DESCENTRALIZACÃO

Introdução

Devido as semelhanças climáticas, culturais entre outros, as Autarquias Locais

abrem um novo campo de acção denominado cooperação intermunicipal. O
surgimento das autarquias locais, suas características e funcionamento.
1.0. Objectivos específicos
 Explicar o processo da descentralização;

 Analisar o surgimento das primeiras autarquias locais;

 Analisar a cooperação intermunicipal (Geminações).

No final desta unidade temática cada estudante deverá ser capaz de:
1. Diferenciar a descentralização da desconcentração;
2. Explicar os processos que levaram Moçambique a adoptar o modelo de
descentralização;
3. Explicar o processo das reformas Administrativas;
4. Explicar o âmbito do surgimento das Autarquias Locais;
5. Analisar a Cooperação Intermunicipal (CIM);

1.1.0. Novos Instrumentos de Gestão

1.1.1. Operacionalização do conceito de descentralização
O termo descentralização tem sido aplicado a vários tipos de iniciativas. Por
vezes o conceito refere-se à privatização, ou seja à transferência de tarefas antes
desempenhadas formalmente pelo Estado para o sector privado. Na medida em
que se agrega tanto a descentralização (o poder passa do Governo central para
as empresas privadas) e a democratização (alarga) a escolha dos clientes),
muitos autores defendem este tipo de descentralização. Todavia, há que
considerar que muitas vezes as empresas, dada a sua grandeza, mais não fazem
do que assumir esse poder não ocorrendo assim qualquer tipo de
descentralização. Actualmente, este fenómeno é muito comum dada a
mundialização das empresas que se substituem, muitas vezes nos Países em
desenvolvimento, ao próprio Estado.

Em segundo lugar, o termo descentralização é muitas vezes relacionado com

descentralização, no sentido em que há uma dispersão dos agentes do Governo
central pelos níveis mais baixos. Se na verdade, a desconcentração é feita pelas
autoridades máximas democraticamente eleitas, tal facto ganha relevância na
discussão de uma governação democrática. Mas, normalmente, este processo é
conduzido por Governos que não são eleitos democraticamente, pelo que esta
pratica muitas vezes é utilizada como forma de permitir uma maior penetração e
controlo nos níveis mais baixos e na sociedade civil.
Em terceiro lugar, a descentralização por vezes refere-se a transferências fiscais,
em que o nível mais elevado num sistema cede o controlo orçamental e o poder
de decidir financeiramente aos níveis hierarquicamente mais baixos.
Por último, a descentralização está ligada ao conceito de delegação, ou seja, a
transferência de recursos, tarefas, poder de decisão para as autoridades
hierarquicamente inferiores, que são ou independentes do Governo central, ou
democraticamente eleitas. Deste modo, a “delegação”, encarada como uma
descentralização democrática será o conceito que irá ser utilizado neste estudo,
pelo que sem recorrer a conceitos do direito civil e administrativo, a
descentralização pode ser definida como a Organização das actividades da
administração central fora do Governo central, podendo ser através de:
 Medidas administrativas (e fiscais) que permitam a transferência de
responsabilidades e recursos para agentes criados pelos órgãos da administração
central; ou
 Medidas políticas que permitam a atribuição, pelo Governo central, de
poderes e responsabilidades e recursos específicos para autoridades locais.
Alguns autores consideram que a descentralização ideal é um misto de
descentralização administrativa, fiscal e política.
1.2. Enquadramento Histórico Politico
Desde os anos de 1980 que Moçambique está a conhecer rápidas e significativas
mudanças económicas, politicas e administrativas. As origens dos actuais
problemas políticos e administrativos remontam ao período colonial e do pos-
independência, em 1975. Moçambique herdou um conjunto de práticas
administrativas colónias que não eram as adequadas para um País africano
recém- independente. A partida funcionários civis e técnicos de origem
portuguesa, pos a independência, dificultou a necessária transformação da
administração colonial, que não procurou responder às necessidades de
educação e formação da população local para actividades administrativas e
técnicas.
Sob a liderança do antigo movimento de libertação de Moçambique, FRELIMO,
Moçambique independente tornou-se num Estado Socialista de partido único,
baseado nos princípios do centralismo democrático. Num sistema político e
administrativo muito hierarquizado, as regiões careciam de autonomia de
recurso e quadros para administrar as suas respectivas áreas. O terceiro
congresso da FRELIMO em 1977, declarou a sua intenção de avançar com a
descentralização administrativa do Estado e com a criação de postos
provinciais, distritais e administrativos baseados no poder popular. Apesar
destas declarações, o poder de decisão cabia em ultima instancia ao partido e as
funções dos seus órgãos regionais, distritais, locais nunca foram claramente
definidas. Mesmo o mais modesto desempenho de alguns destes órgãos não
pode ser melhorado devido ao crescente conflito político, que culminou com a
guerra e o seu opositor político, a Resistência Nacional Moçambicana
(RENAMO).
A deterioração da Economia, a destruição das estruturas sócio económicas e da
Administração Pública devido a guerra e a falta de capacidade económica,
administrativa e técnica, tiveram efeitos devastadores na situação política
económica de Moçambique. O aumento da pobreza, a importante migração e
deslocação da população em finais dos anos de 1980 obrigou a que em 1987
fosse lançado um programa de reabilitação económica. Em 1990, foi aprovada
uma reforma constitucional que introduziu a democracia pluralista e
multipartidária. Finalmente em 1992, com o apoio da comunidade internacional,
foi assinado em Roma um acordo geral de Paz que pôs fim ao conflito armado
entre a FRELIMO e a RENAMO constituindo um ponto de viragem na situação
do País confirmando e consolidando mudanças económicas e politicas
fundamentais em curso desde finais dos anos 80, nomeadamente: o Programa de
reabilitação económica iniciado em 1987.
A nova constituição que introduziu o pluralismo e a democracia multipartidária,
o acordo de Paz ao redefinirem a relação entre o Parlamento e o Executivo,
permitiram a RENAMO o acesso parcial ao poder, ainda que esse poder se
circunscreve-se ao Parlamento e se limita-se essencialmente a questões internas.
Em 1994, foram realizadas as primeiras eleições gerais multipartidárias que
deram vitória ao partido Frelimo que formou o governo sozinho e nomeou
governadores provinciais.
A Lei sobre o quadro institucional ( lei 3/94, Primeira lei sobre a
descentralização estabeleceu legalmente a autonomia dos Distritos Municipais.
o Processo sofreu porém profundas mudanças nos últimos anos, por razões que
serão desenvolvidas mais à frente. Como resultado, um novo quadro
institucional para a reforma do Governo local, a lei 2/97 Esta lei , juntamente
com outros instrumentos legais , permitiu a realização das primeiras eleições
autárquicas em Junho de 1998. A oposição recusou-se a participar nas eleições
locais devido à falta de consensos sobre o quadro legal e institucional.
Este boicote afectou o âmbito e o ritmo do programa de descentralização em
geral. As eleições foram realizadas em 33 cidades e vilas.
1.3.O Conceito de Descentralização
A descentralização é um conceito que tem vindo a receber definições diferentes
na literatura, com pontos diferentes de ênfase no tempo e no espaço. As razoes
de tais mudanças são diferentes pelo facto de o conceito não ser uma constante.
É importante perceber que a descentralização não é um fim. Rondineli citado
pela Irae B. Lundim define a descentralização como a transferência ou
delegação da autoridade judicial, planeamento, tomada de decisões e gestão de
actividades de nível central as suas agências, organização no terreno de
unidades subordinadas ao governo, empresas publicas semi-autonomas ou
órgãos governamentais.
Muitos governantes têm adoptado um sistema de descentralização por razões de
naturezas diferentes. Na esfera política existem os que aceitam o sistema como
parte do processo de democratização. Em tal quadro estrutural, o Governo
central vê a necessidade de delegar alguns poderes à instituições eleitas
localmente. Isto permite uma resposta rápida e eficaz às necessidades das
populações.
Não obstante, em certos casos a descentralização foi adoptada como uma opção
para eliminar conflitos tribais e outros males no sei dos Estados.
Na frente do Desenvolvimento, a descentralização tem sido apoiada porque se
diz que ela acelera e expande os benefícios do crescimento garante a
distribuição equitativa dos escassos recursos nacionais.
Uma vez que os beneficiários do desenvolvimento ficam envolvidos em todo o
cíclo de planificação, a descentralização permite uma melhor planificação da
meta, dos recursos, e a mobilização dos recursos locais para aumentar os
recursos nacionais.
Os críticos têm contudo sido rápidos, ao afirmar que a descentralização caso
não seja adequadamente concebida pode levar a desequilíbrios regionais,
trazendo daí conflitos e desintegração nacional.
A descentralização se não for bem concebida pode ajudar a aumentar o peso de
tomada de decisões entre os diferentes níveis do Governo, permitindo assim ao
Governo central coordenar e delinear as políticas a nível central.
A descentralização permite a rápida realização de projectos, uma vez que aos
gestores locais é dada a possibilidade de tomar decisões, evitando a fita
vermelha e procedimentos burocráticos associados à centralização. Isto poupa
igualmente à economia alguns fundos, através da redução dos custos
desnecessários de sobre funcionamento devido a demora da decisão de
implementação.
Como tem sido dito com frequência, um gestor próximo do problema está
melhor qualificado e posicionado para resolvê-lo (Rondineli,1981ª)Lundim.
 A Administração central não pode conhecer duma forma mais abrangente a
complexa variedade de factores que afectam a implementação de um bem
sucedida dos projectos nas comunidades locais ao longo do País. Na sua
tentativa de enfrentar esta incerteza, criam procedimentos grandemente
centralizados.
 Da mesma maneira, pelo medo de cometer erros nada fazem sobre a tomada
de decisões urgentes que são essenciais para a implementação de projectos e
programas locais. Como resultado as comunidades pobres sofrem. As
autoridades e funcionários locais, por outro lado, vão tentar o melhor possível
para debelar a crise, mas quase inutilmente (B.Maphaugela, no relatório dos
trabalhos do 16 seminário anual da CPO/DOD, 23-26 de Maio de 1994).

