Gerchunoff y Llach

La política económica en tiempos de crisis (1929-1940)

El retorno de la vieja política
La crisis de este tercer gobierno radical tiene varias causas. En primer lugar, el
presidente era ya un “viejo caudillo” bordeando los ochenta años. El desgaste del
gobierno fue acentuándose con la impiadosa prédica de socialistas independientes, de
demócratas progresistas, socialistas e incluso comunistas. En los periódicos y las
universidades, la censura a la administración de Yrigoyen no era menor.
El descontento militar hacia Yrigoyen por el manejo político de los ascensos en las
Fuerzas Armadas se veía agravado por una reticencia desconcertante hacia gasto en
material bélico que había caído.
El golpe de 1930 fue el primero de una larga serie. Se han contado 17 golpes en toda la
región en el período 1929-33. Los objetivos de las distintas facciones militares eran
bastante conflictivos. Mientras que los partidarios de Justo buscaban sólo una legalidad
sin Yrigoyen, Uriburu y los suyos pretendían reformas de más largo alcance,
reemplazando el sistema de partidos por uno de representación corporativa, a la manera
italiana. El camino quedó despejado para que Justo, quién formado una Concordancia
con los partidos conservadores, accediera a la presidencia derrotando a la Alianza Civil
de demoprogresistas y socialistas.
La administración de Justo (1932-1938) fue una restauración de las formas y los
proyectos de los gobiernos anteriores al predominio radical. El Partido Demócrata
Nacional fue un oficialismo con predominio en las cámaras y dispuesto a ganarse el
favor de otros grupos. Con el tiempo las prácticas fraudulentas se fueron profundizando.
Los 30 años se cerraron con la débil presidencia de Ortiz. Las repercusiones de la 2GM
y la ausencia de un liderazgo capaz de marcar otros rumbos abrieron el camino al golpe
de estado de 1943 que daría pie al ascenso de Perón a la cumbre del poder.
Un diluvio universal: la gran depresión
Luego de la PGM, Inglaterra fue en declive y fue EEUU quién lo reemplazó como
potencia. El debate sobre la crisis ha sido uno de los principales terrenos de la batalla
entre keynesianos y monetaristas. Al ligar rígidamente la actividad interna de un país
con la situación internacional, los países sujetos al patrón oro sufrieron con mayor
intensidad en los años de la Depresión.
Repercusiones de la crisis en un país expuesto
Argentina depende en un alto grado de su comercio de exportación de materias primas.
Las exportaciones eran fundamentales no sólo para mantener altos niveles de empleo y
actividad y para importar aquellos bienes que la Argentina no producía como la
maquinaria el equipo y los insumos.
El colapso del comercio mundial provocado por la Gran Depresión afectó severamente
las posibilidades de importaciones del país. La tendencia a la baja continuó hasta 1933.
Así, la capacidad para importar (la cantidad de importaciones que puede comprar un
país con las divisas obtenidas por exportaciones) se redujo fuertemente. Por la pérdida
de Argentina, el gobierno de Yrigoyen se vio obligado a inaugurar un nuevo período de
inconvertibilidad. El clima de desconfianza generalizado hacía improbable la obtención
de nuevos préstamos. Las dificultades para obtener financiamientos eran
particularmente perjudiciales para un país que entraba endeudado a la década de la
crisis.
Primeras reacciones: el control de cambios y la disciplina presupuestaria.
Las necesidades de divisas y oro para pagos exteriores eran, a principios de los años 30,
mayores a las disponibilidades obtenidas de las exportaciones y las inversiones
extranjeras en el país. A pesar de las pérdidas desde mediados del año 1928, la
Argentina era todavía en 1929 uno de los países con más reservas de oro en el mundo.
El gobierno podía recurrir a esas reservas para evitar la depreciación de la moneda
nacional. esa fue la política seguida hasta 1931. Ya que el gobierno recibía sus ingresos
en pesos y pagaba su deuda externada en una moneda fuerte, un aumento al valor de las
libras y los dólares complicaría más aún el cumplimiento de sus compromisos externos.
Debido a la liquidez, algunos bancos comenzaron a tener problemas, y el gobierno se
vio obligado a hacer uso de una vieja ley que le permitía emitir dinero sin respaldo a
través de la Caja de Conversión. La expansión de la oferta de dinero sin respaldo
acentuó la tendencia del peso a la depreciación.
El control de cambios nació para frenar la depreciación, sin tener que achicar el crédito
ni perder reservas. Se fijó una tasa de cambio, los exportadores debían depositar sus
acreencias en moneda extranjera en bancos autorizados, y la Comisión distribuía esas
divisas siguiendo una lista de prioridades.
Aun así, los fundamentos del sistema no eran sólidos. El precio fijado por las
autoridades era menor al que se necesitaba para equilibrar el mercado, y no tardó en
desarrollarse una “bolsa negra”, es decir, un mercado paralelo al oficial en que la
escasez de divisas se reflejaba en un tipo de cambio más alto. En seguida surgió el
problema de los fondos bloqueados: los proveedores del exterior debían esperar a que la
Comisión de Control recibiera pagos en divisas para percibir el producto de sus ventas
Además, la crisis golpeaba sobre la endeble situación presupuestaria del gobierno. Una
de las críticas al gobierno de Yrigoyen era lo que se consideraba un irresponsable
manejo de la hacienda pública.
La Gran Depresión repercutía en el presupuesto no sólo por el lado de los gastos, sino
también por la contracción de los ingresos. La obligada reducción de las importaciones
obtenida en las aduanas.
El General Uriburu miraba con malos ojos los déficits. Se gravaron algunos artículos
extranjeros que ingresaban sin pagar impuestos. Aumentaron los aranceles de
importación. Pero también se buscaron fuentes alternativas de recaudación. Las tasas de
correos y telégrafos se duplicaron, se creó un nuevo impuesto a las transacciones de
empresas y se estableció un gravamen al combustible. Más importante fue el anuncio de
un impuesto al ingreso, que comenzó a recaudarse en 1932. También se economizó en
costos de la administración: los salarios públicos fueron reducidos.
El gobierno de Justo mantuvo la política fiscal conservadora de su antecesor, al menos
durante la mayor parte de su administración. Aun así, el déficit no cedió, y se decidió la
emisión de un “empréstito patriótico”, recaudó 150 millones de pesos. Esto fue
insuficiente, se obtuvieron de la Caja de Conversión otros 170 millones de pesos, con lo
que reapareció una práctica: la emisión monetaria para cubrir necesidades fiscales.
El impacto social
La consecuencia más dramática de la Depresión fue la aparición de un desempleo que
no tenía precedentes en la historia. Las compañías ferroviarias inglesas arreglaron con
los sindicatos sistemas “solidarios” que combinaban la reducción de horas trabajadas
con recortes en los salarios, para evitar despidos masivos. Los salarios en pesos bajaron.
El comercio triangular y el pacto anglo-argentino
Las dificultades que los productos argentinos encontraron en sus mercados de
exportación se agravaron por la escalada proteccionista en Europa y EEUU. La escasez
de divisas requería una restricción significativa a las importaciones.
La balanza comercial con Inglaterra tenía un saldo positivo. Con EEUU la situación era
a la inversa. Resultaba más difícil la colocación de productos primarios argentinos en
EEUU.
El conflicto entre ambos era patente en el área del transporte terrestre. Los capitales
ingleses habían tejido la densa red ferroviaria que recorría todo el país. Eran los
productores ingleses quienes proveían el material para su construcción y reparación. Los
norteamericanos se interesaban en el transporte automotor. Por otro lado, mientras
EEUU estaba interesado en la explotación petrolera en el país, el carbón utilizado por el
ferrocarril provenía sobre todo de Inglaterra.
Para los EEUU, un excesivo acercamiento de la Argentina a GB era el peor de los
mundos posibles: se perjudicarían los exportadores norteamericanos, obligados a
competir con productos británicos.
La inquietud de los ganaderos argentinos por los problemas que encontraban para
exportar se transformó en pánica después de que la Conferencia Económica Imperial,
fijara un sistema de cuotas decrecientes para las carnes argentinas. Los ganaderos
argentinos querían revertir esta situación a toda costa. Su presión a favor de un tratado
comercial con Inglaterra se resumía en la fórmula “Comprar a quienes nos compra”.
Los británicos demandaron también una rápida solución al problema de los “fondos
bloqueados”, deudas en libras de importadores argentinos de productos británicos que el
control de cambios había impedido girar a Inglaterra. A cambio de que se mantuviera el
vibratu quo en el mercado inglés de carne, la Argentina concedía las rebajas arancelarias
requeridas por Inglaterra y garantizaba que, cualquiera fuera la forma que asumiera el
control de cambios en la Argentina, era segura la prioridad inglesa para todas las libras
obtenidas de la venta de productos argentinos en Gran Bretaña.
El pacto Roca-Runciman se ganó la oposición de una buena parte de la opinión pública
argentina, y se ganó el mote de “vendepatria”. Gremios como La Fraternidad y la Unión
Tranviaria esperaban que las buenas relaciones con Inglaterra se tradujeran en un
respaldo gubernamental a trenes y tranvías en su puja con el transporte automotor. El
pacto Roca-Runciman privilegió ante todo el interés ganadero, y que el gobierno fue
influido por él para otorgar concesiones muy amplias a Inglaterra. Las autoridades
argentinas fueron algo débiles en las negociaciones. Las concesiones a Inglaterra se
cumplieron más que las concesiones británicas a los intereses argentinos.
Un gobierno en acción
La figura más activa en la política económica de los años 30 fue Federico Pinedo.
El gobierno decidió hacerse cargo de esa deuda en moneda extranjera en tanto los
importadores pagaran al gobierno el mismo monto en moneda nacional. El estado
nacional pagó la deuda en libras no en efectivo sino con un bono.
La acumulación de fondos bloqueados hacía evidente la necesidad de rediseñar el
sistema de control de cambios. Las principales modificaciones a partir de noviembre de
1933 fueron: el establecimiento de un permiso previo para la importación; se abandona
el propósito del control absoluto; el desplazamiento de los tipos de cambio.
La deflación generalizada era sinónimo de crisis y de recesión. Simultáneamente con la
devaluación, el mercado cambiario se desdobló en uno oficial y uno libre. La oferta de
divisas en el mercado oficial provenía de las exportaciones del país. Podía participar
importaciones con “permisos previos”, y los deudores a países con los que existieran
convenios de cambios. Del mercado libre participaban las exportaciones no
tradicionales y a países limítrofes y las inversiones extranjeras en la Argentina; y las
inversiones extranjeras sin permisos previos.
Una de las cláusulas del convenio R-R, las importaciones desde Inglaterra tenían
garantizada su participación en el mercado oficial. Esto implicaba un abaratamiento de
los productos ingleses en relación a las importaciones de otro origen. Esta
discriminación a favor de los productos ingleses era uno de los objetivos del nuevo
régimen, y cuando la cotización libre se acercó a la oficial, los exportadores británicos
consideraron la brecha como demasiado exigua y presionaron por algún beneficio
adicional. Así consiguieron gravas a las importaciones sin permisos previos.
En el mercado oficial pasaron a cotizarse dos tipos de cambios distintos uno
“comprador” (más barato) y uno “vendedor”, con lo obtenido de ese margen de cambios
se decidió destinar esa recaudación a la ayuda de los productos agrícolas.
La oposición socialista en el Congreso criticó la depreciación del peso, que deprimía el
poder de compra de los salarios. Pinedo defendió las medidas denunciando el carácter
artificial del sistema de cambios. La idea original de los diseñadores del régimen
cambiario de 1933 era ir pasando de a poco, elementos del mercado oficial al libre,
hasta llegar al mercado libre completo.
Las conversiones de deuda y el manejo fiscal
Miembros del Congreso exigían la suspensión del pago de la deuda por nuevos
desequilibrios entre 1932-33. En realidad, la deuda interna flotante era una carga más
pesada que la deuda externa. Desde el P.E. se ideó un sistema de conversión que
respetaba los derechos adquiridos de los deudores y reducía el servicio de las
obligaciones del estado. Se dio a los tenedores de títulos nacionales la posibilidad de
venderlos al gobierno o canjearlos por un nuevo papel que pagaba un menor interés
anual, pero durante un período más largo. El presidente Justo la calificó como la mayor
operación financiera llevada a cabo en la Argentina. Las conversiones fueron una de las
razones para la mejoría en la situación fiscal.
La austeridad del gobierno se reflejó en una profundización de las políticas impositivas
y de reducción del gasto. El impuesto al ingreso fue simplificado y aumentó su
contribución al tesoro nacional.
Una Comisión de Racionalización fue montada con el objeto de simplificar los
procedimientos administrativos y eliminar organismos superfluos. Pero la decisión
presupuestaria más relevante durante el ministerio de Pinedo, fue la unificación de los
impuestos internos. El ordenamiento presupuestario permitió reavivar la inversión
pública.
La creación del Banco Central
En 1932 Otto Niemeyer, director del Banco de Inglaterra, vino a la Argentina. Su
proyecto contemplaba la creación de un banco que emitiera los billetes, regulara el
crédito y las reservas bancarias, mantuviera la estabilidad del peso, actuara como agente
financiero y decidiera la aprobación de empréstitos.
En 1933, Pinedo envió al Congreso una serie de leyes por las que se creaba el Banco
Central de la República Argentina. Seguía el modelo de Niemeyer, pero con diferencias.
Pinedo contemplaba un mayor control sobre los bancos, preveía la absorción de fondos
en tiempos de plétora monetaria, restringía el monto de divisas con que el banco podía
contar como reserva y era más liberal.
En marzo de 1935, el Congreso Nacional sancionó la ley de creación del Banco Central,
la ley de bancos y otras normas que completaban la revolucionaria renovación
financiera. Los objetivos eran: concentrar reservas para moderar las consecuencias de
las fluctuaciones de las exportaciones y de las inversiones de capitales extranjeros sobre
la moneda, el crédito y las actividades comerciales; regular la cantidad de crédito y los
medios de pago; promover la liquidez y el buen funcionamiento del crédito bancario.
Nuevas turbulencias: los ciclos en 1934-1939
Ya a partir de 1934, los términos de intercambio argentinos iniciaron una recuperación,
y los capitales extranjeros volvieron a entrar al país. El Banco Central debía actuar para
evitar un excesivo crecimiento de los medios de pago. Se puso en marcha una política
de “esterilización”, por la cual el impacto monetario del superávit en los pagos con el
extranjero se moderaba.
La recuperación de 1934-1937 se detuvo con el advenimiento de una nueva recesión
mundial. A la crisis en EEUU se sumaron cosechas pobres, y una nueva baja en los
precios. Las exportaciones argentinas cayeron una vez más y el peso comenzó a
depreciarse en el mercado libre. El Banco de la Nación Argentina, inició una política
liberal de préstamos. Pero temían resultados como la expansión crediticia alimentaba la
demanda y demoraba la necesaria reducción de las importaciones
La argentina industrial
Había florecido en Argentina industrias manufactureras como textiles, metalúrgicas, las
manufacturas de vidrio, papel, caucho, y aparatos eléctricos. La industria argentina hizo
progresos considerables durante la Gran Guerra, pero cuando cesaron las hostilidades se
produjo un severo retroceso. La producción nacional declinó, muchas fábricas entraron
en liquidación y la industria pudo hacer pocos progresos. Pero la crisis de los años 30
creó la depreciación del peso y las nuevas tarifas trajeron un renacimiento industrial.
Mientras que las actividades más ligadas a la exportación disminuyeron o aumentaron
con lentitud, las ramas que competían con las importaciones y fueron sustituyéndolas
resultaron ser más dinámicas. Los tejidos de algodón, los neumáticos y la extracción y
refinamiento de petróleo lideraron la expansión, también las conservas de frutas, los
tomates y los aceites comestibles.
El crecimiento industrial fue causa y consecuencia de un acentuado proceso de
urbanización. A medida que el peso del trabajador inmigrante decrecía, los sindicatos
fueron diluyendo poco a poco su discurso socialista y anarquista, y levantando
paulatinamente banderas más puramente reivindicacionistas. El cerrado partidismo de
otros tiempos fue reemplazado por una actitud menos doctrinaria; y más propensa a
valorar las concesiones a los trabajadores por sí mismas, todo lo cual preparaba el
camino a Perón.
La guerra y el plan Pinedo de 1940
Las exportaciones ya habían comenzado a acusar el impacto del conflicto, y en 1940
llegó el temor de una nueva depresión. El P.E. no tardó en presentar al Congreso un
singular Plan de Reactivación Económica. Aunque finalmente fue derrotado en el
Parlamento. El plan recomendaba la profundización de medidas de corto plazo como la
compra de cosechas invendibles y una mayor restricción de las importaciones. Además,
la ejecución de un vasto programa de construcciones populares se proponía como forma
de alentar la ocupación, estímulo que se transmitiría al resto de la economía.
Pero el Plan Pinedo excedía las consideraciones coyunturales. El sesgo industrialista del
plan del P.E. no implicaba un abandono oficial de las ideas favorables al comercio. Se
reforzaba el fomento de las exportaciones industriales que se había iniciado con el
control de cambios de 1933. El establecimiento de la Corporación para la Promoción del
Intercambio, una de las pocas propuestas del plan que a pesar del rechazo parlamentario
se puso en práctica, favoreció la exportación de artículos nuevos a través de incentivos
cambiarios.
Con el tiempo, dieron cuenta que el Plan Pinedo se basaba en supuestos y pronósticos
que finalmente no se dieron.