Şeyma Eşki Çaylak

Sayıştay performans denetimi raporları hesap verebilirlik mekanizmasına katkı sağlayan önemli araçlardan biridir. Raporların bu mekanizmaya katkısının arttırılabilmesi denetim uygulamasının Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları Teşkilatı (The International Organization of Supreme Audit Institutions / INTOSAI) Performans Denetimi Uygulama Rehberiyle (PDUR) uyumlu bir şekilde düzenlenmesi ile doğrudan ilişkilidir. Türkiye’de Sayıştay performans denetiminin uluslararası standart ve uygulamalarla uyumlu bir şekilde gerçekleştirildiği dönem 1996-2010 dönemidir. Bu bağlamda çalışmanın konusu 1996-2010 dönemi Sayıştay performans denetiminin kamu yönetimine etkisi ve performans hesap verme sorumluluğuna katkısıdır. Çalışma, hesap verme sorumluluğuna katkısı bağlamında performans denetimi raporlarının kamu yönetimine etkilerini tespit etme ve tartışmaya açma amacı taşımaktadır. Bu kapsamda öncelikle, idarenin hesap verme sorumluluğunun ne olduğu ve tarihsel süreci genel olarak ele alınmaktadır. Sonrasında, çalışmanın odağında yer alan performans hesap verme sorumluluğu ve denetimi arasındaki ilişki incelenmekte ve bu ilişki bağlamında performans denetimi raporlarının kamu yönetimine etkileri ilgili mevzuat ve rapor incelemesi, raporlara yönelik denetlenen kurumlardan, parlamentodan ve medyadan gelen ilgi, eleştiri ve tepkiler üzerinden tartışılmaktadır.

Kamu yönetimi etiğinin oluşturulması ve kurumsallaşmasına ilişkin ortaya koyulan modelin öncülüğünü Amerika Birleşik Devletleri (ABD) yapmıştır. ABD'de kamu yönetimi etiği, ABD'nin ulusal gereksinimleri ve mevcut kamu yönetimi anlayışı kapsamında yapılan çalışmaların ürünü olarak tarihsel süreç içerisinde ortaya çıkmıştır. Bu nedenle kamu yönetimi etiğinin gerek kavram olarak gerekse de disiplin olarak ABD'de ortaya çıkması, gelişimi ve kurumsallaşması tesadüf değildir. Buradan hareketle çalışma, ABD özelinde kamu yönetimi etiğinin oluşturulması ve kurumsallaşma sürecini inceleme ve değerlendirme amacı taşımaktadır.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Avrupa Konseyi Antlaşması olarak hazırlanmış ve bu Şart Avrupa Konseyine üye ülkeler için genel olarak yerel yönetimlerin yapı işleyişi özel olarak da yerel özerklik açısından referans alınan temel metinlerden biri haline gelmiştir. Türkiye, Şart’a 1990'lı yılların başında taraf olmasına karşın, Şart’ın gereği olarak yapılması gereken birçok düzenlemeyi ancak yerel yönetim reformunun gerçekleştiği 2004-2005 yıllarında yapabilmiştir. Bunun yanında Türkiye'nin çekince koyduğu Şart’ın bazı maddelerinin de olduğu bilinmektedir. Türkiye'nin koyduğu bu çekincelerin kaldırılması günümüzde tartışılmaktadır. Türkiye'de bu tartışmalar olurken, Avrupa Konseyi 2009 yılında Şart’ta yer alan bazı konuları güçlendiren bir Ek Protokol hazırlamış  ve imzaya açmıştır. Protokol 1 Haziran 2012 tarihi itibariyle yürürlüğe girmiştir. Tam adı "Yerel Yönetimlerin Faaliyetlerine Katılma Hakkına İlişkin Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Ek Protokolü" olan Protokol ile, yerel yönetim işlerine katılma hakkının güvence altına alınması amaçlanmaktadır.
Bu çalışmada, kavram incelemesini takiben, önce Şartla karşılaştırmalı olarak, yerel yönetim reformu sonrasında oluşan Türkiye'deki yerel yönetim sistemi ele alınmış ve değerlendirilmiştir. Daha sonra Türkiye'nin çekince koyduğu maddeler hakkında bir irdeleme ve değerlendirme yapılmıştır. Son olarak "Ek Protokol’ün içerdiği ve öngördüğü hususlar tanıtılarak, bunların Türkiye'deki yerel yönetim sisteminde karşılık bulup bulmadığı, Türkiye'nin Ek Protokol’e taraf olması durumunda ne yapması gerektiği hakkında bir inceleme yapılmıştır.