1.4. Formas de Descentralização

A literatura diferencia duas formas de descentralização
Desconcentração e a Devolução
A desconcentração envolve uma transferência limitada de poderes na tomada
de decisões a funcionários a nível local sem nenhum instrumento de suporte.
Contudo, devolução envolve plena autoridade na tomada de decisões e
envolvimento da comunidade a nível local, com termos estatutários para uma
acção autónoma daqueles sectores mandatados por eles. ( Irae Baptista Lundim,
Francisco Jamisse Machava, Friendrich Eben)
1.5.0. Enquadramento Legislativo da Lei 3/94, das Eleições Autárquicas de
Junho de 1998
O problema de excessiva centralização do poder de decisão foi oficialmente
reconhecido como problema nacional em 1983. O IV congresso da FRELIMO,
caracterizou o Governo moçambicano de então uma estrutura do topo muito
pesada, com uma estrutura muito fraca ao nível da províncias e dos distritos.
Para ultrapassar este problema, foi desenhado um complexo e multifacetado
processo político e legislativo. Em termos administrativos, identificam-se duas
linhas de acções: Desconcentração do Governo central e autarcização, isto é, a
criação de um número limitado de municípios.
1.6.0. Reformas Administrativas
O processo de descentralização teve o seu início em 1991, com a elaboração
pelo Governo do programa da reforma dos órgãos locais (PROL), que tinha
como objectivo a reformulação do sistema de administração local do Estado
vigente. A sua transformação em órgãos locais com personalidade jurídica
própria, distinta do Estado, dotados de autonomia Administrativa, financeira e
patrimonial. Este programa consistia na elaboração de um diagnóstico e estudos
aprofundados na área jurídica, administrativa, financeira, de infra-estruturas e
meio ambiente da qual resultou a lei 3/94, aprovada por unanimidade pela
Assembleia monopartidaria em Setembro de 1994. Elaborada após uma longa e
intensas fases de consultas.
De referir que a Lei 3/94 é orientada por seis princípios fundamentais que
constituem a filosofia do programa de reforma dos Governos locais ,
nomeadamente:
 Autonomia - é garantida a autonomia aos municípios autonomia
administrativa, financeira e patrimonial;
 Economia e simplicidade - devido à relativa escassez de recursos humanos e
financeiros de base apenas foram contemplados, no curto prazo, um único nível
de poder local;
 Pluralismo e participação é encorajada a participação dos cidadãos nos
assuntos municipais;
 Legitimidade as autarquias obtêm a sua legitimidade a partir de um sufrágio
directo e universal;
 Respeito pelas autoridades tradicionais – as autarquias estão orientadas no
sentido de respeitar e procurar criar relações cooperativas com as autoridades
locais;
 Gradualismo- na medida em que os municípios possuem fracos recursos
humanos, materiais e financeiros , podem requerer uma extensão do período de
desenvolvimento de modo a conseguirem uma total operacionalidade.

Com as primeiras eleições multipartidárias (para a presidência e Parlamento) de

Outubro de 1994 a marcarem uma etapa importante no processo de pacificação
e democratização do País, concluiu-se que já estavam criadas as condições para
se avançar, embora gradualmente, com a descentralização pelo menos
administrativa do País. Mas por falta de clareza institucional ou por interesses
ou divergências políticas, interpretou-se como descentralização (ou prioridade
na descentralização) o processo que iria conduzir às eleições locais e a
consequente criação dos municípios urbanos e rurais a luz da Lei 3/94.
Contudo, a legislação elaborada posteriormente na tentativa de complementar e
aplicar essa lei suscitou forte oposição da RENAMO, da UD, e de alguns
elementos dentro da própria FRELIMO e duvidas quanto à sua conformidade
com a Constituição. Daí a emenda da constituição da República através da Lei
9/96, que introduz no capítulo algo sobre órgãos Locais do Estado os artigos
188-198 sobre o poder local com objectivo de organizar a participação dos
cidadãos na solução dos problemas próprios da sua comunidade, estas
alterações à Constituição determinaram mudanças significativas ao previsto na
Lei 3/94, substituída posteriormente e a luz da nova constituição pela lei 2/97.
A aprovação da lei 2/97 e da subsequente legislação e regulamentação
complementou a referida Lei, elaborada praticamente sem consultar ou debater
com outras forças activas ou representantes da sociedade civil, foi objecto de
grande controvérsia e divisão entre as principais forças políticas. A Lei foi
aprovada apenas com votos da FRELIMO e da UD, tendo a RENAMO
boicotado a votação e finalmente também as próprias eleições autárquicas,
devido a discordâncias várias, nomeadamente quanto à supervisão e
procedimentos do processo eleitoral, quanto ao número limitado de
municipalidades criadas locais e centrais no mesmo espaço geográfico incluindo
em termos de finanças locais.

Não obstante a falta de consensos as principais forças políticas e o boicote de

todos os partidos da oposição, as eleições autárquicas acabaram por se realizar.
Considerada a primeira etapa de facto do processo de descentralização. O
conflito politico que se instalou evidenciado na falta de acordo e confiança
mutua entre o Governo e principal força da oposição, a RENAMO, é uma
importante limitação para a reforma administrativa. Parecem existir diferentes
escolas de pensamento sobre a natureza da reforma administrativa, sobre os seus
motivos e princípios de base. Estas diferentes visões não correspondem
necessariamente a uma divisão entre o Governo e a oposição.
Wigmer, considera que existem algumas indicações que apontam no sentido de
uma dupla clivagem no seio do partido FRELIMO: entre centralizadores e
descentralizadores e entre a direcção do partido e as bases.

