Nick Zervas

Η συγκέντρωση της εξουσίας σε κεντρικά πολιτικο-διοικητικά
όργανα έχει λάβει μεγάλες διαστάσεις κατά τις τελευταίες δεκαετίες, με τον 'πρωθυπουργοκεντρισμό’ όχι μόνο να κυριαρχεί, ιδιαίτερα στην Ελλάδα, αλλά να παραμερίζει, ακόμα και να υπονομεύει (κατά την αυστηρότερη κριτική) τον κοινοβουλευτισμό και εν τέλει τη δημοκρατική διακυβέρνηση, που προσλαμβάνει έτσι ένα 'δεσποτικό’ χαρακτήρα.

Προκειμένου να εξασφαλιστεί η 'κυβερνησιμότητα’ και,
ειδικότερα, η κυβερνητική και διοικητική σταθερότητα και αποτελεσματικότητα, ήδη από τα τέλη του 19ου αιώνα και ακόμα περισσότερο στον 20ό, το ελληνικό πολιτικο-διοικητικό σύστημα δομείται γύρω από το πρωθυπουργικό αξίωμα. Ο εκάστοτε κυβερνητικός αρχηγός διαθέτει πρωτίστως το δικαίωμα του 'αποφασίζειν’ και το τεκμήριο της αρμοδιότητας για το σύνολο των σημαντικότερων δημόσιων πολιτικών που πρόκειται να εφαρμοστούν, ευρισκόμενος στο σημείο να ελέγχει αμέσως ή εμμέσως όλα
τα υπόλοιπα κέντρα λήψης αποφάσεων. Η Βουλή, το Υπουργικό Συμβούλιο, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης, η δημόσια διοίκηση, ακόμα και οι φορείς της δικαιοσύνης, αλλά και ο εκάστοτε Πρόεδρος της Δημοκρατίας, επισκιάζονται με τον έναν ή τον άλλο τρόπο από τον εκάστοτε Πρωθυπουργό. Μάλιστα, για την περαιτέρω εδραίωση του πρωταγωνιστικού του ρόλου αναπτύσσονται σταδιακά μια σειρά από όργανα και υπηρεσίες, που συνδράμουν στην άσκηση τόσο των επιτελικών, όσο και των αμιγώς εκτελεστικών του καθηκόντων.

Παρά ταύτα, ο κατακερματισμός ακόμα και αυτών των υπηρεσιών, οι
επικαλύψεις των αρμοδιοτήτων και των καθηκόντων τους, η απουσία εν τέλει ενός σταθερού και ενιαίου επιτελικού κέντρου διακυβέρνησης εκτρέφουν εν τοις πράγμασι μια κυβερνητική και διοικητική ασυνέχεια και αναποτελεσματικότητα, που γίνεται ολοένα και εντονότερη.

Κύρια αποστολή των σύγχρονων κρατών αποτελεί ο σχεδιασμός και η εφαρμογή δημόσιων πολιτικών για την αποτελεσματική επίλυση οικείων προβλημάτων. Μέσω των εφαρμοζόμενων δημόσιων πολιτικών επιδιώκεται η εξασφάλιση της κοινωνικής αρμονίας, η οποία περιλαμβάνεται μεταξύ των μειζόνων ζητουμένων κυβερνώντων, αλλά και κυβερνώμενων. Πέρα από την αρμονία, πάντως, οι δημόσιες πολιτικές των εθνικών κρατών αποσκοπούν στη διασφάλιση και άλλων παραμέτρων του κοινωνικού γίγνεσθαι, όπως είναι επί παραδείγματι η τάξη και η ασφάλεια, καθώς επίσης και η ευημερία. Για τον λόγο αυτό, με πρόταγμα πάντοτε το γενικότερο συμφέρον της κοινωνίας, έχουν αναπτυχθεί διαδοχικά στην ιστορία της πολιτειακής εξέλιξης μια σειρά από κρατικές λειτουργίες. Οι εν λόγω λειτουργίες, καίτοι αλληλοσυμπληρούμενες με απώτερο στόχο τους την κοινωνική ευημερία, διακρίνονται μεταξύ τους σε πέντε (5) τουλάχιστον ξεχωριστές κατηγορίες: α. τις «παραδοσιακές», β. τις «ήπιες/ρυθμιστικές», γ. τις «οικονομικές/αναπτυξιακές», δ. τις «κοινωνικές» και ε. τις επονομαζόμενες ως λειτουργίες «τελευταίας γενιάς».

Οι «παραδοσιακές» λειτουργίες εντοπίζονται μαζί με την εμφάνιση των σύγχρονων κρατικών οντοτήτων, διακρινόμενες από έναν «καταναγκαστικό», ή καλύτερα «επιτακτικό» χαρακτήρα. Σε αυτές ανήκουν δημόσιες πολιτικές, όπως η εθνική άμυνα, η εσωτερική τάξη και ασφάλεια, η νομοθέτηση και η φορολόγηση, σύμφυτες όλες τους με την έννοια της εθνικής και κρατικής κυριαρχίας. Από την άλλη, οι «ήπιες/ρυθμιστικές» διακατέχονται από μία «πολιτιστική» ή «κοινωνική», κατά περίπτωση, φύση, με χαρακτηριστικότερα παραδείγματα τη δημόσια παιδεία, τον πολιτισμό, τις τέχνες και τα γράμματα. Στην πορεία της κρατικής εξέλιξης, πάντως, την εμφάνισή τους έκαναν οι «οικονομικές/αναπτυξιακές», καταρχάς, λειτουργίες, και στη συνέχεια οι «κοινωνικές». Οι μεν πρώτες αντιστοιχούν σε ‘παραγωγικές’ υπηρεσίες και δημόσιες πολιτικές, όπως είναι τα δημόσια έργα, οι συγκοινωνίες, η βελτίωση των υποδομών, η γεωργία και η βιομηχανία, οι δεύτερες δε συσχετίζονται με την κοινωνική φροντίδα και αλληλεγγύη, και πιο συγκεκριμένα με πεδία, όπως η δημόσια υγεία, η πρόνοια, η ρύθμιση των εργασιακών σχέσεων και η κοινωνική ασφάλιση. Σε ό,τι αφορά, τέλος, τις λειτουργίες «τελευταίας γενιάς», αυτές τείνουν να συνδέονται άρρηκτα με την προστασία των δικαιωμάτων του πληροφορείν και πληροφορείσθαι, δεδομένων προσωπικών χαρακτήρα και γενικότερα με πρακτικές και μεθόδους ηλεκτρονικής διακυβέρνησης. Όλες τους, πάντως, αναλογούν με τον έναν ή τον άλλον τρόπο στον ρόλο των «κοινωνικών κρατών δικαίου», τον οποίο καλούνται να διαδραματίζουν οι σύγχρονες πολιτείες.

