqua et al (2011b), no artigo
“Contribuições para a análise da política de saúde auditiva no Brasil”, apresenta um
apanhado geral de dados e informações, sendo que a forma de coleta e análise dos
dados, apresentados nesta dissertação, seguiram orientações semelhantes.
De maneira geral, é importante lembrar que no final do ano de 2008, a tabela
de procedimentos do SUS incorporou modificações como a alteração de
nomenclatura e códigos, fato que modificou a definição dos procedimentos, porém as
ações em si permaneceram inalteradas. Mais recentemente, outras modificações
foram propostas devido às novas diretrizes do “Plano Viver sem Limite”, sendo que
para esta análise, decidiu-se seguir ainda a classificação de estabelecimentos e
códigos anteriores ao plano, visto que muitas modificações ainda estão em curso e a
tabela de códigos mantém-se a mesma.
Para esta pesquisa realizou-se um pequeno recorte, sendo realizada
primeiramente a escolha dos procedimentos de interesse e verificação dos códigos de
cada um deles, antes e depois da tabela modificada, cujo resultado encontra-se
exposto de maneira simplificada no quadro abaixo:
 95

Quadro VII: Procedimentos selecionados para análise do presente estudo.

Procedimentos Procedimentos
Até outubro/2007 A partir de novembro/2008
37040014 – Implante coclear 0404010148 – Implante coclear
1708224 – Ganho funcional 0211070033 – Audiometria em campo livre
1708225 – Ganho de inserção 0211070246 – Pesquisa de ganho de inserção
3901103 – Terapia fonoaudiológica individual em
criança
0301070113 - Terapia fonoaudiológica individual
3901104 – Terapia fonoaudiológica individual em
adulto
3901105 – Acompanhamento paciente até 3 anos
com AASI uni/bilateral
3901106 – Acompanhamento paciente maior de 3 0301070032 – Acompanhamento paciente adaptado com
anos com AASI uni/bilateral AASI uni/bilateral
3901107 – Acompanhamento paciente maior de
15 anos com AASI uni/bilateral
3901110 – Acompanhamento de criança com IC
0301070016 – Acompanhamento de paciente com IC
3901111 – Acompanhamento de adulto com IC
3902101 – AASI externo retroauricular tipo A 0701030127 - AASI externo retroauricular tipo A
3902102 – AASI externo retroauricular tipo B 0701030135 – AASI externo retroauricular tipo B
3902103 – AASI externo retroauricular tipo C 0701030143 – AASI externo retroauricular tipo C
3902104 – AASI externo intra-auricular tipo A 0701030038 – AASI externo intra-auricular tipo A
3902105 – AASI externo intra-auricular tipo B 0701030046 – AASI externo intra-auricular tipo B
3902106 – AASI externo intra-auricular tipo C 0701030054 – AASI externo intra-auricular tipo C
3902107 – AASI externo intracanal tipo A 0701030062 – AASI externo intracanal tipo A
3902108 – AASI externo intracanal tipo B 0701030070 – AASI externo intracanal tipo B
3902109 – AASI externo intracanal tipo C 0701030089 – AASI externo intracanal tipo C
3902110 – AASI externo microcanal tipo A 0701030097 - AASI externo microcanal tipo A
3902111 – AASI externo microcanal tipo B 0701030100 - AASI externo microcanal tipo B
3902112 – AASI externo microcanal tipo C 0701030119 - AASI externo microcanal tipo C
3902113 – AASI externo de condução óssea 0701030011 – AASI externo de condução óssea
convencional tipo A convencional tipo A
3902114 - AASI externo de condução óssea 0701030020 – AASI externo de condução óssea
retroauricular tipo A retroauricular tipo A
3902201 - Reposição AASI externo retroauricular 0701030275 Reposição de AASI externo retroauricular
tipo A tipo A
3902202 - Reposição AASI externo retroauricular 0701030283 Reposição de AASI externo retroauricular
tipo B tipo B
3902203 - Reposição AASI externo retroauricular 0701030291 Reposição de AASI externo retroauricular
tipo C tipo C
3902204 - Reposição AASI externo intra- 0701030186 Reposição de AASI externo intra-auricular
auriculartipo A tipo A
3902205 - Reposição AASI externo intra- 0701030194 Reposição de AASI externo intra-auricular
auriculartipo B tipo B
3902206 - Reposição AASI externo intra- 0701030208 Reposição de AASI externo intra-auricular
auriculartipo C tipo C
3902207 - Reposição de AASI externo intra-canal 0701030216 Reposição de AASI externo intra-canal tipo
tipo A A
3902208 - Reposição de AASI externo intra-canal 0701030224 Reposição de AASI externo intra-canal tipo
tipo B B
3902209 - Reposição de AASI externo intra-canal 0701030232 Reposição de AASI externo intra-canal tipo
tipo C C
 96

3902210 - Reposição de AASI externo micro- 0701030240 Reposição de AASI externo micro-canal
canal tipo A tipo A
3902211 - Reposição de AASI externo micro- 0701030259 Reposição de AASI externo micro-canal
canal tipo B tipo B
3902212 - Reposição de AASI externo micro- 0701030267 Reposição de AASI externo micro-canal
canal tipo C tipo C
3902213 - Reposição.AASI externo de condução 0701030160 Reposição de AASI externo de condução
óssea convencional tipo A óssea convencional tipo A
3902214 - Reposição. AASI externo de condução 0701030178 Reposição de AASI externo de condução
óssea retroauricular tipo A óssea retroauricular tipo A
Fonte: Elaborado pela autora. Códigos com base no Anexo da Portaria nº587, identificados na tabela
de Procedimentos Unificada do SUS. 6

Após o levantamento desses dados secundários, foi realizada a organização

e a análise descritiva da produção dos atendimentos ambulatoriais registrados pelos
serviços de saúde auditiva, com base na fonte de dados do Ministério da Saúde –
item “Informações de Saúde”. Como os procedimentos pesquisados pelo estudo são
realizados tanto nos domínios de Média como de Alta Complexidade dos serviços de
saúde auditiva e como até o ano de 2007 o SIA-SUS não permitia a diferenciação da
produção realizada nestes dois níveis de complexidade, optou-se por não fazer
análises distintas a partir da variável complexidade do serviço.
O panorama partiu do nível nacional, para o local, ou seja, dados do Brasil e
do município de São Paulo. A coleta no sistema foi realizada em fevereiro de 2013, o
que tornou possível a análise completa até o final do ano de 2012 e parcial de 2013,
sendo esta última excluída da análise, por não apresentar dados possíveis de
interpretação.
Dessa forma, para análise da atenção à saúde auditiva, na perspectiva da
intervenção audiológica, selecionou-se os seguintes parâmetros:
-Serviços responsáveis pela atenção à saúde auditiva;
-Procedimentos de concessão de AASIs e ICs;
-Procedimentos de verificação do benefício dos dispositivos, por meio do
ganho de inserção e do ganho funcional;
-Quantitativo de acompanhamento fonoaudiológico de AASI e IC e terapia
individual;
-AASIs dispensados e repostos, segundo a categoria tecnológica A, B ou C,
classificados de acordo com o anexo IV da portaria nº 587 (Anexo 11) modificados
6
Disponível em: http://sigtap.datasus.gov.br/tabela-unificada/app/sec/inicio.jsp
 97

no documento “Instrutivos de reabilitação auditiva, física, intelectual e visual”

(Anexo 12).
A primeira análise buscou os serviços credenciados (cod 0302 -
Diagnóstico/tratamento/reabilitação auditiva Média Complexidade (MC), cod 0303 -
Diagnóstico/tratamento/reabilitação auditiva Alta Complexidade (AC) e cod. 0301 -
Centros/núcleos realização implante coclear (IC)), chegando-se ao total de 180
habilitações no território nacional, com maior concentração na região sudeste (n=75)
e menor na norte (n=9), sendo que nesta última, apenas um local é habilitado para a
realização de ICs, conforme a tabela descritiva abaixo:

Tabela 2: Quantitativo de estabelecimentos habilitados por Região /UF

Região/UF 0301-IC 0302-MC 0303-AC Total Habitantes
Região Norte 1 2 6 9 15.864.454
Região Nordeste 6 18 21 45 53.081.950
Região Sudeste 12 28 35 75 80.364.410
Região Sul 4 20 15 39 27.386.891
Região Centro-Oeste 2 3 7 12 14.058.094
Total 25 71 84 180 190.755.799
Fonte: Ministério da Saúde - Cadastro Nacional dos Estabelecimentos de Saúde do Brasil – CNES7

Esse esvaziamento foi verificado no estudo de Carvalho e Monteiro (2010)

que identificaram que em 2010, as regiões sul e sudeste haviam contemplado sua
capacidade total das redes auditivas em funcionamento, enquanto que na região
norte, essa capacidade era de apenas 25%. Esse estudo também evidenciou a
necessidade de acompanhar a carências dessas regiões, além de investir em
programas de divulgação, sistemas de infra-estrutura e mão de obra especializada.
Tendo em vista a proposta de habilitação dos centros, por meio da base
populacional - proposta pela portaria nº 587 - nas regiões norte e centro-oeste o
quantitativo de centros é bastante inferior se comparado às outras regiões, o que
possivelmente dificulta o acesso ao atendimento e provoca um movimento para
outras regiões.

7
Quantitativo de população por região, disponível em:
http://www.censo2010.ibge.gov.br/sinopse/index.php?dados=8&uf=00
 98

Tal movimento pode implicar em desconforto para os pacientes e seus

familiares, menor adesão aos tratamentos, além de elevar os custos do tratamento
com a mobilidade, uma vez que foi instituído pela portaria nº 55, de 24 de fevereiro
de 1999, a garantia através do SUS, do “Tratamento Fora do Domicílio” (TFD), que
consiste em uma ajuda de custo ao paciente, e em alguns casos, também ao
acompanhante, encaminhados por ordem médica às unidades de saúde de outro
município ou Estado da Federação, quando esgotados todos os meios de tratamento
na localidade de residência do mesmo (SECRETARIA DE ESTADO DA SAÚDE
DE SÃO PAULO, 2009).
Muitos pacientes inclusive vêm ao Estado de SP em busca de tratamentos e
percorrem grandes distâncias, por não terem informações suficientes da existência de
Centros mais próximos a sua residência. Historicamente SP é um polo importante,
que oferece serviços a todo território nacional. Assim, seguindo apenas a lógica de
base populacional, o município de São Paulo, atingiu sua capacidade máxima, porém
ainda é insuficiente, se pensarmos na demanda, por ser um polo de atendimento
dentro do Estado.
Seguindo a mesma categorização anterior, em relação ao município de São
Paulo, até fevereiro de 2013, tem-se a seguinte distribuição:

Quadro VIII: Quantitativo de estabelecimentos habilitados no município de SP.

Município 0301 - IC 0302 – MC 0303 – AC
355030 - HC da FMUSP - Ambulatório de - Fundação São Paulo
São Paulo Hospital das Cínicas de especialidade Penha DERDIC
São Paulo Maurice Pate - Hospital das clínicas
- Hospital da Santa Casa da FMUSP Hospital das
- Hospital São de Santo Amaro Clínicas de São Paulo
PauloHospital de Ensino - Hospital Municipal - Hospital São Paulo
da UNIFESP São Paulo Pirituba José Soares Hospital de Ensino da
Hungria UNIFESP São Paulo
- Santa Casa de São - Instituto CEMA de - Santa Casa de São
Paulo Hospital Central Oftalmologia e Paulo Hospital Central
São Paulo Otorrinolaringologia São Paulo
Fonte: Ministério da Saúde - Cadastro Nacional dos Estabelecimentos de Saúde do Brasil – CNES

Os estabelecimentos no município, componentes do escopo desta pesquisa,

por serem de Alta Complexidade, estão sob gestão municipal ou estadual, cuja
natureza seria de entidade beneficente sem fins lucrativos ou administração indireta,
 99

autarquia. As unidades são classificadas como Hospitais Gerais ou Centro de

Especialidade, conforme descrito abaixo:

Quadro IX: Descritivo dos estabelecimentos de Alta Complexidade habilitados no

município de SP.

CNES Estabelecimento Gestão Competência Natureza Tipo de Unidade

Inicial
2688530 Fundação São Municipal out/05 Entidade Clínica/Centro de
Paulo DERDIC beneficente Especialidade
sem fins
lucrativos
2078015 Hospital das Estadual set/05 Administração Hospital Geral
Clínicas da indireta –
Faculdade de autarquia
Medicina da USP
2077485 Hospital São Paulo Estadual out/05 Entidade Hospital Geral
Hospital de Ensino beneficente
da UNIFESP sem fins
lucrativos
2688689 Santa Casa de São Estadual out/05 Entidade Hospital Geral
Paulo beneficente
Hospital Central sem fins
lucrativos
Fonte: Ministério da Saúde - Cadastro Nacional dos Estabelecimentos de Saúde do Brasil – CNES

Se observarmos ainda a distribuição dos serviços no mapa do município,

apesar de haver uma quantidade aparentemente suficiente de Centros, pensando na
lógica apenas com base populacional, se comparado a outras regiões, ainda há alguns
entraves como a concentração de muitos serviços de alta complexidade em regiões
mais centrais da cidade, com difícil acesso àqueles que moram nas periferias e
extremos da cidade.
Assim, atualmente compõem a rede municipal, oito serviços - entre Média e
Alta Complexidade - sendo que na pactuação com a Secretaria Estadual de Saúde,
foram estabelecidas referências para os municípios vizinhos de Osasco, Mogi das
Cruzes e Registro (MANZONI e ALMEIDA, 2010).
Em relação ao quantitativo dos procedimentos de concessão de AASIs e
ICs, os dados coletados trazem informações importantes a partir de 2004, com a
instituição da PNASA e consequente cadastro das informações no sistema de dados
do SUS, o que permite o acompanhamento dos números ao longo dos anos.
 100

Identificou-se um crescimento tanto no número de AASIs, quanto na realização de

cirurgias de ICs, conforme demonstrado na tabela e gráfico abaixo:

Tabela 3: Quantitativo anual de AASIS e ICs no Brasil8.

Ano 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
n IC 5 7 19 29 40 24 49 53 73 79 150
n AASI - - - - - - - - - - -
Ano 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
n IC 183 239 234 350 424 479 626 701 711
n AASI 12.607 113.983 104.059 134.194 162.239 157.417 176.821 194.092 201.557
Fonte: Ministério da Saúde - Cadastro Nacional dos Estabelecimentos de Saúde do Brasil - CNES

Figura 9: Quantitativo de AASIs e ICs ao longo dos anos no Brasil.

AASI IC
250000 5800

201.557
194.092 4800
200000

176.821
162.239
3800

150000 134.194
157.417
113.983 2800

100000

104.059 1800

626 701 711

50000
12.607 350 424 479 800

79 150 239 234

5 7 19 29 40 24 49 53 73 183
0 -200

Ano

Fonte: Ministério da Saúde - Cadastro Nacional dos Estabelecimentos de Saúde do Brasil - CNES

8
Em relação ao IC, até maio de 2012 estas informações estão disponíveis como "Natureza" e
"Regime". A partir de junho de 2012, estão como "Natureza Jurídica" e "Esfera Jurídica".
 101

No município de São Paulo, observa-se semelhante crescimento, sendo o

quantitativo de cirurgias de ICs no município, bem significativo frente aos dados
nacionais, conforme detalhamento na tabela e gráfico abaixo:

Tabela 4: Quantitativo anual de AASIs e ICs no município de SP.

Ano 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
n IC - - 1 4 6 3 7 16 10 18 48
n AASI - - - - - - - - - - -
Ano 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
n IC 27 60 53 91 91 124 161 163 131
n AASI 1.216 17.142 9.960 9.226 12.530 11.163 12.150 12.830 14.401

Figura 10: Quantitativo de AASIs e ICs ao longo dos anos em SP.