Brocaathem, por seu lado fez uma analise da política de descentralização

identificando três lógicas de acção contraditórias tecnocratas patrimonial e a
democrática. Conclui que o processo de descentralização em Moçambique.
Um País em desenvolvimento, não conduz a uma verdadeira democracia
participativa. Pelo contrário Braathen, considera que há actores que seguem
uma estratégia tecnocrata e patrimonial, baseada em práticas centralistas e numa
ideologia de estudo. Defende que o principal interesse desse grupo de actores é
apoiar uma estratégia clientista de cedência de poderem troca de valores
matérias ou económicos.
Por outro lado, também existem activistas e membros do partido com um misto
de preocupações tecnocráticas e democráticas, orientados por interesses de valor
e razão, que estão mais receptivos à ideia de descentralização e desejosos de
envolver a sociedade civil no processo de tomada de decisões politicas. No
entanto, ambas as tendências estão nos centros do poder Estatal e controlam as
elites locais do partido, que personificam as estruturas administrativas locais.

1.6.1. Opções de Descentralização para Moçambique

As aulas desta cadeira, não são sobre a política de descentralização, isto é sobre
as forças motivadoras é alógica de base da política de descentralização. É,
porém necessário perceber as principais motivações dos actores e os principais
conflitos entre ele, para compreender a forma como a descentralização avança
ou não, na prática. Seguidamente são apresentadas as várias formas de
descentralização que estão a ser promovidas por diferentes centros de poder,
recorrendo para tal aos conceitos geralmente usados na literatura sobre a
descentralização: desconcentração administrativa e /ou fiscal vesus delegação
politica (muitas vezes como descentralização democrática.
Há autores que consideram que a descentralização da excessivamente
centralizada administração estatal é necessária para ajudar Moçambique as
realidades do pos- guerra fria.
1.6.2. Uma Primeira Analise Crítica do Processo de Descentralização e
Desconcentração
Depois deste quadro geral é possível, desde já, fazer algumas observações sobre
o desenvolvimento do processo de descentralização e desconcentração. Em
primeiro lugar, o programa inicial (PROL) teve por objectivo a divisão
administrativa segundo um prisma de descentralização. Porém, as primeiras
eleições multipartidárias em 1994 mostraram que a Renamo conseguiu ganhar
as eleições nos meios rurais de algumas regiões do centro e norte do país. Em
segundo lugar, os diversos pacotes legislativos foram quase integralmente
informados pela legislação e pela doutrina portuguesa. Isso é patente, sobretudo,
no caso das autarquias locais. Em terceiro lugar, numa primeira fase, os
responsáveis moçambicanos ignoraram as autoridades tradicionais, mas a
evolução dos acontecimentos obrigou-os as integrar esta administração. Só que
a forma de integração das autoridades tradicionais consistiu, em grande medida,
na “reactualização do modelo de administração de indirect rule que presidiu à
Reforma Administrativa Ultramarina, e que vigorou no País durante
praticamente todo o tempo colonial” (Fernandes, 2007, p. 158), mesmo no que
concerne ao reconhecimento da legitimidade dos líderes locais.
Figura 1: Pluralismo Jurídico do Poder Local em Moçambique
Fonte: Zavale

Em conclusão, temos no mesmo território três tipos de administração, em

muitos casos sobrepondo-se e noutros, complementando-se: administração local
do Estado (desconcentrada); administração local autárquica (descentralizada); e
administração comunitária, onde podemos encontrar chefes tradicionais,
secretários de bairro, grupos dinamizadores, grupos religiosos e não religiosos,
organizações não-governamentais e outros líderes, sendo certo que a
administração comunitária não tem autonomia, reportando ora ao município, ora
à província ou ao distrito, conforme a Figura 1.
Na prática, porém, o processo administrativo local é o resultado do embate dos
modelos administrativos importados com a cultura e lideranças locais. As
populações sempre aprendem os procedimentos administrativos pelo
entendimento das Autoridades Tradicionais (Régulos) ao longo de séculos.

A Figura 1 reproduz o reconhecimento e a regulamentação por parte do Estado

das formas de legitimação e reconhecimento das autoridades comunitárias, e
dos modos de articulação dos órgãos locais desconcentrados e descentralizados
com as demais autoridades (internas/externas e nacionais/não nacionais)
intervenientes no espaço local. Temos, assim, um Estado heterogéneo,
potencialmente gerador dum processo de fragmentação, sobretudo em
municípios controlados por partidos opostos ao poder central, se enraizados em
culturas locais dotadas de autonomia.

Finalmente, importa sublinhar que os modelos administrativos convencionais

foram importados da Europa, tendo havido uma forte pressão dos doadores
internacionais que impuseram a descentralização como condição das doações.
Estas formas administrativas importadas da metrópole colonial estavam
imbuídas da nova gestão pública que impregnava toda a administração,
incluindo a administração local.

