Estado Del Arte - Nancy Montes

ESTADO DEL
ESTADO ARTE
DEL ARTE
DE LA
DE INVESTIGACIÓN
LA INVESTIGACIÓN
A LAA POLÍTICA
LA POLÍTICA
Estado del arte sobre

políticas para la
educación secundaria
en América Latina
a partir de trabajos publicados
entre 2014 y 2019
Nancy Montes
Victoria D’Agostino
Diciembre de 2019
Advertencia
El uso de un lenguaje no discriminador en función del género de las personas es una de las prioridades
UNESCO. Sin embargo, su aplicación en la lengua española plantea soluciones muy distintas, sobre las
que aún no se ha logrado ningún acuerdo.
En tal sentido, evitamos usar en nuestros textos expresiones tradicionales que ya han sido abandonadas
en el español académico y profesional contemporáneo, tales como la palabra “hombres” para referirse
a un conjunto de seres humanos. Además, siempre que sea posible, procuramos emplear palabras de
género neutro en reemplazo de palabras en género masculino.
en artículos, sustantivos y adjetivos para subrayar la existencia de distintos géneros, hemos optado
por el uso genérico del masculino, en el entendimiento de que todas sus menciones representan
siempre a todas las personas.
Los términos empleados en esta publicación y la presentación de los datos que en ella aparecen no implican
toma de posición alguna de parte de la UNESCO o del IIPE en cuanto al estatuto jurídico de los países,
territorios, ciudades o regiones ni respecto de sus autoridades, fronteras o límites.
Publicado en 2019 por la Oficina para América Latina del Instituto Internacional de Planeamiento de la
Educación de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.
Agüero 2071, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.
© UNESCO 2019
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ESTADO DEL ARTE | EDUCACIÓN SECUNDARIA
La serie de documentos Estado del Arte de investigaciones de políticas

educativas, se inscribe en el marco de las actividades del Área de Investigación
y Desarrollo del IIPE UNESCO Buenos Aires, cuya misión institucional consiste
en fortalecer las capacidades de los Estados Miembros de la UNESCO en
América Latina para planificar y gestionar sus sistemas educativos.
La producción de estos documentos se enmarca específicamente dentro del

proyecto “Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina”
(SITEAL). El SITEAL es un observatorio en línea que ofrece una base de
políticas y normativas de educación y primera infancia, una base de
investigaciones sobre políticas educativas y primera infancia, y una base
estadística, a partir de las cuales se producen documentos que sistematizan e
interpretan su información para el seguimiento de la situación de los derechos
en la región latinoamericana
El objetivo de los Estados del Arte es facilitar a los equipos técnicos de gobierno,
investigadores, docentes y capacitadores, documentos que sistematicen y
analicen investigaciones sobre ciertos temas relevantes para la planificación y
gestión de la política educativa. A través de esta modalidad de estudio, se intenta
generar conocimientos útiles, con la finalidad de identificar y resumir el nivel de
desarrollo de cada tema, reconociendo dimensiones, categorías y focos, así
como también los puntos de disidencia, las constantes, las tendencias y los
desafíos actuales que emergen en cada caso. El propósito de estos estudios es
aportar a la comprensión del tema seleccionado y, al mismo tiempo, enriquecer
el debate educativo.
Lo que se espera es que, mediante sus distintos ejes, esta serie de documentos
funcione como un conjunto de estudios que faciliten la traducción del
conocimiento producido por el mundo académico hacia el campo de la política
pública.
2
Contenido
Introducción ........................................................................................................ 4
1. Primera parte: Relevancia de la temática para la región ............................. 5
2. Segunda parte: Los componentes de un estado del arte sobre políticas
educativas en educación secundaria ................................................................. 8
2.1 ¿Qué entendemos por un estado del arte o estado de la cuestión? ..... 8
2.2 Organización del corpus trabajado ...................................................... 10
2.3 La investigación sobre políticas educativas en educación secundaria 13
2.3.1. Principales temáticas abarcadas ..................................................... 13
2.3.2 Los estudios que tienen a la región como objeto de análisis. Principales
resultados y recomendaciones de política ................................................. 21
3. Tercera parte: Conclusiones ...................................................................... 27
4. Bibliografía ................................................................................................. 30
5. Anexo......................................................................................................... 39
3
Introducción
La educación secundaria es obligatoria para el tramo completo del nivel en trece

países de América Latina, es decir que la mayoría de nuestras sociedades han
definido como prioridad que sus adolescentes y jóvenes finalicen los estudios
hoy considerados básicos para el ejercicio de la ciudadanía y la participación en
el mundo laboral y cultural contemporáneo. El acceso a mayores niveles de
educación, como ha demostrado la investigación social acumulada, permite
también mejorar las condiciones de vida, situación que, a mediano plazo,
impacta en el ejercicio de este derecho social para mayores grupos
poblacionales.
El trabajo que aquí se presenta describe los modos en que la producción de

conocimiento de la región ha analizado las políticas implementadas en los
últimos años para garantizar el acceso, la permanencia y la terminalidad a la
educación secundaria, bajo el supuesto que constituye un objeto de interés para
la investigación por una doble razón: la extensión en relación con la cantidad de
países que se fijaron este propósito y las dificultades persistentes para avanzar
en esas direcciones, en contextos de desigualdades multidimensionales.
¿Por qué resulta de interés un estado del arte sobre políticas educativas? En los
últimos años el campo científico ha ampliado su producción como resultado del
incremento de la población que accede a la educación superior y de la
consecuente consolidación del campo académico, de modo que resulta posible
revisar el acumulado de estudios e investigaciones que se formulan preguntas y
recogen evidencia empírica sobre políticas y programas implementados y
también sobre las incidencias en los actores y poblaciones involucradas en esas
acciones. Por otra parte, los estados y los organismos de cooperación regionales
e internacionales han puesto a disposición resultados de evaluaciones y
diagnósticos que amplían lo que sabemos sobre el estado de la educación. Estos
recursos tienen una enorme utilidad para la toma de decisiones, aunque no
siempre resulta posible disponer de ese uso. Este trabajo, que sintetiza los
resultados de la búsqueda y análisis de estas producciones, colabora para ese
propósito, ofreciendo a los y las decisores/as reflexiones y datos destacados que
pueden invitar a profundizar o a reorientar aquellos aspectos abordados por los
estudios e investigaciones.
El trabajo se organiza en tres secciones. En la primera se presenta de modo

sintético un panorama de la temática y su relevancia en el contexto regional e
internacional. En la segunda sección se presenta el corpus trabajado, las
principales temáticas abordadas y los enfoques y técnicas predominantes en la
investigación en la región. Un apartado importante de esta sección presentará
4
los principales resultados que interesan para el diseño, la implementación, la

evaluación y/o la reorientación de políticas destinadas a ese nivel de enseñanza,
a sus protagonistas o a sus condiciones. Finalmente, la tercera sección recoge
las principales conclusiones del mapeo realizado, sus aportes y las líneas que
abre una sistematización de este tipo para otros análisis posibles.
Agradecemos la oportunidad de haber revisado, a partir de la invitación de la

oficina IIPE UNESCO de Buenos Aires, la producción de colegas de los países
de la región en torno a una temática que nos ocupa de muchos modos para
avanzar en la ampliación del derecho a la educación de adolescentes, jóvenes y
adultos. Agradecemos también la lectura atenta y los comentarios realizados por
Daniel Pinkasz, colega de la FLACSO a las primeras ideas y versiones que
organizaron esta sistematización y esta escritura que es, como sabemos, una
mirada posible entre otras tantas que se podrían desarrollar, porque un estado
del arte es también un modo de mirar lo que hemos acumulado como evidencia
en el campo de las ciencias sociales en torno a la cuestión de la educación
secundaria y las miradas, se saben son subjetivas y cambiantes.
Como el libro de Rayuela, de Cortázar, que ofrece dos itinerarios de lectura

posibles, este texto puede leerse también, al menos de dos formas. Del modo
tradicional, de comienzo a fin o bien, si el lector o la lectora disponen de menos
tiempo, sugerimos abordar únicamente los puntos 2 y 3 de la segunda parte y la
sección final
1. Primera parte: Relevancia de la temática para