AASI IC
18000
17.142 5800

16000 14.401
4800

14000
12.530 12.830
12.150
12000 3800

10000
11.163
9.960 2800

8000
9.226
6000 1800

4000
1.216
800

2000
0 0 1 4 6 3 7 16 10 18 48 27 60 53 91 91 124 161 163 131

0 -200

Ano

Fonte: Ministério da Saúde - Cadastro Nacional dos Estabelecimentos de Saúde do Brasil - CNES

Em relação ao quantitativo dos procedimentos de verificação do benefício

dos dispositivos, por meio do ganho de inserção (medida com microfone sonda,
indicado para menores de três anos) e do ganho funcional (medida em campo livre),
notou-se um aumento na realização desses procedimentos, porém tanto no território
nacional, quanto municipal, ainda aquém do esperado, se comparado ao número de
ICs e AASIs concedidos, conforme demonstrado nas tabelas abaixo:
 102

Tabela 5: Quantitativo anual de realização do Ganho de inserção e Ganho funcional

no Brasil.
Ganho Ganho
ANO % % Total Cresc. %
funcional inserção
2004 6.097 74% 2.135 26% 8.232 0,0%
2005 47.798 73% 17.621 27% 65.419 694,7%
2006 63.203 72% 24.582 28% 87.785 34,2%
2007 83.351 68% 38.426 32% 121.777 38,7%
2008 118.822 70% 51.428 30% 170.250 39,8%
2009 132.494 72% 50.420 28% 182.914 7,4%
2010 155.867 72% 61.213 28% 217.080 18,7%
2011 170.479 70% 72.213 30% 242.692 11,8%
2012 170.881 70% 74.316 30% 245.197 1,0%
Fonte: Ministério da Saúde - Cadastro Nacional dos Estabelecimentos de Saúde do Brasil - CNES

Tabela 6: Quantitativo anual de realização do Ganho de inserção e Ganho funcional

no município de SP.
Ganho Ganho
ANO % % Total Cresc. %
funcional inserção
2004 17 85% 3 15% 20 0,0%
2005 2098 90% 238 10% 2336 11580,0%
2006 5155 80% 1319 20% 6474 177,1%
2007 5604 67% 2737 33% 8341 28,8%
2008 9717 76% 3110 24% 12827 53,8%
2009 9207 71% 3815 29% 13022 1,5%
2010 11085 72% 4332 28% 15417 18,4%
2011 14703 76% 4765 24% 19468 26,3%
2012 11962 70% 5123 30% 17085 -12,2%
Fonte: Ministério da Saúde - Cadastro Nacional dos Estabelecimentos de Saúde do Brasil - CNES

No município de SP nota-se uma redução na realização desses

procedimentos na comparação do quantitativo de 2012 em relação ao ano anterior,
mesmo com o crescimento na concessão de AASIs, que é uma tendência contrária ao
esperado.
O ganho de inserção, procedimento imprescindível, no caso de crianças
muito pequenas e bebês, ocorre em porcentagem muito menor, porém não se pode
justificar a não realização deste procedimento pela falta de equipamento, pois este é
obrigatório nos serviços, nem por falta de capacitação dos recursos humanos, pois
muitos centros são vinculados, inclusive, à instituições de ensino. Assim, levanta-se a
hipótese que os profissionais não estão suficientemente seguros para realizar este
procedimento, não encontram tempo suficiente para a verificação ou mesmo não
sentem necessidade técnica.
 103

Esses dados fornecem uma visão global da realização dos procedimentos,

porém sabe-se que alguns serviços realizam apenas um dos procedimentos, ou dão
preferência para um deles, de acordo com a necessidade técnica dos procedimentos.
Assim, sem analisar os dados por serviço, torna-se inviável tirar conclusões seguras a
respeito dos reais motivos de tal diminuição.
De qualquer maneira, os serviços de saúde auditiva precisam garantir de
algum modo - à pessoa com deficiência auditiva - o melhor uso possível do seu
resíduo auditivo, portanto, precisam oferecer um processo de reabilitação que garanta
não só a seleção, adaptação e verificação dos AASIs e/ou ICs, mas também o
acompanhamento periódico para o monitoramento audiológico e a terapia
fonoaudiológica.
O acompanhamento audiológico é um procedimento periódico que consiste
em avaliações otorrinolaringológicas e audiológicas, com os seguintes objetivos:
verificar possíveis alterações nas características audiológicas do paciente,
necessidade de ajustes nos moldes auriculares ou nas características eletroacústicas
do AASI, e orientar o paciente e seus familiares quanto ao uso desse dispositivo. A
periodicidade do acompanhamento depende da idade do indivíduo (ARAUJO et al,
2011).
Para encontrar o quantitativo desses acompanhamentos de AASIs, ICs e
terapia fonoaudiológica individual, foram agrupados os valores que anteriormente a
mudança da tabela de procedimentos, especificava a idade dos pacientes, separando-
os em criança ou adulto. É perceptível uma proporção de acompanhamentos de ICs
menor que os demais e um quantitativo de acompanhamentos de AASIs que não
condiz com o esperado, porém que pode estar limitado devido ao valor teto
estabelecido para cada serviço.
Pode-se pensar que o número de AASIs adaptados, ao longo dos anos, tem
sido de maneira bilateral e como o registro do acompanhamento independe do
paciente possuir um ou dois AASIs, esta seria uma justificativa plausível, porém
mesmo assim, esta proporção não estaria em consonância com o estipulado pelas
normas. Assim, a hipótese mais provável é que os pacientes não estão retornando aos
serviços para realizar terapia e/ou acompanhamento ou o teto físico estabelecido está
limitando o número de retornos. Esses dados são expostos nas tabelas abaixo:
 104

Tabela 7: Quantitativo da realização de terapia e acompanhamento no Brasil.

Terapia
Acompanhamento Acompanhamento
ANO % % Fonoaudiológica % Total
de paciente - IC de paciente - AASI
Individual
2004 181 1,5% 8.176 68,3% 3.605 30,1% 11.962
2005 1.098 0,9% 48.775 38,1% 78.151 61,0% 128.024
2006 1.468 0,7% 54.832 27,6% 142.369 71,7% 198.669
2007 1.395 0,5% 59.834 21,8% 212.655 77,6% 273.884
2008 2.636 0,5% 77.556 14,0% 472.944 85,5% 553.136
2009 3.411 0,5% 88.334 13,8% 550.415 85,7% 642.160
2010 3.768 0,5% 95.791 12,9% 642.725 86,6% 742.284
2011 4.470 0,5% 109.067 12,9% 733.100 86,6% 846.637
2012 5.309 0,6% 125.883 14,7% 727.093 84,7% 858.285
Fonte: Ministério da Saúde - Cadastro Nacional dos Estabelecimentos de Saúde do Brasil - CNES

Tabela 8: Quantitativo da realização de terapia e acompanhamento no município de

SP.
Terapia
Acompanhamento Acompanhamento
ANO % % Fonoaudiológica % Total
de paciente - IC de paciente - AASI
Individual
2004 0 0,0% 155 100,0% 0 0,0% 155
2005 101 0,9% 2.029 17,2% 9.684 82,0% 11.814
2006 301 1,9% 3.112 19,3% 12.679 78,8% 16.092
2007 418 2,5% 2.851 17,3% 13.227 80,2% 16.496
2008 2.111 1,5% 27.267 19,0% 114.367 79,6% 143.745
2009 2.752 1,8% 28.362 18,5% 122.349 79,7% 153.463
2010 2.908 1,8% 26.239 15,9% 135.718 82,3% 164.865
2011 3.275 1,7% 29.398 15,6% 155.632 82,6% 188.305
2012 3.644 1,9% 32.762 17,5% 150.750 80,5% 187.156
Fonte: Ministério da Saúde - Cadastro Nacional dos Estabelecimentos de Saúde do Brasil - CNES

Supõe-se que um serviço pode até possuir recursos físicos, materiais e

humanos para realizar mais acompanhamentos, porém o teto financeiro estabelecido
limita a realização dos procedimentos. Aparentemente o número estabelecido, em
2008, como teto para cada serviço - passando de FAEC para MAC - não condiz com
o número de adaptações realizadas. Essa dificuldade poderia talvez ser solucionada
ou melhor equalizada, caso houvesse o aumento do teto ou um adequado fluxo para a
contra-referência, sendo esta última mais condizente com o preconizado nas
portarias, levando o acompanhamento mais próximo a residência dos usuários,
melhorando a acessibilidade.
 105

Essa acessibilidade por parte do usuário, diz respeito à adequação entre a

oferta e a demanda pelos diferentes serviços, envolvendo a disponibilidade dos
serviços, o deslocamento geográfico necessário para chegar a eles, a possibilidade de
pagamento, aceitabilidade das ações oferecidas e comodidade ou acesso sócio-
organizacional (PEREIRA, 2006).
Outro fator seria qualificar a contra-referência para receber essa demanda.
Muitas vezes os serviços de menor complexidade, não têm equipamentos adequados
e/ou não possuem profissionais suficientemente capacitados para realizar os
procedimentos, como terapia de pessoas com deficiência auditiva, incluindo crianças
e bebês, bem como regulagens de AASIs e mapeamento de ICs.
Segundo FRANTINI (2007) a tendência da rede de atenção à saúde, no
município de São Paulo, é disponibilizar o trabalho de reabilitação auditiva próximo
ao domicílio da criança, com retornos periódicos aos serviços, para o
acompanhamento. Pensando na integralidade, nas suas dimensões, de assistência
curativa e de recuperação, a garantia da referência e da contra-referência necessita
estar organizada, num fluxo entre ambulatórios e hospitais, incluindo unidades e
procedimentos nos diversos níveis de complexidade, tendo a definição dos fluxos e
os percursos compatibilizados com a demanda de cada região.
Quanto aos AASIs dispensados e repostos, segundo as categorias
tecnológicas, percebe-se que nem a nível nacional, nem local, o quantitativo de 50%,
35% e 15% é respeitado pelos Centros, sendo identificado um número relativamente
menor de concessão de AASIs da categoria A do que seria esperado, conforme
tabelas abaixo:
 106

Tabela 9: Quantitativo da distribuição de AASIs por categoria, ao longo dos anos, no

Brasil.

AASI REPOSIÇÃO
TOTAL TOTAL
ANO TIPO TIPO TIPO TIPO TIPO TIPO TOTAL
% % % AASI REP.
A B C A B C
2004 5.970 49% 4.377 36% 1.912 16% 12.259 218 104 26 348 12.607
2005 53.049 49% 39.256 36% 17.054 16% 109.359 2.916 1.243 465 4.624 113.983
2006 44.178 44% 37.071 37% 18.693 19% 99.942 1.950 1.374 793 4.117 104.059
2007 54.800 43% 45.320 36% 26.551 21% 126.671 3.559 2.404 1.560 7.523 134.194
2008 57.370 38% 57.225 38% 37.070 24% 151.665 3.889 3.919 2.766 10.574 162.239
2009 51.750 36% 55.109 39% 36.145 25% 143.004 5.533 4.895 3.985 14.413 157.417
2010 57.911 37% 58.194 37% 40.751 26% 156.856 8.271 6.802 4.892 19.965 176.821
2011 65.529 39% 60.803 36% 41.961 25% 168.293 10.869 8.735 6.195 25.799 194.092
2012 63.573 37% 65.415 38% 41.089 24% 170.077 12.102 11.885 7.493 31.480 201.557
Fonte: Ministério da Saúde - Cadastro Nacional dos Estabelecimentos de Saúde do Brasil - CNES

Tabela 10: Quantitativo da distribuição de AASIs por categoria, ao longo dos anos,
em SP.
AASI REPOSIÇÃO
TOTAL TOTAL
ANO TIPO TIPO TIPO TIPO TIPO TIPO TOTAL
% % % AASI REP.
A B C A B C
2004 663 55% 493 41% 57 5% 1.213 3 0 0 3 1.216
2005 9.705 57% 6.392 38% 833 5% 16.930 152 52 8 212 17.142
2006 3.217 33% 4.825 50% 1.646 17% 9.688 135 116 21 272 9.960
2007 2.074 23% 5.094 57% 1.733 19% 8.901 93 167 65 325 9.226
2008 2.250 19% 6.638 57% 2.807 24% 11.695 262 438 135 835 12.530
2009 2.126 20% 6.272 60% 2.066 20% 10.464 274 265 160 699 11.163
2010 2.368 22% 6.388 58% 2.224 20% 10.980 397 514 259 1.170 12.150
2011 2.523 22% 6.513 56% 2.501 22% 11.537 413 605 275 1.293 12.830
2012 3.276 27% 6.942 57% 2.043 17% 12.261 486 1.297 357 2.140 14.401
Fonte: Ministério da Saúde - Cadastro Nacional dos Estabelecimentos de Saúde do Brasil - CNES

De maneira geral, comparando-se a tabela de características dos AASIs do

anexo IV da portaria nº 587 ao mais recente instrutivo, verifica-se alguns avanços
como: todos os aparelhos - não importando a categoria - devem possuir tecnologia
digital, compressão não linear, com no mínimo dois canais de ajuste e gerenciador de
microfonia, o qual permite adaptações abertas; sistema de adaptação CROS;
conectividade sem fio e maior número de recursos tecnológicos na categoria C
(Anexos 11 e 12).
Em SP nota-se ainda que desde 2006, o número de indicações de aparelhos
pertencentes à categoria A diminuiu e mantém-se entre 19% e 33%, muito distante
dos 50% recomendados pela portaria, sendo que no novo instrutivo esta mesma
 107

distribuição permanece, apenas com modificações de recursos tecnológicos. Um

motivo elencado pode ser a defasagem dos aparelhos desta categoria, em relação aos
avanços tecnológicos ocorridos e que até aquele momento não haviam sido
incorporados ao portfólio de concessão do SUS.
Particularmente, no município de São Paulo, foi realizado em 2008 um
acordo entre os serviços e a Secretaria Municipal de Saúde, para modificar a
porcentagem de distribuição dos AASIs segundo as categorias tecnológicas. Por
meio de um acordo com o grupo técnico, com base em série histórica, ficou
estabelecido que a distribuição passaria a respeitar a seguinte lógica: 30% A, 50% B
e 20% C.
Nota-se então, que esses dados secundários, provenientes do banco de dados
do MS, por serem de fácil acesso e disponibilizar informações de todo o território
nacional ou específico de um município, tornam-se bons aliados na análise de ações
políticas. Com os dados em mãos, é possível levantar hipóteses, porém deve-se
considerá-las com cautela, tendo em vista que os dados estão suscetíveis a erros de
digitação e inconsistências, que podem interferir na confiabilidade das informações
obtidas.
Para tentar confirmar ou refutar as hipóteses, de maneira mais fidedigna e
precisa, esses dados podem ser analisados em conjunto com outras estratégias de
coleta de dados, como descrito a seguir.

4.2. DADOS PRIMÁRIOS

Os dados primários que fazem parte do estudo foram separados e detalhados

da seguinte forma: observação dos fóruns regionais de saúde auditiva; caderno de
campo e representações sociais dos profissionais que compõem as equipes de saúde
auditiva, dos três Centros pesquisados.
 108

4.2.1. Observações dos Fóruns Regionais em Saúde Auditiva

É preciso ressaltar os espaços de relação e negociação utilizados pelos

sujeitos no processo de construção dos discursos da ação política, sendo que:
Em alguma medida também se destacariam os ringues informais de
negociação, como algumas redes de movimentos sociais que
exercem interação mais direta com as instituições formais. Mas o
que é possível extrair da análise destes espaços? Até onde eles nos
munem de elementos para a análise da política tal como ela é?
(BAPTISTA e MATTOS, 2011 p. 75 e 76).

No município de São Paulo, como já mencionado, existem cinco regiões de

saúde, sendo que três delas - CRS Sudeste, CRS Sul e CRS Leste - se organizam com
certa periodicidade para realizar os “Fóruns Regionais de Saúde Auditiva”, que
seriam talvez considerados um dos “ringues de negociações” dos profissionais da
saúde.
Não há uma regularidade na realização das reuniões, porém foi comentado
que a mesma ocorre cerca de uma a três vezes durante o período de um semestre,
dependendo da região e da necessidade, fato que se confirmou com a distribuição das
reuniões observadas no período pré-estabelecido como destinado à coleta de campo,
de julho a dezembro de 2012, conforme demonstrado no quadro abaixo e
detalhamento no Anexo 13.

Quadro X: Demonstrativo da distribuição dos fóruns regionais durante o período de

observação.
Data Região (CRS) Local da Reunião
24/08/2012 Leste NISA Dr. Maurice Patê - Penha
07/12/2012 Leste NISA Dr. Maurice Patê - Penha
29/08/2012 Sul DERDIC / PUC-SP
28/12/2012 Sul DERDIC / PUC-SP
04/10/2012 Sudeste Coordenadoria de Saúde Sudeste

Diferentes equipamentos de saúde administrados pelo Estado, município, e

Organizações Sociais (OSs) entre eles: NASF, NIR, UBS, AE, NISA e Hospitais,
diretamente envolvidos com a saúde auditiva, participam deste fórum regional.
Notou-se certo esvaziamento quanto à participação dos membros de dois serviços de
 109

Alta Complexidade do município, em dois CRS diferentes, que são referência para a
região.
Para entender melhor a rede de atenção à saúde auditiva até então
estabelecida na cidade de São Paulo, anteriormente a criação dos CERs, Manzoni e
Almeida (2010 p. 80) apresentaram o seguinte quadro:

Quadro XI: Rede de atenção à saúde auditiva na cidade de São Paulo.

