1 “El Estado como problema y como solución”. En: Juan Quintar/ Carlos Gabetta (compiladores): Pensar la Nación. Conferencias del Bicentenario. Buenos Aires, Capital Intelectual, 2010. Incluido en Luis Alberto Romero: “La nación y el estado”. En: Dos siglos después: Los caminos de la Revolución. Rosario, Prohistoria Ediciones, 2010. En el conjunto de reflexiones a las que invita el Bicentenario, el tema del estado es central y en un cierto sentido prioritario, pues sus instituciones, agencias y burocracia conforman un instrumento que define posibilidades y límites para la acción de los gobiernos. Me ocuparé especialmente de una cuestión que juzgo central: la manera como se relaciona con los intereses sociales organizados, a los que genéricamente llamaré corporaciones. 1. Entre 1810 y 1880 la tarea esencial de lo que sería la comunidad argentina fue la organización del estado: quienes integrarían el país y cuáles serían las bases mínimas de su organización institucional. La fragmentación política de 1810 dejó en pie, como unidades mínimas, a las provincias constituidas en torno de ciudades. Esos estados provinciales fueron durante mucho tiempo los únicos poderes realmente existentes. Por encima de ellos había una aspiración: integrar todas juntas un estado que habría de ser también una nación. Hacia esa aspiración se marchó de manera zigzagueante, por el doble camino de las guerras, los pactos y los esbozos de organización. Gradualmente se definió que territorios integrarían ese estado. Para los protagonistas, el gran conflicto estaba por entonces en la forma de organización institucional y política. Lo representativo sólo generaría cuestionamientos en el futuro. La cuestión principal estaba por entonces en elegir entre un régimen de unidad y centralización, que beneficiaba a Buenos Aires, o un régimen federal, que daría pie a una discusión más pareja entre las diferentes provincias. La Constitución del 1853 sentó las bases institucionales del nuevo estado. Pero solo fue un hito en un camino que solo concluiría en 1880. Antes de eso, la Guerra del Paraguay y la insurrección de varias de las provincias colocó ante una situación límite al nuevo estado, y solo en 1880 pudo decirse que el estado estaba parado sobre sus pies, con sus instituciones básicas diseñadas y su poder reconocido. 2. Desde mediados del siglo XIX se fueron construyendo las instituciones básicas del estado: las leyes, los códigos, las agencias y la burocracia, como en el ejército, el correo o el sistema fiscal y rentístico. Esta construcción estatal acompañó y orientó la formación de un país nuevo, en un proceso bien conocidos. Aunque la “mano 2 invisible” hizo su parte en la gran transformación, hubo una importante acción del estado en cada una de las cuestiones: ocupación militar del territorio, reparto de las tierras fiscales, fomento y garantía de las inversiones o constitución del sistema monetario. Agreguemos a esto dos políticas de estado decisivas para la conformación de la nueva sociedad: el sistema de educación pública y todo lo hecho desde el estado por la nacionalización de la sociedad. Fueron decisiones políticas, que dentro de lo posible, dieron al proceso una cierta orientación. Durante un lapso prolongado el estado pudo incidir en una sociedad en construcción, magmática y maleable. Marchó por delante de ella y pudo desarrollar los proyectos elaborados por sus dirigentes. Un análisis pormenorizado encontrará tempranamente indicios de resistencias y de sesgos impuestos a sus planes. Pero en conjunto, el estado pudo practicar una suerte de ingeniería social. Fue el fruto de un consenso surgido de intensos debates, muchas veces no saldados para sus protagonistas, pero que decantaron en propuestas acordadas. Desde comienzos del siglo XX las cosas comenzaron a cambiar. A medida que la sociedad se asentaba, se hizo más diversificada y compleja, y en cada lugar los intereses, cada vez más específicos, comenzaron a organizarse y a reclamar. Por ejemplo, el interés de los trabajadores, o el de los distintos sectores del mundo rural pampeano, y también otros más específicos y menos espectaculares, como el de los médicos. En torno de cada interés se fue definiendo una organización que, genéricamente, denomino corporación. En este contexto de especificación y deslinde, todas las corporaciones apelaron al estado para regular o arbitrar, y para fijar los marcos legales de los conflictos. También, para obtener beneficios especiales. Desde 1912, la democracia política abrió una puerta para quienes estaban fuera de las corporaciones. Por entonces, había terminado la época de la ingeniería social pura. Desde la Primera Guerra las finanzas públicas se convirtieron en un problema difícil; en 1917 estalló una aguda crisis social, y en general, las agencias gubernamentales y la legislación resultaron insuficientes para los complejos problemas a atender. 3. Desde 1930 el estado comenzó a desplegar su potencia. La crisis de 1929, la Segunda Guerra Mundial y el vasto proceso de “nacionalización de las masas”, que culminó en los años cincuenta constituyeron el desafío, al que las elites políticas respondieron con una expansión de las capacidades estatales. En la década de 1930 el despliegue fue notable. Se solucionó la cuestión del financiamiento estatal y se construyeron los mecanismos para controlar las grandes variables. El estado encaró grandes proyectos públicos, y la burocracia estatal se consolidó, con la participación de economistas, ingenieros y militares. La 3 potenciación del estado se completó durante la década peronista, en dos sentidos no fácilmente compatibles: hacia la autarquía económica y la planificación, y hacia la distribución y la justicia social. Por otra parte, el estado avanzó en el terreno de la institucionalización de las negociaciones corporativas. En los 30 lo hizo con el Tratado Roca Runciman, la creación de las Juntas Reguladoras, y menos explícitamente, en la negociación con la Iglesia, y con el ejército, que incursionó sobre áreas del estado. No se avanzó mucho en cambio en la gran cuestión del conflicto industrial y sindical, cuestión que se resolvió con Perón. La ley estableció el régimen de personería gremial, es decir una franquicia para la representación, asignada por el estado a un único sindicato nacional por rama de industria. Era una gran franquicia. Por otro lado se estableció el sistema convenciones colectivas, entre la representación sindical, la patronal y el estado. En la negociación, el estado peronista asumió la responsabilidad de la conciliación de los intereses. Pero se trató de un estado confundido con el movimiento peronista. Hubo en esos años un doble movimiento: la peronización de las corporaciones e instituciones y su instalación en el estado, como ocurrió con los sindicatos. La “comunidad organizada” sostenida por Perón -una combinación de tomismo, nacionalismo estatal y principio de líder- integraba idealmente ambas dimensiones. 4. En los años posteriores a 1955 el estado siguió expandiendo sus funciones y adquirió instrumentos para decidir sobre la fortuna de las corporaciones. Por una parte, la política desarrollista expandió la concesión de franquicias: exenciones impositivas, regímenes tarifarios, protección de mercados y otros subsidios. Por otra, el ciclo trienal del stop and go les dio a los gobiernos de turno, usualmente débiles, una gran capacidad para la traslación de ingresos, y colocó al estado en el centro de la intensa puja distributiva. El mismo contexto de debilidad de los gobiernos facilitó la instalación de funcionarios ligados a las corporaciones en la burocracia del estado. Fue normal la presencia de abogados laboralistas vinculados a los sindicatos en el ministerio de Trabajo, de hombres de la Sociedad Rural en el de Agricultura, de la Confederación Médica en Salud o de la Iglesia en Educación. Estas “burocracias bifrontes” jugaron más bien en el sentido de defender dentro del estado los intereses de las corporaciones que el estado supuestamente debía controlar. Así, en el ciclo de la puja corporativa, que el ciclo aceleraba, el estado fue perdiendo su iniciativa y su unidad de criterio y resultó, más bien, el botín de quienes protagonizaban en torno suyo un duro combate. 4 Por esa vía, los privilegios se convirtieron en prebendas, como ocurrió, en la década del setenta, con la constitución de ALUAR o la sanción de la ley de Obras Sociales. Esta combinación de estado potente y lucha corporativa se manifestó durante la última presidencia de Perón. Su intento de fortalecer el estado y encuadrar dentro del Pacto Social la puja corporativa fracasó estrepitosamente y fue uno de los elementos principales de la crisis que culminó en 1976. 5. Desde 1976 el estado se encuentra en el centro del debate. De instrumento, potente o condicionado, se ha convertido en un problema. Desde 1976 se encuentra atrapado por una pinza: las ideas neoliberales de reforma y ajuste, que en su versión local han significado la destrucción de las agencias estatales y la reducción de su acción, y por otro lado la acción, cada vez menos limitada, de los grupos de prebendados depredadores. Ese doble proceso comenzó durante los años de la dictadura militar. La víctima fue el sector industrial, patronal y obrero, y los nuevos beneficiarios el sector financiero, el de los contratistas y, sobre todo, la corporación militar. El fuerte endeudamiento externo agregó otro factor al condicionamiento del estado. La represión clandestina a su vez profundizó el deterioro del principio de normatividad, tanto en el interior del estado como en la relación entre el estado y la sociedad. Los problemas del estado no fueron considerados relevantes en 1983, cuando todo el esfuerzo se pudo en la construcción democrática. La hiperinflación de 1989 los trajo al primer plano y creó la coyuntura para el audaz intento de reforma de los años noventa. Su propósito declarado era racionalizar el estado y además liberar a la economía de las distorsiones de la injerencia estatal. Sin embargo, creó un nuevo lote de sectores que recibieron importantes prebendas, algunos tradicionales y otros nuevos, vinculados a la jefatura política. Cuando cesó la afluencia financiera mundial, que acompañó el comienzo de esta transformación, la crisis de 2001 mostró no solo que la sociedad estaba profundamente afectada por las transformaciones, sino que el estado era tanto o más débil que antes de la reforma. Su acción ante los problemas de la pobreza se limita hoy a intervenciones focalizadas y paliativas. Desde 2003, las políticas gubernamentales declararon revisar los principios neoliberales. Se discute si las nuevas políticas implican una reconstrucción del estado y su capacidad de intervención o si, más allá de enfrentar las coyunturas más críticas, han agravado su debilidad. Lo que sí está claro es que, al amparo de esas políticas, el grupo de prebendados depredadores ha adquirido una envergadura desconocida hasta ahora. 5 6. El estado argentino es hoy un problema. Está afectado en sus agencias, en su burocracia y en su normatividad. También está dañado su prestigio ante la sociedad, así como el valor socialmente asignado a la norma. Finalmente, es un estado a merced de los predadores, que existían antes de 1976, pero que desde entonces no solo se han diversificado sino que han actuado con mucha mayor libertad. Esto coloca en un cierto punto las discusiones acerca de qué hacer con el estado. Hay pocos que, en términos generales, discutan la conveniencia o necesidad de tener un estado en forma, eficiente, capaz de hacer cumplir la norma y de servir para que la sociedad piense sobre sí misma. Pero hay muchos que, en su esfera específica de acción, y sin hacer de ello una teoría, contribuyen a mantenerlo en su nivel actual o inclusive a avanzar en su deterioro. En algunos ámbitos se discute sobre la necesidad de políticas de estado o de proyectos nacionales. Pero cualquier proyecto será vano si no se dispone de la herramienta estatal para ejecutarlo. La misma posibilidad de pensar nuevos proyectos depende de la existencia de un estado que alimente la circulación de ideas entre la sociedad civil, los funcionarios y los dirigentes políticos, aquella en la que Émile Durkheim vio la clave del estado y de la república.