Parte II

2.7.0. As Autarquias Locais Podemos analisar o conceito de autarquias locais

nos seus vários elementos: a circunscrição territorial, o agregado de pessoas, os
interesses comuns, os órgãos próprios. Antes de expor o regime de cada uma
das autarquias locais, vejamos alguns elementos comuns. Circunscrição
territorial o substrato da autarquia local é um agregado de pessoas definido pela
residência em certa circunscrição do território do Estado. Daqui se deduz a
grande importância que tem na autarquia o seu território: trata-se de uma pessoa
colectiva territorial ou da população e território. Mas este território é talhado
dentro do território do Estado, por uma lei dimanada dos respectivos órgãos de
soberania, que o delimita ou circunscreve segundo as tradições e as
conveniências da administração. Essa função do território do Estado pode
simultaneamente ser a circunscrição base de uma autarquia local (por exemplo,
da freguesia) e parte integrante das circunscrições de outras autarquias
(concelhos, Distrito). Em rigor a circunscrição paroquial é a base, pois o
concelho forma-se de freguesias e os distritos compõem-se de concelhos. Como
a circunscrição é uma parcela do território do Estado, mas fundamentalmente é
território do Estado, nela vigoram as leis gerais, e a autoridade autárquica tem
de ser exercida na medida prescrita por essas leis. O território de uma autarquia
local tem um duplo pape: primeiro, o de permitir a definição do agregado de
pessoas cujos interesses serão os fins específicos da autarquia visto esse
agregado resultar da residência dentro do espaço da circunscrição; Segundo o de
limitar a jurisdição da autarquia e a competência dos seus órgãos em razão do
lugar, visto que estes só têm autoridade no âmbito da circunscrição. É em
função deste duplo papel que tem de ser considerados os problemas tocantes ao
território das autarquias. Como o território do Estado abrange o espaço aéreo e o
mar territorial, a circunscrição de uma autarquia abrangerá esses espaços na
mesma extensão? A resposta terá de ser dada tendo em conta o que nesses
espaços corresponde a unicamente ao exercício da soberania do Estado e que,
por conseguinte, não pode entrar nos interesses vicinais. Num conselho
marítimo fazem parte da sua população as pessoas que porventura viviam
permanentemente a bordo de barcos fundeados junto aos cais, mas isso não
significa que o território da autarquia abranja toda a porção correspondente ao
mar territorial. Só que traduzir vizinhança se integra na autarquia. O mesmo se
diga do espaço aéreo, onde a jurisdição na autarquia se estende até onde os
vizinhos exerçam o seu direito de propriedade privada, mas não mais além.
Sendo a circunscrição uma fracção do território do Estado que vai servir de base
a certa pessoa colectiva de direito público, só a lei pode dispor do território
criando o substrato da autarquia. Na circunscrição de cada autarquia há uma
povoação designada para sede da freguesia ou do concelho ou para capital do
Distrito: a tal designação é da competência do Governo. Agregado
populacional- outro elemento da autarquia local é o agregado de pessoas
formado pela população residente na circunscrição ou território que lhe serve de
base. Em rigor essa população constitui o primeiro elemento da autarquia na
medida em que possui interesses comuns cuja realização exige uma comunidade
de esforços e de acção. Mas tem de se falar previamente no território visto que é
pela fixação neste que se individualiza a população. Outrora, quando cada
conselho possuía o seu direito próprio, com regime jurídico e fiscal privativo
dos seus munícipes em que tantas vezes existiam apreciáveis privilégios, era no
foral ou no direito consuetudinário de cada terra que tinha de ser procurada a
definição dos respectivos vizinhos. Todos os que residam ou se encontrem na
circunscrição onde a autarquia exerça jurisdição estão sujeitos aos seus
regulamentos e posturas. A submissão aos impostos e taxas locais depende, não
de qualidade pessoal, mas de verificação do território da respectiva
circunscrição de qualquer dos factos tributários previstos na Lei. O mais
importante direito ligado à qualidade de membro da autarquia é o direito de
sufrágio. Mas no código Administrativo esse direito foi apenas reconhecido
para eleição das juntas de freguesia. O código Administrativo quando concede
direitos ou impõe deveres ora faz referencia ao munícipe, ora ao leitor
recenseado pela circunscrição, ora ao contribuinte de contribuições directas do
Estado, devendo notar-se a tendência para equiparar em direitos ( salvo quanto
ao sufrágio) o eleitor ou contribuinte. Interesses comuns- A existência de umas
tantas pessoas a residir em certa fracção do território do Estado não justificaria
que fossem consideradas como um agregado a que a lei reconhecesse
personalidade jurídica se da proximidade de residência ou vizinhança não
resultasse para essas pessoas a comunidade de certos interesses que lhes
conviesse realizar pelos seus próprios meios. Os primeiros municípios
coincidiam com povoações. Era a povoação que formava o núcleo unificado na
vida jurídica, ainda que numa civilização eminentemente rural, a povoação não
pudesse subsistir sem um aro, mais ou menos extenso, de terras cultivadas pelos
respectivos habitantes ou ao dispor de todos para usos comunais (pasto,
lenhas,etc.) O alargamento de dimensão dos concelhos urbanos e o povoamento
do aro dos rurais levou em muitos deles a formar freguesias em cada um. O
facto de a organização local corresponder a núcleos realmente vicinais tornava
imediata a consciência dos interesses comuns. Os vizinhos de cada lugar
juntavam-se na mesma preocupação de garantir a sua segurança regular a
utilização das águas e terras comuns, manter em bom estado os caminhos, etc.
Nos nossos dias a densidade da população e a facilidade das comunicações
esbateram o localismo de tal modo que dificilmente se poderá dizer
determinados interesses são exclusivos dos moradores de umas localidades
indiferentes aos restantes cidadãos do País. Mas em todo caso podem
discriminar-se os interesses mais próximos dos habitantes de cada localidade ou
de um grupo de localidades situadas em certa circunscrição, em relação a outros
interesses de carácter mais geral. Por outro lado, há que atender à facilidade de
realização dos interesses. Aos agregados locais deve ser deixada a satisfação
daquelas necessidades que eles possam conseguir pelos seus próprios meios
mais rápida e ajustadamente, mesmo quando não sejam apenas locais e se
justifique a comparticipação do Estado nas despesas a que esta satisfação dê
lugar. Estes dois critérios proximidade dos interesses, eficiência da realização –
levam a admitir certa diferenciação entre as autarquias , pois não só os
interesses comuns são de diferentes carácter consoante se trata de freguesia, de
conselho ou de distrito como dentro de cada uma destas categorias não deverão
ser medidas pela mesma bitola as autarquias dos agregados urbanos ou rurais e
sobretudo, os interesses das grandes cidades e das modestas povoações . Os
problemas principais acerca da definição dos interesses autárquicos –as
atribuições da autarquia local –levantam-se sobretudo em relação ao concelho.
Aí os examinaremos a propósito das atribuições municipais. Órgãos das
autarquias locais – os corpos administrativos Na medida em que a lei
reconhece como dignos de protecção jurídica os interesses comuns dos
agregados populacionais definidos pela residência em certa circunscrição do
território Estado, erige estes agregados em pessoas colectivas, o que implica a
formação de órgãos próprios. Por definição, esses órgãos devem exprimir a
vontade que convém á pessoa colectiva, pois lhe é normalmente imputável, isto
é, devem querer o que importa à realização dos interesses dela e não doutros.
Não tem que ver a propriedade dos órgãos da autarquia- órgãos dos seus
interesses, capazes de tomar decisões e deliberações definitivas e executórias –
com o modo de escolha dos seus titulares. O auto- Governo dos agregados, isto
é, a escolha dos titulares dos órgãos da autarquia por sufrágio dos próprios
membros desses agregados, pode ser uma garantia de que órgãos se mantenham
fies aos interesses da autarquia mas não é essencial à natureza dela. Cada
categoria de autarquias locais pode ter vários tipos de órgãos. Mas é comum a
todos o tipo denominado corpo administrativo. Esta expressão pertence ao
vocabulário importado da França nos primórdios da experiencia do sistema
administrativo. Na verdade, é na Constituição Francesa do ano III, ou do
Directório que, a par do corpo legislativo composto pelos dois conselhos, dos
quinhentos e dos anciãos, aparecem no título VIII os corpos administrativos. De
entre os órgãos colegiais das autarquias, é a eles que está confiada a gestão
permanente dos respectivos interesses ao contrário dos conselhos municipais ou
de distrito que reúnem uma ou duas vezes no ano, em sessões. Por isso a
definição que convém aos corpos administrativos é a de órgãos colegiais de
gestão permanente dos interesses das autarquias locais.