Serviços de Serviços
Coordenadoria Supervisão de Saúde Nisa I de referência
MC- Nisa II de AC
Centro-Oeste Butantã/Pinheiros AE Peri Peri
Hospital das Hospital
Sé UBS Sta. Cecília
Clínicas das Clínicas
Lapa AE Lapa
Norte Freg. do Ó/Brasilândia AE Freguesia do Ó
Pirituba/Perus AE Pirituba
CVI Cachoeirinha UBS Casa Verde Baixa AE Pirituba DERDIC
Santana/Jaçanã AE Tucuruvi
V. Maria V. Guilherme
Sul Campo Limpo AE Pirajussara
M´boi Mirim AE Ibirapuera
Sta. Casa Sto.
Parelheiros AE Milton Aldred DERDIC
Amaro
Socorro
S. Amaro/C. Ademar Sto Amaro
Sudeste V. Mar/Jabaquara AE Ceci
Ipiranga AE F. Gianotti CEMA UNIFESP
V Prud/Sapopemba
Moococa/Arricanduva AE Italo Le Vocci
Sta. Casa de
Penha AE Penha AE Penha
SP
Leste S. Miguel AE Tito Lopes
Itaim Paulista
Ermelino
Sta. Casa de
Itaquera UBS N. S. Aparecida AE Penha
SP
São Mateus
C. Tiradentes AE Jd. S. Carlos
Guaianases
Fonte: Manzoni e Almeida (2010 p. 80) In: BEVILACQUA et al, 2010.
 110

Um folder de divulgação dos locais de atendimento em São Paulo, NIRs e

NISAs, elaborado pela Secretaria Municipal de Saúde, também traz essa distribuição
por regiões (Anexo 14).
Os atores que circulam nesse espaço, têm diferentes funções - coordenador
de serviço, representante da SMS, representante da CRS, gerente de UBS, psicólogo,
técnico em sistemas de informação (Tecnologia da Informação - TI), educadora em
saúde, assistente social, secretária administrativa, entre outras - mas a maioria eram
pessoas que realizam funções mais clínicas, implicados diretamente nos
atendimentos, com o cargo de fonoaudiólogo, associado ou não à área de gestão.
De maneira geral, eles são organizados e coordenados por funcionários da
SMS, juntamente com os coordenadores de cada serviço, que aparecem como voz
ativa na proposta de temas para a discussão. Em alguns momentos, raros, porém
presentes percebe-se certa hierarquia nas relações estabelecidas, como se aquele que
provêm maior número de ações na Alta Complexidade tivesse maior poder
juntamente à Secretaria de Saúde frente aos demais.
As reuniões tem caráter informal e surgiram a partir da própria iniciativa
dos serviços juntamente com as Coordenadorias e Supervisões de Saúde, que
verificaram a necessidade de possuir um local para diálogo e pactuações.
Essencialmente, seria um espaço aberto a participação de todos, com igual
distribuição da palavra e poder decisório.
Não configuraram, nesse espaço, representantes de movimentos sociais ou
mesmo membros diretos do Estado ou Federação, tampouco equipamentos
pertencentes a outros setores que não estivessem ligados diretamente à saúde. Em
apenas um encontro houve a participação de convidados da área da educação, que
foram expor a oferta de serviços prestados a pessoas com deficiência, de maneira
geral e, em especial, as pessoas com deficiência auditiva.
Feuerwerker (2011) ressalta que na relação com outros equipamentos e
secretarias, é importante reconhecer que é preciso produzir sentidos e valores
compartilhados. Não basta fazer circular papéis e encaminhamentos. A linguagem, o
modo de operar e as prioridades, às vezes, são distintas, então é necessário produzir
uma agenda comum, operar micropoliticamente, favorecendo os encontros e
potencializando as ações.
 111

Segundo Manzoni e Almeida (2010, p.78 e 79) a finalidade dos fóruns é

“realizar o acompanhamento regional da PNASA, na medida em que permitem o
aprimoramento dos fluxos, discussão de casos, comprometimento dos diversos atores
envolvidos e equacionamento conjunto das dificuldades, fortalecendo o
funcionamento em rede”.
Sete principais temas permearam as discussões, repetidas vezes, nas
diferentes reuniões e nos variados encontros, a saber: 1. entrada dos usuários em
diferentes serviços, simultaneamente; 2. atrasos ou falta de documentação para o
atendimento; 3.critérios para reposição e assistência técnica das empresas
fornecedoras de AASIs; 4. referência e contra-referência; 6. equacionamento de
vagas; 5. concessão de benefícios e 7. inclusão de sistemas FM.
A partir das discussões levantou-se a hipótese de que a entrada dos pacientes
em diferentes serviços se justificaria talvez pela demora na convocação, o que gera a
busca por outros serviços. Manzoni e Almeida (2010) afirmam que já em 2006,
durante reunião com o Grupo Técnico de Saúde Auditiva, havia relato de que os
usuários deslocavam-se para diversos serviços e ingressava em várias filas de espera,
até conseguir o tratamento necessário, que em alguns casos poderia ser resolvido em
serviços de menor complexidade. A inscrição em várias filas, por sua vez, acabava
resultando no recebimento de aparelhos auditivos em mais de um serviço.
Assim, o usuário circularia dentro da rede, tentando identificar a melhor, mais
fácil e rápida porta de acesso. Outro fator que favorece essa conduta seria que alguns
serviços, de Alta Complexidade, são considerados “porta aberta”, ou seja, atendem
pessoas oriundas de todo o território nacional, cuja falta de um sistema de
informações único, dificulta a identificação dessas duplicidades, caso os serviços não
sejam municipalizados.
Cecílio (1997) já colocava há alguns anos, a necessidade de se explorar de
outra maneira a organização das portas de entrada, a fim de identificar realmente o
caminho que os usuários fazem para acessar os serviços. O autor coloca que:
não adianta mais insistir na ideia de que o modelo da pirâmide é
ótimo e que só nos falta implantá-lo definitivamente para que tudo
fique bem para os usuários. Pelo contrário, é necessário pensar
novos fluxos e circuitos dentro do sistema, redesenhados a partir
dos movimentos reais dos usuários, dos seus desejos e
necessidades e da incorporação de novas tecnologias de trabalho e
 112

de gestão que consigam viabilizar a construção de um sistema de

saúde mais humanizado e comprometido com a vida das pessoas.
Daí que se propõe um “arredondamento” da pirâmide, num
movimento sutil, mas determinado, que, quebrando seus duros
ângulos, levemos a conceber o sistema de saúde como a mais
perfeita forma geométrica conhecida pelos homens: o círculo!
(Ibidem, p. 474)

Ainda em relação ao acesso, houve o relato de dificuldades nos

atendimentos, pois os pacientes muitas vezes chegam aos serviços sem os
documentos necessários e/ou atrasados. Em uma das situações, a hipótese levantada
foi que o horário estipulado (7h30) para o início dos atendimentos era inviável, visto
que os usuários precisam percorrer longas distâncias e algumas vezes não são
orientados de forma adequada quanto à documentação necessária. Para tanto, surge a
sugestão de utilizar uma filipeta com as informações necessárias e modificar o
horário da entrada para atendimento no serviço em questão.
Sobre os critérios de reposição e as dificuldades relacionadas à assistência
técnica dos AASIs, os diferentes atores relatam que por vezes o valor estimado para
conserto é elevado demais para as condições financeiras dos pacientes. Aqui, surge o
questionamento de qual seria o valor para reparo que justificaria uma reposição.
Notou-se que este é um critério muito particular de cada serviço.
No “Novo Instrutivo” lançado em abril de 2013, no item 5.7, é indicado que
a reposição ocorra nas seguintes situações:
 Perda auditiva progressiva comprovada, quando não houver possibilidade de
regulagem do AASI anteriormente adaptado;
 Perda, furto ou roubo devidamente comprovado com Boletim de Ocorrência;
 Falha técnica do funcionamento dos componentes internos e/ou externos do
AASI, findo o prazo de garantia de fábrica do AASI, não havendo
possibilidade de manutenção e mediante relatório da assistência técnica,
devidamente validado pelo responsável técnico do serviço.
Os critérios permanecem os mesmo da antiga Portaria nº 587, apenas com
mais especificações em relação à necessidade do Boletim de Ocorrência e relatório
de assistência técnica, devidamente validado.
No município de São Paulo, em reunião do Grupo Técnico ocorrida em 22
de setembro de 2009, foi consenso que o prazo mínimo de reposição deveria ser de
 113

dois anos para crianças até 12 anos e quatro anos para adultos, embora a portaria
possibilite um ano (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, 2011).
Em relação à assistência técnica dos AASIs pelas empresas, sabe-se que
recentemente a Portaria nº 971 possibilita reparos e manutenções, incluindo-os na
Tabela de Procedimentos do SUS, com códigos específicos. Porém, este assunto não
foi abordado ou discutido durante a colocação da problemática nos fóruns.
O tema das dificuldades quanto à realização da contra-referência, também
fez parte das discussões nos fóruns. Os serviços colocam que a contra-referência não
tem acontecido e dão a sugestão de vincular a entrega da pilha dos AASIs ao retorno
e, de solicitar que o paciente sempre venha acompanhado, para garantir a efetividade
na comunicação.
Sobre o equacionamento da oferta de vagas pela Central de Regulação de
Oferta de Serviços de Saúde (CROSS), houve uma grande discussão sobre a falta de
vagas ou a má distribuição das mesmas. Sabe-se que a partir das reuniões do grupo
técnico, foram pactuadas e reguladas vagas regionalizadas para os oito serviços na
cidade. Em 2010, o acesso regionalizado dos munícipes aos serviços de saúde
auditiva estava sendo realizado por meio da regulação de aproximadamente 180
vagas/mês (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, 2011).
O tema dos benefícios sociais, como o passe livre para o transporte público,
foi abordado durante um dos fóruns. O serviço relata que os pacientes o procuram
para refazer seus exames, apenas porque necessitam de um laudo atual sobre sua
deficiência, não sendo claro quais seriam os critérios para simplesmente renovar os
benefícios, por meio de um documento atestando a deficiência, cuja validade seja
indeterminada.
O passe livre de abrangência nacional foi regulamentado pela lei 8.899 de
29 de junho de 1994 e outras leis complementares. Esta lei concede o passe livre para
portadores de deficiência em transporte coletivo interestadual. Além dos documentos
de identificação, é necessário comprovação de reda per capita inferior ou igual a um
salário mínimo e o laudo da equipe multiprofissional vinculada ao SUS,
comprovando a deficiência ou incapacidade do interessado (BRASIL, 2000b).
A importância desses laudos é discutida e chega-se ao consenso de que este
não deve paralisar, que as normas não devem interferir nos cuidados. O uso da
 114

Classificação Internacional de Funcionalidade (CIF), como um importante

movimento poderia, um dia, complementar o Código Internacional de Doenças
(CID) e ampliar os olhares e o conhecimento.
Isso porque a CIF tem como objetivo avaliar a funcionalidade e
incapacidade associada ao estado de saúde do indivíduo. Enquanto a CID tem o eixo
etiológico, anatômico, a CIF avalia as consequências de estado de saúde, atualmente
chamado de componente de saúde. Poderia correlacionar-se então, o CID como o
mais utilizado para diagnóstico, numa visão médica, e a CIF para classificar a
função, mostrando uma visão mais ampliada (NUBILA, 2008).
Essa autora refere ainda que dentro da CIF, a deficiência é um problema na
função, ou na estrutura do corpo. A doença levaria à deficiência, e essa por sua vez,
levaria a limitações de atividades e restrições de participação dentro de um contexto,
sendo o fato mais interessante e novo em relação ao que se pode construir dentro de
um modelo de classificação, que é a inserção de fatores contextuais, como os fatores
ambientais e pessoais.
Assim, a CIF remete a uma alteração do modelo médico para o modelo
social, o qual esclarece que o fator limitador é o meio em que a pessoa está inserida e
não a deficiência em si. Tal abordagem deixa claro que as deficiências não indicam,
necessariamente, a presença de uma doença ou que o indivíduo deva ser considerado
doente. Assim, a falta de acesso a bens e serviços deve ser solucionada de forma
coletiva e com políticas públicas estruturantes para a equiparação de oportunidades
(BRASIL SDH, 2010).
Outro recurso mencionado, trazido a discussão por membros do Centro de
Formação e Acompanhamento à Inclusão (CEFAI), foi o Sistema de Frequência
Modulada (FM), cuja inclusão no SUS prevê uma parceria entre os Ministérios da
Educação e Saúde. No Novo Instrutivo, torna-se obrigatório a presença de entrada
direta de áudio (DAI) nos AASIS e possibilidade de conectividade sem fio - na
categoria C - que possibilita o uso de “acessórios wireless” (apesar de não prever a
inclusão da concessão desses via SUS).
Ainda recentemente, foi aprovado pelo MS - Departamento de Gestão e
Incorporação de Tecnologias em Saúde da Secretaria de Ciência, Tecnologia e
Insumos Estratégicos (DGITS/SCTIE) Comissão Nacional de Incorporação de
 115

Tecnologias no SUS (CONITEC) no relatório nº 58, a incorporação do FM-

“equipamento que possibilita a acessibilidade da criança e/ou jovem com deficiência
auditiva na escola” (BRASIL, 2013d).
Segundo Martinha Clarete Dutra dos Santos, diretora de Políticas de
Educação Especial do Ministério da Educação; e Vera Lúcia Ferreira Mendes,
coordenadora da Área Técnica de Saúde da Pessoa com Deficiência do Ministério da
Saúde, durante uma mesa redonda no EIA 2013, em Salvador, os kits de FM estarão
disponíveis para todas as crianças que utilizam AASIs ou ICs e estão cursando o
Ensino Fundamental I e II, ou Ensino Médio (na faixa etária de 5 a 17 anos).
Tais ações foram formalmente autorizadas por meio das portarias nº 21, de
07 de maio de 2013, que incorpora o FM e nº 1.274, de 25 de junho de 2013, que
inclui o Procedimento de FM na Tabela de Procedimentos, Medicamentos, Órteses,
Próteses e Materiais Especiais (OPM) do SUS.
Esta possibilidade de uso de tecnologia assistiva na inclusão escolar faz
parte de um dos três eixos estruturantes do novo plano “Viver sem Limite”, além
disso está previsto a formação de professores e melhorias na infra-estrutura, a fim de
tornar o ambiente mais apropriado a autonomia e independência das pessoas com
deficiência.
Por fim, quando encerrado cada fórum, era pactuado entre todos o que era
discutido e decidido, porém, aparentemente, poucas vezes havia uma ata como
produto final. A pauta algumas vezes era pré estabelecida, mas nem sempre esta era
seguida, pois novos assuntos vinham à tona, de acordo com os fatos mais urgentes.
Ao final, normalmente havia divisões de tarefas, com datas pré-estabelecidas para a
apresentação de resultados e, para encerrar, eram sugeridas possíveis datas e locais
para o próximo encontro, sempre buscando a maior participação de todos.
Percebeu-se que toda comunicação era feita basicamente via email e
organizada por funcionários da SMS, responsáveis pela atenção básica no município,
juntamente aos coordenadores de cada CRS e com os serviços.
Na leitura cuidadosa de todas as observações, nota-se que algumas regiões
estão mais avançadas em suas discussões e em seu poder resolutivo, porém, alguns
problemas são transversais e atingem todas as regiões, como a regulação de vagas e a
referência e contra-referência. De maneira geral, nota-se uma discussão muito focada
 116

no operacional, na organização dos fluxos e estrutura dos serviços, com pouca

discussão política ou direcionada mais a linha de cuidados.
Mesmo em plena implementação do “Plano Viver Sem Limite”, raros foram
os momentos em que essas mudanças fizeram parte da discussão. Poucos
participantes estavam a par das modificações e, em nenhum momento foram
discutidas propostas de sugestões aos documentos lançados. Tampouco se esclareceu
as possíveis alterações organizacionais que influenciariam diretamente nos fluxos, o
que deixa a impressão que há uma falha de comunicação entre os níveis federal,
estadual e municipal e mesmo dentro de cada um deles.
De qualquer maneira, a iniciativa dos fóruns mostrou-se louvável e apesar
de pouco explorar as questões mais políticas, é aparentemente um espaço de encontro
e diálogo, que favorece e acrescenta de maneira significativa as ações em saúde
auditiva.

4.2. 2. Caderno de campo

O caderno de campo acompanhou todo o estudo e permitiu anotações de

impressões e registro de relatos que não estão contemplados nos discursos gravados.
É perceptível que o gravador, durante as entrevistas, por mais descontraída que ela
fosse, de certa forma inibia os sujeitos, que após perceberem que o gravador havia
sido desligado iniciavam um discurso mais fluido e, algumas vezes, apresentavam
inclusive um tom de desabafo.
Desta forma, muitas das impressões e interpretações também foram de
algum modo influenciadas por estes relatos, antes e após as gravações, que
enriqueceram as percepções da pesquisadora. Essas impressões auxiliaram na
escolha das categorias dos DSC.
O caderno de campo foi utilizado ainda durante a espera pelas entrevistas.
Assim, enquanto aguardava o momento do encontro com os profissionais, algumas
situações e cenas inusitadas foram acompanhadas na sala de espera das diferentes
Instituições, como:
 117

 Usuários que esqueciam documentos e, consequentemente, encontravam

empecilhos para o atendimento;
 Usuários que compareciam ao serviço desacompanhados e que apresentavam
muita dificuldade, mesmo durante o diálogo com as recepcionistas;
 Fornecimento, pelas recepcionistas, de informações equivocadas;
 Sala de esperas superlotadas, com várias pessoas falando ao mesmo tempo, o
que dificultava a comunicação com os usuários;
 Profissionais literalmente correndo, para atender a grande demanda que
aguardava na sala de espera;
 Usuários que não conseguiam obter as informações que precisavam e
desistiam;
Porém, algumas boas constatações também foram realizadas, como:
 Profissionais que se sensibilizavam com alguns casos e davam prioridade no
atendimento;
 Alunas de graduação e pós-graduação discutindo casos clínicos;
 Ambientes de espera que contavam com recursos lúdicos para as crianças e
televisores, mostrando-se acolhedores;
 Usuários bem informados, que conseguiam discutir com as recepcionistas
sobre seus direitos e benefícios.
Assim, observou-se que existem diferenças em relação à estrutura física e de
recursos humanos entre as Instituições visitadas.