la región
Al finalizar las dos primeras décadas del siglo XXI, aproximadamente 65 millones
de adolescentes y jóvenes asisten a la educación secundaria en América Latina.
En trece de los diecinueve países de la región este nivel de enseñanza ha sido
considerado obligatorio de modo completo y en el resto, con excepción de
Nicaragua, la obligatoriedad alcanza a sus primeros años (secundaria baja o
ciclo básico, según la denominación utilizada en cada país). No obstante el
esfuerzo de inclusión, todavía un 15% de la población que tiene entre 11-12 y 17
años no se encuentra asistiendo a un establecimiento educativo y una parte
importante de la población adulta no alcanzó a completar este nivel de
enseñanza (SITEAL, 2019).
5
Desde hace varios años los países incluyen entre sus compromisos nacionales
e internacionales impulsar la ampliación en el acceso al derecho a la educación
y en particular, en la región, las leyes de educación han impulsado la
responsabilidad estatal para avanzar en esta dirección, favoreciendo el acceso
gratuito para una parte importante de la población. Bajo la iniciativa Educación
Para Todos impulsada desde UNESCO, los países avanzaron en ampliar la
educación primaria, requisito básico para promover el ingreso a la educación
secundaria. En los años 2000, los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
establecidos por las Naciones Unidas para un conjunto de sectores y los
acuerdos de Dakar específicos para educación, confirmaron esa direccionalidad
y agregaron la atención hacia la igualdad entre los géneros. En el año 2010, las
Metas Educativas 2021 impulsadas por la OEI para Iberoamérica también
propusieron ampliar la cobertura y la terminalidad del nivel secundario con
objetivos específicos para los años 2015 y 2021 y, más recientemente, los
Objetivos de Desarrollo Sostenible establecieron nuevos objetivos para el año
2030 que orientarán las políticas y los esfuerzos de las sociedades para
“asegurar que todas las niñas y todos los niños terminen la enseñanza primaria
y secundaria, que ha de ser gratuita, equitativa y de calidad y producir resultados
de aprendizaje pertinentes y efectivos” y “asegurar que todos los alumnos
adquieran los conocimientos teóricos y prácticos necesarios para promover el
desarrollo sostenible, entre otras cosas mediante la educación para el desarrollo
sostenible y los estilos de vida sostenibles, los derechos humanos, la igualdad
de género, la promoción de una cultura de paz y no violencia, la ciudadanía
mundial y la valoración de la diversidad cultural y la contribución de la cultura al
desarrollo sostenible” (ODS 2030, Capítulo 4).
Como se puede apreciar en la evolución de la enunciación de las metas, y

conforme señala el documento “Situación educativa de América Latina y el
Caribe: hacia la educación de calidad para todos al 2015”, la concepción de
derecho a la educación se amplió, extendiéndose más allá del acceso y la mejora
de los aprendizajes, alcanzando también al trato digno, igualitario y no
discriminatorio (UNESCO, 2013).
El establecimiento de estas metas para la región permite traccionar los recursos

de los Estados pero también de los organismos internacionales hacia esos
objetivos priorizados, de allí el interés de hacer referencia a estos acuerdos. Al
mismo tiempo, estos objetivos se constituyen en parámetros para medir y evaluar
los avances realizados.
Los logros que evidencia la región en materia de acceso no son homogéneos

para todos los sectores sociales, los territorios o las poblaciones que habitan el
continente. La información disponible para algunos de los países que da cuenta
del clima educativo de los hogares en que viven los y las adolescentes y jóvenes
6
que asistían a la educación secundaria en el año 2015

(http://www.siteal.iipe.unesco.org/indicadores), da cuenta de importantes
diferenciales en el acceso según se trate de hogares desfavorecidos y mejor
posicionados. Del mismo modo, aquellos adolescentes que viven en áreas
rurales o periféricas menores oportunidades respecto de quienes viven en áreas
urbanas. Poblaciones de pueblos originarios y afrodescendientes acceden en
menor medida al mismo derecho. Esta condición de persistencia de las
desigualdades de distinto tipo resulta uno de los desafíos más urgentes para la
región en términos de políticas sociales y educativas. Alcanzar a los sectores
más desfavorecidos para reducir las brechas de acceso entre poblaciones
organiza la agenda de políticas sociales y educativas para ampliar la oferta de
instituciones, las modalidades y formatos de la propuesta escolar, y los apoyos
para acompañar la asistencia, de modo de reducir los niveles de repitencia y de
abandono escolar y de incrementar las tasas de egreso.
El otro desafío es la calidad educativa. De acuerdo con los informes elaborados

desde la región por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad
Educativa y, de modo complementario, lo que resulta de las evaluaciones
realizadas por la OCDE, la mayor parte de los países de la región no logra
buenos desempeños en las principales áreas de enseñanza. La comprensión de
textos, las habilidades matemáticas y los conocimientos sobre las ciencias
constituyen hoy capacidades básicas para la habilitación cultural, laboral, social
y ciudadana. Además de estos saberes, las denominadas “habilidades para el
siglo XXI” engrosan las demandas para la formación que los sistemas escolares
deben garantizar. Esta situación pone el foco no sólo en las políticas curriculares
y en las prácticas de enseñanza y de evaluación sino también en las políticas
docentes.
Los avances de la tecnología, la ampliación de derechos en el reconocimiento

de las diferencias y los cambios culturales y sociales de los últimos años
cuestionan también la forma escolar actual y el sentido que esa propuesta tiene
para un número importante de estudiantes y de docentes. No solamente la
agenda internacional de metas globales pone un norte elevado para el
cumplimiento de los derechos sino también las propias poblaciones expresan su
demanda por una mejor educación y una mayor participación.
Como se desarrolla en la segunda parte, la agenda de la producción de

conocimiento en educación que tiene por objeto las políticas educativas para la
educación secundaria recoge estas problemáticas. De modo que hay una
primera constatación que surge de este trabajo y es que los temas que son
asunto de la política tienen para esa producción una centralidad relevante. Esta
cercanía de tópicos podría considerarse un buen signo para analizar las
relaciones entre la investigación social y las políticas públicas. Siguiendo la
7
tipología de Carol Weiss, tres de los modelos enunciados por ella podrían
caracterizar esos vínculos: el modelo interactivo, para el que la investigación
ofrece insumos valiosos y señalamientos o asesoramiento para reordenar
prioridades, colabora en revisar “mitos” o sentidos construidos en torno a alguna
temática o aumenta la capacidad para la toma de decisiones; el modelo
iluminativo, en el que los resultados “iluminan” los problemas existentes e
influyen en el diseño de soluciones o en la orientación de algunos rumbos o bien
el modelo en el que la investigación contribuye a enriquecer el debate público
sobre problemas centrales de la política (Weiss, 1979). En cada país esa relación
tendrá modos y momentos reconocibles para científicos/as, decisores/as y
protagonistas de las políticas en todos sus niveles, dado que los resultados de
la investigación se ponen en diálogo con otras racionalidades que colaboran para
la definición y para la acción.
2. Segunda parte: Los componentes de un

estado del arte sobre políticas educativas en
educación secundaria
2.1 ¿Qué entendemos por un estado del arte o

estado de la cuestión?
En principio, un estado del arte es un producto de la investigación, en general

elaborado por investigadores/as y especialistas en torno a temáticas específicas.
Según diferentes autores, un estado de la cuestión es “… la revisión integral de
la producción escrita de las ciencias sociales en relación con (una determinada
temática) contemporánea teniendo en cuenta, a su vez, múltiples
heterogeneidades relativas a enfoques y perspectivas, así como la desigual
distribución institucional y espacial de dicha producción...” (Piovani, 2015: 89).
Otra definición, elaborada en México por el COMIE1, sostiene que: “…En cuanto
a la definición formal se optó por considerar al estado de conocimiento como el
análisis sistemático y la valoración del conocimiento y de la producción
generadas en torno a un campo de investigación durante un período
determinado. Esto permitiría identificar los objetos bajo estudio y sus referentes
conceptuales, las principales perspectivas teóricas-metodológicas, tendencias y
1 Consejo Mexicano de Investigación Educativa
8
temas abordados, el tipo de producción generada, los problemas de

investigación y ausencias, así como su impacto y condiciones de producción...”
(COMIE, 2003: 4).
Para la elaboración de este trabajo hemos consultado dos obras antecedentes,

ambos “estados del arte sobre políticas educativas en educación secundaria”.
Uno de ellos, el referido arriba, elaborado desde y sobre México para los años
noventa y otro producido más recientemente desde FLACSO Argentina con
apoyo de UNICEF, que abarca el período 2003-2017. Entre ambos, si bien tienen
alcance nacional, rastrean casi tres décadas de producción académica, lo cual
ha permitido, además de servir como modélico, esbozar algunas comparaciones
con los ejes y temas priorizados desde la investigación para el estudio de las
políticas en los años previos a los que este trabajo se propuso abordar y con los
tipos de producciones realizadas.
El trabajo realizado en México destaca que se verifica un pasaje en la producción