2.7.1. O Concelho O Município, expressão tradicional da Administração

local autárquica. Historia-
A forma típica tradicional da administração local autárquica é o município.
Nalguns países pode dizer-se que os termos concelho e município têm sido
considerados sinónimos: o concelho é a autarquia local que tem por base
territorial a circunscrição municipal. Mas em rigor, trata-se de noções distintas,
pois que há instituições municipais sempre que os próprios vizinhos gerem
directamente, ou por órgãos que os representem, em regra eleitos, os interesses
locais. Podem, pois admitir-se dois conceitos de município: o conceito lato, que
identifica o município com qualquer núcleo populacional em que os órgãos
autárquicos sejam constituídos por pessoas que façam parte do respectivo
agregado; e o conceito restrito, que limita a designação de município ao
concelho, isto é, à autarquia local cujo território é a circunscrição municipal. É
duvidoso porém que o actual concelho possa ser considerado directo sucessor
do município medieval.
2.7.2. Classificação dos Municípios
Vamos agora entrar no estudo da organização administrativa dos municípios.
Começaremos pela classificação que com maior ou menor amplitude e extensão
de efeitos, as nossas leis desde os primórdios da municipalização mandam fazer.
Três critérios podem ser adoptados: o da Índole social dos municípios, o da
população e o fiscal.
O critério da índole social dos municípios leva à classificação fundamental
em duas grandes ordens: a dos municípios urbanos e dos municípios rurais. São
municípios urbanos aqueles em que a parte principal da população está
aglomerada num mesmo centro residencial e aí exerce toda a espécie de
profissões numa ampla divisão e especialização do trabalho. Desta complexa
actividade e da aglomeração populacional nascem os problemas característicos
das cidades os de arruamento, habitação, higiene, cultura física e intelectual,
expansão, segurança, comunicações, abastecimento, iluminação, assistência etc.
Os concelhos urbanos subdividem-se conforme a sua actividade predominante
em industriai, comerciais, mineiros, marítimos, suburbanos e grandes cidades.
São municípios rurais – aqueles cuja população se dedica, pela maior parte, à
cultura da terra, quase sempre em povoamento disperso, de modo que a sede
desempenha apenas o papel de centro administrativo e económico, sem o
predomínio residencial e a preponderância social que lhe cabe nos municípios
urbanos. Entre duas das ordens poderia admitir-se uma outra, a dos municípios
mistos, ou seja aqueles em que interesses agrários e interesses se misturam.
Segundo o critério da população, os concelhos dividem-se em classes conforme
o número de habitantes critério só por si deficiente, pois este elemento
quantitativo não basta para dar carácter e individualizar um município. Segundo
o critério fiscal, graduam-se as classes conforme as receitas ordinárias dos
municípios, índice das suas possibilidades económicas e administrativas. A
classificação dos concelhos pode revestir maior ou menor importância,
consoante dispuser o direito positivo. Umas vezes a classe do concelho só influi
na composição dos órgãos municipais; outras vezes a lei vai até ao ponto de
estabelecer regimes jurídicos diferentes, quanto à organização, atribuições e
competência para cada classe. Em algumas legislações, como em Espanha e nos
Estados Unido, permite-se que cada concelho elabore o seu próprio foral, a sua
carta, conforme entender mais convenientemente para estabelecer o sistema
adequado às suas condições peculiares. A ordem dos municípios rurais depende,
sobretudo, das indicações de dois factores a população e as possibilidades
fiscais. Excepcionalmente se atende na primeira ordem a categoria
administrativa da sede (capitais dos distritos). O legislador não surgiu pois, um
critério puramente doutrinário e vê-se que não levou os princípios às suas
últimas consequências, por ter de atender as outras considerações
administrativas. Não figura na classificação legal a classe dos concelhos mistos,
mas admite-se um regime administrativo que pode considerar-se misto quanto
aos concelhos rurais com zonas de urbanização ou de turismo (praias estancias
hidrológicas ou climatéricas de altitude, de repouso ou de recreio, monumentos
ou lugares de nomeada).
2.7.3. Atribuições Municipais
O problema das atribuições municipais é dos mais delicados a resolver. Em
princípio pertencem ao município todos os negócios (mas só esses) que digam
respeito à comunidade de interesses determinada pela vizinhança. Assim, por
exemplo, a administração dos bens comuns, a segurança de pessoas e bens, a
assistência, a limpeza pública, a iluminação, o abastecimento de águas. Mas, em
primeiro lugar, nos grandes núcleos populacionais já se torna muito difícil ir
buscar a vizinhança como critério da comunidade de interesses. Há antes uma
continuidade de espaço habitado que, porém exorbita com frequência dos
limites convencionais do município ou cria interesses que as soluções de
continuidade não quebram (caso dos núcleos suburbanos, dos dormitórios,
citadinos, etc). Depois algumas dessas matérias podem, por via da evolução dos
meios técnicos da sua resolução, transformar-se em objecto de interesses gerais;
outras não cabem nas responsabilidades financeiras dos municípios; e há outras
que não sendo por natureza municipais, o Estado entrega ao cuidado dos
concelhos para maior eficiência dos serviços e comodidade do público. Torna-
se pois extremamente delicado traçar a esfera de atribuições do município por
via de uma definição ou (clausula geral). O princípio fundamental do direito
municipal, neste ponto, é o de que os corpos administrativos só podem deliberar
no exercício da sua competência e para realização das atribuições que
expressamente lhes forem cometidas por leis. Quer dizer: não há negócios que
por natureza, pertençam ao município; este só pode prosseguir os fins e
interesses expressa e taxativamente enunciados na lei. Qualquer acto praticado
por um corpo administrativo fora das atribuições municipais é juridicamente
inexistente. Temos assim três sistemas de determinação das atribuições
municipais: o chamado sistema da clausula geral que é o brasileiro, o sistema da
enumeração taxativa que a lei portuguesa segue, e o sistema misto que consiste
numa clausula geral segunda da enumeração exemplificativa, ou numa
enumeração rematada por uma remissão “ em geral” para certo critério pelo
qual em caso de duvida se decidirá. O inconveniente da cláusula geral é a
incerteza na interpretação, que pode originar frequentes conflitos entre o
município e outras entidades públicas. Para obviar a esse defeito, o IV
Congresso Hispano-Luso –Americano de municípios, realizado em Barcelona
em 1967, preconizou que em caso de duvida relativamente a um interesse
peculiar do município, prevalecesse a competência deste. Julgamos, porém mais
conveniente o sistema da enumeração taxativa seguido pelo direito português,
embora com o risco de dificultar o progresso da vida municipal quando o
legislador não ponha oportunamente a cargo dos concelhos alguma atribuição
correspondente a novas necessidades colectivas. Todavia esse risco é bem
compensado pela certeza das esferas de acção das várias entidades públicas. O
código Administrativo de 1936-40 introduziu a distinção entre atribuições
(interesses a realizar pela pessoa colectiva) e competências (poderes jurídicos
conferidos aos órgãos para desempenho das atribuições). Há duas classificações
legais de maior importância a ter em conta: uma atende ao objecto das
atribuições, outra ao seu exercício. Quanto a objectivos o código distingue seis
grupos de atribuições sendo: a) Administração de bens comuns e próprios do
conselho; b) De fomento; c) De abastecimento público; d) De cultura e
assistência; e) De salubridade pública; f) De polícia. Mas a classificação de
maior interesse é a que se faz quanto ao exercício, em atribuições a) De
exercício facultativo; b) De exercício obrigatório. As atribuições de exercício
obrigatório constituem um encargo legal, de que os órgãos municipais têm de
desonerar-se antes de quaisquer outras, pois o legislador considerou matérias
que formam o seu objecto como mínimo necessário de funções a desempenhar
pela administração do município. E como é natural que tal mínimo de funções
varie, conforme a riqueza do concelho e as exigências do seu tipo social, resulta
daí que o número e a natureza dessas obrigações variam com a classe e a ordem
do concelho, e até dentro do mesmo concelho, consoante as zonas em que a
competência da câmara tem que se exercer sejam urbanas ou rurais (caso das
zonas de turismo). Esta obrigatoriedade é jurídica ou meramente programática?
Se uma câmara abandonasse totalmente a realização de uma atribuição de
exercício obrigatório poderiam ser arguidas de ilegais as deliberações que
contemplassem atribuições de exercício facultativo. Mas esse abandono teria de
ser total não bastando para haver ilegalidade alegar a insuficiente dotação , ou a
incompleta realização, pois a extensão do cumprimento da atribuição é matéria
discriminatória. A justificação da obrigatoriedade de certas atribuições é fácil:
não faria sentido permitir aos municípios que preterissem as necessidades
fundamentais (higiene, caminhos, abastecimento de águas, escolas, segurança
etc) para darem preferência a iniciativas menus úteis ou até de simples carácter
sumptuário, embora mais propicias a lisonjear a vaidade dos administradores e
os olhos dos munícipes.
2.7.4. Órgãos da Administração Municipal
2.7.4. ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL

OS órgãos da administração são segundo o código de 1940

A- Comuns:
a) O concelho municipal; b) A câmara municipal;

c) O Presidente da câmara municipal.