4.2.3 Representação social dos profissionais

São os sujeitos que fazem a história. Partimos do reconhecimento

de que nenhuma política prescinde da participação de sujeitos e
que existem diferentes inserções dos mesmos no debate político.
Os sujeitos são detentores de saber e exercem seu poder na
mediação com os outros sujeitos, que se organizam em grupos,
definem organizações e instituem práticas (BAPTISTA e
MATTOS, 2011 p.70 e 71).
 118

4.2.3.1. Perfil dos entrevistados

Foram entrevistados 47 sujeitos, todos implicados nos cuidados da atenção à

saúde auditiva, respeitando os critérios de elegibilidade estabelecidos. A grande
maioria era do sexo feminino (89%), predominante da faixa etária de 30 a 50 anos
(45%), coincidindo com a idade economicamente ativa.
Dentre os participantes da pesquisa, 60% estavam há mais de cinco anos na
Instituição, com cargo efetivo e/ou com vínculo estudantil, visto que todas as
Instituições que compunham a amostra também possuem atividades acadêmicas
vinculadas à assistência.
A carga horária variou entre 16 e 40 horas semanais, cuja execução das
atividades estavam relacionadas à docência, à supervisão clínica, a funções
administrativas e à assistência, propriamente dita. A maioria que relatou menor carga
horária possuía o cargo de médico ou assistente social.
Muitos dos profissionais (74%) também trabalhavam em outro local,
exercendo na maioria das vezes, atividades semelhantes à desempenhada na
Instituição pesquisada. Durante os relatos, observou-se que essas atividades serviam
também de parâmetros e comparações quando se questionava a relação das normas
com as práticas. Os entrevistados remetiam-se a antigas experiências e vivências
além das atuais e locais.
Na tabela abaixo é possível verificar os valores correspondentes a cada
variável pesquisada:
 119

Tabela 11: Distribuição das variáveis.

Variável n %
Sexo Feminino 42 89%
Masculino 5 11%
Idade Até 30 anos 12 25%
De 30 a 50 anos 21 45%
Mais que 50 anos 14 30%
Tempo na Instituição Até 5 anos 19 40%
De 5 a 10 anos 14 30%
Mais que 10 anos 14 30%
Carga Horária > 20 horas 28 60%
≤ 20 horas 19 40%
Outro Trabalho Sim 35 74%
Não 12 26%

Quanto à profissão exercida, encontrou-se uma predominância de

fonoaudiólogos (62%), visto que para a formação da equipe mínima já era previsto
maior número de profissionais com esta formação. Os fonoaudiólogos eram tanto
funcionários efetivos, quanto estudantes de pós-graduação, que exerciam atividades
variadas.
Os três coordenadores entrevistados também possuíam a formação
acadêmica de fonoaudiólogo, sendo que a maioria exercia menos horas na assistência
aos pacientes. Porém, todos relataram a necessidade de envolvimento direto com os
atendimentos, como maneira de entender e estar próximo à realidade dos serviços.
O fonoaudiólogo dentro do serviço de atenção à saúde auditiva tem
diferentes papéis, entre eles: a avaliação audiológica, para fins diagnósticos; seleção,
adaptação e verificação de AASIs e ICs, acompanhamento e terapia de pessoas com
deficiência auditiva; orientação e acolhimento dos pacientes e familiares, bem como
a promoção e proteção da saúde auditiva. A prática desses profissionais pode incluir
ainda o desenvolvimento de pesquisas, a gestão de serviços e a formação profissional
(BEVILACQUA et al, 2008).
A segunda classe profissional em maior número nesta amostra (15%) foi de
médicos, sendo distribuída a especialidade entre otorrinolaringologistas/foniatra
(n=6) e neuropediatra (n=1).
 120

A otorrinolaringologia, especialidade médica de atuação clínica e cirúrgica

nas doenças dos ouvidos, nariz e cavidades paranasais, bem como na faringe e na
laringe, é a principal atuante na deficiência auditiva. A definição do diagnóstico e da
conduta terapêutica são de responsabilidade do otorrinolaringologista, mas sem a
formação de uma equipe multidisciplinar, com um conjunto de especialidades
igualmente importantes, não se obtêm o resultado completo e efetivo para a
deficiência auditiva (GONDIN e NEUMANN, 2010).
As assistentes sociais desenvolvem suas ações no sentido de avaliar as
condições sociais e buscar os meios necessários para garantir os direitos básicos dos
pacientes. A prática profissional observa as políticas públicas, a instituição social e
seus usuários. Tem como objetivo uma ação investigativa e interventiva em situações
que interferem no pleno aproveitamento do tratamento de saúde pelo usuário. A ação
do assistente social se pauta pelo compromisso com as questões referentes ao
acolhimento, humanização, trabalho interdisciplinar e integração com os recursos da
comunidade (SILVA, 2010).
Os psicólogos, em uma das Instituições, estavam vinculados
primordialmente à avaliação para o uso do implante coclear, visto a obrigatoriedade
de seu parecer para a realização da cirurgia. Nas demais instituições, seu papel era
também de acolhimento, avaliação clínica, formação e condução de grupos de
orientação, conforme o próprio relato dos entrevistados.
Dentro da equipe multiprofissional e na perspectiva sócio-histórica, os
psicólogos têm o trabalho de:
promover a capacidade de intervenção e transformação do homem
sobre o mundo cotidiano, permitindo nas situações em que ocorre
uma fragilização do indivíduo, o rompimento deste processo e a
apropriação de seus sentidos pessoais e a sua inserção em um
processo coletivo de engajamento na luta por melhores condições
de vida (OLIVEIRA, 2010 p.26).

Em uma das Instituições, dois pedagogos participam de maneira mais

intensa e próxima ao programa; mesmo não fazendo parte da equipe oficial,
mostraram-se como sujeitos implicados diretamente no processo de atenção à saúde
auditiva. Seus discursos revelaram sua importância dentro da formação da
 121

representação social dos profissionais. Porém, nas demais Instituições não se

verificou o mesmo envolvimento desta classe profissional nos programas.
A tabela abaixo simplifica e ilustra a distribuição dos profissionais dentro de
cada Centro participante:

Tabela 12: Distribuição do número e da proporção dos profissionais segundo os

Centros participantes.
Centro A Centro B Centro C Total
Profissão
n % n % n % n %
Assistente Social 1 7% 1 6% 3 20% 5 10%
Fonoaudiólogo 10 72% 12 66% 7 47% 29 62%
Médico 2 14% 2 11% 3 20% 7 15%
Pedagogo 0 0% 2 11% 0 0% 2 4%
Psicólogo 1 7% 1 6% 2 13% 4 9%
Total 14 100% 18 100% 15 100% 47 100%

Para facilitar a visualização dos resultados da representação social dos

profissionais, optou-se por dividir a apresentação das questões em duas partes: dados
quantitativos e qualitativos. Os resultados quantitativos são apresentados em um
quadro com a questão realizada, as categorias encontradas nos discursos,
representadas pelas IdC, com seu quantitativo. Em seguida, o gráfico apresenta a
porcentagem em que essa categoria aparece, considerando-se que um entrevistado
pode ter citado mais de uma IdC e categoria num mesmo discurso. Na segunda parte
há referência aos resultados qualitativos que são apresentados na forma de DSC,
seguidos da discussão.

4.2.3.2. O entendimento da Saúde Auditiva

Em 2010, no prefácio do livro “Saúde auditiva da teoria à prática”, Dra.

Maria Cecília Bevilacqua, define a saúde auditiva como “a prática da audiologia no
sistema de saúde. Conceitua-se saúde auditiva como a execução da PNASA, da
estrutura e do funcionamento dos serviços, e a organização do sistema com uma rede
de referência e contra-referência”. Semelhante definição é dada no prefácio realizado
 122

pelas diretoras da Academia Brasileira de Audiologia, gestão 2009/2011, no livro

“Saúde Auditiva no Brasil: Políticas, Serviços e Sistemas”.
Porém, este termo parece ser polissêmico e a hipótese era que seu
entendimento produziria diferentes formas de agir, fato que fica evidenciado nos
discursos coletados durante as entrevistas com os profissionais da equipe de saúde
auditiva. Com base nos achados, foram identificadas quatro categorias centrais,
conforme descrição no quadro e figura abaixo:

Quadro XII: Distribuição das representações dos profissionais entrevistados sobre a

saúde auditiva.
Tema 1 - Saúde Categorias n Ideias %
Auditiva Centrais

O que você entende A – Saúde e Qualidade de Vida 13 19,12%

por saúde auditiva? B – Prevenção e Promoção da Saúde 19 27,94%
C – Acesso aos serviços, acolhimento 27 39,70%
e procedimentos clínicos
D – Capacidade de comunicar-se e 9 13,24%
ser incluído socialmente

Figura 11: Distribuição das porcentagens de ideias centrais (IdC) por categoria da
questão sobre a saúde auditiva.
 123

Categoria A – Saúde e qualidade de vida

Para a categoria A, denominada “Saúde e Qualidade de Vida”, foram

considerados todos os trechos dos discursos que relacionavam a saúde auditiva com
o conceito ampliado de saúde e qualidade de vida, conforme exposto anteriormente,
no capítulo de introdução desta dissertação.
A saúde auditiva, para alguns dos entrevistados é considerada requisito (ou
é entendida como) para a qualidade de vida, como se vê no seguinte DSC:
“Acho que saúde auditiva é pensar em qualidade de vida, mesmo
dentro da limitação do deficiente auditivo, buscar alternativas que
venham suprir essas limitações; é a saúde como um todo, não só
audição, vai além, é uma questão de saúde mesmo, ir além do
ouvido.
De fato, saúde auditiva não é só procedimentos, implica em uma
possibilidade completa de dar atenção a estas pessoas, não só do
ponto de vista médico, mas no sentido de prover, de recursos
sociais, escolas, a questão da inclusão do surdo e etc.
Eu acho que é a gente poder estabelecer e fornecer para o paciente
uma garantia de melhor qualidade de vida, ver o sujeito de uma
forma ampla, o ganho que a pessoa pode ter dentro do meio social
que ela vive. Saúde auditiva é você poder ouvir, se comunicar, se
relacionar, poder crescer, poder se desenvolver.
Então o nosso trabalho é justamente avaliar essas questões e
percebe-se que o meio onde ele vive e como ele vive, influencia
muito nessa questão da saúde. A gente não trabalha com a perda
de audição em si, a gente trabalha com pessoas que precisam de
qualidade de vida para viver melhor, para sair do isolamento.
Em resumo, saúde auditiva é não só cuidar da audição, mas pensar
no maior, na vida dessas pessoas, na qualidade de vida deles.”

Minayo, Hartz e Buss (2000) revisaram na literatura e discutiram o conceito

de saúde e qualidade de vida como “uma noção polissêmica”, “uma construção
social, com a marca da relatividade”, pois segundo eles, “qualidade de vida abrange
muitos significados, que refletem conhecimentos, experiências e valores de
indivíduos e coletividades, que a ele se reportam em variadas épocas, espaços e
diferentes histórias”.
Sendo o objetivo da PS a melhoria da qualidade de vida, em todos os
projetos e movimentos voltados para a gestão de políticas públicas, vale o
questionamento à população do que seria qualidade de vida para cada grupo em
 124

especial. Pensando na pessoa com deficiência auditiva, possivelmente essa qualidade

estaria voltada à inclusão social, por meio da melhora nos processos comunicativos.
Ressalta-se aqui o princípio da concepção holística de saúde, uma vez que
indica que as iniciativas estejam direcionadas à saúde física, mental, social e
espiritual. Esse entendimento ampliado de saúde, estabelecida pela WHO (1998)
subentende a saúde como um fenômeno produzido socialmente, plausível de
ultrapassar o campo específico da assistência médico-curativa.

Categoria B – Prevenção e promoção da saúde

Para a categoria B, denominada “Prevenção e Promoção da Saúde”,

foram considerados todas as citações e entendimento de saúde auditiva como
relacionado a ações de prevenção de agravos e promoção da saúde auditiva, neste
contexto mais restrito à saúde da audição.
Após a leitura e análise chegou-se ao seguinte DSC:
“A saúde auditiva tem dois pontos: a prevenção, da audição em si
e a promoção da saúde auditiva, pensando em como cuidar da sua
audição, como não perdê-la. Então para mim, seria o cuidado de
uma maneira geral com a audição, desde o comecinho. Eu vejo o
cuidado que nós temos que ter com a população em geral, no
sentido de buscar um trabalho preventivo das questões da audição,
que vão ter importância no desenvolvimento do sujeito, de uma
forma global. Tanto do desenvolvimento social, como cognitivo.
Saúde auditiva seria qualquer política, qualquer hábito, que a
gente possa ter pra fazer com que os riscos a perda de audição, os
riscos ao dano auditivo de uma pessoa, sejam minimizados. Isso
pode variar desde uma boa triagem auditiva neonatal pra
identificar perdas auditivas congênitas precoces, até a divulgação
em forma de saúde pública, de hábitos saudáveis. Acho ainda que
poderiam fazer também campanhas para ruído, pensando em
perda induzida por ruído, não por genética e divulgar o teste da
orelhinha, mas a gente não faz essa parte.
Aqui, a gente não tem esse trabalho preventivo. A proposta do SUS
é que a gente possa fazer prevenção, na verdade, promoção da
saúde, e o que a gente faz é atender a doença, a coisa quando já
aconteceu. Então, eu acho que a gente faz muito pouco disso. Eu
penso que a gente tem que trabalhar desde a prevenção, tentar
prevenir de alguma forma, com algumas ações, antes de chegar na
parte de reabilitação. Evitar que aconteçam certas coisas, tentar
 125

diminuir a quantidade de pessoas que acabam vindo para o

diagnóstico, e às vezes não precisariam vir.
Resumindo, pensando no serviço de saúde auditiva, se não tiver
prevenção, não há saúde auditiva.”

O entendimento de prevenção e promoção se confundem em muitos

discursos e aparecem algumas vezes como sinônimos. Nutbean em 1986 já colocava
que os termos não eram sinônimos, mesmo que entre respeitados teóricos como
Labonte, os termos apareçam indissociados (MILIO, 2005).
Assim, para Lefèvre e Lefèvre (2004), o termo prevenção é reservado a:
toda medida, que, tomada antes do surgimento ou
agravamento de uma dada condição mórbida ou de um
conjunto dessas condições, vise afastar a doença do doente ou
vice e versa, para que tal condição não se manifeste (ou que
tenha diminuída a sua probabilidade de ocorrência) ou
manifeste-se de forma menos grave ou mais branda nos
indivíduos e nas coletividades (p. 37).

A promoção por outro lado, se caracterizaria por:

uma intervenção ou conjunto de intervenções que,
diferentemente da prevenção, teria como horizonte ou meta
ideal a eliminação permanente, ou pelo menos duradoura, da
doença porque buscaria atingir suas causas mais básicas, e
não apenas evitar que as doenças se manifestem nos
indivíduos e nas coletividades de indivíduos (p. 37).

Para Sicoli e Nascimento (2003) a promoção da saúde refere-se a um modelo

de atenção à saúde que vai além da assistência médico-curativa, do modelo médico
hegemônico, ela considera a concepção de saúde como produção social, resultado de
relações de distintas naturezas, ou seja, econômicas, políticas, organizacionais,
ideológicas, culturais e cognitivas. Dentro do seu escopo de trabalho, a promoção da
saúde reconhece que decisões políticas de diferentes setores têm fortes repercussões
sobre a saúde da população.

Categoria C – Acesso aos serviços, acolhimento e procedimentos clínicos

Alguns entrevistados relacionaram a saúde auditiva ao acesso aos serviços,

acolhimento e procedimentos clínicos, como nota-se a seguir:
 126

Subcategoria C1: Acesso

“Saúde auditiva é a garantia de que, feito o diagnóstico, primeiro
o paciente tenha acesso aos serviços públicos. Tendo feito o
diagnóstico, que ele tenha realmente uma garantia de um
segmento. Para mim a saúde auditiva é o programa onde tem
vários núcleos fazendo que as pessoas tenham acesso à informação
referente à audição e possa ter uma avaliação, um tratamento, um
acompanhamento. Mas, tem muita gente que tem perda e nem sabe
onde procurar.”