Από το σύνολο, βέβαια, των κρατικών λειτουργιών, στο επίκεντρο της παρούσας μελέτης βρίσκονται οι «κοινωνικές» και ειδικότερα ο τομέας της κοινωνικής ασφάλισης. Ένας τομέας, οι απαρχές του οποίου εντοπίζονται στη σύγχρονη Ελλάδα ήδη από τα μέσα του 19ου αιώνα, άρχισε δε να αποτελεί τυπικά και ουσιαστικά πεδίο δημόσιας πολιτικής στις πρώτες δεκαετίες του 20ου. Τούτο, διότι τόσο στην ελληνική πολιτεία, όσο και διεθνώς, η εξέλιξη της κοινωνικής ασφάλισης ακολούθησε τόσο την πορεία της κατοχύρωσης των δικαιωμάτων του ανθρώπου, όσο και τη μετεξέλιξη των διαφόρων ρόλων που ανέπτυσσαν σταδιακά και διαδοχικά τα εθνικά κράτη.

Local government provides the opportunity for citizens to infl uence those decisions that affect their immediate social and economic environment. In addition, it contributes to effectively addressing and overcoming public problems. For these reasons local government is a cornerstone of a democratic society and an organized and effi cient state. However, the centralized Greek administration does not allow the consolidation of local-governing culture. The Government regards local authorities as the local arm of its work and don’t assign them decisive powers. The reasons for this particular phenomenon are analyzed in this paper.

Στις τρεις (3) Εθνοσυνελεύσεις που διεξήχθησαν κατά τη διάρκεια της Ελληνικής Επανάστασης, τέθηκε ρητώς και σαφώς το πολιτικό και ιδεολογικό της πλαίσιο. Αυτό έγκειτο στη συγκρότηση ενός ενιαίου και ανεξάρτητου, δημοκρατικού και φιλελεύθερου ελληνικού κράτους. Η φιλελεύθερη και δημοκρατική φύση της υπό συγκρότηση ελληνικής πολιτείας, άλλωστε, αποτυπώθηκε στα κείμενα και των τριών (3) επαναστατικών Συνταγμάτων (1822, 1823 και 1827), που θεσπίστηκαν κατά τις συνεδριάσεις των εν λόγω Εθνοσυνελεύσεων. Γι’ αυτό και στις διατάξεις τους περιλαμβάνονταν όλες σχεδόν οι προοδευτικές και ριζοσπαστικές αρχές και ιδέες του Διαφωτισμού, και ιδιαίτερα της Αμερικανικής και της Γαλλικής Επανάστασης, όπως ήταν επί παραδείγματι η θωράκιση και η προστασία των ατομικών ελευθεριών, το κράτος δικαίου, η λαϊκή κυριαρχία και η διάκριση των εξουσιών. Εν πλήρη αντιθέσει, πάντως, με το Αμερικανικό Σύνταγμα του 1787, τα συνταγματικά κείμενα της Ελληνικής Επανάστασης δεν κατάφεραν να εφαρμοστούν στην πράξη.

Μια σειρά από λόγους προκάλεσαν εξαρχής την αδυναμία εφαρμογής τους. Η έλλειψη κατάλληλου και ικανού πολιτικού προσωπικού από την ελληνική επικράτεια στη δεκαετία του 1820, όπως και η αμοιβαία καχυποψία μεταξύ των πρωταγωνιστών της Επανάστασης, αποτέλεσαν τη μία όψη του νομίσματος. Από την άλλη, τόσο ο τοπικισμός της προεπαναστατικής περιόδου, που συντηρήθηκε διαμέσου και των Επαναστατικών Συνταγμάτων, όσο και η πολυαρχία, που προτασσόταν από τις διατάξεις τους, έφεραν με τη σειρά τους τις ευθύνες για τη μη εφαρμογή τους. Ειδικά η πολυαρχία, ευθυνόταν για τη διοικητική κωλυσιεργία, το γεγονός, δηλαδή, ότι δεν μπορούσε να ληφθεί οιαδήποτε απόφαση εξαιτίας των επικαλύψεων, της σύγχυσης και της εν τέλει σύγκρουσης των αρμοδιοτήτων μεταξύ των πολλών πολιτικοδιοικητικών οργάνων. Για τον λόγο αυτό, κύρια αιτία της μη εφαρμογής τους, την οποία διαπίστωσαν και οι ίδιοι οι πληρεξούσιοι της Γ’ Εθνοσυνέλευσης της Τροιζήνας την άνοιξη του 1827, ήταν ο υπέρμετρα, για την εποχή του, δημοκρατικός χαρακτήρας των Συνταγμάτων της Ελληνικής Επανάστασης. Η ανάλυσή του, όπως και η ανάδειξη των σοβαρών πολιτικοδιοικητικών προβλημάτων που προκάλεσε, αποτελούν τα κύρια αντικείμενα της παρούσας ανακοίνωσης.

Η έναρξη του εθνικοαπελευθερωτικού αγώνα κατά τις αρχές της τρίτης δεκαετίας του 19ου αιώνα κατέστησε την ελληνική επικράτεια ως τόπο υποδοχής ομοεθνών προσφύγων. Το υποτυπώδες σε οργάνωση και υποδομές ελληνικό κρατίδιο κλήθηκε να διαχειριστεί τα προσφυγικά ρεύματα, που συνέρρεαν στα απελευθερωμένα εδάφη του καθόλη τη συγκεκριμένη δεκαετία. Ωστόσο, εξαιτίας των πενιχρών, έως και παντελώς ανύπαρκτων, ανθρωπίνων και κυρίως υλικών πόρων, τα πρώτα ψήγματα της κρατικής μέριμνας για τους ξεριζωμένους κατοίκους διαφόρων επαρχιών της Οθωμανικής Αυτοκρατορίας εντοπίζονται μόλις κατά τα τέλη της δεκαετίας του 1820, οπόταν κυβερνητικά καθήκοντα ανέλαβε ο Κερκυραίος πολιτικός και διπλωμάτης, Ιωάννης Καποδίστριας. Κατά τη διάρκεια της καποδιστριακής κυβερνητικής περιόδου διαμορφώθηκε το πρώτο οργανωμένο σχέδιο για την εγκατάσταση και την ένταξη στην κοινωνική και οικονομική ζωή δεκάδων χιλιάδων προσφύγων.