de conocimiento del ensayo de opinión como expresión de la investigación
educativa característico de la década de los ochenta a estudios con soporte
empírico (encuestas, entrevistas o análisis de datos oficiales) para la década de
los noventa (COMIE, 2003; 177). Este movimiento puede asociarse con la mayor
disponibilidad de recursos de información de acceso público en la mayor parte
de los países, acompañando el desarrollo de sistemas estadísticos y la
instalación de operativos de evaluación educativa en los principales países.
También se señala que existen pocos trabajos que tomen a las políticas
educativas como objeto de análisis y que son también escasos los ámbitos
institucionales que despliegan este tipo de trabajos. Ese análisis identifica unas
83 producciones para un período de 10 años (1992-2002).
El estado del arte elaborado desde FLACSO con apoyo de UNICEF trabajó a
partir de una Base de Conocimiento disponible en línea
(http://baseries.flacso.org.ar/) que recoge trabajos sobre educación secundaria
producidos en y sobre la Argentina. Ese estudio abarcó 686 producciones para
el período 2003 a 2017 2 . De ese análisis se deriva una fuerte presencia de
trabajos que tienen como objeto de análisis la dimensión micro o institucional, la
presencia estudios de caso, de corte cualitativo, que no permiten una visión de
conjunto sobre dinámicas más abarcativas de las políticas implementadas en
esos años y pocas referencias a recomendaciones para la toma de decisiones,
situación que es analizada como de bajo interés desde el campo de la
investigación.
2Esta sola diferencia entre ambos estados del arte, el tamaño de los productos disponibles para
un período da cuenta del avance de los recursos disponibles en el campo científico, además
seguramente, del incremento de las producciones.
9
Por otra parte, hemos considerado un tercer trabajo como antecedente o punto
de partida. Se trata de un análisis comparado realizado sobre la investigación
educativa en seis países de la región que ofrece una descripción del campo
académico, contexto necesario para leer las producciones que han sido objeto
de esta sistematización. El estudio “El desarrollo de la investigación educativa y
sus vinculaciones con el gobierno de la educación en América Latina” se
interroga por un asunto relevante para este trabajo, las capacidades estatales
para vincularse con las áreas productoras de conocimiento (Palamidessi,
Gorostiaga y Suasnabar, 2014). México y Brasil se describen como dos de los
países con una mayor profesionalización e institucionalización de la actividad
científica, seguidos por Argentina y Chile, aunque ambos con menos continuidad
y con una mayor concentración de la producción en algunas universidades o
centros, y luego Uruguay y Paraguay, con menor peso tanto por tradiciones más
afectadas por procesos de discontinuidad política como por el tamaño de su
educación superior.
Los antecedentes referidos ofrecen herramientas para organizar no sólo los

campos temáticos, los enfoques y métodos de análisis comprendidos en los
estudios e investigaciones sobre políticas educativas desplegados en la región
sino también claves de análisis para acceder a las redes de producción y a los y
las especialistas que trabajan estas temáticas en la región, aspectos que se
presentan en el próximo apartado.
2.2 Organización del corpus trabajado
Elaborar un estado del arte sobre políticas educativas en educación secundaria

requiere también definir qué se entiende por políticas educativas. Hemos
priorizado aquí los estudios que abordan el nivel macro, sistémico (nacional o
federal) de las acciones de los gobiernos (y de otros actores con capacidad de
intervención) para sostener y mejorar los sistemas educativos y sus instituciones
y los resultados de esas acciones educativas sobre la sociedad.
Si bien hay definiciones que tienen un mayor alcance para hacer referencia a las
políticas, incluyendo aquellas acciones que se materializan en todos los niveles
de la gestión educativa (meso y micro), hemos restringido el análisis por razones
temporales y de organización de la sistematización de investigaciones y estudios
considerados. Si bien los niveles no considerados en esta instancia definen y
reorientan las políticas de corte nacional y, muchas veces, terminan imprimiendo
otras y nuevas direccionalidades, dado que este estudio es de carácter regional,
hemos descartado esos ámbitos de análisis.
10
Para identificar el nivel de enseñanza se utilizaron como descriptores “educación

media”, “educación secundaria”, “educación media superior”, “ensino medio”,
“bachiller”. El nivel tiene una heterogeneidad que le es propia en tanto está
organizado en modalidades y orientaciones, además de estar integrado por
diferentes tipos institucionales que tienen también identidades particulares. No
hemos considerado aquí a la educación técnica y a la educación de adultos, por
tratarse de áreas con especificidades propias.
Las principales preguntas que orientan este trabajo son las siguientes:
 ¿Cuáles han sido las políticas educativas (y sociales) que han sido
objeto de estudio en los últimos años (2014 a 2019) en torno a la
educación secundaria común?
 ¿Qué mapa de temas organiza ese corpus?
 ¿Quiénes y cómo investigan esas políticas?
 ¿Qué resultados y recomendaciones pueden ser de utilidad para la
revisión, la redefinición, reorientación, el rediseño, la implementación
o la evaluación de políticas?
¿Cómo hemos organizado la búsqueda de investigaciones y estudios en torno a

esta temática? En primer lugar, definimos el universo y alcance de los trabajos
publicados en función del tiempo disponible para la recolección y análisis de la
literatura (tres meses): publicados en idioma español, elaborados desde América
Latina, a partir de una búsqueda de producciones disponibles en línea. Esta
decisión incluye un sesgo inevitable, se trata de trabajos cuya divulgación ha
sido producto de una decisión, lo cual no exime de reconocer que puede haber
un conjunto importante de producciones que no tienen esa condición de
visibilidad o que circulan en otros formatos y circuitos.
El período bajo estudio lo ubicamos en torno a los últimos cinco años3, aunque
hemos incluido, de modo excepcional, algún trabajo de años previos, toda vez
que cubría algún área de interés o alguna metodología que consideramos
relevante identificar para el análisis.
Otra definición que organizó la búsqueda fue la organización de tres áreas o

ámbitos productores: en primer lugar, el campo académico y especializado,
integrado por universidades y centros de investigación que en general publican
en revistas científicas, elaboran artículos, libros, capítulos de libros y tesis de
posgrado; luego, consideramos informes y estudios elaborados por organismos
internacionales de crédito y de cooperación y think tanks: BID, BANCO
MUNDIAL, UNICEF, CEPAL, OEI, CIPPEC4, recogiendo informes regionales o
temáticos con foco en educación secundaria y/o en políticas educativas y por
3 Esta pauta ha sido definida por SITEAL para toda la colección de Estados del Arte.
4 Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento.
11
último, se incluyeron estudios diagnósticos y/o evaluativos elaborados por áreas

estatales del sector educativo dedicadas a la evaluación y a la investigación
(DIIE5, INNEd6, INEP7), que hayan analizado políticas en el nivel secundario o
temas que son objeto de políticas o de recomendaciones.
¿En qué bases y repositorios hemos realizado la búsqueda en línea? Se

consultaron los repositorios de revistas académicas: REDALYC 8 , SCIELO 9 y
LATINDEX10 para la región; tesis de maestría y de doctorado producidas por las
principales universidades pedagógicas y centros de investigación en educación
y en ciencias sociales; también exploramos los sitios de organismos regionales
e internacionales: CEPAL, UNICEF, UNESCO y PNUD. No incluimos ponencias
y presentaciones a congresos, ya que no siempre se basan en trabajos
finalizados. Se consultaron también las páginas institucionales de áreas
estatales (ministerios de educación u otros organismos vinculados) dedicadas a
la producción estadística o de evaluaciones e investigaciones, es decir, de
información en sentido amplio.
La combinación de los criterios explicitados dio por resultado una colección de

100 trabajos, pertenecientes a 14 países de la región, elaborados por unos/as
130 especialistas. Un 18% de los trabajos son informes regionales. En términos
de países, los más representados en esta búsqueda son Argentina, México y
Uruguay, con el 43% de los trabajos. América Central aporta un 10% de los
trabajos recopilados. El 70% de la producción corresponde al campo académico
o especializado, se trata de artículos, capítulos de libro, libros, presentaciones a
congresos y tesis de posgrado.
Como se muestra en la nube de palabras, construida a partir de las “palabras

clave” identificadas para cada texto, los términos con mayor presencia son
Inclusión, Escolarización, Reforma educativa y Calidad, en ese orden. El modo
amplio en que se concibe la calidad educativa, no solamente restringida a los
resultados de los aprendizajes invita al desarrollo de modelos
mutidimensionales, algunos de los cuales están presentes y son recomendados
por organismos y especialistas para dar cuenta del conjunto de factores
afectados e intervinientes por esta noción, que organiza buena parte de las
políticas y programas educativos.
5 Dirección de Información e Investigación Educativa- Ministerio de Educación Nacional de

Argentina
6 Instituto Nacional de Evaluación Educativa
7 Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas.
8 Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal
9 Biblioteca Científica Electrónica en Línea
10 Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas de América Latina, el
Caribe, España y Portugal
12
2.3 La investigación sobre políticas educativas

en educación secundaria
La producción de conocimiento sobre las políticas educativas en América Latina

que ha sido sistematizada para este estudio, tomando como base lo publicado
entre los años 2014 y 2019 acompaña, como se anticipó, la agenda de
intervención de los estados, es decir, los temas que organizan el trabajo de los
gobiernos en educación en la mayoría de los países y los ejes que están vigentes
en las principales metas educativas. Este apartado se organiza en dos
subapartados. El primero presenta las principales temáticas abarcadas por la
investigación, organizadas en grandes grupos y el segundo, presenta los
trabajos que han tenido por objeto la región como conjunto.
2.3.1. Principales temáticas abarcadas
Obligatoriedad, inclusión, escolarización de

diferentes sectores sociales y poblaciones
13
En el corpus relevado, hay un primer grupo de trabajos que ocupa el 41% de lo