Subcategoria C2: Acolhimento

“A saúde auditiva ainda é o acolhimento, ainda é a atenção básica

para se pensar primariamente nas crianças, que é o que me vem
primeiro a cabeça. O acolhimento das famílias, sem dúvida que
esta é a primeira opção. Acolher é a primeira informação para a
melhora da saúde auditiva e ai entra o que eu chamo de mesma
coincidência que é ouvir. Hoje, a gente consegue acolher essa
família dizendo que tem jeito, ou o aparelho ou o implante tá aqui,
e você vai ter a melhor qualidade de vida, pois seu filho tem
condições de usufruir de tecnologia ou recurso para reabilitação.
Mas quando é criança a gente precisa muito mais do pai do que da
própria criança e estabelecer relações com esses pais é bem difícil.
Para eles compreenderem que a saúde auditiva do filho vai
depender do esforço deles, não depende só da gente; então, assim,
eu acho que os serviços de saúde têm que fazer isso acontecer de
alguma forma, porque saúde auditiva é esse acolhimento.”

Subcategoria C3: Procedimentos

“Saúde auditiva é um conjunto de ações, com intervenções na área

da audição, é a intervenção nos casos já instalados, é o
acompanhamento ao longo do tempo. Seria ainda o local onde a
pessoa vai para verificar como tá a audição dela e aí, no caso de
alteração, ela faz a reabilitação dessa alteração com um
dispositivo eletrônico, ou treinamento, dependendo do tipo de
alteração que ela tiver.
Na verdade, é tudo, é a parte de orientação, diagnóstico, toda a
parte de reabilitação, habilitação, do acompanhamento, do ouvir
depois para ver se está tudo bem e tentar garantir que o paciente
faça um bom uso. E não é só o uso, a entrega do aparelho e pronto.
Acho que é isso, envolve tudo o que a gente faz, o exame, a
conversa, o aparelho, o implante, a terapia, todos os processos que
 127

o paciente passa. Acho que engloba tudo, seria o atendimento

total.
Então a minha visão é essa, de você realmente cuidar da saúde
auditiva, cuidar da pessoa que vem com alguma queixa, com
alguma dificuldade, para reduzir o efeito da deficiência já presente
no sujeito. Então o diagnóstico e ai uma adequada indicação de
aparelho, para que este sujeito possa ter uma condição social.”

Esta foi a categoria de maior compartilhamento entre os entrevistados, que

relacionaram, muitas vezes, a saúde auditiva a procedimentos clínicos,
majoritariamente ao diagnóstico precoce e a protetização.
Segundo Feuerwerker (2011), as necessidades de saúde são amplas e vão
desde as boas condições de vida, ao direito de ser acolhido, escutado, desenvolver
vínculo com uma equipe que se responsabilize pelo cuidado de forma contínua, tendo
acesso a todos os serviços e tecnologias que se façam necessárias. Tornar a
integralidade como eixo de atenção implica tomar as necessidades de saúde como
referência para organizar os serviços e as práticas de saúde, na forma de uma cadeia
de cuidados.
Ainda segundo esta autora, em geral, é preciso reorganizar o processo de
trabalho e repensar as ofertas. Além do modelo médico-hegemônico, centrado em
procedimentos, há outras lógicas que precisam ser superadas ou relativizadas.
Para Scholze et al (2010), a identificação e a busca por soluções para a
deficiência auditiva são construídas em meio as redes sociais de cada pessoa, de
maneira única, mas sempre gerando itinerários que refletem o apoio social disponível
e, como elemento constituinte deste, o acesso aos serviços de saúde. Esse apoio
recebido é determinante para o sucesso da busca por uma solução, bem como para a
adesão às formas de cuidados propostas.
O acolhimento possibilita a superação das limitações de acesso a partir da
escuta qualificada das demandas, propondo uma corresponsabilização pelos
profissionais. Assim, o acolhimento se define como uma tecnologia do encontro,
capaz de aproximar as pessoas, incluindo-as em uma rede de conversações que
resgata o enfoque do trabalho em saúde centrado no usuário, capaz de gerar vínculo e
autonomia (Ibiden, p. 125).
 128

Segundo a Política Nacional de Humanização (PNH), acolher é “reconhecer o

que o outro traz como legítima e singular necessidade de saúde”. Esse acolhimento
deve comparecer e sustentar a relação entre equipes/serviços e usuários/populações.
Como valor das práticas de saúde, o acolhimento é construído de forma coletiva, a
partir da análise dos processos de trabalho e tem como objetivo a construção de
relações de confiança, compromisso e vínculo entre as equipes/serviços,
trabalhador/equipes e usuário com sua rede sócio-afetiva (PORTAL DA SAÚDE,
2013).
Nos serviços de atenção especializada, a PNH contempla o acolhimento mais
especificamente nos seguintes parâmetros:
 Garantia de agenda de atendimento em virtude da análise de risco das
necessidades do usuário;
 Critérios de acesso: identificados de forma pública, incluídos na rede
assistencial, com efetivação de protocolos de referência e contra-referência;
 Otimização do atendimento ao usuário, articulando a agenda multiprofissional
de ações, diagnósticas e terapêuticas que demandam diferentes saberes e
tecnologias de reabilitação;
 Definição de protocolos clínicos, garantindo a eliminação de intervenções
desnecessárias e respeitando a singularidade do sujeito (BRASIL, 2004d,
p.26).
Em relação aos procedimentos, alguns entrevistados focaram apenas na
concessão dos AASIs, como se este procedimento garantisse a saúde auditiva, caso
fosse realizado de maneira adequada. Houve ainda, relatos de como antigamente,
anteriormente a PNASA, era difícil e complicado fornecer um aparelho e que
atualmente a garantia do aparelho foi uma grande conquista, que impulsionou bons
resultados e trouxe certo avanço as ações.
Malta et al (2004) refere que no “modelo médico produtor de
procedimentos”, ou médico hegemônico, a assistência à saúde se tornou algo
extremamente sumário, centrado na prescrição que produz o procedimento, não
sendo consideradas as determinações do processo saúde-doença vinculadas as
condições sociais, ambientais e relacionadas a subjetividades, valorizando
 129

prioritariamente as questões biológicas. Neste modelo, ainda, há o custo elevado, por

utilizar como insumos principais a produção de recursos tecnológicos centrado em
exames e medicamentos, como se estes tivessem um fim em si mesmo e fossem
capazes de restabelecer a saúde por si só. Assim, são atos desconexos, sem uma
intervenção articulada e cuidadora, reduzindo-se a eficácia da assistência prestada.
Fazendo um paralelo com a saúde auditiva, esses procedimentos ficam mais
focados no diagnóstico, na concessão de AASIs ou IC e sua validação, ou seja, na
concepção biológica da saúde, mais do que propriamente nas condições reais de vida
dos pacientes, na inclusão social e na qualidade de vida.

Categoria D – Capacidade de comunicar-se e ser incluído socialmente

Dentro da categoria C, denominada “Capacidade de comunicar-se e ser

incluído socialmente”, foram considerados todas as falas que relacionavam a saúde
auditiva especificamente a capacidade de comunicar-se, dependendo ou não da
audição, visando à inclusão social.
Após a leitura e análise chegou-se aos seguintes DSCs, dentro de duas
subcategorias:

Subcategoria D1: Comunicar-se pela audição

“Saúde auditiva no final das contas é você ser capaz de se
comunicar pela sua audição. Você ser capaz de absorver
conhecimento pela audição, trocar informação, se relacionar com
o próximo, tem muito a ver com comunicação. Você pode estar
com a sua saúde comprometida, mas tudo ainda ser bom. O
impacto que isso vai ter varia. Um sujeito inteirinho em termos
psíquicos, que tá ai conseguindo pilotar a sua perda auditiva e tem
o acompanhamento para o aparelho, que tem o atendimento de
linguagem, que consegue ter amigos, ter pares, estar numa escola,
me parece alguém que está saudável.”

Subcategoria D2: Comunicar-se

“Para mim o importante é que a pessoa se comunique, nem sempre
isso vai ser pela audição, no final meu objetivo é fazer com que a
pessoa se comunique. Eu acredito que elas podem ser pessoas
saudáveis do ponto de vista comunicativo. Eu acho que saúde
auditiva é a pessoa ter a capacidade de se comunicar com os
 130

outros, mostrar suas necessidades e os seus desejos. É a

possibilidade de se comunicar melhor!
Não que o surdo não se comunique, não acho isso, eu sou a favor
de curso de LIBRAS, inclusive sou a favor de falar e ouvir, de usar
qualquer recurso, mas meu objetivo é a comunicação, é comunicar.
A gente não vive no mundo sozinho, estamos em uma sociedade em
que raramente estamos sozinho. A gente vai precisar do outro, a
gente quer o contato com o outro, e nisso é preciso melhorar
minha comunicação, seja da forma que for. É ver a possibilidade
de estar em relações com as outras pessoas. Saúde auditiva é a
condição da pessoa continuar se comunicando com o mundo.”

A comunicação torna-se um meio imprescindível para que os sujeitos

interajam e sejam incorporados as sociedades em que vivem. Porém, a comunicação
nem sempre precisa ocorrer necessariamente através da fala e da audição. Existem
outros meios pelos quais as pessoas interagem e se aproximam dos seus pares.
A Língua de Sinais (LIBRAS), que se tornou oficialmente uma língua
brasileira, é frequentemente utilizada por pessoas com deficiências auditivas
limitantes, que impossibilitam o uso pleno e satisfatório da comunicação oral. Nem
por isso, elas deixam de se comunicar e ser incluídas, porém sabe-se que nem todos
os meios estão adaptados para facilitar esse processo, assim o papel da equipe de
saúde auditiva é imprescindível.
Pensando no conceito ampliado de saúde trazido pela PS, por fim, pode-se
separar as categorias em dois grandes blocos:
1 – Saúde no contexto ampliado, que engloba as categorias A e D (saúde e qualidade
de vida; capacidade de comunicar-se e ser incluído socialmente) que totalizou 32,36% das
IdC.
2 – Saúde no contexto reducionista, que envolve as categorias B e C (prevenção e
promoção da saúde; acesso aos serviços, acolhimento e procedimentos clínicos) que
totalizou 67,64% das IdC.

4.2.3.3. A relação das normas com as práticas na PNASA

A relação entre as normas e as práticas, torna-se um tema recorrente

quando se pensa em políticas públicas. Sabe-se que quando uma política é idealizada,
 131

esta não consegue prever totalmente qual será seu impacto e como será interpretada e
manipulada nas práticas do dia a dia dos sujeitos implicados.
Assim, a pergunta tornou-se pertinente e desvendou quatro tipos
diferentes de categorias, conforme descrito no quadro abaixo e detalhado a seguir:

Quadro XIII: Distribuição das representações dos profissionais entrevistados sobre a

relação das normas com as práticas.
Tema 2 - Relação das Categorias n Ideias %
normas com as Centrais
práticas

Qual a relação entre A – Não cumpre ou encontra 33 47,82%

as normas e as dificuldades para cumprir as
práticas? normas
B - Não conheço ou conheço pouco 5 7,25%
os aspectos normativos
C - Adapta as regras à realidade 19 27,54%
D - Cumpre as normas, sem 12 17,39%
dificuldades

Figura 12: Distribuição das porcentagens de ideias centrais (IdC) por categoria da
questão sobre a relação das normas com as práticas.
 132

Categoria A – Não cumpre ou encontra dificuldades para cumprir as normas.

Para a categoria A, denominada “Não cumpre ou encontra dificuldades

para cumprir as normas”, foram considerados todos os trechos dos discursos que
estavam relacionados a possíveis entraves ao cumprimento dos aspectos normativos
nas atividades diárias. Dentro desta categoria, identificou-se ainda três subcategorias,
as quais nortearam os seguintes discursos:

Subcategoria A1: Há dificuldades por conta da grande demanda, em relação à falta

de estrutura.
“Quanto ao programa de saúde auditiva, ainda há alguns
entraves. Como a demanda é muita, a gente acaba encaixando
muito, o que não é ideal. Então se eu preciso de mais gente,
preciso de mais espaço, mais aparelhos e tudo. Eu tento fazer o
máximo que eu posso para seguir a norma, mas eu sei que aqui
falta tempo pra poder fazer tudo que é indicado. A gente tem
algumas dificuldades aqui, porque a gente não tem dez
computadores, temos dois, para programação. Claro que a gente
às vezes fica travado por falta de equipamento, muitas vezes
demora até para o serviço liberar uma cirurgia, por exemplo.
Em relação ao IC, há a parte mais burocrática e financeira, para
liberar certas coisas. Isso é o que trava mais. De recursos
humanos tudo bem, o pior é equipamento. Falta espaço às vezes
para a cirurgia. Aqui a gente tem otorrino e fonoaudiólogo, a
gente empresta assistente social, empresta neurologista, empresta
pediatra e empresta o seguro hospital. Então, muitas vezes
complica um pouco, o neuro fica de favor. Na verdade acho que
teria que ser feito tudo aqui, pela portaria, mas infelizmente a
gente não tem e, não tem condições de ter. Não sei se é um
problema de verba, porque antes a verba vinha direta, agora
houve uma reorganização na distribuição.
Atualmente a gente só tem dois implantes mensais, até o ano
passado chegamos a ter oito mensais, dois implantes mensais se
você for ver é muito pouco, a fila de espera é grande, então temos
casos prontos, tem casos que estão esperando há um ano, um ano e
pouco, para ser chamado para cirurgia.
Sobre o teste da orelhinha, precisa de dinheiro para comprar o
equipamento, para contratar, para treinar, deveria ter sido
previsto isso. Então, a gente tenta fazer tudo, mas é impossível.
Tentamos fazer o máximo possível, o melhor possível, nem sempre
a gente consegue.
 133

Resumindo, acho que faltam pessoas, falta espaço, falta

equipamentos, falta muita coisa assim, pensando na dimensão que
é um serviço de Alta Complexidade. Eu também acho que não é só
aqui que falta, todos os serviços faltam.”

Nestes recortes considerou-se todos os trechos dos discursos que

relacionavam as dificuldades à grande demanda em relação à falta de estrutura,
entendendo estrutura de uma maneira geral, ou seja, a parte física, de recursos
humanos, de equipamentos e financeira. É notável que nos três Centros pesquisados
houve queixas direcionadas à grande demanda frente aos escassos recursos, ora
físicos, ora de recursos humanos ou de ambos. Aparentemente a “falta”, acarreta filas
de espera e um desconforto, e porque não dizer angústia, por parte dos profissionais e
usuários dos serviços.

Subcategoria A2: Dificuldades além da estrutura.

As regras, a gente tenta seguir, porque a gente pensa que são as

melhores. Agora, a gente consegue? Essa é a questão. Então eu
acho que tem algumas coisas que não emperram nosso trabalho,
mas emperra a vida daquela pessoa. Tem questões burocráticas
complicadas, como a papelada de controle. Às vezes eu fico
preocupado, porque eu tenho de preencher mais papel que
examinar o paciente.
A gente tem, na norma, uma referência e uma contra-referência,
mas isso acaba não acontecendo, por isso há muita dificuldade de
devolver essa criança, esse paciente, que no final a gente tenta
absorver, que é errado, mas a gente não sente confiança na contra-
referência. Nem sempre tem uma fono que trabalha com terapia. E
tem muita fono largando a área, enquanto a população precisa.
As portarias para funcionar bem ela teria que ter a mesma
agilidade no depois que tem no antes. A gente não pode esquecer
de estimular, tem que ter terapia, acompanhamento e
aconselhamento. Fazer o acompanhamento como previsto na
portaria, é difícil, também não tem estrutura para dar terapia
fonoaudiológica para todas as crianças. Primeiro que a gente tem
um limite aqui e reabilitar leva tempo.
Mas o que adianta você só colocar o aparelho se depois você não
consegue fazer a reabilitação? Uma maior dificuldade que eu vejo
também é a garantia de inclusão mesmo, escolar/educacional. Eu
acho assim que nem todas as escolas estão preparadas, nem os
próprios profissionais estão preparados para receberem crianças
surdas.
 134

Outro problema assim é toda essa parte de acessibilidade. Muitas

vezes, a gente precisa lidar com essa problemática toda, até para
ter uma garantia de que ela tenha realmente um desenvolvimento
de comunicação, um desenvolvimento de fala ou sei lá o que seja a
abordagem que ela vai assumir.
O FM é um outro dispositivo assim importante, fundamental. Há
muita gente batalhando e lutando para que saia portarias, para
que o FM seja contemplado. Lutando também porque, fornecer o
aparelho e não fornecer a pilha é uma incoerência. Outra questão
é o conserto do aparelho pós garantia, que se a instituição, que se
o SUS, se o governo não der esse suporte, a portaria diz que tem
que dar outro, então vamos dar.
Acho ainda um absurdo a gente não ter um celular, para que o
paciente possa mandar uma mensagem, porque a gente vai vendo
os casos de adultos surdos que vão ficando crianças. Que a mãe
acompanha em tudo que vem aqui para a reunião, que vem para
grupo, para entrevista, sempre com a mãe junto e o cara tem 40
anos. E não é porque ele não fala, ele tem LIBRAS, eu também
tenho libra, ou ele fala alguma coisa, ou escreve, mas ele tem que
tá com a mãe. A gente vai contra a autonomia, então isso é uma
coisa que me incomoda.”
No processamento auditivo, a maior dificuldade que eu tenho é
fazer a avaliação comportamental e não ter teste eletrofisiológico.
Acho ainda que a questão do bendito do ganho de inserção, o povo
fala que tem que fazer, mas não é uma rotina, não tem treinamento
pra isso, acho que deveria ter, se tem que fazer vamos passar todos
por um treinamento, então acho que tem muitas coisas que tá no
papel que tá bonito, mas falta a capacitação do profissional, teste
de percepção de fala quem que faz? É muito difícil quem faça, mas
ao mesmo tempo você tem que tocar seu serviço.
As auditorias poderiam ser um pouco mais tranquilas, eu acho que
a gente faz um trabalho muito legal e às vezes a auditoria pega em
algumas coisas que são besteira, e ai você acaba não tendo um
respaldo adequado.”