B- Especiais
d) Juntas de turismo e comissões municipais de turismo; e) Comissões
municipais de assistência; f) Órgãos municipais consultivos. a)
Conselho Municipal-é uma Assembleia composta do presidente da câmara e de
representantes. Esta assembleia tem carácter representativo, e da sua
composição se depreende o conceito orgânico que o legislador forma de
município, considerando, não como simples conjunto de indivíduos – cidadãos,
mas como expressão orgânica da convivência de famílias agregadas.
As funções do concelho municipal podem classificar-se em: - Função eleitoral,
quando elege os vereadores; - Função moderadora, quando como fiscal da
actuação do presidente da câmara municipal e dos vereadores, podendo requerer
ao Governo inquérito aos actos daquele e revogar o mandato destes, de modo a
manter o equilíbrio dos dois elementos (de nomeação e electivo) que compõem
a câmara: Função orientadora e fiscalizadora ao estabelecer as regras gerais da
acção administrativa e financeira da câmara, e ao pronunciar-se sobre as
deliberações desta que careçam da sua aprovação para se tornarem executórias.
O conselho municipal reúne ordinariamente duas vezes por ano e
extraordinariamente sempre que for necessário. Tem mesa própria, mas é seu
presidente o da câmara. Podem assistir às suas reuniões, por direito próprio, os
vereadores; e os funcionários públicos ou municipais e os munícipes com
reconhecida competência que sejam convocados pelo Presidente, mas só para
fins de informação e consulta nas matérias em que forem peritos ou de que
tenham conhecimento especial (Marcelo de Sousa in Código Administrativo art
24). b) Câmara municipal, é o órgão colegial de gestão permanente dos
negócios municipais: é o corpo Administrativo do concelho. Compõem-se de
um presidente nomeado pelo Governo, e de vendedores eleitos conselho
municipal e cujo número varia com a classe e ordem dos conselhos. As funções
camarárias são principalmente deliberativas. A execução das deliberações
compete ao presidente da câmara, mas salvo nas grandes cidades, os negócios
municipais podem ser distribuídos por pelouros, cada um dos quais é gerido por
um dos Membros da Câmara (Presidente e vereadores), cabendo aos vereadores
a preparação da execução das deliberações relativas aos pelouros, sem prejuízo
dos poderes de direcção e coordenação do presidente (cod, art 58). c) Presidente
da Câmara Municipal - O Presidente da Câmara é livremente nomeado pelo
Governo, devendo ser escolhido, salvo circunstancias excepcionais , de entre os
Munícipes do respectivo concelho-e, de preferência , vogais do conselho
Municipal, antigos vereadores ou Membros das comissões Administrativos
municiais ou diplomadas com um curso superior. Tem uma dupla função, a de
chefiar a administração municipal, como órgão, embora nomeado, do conselho;
e a de representar o Governo, como magistrado administrativo. O Presidente da
câmara é simultaneamente órgão do Município e órgão do Estado. Serviços
Municipais a preparação das deliberações e decisões dos órgãos municipais e
respectiva execução correm por serviços burocráticos e técnicos: são os serviços
municipais, que o Código distingue em secretaria, tesouraria e serviços
especiais.

Secretaria-
A secretaria é o serviço por onde corre o expediente das câmaras, e o relativo à
execução das deliberações camarárias e dos despachos e ordens do Presidente.
Pode dividir-se em serviços ou Secções. O funcionário que a dirige é o chefe da
Secretaria, mas os respectivos serviços são sempre do pelouro do presidente da
câmara. Tesouraria compete-lhe a arrecadação das receitas a guarda de fundos e
valores, o pagamento das despesas e quaisquer movimentos dos dinheiros do
município. Está a cargo de um tesoureiro, que nos concelhos de pequena receita
é o tesoureiro da fazenda Pública e nos outros um funcionário.

2.8.0. Serviços Especiais

Cabe esta designação aos partidos, médicos, médicos veterinários e outros
existentes no concelho, as repartições instituídas para assegurar o exercício de
determinado ramo das atribuições municipais que exija conhecimentos
especializados de qualquer ciência ou arte e não se traduza em actividade
económica, bem como os serviços de extinção de incêndios. A expressão
partido é tradicional e designa hoje a função exercida em beneficio dos
habitantes do concelho, por conta deste, mas sob a forma de profissão liberal.
Quer dizer: o funcionário não deixa de exercer livremente a sua profissão, mas
recebe um vencimento para o fazer dentro de certa área e aí atender
gratuitamente os munícipes pobres. Quanto às repartições técnicas podem ser
diversas (saúde e higiene, engenharia, arquitectura e contencioso. Os serviços
de incêndios é um serviço de segurança pública, a cargo das autoridades
policiais ou de corpos de bombeiros e para cujo desempenho podem ser
requisitados os serviços e bens necessários, e ordenados até os indispensáveis
sacrifícios de coisas e direitos.

2.8.1. Os Serviços Municipalizados

Além dos serviços municipais, podem as câmaras instituir com a aprovação dos
respectivos conselhos municipais e do Governo, serviços municipalizados, isto
é serviços públicos de interesse local explorados sob forma industrial por conta
e risco dos municípios. Trata-se de empresas públicas cujo empresário é o
município, embora essas empresas não tenham personalidade jurídica: são
autónomas, mas estão integradas no concelho. As condições fundamentais
prescritas para a municipalização resumem-se em que os serviços a instruir
tenham:
1. Por fim, satisfazer necessidades colectivas da população do concelho em
relação as quais se verifique que: a) A iniciativa privada as não provê
satisfatoriamente; b) Sejam de primacial importância para a colectividade;
2. Organização autónoma, dentro da administração municipal e sob forma
industrial (salvo autorização do Governo);
3. Funcionamento económico, em benefício do público.
As actividades que podem ser municipalizadas o código enumera as principais,
relativas ao abastecimento de água, de energia eléctrica e de gás de iluminação;
ao aproveitamento, depuração e transformação águas de esgoto, lixos, detritos e
imundícies; à construção e exploração de mercados frigoríficos, balneários,
lavadouros públicos e estabelecimentos hidroterapeuticos; comercialização de
carnes verdes, higienização de produtos alimentares, nomeadamente o leite, e ao
transporte colectivo de pessoas e mercadorias. Além destas, porém podem ser
municipalizadas outras actividades quando circunstâncias especiais aconselhem
o Governo a autoriza-lo. O processo de musicalização – para que uma
actividade se converta em serviço municipalizado, o processo a seguir é: a)
Elaboração prévia de um estudo económico, técnico e financeiro da empresa
com o respectivo projecto; b) Deliberação da Câmara sobre este projecto
favorável a municipalização; c) Sujeição da deliberação da câmara à aprovação
do conselho municipal.

2.8.2. Regime Financeiro das Autarquias

A aprovação deste novo regime financeiro local prevêem-se um conjunto de
princípios fundamentais que pretendem assegurar uma efectiva coordenação
entre administração central e local no plano financeiro e contribuir para o
controlo orçamental e para a prevenção de situações de instabilidade e
desequilíbrio financeiro.
Princípio da legalidade - A actividade financeira das Autarquias Locais
exerce-se no quadro da constituição, da lei, das regras de direito da União
Europeia e das restantes obrigações internacionais assumidas pelo Estado
Moçambicano. São nulas as deliberações de qualquer órgão das autarquias
locais que envolvam o exercício de poderes tributários, determinem o
lançamento de taxas não previstas na lei ou que determinem ou autorizem a
realização de despesas não permitidas por
lei.
Princípio da estabilidade orçamental - O princípio da estabilidade orçamental
pressupõe, na aprovação e execução dos orçamentos, a sustentabilidade
financeira das autarquias locais, bem como uma gestão orçamental equilibrada,
incluindo as responsabilidades contingentes por si assumidas. As autarquias
locais não podem assumir compromissos que coloquem em causa a respectiva
estabilidade orçamental.
Princípios da autonomia financeira - As autarquias locais têm património e
finanças próprios, cuja gestão compete aos respectivos órgãos. A autonomia
financeira das autarquias locais assenta, nomeadamente, nos seguintes poderes
dos seus órgãos: a) Elaborar, aprovar e modificar as opções do plano,
orçamentos e outros documentos previsionais, bem como elaborar e aprovar os
correspondentes documentos de prestação de contas; b) Gerir o seu património,
bem como aquele que lhes seja afecto; c) Exercer os poderes tributários que
legalmente lhes estejam atribuídos; d) Liquidar, arrecadar, cobrar e dispor das
receitas que por lei lhes sejam destinadas; e) Ordenar e processar as despesas
legalmente autorizadas; f) Aceder ao crédito, nas situações previstas na lei.
Princípio da transparência - A actividade financeira das autarquias locais está
sujeita ao princípio da transparência, que se traduz num dever de informação
mútuo entre estas e o Estado, bem como no dever de divulgar aos cidadãos, de
forma acessível e rigorosa, a informação sobre a sua situação financeira. O
princípio da transparência aplica-se igualmente à informação financeira
respeitante às entidades participadas por autarquias locais e entidades
intermunicipais que não integrem o sector local, bem como às concessões
municipais e parcerias público-privadas.