producido que aborda las políticas de ampliación de la obligatoriedad, la
universalización del nivel, los temas relativos a la inclusión de aquellas
poblaciones que aún no acceden al derecho a la educación y, de modo general,
los tópicos alcanzados por la noción de “escolarización”, relevantes para un nivel
que en sus inicios se concibió para una parte de la población y luego devino
masivo. La inclusión de “otras poblaciones”, no tradicionalmente destinatarias de
este nivel de enseñanza, alcanza a sectores sociales desfavorecidos pero
también a poblaciones específicas: afrodescendientes, pueblos originarios, otros
grupos minoritarios o pertenecientes a identidades emergentes.
Son pocos los trabajos analizados que contienen alguna recomendación para la
definición de políticas, de modo que se constata un rasgo ya destacado por otros
estudios respecto de que, si bien la investigación toma los temas relevantes para
la política genera pocos espacios de conversación con esos ámbitos (UNICEF-
FLACSO, 2018). La mayoría recurre al análisis de textos normativos y de los
lineamientos de las políticas y programas bajo análisis. La otra técnica
mayormente desplegada es el uso de entrevistas a funcionarios, especialistas,
directivos, coordinadores/as de programas y a destinatarios y jóvenes
alcanzados por estas acciones, en números importantes, dependiendo del
estudio. En algunos casos el trabajo se acompañó de talleres de discusión de
los temas trabajados, lo que suele generar instancias de intercambio y de
incidencia o abrir procesos de debate y reflexión sobre las acciones y sus
alcances y sentidos. El uso de las estadísticas e indicadores disponibles para la
elaboración de los diagnósticos es otro de los recursos más habitualmente
utilizados, en particular para dar cuenta de la persistencia de desigualdades
sociales y territoriales.
Los principales tópicos presentes en estos trabajos:
- Se señala la tensión entre la función social y la educativa de muchas de

las acciones que priorizan la inclusión y la baja presencia de objetivos vinculados
a la mejora de los aprendizajes.
- Los trabajos analizan los programas destinados a generar condiciones de

inclusión, tanto aquellos que se denominan de transferencia condicionada como
aquellos que apoyan a través de subsidios o becas la asistencia escolar. La falta
de articulación entre los programas y la baja incidencia en resultados (a la
sostenibilidad de las trayectorias) son algunos de los rasgos mencionados.
Muchos de estos programas intervienen para la erradicación de “barreras de
acceso”, promoviendo ampliaciones a los sistemas existentes de la protección
social entendida de modo clásico. El trabajo realizado por INEE – IIPE UNESCO
(2018) describe el conjunto de iniciativas de este tipo para México y para la
región.
14
- Algunos trabajos discuten también los sentidos que tiene para los
destinatarios ser alcanzados por estos esquemas de atención y los supuestos
que subyacen a estas propuestas, los mapas discursivos que suelen expresar
posturas tradicionales y retardatarias que posibiliten la remoción de obstáculos
para la inclusión.
- Se analiza el vínculo del estado con otros actores que suelen acompañar
esquemas de apoyo y de inclusión o de reingreso escolar, como organizaciones
de la sociedad civil, actores locales o comunitarios, señalando como potente la
sinergia que produce esas alianzas, también las que se requieren entre
diferentes organismos del estado para evitar situaciones de desafiliación en otros
ámbitos. La voz de los jóvenes también es recogida en algunos trabajos,
albergando los modos en que los propios sujetos refieren los procesos de
permanencia o de reingreso.
- Los textos normativos que amplían derechos para el acceso son también
objeto de análisis, tanto como las condiciones de infraestructura, equipamiento
y costos que requieren los procesos de ampliación educativas.
- El diagnóstico sobre los logros en términos de ampliación de la

participación y evolución de la matrícula también están presentes, al mismo
tiempo que se señala la desigualdad de acceso que afecta mayormente a las
poblaciones desfavorecidas o los “desafíos y dilemas” intrínsecos a la expansión.
- Un conjunto de temas incluye asuntos relativos a la ampliación de

derechos y al reconocimiento de temáticas puntuales con presencia en la agenda
pública y social como son los temas de género, de identidades o la atención a
poblaciones específicas: grupos desfavorecidos (afrodescendientes, pueblos
originarios, ver en particular el trabajo INEE-UNICEF, 2018). En estos desarrollos
la investigación acompaña los cambios sociales, no sólo educativos. Aquí, la
preocupación por grupos específicos puede ser leída también como la
preocupación por los límites de la inclusión y de la desigualdad, tan presente en
la región. Los temas de reconocimiento de poblaciones específicas están
vinculados a los temas de inclusión social y educativa, a la existencia de
desigualdades que tienen estos rostros que aquí se abordan de modo específico.
Tienen por objetivo, así desplegados, visibilizar aún más las situaciones
particulares de algunos grupos poblacionales.
- De modo amplio, hemos incluido también bajo este apartado los trabajos
que se interrogan por el derecho a la educación y que, a partir de esa pregunta,
abordan temas relativos a los mercados educativos o de financiamiento de la
educación, como son los trabajos realizados en Chile que reflejan el contexto de
cambio político de las reformas y demandas impulsadas en los últimos años.
15
Hay una pregunta que recorre muchos de estos trabajos, es acerca de cómo
conmover los aspectos más tradicionales de la escuela secundaria frente a los
cambios que la inclusión demanda. El trabajo de dos investigadoras realizado
desde Uruguay 11 sobre las políticas de inclusión educativa suscribe a esta
posición:
“… Este artículo busca responder en qué medida la instalación de programas de

inclusión educativa en Uruguay ha supuesto una erosión de la institucionalidad
tradicional en esta arena de políticas públicas. Para ello se define, en primer
lugar, la “matriz institucional clásica” del sistema educativo uruguayo, compuesta
por cinco instituciones con estabilidad en el tiempo: el Estatuto docente; el
centralismo; la escuela universal y común, con enseñanza propedéutica; el
control burocrático y el garantismo unilateral….” (Mancebo y Pérez Zorrilla,
2018).
Otros trabajos plantean también una frontera más difusa entre los temas relativos
a la inclusión y a la posibilidad de intervenir en aquellos ámbitos más difíciles a
los que sólo se llega con propuestas de baja escala o en esquemas de baja
cobertura, manteniendo por fuera a un importante conjunto de beneficiarios y
destinatarios que deberían ser alcanzados. El acento puesto sobre esquemas
intersectoriales está presente en buena parte de esos trabajos, señalando la
mutidimensionalidad de los procesos de exclusión que requieren la intervención
de diferentes ámbitos del estado y de diferentes actores a nivel estado y a nivel
local.
Reforma educativa, cambio, necesidad de mejora del

nivel y de la calidad de la enseñanza
Un segundo grupo de trabajos nuclea temas relativos a la necesidad de cambiar
la educación secundaria para mejorarla (35% del total). Bajo los títulos
vinculados a la reforma y al cambio educativo se presentan estrategias y políticas
para modificar el pasaje entre niveles y ciclos, articular con la educación superior,
ampliar el tiempo escolar o desarrollar cambios integrales a la organización
institucional. Hemos incluido también bajo este segundo grupo a los estudios e
investigaciones que analizan las políticas que tuvieron como eje la mejora de la
calidad de la enseñanza e identifican la necesidad de intervenir sobre los
11 Uruguay es uno de los países que más tempranamente sancionó la obligatoriedad del nivel
secundario (década del 70) pero es el que tiene los indicadores más rezagados en relación con
la asistencia y la terminalidad. En esta sistematización tiene además una presencia importante,
con un conjunto de unas 9 producciones.
16
indicadores que aún presentan problemas: egreso, retención, discontinuidad en

las trayectorias escolares y bajos logros en aprendizajes.
¿Cuáles son los aspectos contenidos bajo estos descriptores? México es uno de
los países en el que estos temas tienen mayor presencia. Se analizan los
programas de reforma implementados en los últimos años que incluyen
estrategias de autogestión, de otro manejo de los recursos o de ampliación de la
jornada escolar (CSCE, 2015). En general los trabajos se preguntan por los
resultados de las reformas aplicadas. Es también el caso de un trabajo sobre
Ecuador (Santana Cobo, 2018) que analiza la reforma aplicada luego del cambio
constitucional de 2008 hacia otros modelos de organización del bachillerato y de
sus esquemas de gestión institucional, desde un análisis clásico de evaluación
de políticas considerando su diseño y las “fallas” en su proceso de
implementación.
Muchos de los trabajos que abordan estas temáticas lo hacen con escasa
distancia temporal respecto de las políticas analizadas, en algunos casos
siguiendo la implementación de definiciones y programas al mismo tiempo que
se instalan (Steinberg y otros, 2018 y 2019)12. Estos esquemas tienen la ventaja
de la cercanía con quienes participan de los procesos de toma de decisión y de
quienes están a cargo de los cambios, muchas veces en escenarios en los que
resulta bienvenida la mirada externa o de la investigación, toda vez que permite
observar procesos con cierta distancia. Otra de las características que interesa
destacar en el modo de estudiar estos temas es la que está presente en el trabajo
de Pinkasz en el que un programa de mejora institucional desarrollado en las
escuelas secundarias de la Argentina es analizado reuniendo las dimensiones
macro, meso y micro, señalando “…la existencia de una nueva generación de
políticas y programas que toman como unidad de cambio a la escuela y no al
sistema” (Pinkasz, 2015:8). En clave regional, el trabajo de CIPPEC realizado en
2016 hace un relevamiento importante de 15 experiencias de cambio en 5 países
de la región. El trabajo identifica los criterios considerados para tomarlas como
referencia de innovación: incluyen otros agrupamientos de los estudiantes, se
trata de programas integrales de transformación que suelen incluir también
esquemas de profesionalización docente y de extensión del tiempo escolar y han
realizado algún análisis o sistematización de la experiencia (Sánchez y Coto,
2016).
Es interesante señalar que algunos de los trabajos interesados por la “calidad