Subcategoria A3: Dificuldades no conhecimento e interpretação das normas.

“Eu ainda acho que essa norma não foi ensinada. Às vezes existe
má interpretação do que está escrito, então o que acontece? Às
vezes você lê determinadas coisas que estão na portaria, que você
acha que tá fazendo certo e quando conversa com outro serviço,
descobre que estão fazendo diferente e ambos estão fazendo certo.
Então a conversa, de como deve proceder não tá claro, e eu acho
que não tá claro nem para quem fez, porque tem muitas coisas que
a gente não consegue entender. E se a gente estiver fazendo algo
que não está dentro do que é esperado, eu tenho certeza que é por
pura ingenuidade, por não ser bem orientado.
 135

Então a portaria diz que tem que fazer isso e você se vira. As
dificuldades eu diria que talvez seria uma maior informação. O
que eu percebo de resultados de estudos, é que ainda falta amarrar
algumas coisas. Muitas vezes a equipe formada não é a equipe que
trabalha e a equipe que trabalha não é bem informada sobre o que
precisa fazer.
Por exemplo, o caso de reposição de aparelhos. Acho que deveria
definir bem essas normas. Pela questão do tipo de aparelho, A, B e
C, às vezes que é o serviço que é de B no outro é A, no outro é C,
você classifica como C dali um mês virou um B, então assim, em
determinadas coisas a portaria tem que ser revista, para se
atualizada. Em relação também, na portaria não é muito definida
como o paciente tem direito a receber os aparelhos, essa política
de reposição, então acho que tá meio obscura.
As informações também faltam para os usuários. Falta à
população saber disso, a população não sabe da lei que existe e diz
que ele tem direito. Os adultos não tem conhecimento de coisas
básicas, não sabem de direitos básicos, deveria ter uma integração
maior entre as próprias políticas e pelos próprios gestores e
instituições, acho que ainda deixam um pouco a desejar, fica
faltando.
Às vezes eu tenho que orientar as pessoas, porque não foi feito isso
ou aquilo. Existe uma certa omissão. Por exemplo, às vezes você
atende um paciente que tem um quadro de déficit auditivo, passível
de tratamento e a pessoa não recebe nenhum tipo de orientação
para poder escolher se ele quer operar ou usar o aparelho. E aqui
a gente não tem a possibilidade de cirurgia, nossa natureza é
clinica e isso às vezes acontece e atrapalha.”

Nestes recortes considerou-se todos os trechos dos discursos que

relacionavam as dificuldades ao conhecimento e interpretação dos aspectos
normativos, como as dificuldades de acesso às informações, tanto para os
profissionais, quanto para os usuários.
De maneira geral, na categoria A (Não cumpre ou encontra dificuldades para
cumprir as normas), os profissionais elencaram alguns aspectos a serem melhorados,
como:
 Necessidade de ampliação da estrutura física, maior número de profissionais,
mais equipamentos;
 Aumento no número de cirurgias de ICs;
 Esclarecimento das diretrizes das portarias;
 Fornecimento de maior informação aos usuários dos serviços;
 136

 Diminuição das burocracias;

 Aumento da verba destinada à adaptação de ICs e AASIs;
 Fornecimento de pilhas;
 Realização de consertos;
 Envolvimento de equipe multiprofissional;
 Capacitação profissional;
 Inclusão escolar;
 Acesso à terapia e acompanhamento;
 Dificuldade para realizar a contra-referência;
 Acesso à avaliação eletrofisiológica;
 Capacitação para realizar o ganho de inserção;
 Fornecimento de sistemas de FM;
 Auditorias mais justas, realizadas por pessoas da área;
 Disponibilidade de celular, para não ferir a autonomia dos pacientes para se
comunicar com a instituição.
Esses aspectos corroboram com os achados das observações dos fóruns, que
também elencaram dificuldades principalmente quanto à referência e contra-
referência, demanda X quantitativo de vagas, burocracias, realização de consertos,
inclusão escolar e uso de sistema FM.
Retomando os dados quantitativos do DATASUS, em algumas falas surge a
queixa de falta de capacitação para realizar o ganho de inserção, bem como a falta de
equipamentos em quantidade suficiente para atender a demanda, hipótese levantada
anteriormente.
Sobre a falta de acompanhamento e terapia após a realização de cirurgias de
ICs ou adaptação de AASIs, nota-se uma dificuldade justamente na realização da
contra-referência, quando se pretende encaminhar novamente o paciente para a
região de origem e não se encontra respaldo dos serviços.
Assim, existe uma série de fatores que poderiam facilitar o cumprimento das
normas, possivelmente melhorando o acesso à melhor inclusão social das pessoas
com deficiência auditiva.
 137

Categoria B - Não conheço ou conheço pouco os aspectos normativos.

Dentro da categoria B, denominada “Não conheço ou conheço pouco os

aspectos normativos”, chegou-se ao seguinte DSC:

“Para ser honesta eu não sei as normas, não conheço tanto. Faz
um tempão que não retomo as normas lá, as leis, nem estou
envolvida com os programas, com a política.”

O desconhecimento das normas é evidenciado em vários discursos, pois os

sujeitos por diversas vezes elencaram itens que não fazem parte das normas, ou estão
expostos de maneira diferente da apresentada por eles. Porém, nem sempre este
desconhecimento é explicito em palavras ou mesmo reconhecido pelos sujeitos.
Esta categoria está intimamente relacionada à anterior, que aponta uma
dificuldade de acesso às informações e a esclarecimentos quanto ao que se é dado
como diretrizes para as ações.

Categoria C - Adapta as regras à realidade

Na categoria C, denominada “Adapta as regras à realidade”, foram

considerados todas as falas que direcionavam a práticas adaptadas.

Após a leitura e análise chegou-se ao seguinte DSC:

“Eu acho que a teoria é sempre super bonita, mas na prática
depende muito de como vai acontecer, de cada profissional, de como
executar e como levar. Os centros determinam muitas coisas, mas é
o profissional que vai executar. E tudo depende, do paciente e do
profissional. Como o paciente não é homogêneo, então algumas
coisas a gente tem que lançar mão da nossa experiência e ver o que
é melhor pra ele, porque a ideia é ter um bom atendimento pro
paciente.
A gente procura seguir a lei, para não fazer nada fora do que é a lei,
mas existe alguma chance na lei, para que você justifique, se
preciso. Por exemplo, você por um aparelho numa pessoa que não
tem uma perda grande. É péssimo dizer para a pessoa: “olha você
precisa piorar a perda para ganhar o aparelho”. Imagine dizer isso
para a pessoa que vem aqui buscar uma solução. É como fazer um
 138

implante numa criança um pouco fora do estabelecido, isso porque

as coisa não são estanques. Se um dia o juiz vier me perguntar o
porquê de eu colocar um aparelho em uma pessoa que não tinha
aquela perda de livro e eu explicar para ele que o limiar auditivo
não depende só da cóclea e que tem o processo cognitivo. Eu tenho
quase certeza que um juiz, um bom, ia me entender e ia me apoiar
ainda mais vendo o resultado.
Eu acho que a norma também é muito rígida, e quando você vai ver
na prática as coisas não são assim; por exemplo, num implante,
então tem norma, tem certos pacientes que podem ser implantados e
tem pacientes que não podem ser, e no dia-a-dia é difícil de você
falar para um paciente "não", sendo que você sabe que ele poderia
ter benefícios, não todos, mas alguns.
Eu acho que o acompanhamento era um problema, mas agora eu
acho que a gente equacionou. Agora, a questão da reabilitação, da
terapia, ainda é uma coisa que tá muito distante do ideal, porque
embora ainda tenha muita criança com atendimento inadequado,
uma vez por semana, menos do que precisa. Eu acho que a maior
dificuldade é atender a criança uma ou duas vezes por semana. As
mães não conseguem. Para quem trabalha, trazer 3 vezes por
semana é inviável. Então a gente tem uma flexibilidade, até porque o
encaminhamento para a terapia próximo a residência ainda é uma
questão gigante. Então, eu sempre procuro através das regras
adaptar a realidade.”

As normas e diretrizes de uma política de abrangência nacional, como a

PNASA, são apenas norteadoras. Evidentemente que as pessoas não vão de encontro
às regras estabelecidas, mas sempre há um certo “respiro” na normativa, que permite
a adaptação e a interpretação baseada na realidade local.
O Brasil, de extensões continentais, possui além do grande território,
disparidades que necessitam ser equacionadas, visando o princípio de equidade e as
boas práticas dentro dos serviços. Nesse momento, inicia-se o importante papel do
gestor local na adaptação das diretrizes aos seus programas locais, bem como das
ações em cada Instituição.
Os profissionais também se tornam agente modificadores das ações, pois
são eles que estão no dia a dia enfrentando todos os entraves e sabem mais do que
ninguém a realidade de cada serviço e a necessidade dos usuários que os procuram.
Não podemos permitir que as normas “engessem” ou tornem o trabalho dificultoso. É
preciso entender que as regra e normas, de maneira geral, foram criadas para nortear,
para direcionar e não imobilizar as práticas.
 139

Bourdieu apud Fernandes e Mendes (2007) refere que a “rigidez das

instituições burocráticas é tal que [...] estas não podem funcionar, mais ou menos, a
não ser graças à iniciativa, à inventividade, até mesmo o carisma dos funcionários
menos prisioneiros em sua função. A burocracia condenar-se-ia à paralisia se ficasse
entregue exclusivamente à sua lógica [...] Sem dúvida, são as contradições
provenientes das divisões burocráticas que podem dispor as pessoas que,
abandonando as rotinas e os regulamentos burocráticos, defendem a burocracia
contra ela mesma.” (1997, p.227)

Categoria D - Cumpre as normas, sem dificuldades.

Para a categoria D, foram consideradas todas as falas que indicavam uma
relação tranquila e direta, sem entraves, entre as normas e as práticas diárias. Assim,
o conjunto de expressões chaves levou ao seguinte DSC:

“A relação entre o teórico e o prático eu acho que a gente não tem

dificuldade. O que está nas normas, por justamente sermos uma
universidade, a gente ajuda a ditar. Não que foi um presente para
a gente, a gente batalhou muito para ela, que a política existisse,
acontecesse do jeito que ela acontece hoje em dia.
Aqui funciona bem, na verdade o que chega para mim não é
complicado, pelo menos do ponto de vista do atendimento médico a
esses sujeitos. Nunca tive nenhum problema, nem dificuldade com
a portaria, porque nós nos comunicamos entre os profissionais.
Aqui a gente tem acesso a todas as possibilidades para fazer as
coisas.
Por exemplo, a portaria pede ganho funcional, ganho de inserção.
Então aqui a gente consegue fazer isso. São três marcas de
aparelho que precisam ser testadas? Então são testadas três
marcas. Hoje em dia a gente até consegue fazer a terapia depois,
da maior parte dos casos. Quanto à protetização, todo mundo tem
conseguido aparelhos auditivos em tempos muito bons, então você
vê em dois ou três meses todo mundo aparelhado. Implante coclear
tudo bem, a gente tem limite de implante, mas, de qualquer forma,
a gente tem essa garantia, eles estão recebendo. Os
acompanhamentos de seis meses, de um ano, deles voltarem aqui.
Isso funciona bem aqui.
O programa de triagem auditiva também anda bem, conseguindo
diagnosticar mais rápido, colocar aparelho mais rápido.
Principalmente priorizando os bebês. Então, atualmente a gente
 140

tem muitos exames para diagnóstico, que antes a gente não tinha.
Tá mais organizado e com o implante, a terapia fica bem melhor.
Eu não acho que as normas são ruins e particularmente aqui, a
gente trabalha muito bem, dentro das normas. Acho que está
acontecendo, a gente está melhorando.
A gente está seguindo esse caminho, eu acho, a gente vai vendo,
está dando certo isso. Então eu acho que isso é força também do
tanto que as pessoas trabalharam para ter isso, trabalharam para
ter leis, trabalharam para ter uma política pública legal, e que eu
acho que é um exemplo para outros países. Eu sou da parte do
otimismo que a gente vai melhorar, que a gente nunca esteve tão
bem, entendeu, de reconhecimento na fonoaudiologia. A gente já
conseguiu bastante coisa, a gente já está andando para um
caminho legal!”

Nesta categoria, muitos profissionais colocam as ações e a política em si,

como uma conquista, após muita luta e, que vem dando certo e aprimorando-se com
o passar do tempo. Alguns aspectos positivos inclusive são ressaltados, como:
 A boa comunicação entre os profissionais dentro das Instituições, indicando a
presença da interdisciplinaridade;
 Realização de medidas objetivas de verificação dos benefícios dos AASIs e
ICs, por meio do ganho de inserção e ganho funcional;
 Teste frequente de mais de um modelo de AASI;
 Possibilidade de terapia para a maioria dos casos, bem como
acompanhamento;
 Possibilidade de agilidade no diagnóstico, recebendo os AASIs rapidamente,
bem como acesso a possibilidade da cirurgia de ICs.
Esses mesmos pontos ressaltados, em outros discursos são identificados
como entraves, indicando que o olhar dos profissionais frente à realidade do que está
caminhando bem ou mal é relativa e, de caráter individual, variando também de
Centro para Centro.
Muito longe de ser uma “caixa vazia”, cada trabalhador e cada usuário tem
ideias, valores e concepções acerca da saúde, do trabalho em saúde e de como ele
deveria ser realizado. Todos os profissionais fazem uso de seus pequenos espaços de
autonomia para agir de acordo com o que lhes parece correto, de acordo com seus
valores e/ou interesses (HELMAN, 2003 apud FEUERWERKER, 2005).
 141

De maneira geral, pensando ainda que o ideal seria as normas facilitarem e

nortearem as ações cotidianas, sendo a relação entre elas de interação, por fim, pode-
se separar as categorias em dois grandes blocos, sem necessariamente pretender
dicotomizar o tema:
1 – Aspectos negativos, que engloba as categorias A e B (Não cumpre ou encontra
dificuldades para cumprir; Não conheço ou conheço pouco os aspectos normativos)
que totalizou 55,07% das IdC.
2 – Aspectos positivos, que envolve as categorias C e D (Adapta as regras a
realidade; Cumpre as normas, sem dificuldades) que totalizou 44,93% das IdC.

4.2.3.4. Ancoragens

Lefèvre e Lefèvre (2005) criaram três figuras metodológicas para a formação dos
DSCs, conforme descrito anteriormente no capítulo de métodos. Dentre elas, as
ancoragens, que são definidas pelos autores como “figuras metodológicas equivalentes à
ideia central que, sob a inspiração da teoria das representações sociais, se constituem na
manifestação linguística explícita de uma dada teoria, ideologia, ou crença que o autor
do discurso professa e que, na qualidade de afirmação genérica, está sendo usada pelo
enunciador para enquadrar uma situação específica”.
Cardoso-Buckley (2011) refere que é impossível estar totalmente isento de
ideias, valores pessoais e coletivos porque eles sempre nos acompanham. Musis e
Carvalho (2010) acreditam que a ancoragem compõe um mecanismo para a formação e
manutenção das representações sociais, as quais “engendram um tipo especial de
realidade, e constituem um meio pelo qual as relações de poder e as regulações sociais
são percebidas, mantidas e modificadas”.
Desta forma, por meio do software Qualiquantisoft foi possível visualizar e
categorizar as ancoragens presentes nos discursos dos entrevistados nesta pesquisa.
Neste momento, diferentemente da opção anterior de agrupar as IdC (representadas por
categorias) de cada questão, optou-se por verificar como as ancoragens se distribuíram
ao longo de todos os discursos. Assim, abaixo são apresentados os DSC referentes às
ancoragens encontradas:
 142

Ancoragem 1: O povo normal não sabe o que é ser surdo, correr atrás do
prejuízo.
“É importante explicar o que é saúde, o que pode fazer mal, como
evitar algo que pode fazer mal e tentar correr atrás do prejuízo,
porque o que já tá levado, vamos tentar correr. Principalmente
explicar, porque por incrível que pareça, a audição a gente faz e o
povo normal não sabe o que é ser surdo.”