Πράγματι, από την έναρξη της θητείας του ο Καποδίστριας επέδειξε ιδιαίτερη φροντίδα για την επίλυση του σοβαρού προσφυγικού ζητήματος. Μέσω μιας σειράς κρατικών πρωτοβουλιών και παρόλη την έλλειψη των απαραιτήτων πόρων προσπάθησε να αποκαταστήσει τους ομοεθνείς ξεριζωμένους και ιδιαίτερα εκείνους, που είχαν εγκατασταθεί στην Πελοπόννησο λόγω των εύφορων εδαφών της. Οι περισσότερες όμως από τις εν λόγω πρωτοβουλίες παρέμειναν απλά σχέδια δημόσιας πολιτικής -και όχι πράξεις- εξαιτίας, μεταξύ άλλων, και των σθεναρών αντιδράσεων των αυτοχθόνων κατοίκων του ελληνικού κρατιδίου. Από την εποχή εκείνη, άλλωστε, στα ελαττώματα ενός σεβαστού μέρους του ελληνικού λαού συγκαταλέγονταν η ατομική ή οικογενειακή μεροληψία, ο τοπικιστικός χαρακτήρας των κατοίκων διαφόρων περιοχών της χώρας, όπως επίσης και οι διαιρέσεις και οι αμοιβαίες έχθρες, που προκαλούνταν από την ανομοιογενή κοινωνική σύνθεση . Παρά ταύτα, όπως προεκτέθηκε, οι πρώτες απόπειρες για την εφαρμογή μιας συντονισμένης προσφυγικής πολιτικής πραγματοποιήθηκαν κατά το διάστημα 1828-1831, καίτοι το ίδιο ζήτημα απασχολούσε τους Έλληνες εξεγερμένους ήδη από τους πρώτους μήνες του αγώνα της ανεξαρτησίας.

Παρόλο τον καταλυτικό της χαρακτήρα για την εγγύηση της δημοκρατικής φύσης του πολιτεύματος, ο ρόλος της ελληνικής Βουλής έχει καταστεί πλήρως αποδυναμωμένος . Οι άκρως σημαντικές της λειτουργίες της νομοθετικής παραγωγής και του κοινοβουλευτικού ελέγχου  τείνουν είτε να υποβαθμίζονται, είτε να παραμερίζονται παντελώς, λόγω τόσο των κυβερνητικών-πρωθυπουργοκεντρικών στοιχείων, που υπερισχύουν στη Γ’ Ελληνική Δημοκρατία, όσο και των ευθυνών που φέρουν οι ίδιοι οι αντιπρόσωποι του ελληνικού λαού. Τα πρώτα εντάσσονται στην κατηγορία των χαρακτηριστικών του «ισχυρού» κράτους, που έχει εκλάβει η ελληνικού πολιτεία, εξαιτίας της λειτουργικής υπεροχής της εκτελεστικής εξουσίας και δη του κυβερνητικού της σκέλους έναντι των υπόλοιπων κρατικών εξουσιών -νομοθετικής και δικαστικής- και των λοιπών μερών της -Προέδρου της Δημοκρατίας και Δημόσιας Διοίκησης-. Οι έτερες αφορούν, ως επί το πλείστον, παθογένειες του ελληνικού πολιτικού γίγνεσθαι, οι οποίες φθάνουν στο σημείο, μέσω της υποβάθμισης του ρόλου της Βουλής, να πλήττουν και μία έτερη συστατική αρχή κάθε δημοκρατικής πολιτείας, εκείνη της διάκρισης των εξουσιών. Από την εν λόγω αρχή, άλλωστε, αλλά και την παρεπόμενη και αναπόφευκτη διασταύρωση των λειτουργιών, εκπορεύεται η σπουδαιότητα της σημασίας των κοινοβουλευτικών σωμάτων στις σύγχρονες δημοκρατίες, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται και η υποβαθμισμένη ελληνική Βουλή.

Μία από τις πτυχές της πολύπλευρης κρίσης που αντιμετωπίζει το ελληνικό κράτος τα τελευταία έτη, είναι η κρίση νομιμοποίησης του πολιτικού συστήματος. Εξαιτίας και της πολιτικής “χρεωκοπίας” έχουν αυξηθεί σημαντικά οι υποστηρικτές της μετάβασης σ’ ένα σύστημα άμεσης δημοκρατίας, αντίστοιχο με εκείνο της Αθήνας της κλασσικής εποχής. Ωστόσο, επειδή οι βάσεις του πολιτεύματος της σύγχρονης Ελλάδας έχουν τεθεί πάνω στη θεμελιώδη αρχή της αντιπροσώπευσης, φαίνεται πως αντενδείκνυται η καθολική υιοθέτηση αμεσοδημοκρατικών θεσμών. Μια σειρά παραγόντων, μάλιστα, σχετιζόμενοι με το μέγεθος των εθνικών κρατών, τη ροπή πολιτών και πολιτικών προς την παραπληροφόρηση και τη δημαγωγία, καθώς και την περιορισμένη ποιότητα των δημοψηφισματικώς λαμβανομένων αποφάσεων επιβεβαιώνουν τη συγκεκριμένη άποψη. Επομένως, αντικείμενο της παρούσας μελέτης αποτελεί αφ’ ενός η εμπεριστατωμένη ανάλυση των συγκεκριμένων παραγόντων, διαμέσου της εξέτασης και της δημοψηφισματικής ιστορίας του σύγχρονου ελληνικού κράτους, αφ’ ετέρου η επισήμανση της αναγκαιότητας αποκατάστασης του αντιπροσωπευτικού χαρακτήρα του ελληνικού πολιτεύματος τόσο σε θεσμικό, όσο και σε προσωπικό επίπεδο.   