educativa” trabajan sobre una definición amplia de la misma. Es el caso del texto
de Velázquez (2015) sobre El Salvador, que, hace referencia a la Constitución
12“…Los investigadores/as realizan sus actividades al calor de las mismas transformaciones

sociales de las que pretenden dar cuenta…” (Tiramonti y Fuentes, 2012).
17
Política de El Salvador, en la cual se considera a la calidad como “aquella que

procura la formación de ciudadanos críticos y activos a partir del desarrollo del
pensamiento crítico, para dar respuesta a los problemas sociales actuales” (pág.
33).
La preocupación por los bajos resultados de los aprendizajes y por las

trayectorias discontinuas también ocupan a varios especialistas de la región. El
trabajo realizado desde CEPAL sobre República Dominicana es ejemplo de este
tipo de estudios. Se analiza la oferta de la educación secundaria técnica y su
vínculo con los ámbitos laborales como un esquema posible de estímulo para la
finalización de los estudios y la proximidad de una inserción laboral. Se
identifican también esquemas de trabajo en red entre establecimientos de modo
de promover esquemas colaborativos y aprendizajes colectivos, alineados con
la promoción de las denominadas habilidades blandas.
El problema de la pertinencia y el sentido de la formación de la escuela

secundaria también está presente en muchos de los trabajos incluidos en este
eje. Se destaca, a diferencia del grupo anterior de trabajos, una mayor presencia
de recomendaciones y de sistematización de evidencias de aquello que funciona
bien. La descripción alcanza también la dimensión institucional.
La mayor parte de los países están alcanzados por estas temáticas, es decir, en
todos los países hay especialistas y grupos de investigación o áreas de
cooperación que trabajan los modos en que se expresa el cambio educativo. Las
referencias a lo que sucede en otros países, el modo en que se expresa la
calidad educativa o su ausencia también organizan una parte importante de las
producciones. La complejidad de los procesos involucrados y el conjunto de
dimensiones concernidas organizan un tipo de análisis que identifica algunos de
los ámbitos que deben ser alcanzados por los cambios: el puesto de trabajo
docente, la capacidad de los docentes para enseñar de otros modos, las
regulaciones y normativas que organizan el régimen académico 13 , el
sostenimiento de las trayectorias escolares con la concurrencia de otros actores
y funciones, incluyendo la participación de ámbitos extraescolares (Terigi, 2018).
Otro de los cambios propuestos en estos trabajos se orientan a indagar sobre

los procesos de democratización de los sistemas educativos y de sus
instituciones, analizando temas de convivencia y de participación juvenil,
considerando la relevancia que tiene en la actualidad dar lugar a la expresión de
13Bajo esta categoría analítica desarrollada por Alicia Camilloni (1991) se incluyen las reglas
explícitas e implícitas que organizan la actividad escolar, entre los cuales tienen presencia los
temas relativos a la inscripción, asistencia, promoción, acreditación, evaluación y la participación,
entre otros componentes.
18
las voces de adolescentes y jóvenes en el marco de la formación para el ejercicio

de la ciudadanía.
Por último, interesa destacar el trabajo realizado desde el Banco Interamericano

de Desarrollo, que se detalla en el apartado 3.2 que compila los resultados de la
acción de unos 58 proyectos que entre los años 1995 y 2012 tuvieron por objeto
la mejora de la educación secundaria en los países de la región. Incluye
lecciones aprendidas y recomendaciones (BID, 2013).
Políticas curriculares o escuela secundaria y

conocimiento
Un tercer lugar lo ocupan los temas relativos a las políticas curriculares o, de
modo amplio, los tópicos relativos al conocimiento. Se incluyen aquí cuestiones
como el cambio de diseños curriculares, la existencia de programas que
intervienen sobre los modos de enseñanza, la enseñanza con inclusión de
tecnologías, contenidos que deben ser incorporados para dar respuesta a
nuevas demandas. Estos trabajos constituyen el 20% del corpus relevado. En
general abordan los diseños curriculares propuestos en los últimos años, el modo
en que incorporan nuevas temáticas o nuevas propuestas de enseñanza y
también el rol que le cabe a los docentes en tanto meros ejecutores de
planificaciones externas o como actores que ponen en juego sus saberes y
experiencia profesional para los objetivos propuestos.
Hay dos trabajos en este subconjunto que consideramos destacables, ambos

recurren al análisis comparado, uno analiza las políticas curriculares producidas
durante 2016 en México y en Perú (sus enfoques, sus énfasis), recurriendo al
análisis de contenidos (Chuquilín Cubas y Zagaceta Sarmiento, 2017) y otro
compara 11 sistemas educativos, 3 de los cuales pertenecen a la región:
Argentina, Colombia y Ecuador. El interés por el curriculum está expresado del
siguiente modo:
“…Los diseños curriculares son centrales en la definición de las posibles

trayectorias que los estudiantes pueden seguir en el sistema educativo y tras su
paso por él. Este estudio parte de la hipótesis de que la propuesta educativa del
nivel secundario puede ser más o menos abierta a la construcción de recorridos
diversos por parte de los jóvenes. Al habilitar algunos recorridos e,
inevitablemente, obturar otros, los diseños curriculares entran en diálogo con la
justicia social. En otras palabras, al articularse con reglas complementarias, el
currículum puede construir circuitos más o menos flexibles y así habilitar la
19
movilidad ascendente con oportunidades educativas más equitativas, o

mantenerse en el círculo vicioso de la reproducción social… El trabajo compara
los instrumentos curriculares y las formas de organización del conocimiento
propias de cada propuesta curricular, sus distintos modelos de flexibilización, y
sus reglas de promoción, acreditación y evaluación. Algunos sistemas permiten
trayectorias más abiertas, como los casos de Finlandia, Australia y Ontario, y
otros, como en los casos de Ecuador o Colombia, habilitan trayectorias más
cerradas…” (Cardini y otros, 2018:5).
Algunos de los estudios e investigaciones bajo análisis dan cuenta de la

existencia de currículas organizadas a partir de disciplinas, situación que espeja
la formación docente e impide la incorporación de otras prácticas: multi o
interdisciplinares, trabajos por proyectos, resolución de problemas.
Por otra parte, resulta de las indagaciones que varios países realizaron cambios
a las estructuras académicas y a los diseños curriculares, incluyendo mayores
regulaciones y prescripciones, ya sea por vía de la definición de contenidos
mínimos y comunes o por el establecimiento de sistemas de evaluación que
controlan o intervienen, de otro modo, sobre los saberes y capacidades que
integran lo trabajado en las aulas por los y las docentes. Estos trabajos exploran
también los modos de producción del curriculum, quiénes intervienen en esas
hechuras y la centralidad, prescripción o margen de maniobra que suelen portar
o habilitar.
“…Las principales convergencias de las reformas curriculares iniciadas

por estos países en los últimos años giran en torno a dos ejes centrales.
Por un lado, la incorporación de contenidos curriculares particularmente
referidos a las nuevas competencias y a los valores que reclaman el
desarrollo productivo y el desempeño ciudadano y, por otro lado, trayectos
curriculares que contemplan las particularidades de cada una de las
modalidades u orientaciones adoptadas y que se ubican en los años
siguientes a una formación de carácter general o básica. Más allá de la
organización centralizada o descentralizada de los sistemas educativos,
en todos se contempla cierto margen para que en distintos niveles se vaya
especificando el currículo. Así, de planes de estudios homogéneos y
definidos centralmente hubo una tendencia a cierta dispersión curricular
que encuentra importantes matices según el país de que se trate…” (Ruiz
y Schoo, 2014:90).
Estas indagaciones tienen también mucha cercanía con los tópicos relativos a la
calidad educativa, toda vez que muchos de los resultados toman disciplinas
20
centrales y allí, sus modos de enseñanza, sus didácticas, también son puestas
en discusión.
El diálogo con agendas instaladas a partir de la definición de los Objetivos de

Desarrollo Sostenible para 2030 (temas vinculados al medio ambiente, a las
economías sustentables) y la necesidad de incluir el desarrollo de las tecnologías
en las prácticas de enseñanza son otros dos temas que tensionan a su
incorporación en los programas y en las prácticas de enseñanza, aunque tienen
menor presencia, ganan lugar en los últimos años en la producción relevada.
Pueden reconocerse también algunas temáticas con anclaje en algunos países

en particular, como es el caso de la educación sexual para la Argentina o la
educación intercultural bilingüe o plurilingüe para Bolivia, temas que son
reclamados de algún modo por la agenda social de reconocimiento de derechos
de grupos minoritarios o subalternizados.
Hasta aquí se podría decir que la agenda de la investigación en políticas

educativas para la educación secundaria se organiza a partir de “temas clásicos”
pero, son temas que están vigentes en la organización delas agendas. Los
primeros tres tópicos destacados recorren las dimensiones estructurales,
institucionales y las vinculadas al aula y al trabajo docente, el conjunto de niveles
y ámbitos comprendidos en la educación y en sus políticas.
La producción de conocimiento sobre las políticas educativas en América Latina

que ha sido sistematizada para este estudio, tomando como base lo publicado
entre los años 2014 y 2019 acompaña, como se anticipó, la agenda de
intervención de los estados, es decir, los temas que organizan el trabajo de los
gobiernos en educación en la mayoría de los países y los ejes que están vigentes
en las principales metas educativas. Este apartado se organiza en dos
subapartados.
2.3.2 Los estudios que tienen a la región como

objeto de análisis. Principales resultados y
recomendaciones de política
Hemos sistematizado aquí los “estudios regionales”, en general que recurren a

técnicas del análisis comparado o del estudio de caso. Este recorte espacial
21
importa a los fines analíticos porque da cuenta del modo en que se suele definir
la región, en particular, el modo “parcial” en que suele ser abordada.
De los 18 informes regionales seleccionados, dos trabajan sobre 19 países de la

región; el resto toma algunos pocos casos o subconjuntos de países (el que
incluye más países toma 9), variando el criterio según la disponibilidad de fuentes
sobre el tema trabajado o la cercanía (geográfica o referencial) del equipo a
cargo del trabajo. Así, es más frecuente que “lo regional” alcance el estudio de
dos o tres países o bien, un análisis comparado de países de varias subregiones
(América Central) y de otros considerados “principales”, por su tamaño o por las
políticas implementadas. México es uno de los países que mayor presencia tiene
en los estudios bajo análisis. Seis de los trabajos han sido elaborados por
organismos de cooperación, más habituados a una intervención supranacional y
sólo uno tiene una autoría individual, es decir que además requieren la
concurrencia de un equipo de investigación. Otro rasgo distintivo es que incluyen
en mayor proporción recomendaciones para el diseño, implementación,
evaluación y reorientación de las políticas y también para el campo de la
producción de información y de conocimiento toda vez que advierten las
vacancias o carencias de evidencia empírica en torno a algunas temáticas o
problemáticas (ver Anexo 1).
Algunos de los trabajos tienen por objetivo proporcionar una descripción de los
sistemas de gobierno y de los cambios implementados en los últimos años,
fundamentalmente en materia de ampliación del acceso y de mejora de las
propuestas, ya sea a partir de los cambios a los diseños curriculares o de la
existencia de programas que apoyan la escolaridad. Hay en estas producciones
una presencia importante de estadísticas e indicadores producidas por ámbitos
estatales y por organismos de cooperación.
Nos interesa reparar en el foco que ponen estos informes e investigaciones, toda
vez que se acercan más al eje de este trabajo, ¿qué sabemos sobre las políticas
educativas en educación secundaria en la región? O también ¿cuáles son los
objetos priorizados en las políticas educativas en la región? Estos trabajos
aportan los siguientes resultados, algunos de los cuales incluyen
recomendaciones y orientaciones que consideramos complementan y
enriquecen la descripción realizada en el apartado anterior.
El trabajo elaborado desde CEPAL y UNICEF (2018) sobre la educación

intercultural bilingüe presenta un conjunto de avances y desafíos para los
sistemas educativos latinoamericanos. En particular para el nivel secundario,
señala los siguientes:
22
• Fortalecimiento del sistema de becas para los estudiantes de pueblos

indígenas y poblaciones afrodescendientes. Por lo general los Estados
destinan un presupuesto insuficiente para atender la EIB, contribuyendo
en la reproducción y persistencia de las desigualdades, en contextos
donde escuelas y estudiantes resultan igualmente pobres. Como se
evidencia en el capítulo II, la segunda razón de inasistencia de jóvenes
indígenas se debe a problemas económicos. En materia de financiamiento
de becas la principal crítica ha resultado de la ineficiencia de los sistemas
educativos para garantizar que el apoyo económico llegue en el tiempo
escolar estipulado.
• Promover el seguimiento de las trayectorias escolares. Los sistemas

educativos deben garantizar los mecanismos políticos, institucionales y
pedagógicos para monitorear los trayectos de las y los adolescentes y
jóvenes.
• Formar a los tutores docentes desde un enfoque de interculturalidad. En

este sentido, la figura de un tutor docente formado en temas de
interculturalidad resulta un elemento clave para hacer efectivo el
seguimiento y acompañamiento de las trayectorias de los y las
adolescentes y jóvenes. Además, resulta relevante realizar el seguimiento
de los tutores sobre la base de las propias trayectorias de los y las
estudiantes, pues este ámbito es una debilidad en la región.
• Promover currículos que, además de pertinentes, puedan cumplir con

las expectativas de los jóvenes. La baja terminalidad en este nivel
educativo tanto de la población en general como de indígenas y
afrodescendientes en particular, se asocia principalmente con la “falta de
interés” tal cual se señala en el capítulo II. Es necesario repensar un
currículo que atienda las necesidades de los pueblos más allá del sistema
individualista y competitivo que propone el mercado en la educación. Esto
es un punto sensible si se considera a jóvenes que se incorporan a una
escuela que posee “otros” lenguajes, mecanismos de comunicación y de
construcción de conocimiento.
• Contemplar las voces de los jóvenes. Las políticas educativas deben ser
capaces de advertir la heterogeneidad al interior de los pueblos que se
traducen también en diferencias generacionales. Un error común es tomar
al pueblo indígena y/o afrodescendiente como homogéneo sin advertir la
diversidad interna, tanto de lo cultural como de lo generacional. Las
23
miradas y expectativas de los jóvenes deben ser insumo para diseñar

políticas acordes a sus necesidades.
• Propiciar políticas tendientes a disminuir las violencias y la

discriminación. Si bien es una problemática que se arrastra desde el
primer nivel educativo, es importante señalar que las poblaciones más
vulnerables por situación socioeconómica y/o etnicidad son las que mayor
nivel de violencia reciben. En tal sentido, es necesario direccionar
acciones hacia la visibilización de actos de violencia en sus distintas
manifestaciones para trabajarlo dentro y fuera del contexto escolar. La
estigmatización histórica sobre los pueblos indígenas y poblaciones
afrodescendientes los convierte en sujetos de permanente violencia en las
escuelas.
En relación con estos mismos temas, hay recomendaciones específicas sobre la

provisión de información necesaria:
• Promover la construcción de una base latinoamericana de políticas tanto

en materia de EIB, específicamente, como de políticas vinculadas a la
interculturalización de los sistemas educativos. La información disponible
resulta fundamentalmente descriptiva. En algún sentido, las experiencias
sobre las que más se ha profundizado resultan repetitivas y poco
significativas en términos sustantivos; incluso, las iniciativas que se han
mencionado como prácticas relevantes son más bien puntuales, acotadas
y de una débil “interculturalidad” en los términos en que este estudio se
propuso indagar. Existe un enorme déficit a nivel regional de información
circulante sobre las características de las políticas, sus alcances y el
porcentaje de financiamiento respecto al presupuesto total del sector
educativo, así como los efectos logrados tanto en materia de EIB,
específicamente, como en la transversalización intercultural de los
sistemas. En general, los datos dispersos e incompletos obstaculizan el
análisis de información específica y en profundidad que permita evaluar el
panorama tanto en materia de la EIB como de los avances dirigidos a los
interculturalización de los sistemas educativos.
• Generar estudios con base en información cualitativa y cuantitativa que

permita dar cuenta del estado de la EIB como modalidad y del avance en
la interculturalización de los sistemas educativos en su totalidad. Dada la
caracterización de la información disponible resulta prioritario que tales
estudios se desarrollen con un fuerte trabajo de campo que permita
recoger las voces de los actores pertenecientes a pueblos indígenas y/o
afrodescendientes, no indígenas ni afrodescendientes (agentes del
24
sistema educativo, maestros y profesores, madres y padres, referentes

comunitarios o de las organizaciones de la sociedad civil, niños, niñas,
adolescentes y jóvenes).
Creemos que resulta relevante la difusión de recomendaciones del tipo

seleccionado, toda vez que realizan indicaciones precisas con fundamentados
que resultan de los procesos de indagación emprendidos. Este tipo de
recomendaciones difiere de aquellas que de modo impreciso o ambiguo
“reclaman” o “demandan” al estado algún tipo de intervención o compromiso de
modo inespecífico, lamentablemente muy frecuentes en muchos de los trabajos
analizados, en particular los provenientes del campo académico. O denotan una
fuerte ausencia de estas referencias o abundan en fórmulas como las
mencionadas.
Otro de los trabajos aquí analizados interesa tanto por su metodología de análisis
como por la capacidad de sintetizar las orientaciones que propone para su propia
agenda de intervención. Se trata del informe elaborado por el BID en al año 2012.
Este trabajo ingresó al corpus relevado de modo excepcional (el período de
análisis iniciaba en 2014) pero interesa su inclusión por otras tres razones: cubre
un período que se ubica entre los años 1995 y 2012, analiza un conjunto de 82
programas que estuvieron a cargo del Banco y cuyos resultados o capacidades
de incidencia constituyen el objeto del informe. Este análisis organizó la agenda
de trabajo de los años siguientes, de modo que podemos afirmar que tuvo
influencia en las políticas que se definieron para el período bajo análisis en este
estudio. Es decir, en tanto diagnóstico elaborado para la región en 2012, impactó
sobre las propuestas de intervención para los países en los años siguientes. Si
bien se trata de programas que tenían como destino a varios niveles, la mayor
parte tenían por destino la educación secundaria. De este análisis resultan las
siguientes evidencias y recomendaciones.
“…Conclusiones y recomendaciones. A medida que aumenta el