Ancoragem 2: Procuramos o médico só quando estamos doente.

“A gente não tem esse trabalho preventivo. A proposta do SUS é
que a gente possa fazer prevenção, na verdade promoção da
saúde. E o fazemos é atender a doença, a coisa quando já
aconteceu. Então eu acho que a gente faz muito pouco disso. Então
que a gente possa fazer promoção. E a gente não faz, e não é aqui
que a gente não faz, é no Brasil que a gente não faz. A gente não
tem esse entendimento de promoção. A gente só tem o
entendimento que a gente só procura o médico quando tá com uma
doença.”

Ancoragem 3: Aparelho não é um ouvido novo

“A gente não pode esquecer de estimular, porque o aparelho não é
um ouvido novo, tem que ter terapia, acompanhamento e
aconselhamento.”

Ancoragem 4: Dar o pirulito e tirar.

“A criança vem, coloca aparelho, volta pra cidade dela com um
brinquinho na orelha e, às vezes, os pais tem que se locomover do
lugar onde está, muda de cidade só para ter o atendimento. Eu
acho que isso ainda não é viável, não é uma realidade boa para
essa criança. É igual assim, você dá o pirulito, daqui a pouco tira.
Então, eu acho que a gente tem que lutar para isso.”

Ancoragem 5: O que é de graça não se valoriza

“Eu acho que deveria cobrar, tudo que é de graça as pessoas não
valorizam. Isso deveria ser uma mudança. Alguma divisão por
renda, que participe de alguma coisa. De repente uma pessoa que
tem um pouco mais ajuda aquele que tem um pouco menos, sei lá.”

Ancoragem 6: Não dar o peixe, ensinar a pescar

“Então a partir do momento que você começa a dar muito, as
coisas ficam muito fáceis, banalizadas. O aparelho já é caríssimo e
a pessoa ainda quer a pilha. Isso eu acho uma falha. A política é
muito assistencialista. Ao invés de dar o peixe, você dá a vara e
fala, vai lá pescar no laguinho.”
 143

Algumas dessas ancoragens são fruto de ideias que vem ao longo do tempo
percorrendo os serviços, no pensamento de diferentes profissionais, sendo muitos
deles antagônicos à proposta de universalidade, integralidade e equidade, princípios
norteadores do SUS. Quanto aos princípios da PS, nas declarações percebe-se falhas
relacionadas à concepção holística, à intersetorialidade, no empoderamento dos
indivíduos, na equidade do acesso e nas ações multi-estratégicas.
 144

5. CONCLUSÕES

Os achados desta pesquisa permitiram as seguintes conclusões:

 Quanto aos documentos, o percurso da atenção à saúde auditiva tanto

no Brasil, quanto no município de São Paulo, apresenta-se como uma conquista, com
melhorias nos aspectos normativos que, com o passar do tempo, vem buscando a
ampliação das ações, a fim de garantir aos usuários um melhor atendimento, uma
adequada inserção social e consequente melhoria na sua saúde e qualidade de vida;
 O panorama quantitativo também corrobora com o avanço das ações,
pois demonstra um crescimento em número de AASIs e ICs concedidos, bem como
nos procedimentos, apesar de nem sempre estes estarem de acordo com o estipulado
nas normas;
 Os fóruns mostraram-se excelentes espaços de pactuação, por meio do
diálogo entre os serviços de saúde, porém com pequeno poder resolutivo e reduzido
papel político, com aparente esvaziamento da figura do Estado e da Federação, bem
como de outros equipamentos, que não os da saúde.
 As entrevistas trouxeram significativos acréscimos, sendo o
entendimento da saúde auditiva mais relacionado ao modelo biomédico. A relação
das normas com as práticas mostrou-se de difícil realização, elencando alguns
sucessos e insucessos. De modo geral, o entrave atual encontra-se na atenção básica e
no acompanhamento dos pacientes, ou seja, nos extremos deste fluxo.

Relacionando os achados aos princípios da PS, podemos concluir que:

 Quanto à intersetorialidade, em SP, os fóruns não envolvem diferentes

setores, tampouco nos relatos apareceram significativas ações multiprofissionais. O
novo plano prevê o envolvimento de vários Ministérios e, aparentemente, está
tentando articular suas ações além dos limites da saúde.
 145

 A concepção holística pressupõe o entendimento ampliado de saúde

estabelecida pela OMS, porém ainda de difícil realização e que, na fala dos
profissionais, aparece muito vinculada ao modelo médico-curativo.
 O empoderamento dos sujeitos atrelado à participação social nas
discussões não se mostrou presente nos fóruns, nem nos documentos. Em alguns
discursos aparece inclusive a falta de autonomia dos sujeitos (pacientes e
profissionais), o que fere o conceito do empoderamento, distanciando-se dele.
 A equidade e as ações multi-estratégicas, bem como a
sustentabilidade, esbarram na questão do acesso à informação, aos serviços e aos
procedimentos, porém nota-se um movimento em busca de dar maior prioridade aos
“grupos desprivilegiados e vulneráveis”, como as pessoas com deficiência.
Pensando nos princípios e diretrizes do SUS, a universalidade ainda não está
completamente garantida, assim como a integralidade, que vinha lutando pela
inclusão de tecnologia assistiva, por exemplo, e conquistou algumas vitórias nos
últimos tempos. As ações preveem a equidade e os processos organizativos de
regionalização e hierarquização da atenção à saúde ainda são problemas presentes e
centrais, referidos muitas vezes ao longo desta pesquisa, evidenciado na fala dos
diferentes sujeitos sobre a falha na contra-referência.
Assim, todos esses dados indicam que o momento é oportuno à discussão e
a luta por melhores condições de vida a dessa parcela da população, pois a temática
encontra-se como prioridade na agenda política, como poucas vezes esteve antes.
 146

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Entende-se que a construção de um conhecimento não pode pretender

encontrar respostas universais. O que ele pode fazer é oferecer diferentes narrativas
que problematizem a realidade e, exatamente por isso, enriquecem o debate em torno
de certas questões.
Há ainda uma certa provisoriedade nos resultados deste estudo que parece
bastante expressiva da realidade desse objeto. Afinal, iniciamos o processo de
pesquisa em um momento de plena implementação de uma política e após um ano, o
cenário se modificou.
Nesse sentido, os resultados aos quais chegamos demarcam o investimento
de diversos grupos para a implementação das ações em busca de melhorias à
qualidade de vida das pessoas com deficiência auditiva.
O estudo permitiu sobrevoar esse território da saúde auditiva, visualizando
números, representações sociais, documentos e espaços de negociação que
entrecruzados levam a um panorama geral do caminho percorrido e daquele que virá.
Agora, o desafio é continuar buscando melhorias e espera-se que este
material torne-se um convite à reflexão e ao diálogo, com e entre diferentes grupos
de interesse, que buscam por diferentes motivos a melhora da saúde auditiva em São
Paulo e no Brasil.
 147

7. REFERÊNCIAS

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 163

ANEXOS

Anexo 1 – Roteiro de observação dos Fóruns Regionais.

ROTEIRO DE OBSERVAÇÃO DOS FÓRUNS REGIONAIS

Região de referência:
Data do fórum:
Local de realização:
 Nome do observador:

 Horário de início e término:

 Caracterização dos participantes:

 Responsável pela condução da reunião:

Dinâmica:

 Distribuição da palavra :

 Relações entre membros do grupo:

Descrição das condições do espaço físico:

Principais temas abordados:

Retomada de pautas anteriores:

Distribuição de material com antecedência:

Encaminhamentos:

Observações:
 164

Anexo 2 - Termo de Consentimento Livre e Esclarecido.

Faculdade de Saúde Pública / Universidade de São Paulo

Av. Dr. Arnaldo, 715 - CEP 01246-904 - São Paulo – Brasil
Tel (011) 3066-7743 - Fax (011) 3853-3501

TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

I – DADOS DE IDENTIFICAÇÃO DO SUJEITO DA PESQUISA

Nome:.................................................................... Sexo: ( ) M ( ) F D.N: ....../......./......
II – DADOS SOBRE A PESQUISA
Título do Protocolo de Pesquisa:
“Política Nacional de Atenção à Saúde Auditiva: o caso do município de São Paulo”.
Pesquisador: Gislene Inoue Vieira Cargo/Função: Mestranda
Departamento de Prática de Saúde Pública da FSF/USP
AVALIAÇÃO DO RISCO DA PESQUISA: Risco mínimo (x) – desconforto pela duração da entrevista
Duração da entrevista: cerca de 30 minutos Duração da Pesquisa: 2a6m

III – REGISTRO DAS EXPLICAÇÕES DO PESQUISADOR AOS SUJEITOS SOBRE A PESQUISA,

CONSIGNANDO:

Estamos realizando uma pesquisa sobre a implementação da Política Nacional de Atenção à Saúde Auditiva
(PNASA) no município de São Paulo, com o objetivo de analisá-la a partir das representações dos diferentes
profissionais que compõem a equipe de saúde auditiva.
Para atingir nossos objetivos gostaríamos de contar com a sua participação ao discorrer sobre dois temas - a
saúde auditiva e a PNASA - e o preenchimento de alguns dados pessoais, como nome completo, profissão e
período desempenhando a mesma função. A entrevista tem duração prevista de 30 minutos e as respostas
serão gravadas, a fim de possibilitar a transcrição e análise dos relatos.
Sua participação é fundamental para que possamos realizar a análise das representações dos diferentes
profissionais, inseridos na equipe de atenção à saúde auditiva, dos centros de Alta Complexidade do
município de São Paulo.
Informamos que sua participação é voluntária e não implica risco à sua integridade física ou moral e que o(a)
senhor(a) poderá solicitar esclarecimentos a qualquer hora com a pesquisadora pelo telefone (11) 30617780
ou ainda junto ao Comitê de Ética em Pesquisa da Faculdade de Saúde Pública da USP no telefone (11)
3061-7779.
As informações fornecidas serão utilizadas para a realização da pesquisa, a qual pretende-se divulgar em
eventos como congressos e seminários e/ou por meio de artigos científicos. Garantimos seu anonimato, uma
vez que os dados não serão apresentados de forma individualizada. O(a) senhor(a) poderá solicitar seu
desligamento da pesquisa a qualquer momento, sem que haja qualquer prejuízo para sua relação com a
instituição, bastando para isso entrar em contato com a pesquisadora, com a Profa. Dra. Isabel Maria Teixeira
Bicudo Pereira, orientadora deste estudo, ou ainda com o Comitê de Ética em Pesquisa da Faculdade de
Saúde Pública nos telefones anteriormente citados, ou ainda, enviar carta a qualquer um deles no seguinte
endereço: Av. Dr. Arnaldo, 715 CEP 01246-904, São Paulo.
IV – CONSENTIMENTO PÓS-ESCLARECIDO
Declaro que, tendo entendido o que me foi explicado, aceito participar da presente pesquisa.

São Paulo, __________ de ________________________ de ___________.

__________________________ ___________________________
Nome Gislene I. Vieira
RG RG: 295993522
Telefone Telefone: 11 - 30617780
 165

Anexo 3 – Roteiro para realização das entrevistas.

Roteiro para aplicação do questionário semi estruturado

1. Approach

Conversa inicial para aproximação entre o entrevistador e o entrevistado, assim como para
apresentações.

2. Orientação inicial:

“Você está sendo convidado a participar de uma pesquisa de mestrado da FSP/USP, que
investiga a implementação da PNASA no município de SP. Para tanto necessitamos de sua
colaboração. Pedimos sua autorização para gravar uma pequena entrevista, na qual
colocaremos dois temas para discussão, envolvendo o entendimento da saúde auditiva e da
PNASA.

Ressaltamos que a intenção é que cada participante possa expressar suas opiniões e relatar de
maneira clara suas vivências profissionais, relacionando-as aos temas propostos.
Caso tenha alguma dúvida, sinta-se a vontade de interromper a entrevista e me questionar.

Inicialmente proponho a leitura do termo de consentimento livre e esclarecido, de forma

conjunta, sendo para tanto fornecido uma copia do mesmo, que recomendo seja mantida em
seu poder.

3. Leitura do termo e coleta de assinatura.

4. Preenchimento de alguns dados de identificação. O entrevistador pergunta oralmente

ao participante os seguintes dados:

Nome, Instituição, profissão, tempo na função, horas dedicadas à assistência nesta

instituição, se trabalha em outro local.

5. Início da entrevista propriamente dita e da gravação

A pergunta de aquecimento seria sobre o histórico do participante e seu papel na Instituição.

O primeiro tema é a saúde auditiva

O segundo tema está relacionado a PNASA

Ao final é aberto um espaço para qualquer outro tipo de observação

6. Agradecimento e final da gravação

 166

Anexo 4 - Entrevistas - Questionário semi-estruturado/gestor.

ENTREVISTA - QUESTIONÁRIO SEMI-ESTRUTURADO

Data da entrevista:

Gestor/Responsável pelo serviço de saúde auditiva

Instituição:

Tipo de administração:
Área de abrangência:
Quantas equipes cadastradas:
Nomes das pessoas que compõem as equipes:

Nome:

Profissão: Cargo/função:
Tempo no cargo/função: Horas por semana na
assistência:
Trabalha em outro local:
Outras informações:

Esta é uma pesquisa de mestrado que pretende fazer uma análise da Política Nacional
de Saúde Auditiva no município de SP e para isso pretendemos ouvir os profissionais
envolvidos neste processo para entender o que eles pensam e como as normas estão
presentes no seu dia a dia. Por isso, gostaria que nossa conversa estivesse baseada
nas suas experiências, no que você escuta de seus pacientes e no que vivencia no
serviço, no seu dia a dia. São dois temas que lhe peço para falar livremente, sem
preocupações de dar respostas certas ou erradas, pois não existem respostas certas ou
erradas neste momento.

Temas para discussão

Gostaria que você me falasse um pouco sobre você – sua trajetória profissional e
seu papel aqui na instituição. Você poderia me contar também um pouco sobre a
história do serviço?

1. De acordo com as suas experiências, o que você entende por saúde auditiva?
2. Pensando nos programas de saúde auditiva, como você percebe a relação
entre as normas e o trabalho que você desempenha aqui?

Gostaria de adicionar algo mais?

 167

Anexo 5 - Entrevistas - Questionário semi-estruturado/profissionais.

ROTEIRO DE ENTREVISTA SEMI-ESTRUTURADO

Data da entrevista:

Profissional da equipe de saúde auditiva

Instituição:

Nome: Profissão:

Cargo/função: Tempo no cargo/função:

Horas por semana na assistência: Trabalha em outro local:

Outras informações importantes:

Esta é uma pesquisa de mestrado que pretende fazer uma análise da Política Nacional
de Saúde Auditiva no município de SP e para isso pretendemos ouvir os profissionais
envolvidos neste processo para entender o que eles pensam e como as normas estão
presentes no seu dia a dia. Por isso, gostaria que nossa conversa estivesse baseada
nas suas experiências, no que você escuta de seus pacientes e no que vivencia no
serviço, no seu dia a dia. São dois temas que lhe peço para falar livremente, sem
preocupações de dar respostas certas ou erradas, pois não existem respostas certas ou
erradas neste momento.

Temas para discussão

Gostaria que você me falasse um pouco sobre você – sua trajetória profissional e
seu papel aqui na instituição.

1. De acordo com as suas experiências, o que você entende por saúde auditiva?
2. Pensando nos programas de saúde auditiva, como você percebe a relação
entre as normas e o trabalho que você desempenha aqui?

Gostaria de adicionar algo mais?

 168

Anexo 6 - Parecer do Comitê de Ética em Pesquisa da FSP-USP.

 169

Anexo 7 – Parecer do Comitê de Ética em Pesquisa da PUC-SP.

 170

Anexo 8 – Parecer do Comitê de Ética em Pesquisa do FMUSP.

 171

Anexo 9 - Parecer do Comitê de Ética em Pesquisa da ISCMSP.

 172

Anexo 10 - Parecer do Comitê de Ética em Pesquisa da UNIFESP-

EPM.
 173

Anexo 11 - Anexo IV da Portaria nº587 (Classificação dos aparelhos

de amplificação sonora individual de acordo com os recursos
tecnológicos).
 174

Anexo 12 – “Instrutivos de reabilitação auditiva, física, intelectual e

visual” (Classificação dos aparelhos de amplificação sonora
individual de acordo com os recursos tecnológicos).
 175

Anexo 13 - Observação dos Fóruns Regionais – Descritivo por

Região.

Observação dos Fóruns Regionais – Descritivo por Região

1. Descritivo por Região - CRS Leste

A primeira reunião observada foi realizada nas dependências do NISA Dr.