Kamu yönetimi disiplininin araştırma konularının neler olduğunun, hangi yıllarda hangi araştırma konularının tartışıldığının ve bilim alanının adlandırılmasında (yönetim bilimi mi? kamu yönetimi mi?) yerleşik kabulün ne olduğunun tespitinde önemli araçlardan biri bilimsel toplantılardır. Bilimsel toplantıların adları ve konu başlıları üzerinden bilim alanının adlandırılmasında yerleşik olan kullanımı ve alanın araştırma konularını tespit etmek mümkündür. Bu doğrultuda çalışma, Türkiye’de kamu yönetimi (KY) alanında düzenlenen bilimsel toplantıları tespit etme ve değerlendirme amacı taşımaktadır.

SAYIŞTAY DENETİMİ STANDARTLAŞTIRILABİLİR Mİ?: PERFORMANS DENETİM RAPORLARI ÜZERİNDEN BİR İNCELEME

ÖZET

Standartlaşma, devlet dönüşümünün ve denetim anlayışındaki değişimin önemli araçlarından biri olarak ele alınmaktadır (Borraz, 2007: 56). Bununla birlikte standartlaşmanın 1980’lerin ikinci yarısında başlayan ekonomik reformların bir parçasını oluşturduğu ve denetim kalitesini belirleyen bir ölçüt olduğu belirtilmektedir. Buna göre denetimin sağlanması için belirli ölçütlerin oluşturulması gerektiği, ölçümün sağlanabilmesi için ise standartlara ihtiyaç duyulduğu ifade edilmektedir (Samsova, 2013: 512). Bu bağlamada, denetimde standartlaşma konusu özelinde yabancı alan yazın incelendiğinde, bu konunun araştırmacılar (Taylor Glover & Wu, Samsonova & Anna Taddei, Carl S. Warren vd.) için önemli bir çalışma ve uygulama alanı olduğu görülmektedir. Yerli alan yazın incelendiğinde ise denetim alanında pek çok çalışmanın (MEHTAP ve KAYA Raporları, Türk Kamu Yönetiminde Teftiş ve Denetim adlı proje vd.) yapıldığı, denetimin yeniden yapılandırılması kapsamında standartlaşmaya da vurguların yer aldığı ancak “denetimde standartlaşma” konusunun yeterince incelenmemiş olduğu görülmektedir. Bununla birlikte ilgili çalışmalarda, denetim anlayışının sorun alanlarından biri olarak standartlaşmanın olmaması gösterilmekte ve bu sorunun geleneksel denetim (teftiş) anlayışından kaynaklandığı belirtilmektedir. Bu bağlamda sunulan çözüm önerisi ise yeni denetim anlayışı ve bu anlayışın temel savlarından olan denetimde standartlaşmanın sağlanması gerektiği düşüncesidir. Fakat bu çalışmalarda, iddia edilen standartlaşmanın olmamasının neden sorun alanı olduğu ya da standartlaşmanın sağlanması durumunda denetime nasıl bir “katkı sağlayacağı” açıklanmamıştır. Yani yeni denetim anlayışının esasında özünü oluşturan “standartlaşma” kavramının denetim sistemine etkileri ortaya koyulmamıştır.
Bu çalışmada, yeni denetim anlayışı ile özdeşleştirilen “standartlaşma” konusu Sayıştay denetimi özelinde incelenecektir. Bu kapsamda, başta performans denetim raporları olmak üzere ilgili uzman ve uygulayıcılar ile yapılacak görüşmeler sonucu elde edilecek olan verilerden hareketle standartlaşmanın, dönüştürülen Sayıştay denetimine etkileri ile geleneksel denetim anlayışından kaynaklandığı belirtilen sorunlara çözüm üretebilmedeki etkinliğinin ortaya koyulması hedeflenmektedir.
Anahtar Kelimeler: Sayıştay denetimi, standartlaşma, performans denetimi raporları.