Λέξεις κλειδιά: δημοκρατία, αντιπροσώπευση, δημοψήφισμα, αξιοκρατία, λαϊκή κυριαρχία

Oι καταστατικοί χάρτες του ελληνικού κρατιδίου της τρίτης δεκαετίας του 19ου αιώνα περιλαμβάνονταν μεταξύ των πρώτων συνταγματικών κειμένων παγκοσμίως, στα οποία οριζόταν ρητώς η πρόταξη των αξιοκρατικών κριτηρίων για τη στελέχωση του διοικητικού συστήματος. Διαδραματίζοντας καταλυτικό ρόλο στην υιοθέτησή της φιλελεύθερες πολιτικές προσωπικότητες, που από τα κέντρα του ευρωπαϊκού διαφωτισμού είχαν μεταβεί στην εξεγερμένη Ελλάδα, η αρχή της αξιοκρατίας τηρήθηκε στην ελληνική διοίκηση για μία περίπου 20ετία. Εν συνεχεία, άρχισαν να υπερτερούν έναντι αυτής τα αμιγώς κομματικά κριτήρια και προσωπικά συμφέροντα, με συνέπεια τη μη συμπερίληψή της στο νεότερο, θεσπισθέν το 1844, Σύνταγμα της Ελλάδος. Έκτοτε, οι κομματικοί διορισμοί και η εκ βάθρων αντικατάσταση του διοικητικού προσωπικού με την εναλλαγή του εκάστοτε κυβερνητικού σχήματος στο φορέα της εκτελεστικής εξουσίας αποτέλεσαν τις πιο χαρακτηριστικές παθογένειες του ελληνικού κράτους, παρόλες τις πρόσκαιρες προσπάθειες αντιμετώπισής τους. Μεταξύ των τελευταίων ξεχωρίζει ασφαλώς η πρόβλεψη περί της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων στο Σύνταγμα του 1911 (άρθρο 102), η οποία, ωστόσο, δεν συνοδεύθηκε και από την επαναφορά της αξιοκρατικής ρήτρας, διαιωνίζοντας, τοιουτοτρόπως, την υποταγή της διοίκησης στην εκάστοτε πολιτική εξουσία. Η επανεμφάνιση της αξιοκρατικής αρχής στον θεμελιώδη νόμο της Ελλάδος συντελέστη μόλις το 2001. Στο τότε αναθεωρημένο συνταγματικό κείμενο, πάντως, περιελήφθη μία παντελώς δειλή αναφορά σε αυτήν, παρόλη την, αναμφίβολα, καθοριστική της σημασία για την αποτελεσματική λειτουργία κάθε διοικητικού συστήματος.

Η συγκέντρωση του συνόλου των εξουσιών στα χέρια του Κυβερνήτη απείχε παρασάγγας από όσα προβλέπονταν στα τρία (3) επαναστατικά Συντάγματα της δεκαετίας του 1820 και δη στο δημοκρατικότερο και προοδευτικότερο εξ’ αυτών, στο Σύνταγμα της Τροιζήνος του 1827. Καίτοι ο καποδιστριακός πατερναλισμός αποσκοπούσε στη συγκρότηση ενός ακομμάτιστου κράτους με πολιτικά ώριμους πολίτες, οι αντιθέσεις του με τις φιλελεύθερες αρχές, από τις οποίες διέπονταν τα συνταγματικά κείμενα εκείνης της περιόδου, ήταν αναμενόμενο να προκαλούν ποικίλου είδους αντιδράσεις. Πάνω σε αυτές τις αντιδράσεις, άλλωστε, στηρίχθηκε η άνθιση της καποδιστριακής αντιπολίτευσης, η οποία πέραν των ιδιοτελών κινήτρων των επικεφαλής της, των οποίων τα προεπαναστατικά συμφέροντα πλήττονταν από τις εκσυγχρονιστικές δημόσιες πολιτικές και την πατρική κηδεμονία του Κυβερνήτη, ως πρόταγμά της έθετε την προάσπιση της δημοκρατικής και συνταγματικής φύσεως του εν Ελλάδι πολιτεύματος. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, παρόλες τις μεροληπτικές ενέργειες των υποκινητών της ανατροπής του Κερκυραίου πολιτικού από την ηγεσία του ελληνικού κρατιδίου, εξαιρετικά καθοριστική για το πρόωρο τέλος της θητείας του ήταν η σύγκρουση μεταξύ του δημοκρατικού του καισαρισμού και του πρώιμου συνταγματισμού, που είχε αρχίσει να σπέρνεται στη συνείδηση των αγωνιστών και γενικότερα των κατοίκων της ελληνικής επικρατείας. Για την σπορά του, μάλιστα, μείζονος σημασίας ήταν ο φιλελεύθερος χαρακτήρας, που έλαβε από την στιγμή του ξεσπάσματός του ο αγώνας της ανεξαρτησίας.

Η τοπική αυτοδιοίκηση προσφέρει τη δυνατότητα στους πολίτες να μετέχουν στη λήψη των αποφάσεων που αφορούν το κοινωνικό και οικονομικό περιβάλλον των τοπικών κοινωνιών. Επιπροσθέτως, οι αυτοδιοικητικές αρχές συμβάλλουν στην αποτελεσματική αντιμετώπιση και την επίλυση των δημόσιων προβλημάτων. Για τους λόγους αυτούς, η τοπική αυτοδιοίκηση αποτελεί ακρογωνιαίο λίθο κάθε δημοκρατικής κοινωνίας και οργανωμένης πολιτείας. Ωστόσο, οι αυτοδιοικητικοί θεσμοί στην Ελλάδα αντιμετωπίζουν σοβαρά προβλήματα. Η αμιγώς συγκεντρωτική ελληνική διοίκηση δεν έχει επιτρέψει δυστυχώς την παγίωση αυτοδιοικητικής κουλτούρας. Η εκάστοτε Κυβέρνηση θεωρεί τα αυτοδιοικητικά όργανα ως απλούς διεκπεραιωτές του έργου της, δίχως να τους εκχωρεί διαχρονικά αποφασιστικές αρμοδιότητες. Οι λόγοι του συγκεκριμένου φαινομένου αναλύονται στην παρούσα μελέτη.

«Διακυβέρνηση και Διαβούλευση: Δύο άγνωστες έννοιες για το ελληνικό πολιτικό σύστημα», σελ. 321-333, στο Πανταζής Σπ., Μαράκη Ελ. κ. ά., επιμ. (2017), Ανθρωπιστικές Επιστήμες, Εκπαίδευση, Κοινωνία και Πολιτική Παιδεία - Πρακτικά 3ου Πανελλήνιου Επιστημονικού Συνεδρίου του Ινστιτούτου Ανθρωπιστικών και Κοινωνικών Επιστημών, τόμος Α', Ηράκλειο.


Η διακυβέρνηση αποτελεί ένα σύγχρονο υπόδειγμα άσκησης δημόσιας εξουσίας. Σε αυτό, πλην των παραδοσιακών οργάνων της κεντρικής διοίκησης, μετέχουν αποκεντρωμένοι και αυτοδιοικητικοί θεσμοί, φορείς της ιδιωτικής οικονομίας, υπερεθνικοί οργανισμοί και ενώσεις, καθώς και εκπρόσωποι της κοινωνίας των πολιτών. Με πρότυπό του τις μετατοπίσεις του κέντρου βάρους της εξουσίας από τους managers στα διοικητικά συμβούλια ιδιωτικών ομίλων και εταιριών, που συναντώνται στη σύγχρονη εταιρική διακυβέρνηση, το εν λόγω μοντέλο λήψης αποφάσεων και εφαρμογής πολιτικών άρχισε να υιοθετείται στις Η.Π.Α. και μετέπειτα σε κράτη-μέλη της Ε.Ε. στα τέλη του 20ου αιώνα. Σκοπός του είναι η εμπέδωση του δημιουργικού και γόνιμου διαλόγου κατά τον σχεδιασμό και την υλοποίηση δημοσίων πολιτικών. Ο δε διάλογος κατά την χάραξη αντιστοίχων πολιτικών αποκρυσταλλώνεται, κατά πάγια διεθνή πρακτική, σε διαδικασίες διαβούλευσης.


Εντούτοις, στην ελληνική πολιτεία οι εν λόγω διαδικασίες πάσχουν, παρεμποδίζοντας την απέκδυση από τον στενό πυρήνα του κράτους του μονοπωλίου της εξουσίας του. Αντί να προωθούν τη συμμετοχή και έτερων «μετόχων» (stakeholders) τόσο στον σχεδιασμό, όσο και στην άσκηση δημοσίων πολιτικών, αποσκοπώντας στη νομιμοποίηση και στην αποτελεσματική εφαρμογή τους, οι μορφές διαβούλευσης -ηλεκτρονική (στο www.opengov.gr), κοινοβουλευτική, “κοινωνική”- στην Ελλάδα είτε είναι αμιγώς προσχηματικές, είτε οριοθετούν τη συμμετοχή των εμπλεκόμενων παραγόντων ενός δημοσίου προβλήματος. Συνεπεία τούτου ενθαρρύνονται φαινόμενα «αποτυχίας» αμφότερων του κράτους και της ελεύθερης αγοράς, με ενδεικτικά παραδείγματα εκείνων της «δυσκυβερνησίας» (ungovernability), της «μεταρρυθμιστικής κόπωσης» (reform fatigue), της άνισης μεταχείρισης των πολιτών και της κατανεμητικής αναποτελεσματικότητας. Γι’ αυτό και προκρίνεται αναλυτικά μέσω της εισήγησης η υιοθέτηση ενός συστήματος «πραγματικής» διαβούλευσης μεταξύ όλων των εμπλεκομένων φορέων κάθε δημοσίου προβλήματος. Σε αυτό αξιοποιούνται ταυτόχρονα ο οριζόντιος και κάθετος, πολυμερής, διάχυτος, συμμετοχικός και αμιγώς διαβουλευόμενος συντονισμός. Μάλιστα, για την αποτελεσματική λειτουργία αυτού προτείνονται ορισμένες καταστατικές προϋποθέσεις, με χαρακτηριστικότερες την επανενεργοποίηση του απονεκρωμένου, σήμερα, θεσμού του Υπουργικού Συμβουλίου, καθώς και την αξιοκρατική στελέχωση θέσεων ευθύνης (λ.χ. Γενικών Γραμματειών) του κρατικού μηχανισμού.


(Λήψη 1ου βραβείου και επαίνου πρωτότυπης εργασίας)

Η διαμόρφωση της δομής και η οργάνωση του πολιτικοδιοικητικού μηχανισμού ενός κράτους δεν ακολουθούν πάντοτε συγκεκριμένους κανόνες. Αντιθέτως, πολλοί είναι οι λόγοι που ωθούν τον εκάστοτε πρωθυπουργό να προβαίνει στις απαραίτητες -ή και μη- τροποποιήσεις του κυβερνητικού σχήματος. Λόγοι σχετικοί με τη φύση του ρόλου που διαδραματίζει κατά περιόδους το κράτος, με τις ανάγκες της κοινωνίας, καθώς και με τα διακριτικά γνωρίσματα του πολιτικού συστήματος μιας χώρας. Ως εκ τούτου, στις αιτίες που υπαγορεύουν την ίδρυση νέων υπουργικών δομών, την κατάργηση ή επανεμφάνισή τους, τη συγχώνευσή τους, ή ακόμη τη μετονομασία τους, την ανακατανομή των αρμοδιοτήτων τους και τον πολλαπλασιασμό των μελών της πολιτικής τους ηγεσίας, περιλαμβάνονται τόσο «οργανωτικοδιοικητικοί» και «κοινωνικοοικονομικοί» παράγοντες, όσο και παράμετροι που εκπορεύονται από την «πολιτική σκοπιμότητα». Οι μεν πρώτοι αντιστοιχούν στις ανάγκες αντιμετώπισης νέων ειδικών ζητημάτων ή προβλημάτων, αναλόγως του παρεμβατικού -ή μη- ρόλου που επιδιώκει να επιτελεί μια οργανωμένη πολιτεία, συμπεριλαμβανομένου του στόχου επίτευξης διοικητικής αποτελεσματικότητας. Από την άλλη, οι παράγοντες που συνδέονται με την «πολιτική σκοπιμότητα» στηρίζονται, ως επί το πλείστον, σε προσωπικά, πολιτικά και κομματικά κριτήρια, αποσκοπώντας στον προσπορισμό αντίστοιχου οφέλους. Όλοι τους, πάντως, έχουν συντελέσει στην εδραίωση των φαινομένων του «συγκεντρωτισμού» και του «υπουργειοπληθωρισμού» στο ελληνικό κράτος. Το πλαίσιο, πάνω στο οποίο διαμορφώθηκαν και παγιώθηκαν τα εν λόγω φαινόμενα στα 200 χρόνια της σύγχρονης ιστορίας του, καθώς και η εν Ελλάδι διοικητική ασυνέχεια και αναποτελεσματικότητα, που αυτά συνεπάγονται, τίθενται στο επίκεντρο της ανά χείρας μελέτης.

Αρχηγός της Κυβέρνησης. Πρόεδρος του Υπουργικού Συμβουλίου. Πρόεδρος της κοινοβουλευτικής ομάδας του κυβερνώντος κόμματος. Συντονιστής του κυβερνητικού σχήματος. Επιλυτής των ενδοκυβερνητικών διαφορών. Εγγυητής της συνοχής του κυβερνητικού μηχανισμού. Από τους ανωτέρω χαρακτηρισμούς εύκολα αντιλαμβάνεται κανείς, πως ο πρωθυπουργός αποτελεί έναν από τους βασικότερους θεσμούς στη σύγχρονη κοινοβουλευτική μας δημοκρατία.

Ωστόσο, η συνταγματική μας παράδοση, του αποδίδει έναν περισσότερο επιτελικό και συντονιστικό ρόλο, παρά έναν απολύτως αποφασιστικό. Τούτο διότι κύριο μέλημα του εκάστοτε αρχηγού της Κυβέρνησης οφείλει να είναι η όσο το δυνατόν καλύτερη οργάνωση της Κυβέρνησης, η κατεύθυνση των ενεργειών της και η εξασφάλιση της συνοχής της. Αυτό επιτάσσει ο συνταγματικός μας χάρτης, αλλά και οι αρχές της δημοκρατικής διακυβέρνησης. Το κατά πόσον, όμως, ο πρωθυπουργός υπηρετεί το συγκεκριμένο ρόλο, ή έχει μετατραπεί σ' ένα αποφασιστικό κέντρο της κυβερνητικής πολιτικής, αποτελεί και το αντικείμενο του παρόντος βιβλίου.

Στο πρώτο μέρος της μελέτης εξετάζεται η θέση που καταλαμβάνει ο πρωθυπουργός στο σημερινό πολιτικό σύστημα. Συγκεκριμένα, αναλύεται η σχέση του με τον έτερο φορέα της εκτελεστικής εξουσίας, τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας. Μία σχέση, την οποία ανέκαθεν προσδιόριζαν οι ρυθμιστικές αρμοδιότητες του Αρχηγού του Κράτους που περιορίστηκαν -αν όχι εξαφανίστηκαν- με τη συνταγματική αναθεώρηση του 1986. Μέσω της τελευταίας το πολίτευμά μας απέκτησε έναν αμιγώς πρωθυπουργοκεντρικό χαρακτήρα, καθιστώντας τον πρόεδρο του Υπουργικού Συμβουλίου τον σημαντικότερο παράγοντα του πολιτικού μας συστήματος.

Από τον καθοριστικό ρόλο του πρωθυπουργού στη σύγχρονη δημοκρατία, εν συνεχεία αναδεικνύεται η δεσπόζουσα θέση του στο εσωτερικό της Κυβέρνησης. Ο διορισμός και η παύση των υπουργών, οι συχνοί ανασχηματισμοί, όπως και ο πλήρης έλεγχος των μελών της αποδεικνύουν τη δύναμη που διαθέτει σχετικά με την οργάνωση, και την επιβολή που ασκεί επί του κυβερνητικού μηχανισμού. Επιπλέον, ο παραμερισμός του Υπουργικού Συμβουλίου, οι σπάνιες συνεδριάσεις του ή και η αντικατάστασή του από άλλα, ολιγομελή κυβερνητικά όργανα φανερώνουν τη συγκέντρωση κάθε πτυχής της κυβερνητικής εξουσίας στο πρόσωπό του.

Εντούτοις, η παντοδυναμία του αρχηγού της Κυβέρνησης στη σύγχρονη κοινοβουλευτική δημοκρατία δεν απορρέει μοναχά από την πρωτοκαθεδρία του έναντι του Πρόεδρου της Δημοκρατίας και την επιβολή του στα μέλη του Υπουργικού Συμβουλίου. Αντιθέτως, ο αναπροσδιορισμός των σχέσεων μεταξύ Βουλής, Κυβέρνησης και πρωθυπουργού επιτρέπουν στον τελευταίο να κυριαρχεί και εις βάρος του νομοθετικού σώματος. Η τροποποίηση του εκλογικού νόμου, η κατάρτιση των εκλογικών συνδυασμών, αλλά και η απειλή διαγραφής τυχόν διαφωνούντων με την κυβερνητική πολιτική, του προσφέρουν απλόχερα την υποταγή των βουλευτών του. Συνδυασμένα τα προαναφερθέντα με την υποβάθμιση των κοινοβουλευτικών διαδικασιών που συναντά κανείς στις μέρες μας, αποδίδουν στη Βουλή ένα απλό, διεκπεραιωτικό χαρακτήρα, αφήνοντας τη λήψη των αποφάσεων πρωτίστως στον πρωθυπουργό και δευτερευόντως στην Κυβέρνηση.

Σε κάθε περίπτωση πάντως, την υπεροχή του αρχηγού της Κυβέρνησης έναντι της Βουλής και πολύ περισσότερο έναντι της κοινοβουλευτικής του ομάδας την εξασφαλίζει η νομιμοποίηση που απολαμβάνει από το κόμμα του και τους υποστηρικτές του. Πολλώ δε μάλλον, εάν ο αρχηγός του κόμματος και της Κυβέρνησης είναι μία χαρισματική προσωπικότητα, ένας ηγέτης, στον οποίο η κομματική βάση επιδεικνύει την πλήρη αφοσίωση.

Παρά ταύτα όμως, όπως διαπιστώνεται και στο δεύτερο μέρος της μελέτης, ο πρωθυπουργός, ως προς την άσκηση των επιτελικών του καθηκόντων για τη διατήρηση της δεσπόζουσας θέσης του δεν βρίσκεται μοναχός του. Απεναντίας, το έργο του συνεπικουρείται από μια σειρά από θεσμικά όργανα, όπως είναι οι Αντιπρόεδροι της Κυβέρνησης, ο Υπουργός Επικρατείας, οι Γενικές Γραμματείες της Κυβέρνησης και του Πρωθυπουργού κ.α.. Στις Κυβερνήσεις συνεργασίας , καθοριστική θέση, όπως αποτυπώνεται στο παρόν βιβλίο, καταλαμβάνει και η σύσκεψη των πολιτικών αρχηγών των κομμάτων που μετέχουν στο κυβερνητικό σχήμα, η οποία, με τη σειρά της, συμβάλλει στη διόγκωση του ελλείμματος της δημοκρατίας στο εσωτερικό του φορέα της εκτελεστικής εξουσίας.

Κοντολογίς, το αντικείμενο του παρόντος βιβλίου είναι άμεσα συνδεδεμένο με την έλλειψη δημοκρατικών διαδικασιών στο εσωτερικό των εν Ελλάδι Κυβερνήσεων, η οποία πολλές φορές οδηγεί σε κρίσεις που θέτουν σε κίνδυνο όχι μόνο τη δομή του κυβερνητικού σχήματος, αλλά και την ίδια τη χώρα. Η ακυβερνησία, ακόμα και η κυβερνητική αστάθεια αποτελούν οιωνούς μοιραίων κακών για κάθε λαό, πόσο μάλλον για τον ελληνικό, τον οποίο η δημοσιονομική συγκυρία των τελευταίων ετών έχει φθάσει στα όριά του. Γι' αυτόν τον λόγο, συμπερασματικά προκρίνεται η κυβερνητική σταθερότητα, αρκεί αυτή να στηρίζεται σε μια δημοκρατική πολιτική ηγεσία και όχι σε μια δεσποτική-δυναστική προσωπικότητα που ενεργεί και αποφασίζει κατά το δοκούν.

Το εκλογικό σύστημα αποτελεί τη μέθοδο, δια της οποίας οι ψήφοι των πολιτών μετατρέπονται και κατανέμονται ως έδρες των αντιπροσωπευτικών σωμάτων στους συνδυασμούς, που συμμετέχουν σε κάθε εκλογική αναμέτρηση. Για τον λόγο αυτό, ο θεσμός του εκλογικού συστήματος διέπεται από μια σειρά από καταστατικές αρχές των σύγχρονων δημοκρατικών κρατών, όπως είναι η αρχή της ισοτιμίας της ψήφου, εκείνη της αναλογικής αντιπροσώπευσης, όπως επίσης και η αρχή της διοικητικής αποτελεσματικότητας. Το σύνολο των προεκτεθεισών αρχών, εντούτοις, δεν φέρεται να διακρίνει καθέναν από τους βασικούς τύπους εκλογικών συστημάτων – αναλογικό, πλειοψηφικό και μεικτό.

Ο μεν αναλογικός σαφώς και ταυτίζεται με τις αρχές της ισοτιμίας της ψήφου και της αναλογίας, ωστόσο δεν εξασφαλίζει πάντοτε τη διοικητική αποτελεσματικότητα λόγω του πολλαπλασιασμού των υποψηφίων συνδυασμών, που ενθαρρύνει, της διασποράς των ψήφων των πολιτών σε διαφορετικές πολιτικές δυνάμεις και, κυρίως, της αδυναμίας σχηματισμού σταθερών και ισχυρών πλειοψηφιών στα συλλογικά όργανα των ΟΤΑ. Από την άλλη, ο πλειοψηφικός, όπως και ο μεικτός με αμιγώς πλειοψηφικά χαρακτηριστικά, μπορεί μεν να συμβάλλουν στην επίτευξη της αποτελεσματικής οργάνωσης και λειτουργίας των ΟΤΑ εξαιτίας των σταθερών πλειοψηφιών, που αναδεικνύονται μέσω αυτών, συνήθως όμως αντιπαρατάσσονται στις έτερες καταστατικές προϋποθέσεις κάθε σύγχρονου δημοκρατικού πολιτεύματος, την γνήσια αντιπροσωπευτικότητα και την ισοτιμία της ψήφου.

Όλα τα ανωτέρω θέτονται στο επίκεντρο της παρούσας εισήγησης, στην οποία θα διενεργηθεί συγκριτική επισκόπηση του συνολικού αριθμού των υποψηφιοτήτων και των τελικών αποτελεσμάτων των αυτοδιοικητικών εκλογών του 2010, του 2014 και του 2019, που διεξήχθηκαν με διαφορετικά εκλογικά συστήματα. Από τη συγκεκριμένη επισκόπηση, μάλιστα, επιχειρείται να επιβεβαιωθεί το εάν η εφαρμογή του συστήματος της απλής αναλογικής στις τελευταίες αυτοδιοικητικές εκλογές προκάλεσε, εν τέλει, δυσκυβερνησία στους ΟΤΑ του ελληνικού κράτους.

Τα υπουργεία αποτελούν σύνολα δημόσιων υπηρεσιών, στις αρμοδιότητες των οποίων ανήκουν ο σχεδιασμός και η εφαρμογή αποτελεσματικών δημόσιων πολιτικών. Όλα τους απαρτίζουν την Κυβέρνηση μιας χώρας, η οποία, εκτός από φορέας της εκτελεστικής εξουσίας, είναι και η σημαντικότερη δημόσια οργάνωση κάθε σύγχρονου κράτους. Όπως και κάθε άλλη οργάνωση, πάντως, για την εξασφάλιση της αποτελεσματικότητας της λειτουργίας και του έργου του εκάστοτε κυβερνητικού σχήματος, απαιτείται η ορθολογική του συγκρότηση σε επίπεδο δομών και μελών.

Οι λόγοι και οι παράγοντες, που συμβάλλουν στη διαμόρφωση των δομών και του αριθμού των μελών ενός κυβερνητικού συνόλου, ποικίλλουν. Μεταξύ αυτών συγκαταλέγονται κριτήρια διοικητικής αποτελεσματικότητας, κοινωνικοί παράγοντες, σχετιζόμενοι με την αύξηση των αναγκών των πολιτών, καθώς και αμιγώς θεσμικοί, που καθορίζουν τα όρια της κρατικής παρέμβασης στο δημόσιο γίγνεσθαι. Παράλληλα, στους λόγους, που προωθούν μεταβολές στην οργανωσιακή διάταξη της Κυβέρνησης ενός κράτους, περιλαμβάνονται ο διοικητικός μιμητισμός, αλλά και αμιγώς οικονομικοί και συγκυριακοί παράγοντες, που αφορούν, ως επί το πλείστον, την αντιμετώπιση των συνεπειών μίας έκτακτης περίστασης. Οι τρεις (3) τελευταίες κατηγορίες παραγόντων, άλλωστε, μαζί με τον ύψιστο στόχο της επίτευξης διοικητικής αποτελεσματικότητας διαμέσου του εξορθολογισμού της λειτουργίας της Κυβέρνησης, κυριάρχησαν στις τροποποιήσεις του ελληνικού κυβερνητικού συστήματος κατά τη δεκαετή περίοδο της αυστηρής δημοσιονομικής προσαρμογής (2009-2019). Ωστόσο, σε ορισμένες περιπτώσεις, αντί για τους προεκτεθέντες «αντικειμενικούς» παράγοντες, υπερίσχυαν αμιγώς κομματικοί, ιδεολογικοί, συμβολικοί, ακόμα και προσωπικοί λόγοι. Όλοι οι προεκτεθέντες σχετίστηκαν, κατά κύριο λόγο, με τον πολλαπλασιασμό των έτερων των υπουργών κυβερνητικών μελών, ο οποίος παγίωσε στο ελληνικό διοικητικό σύστημα το φαινόμενο του υπουργειοπληθωρισμού, ήτοι της πλασματικής αύξησης του συνολικού αριθμού των υπουργικών δομών, μέσω της ανάθεσης αρμοδιοτήτων, που αντιστοιχούν σ’ ένα υπουργείο, σε μεμονωμένους αναπληρωτές υπουργούς και υφυπουργούς.

Κοντολογίς, η περίοδος της σοβαρής δημοσιονομικής κρίσης, με την οποία ήρθε αντιμέτωπη η ελληνική πολιτεία, διακρίθηκε από τις προσπάθειες εξορθολογισμού της κυβερνητικής της οργάνωσης, οι οποίες όμως αναιρούνταν εν τη γενέσει τους από τις ταυτόχρονες τάσεις υπουργειοπληθωρισμού. Οι λόγοι και οι τρόποι εκδήλωσης της συγκεκριμένης διοικητικής παραδοξότητας, που λειτούργησε εν τέλει εις βάρος της κυβερνητικής αποτελεσματικότητας, πρόκειται να παρουσιαστούν αναλυτικά στην παρούσα εισήγηση.

Θεμελιώδη αρχή για κάθε δημοκρατικό κράτος αποτελεί αυτή της επικουρικότητας, με τις κρατικές αποφάσεις να λαμβάνονται στο πλησιέστερο προς τους πολίτες επίπεδο. Ως εκ τούτου, στην Ελλάδα αλλά και διεθνώς, από τις πρώτες δεκαετίες του 19ου αιώνα άρχισαν να εδραιώνονται αυτοδιοικητικοί θεσμοί. Οι συγκεκριμένοι αποτελούν τους πυλώνες της κουλτούρας αυτοδιαχείρισης των τοπικών υποθέσεων και απόκρουσης των συγκεντρωτικών τάσεων του στενού πυρήνα του κράτους. Η κουλτούρα αυτή, ωστόσο, φαίνεται πως εκλείπει διαχρονικά από την ελληνική πολιτεία.

Καίτοι η πρώτη κανονιστική ρύθμιση για την αυτοδιοίκηση τέθηκε σε εφαρμογή το 1834 από το απολυταρχικό καθεστώς του Όθωνα, μια σειρά από όρια εξουσίας άρχισαν να τοποθετούνται σε αυτήν. Συγκεκριμένα, τα αυτοδιοικητικά όργανα βρίσκονταν υπό τον διαρκή διοικητικό έλεγχο κεντρικών και αποκεντρωμένων οργάνων. Μολονότι δε η μεταπολίτευση του 1864 και η μετάβαση στο καθεστώς της βασιλευόμενης δημοκρατίας καλλιέργησε προσδοκίες για την απελευθέρωση της αυτοδιοίκησης από τα "δεσμά" των προηγούμενων δεκαετιών, οι αυτοδιοικητικές αρχές συνέχισαν να διαδραματίζουν δευτεραγωνιστικό ρόλο έναντι των απολύτως συγκεντρωτικών τάσεων της εκάστοτε Κυβέρνησης. Κάτι που συνεχίζεται και στην περίοδο της Γ' Ελληνικής Δημοκρατίας.

Παρά τη θεμελίωση της δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης το 1994, ο κυβερνητικός συγκεντρωτισμός αποκρυσταλλώνεται μέχρι σήμερα σε αποκεντρωμένα όργανα, κυρίως δε στον πληθωρισμό που διακρίνει την στελέχωση του κυβερνητικού μηχανισμού. Πολυπληθείς σε δομές και μέλη Κυβερνήσεις καταδεικνύουν τις περιορισμένες δυνατότητες που συνεχίζει να κατέχει η αυτοδιοίκηση στο ελληνικό κράτος. Επομένως στη μελέτη μας, μαζί με τους λόγους που έχουν οδηγήσει σε μία πλήρως ατροφική τοπική αυτοδιοίκηση, θα παρουσιαστούν και ορισμένοι τρόποι αντιμετώπισης του αντιπαλεύοντος τη δομική αρχή της επικουρικότητας αυτού φαινομένου.