financiamiento total del Banco para la educación en la región, lo mismo
ocurre con su apoyo a las reformas de la política de educación
relacionadas con el acceso, la eficiencia y los resultados de aprendizaje.
El Banco tiene la posibilidad de contribuir significativamente a mejorar los
resultados de todos los alumnos de la enseñanza secundaria. Con todo,
la desventaja educativa es mayor y más compleja que la disparidad en el
número de escuelas con bibliotecas, el estado del centro escolar o la
disponibilidad de computadoras. Hay que prestar más atención a lo que
produce resultados, es decir, determinar qué estrategias han
demostrado mejorar la retención de estudiantes, la terminación de
los estudios y los logros académicos. Es preciso que la dinámica
política se comprenda y se tenga en cuenta en el diseño de los préstamos
25
y que al mismo tiempo se reconozca que esa dinámica también

establecerá en parte el papel que desempeñará el Banco y la medida en
que los aportes se usarán de manera productiva. En muchos países de
América Latina y el Caribe es imperativo seguir reforzando la gestión del
sistema educativo a todo nivel, en especial las esferas de gestión por
resultados, evaluación académica, y seguimiento y evaluación.
Partiendo de la información empírica presentada en esta evaluación, se

formulan cuatro recomendaciones para ayudar a mejorar la efectividad del
apoyo futuro del Banco a la educación secundaria: Focalizar mucho más
el apoyo del Banco en mejorar la calidad de la educación secundaria, lo
que incluye invertir más recursos para comprender las causas profundas
del déficit de calidad en la educación secundaria, los determinantes del
desempeño de alumnos y docentes, y lo que “produce resultados” en la
enseñanza secundaria. En lo que respecta al acceso, concentrar más el
apoyo del Banco en el ciclo superior de la educación secundaria,
especialmente entre poblaciones vulnerables y en desventaja. Hacer un
mayor hincapié en la innovación y fortalecer el repositorio de
conocimientos para aprender de la experiencia en la enseñanza
secundaria y difundir las lecciones aprendidas, incluidas las
relacionadas con modelos de provisión flexibles para poblaciones
desfavorecidas; modelos de provisión alternativos para poblaciones
a las que sea más difícil llegar; uso de la tecnología con criterios de
eficacia de costos, y pertinencia y efectividad de los métodos de
educación y capacitación vocacional. Elaborar informes de
terminación de proyecto totalmente basados en pruebas empíricas, en los
que se demuestren qué resultados se produjeron y por qué. Reforzar la
medición de los resultados a nivel de proyectos, estableciendo un número
manejable de metas realistas y mejorando considerablemente el
seguimiento de los resultados y los impactos atribuibles a cada
proyecto…” (BID, 2012).
Como señalamos anteriormente, hay otro tipo de resultados y de

recomendaciones que interesa destacar en este estudio, aquellas que tienen
como destinatarios a los y las investigadoras y especialistas, en tanto proponen
áreas de interés, otras metodologías de análisis o la necesidad de explorar de
otros modos los mismos temas.
En este segundo sentido interesa destacar el trabajo de CEPAL 2014 sobre el

uso de tecnologías y su vinculación con los resultados de aprendizaje. Allí se
señala la existencia de una asociación positiva entre la disponibilidad y uso de
tecnologías y los resultados en ciencias en 3 de los países, si bien resulta
26
necesario mejorar la captación del peso que tienen algunas dimensiones en esta
relación. Este tipo de producciones colabora con la ampliación del conocimiento
y con la definición de políticas en tanto señala otras formas de exploración y
análisis necesarias, establecen nuevos puntos de llegada y nuevos puntos de
partida.
En otros trabajos las recomendaciones suelen tomar la forma de señalamientos

que deben ser advertidos y trabajados, alertando sobre la necesidad de
intervención en algunos aspectos o tópicos sobre los que las políticas o la
intervención del estado no aún no llegan para garantizar derechos.
Es el caso del trabajo realizado recientemente sobre los sistemas de ingreso

(Rigal y otros, 2019), tópico que también toma el trabajo de UNESCO (2013). Allí
se afirma que existen pocos estudios que hayan sistematizado los mecanismos
de acceso e ingreso a los establecimientos de nivel secundaria y la existencia de
políticas y acciones de articulación entre el nivel primario y el secundario,
necesarios para remover los obstáculos a la educación secundaria que aún
sostienen mecanismos que segregan a quienes deben ingresar o colaboran poco
para sortear la falta de saberes o la elección de parte de las familias. En términos
de inclusión educativa esta dimensión, que no ha sido muy visitada, resulta
gravitante.
3. Tercera parte: Conclusiones
El trabajo de sistematización y análisis de la producción de conocimiento

desarrollada en la región entre los años 2014 y 2019 en torno a las políticas
educativas para la educación secundaria arrojó un corpus de 100 productos entre
estudios, investigaciones y evaluaciones de políticas y programas. El 70% de
esa producción se realiza en las universidades, centros de investigación y think
tanks.
La búsqueda realizada tiene el sesgo de quienes estuvimos a cargo de la tarea

de búsqueda, geográfica y temáticamente. Hay una mayor presencia de trabajos
del cono sur y también de estudios y diagnósticos que utilizan evidencia
empírica, tomando la dimensión macro, estructural o nacional para la descripción
y análisis de las políticas. Hay otro sesgo que ya hemos señalado y es el relativo
a los trabajos cuya circulación tienen por objetivo la incidencia sobre las políticas
y que, por esa razón resultan más accesibles en formato web.
27
La agenda de la investigación sobre políticas educativas confluye con los

asuntos que ocupan a los gobiernos de la región. La necesidad de ampliar el
acceso, de mejorar los niveles de rendimiento y de disminuir los obstáculos que
las condiciones de desigualdad para muchos territorios todavía imponen, son los
objetos más trabajados que de algún modo señalan también una agenda más
extendida en los países de la región y en diálogo con metas educativas
nacionales, regionales y globales.
Luego, la necesidad de cambiar la educación secundaria, generando esquemas

y procesos que permitan conmover la matriz tradicional de la escuela secundaria,
generando otros diálogos con el mundo contemporáneo y otros resultados en
términos de trayectorias escolares y resultados de los aprendizajes. Muchos de
los trabajos realizan aportes interesantes mapeando lo que algunos países,
algunos ámbitos subnacionales y algunas instituciones o grupos de escuelas
vienen realizando para proponer otras formas de organización, de trabajo
docente y de enseñanza. En estos dos aspectos señalados pueden identificarse
dos recomendaciones para la política: priorizar el trabajo de inclusión hacia
poblaciones desfavorecidas y aún postergadas (ámbitos rurales, pueblos
originarios, afrodescendientes, áreas periféricas, adolescentes y jóvenes que
viven en hogares de bajo clima educativo) y, al mismo tiempo, avanzar en el
diseño y experimentación de otras formas escolares o de otros modelos
institucionales. En este sentido, el aporte de otras organizaciones y de
organismos de cooperación resulta relevante, toda vez que vienen produciendo
saberes y modelos de intervención que colaboran con la posibilidad de otros
modos de trabajo. Considerando que la educación es un problema y un asunto
de toda la sociedad, no pueden soslayarse estas iniciativas.
La afirmación de uno de los trabajos expresa esta doble necesidad para los
países de la región:
“… La educación secundaria enfrenta en América Latina y el Caribe el

desafío de consolidar su expansión, especialmente hacia la población
más desaventajada, pero esta agenda de “crecimiento” está íntimamente
ligada a otra “de transformación” de la identidad, procesos internos y
formas de organización de la educación secundaria, sin la cual los
objetivos de equidad y calidad se verán seriamente comprometidos. Sin
una reforma integral será difícil masificar la educación secundaria y con
sentido para los jóvenes…” (UNESCO, 2013).
La contundencia de esta afirmación no era posible a inicios de los años 2000.

Los propios procesos de ampliación mostraron los límites de la propuesta escolar
tradicional y de las estructuras a ella asociadas. La investigación colabora con
sus señalamientos y evidencia para dar cuenta de los modos en que algunas
28
prácticas no han resultado conmovidas y constituyen parte del obstáculo para

los cambios que se requieren.
Los tópicos relativos al curriculum y a la calidad educativa tienen también una

presencia relevante y contienen un número importante de propuestas y
orientaciones. El modo de conocer y de comunicar lo que se sabe ha cambiado
mucho en poco tiempo, la disponibilidad de recursos tecnológicos impacta en la
cotidianeidad de las aulas y en la formación de los docentes. Los y las docentes
resultan así actores ineludibles para organizar esa una agenda de trabajo. El
trabajo de Rivas y Sanchez (2016) señalan esta direccionalidad mirando 7 países
de la región, sus políticas y sus resultados:
“…El segundo círculo parte de la idea de que un eje decisivo para el futuro
de la educación será la concepción que los hacedores de política tengan
de la docencia. Es necesario que la docencia se transforme
progresivamente en un desafío profesional, con una visión integral de
mejora de la formación, el reclutamiento, la carrera y las condiciones de
trabajo. Esto implica promover docentes bien pagos, que atraviesen un
proceso de formación riguroso y transiten una carrera horizontal con
remuneraciones diferenciadas no sobre la base de los resultados de los
exámenes de los alumnos sino en función de su propia especialización.
Como parte de este círculo, se subraya la importancia de poner en el
centro de la formación permanente a la renovación pedagógica, con
prácticas sistémicas de aprendizaje horizontal entre pares. No debe
subestimarse la importancia de la dimensión pedagógica: los contenidos
de la formación inicial y permanente son tan cruciales como los incentivos
de la carrera docente…”
El estado del arte también podría haber sido organizado según qué tópicos
tienen mayor centralidad en cada país, o bien por subregiones del continente:
América central, países del cono sur, andinos, integrantes del Mercosur. Esas
otras regionalizaciones podría ser un punto a retomar por las comunidades de
investigadores/as de cada uno de los países. Qué se conoce o se puede poner
en común sobre lo realizado en torno a la educación secundaria desde las
políticas implementadas en los últimos años es sin duda una pregunta que no
admite una única formulación.
Por último, señalar que este trabajo se completa con las nuevas lecturas y
reflexiones que provoque en políticos/as y en científicos/as, tanto por lo que se
ha sistematizado de modo riguroso como por lo que quedó pendiente. Por eso
es necesario trabajarlo junto al listado de trabajos relevados, insumos para la
formación de nuevos/as investigadores/as, docentes, equipos técnicos,
29
estudiantes, decisores y especialistas interesados y ocupados en la mejora de la

educación secundaria en América Latina.
4. Bibliografía
Camilloni, A. (1991). Alternativas para el régimen académico, en Revista IGLU

Nº 1.
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38
5. Anexo
Estudios e investigaciones de carácter regional según autores, ámbitos
institucionales de producción, países considerados y metodologías utilizadas.
Autores del
trabajo Ámbito Metodología y fuentes
Países considerados
(por orden institucional utilizadas
cronológicos)
Treviño y otros UNESCO Colombia, Costa Rica, Análisis de políticas.
(2013) Guatemala, México, Administración de
Nicaragua, Paraguay, Perú y cuestionario a
República Dominicana informantes clave por
país
Fryer y otros BID Argentina, Brasil, Ecuador, Análisis documental.
(2013) México, Paraguay, Perú, Entrevistas y datos
República Dominicana, empíricos. Informes de
Trinidad y Tobago y Uruguay evaluación de
programas
UNESCO UNESCO Toda la región Uso de datos
(2013) estadísticos de
diferentes fuentes:
UNESCO, OECD,
CEPAL y LLECE.
Informes de evolución
de metas educativas
Ruiz y Schoo UBA Argentina, Brasil, Chile, Análisis de leyes y datos
(2014) Paraguay y Uruguay estadísticos.
Diagnóstico sobre
principales avances
Palamidessi et. Universidades Argentina, Brasil, Chile, Estudio comparado.
al (2014) argentinas México, Paraguay y Uruguay Análisis de casos
Sunkel et. al CEPAL Toda la región Estudio comparado.
(2014) Análisis
multidimensional de
políticas
Finnegan y MECCyT Argentina, Brasil, Chile, Estudio comparado.
Serulnikov Colombia y México Análisis de políticas
(2016)
39
Sánchez y CIPPEC Chile, México, Brasil, Análisis de resultados

Coto (2016) Colombia y Perú de investigaciones y
entrevistas a referentes
de experiencias de
innovación
Rivas y CIPPEC Argentina, Brasil, Chile, Análisis de resultados
Sánchez Colombia, México, Perú y de aprendizajes y
(2016) Uruguay Mapeo de políticas
Treviño y otros UNESCO 16 países Análisis de resultados
(2016) OREALC de evaluación y de
implementación de
políticas para la
formulación de
recomendaciones
Chuquilín UPN y UI México y Perú Análisis de documentos
Cubas y curriculares. Análisis de
Zagaceta contenidos
Sarmiento
(2017)
Ducoing Watty UNAM Bolivia, Colombia, México y Análisis de curriculum.
y Rojas Moreno Venezuela Estudio de casos
(2017)
Steinberg y UNICEF De la región: Argentina y Análisis comparado.

Acosta (2017) Colombia. Otros Estudio de casos
continentes: Corea del Sur,
Escocia, Finlandia, Nueva
Zelanda
López (2018) IIPE Toda la región Presentaciones de
UNESCO expertos. Diagnóstico
con datos estadísticos
de principales
indicadores
Cardini y otros CIPPEC De la región: Argentina, Estudio de casos.
(2018) Colombia y Ecuador. Análisis comparado de
Otros continentes: Australia, aspectos curriculares
Corea del Sur, Finlandia,
Francia, Inglaterra, Japón,
Ontario (Canadá) y Suiza
Corbeta y otros CEPAL y Dependiendo de la Análisis de fuentes
(2018) UNICEF información, consigna datos secundarias
de 18 países
García (2018) UNTREF Argentina, Bolivia, Chile, Método comparativo
Ecuador, Perú, Paraguay y constante
Uruguay
40
Lugo y UNQ Panorama regional. Análisis comparado.

Ithurburu Colombia, Uruguay Estudio de casos
(2019) Argentina
Fuente: Elaboración propia en base al corpus sistematizado
41
42

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ESTADO DEL

Estado del arte sobre

La serie de documentos Estado del Arte de investigaciones de políticas

La producción de estos documentos se enmarca específicamente dentro del

La educación secundaria es obligatoria para el tramo completo del nivel en trece

El trabajo que aquí se presenta describe los modos en que la producción de

El trabajo se organiza en tres secciones. En la primera se presenta de modo

los principales resultados que interesan para el diseño, la implementación, la

Agradecemos la oportunidad de haber revisado, a partir de la invitación de la

Como el libro de Rayuela, de Cortázar, que ofrece dos itinerarios de lectura

1. Primera parte: Relevancia de la temática para

Como se puede apreciar en la evolución de la enunciación de las metas, y

El establecimiento de estas metas para la región permite traccionar los recursos

Los logros que evidencia la región en materia de acceso no son homogéneos

que asistían a la educación secundaria en el año 2015

El otro desafío es la calidad educativa. De acuerdo con los informes elaborados

Los avances de la tecnología, la ampliación de derechos en el reconocimiento

Como se desarrolla en la segunda parte, la agenda de la producción de

2. Segunda parte: Los componentes de un

2.1 ¿Qué entendemos por un estado del arte o

En principio, un estado del arte es un producto de la investigación, en general

1 Consejo Mexicano de Investigación Educativa

temas abordados, el tipo de producción generada, los problemas de

Para la elaboración de este trabajo hemos consultado dos obras antecedentes,

El trabajo realizado en México destaca que se verifica un pasaje en la producción

Los antecedentes referidos ofrecen herramientas para organizar no sólo los

2.2 Organización del corpus trabajado

Elaborar un estado del arte sobre políticas educativas en educación secundaria

Para identificar el nivel de enseñanza se utilizaron como descriptores “educación

¿Cómo hemos organizado la búsqueda de investigaciones y estudios en torno a

Otra definición que organizó la búsqueda fue la organización de tres áreas o

último, se incluyeron estudios diagnósticos y/o evaluativos elaborados por áreas

¿En qué bases y repositorios hemos realizado la búsqueda en línea? Se

La combinación de los criterios explicitados dio por resultado una colección de

Como se muestra en la nube de palabras, construida a partir de las “palabras

5 Dirección de Información e Investigación Educativa- Ministerio de Educación Nacional de

Caribe, España y Portugal

2.3 La investigación sobre políticas educativas

La producción de conocimiento sobre las políticas educativas en América Latina

2.3.1. Principales temáticas abarcadas

Obligatoriedad, inclusión, escolarización de

En el corpus relevado, hay un primer grupo de trabajos que ocupa el 41% de lo

Los principales tópicos presentes en estos trabajos:

- Se señala la tensión entre la función social y la educativa de muchas de

- Los trabajos analizan los programas destinados a generar condiciones de

- El diagnóstico sobre los logros en términos de ampliación de la

- Un conjunto de temas incluye asuntos relativos a la ampliación de

“… Este artículo busca responder en qué medida la instalación de programas de

Reforma educativa, cambio, necesidad de mejora del

indicadores que aún presentan problemas: egreso, retención, discontinuidad en

Es interesante señalar que algunos de los trabajos interesados por la “calidad

12“…Los investigadores/as realizan sus actividades al calor de las mismas transformaciones

Política de El Salvador, en la cual se considera a la calidad como “aquella que

La preocupación por los bajos resultados de los aprendizajes y por las

El problema de la pertinencia y el sentido de la formación de la escuela

Otro de los cambios propuestos en estos trabajos se orientan a indagar sobre

las voces de adolescentes y jóvenes en el marco de la formación para el ejercicio

Por último, interesa destacar el trabajo realizado desde el Banco Interamericano

Políticas curriculares o escuela secundaria y