Kamu personel sisteminde yapılan reform çalışmaları, kamu yönetiminde yapılan reformların önemli bir ayağını oluşturmaktadır. Kamu yönetimi kapsamında yapılan reform çalışmalarında, ülkenin toplumsal yapısı, sosyo- ekonomik gereksinimleri göz önünde bulundurulmalıdır. Aksi takdirde yapılan çalışmalar, sorunlara köklü bir çözüm üretememekle birlikte, tartışılmaya devam edilecektir. Bu çalışmada, kamu personel sisteminde yapılan reform çalışmalarına neden köklü bir çözüm üretilemediği düşüncesinden hareketle, yapılan reform çalışmaları, arka planı da göz önünde bulundurularak değerlendirilecektir. Bu kapsamda, personel sisteminde yapılan reform çalışmalarına yön veren 1950'lerdeki yabancı uzman raporları ile birlikte uluslararası örgütlerin de rolü göz önünde bulundurularak, kalkınma planlarında ve son dönemde çıkarılan KHK'lerde  sistemin dönüşümü incelenecektir.

Türkiye’de özellikle 2010 yılı sonrası performans denetimi konusu, gerek kavramsal ve tarihsel gelişimi gerekse kuramı ve uygulaması bakımından bilgi karmaşasının bulunduğu tartışmalı bir konudur. Bilgi karmaşasının yaşandığı konuların başında performans denetiminin “bireysel performans ya da kurumsal performans denetimi” olarak anlaşılması ya da adlandırılması, sadece “3E’nin denetimi” olarak algılanması ve 3E ile ilgili tüm çalışmaların performans denetimi olarak değerlendirilmesi gibi sorunlar gelmektedir.
Oysa performans denetimi, performans kavramı gibi birçok alanda ve farklı anlamlarda kullanılan bir kavram değildir. Kullanıldığı alan, tanımı, özellikleri ve temel kaynakları bellidir, nettir. Bu açıdan performans denetimi, personel yönetimi alanına özgü bireysel performansa ve iç kontrol sistemi alanına özgü kurumsal performansa değil tüm kamu faaliyetlerinin denetimi olarak devlette performans denetimine karşılık gelmektedir.
Bu kitap, Türkiye’de 1996-2010 döneminde, 14 yıllık kısa bir sürede ortaya çıkan, gelişme aşamasındayken kırılma sürecine giren ve sonlandırılan devlette performans denetimi uygulamasını ve dönüşümünü tartışmaktadır. Çalışmada performans denetiminin ne olduğuyla birlikte ne olmadığı; kavramsal ve tarihsel gelişimi, Türkiye’de 1996-2010 dönemi performans denetimi uygulamasının kuram ve uygulama bakımından uluslararası düzeyde INTOSAI ve iyi uygulama örneği olarak kabul edilen İngiltere ile uyumlu olup olmadığı ve bu uygulamanın 2010 yılında nasıl ve neden sonlandırıldığı ilgili mevzuat metinleri, rehberler, raporlar, uluslararası ve ulusal politika belgeleri ve uzman görüşleri gibi birincil kaynaklardan elde edilen veriler üzerinden sorgulanmaktadır.