Princípio da solidariedade nacional recíproca

- O Estado e as autarquias locais estão vinculados a um dever de solidariedade
nacional recíproca que obriga à contribuição proporcional do sector local para o
equilíbrio das contas públicas nacionais. Tendo em vista assegurar a
consolidação orçamental das contas públicas, em situações excepcionais e
transitórias, podem ser estabelecidos, através da Lei do Orçamento do Estado,
limites adicionais à dívida total autárquica, bem como à prática de actos que
determinem a assunção de encargos financeiros com impacto nas contas
públicas pelas autarquias locais. A Lei do Orçamento do Estado pode
determinar transferências do Orçamento do Estado de montante inferior àquele
que resultaria das leis financeiras especialmente aplicáveis a cada submeter,
sem prejuízo dos compromissos assumidos pelo Estado nas áreas da
solidariedade e da segurança social. A possibilidade de redução depende sempre
da verificação de circunstâncias excepcionais imperiosamente exigidas pela
rigorosa observância das obrigações decorrentes do Programa de Estabilidade e
Crescimento e dos princípios da proporcionalidade, do não arbítrio e da
solidariedade recíproca, e carece de audição prévia dos órgãos constitucional e
legalmente competentes dos subsectores envolvidos.

Princípio da equidade intergeracional

- A actividade financeira das autarquias locais está subordinada ao princípio da

equidade na distribuição de benefícios e custos entre gerações, salvaguardando
as suas legítimas expectativas através de uma distribuição equilibrada dos
custos pelos vários orçamentos num quadro plurianual. O princípio implica a
apreciação no plano da incidência orçamental, a apreciação, nomeadamente, dos
investimentos aprovados, dos encargos com passivos financeiros, das
necessidades de financiamento das entidades participadas pela autarquia, dos
compromissos orçamentais e das responsabilidades contingentes, dos encargos
explícitos e implícitos em parcerias público-privadas, concessões e demais
compromissos financeiros de carácter plurianual, bem como da despesa fiscal,
nomeadamente compromissos futuros decorrentes de isenções fiscais
concedidas, pelos municípios.

Princípio da justa repartição dos recursos públicos entre o Estado e as

autarquias locais - A actividade financeira das autarquias locais desenvolve-se
no respeito pelo princípio da estabilidade das relações financeiras entre o Estado
e as autarquias locais, devendo ser garantidos os meios adequados e necessários
à prossecução do quadro de atribuições e competências que lhes é cometido. A
participação de cada autarquia local nos recursos públicos é determinada nos
termos e de acordo com os critérios previstos no RFALEI (Regime Financeiro
das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais), visando o equilíbrio
financeiro vertical (adequação dos recursos de cada nível de administração às
respectivas atribuições e competências) e horizontal (correcção de
desigualdades entre autarquias do mesmo grau resultantes, designadamente, de
diferentes capacidades na arrecadação de receitas ou de diferentes necessidades
de despesa).
Princípio da coordenação entre finanças locais e finanças do Estado - A
coordenação entre finanças locais e finanças do Estado tem especialmente em
conta o desenvolvimento equilibrado de todo o País e a necessidade de atingir
os objectivos e metas orçamentais traçados no âmbito. A coordenação referida
no número anterior efectua-se através do Conselho de Coordenação Financeira,
sendo as Autarquias Locais ouvidas antes da preparação do Programa de
Estabilidade e Crescimento e da Lei do Orçamento do Estado, nomeadamente
quanto à sua participação nos recursos públicos e à evolução do montante global
da dívida total autárquica. Para efeitos do disposto no presente artigo, podem
igualmente ser estabelecidos deveres de informação e reporte adicionais tendo
em vista habilitar as autoridades nacionais com a informação agregada relativa à
organização e gestão de órgãos e serviços das Autarquias Locais.
Princípio da tutela inspectiva - O Estado exerce tutela inspectiva sobre as
Autarquias Locais e as restantes entidades do sector local, a qual abrange a
respectiva gestão patrimonial e financeira e só pode ser exercida segundo as
formas e nos casos previstos na lei, salvaguardando sempre a democraticidade e
a autonomia do poder local. Os orçamentos das entidades do sector local
prevêem as receitas necessárias para cobrir todas as despesas, respeitando assim
o equilíbrio orçamental, sendo apresentados anualmente e enquadrados num
plano plurianual de programação orçamental (anualidade e plurianualidade). Os
orçamentos das autarquias locais e das entidades intermunicipais compreendem
todas as receitas e despesas de todos os seus órgãos e serviços sem autonomia
financeira (unidade e universalidade).
São admitidas pela RFALEI como excepções ao princípio da não consignação,
as receitas provenientes de:
a) Fundos comunitários;
b) Fundo social municipal;
c) Cooperação técnica e financeira;
d) Empréstimos a médio e longo prazos para aplicação em investimentos ou
contraídos no âmbito de mecanismos de recuperação financeira; Pode,
excepcionalmente, ser inscrita no Orçamento do Estado uma dotação para
financiamento de projectos de interesse nacional a desenvolver pelas autarquias
locais, de grande relevância para o desenvolvimento regional e local,
correspondentes a políticas identificadas como prioritárias, de acordo com os
princípios da igualdade, imparcialidade e justiça. A RFALEI prevê ainda a
possibilidade da concessão de auxílios financeiros em situações excepcionais,
como as de calamidade pública (www. Portal autárquico).

2.9.0. As Agências Doadoras Multilaterais e Bilaterais

Um dos actuais debates no seio das organizações internacionais diz respeito à
promoção da cooperação descentralizada. A criação dos laços directos entre um
município e outra entidade local ( ou uma rede) com a atribuição directa de
fundos a essa ligação, é a forma base utilizada por essas organizações para
colaborar na cooperação intermunicipal. Nalguns casos, as associações
nacionais de municípios funcionam como intermediárias, responsáveis pela
selecção de projectos e distribuição de fundos. Podem também incluir uma
ONG( Organização não Governamental), em parceria com uma entidade.
Em termos de intervenção das agências doadoras multilaterais, destacam-se pela
sua actuação, as seguintes:

Organização das Nações Unidas

No sistema das NU( Nações Unidas), existe vários Organismos e instituições
que, directa ou indirectamente promovem a CIM(Cooperação intermunicipal),
embora não exista uma política específica nesta matéria.
O Secretariado não sendo um organismo financiador, exerce pressão política
para a expansão de cooperação intermunicipal e organiza actividades nos Países
em desenvolvimento para ajudar melhorar as suas capacidades de administração
e gestão pública.
O Banco Mundial
Desenvolve programas de apoio a descentralização e às instituições e actores
locais nos Países em desenvolvimento. Embora os municípios não possam
solicitar financiamento directo para um projecto podem participar nestes
programas associando-se aos organismos que são directamente abrangidos:
ONG, associações de municípios, redes de cidades.
O Pnud
Realiza estudos relativos a aspectos relacionados a descentralização e delegação
de poderes ao nível local.
A Unicef
Funciona actualmente como um fundo para o desenvolvimento local, através da
concessão de empréstimos em condições muito favoráveis a ONG e outras
organizações da sociedade civil, municípios e empresários. Também recorre a
CIM para atingir os seus objectivos relativamente as mulheres e à crianças.
Organização Para Cooperação e Desenvolvimento Económico(OCDE)
O comité de ajuda ao desenvolvimento (CAD) tem como função a coordenação
e a promoção da eficiência da ajuda ao desenvolvimento, tendo criado
recentemente um grupo ad-hoc dirigido ao desenvolvimento participado , que
poderá ser um impulso à expansão da CIM.
Banco Europeu da Reconstrução e Desenvolvimento(BERD)
A sua actividade está mais dirigida para o desenvolvimento do sector privado na
Europa central e oriental, estimulando o crescente envolvimento dos municípios
nos projectos que financia.
O Concelho da Europa
Encoraja o envolvimento das Autarquias na cooperação N/S. Um dos últimos
programas do Centro Norte –Sul, o “ Programa dialogo descentralizado “ tem
como o objectivo prioritário o reforço do papel dos poderes locais e regionais, a
promoção da cooperação descentralizada e a democracia local nas relações
Norte-sul.
União Europeia
A cooperação descentralizada e as actividades da CIM surgiram inicialmente
nas Direcções Gerais da Comissão Europeia. Na Direcção Geral do
Desenvolvimento (DGVIII) através da convenção de Lomé , a partir de 1990,
incluída pela primeira vez a CIM e os Governos nacionais dos Países da ACP
são adicionalmente encorajados a incluir cooperação descentralizada nos seus
programas indicativos Nacionais(PIN)
Frequentemente também, as agências bilaterais delegam os seus programas de
CIM em Organizações intermédias como as Associações nacionais de
municípios. Estas desempenham uma serie de funções adicionais na cooperação
intermunicipal. Tendo em consideração a realidade das relações norte e sul em
termos de CIM, as geminações cujo foco central são as actividades culturais e
sociais surgem como inúteis. No seu lugar, os municípios aumentem cada vez
mais a cooperação em aspectos específicos de cariz técnico e institucional.
2.9.1. Participação : A Autarquia Parceira Cooperação Lusófona
As Geminações com outros países são uma realidade. A independência, a
história do poder local e o passado comum podem ajudar a definir os modos de
cooperação. No âmbito das associações nacionais de municípios o papel da
associação dos municípios tem se destacado na promoção das geminações na
medida em que proporciona oportunidades de cooperação, colaboração entre os
municípios.
2.9.2. Áreas de Cooperação Formação de Quadros Neste domínio estão
incluídas acções que visam, nomeadamente, o apoio por parte do Governo na
realização de cursos de formação, seminários e sessões de formação técnica
levados a cabo por municípios, Associações de municípios ou outras entidades
com competência para o efeito, no sentido de promover a formação e o
aperfeiçoamento profissional de quadros da Administração Local dos Países
beneficiários, incluem-se também iniciativas que tenham como objectivo apoiar
ao nível do material e equipamento, programa de alfabetização no âmbito do
ensino Básico.

2.9.3. Cultura e Património Histórico Nesta área inserem-se acções que visem
essencialmente apoiar a recuperação do património arquitectónico na
comunidade, nomeadamente a elaboração de estudos e projectos, obras de
recuperação de imóveis de valor arquitectónico na comunidade e a Edição de
meios que visem a promoção deste património.
2.9.4. Infra-Estrutura, Saneamento Básico, Urbanismo e Ambiente
Inserem-se neste domínio o apoia à elaboração de projectos e à execução de
infra-estruturas, cujo objectivo seja a melhoria da qualidade de vida e bem-estar
das populações, bem como o apoio à formação de técnicos destes países, a
realizar melhor os serviços.
Quadro 10

2.10.0. Protocolos entre o ICP e a ANMP

A partir deste protocolos o ICP (Instituto de Cooperação Portuguesa) e a ANMP
(Associação Nacional dos Municípios Portugueses) acordaram um conjunto de
procedimentos de modo a tornar mais eficaz todo o processo de planeamento e
execução das acções de cooperação tendo sido acordadas as seguintes
orientações de princípio.
 Ser apoiado o transporte de material, preferencialmente ligado a projectos já
em curso ou em vias de execução;
 Serem apoiados os projectos e acções enquadradas nas prioridades
estabelecidas no protocolo de cooperação MNE/ANMP( educação e formação
de quadros, cultura, Património histórico, infra-estrutura s, saneamento básico,
urbanismo e ambiente apoio em matérias e equipamento;
 Estabelecer que o único interlocutor do ICP, no diálogo com as câmaras
municipais portuguesas, fosse a ANMP, que deveria assumir sempre que
possível o papel de coordenador.
Assim em 1998, o encargo total do ICP com apoio à cooperação intermunicipal,
contabilizou-se 3.240 contos, em que 10% coube as autarquias moçambicanas,
consubstanciado no envio de diverso material para PALOP(bibliografia,
material escolar , medicamentos e material cirúrgico, roupas , contentores de
lixo, uma pá retroescavadora e uma betoneira) inseridos em projectos já em
execução e enquadrados no âmbito entre o protocolo MNE e a ANMP.
Quadro 11: Cooperação Intermunicipal com Moçambique

Fonte: Direcção de serviços sócio culturais do, ICP,2000

Dando sequência ao processo de melhoramento de toda a coordenação,

o ICP, em 1999, mesmo sem verbas inscritas no seu orçamento para a
cooperação intermunicipal, passou a analisar os projectos dos
municípios com maior rigor e a sensibilizar tanto a ANMP como as
câmaras para um melhor planeamento dos projectos
O plano integrado de cooperação portuguesa aprovado conjuntamente
com o orçamento de estado para o ano de 1999, veio criar condições,
face às novas orientações estratégicas definidas para a cooperação, para
o reforço da cooperação intermunicipal indo ao encontro da proposta do
ministério dos negócios estrangeiros e da cooperação com Moçambique
no sentido de dar apoio.

2.10.1. Na Área de Educação e Formação de Quadros

 Bolsas para acções de formação no âmbito da administração local e da
Administração autárquica;
 Formação e aperfeiçoamento profissional de quadros da Administração local,
fundamentalmente através da frequência de cursos, seminários, sessões de
informação técnica e realização de estágios;
 Apoio na realização de estudos e projectos sobre assuntos relevantes no poder
local a empreender em Moçambique, organização e reorganização das estruturas
do poder local e a troca de experiência e informação de natureza Técnico
Administrativa;
 Acções de formação de formadores nas matérias concernentes a
administração local.
2.10.2. Na Área de Infra-Estrutura, Saneamento Básico,
Urbanismo e Ambiente
 Apoio ao estudo e execução de infra-estruturas, cujo objectivo seja a
melhoria da qualidade de vida e o bem-estar das populações;
 Apoio à formação de técnicos, a realizar em Moçambique em áreas a definir.
2.10.3. Na Área de Apoio em Materiais e Equipamentos
 Acções que visem o envio de materiais e ou equipamentos
directamente relacionados com áreas referidas.
Assim em 1999,refeletindo a crescente importância da cooperação
intermunicipal indo ao encontro dos desejos manifestados pelas autoridades
moçambicanas, o apoio a este tipo de projectos aumentou aproximadamente
cinco vezes mais, atingindo os 33 mil contos distribuídos por 16 acções e
projectos. Pode-se assim constatar houve de 1998 para 1999 uma evolução
extremamente positiva tanto ao nível dos montantes desembolsados quanto ao
nível da qualidade de cooperação
portuguesa, a ANMP passou a levar em conta algumas das recomendações do
ICP e as câmaras começaram a trabalhar no domínio das prioridades da
cooperação para o desenvolvimento e papel do coordenador do MNE através do
ICP.

Quadro 12: Cooperação Intermunicipal com

Moçambique -1999