Maurice Patê - Penha e contou com a presença de variados equipamentos de saúde,
pertencentes aos diferentes níveis de atenção à saúde como: NIR, NISA, UBS,
funcionários da SMS (atenção básica e tecnologia da informação).
Os temas propostos para discussão surgiram majoritariamente da
coordenadora do serviço de maior complexidade e não havia uma pauta formal pré
estabelecida. O primeiro tema discutido foi o critério para reposição de AASIS. Um
dos serviços comenta que não costuma repor antes de completar quatro anos da data
da concessão.
Em seguida, levantaram a problemática de um paciente dar entrada no
atendimento em mais de um serviço ao mesmo tempo e, que o sistema não permite
identificar esta duplicidade, caso os serviços não sejam municipalizados. Sem contar
que ele não retorna ao serviço de atenção básica, gerando filas de espera e
superlotação na Alta Complexidade.
Sobre este tema, um representante da área de TI, refere que consegue
rastrear os atendimentos e a concessão de AASIs, por meio do número do cartão
SUS, nome completo ou APAC de concessão, junto a empresas fornecedoras dos
AASIs.
Sobre as empresas, houve o relato de queixas relacionadas ao acesso a
assistência técnica. Nesse momento, retomou-se ainda os critérios para reposição,
quando o valor estimado para conserto é elevado demais para as condições
financeiras do paciente. Aqui, surge o questionamento de qual seria o valor para
reparo que justificaria uma reposição. Notou-se que este é um critério muito
particular de cada serviço.
 176

O tema que surge em seguida é a referência e contra-referência entre os

serviços. Os membros levantam a necessidade de um centro que assista a região do
extremo leste da cidade, ainda carente de atendimento em saúde auditiva, o que faz a
população se deslocar até a região central, mesmo para os acompanhamentos.
É preconizado que o paciente seja atendido próximo à região em que mora,
em serviços de menor complexidade, mas o que ocorre de fato, por diferentes
motivos é a superlotação dos serviços de maior complexidade, para dar conta do
seguimento dos pacientes.
Neste momento, surge ainda a dificuldade no equacionamento da oferta de
vagas pela Central de Regulação de Oferta de Serviços de Saúde - CROSS.
Aparentemente, há uma falha na comunicação entre as esferas municipais e
estaduais, o que gera filas de espera para o atendimento.
Um dos serviços também levanta a dificuldade em torno da concessão de
benefícios sociais, como o bilhete único para o transporte público. O paciente
procura o serviço para refazer seus exames, apenas porque necessita um laudo atual
sobre sua deficiência. Aqui não fica claro quais seriam os critérios para apenas
renovar os benefícios, por meio de um documento atestando a deficiência, cuja
validade seja indeterminada.
Ao final, é informado que está disponível para os serviços um material para
uso em terapia fonoaudiológica e que é necessário conferir e enviar um documento à
SMS. Neste momento, também é divulgado um evento de capacitação em IC,
ofertado por membros de um serviço de Alta Complexidade. Este evento tem o
caráter de supervisão de casos e ocorrerá bimestralmente, a fim de auxiliar a contra-
referência no atendimento de pacientes implantados e a ampliação do acesso à
terapia fonoaudiológica.
A segunda reunião ocorreu após cerca de três meses e teve sede no mesmo
local, porém foi conduzida por uma representante do serviço de Alta Complexidade.
O primeiro tema exposto foi a problemática em relação a atrasos dos
pacientes e a falta de documentação que seriam necessários para o primeiro
atendimento. Surge então a hipótese que eles não estão sendo bem orientados e que o
horário estipulado (7h30) não facilita o acesso, o que acaba dificultando a entrada
nos serviços.
 177

Para solucionar esse problema é, então, sugerida uma mudança nos horários
deste primeiro atendimento, chamado de “acolhimento, escuta qualificada” (sic-
participante), buscando facilitar o acesso. Outra estratégia seria anexar ao
encaminhamento uma filipeta com a orientação do dia, horário e endereço de
maneira mais visível.
Sobre a falta de informação, a coordenadora da CRS justifica que há uma
certa rotatividade de funcionários na recepção das UBS, o que muitas vezes pode
provocar esse desencontro de informações. Há, aparentemente, uma falha na
capacitação, implicando em dificuldade na transmissão das informações aos usuários.
Por fim, é discutido novamente o fluxo de atendimento dentro do serviço e
na rede, de uma forma geral. A regulação de vagas, o fluxo de referência e contra-
referência mostram-se temas recorrentes neste CRS.

2. Descritivo por região - CRS Sul

Em agosto de 2012 é realizada também a observação do fórum nas

dependências da DERDIC PUC-SP, que ocorreu em uma sala ampla e espaçosa, cuja
disposição das cadeiras em roda, favoreceu a troca de olhares e o diálogo. Quem
conduz a reunião são duas representantes da CRS Sul, juntamente com a
coordenadora da SMS.
O primeiro tema exposto foi a demanda de atendimento otoneurológico e a
dificuldade de agendamento pelo sistema CROSS, tendo em vista o estabelecimento
de cotas por serviço. A realização de exames mais complexos, como o Potencial
Evocado Auditivo de Tronco Encefálico (PEATE), com sedação ou anestesia geral,
também foi exposto como de difícil agendamento.
Neste momento são citados três diferentes instrumentos utilizados para o
agendamento das consultas, o sistema CROSS (gerenciado pelo Estado), SIGA-
Saúde (gerenciado pelo município) e planilhas em Excell (chamado pelos
participantes de “Mapão”) que circulam entre os serviços e a CRS via e-mail. Porém,
ressaltam que há dificuldades de se identificar qual o nível de complexidade exigido
no diagnóstico diferencial de cada caso, o que atrapalha o fluxo dentro da rede.
 178

Como solução para a dificuldade na realização de exames mais complexos,

é sugerido que cada serviço realize todos os exames clínicos possíveis, dentro de
suas condições, com as ferramentas que tenham em mãos, para evitar o
encaminhamento desnecessário à Alta Complexidade, que gera atrasos no
diagnóstico e filas de espera.
O segundo tema foi a dificuldade em realizar a contra-referência no tocante
ao acompanhamento dos pacientes que receberam AASIs ou IC pelo SUS, visando
uma linha de cuidados. Os membros do fórum referem que o ideal seria o paciente
voltar de maneira espontânea para a contra-referência, mas que isso dificilmente
ocorre, que não há uma fidelização do paciente em seu território.
Por fim, é informado que o Audiômetro Pediátrico (PA) já está disponível
para os NIRs da região e que será realizada uma capacitação para que os
profissionais manipulem o equipamento para fins de triagem. Também são realizados
informes sobre eventos de interesse comum.
O segundo fórum ocorreu no final do mês de dezembro, no mesmo local,
porém em uma sala menor, ainda com as cadeiras dispostas em roda. Retomando os
temas discutidos no encontro anterior, no início da reunião, os NIRs foram
questionados quanto ao recebimento dos PAs e os presentes confirmaram o
recebimento.
Em seguida, iniciou-se a apresentação de um representante do Centro de
Formação e Acompanhamento à Inclusão – CEFAI, que é responsável por
desenvolver ações de formação e projetos, produzir materiais, orientar e
supervisionar as Salas de Apoio e Acompanhamento à Inclusão – SAAI, além de
dispor de acervo bibliográfico e de disponibilizar equipamentos específicos para
alunos com necessidades educacionais especiais. São 13 unidades do CEFAI
vinculadas às Diretorias Regionais de Educação.
A representante coloca que no município estão presentes seis escolas
municipais para deficientes auditivos, que por meio do decreto 52.785 de 10 de
novembro de 2011, transformou as Escolas Municipais de Educação Especial
(EMEEs) da rede municipal em EMEBS, unidades onde a Língua Brasileira de
Sinais (LIBRAS) é a primeira língua. Essas escolas receberam o nome de “Escolas
Polo Bilíngue”, que apesar de ser uma ótima iniciativa, por estar muito afastada da
 179

residência de alguns alunos, dificulta e até impossibilita seu acesso (BRASIL,

2011d).
Outra dificuldade é a baixa adesão dos pais aos cursos oferecidos, como o
curso específico para o uso da LIBRAS. Porém, evidencia-se que a escolha dos
horários também não favorece o acesso dos pais, que muitas vezes trabalham e não
podem se ausentar para participar dos cursos.
Neste momento ainda é citada a presença de estagiários que atuam com
professores no atendimento a alunos com deficiência e transtorno global do
desenvolvimento e, uma equipe de Auxiliares de Vida Escolar (A.V.Es), cuja função
é acompanhar alunos com necessidades especiais, com pouca ou nenhuma
autonomia, dando apoio intensivo na locomoção, alimentação e higiene.
Outro recurso mencionado foi o Sistema de Frequência Modulada (FMs),
cuja inclusão prevê uma parceria da educação com a saúde. Neste momento poucas
pessoas manisfestaram-se quanto à inclusão, demonstrando, talvez, que poucos
conheçam efetivamente este recurso.
Ao final, são discutidas as questões relacionadas a laudos médicos. Um dos
participantes refere que “há pais que não querem que a criança mude de laudo,
apenas para não perder os benefícios” (sic-participante). Então há uma discussão
relacionada à importância do laudo, que este não deve paralisar, que as normas não
devem interferir nos cuidados. Surge também uma discussão sobre o uso da
Classificação Internacional de Funcionalidade (CIF), como um importante
movimento que poderia, um dia, complementar o Código Internacional de Doenças
(CID) e ampliar os olhares e o conhecimento.

3. Descritivo por região - CRS Sudeste

Durante o período estipulado para a coleta de dados, o fórum da CRS

Sudeste que ocorreria em agosto foi cancelado, assim foi realizada apenas uma
observação envolvendo este CRS, o qual foi realizado na sede da Coordenadoria de
Saúde Sudeste, em uma sala ampla, com as cadeiras dispostas em roda.
Anteriormente ao início da reunião, a pauta foi entregue na forma impressa
a todos os participantes, a qual englobava os seguintes assuntos: 1. Fluxo dos
 180

serviços: porta de entrada; 2. Avaliação audiológica, região da Penha e fila de espera;

3. Implantação do NISA Italo Le Voci; 4. Fila de espera, Média e Alta
Complexidade; 5. Implante coclear: casos do HC e a assistência; 6. Contra-
referência.
Assim, com a pauta em mãos, os integrantes sugeriram uma mudança de
prioridade nos temas e iniciaram a discussão pelo fluxo de referência e contra-
referência, que aparentemente é um problema recorrente na região.
Os serviços referem que a contra-referência não tem acontecido, e que os
pacientes não tem retornado após a realização de procedimentos na Média e Alta
Complexidade. Um dos serviços, classificado como de Média Complexidade, explica
que o encaminhamento é realizado apenas de forma verbal, sem nenhum tipo de
protocolo formal e que realmente poucos pacientes retornam para o
acompanhamento na própria instituição.
Assim, inicia-se um debate para tentar encontrar alguma solução viável para
melhorar a adesão ao programa de acompanhamento. Surgem então, sugestões de
vincular a entrega da pilha dos AASIs ao retorno e de solicitar que o paciente sempre
venha acompanhado, para garantir a efetividade na comunicação, sem perda de
informações importantes. Para facilitar ainda este fluxo, os presentes pactuam que
haverá um dia e um horário específico para atendimento dos retornos.
Fica claro neste momento que cada serviço adéqua suas ações à realidade
local e cria estratégias para manter o sucesso do programa, por meio de alternativas
que vão além das previstas nas normas.
Outro tema abordado foi a solicitação de exames, sem a real necessidade, ou
mesmo o encaminhamento para um serviço de Alta Complexidade, quando o
problema poderia ser solucionado na Média Complexidade, dificultando o fluxo e
criando filas de espera.
Em relação à fila de espera, os diferentes serviços têm se articulado para
tentar minimizar o tempo entre a solicitação de um exame e sua realização, ou
mesmo entre o diagnóstico e a concessão de um AASI ou realização de IC.
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Anexo 14: Folder informativo dos locais de atendimento em São Paulo, NIR e NISA, por CRS.

Fonte: Site da Secretaria Municipal de Saúde de São Paulo.

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Primeira página do curriculum lattes do pesquisador

Gislene Inoue Vieira

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Última atualização do currículo em 02/01/2013

Fonoaudióloga graduada pela UNIFESP, com especialização em Atenção Primária em Audiologia pela FM/USP e
Gestão de RH em Saúde pela FSP/USP. Possui ainda aprimoramento em Audiologia Educacional pela DERDIC/ PUC-
SP. Atualmente é mestranda da FSP/USP. (Texto informado pelo autor)
Identificação

Nome Gislene Inoue Vieira Nome em citações bibliográficas VIEIRA, G. I.

Formação acadêmica/titulação

2011 Mestrado em andamento em Saúde Pública.

Faculdade de Saúde Pública da Universidade de são Paulo.
Título: Política Nacional de Saúde Auditiva: estudo avaliativo no município de São Paulo,Orientador: Isabel Maria
Teixeira Bicudo Pereira.
Bolsista do(a): Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo, FAPESP, Brasil.
Palavras-chave: políticas públicas; saúde auditiva.
Grande área: Ciências da Saúde / Área: Saúde Coletiva.
Grande Área: Ciências da Saúde / Área: Fonoaudiologia / Subárea: Audiologia.

2008 – 2009 Especialização em Gestão de RH em saúde. (Carga Horária: 528h).

FACULDADE DE SAÚDE PÚBLICA -UNIVERSIDADE DE SÃO, FSP, Brasil.
Título: Os caminhos e desafios da implementação de um sistema de gestão da qualidade.
Orientador: Prof. Dr. Volnei Gonçalves Pedroso.

2005 – 2006 Especialização em Audiologia. (Carga Horária: 708h).

Universidade de São Paulo, USP, Brasil.
Título: Crianças de creche na visão de pais, educadores e fonoaudiólogos: aspectos auditivos e fatores associados.
Orientador: Diná Olivetti de Carvalho Hubig.

2006 – 2007 Aperfeiçoamento em A clínica fonoaudiológica e o deficiente auditivo. (Carga Horária: 500h).
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, PUC/SP, Brasil.
Título: A clínica fonoaudiológica e o deficiente auditivo. Ano de finalização: 2007.
Orientador: Profa. Dra. Clay Rienzo Balieiro.

2001 – 2004 Graduação em Fonoaudiologia.

Universidade Federal de São Paulo, UNIFESP, Brasil.
Título: Próteses Auditivas e seus benefícios: aplicação de um questionário de auto-avaliação.
Orientador: Profa. Dra. Maria Cecília Martineli Iório.
Bolsista do(a): Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, CNPq, Brasil.
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Primeira página do curriculum lattes do orientador

Isabel Maria Teixeira Bicudo Pereira

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Última atualização do currículo em 29/11/2012
Possui graduação em Educador Sanitário pela Universidade de São Paulo (1960), mestrado em Saúde Pública pela
Universidade de São Paulo (1977) e doutorado em Saúde Pública pela Universidade de São Paulo (1983). Atualmente é
professora doutora da Faculdade de Saúde Pública e professor doutor da Universidade de São Paulo. Tem experiência
na área de Saúde Coletiva, com ênfase em promoção da saúde, atuando principalmente nos seguintes temas: promoção
da saúde, escola promotora da saúde, educação em saúde e tabagismo. (Texto informado pelo autor)

Identificação

Nome Isabel Maria Teixeira Bicudo Pereira Nome em citações bibliográficas PEREIRA, I. M. T. B.

Endereço

Universidade de São Paulo, Faculdade de Saúde Pública, Departamento de Prática de Saúde Pública.
Av.Dr Arnaldo 715 Cerqueira Cesar 01246904 - Sao Paulo, SP – Brasil Telefone: (11) 30667717 Ramal: 7761

Formação acadêmica/titulação

1979 - 1983

Doutorado em Doutorado em Saúde Pública.

Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo.
Título: Educação em Saúde em Unidades Sanitárias do Município de São Paulo, Ano de obtenção: 1983.
Orientador: Ruth Sandoval Marcondes.
Palavras-chave: Educação em Saúde.
Grande área: Ciências da Saúde / Área: Saúde Coletiva / Subárea: Saúde Pública / Especialidade: Saúde Escolar.
Grande Área: Ciências da Saúde / Área: Saúde Coletiva / Subárea: Saúde Pública.
Setores de atividade: Educação; Saúde Humana.

1974 - 1977

Mestrado em Mestrado em Saúde Pública.

Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo.
Título: O Educador de Saúde Pública em um Sistema de Educação,Ano de Obtenção: 1977.
Orientador: Ruth Sandoval Marcondes.
Palavras-chave: Educação em Saúde.
Grande área: Ciências da Saúde / Área: Saúde Coletiva / Subárea: Saúde Pública / Especialidade: Educação Em Saúde.
Setores de atividade: Educação; Saúde Humana.

1957 - 1960

Graduação em Educador sanitário.

Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo.